ECLI:NL:OGEAA:2023:297, Gerecht in Eerste Aanleg van Aruba, 15-11-2023, AUA202303735 en AUA202302569
Gerecht in Eerste Aanleg van Aruba — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanlegvergunning in strijd met de ROPV. Het ROPV biedt geen mogelijkheid om de bestemming Marinezone te wijzigen naar Strand noch voor een ontheffing of vrijstelling om het aanleggen van strand binnen de bestemming Marinezone. Beroep gegrond. Beslissing op bezwaar wordt vernietigd.

Uitspraak van 15 november 2023
  Lar nrs. AUA202303735 (beroep) en AUA202302569 (vovo)
  
    GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA
    
    
      UITSPRAAK
    
    
    
      op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zin van artikel 57 van de 
      Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar) van:
    
    
    
  
  
    DE STICHTING ARUBA BIRDLIFE CONSERVATION,
    
      zetelend te Aruba,
      hierna te noemen: ABC,
      gemachtigde: de advocaat mr. G.W. Rep,
    
    
    
      tegen:
    
    
    
      
        DE MINISTER VAN ALGEMENE ZAKEN, INNOVATIE, OVERHEIDSORGANISATIE, INFRASTRUCTUUR EN RUIMTELIJKE ORDENING, 
      
      zetelend in Aruba,
      hierna te noemen: de minister,
      gemachtigde: mrs. Y.F.M. Kaarsbaan (DWJZ).
    
    
    
    
      met als derde belanghebbende:
      
        de naamloze vennootschap NATURA DEVELOPMENT N.V., 
      hierna te noemen: Natura, 
      gevestigd te Aruba,
      gemachtigden: de advocaten mrs. R.A. Wix, G.F. Croes en L.J. Pieters
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht de beslissing van de minister om aan Natura een aanlegvergunning met voorwaarden te verlenen voor het ophogen en/of egaliseren van de (zee)bodem om zo strand aan te winnen en voor het aanleggen van twee jetties (golfbrekers). 
    
    
    
      1.1
      Bij beschikking van 16 juni 2023 heeft de minister deze aanlegvergunning verleend. 
      
    
    
      1.2
      ABC heeft daartegen bezwaar gemaakt en verzocht om een voorlopige voorziening. Het verzoek om een voorlopige voorziening is op 18 oktober 2023 ter zitting behandeld. Op die dag heeft de minister ook beslist op het bezwaar van ABC. Om die reden zijn met partijen tijdens de zitting van 18 oktober 2023 afspraken gemaakt over de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening tegelijkertijd met het beroep van ABC tegen de beslissing op bezwaar. Die afspraken zijn vastgelegd in een verkort proces-verbaal van de zitting. 
      
    
    
      1.3
      Het Gerecht heeft het beroep van ABC tegen de beslissing op bezwaar van 18 oktober 2023 en het verzoek van ABC om een voorlopige voorziening gezamenlijk op 1 november 2023 op zitting behandeld. ABC heeft zich laten vertegenwoordigen door haar voorzitter G.M. Peterson en haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verder zijn namens de minister van de DIP verschenen M. Chikito, S. Croes en E. Maduro, en van de DNM G.R. Boekhoudt en R. Gibbs. Natura heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
      
      
      
        
          Beoordeling door het Gerecht
        
      
      
      
        2.	Het Gerecht beoordeelt de verleende aanlegvergunning aan de hand van de beroepsgronden van ABC. 
      
      
    
    
      3.1
      Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De minister heeft deze vergunning niet mogen verlenen. De aanlegvergunning is verleend voor het aanleggen van strand, terwijl de gronden waarop de aanvraag ziet volgens het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan met voorschriften (ROPV) de bestemming Marinezone hebben. Die bestemming laat het aanleggen van strand niet toe. De aangevraagde en vergunde aanleg van golfbrekers is ook niet toegestaan zonder vrijstelling. De golfbrekers zijn namelijk constructies als bedoeld in het ROPV en die mogen zonder vrijstelling niet worden gebouwd binnen de bestemming Marinezone. Een vrijstelling hiervoor is door de minister niet verleend. 
      
    
    
      3.2
      Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
        
          Wat is relevant om te weten in deze zaak?
        
      
      
    
    
      4.1
      ABC is een NGO die kort gezegd bescherming van de natuur in Aruba nastreeft. Dat blijkt uit haar statutaire doelstellingen. 
      
    
    
      4.2
      Natura is in 2018 begonnen met de bouw en ontwikkeling van een luxe hotelproject, bestaande uit 330 kamers met zwembaden, een casino en andere voorzieningen. Het hotel Embassy Suites is inmiddels operationeel. 
      
    
    
      4.3
      Natura heeft op het terrein van Embassy Suites een tunnel gerealiseerd die onder de J.E. Irausquin Boulevard doorloopt en uitkomt bij het strand ter hoogte van het hotel. 
      
    
    
      4.4
      Bij brief van 19 augustus 2022 heeft Natura een aanvraag ingediend voor een aanlegvergunning ten behoeve van de uitbreiding van het strand op de percelen voor Embassy Suites. Als bijlage 5 bij deze brief zit een presentatie van de werkzaamheden ten behoeve van de uitbreiding van het strand. 
    
    
      4.5
      Die aanvraag heeft Natura bij brief van 4 oktober 2022 herhaald. In die brief verwijst Natura naar de brief van 19 augustus 2022. 
      
    
    
      4.6
      Op 18 januari 2023 heeft Natura bij DIP het aanvraagformulier voor een aanlegvergunning ingediend. Op dat formulier heeft Natura de activiteiten omschreven als “de aanleg van strand tegenover percelen waar Embassy Suites Aruba is gebouwd”. Verder heeft Natura op dat formulier verwezen naar de brief van 4 oktober 2022 met bijlagen. 
      
    
    
      4.7
      Bij beschikking van 16 juni 2023 heeft de minister de aanlegvergunning verleend.
      
    
    
      4.8
      Bij vonnis van de kortgeding rechter van dit Gerecht van 19 juli 2023 (ECLI:NL:OGEAA:2023:160) is Natura verboden om zonder verkregen ontheffing in de zin van artikel 8 van de Natuurbeschermingsverordening over te gaan tot het aanleggen van strand in het gebied waarvoor zij de aanlegvergunning heeft gekregen. 
      
    
    
      4.9
      Op 18 juli 2023 heeft Natura een verzoek om ontheffing ingediend. Daarover is tussen Natura en de bevoegde minister gecorrespondeerd. Ten tijde van de zitting op 1 november 2023 was nog niet op het ontheffingsverzoek beslist. 
      
      
        
          Wat is aangevraagd en vergund?
        
      
      
      5. Het Gerecht stelt op grond van bijlage 5 bij de brief van 19 augustus 2022 vast dat Natura een aanlegvergunning heeft aangevraagd voor de aanleg van ongeveer 3.675 m² strand en voor de aanleg van twee jetties (golfbrekers) van elk 45 meter lang, 1,5 meter breed en 0,8 meter hoog. De jetties worden gemaakt van granieten stenen die ongeveer 1 m³ groot zijn.
      
      6. Op grond van de tekst van de aanlegvergunning en de daaraan gehechte situatietekening stelt het Gerecht vast dat wat is aangevraagd ook is vergund. Ter zitting hebben de minister en Natura dat bevestigd. De minister en Natura hebben onder verwijzing naar bijlage 5 bij de brief van 19 augustus 2022 toegelicht dat beide jetties zullen worden gemaakt door grote, natuurlijke, granieten stenen een voor een naast elkaar en op elkaar te plaatsen. Beide jetties hebben tot doel het zand op zijn plek te houden. De jetty aan de rechterkant bezien vanuit de zee kan ook tot doel hebben om het water dat via een pijp vanuit de Bubali plas naar de zee wordt afgevoerd gescheiden te houden van het aan te leggen strand. Het kan ook zijn dat dat water gescheiden wordt gehouden door de afvoerpijp te verlengen, zodat dat water verderop in de zee terecht komt. Daarover zijn partijen nog met DOW in gesprek. Het is dus nog de vraag of er twee jetties gerealiseerd worden. In ieder geval zijn die wel vergund. 
      
      
        
          Is het aanleggen van strand in strijd met het ROPV?
        
      
      
      7. ABC voert aan dat de gronden waarop de aanlegvergunning ziet in het ROPV de bestemming Marinezone hebben. Het aanleggen van strand is met die bestemming in strijd. Volgens ABC had de minister de aanlegvergunning om die reden moeten weigeren. Bovendien wordt met het aanleggen van strand volgens ABC afbreuk gedaan aan de ter plaatse of in de omgeving aanwezige landschappelijke, natuurlijke, ecologische, archeologische, cultuurhistorische of geologische waarde.
      
