ECLI:NL:CBB:2024:214, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-03-2024, 21/946
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Randvoorwaardenkorting. Hokverrijking varkens. Uitleg artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Besluit). Artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit somt specifiek als materiaalsoorten om te onderzoeken en mee te spelen op stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan. Die materiaalsoorten zijn alle eet- en wroetbaar. De bepaling laat ruimte voor ander geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, maar daarvan is naar het oordeel van het College slechts sprake als het materiaal vergelijkbaar is met of aansluit bij de in de bepaling specifiek opgesomde materiaalsoorten en dus evenzeer in ieder geval eet- en wroetbaar is. Om aan de norm van artikel 2.22, eerste lid van het Besluit te kunnen voldoen, moeten varkens dus permanent kunnen beschikken over materiaal dat eet- en wroetbaar is. De varkens beschikten niet (permanent) over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en dat vormt een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit. De minister heeft vanwege deze overtreding terecht het kortingsbesluit genomen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/946
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaak tussen
    
      
        Maatschap [naam 1] en [naam 2] B.V. 
        [naam 1] ), te [plaats] 
      (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigden: mr. E.M. Scheffer en H.G. Jansen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 2 maart 2021 (het kortingsbesluit) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB) (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 5% op alle rechtstreekse betalingen die [naam 1] voor het jaar 2020 heeft aangevraagd. 
    
    
    
      Met het besluit van 8 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard en het kortingsbesluit gehandhaafd. 
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 21 februari 2024. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 21/751, 22/1416 en 22/1486. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen. Verder waren aanwezig [naam 1] en [naam 3] (toezichthouder).
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      1	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van de uitspraak. 
    
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    
      2.1
      Op 13 mei 2020 heeft [naam 1] met het doen van haar Gecombineerde opgave voor 2020 rechtstreekse betalingen op grond van de Uitvoeringsregeling aangevraagd. 
    
    
      2.2
      Op 28 februari 2020 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij [naam 1] . Van deze controle hebben toezichthouders op 16 maart 2020 een rapport van bevindingen opgemaakt waarin valt te lezen dat: 
      - de zeugen en gedekte gelten (…) (1760 varkens) uitsluitend over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang) en/of een kunststof buis om de metalen buizen van de voerligboxen beschikten;
      - de zuigende biggen (…) (3950 varkens) uitsluitend beschikten over een kunststof buis om de metalen buizen van de box van de zeugen;
      - de gespeende biggen in het “oudere stalgedeelte” (in totaal omstreeks 2000 varkens) (…) uitsluitend de beschikking hadden over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang), en
      - de opfokgelten (gebruiksvarkens) in het “oudere stalgedeelte” (…) (99 varkens) uitsluitend de beschikking hadden over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang).
      
    
    
      2.3
      De minister heeft aan [naam 1] een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.500,- wegens overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren in samenhang bezien met artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Besluit). Deze boete is onderwerp van geschil in de zaak 21/751. In verband met deze overtreding heeft de minister ook het kortingsbesluit genomen. 
      
      
        3	[naam 1] stelt zich primair op het standpunt dat de norm van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit niet mag worden ingevuld aan de hand van de Aanbeveling (EU) 2016/336 van de Commissie van 8 maart 2016 betreffende de toepassing van Richtlijn 2008/120/EG van de Raad tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens wat maatregelen betreft om het couperen van staarten minder noodzakelijk te maken (Aanbeveling) en de brochure “Hokverrijking” van de Wageningen University & Research (WUR) van 2018 (brochure). Volgens [naam 1] geldt uitsluitend de norm die is opgenomen in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit, dit vanwege het lex certa beginsel en het bepaalde in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De norm van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houdt in dat dieren over voldoende materiaal moeten beschikken om te onderzoeken en mee te spelen en niet dat moet zijn voldaan aan de eisen van de Aanbeveling of de brochure.
      
      
    
    
      4.1
      Volgens de minister is uit de controle van 28 februari 2020 gebleken dat [naam 1] de randvoorwaarde die is opgenomen in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit en die inhoudt dat varkens altijd afleidingsmateriaal moeten hebben, niet heeft nageleefd. In een aantal hokken was blijkens de controle namelijk geen wroetbare en eetbare hokverrijking aanwezig. Omdat [naam 1] niet aan deze randvoorwaarde heeft voldaan, heeft de minister een korting toegepast op alle rechtstreekse betalingen die [naam 1] voor het jaar 2020 heeft aangevraagd. De minister heeft aan [naam 1] een kortingspercentage van 5% in plaats van 3% opgelegd omdat volgens hem sprake is van verzwarende omstandigheden, omdat meer dan 50% van de aanwezige varkens niet beschikten over voldoende hokverrijkingsmaterialen (7.809 van de in totaal 13.113 varkens). 
      