      8. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      8.1
      Artikel 23, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Landsverordening ruimtelijke ontwikkeling (Lro) bepaalt dat een aanlegvergunning alleen wordt geweigerd indien het werk in strijd is met de voorschriften of krachtens deze voorschriften gestelde eisen. 
      
    
    
      8.2
      Artikel 5.1, onder b, van de voorschriften van het ROPV bepaalt voor zover hier relevant dat de minister de aanlegvergunning alleen kan verlenen indien de activiteit past binnen de bij de betreffende bestemming genoemde functies en geen afbreuk wordt gedaan aan de ter plaatse of in de omgeving aanwezige landschappelijke, natuurlijke, ecologische, archeologische, cultuurhistorische of geologische waarde. 
      
    
    
      8.3
      Het Gerecht stelt op basis van de aan de aanlegvergunning gehechte situatietekening vast dat de gronden waarop de verleende aanlegvergunning ziet volgens het ROPV de bestemmingen “Strand” en “Marinezone" met als aanduiding 'tevens toeristisch belang' hebben. Op de zitting is dit ook met partijen besproken aan de hand van de digitale kaart die hoort bij het ROPV en partijen hebben deze vaststelling van het Gerecht bevestigd. 
      
    
    
      8.4
      Artikel 29 van de voorschriften van het ROPV ziet op de bestemming “Marinezones”. Het eerste lid van dat artikel bepaalt welke functies binnen deze bestemming zijn toegestaan:
      
        
          het behoud, herstel en de ontwikkeling en beheer van aanwezige natuurlijke, ecologische waarden;
        
        
          het behoud, herstel en de ontwikkeling van cultuurhistorische waarden;
        
        
          dagrecreatief medegebruik in door de beheerder aangewezen gebieden met uitzondering van de in lid 29.3 onder c genoemde zone. Tot dit medegebruik behoort in ieder geval zwemmen, snorkelen, duiken, boardsurfen, windsurfen, kitesurfen binnen de in lid 29.3 onder b genoemde zone, kanoën, varen in boten, jetski's en speedboten en recreatief vissen;
        
        
          medegebruik met een economisch belang ter plaatse van de aanduiding 'tevens economisch belang'. Hiertoe behoren scheepsvaart, havenactiviteiten, jachthavens en commerciële visserij;
        
        
          medegebruik met een toeristisch belang ter plaatse van de aanduiding 'tevens toeristisch belang';
        
        
          duurzame energie;
        
        
          waterstaatkundige voorzieningen.
        
        
          gebruik door marinierskazerne en kustwacht ter plaatste van de aanduiding ‘Zonering Marinierskazerne Savaneta’.
        
      
      
    
    
      8.5
      Op de gronden met de bestemming Marinezone is de hoofdfunctie dus het behoud, herstel en de ontwikkeling en beheer van aanwezige natuurlijke, ecologische waarden en het behoud, herstel en de ontwikkeling van cultuurhistorische waarden. Daarnaast zijn er drie vormen van medegebruik toegestaan: dagrecreatief medegebruik, medegebruik met een economisch belang ter plaatse en medegebruik met een toeristisch belang ter plaatse. 
      
    
    
      8.6
      Naar het oordeel van het Gerecht past het aanleggen van strand niet binnen de bij de bestemming Marinezone genoemde functies. De hoofdfuncties zien immers juist op het behoud, herstel en de ontwikkeling van de in de marinezones aanwezige waarden. Het feitelijk aanleggen van strand zal eerder afbreuk doen aan deze waarden in de marinezones. Daar komt bij dat er een aparte bestemming “Strand” is in het ROPV met andere (hoofd)functies die binnen die bestemming zijn toegestaan (artikel 15.1 van het ROPV). Er is dus door de planwetgever in het ROPV een duidelijk onderscheid gemaakt tussen gronden met de bestemming Marinezone en Strand. Ook dat wijst er naar het oordeel van het Gerecht op dat het aanleggen van een strand niet past binnen de bij de bestemming Marinezone horende functies. Ter zitting heeft Natura erop gewezen dat in artikel 15.1 onder b van het ROPV als toegestane functie ook staat het behoud, herstel en de ontwikkeling van aanwezige natuurlijke, ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Naar het oordeel van het Gerecht zijn dat aanwezige waarden binnen de bestemming “Strand”. Dat zijn echter andere waarden dan de waarden in de bestemming “Marinezone”.
      
    
    
      8.7
      Het Gerecht volgt de minister en Natura niet in hun standpunt dat het aanleggen van strand valt onder “medegebruik met een toeristisch belang ter plaatse”. In de eerste plaats past dat niet in de systematiek van het ROPV. Zoals het Gerecht hiervoor al heeft overwogen, is er een aparte bestemming “Strand”. In de tweede plaats impliceert het woord “medegebruik” dat het bedoelde gebruik ondergeschikt moet zijn aan de hoofdfunctie. De voorbeelden van dagrecreatief medegebruik en medegebruik met een economisch belang ter plaatse die genoemd worden onder sub c en d zijn voorbeelden van gebruik dat ondergeschikt is aan de hoofdfunctie. Het gebruiken van gronden met de bestemming Marinezone als strand is niet ondergeschikt aan de hoofdfunctie. 
      
    
    
      8.8
      Natura heeft ter zitting in reactie op deze beroepsgrond van ABC nog toegelicht dat haar aanvraag is van voor de vaststelling van het ROPV. De minister heeft in 2018 al goedkeuring verleend aan de wensen van Natura om een strand aan te leggen. Verder stelt zij dat op grond van artikel 5.1, onder d, van het ROPV helemaal geen aanlegvergunning is vereist. Er is immers sprake van de situatie omschreven in sub 3 van dat artikel: het verrichten van werkzaamheden die voortvloeien uit een door de minister goedgekeurd verkavelingsplan en daaraan verbonden voorwaarden. Natura mocht er op basis van toezeggingen van de minister op vertrouwen dat zij een aanlegvergunning zou krijgen die zij ook kan gebruiken. 
      
    
    
      8.9
      Het Gerecht laat deze standpunten van Natura buiten beschouwing. In feite bevat deze toelichting van Natura zelfstandige beroepsgronden tegen de verleende aanlegvergunning. Natura vindt immers dat er helemaal geen aanlegvergunning nodig is. En voor zover die wel nodig is, vindt Natura dat de aanvraag niet mag worden getoetst aan het ROPV omdat de aanvraag van daarvoor dateert. Als Natura een oordeel van het Gerecht had gewild over deze gronden, had zij zelf beroep moeten instellen tegen de verleende aanlegvergunning. Dat heeft zij niet gedaan. In deze procedure is Natura slechts derde-partij en kan zij in die hoedanigheid enkel een reactie geven op de beroepsgronden van de partij die wel beroep heeft ingesteld, namelijk ABC. 
      
    
    
      8.10
      Nu het ophogen van gronden om zo strand  aan te winnen niet past binnen de bij de bestemming Marinezone genoemde functies en deze activiteit voor zover die plaatsvindt in de bestemming Marinezone dus in strijd is met de voorschriften van het ROPV, kon de minister gelet op de artikelen 5.1, onder b, van het ROPV en 23, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Lro de aanlegvergunning niet verlenen. De beroepsgrond van eiseres dat met het aanleggen van strand bovendien afbreuk wordt gedaan aan in artikel 5.1, onder b, van het ROPV genoemde waarde hoeft daarom niet meer te worden besproken. 
      
      
        
          Is het aanleggen van de jetties in strijd met het ROPV?
        
      
      
      9. ABC voert verder aan dat het op grond van artikel 3.1, aanhef en onder f en onder 1, van het ROPV niet toegestaan is om binnen de bestemming Marinezone constructies te bouwen. De jetties zijn constructies gelet op de definitie daarvan in artikel 30.20 van de ROPV. 
      
      10. Ook deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      10.1
      Artikel 3.1, aanhef en onder f, en onder 1, van het ROPV bepaalt voor zover hier relevant dat het niet is toegestaan constructies te bouwen binnen de bestemming Marinezones. 
      
    
    
      10.2
      Artikel 3.5, onder a, van het ROPV bepaalt dat de minister vrijstelling kan verlenen van de bouwbepalingen als genoemd in lid 3.1 onder f sub 1 en toestaan dat binnen de bestemmingen Strand en Marinezones een recreatie ondersteunende constructie of constructie ten dienste van ecologische waarden, anders dan een pier of steiger, mag worden gebouwd. Onder b van dit artikel staat dat de vrijstelling alleen kan worden verleend indien deze geen afbreuk doet aan het open karakter (seascape) en de recreatieve, natuurlijke en ecologische waarden van het gebied waarin een constructie wordt geplaatst. 
      
    
    
      10.3
      De vraag die partijen verdeeld houdt is of de jetties constructies zijn als bedoeld in artikel 3.5 van het ROPV. Naar het oordeel van het Gerecht zijn de jetties constructies. Artikel 30.20 van het ROPV definieert een constructie als een bouwwerk dat geen gebouw is. Artikel 30.18 definieert een bouwwerk als elk bouwsel van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond. De jetties worden gerealiseerd door granieten stenen van ongeveer 1m³ groot tegen en op elkaar over 45 meter lengte in de zee op de bodem te leggen. De jetties zijn bedoeld om op de plek waar zij worden gebouwd het zand op zijn plaats te houden. Daarmee is sprake van een bouwsel van enige omvang van steen dat direct met de grond verbonden is dan wel steun vindt op de grond. Daarmee is voldaan aan de definitie van bouwwerk. En omdat het een bouwwerk is dat geen gebouw is, is ook voldaan aan de definitie van een constructie. Een constructie mag niet worden gebouwd binnen de bestemming Marinezone. Het Gerecht stelt vast dat de minister geen vrijstelling heeft verleend als bedoeld in artikel 3.5 van het ROPV. 
      
    
    
      10.4
      Uit het voorgaande volgt dat het aanleggen van de jetties in strijd is met de voorschriften van het ROPV. De minister had dus gelet op artikel 23, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Lro ook voor de jetties de aanlegvergunning moeten weigeren.
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      11. Het beroep is gegrond. De beslissing op bezwaar van 18 oktober 2023 moet worden vernietigd. Met partijen is ter zitting besproken dat het ROPV zelf geen mogelijkheid biedt om de bestemming Marinezone te wijzigen naar Strand, noch voor een ontheffing of vrijstelling om het aanleggen van strand binnen de bestemming Marinezone mogelijk te maken. Om die reden zal het Gerecht zelf in de zaak voorzien en ook de verleende aanlegvergunning herroepen en de aanvraag van Natura om een aanlegvergunning afwijzen.
      
      12. Omdat het Gerecht beslist op het beroep, bestaat geen aanleiding meer voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek van ABC om een voorlopige voorziening te treffen, wijst het Gerecht daarom af. 
      
      13. Het Gerecht ziet aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten die ABC heeft moeten maken. Het Gerecht stelt die kosten vast op Afl. 1.400,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van Afl. 700,-). Verder zal het Gerecht bepalen dat het Land Aruba het door ABC betaalde griffierecht van Afl. 25,- aan haar vergoedt.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    De rechter in dit gerecht:
    
    
      
        In AUA202303735 (beroep)
      
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
      
      
        
          vernietigt de beslissing op bezwaar van 18 oktober 2023;
      
      
        
          herroept de aanlegvergunning van 16 juni 2023;
      
      
        
          wijst af de aanvraag van Natura om een aanlegvergunning;
      
      
        
          bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar van 18 oktober 2023;
      
      
        
          veroordeelt de minister in de proceskosten van ABC tot een bedrag van Afl. 1.400,-;
      
      
        gelast de teruggave van het door ABC gestorte griffierecht van Afl. 25,-.
      
    
    
    
    
      
        In AUA202302569 (vovo) 
        
      
    
    - wijst af het verzoek om voorlopige voorziening.
    
    
      Deze beslissing is gegeven door mr. drs. S. Lanshage, rechter in dit gerecht, en werd uitgesproken ter openbare terechtzitting van 15 november 2023 in aanwezigheid van de griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (LAR-zaken). 
      Het hogerberoepschrift moet worden ingediend bij de griffie van dit Gerecht.
    
    
    
      U wordt verzocht bij het indienen van het hogerberoepschrift het volgende in acht te nemen: 
    
    1. Leg bij het hogerberoepschrift een afschrift over van deze uitspraak; 
    2. Onderteken het hogerberoepschrift en vermeld het volgende: 
    a. de naam en het adres van de indiener of de gemachtigde,
    b. de dag van ondertekening,
    c. waartegen u in hoger beroep komt, 
    d. waarom u het niet eens bent met deze uitspraak (de gronden van het hoger beroep).
    
    
      Voor het instellen van hoger beroep is een griffierecht van Afl. 75 verschuldigd.