    
    
      4.2
      Hoewel de Aanbeveling een niet-bindend rechtsinstrument is en niet is omgezet in regelgeving, betekent dit volgens de minister niet dat daaraan geen betekenis of werking toekomt. Van diegene aan wie een aanbeveling is gericht, wordt verwacht dat die de aanbeveling opvolgt. Een aanbeveling is dus niet vrijblijvend. In de Aanbeveling is vastgesteld hoe de lidstaten erop moeten toezien dat varkens permanent kunnen beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. De minister heeft hieraan uitvoering gegeven door de brochure op te laten stellen. Bij het opstellen daarvan is gebruik gemaakt van de laatste wetenschappelijke inzichten op het gebied van het welzijn en de behoeften van varkens. De brochure is in november 2018 door de WUR, samen met de varkenssector, gepubliceerd. De in de brochure genoemde negen eisen waaraan hokverrijking voor varkens moet voldoen, heeft de minister overgenomen als handhavingslijn, zoals de NVWA kenbaar heeft gemaakt in maart 2019 op haar website en ook binnen de sector en via vakbladen is gecommuniceerd.  
      
    
    
      5.1
      Het College overweegt als volgt. De betaling van landbouwsteun is afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van onder meer dierenwelzijn. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Op grond van artikel 91, eerste lid, van de Verordening 1306/2013 heeft de minister het kortingsbesluit, zijnde een administratieve herstelsanctie, genomen.  
      
    
    
      5.2
      Artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit luidt als volgt: 
      
      
        “Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.”
      
      
    
    
      5.3
      Het is aan de rechter om deze bepaling uit te leggen. Het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in het op een herstelsanctie van toepassing zijnde artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze een verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 19 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:40, overweging 5.1).
      
    
    
      5.4
      
        Bij de uitleg van een wettelijke bepaling is allereerst de tekst ervan van belang. 
        Artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit somt specifiek als materiaalsoorten om te onderzoeken en mee te spelen op stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan. Die materiaalsoorten zijn alle eet- en wroetbaar. De bepaling laat ruimte voor ander geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, maar daarvan is naar het oordeel van het College slechts sprake als het materiaal vergelijkbaar is met of aansluit bij de in de bepaling specifiek opgesomde materiaalsoorten en dus evenzeer in ieder geval eet- en wroetbaar is. Om aan de norm van artikel 2.22, eerste lid van het Besluit te kunnen voldoen, moeten varkens dus permanent kunnen beschikken over materiaal dat eet- en wroetbaar is.
      
      
    
    
      5.5
      Omdat de tekst van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit naar het oordeel van het College voldoende duidelijk en bepaald is, was het voor [naam 1] kenbaar wat voor soort materiaal is aan te merken als materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en welk materiaal daar niet aan voldoet. De toelichting, de Aanbeveling en de brochure missen daarom bij de uitleg betekenis. Op zich heeft [naam 1] daar terecht op gewezen, maar dat kan haar verder niet baten. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
    
    
      5.6
      
        
          [naam 1] erkent dat het merendeel van haar varkens (7.890 van de 13.113) uitsluitend beschikte over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang) en/of een kunststof buis om de metalen buizen van de boxen. Deze vaste materialen worden niet genoemd in de reeks van materialen die zijn opgesomd in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit en zijn ook niet aan te merken als ander geschikt materiaal als bedoeld in die bepaling, omdat zij niet eet- en wroetbaar zijn. De varkens beschikten dus niet (permanent) over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en dat vormt een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit. De minister heeft vanwege deze overtreding terecht het kortingsbesluit genomen.
        Het College komt niet toe aan een bespreking van hetgeen [naam 1] in het kader van de vraag naar de overtreding verder naar voren heeft gebracht.
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      6 Het beroep is ongegrond. 
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      7 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. H.O. Kerkmeester en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is buiten staat te ondertekenen 			De griffier is buiten staat te ondertekenen
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) Nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad
      
      
        van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid 
      
    
    
    
      Artikel 91
      Algemeen beginsel
      1. Wanneer een in artikel 92 bedoelde begunstigde niet voldoet aan de in artikel 93 vastgelegde voorschriften inzake de randvoorwaarden, krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd.