ECLI:NL:RBMNE:2022:2161, Rechtbank Midden-Nederland, 25-05-2022, UTR 21/ 4303
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft terecht aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Beroep ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/4303
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2022 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. L. Bolier),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde (het college), verweerder
      (gemachtigde: A. Siebenga-Stallinga).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 4 maart 2021 (het primaire besluit) heeft het college beslist dat aan eisers een last onder dwangsom wordt opgelegd vanwege het bouwen van een bijbehorend bouwwerk (berging met een overkapping) in het achtererfgebied van perceel [adres] in Zeewolde zonder een daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Dit is in strijd met artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
      
    
    
      1.2.
      De last onder de dwangsom houdt in dat eisers voor 1 mei 2021 het bijbehorend bouwwerk dienen te verwijderen en verwijderd te houden of de hoogte ervan terug te brengen tot maximaal drie meter. De hoogte van de dwangsom is € 500,- voor een maand of een deel van een maand met een maximum van € 2.000,-.
      
    
    
      1.3.
      Met het besluit van 8 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Eisers hebben daartegen beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      
        Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2022. Eiser was aanwezig en heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door 
        mr. S. van Sint Maartensdijk.
      
      
      
    
  
  
    Het geschil
    
    2. Tussen partijen is in geschil of het bijbehorend bouwwerk vergunningvrij kon worden gebouwd. In dat verband verschillen zij van mening op welke wijze de hoogte van het bouwwerk moet worden gemeten. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwwerk in strijd is met het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat het aan de waterzijde een hoogte van 4,04 meter heeft in plaats van het toegestane maximum van 3 meter. Eisers zijn het daar niet mee eens en verwijzen naar artikelen 1.43 en 2.1 van het bestemmingsplan “Zeewolde Zuid 2016”. 
    
    3. Tussen partijen is niet in geschil dat het bijbehorend bouwwerk zelf aan de voorzijde nabij het zwembad 2,83 meter hoog is en aan de waterzijde, waar het terrein door middel van een talud daarop aansluit, 4,04 meter.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beoordelingskader
      
    
    
    4. Het is verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen in strijd met het bestemmingsplan.. Ook is het verboden om een bouwwerk of deel daarvan dat zonder omgevingsvergunning is gebouwd in stand te houden.
    Een omgevingsvergunningsvergunning is niet vereist wanneer een bouwactiviteit voldoet aan de vereisten als bedoeld in artikelen 2 of 3 van Bijlage II van het Bor.
    
    5. Op het perceel is het bestemmingsplan “Zeewolde Zuid 2016” van toepassing. 
    
    
      
        Is er een overtreding?
      
    
    
    
      
        Wat vinden eisers?
      
    
    6. Eisers voeren aan dat zij het bouwwerk vergunningvrij konden bouwen. Voor de meetvoorschriften dient volgens eisers te worden aangesloten bij het bepaalde in artikelen 1.43 en 2.1 van het bestemmingsplan. Volgens eisers blijkt hieruit dat van de meetvoorschriften van artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van Bijlage II van het Bor is afgeweken.
    
    
      
        Wat vindt de rechtbank?
      
    
    7. De hoofdregel ten aanzien van de meetvoorschriften voor vergunningvrij bouwen is neergelegd in Bijlage II van het Bor. Uit artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, volgt dat de hoogten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein moet worden gemeten. Zoals ook blijkt uit de nota van toelichting, gaat het om de staat van het terrein zoals dat na voltooiing van de bouw is afgewerkt. In aanvulling op deze algemene meetbepaling is in dit onderdeel van het Bor het criterium toegevoegd dat niet bij het verdere verloop van het terrein passende ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk buiten beschouwing moeten blijven. In dat geval dient te worden gemeten vanaf de oorspronkelijke, vóór de plaatsgevonden ophoging of verdieping aanwezige, als natuurlijk aan te merken terreinhoogte, aldus de nota van toelichting. Deze aanvulling is toegevoegd om ongewenste omzeiling van de hoofdregel, de algemene meetbepaling, te voorkomen. Denk bijvoorbeeld aan het aanleggen van een kunstmatige plaatselijke ophoging, uitsluitend met het oog op verhoogde plaatsing van een bouwwerk. Hierdoor oogt de op de verhoging geplaatste bebouwing hoger dan passend is bij het verdere verloop van het terrein. Daarom moet in dergelijke gevallen bij de bepaling van de bouwhoogte zo’n terreinverhoging buiten beschouwing blijven.
    
    8. Toegepast op deze zaak, met toepassing van de meetvoorschriften uit het Bor, heeft het bouwwerk aan de waterzijde een hoogte van 4,04 meter. Dit overschrijdt de vergunningvrije toegestane hoogte van drie meter als bedoeld in artikel 2, derde lid, onder b, sub 1° van Bijlage II van het Bor. Het bouwwerk valt dan ook niet onder de in artikel 2 bedoelde vergunningvrije bouwwerken.
    
    9. Vervolgens is de vraag of het bouwwerk onder artikel 3 van Bijlage II van het Bor valt op grond waarvan geen omgevingsvergunning is vereist. Dit is alleen het geval als deze activiteit past binnen het bestemmingsplan. Tussen partijen is in geschil welke meetvoorschriften bij toepassing van het toepasselijke bestemmingsplanartikel moeten worden gebruikt: de algemene meetregels uit het bestemmingsplan, nu er een toets aan het bestemmingsplan plaatsvindt, of de meetregels van het Bor, nu in het artikel specifiek naar het Bor verwezen wordt.
    
    10. Uit artikel 2.1 van het bestemmingsplan volgt dat de bouwhoogte van een bouwwerk wordt berekend vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een bouwwerk, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen. Artikel 1.43 van het bestemmingsplan werkt de term peil uit. Voor een bouwwerk op een perceel, waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst is het peil de hoogte van het terrein ter hoogte van die hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw. De rechtbank overweegt dat in geval aan deze artikelen van het bestemmingsplan zou worden getoetst, het bouwplan qua maatvoering binnen het bestemmingsplan zou passen en daarmee onder een vergunningvrij bouwwerk van artikel 3 Bijlage II van het Bor zou vallen. 
    11. De rechtbank overweegt echter het volgende. Op grond van artikel 14.2.2. van het bestemmingsplan mogen in het erfbebouwingsgebied bijbehorende bouwwerken worden gebouwd, met inachtneming van de regel dat de regels van de Algemene Maatregel van Bestuur voor absoluut vergunningvrij bouwen van toepassing zijn. Hierbij gelden als uitzonderingen dat niet 'achtererfgebied', maar 'erfbebouwingsgebied' wordt gelezen en dat er geen minimale afstand tot het openbaar toegankelijk gebied geldt. Naar het oordeel van de rechtbank houdt de verwijzing in dit artikel naar het Bor onder deze omstandigheden in dat ook de meetregels uit het Bor van toepassing zijn. Er is onvoldoende aanleiding om te concluderen dat met het bestemmingsplan beoogd is om een van het Bor afwijkende regeling te treffen met betrekking tot de wijze van meten. De rechtbank acht hierbij van belang dat in de van toepassing zijnde planbepaling zelf (artikel 14.2.2.) geen expliciete afwijkende regeling is opgenomen voor de meetregels. Daarnaast staan in de artikelen 1.43 en 2.1. van het bestemmingsplan slechts algemene meetregels. 
    
    12. Zoals al in overweging 8 is geconcludeerd voldoet het bouwwerk niet aan de vergunningvrije toegestane hoogte van drie meter als bedoeld in artikel 2, derde lid, onder b, sub 1° van Bijlage II van het Bor. Dat brengt met zich mee dat nu het bouwplan niet valt binnen de maten van vergunningvrij bouwen van het Bor, het ook niet past binnen het bestemmingsplan. Het bouwplan is daarmee geen bouwwerk dat op grond van het bepaalde in artikel 3 van bijlage II van het Bor vergunningvrij is. 
    
    13. De rechtbank concludeert dat het bouwwerk niet vergunningvrij kon worden gebouwd. Dat betekent dat sprake is van een overtreding, omdat er geen omgevingsvergunning is. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien? 
      
    
    
    
      
        Wat vinden eisers?
      
    
    14. Eisers doen een beroep op het vertrouwensbeginsel. De bouwinspecteur heeft namelijk tijdens de controle op 20 november 2020 aangegeven dat als zij binnen een week niets meer van hem zouden vernemen, dat het bijbehorend bouwwerk dan vergunningvrij kon worden gebouwd. Eisers hebben daarna niets meer vernomen. Ook is er geen bouwstop opgelegd. Volgens eisers mochten zij er daarom vanuit gaan dat zij de bouw mochten voortzetten.
    
    15. Daarnaast voeren eisers aan dat het kostentechnisch een zeer ingrijpende verandering is als zij het bijbehorend bouwwerk moeten veranderen, namelijk € 22.000,- excl. BTW. Dit levert volgens eisers niet op wat de planwetgever feitelijk heeft beoogd. Eisers hebben aangeboden om het bouwwerk aan te passen door middel van één van de vier visuele aanpassingen zoals vermeld in bijlage 2 van de brief van 7 september 2021. 
    
    
      
        Wat vindt de rechtbank?
      
    
    16. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (ABRvS) geldt in geval van een overtreding de beginselplicht tot handhaving. Slechts in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving af zien. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    17. Aangezien de rechtbank hiervoor heeft geconcludeerd dat geen sprake is van een vergunningvrij bouwwerk, is een omgevingsvergunning nodig om dit te legaliseren. Uit de jurisprudentie van de ABRvS volgt dat in een geval als dit, waarin het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo
    en dus een afwijkingsprocedure gevoerd moet worden, voor het bestaan van concreet zicht op legalisering ten minste is vereist dat een aanvraag om een dergelijke omgevingsvergunning is ingediend. De rechtbank stelt vast dat eisers geen aanvraag hebben ingediend. Dat betekent dat geen concreet zicht op legalisatie kan worden aangenomen. 
    
    18. In aanvulling op het voorgaande merkt de rechtbank nog op dat het college ten overvloede naar voren heeft gebracht dat hij geen omgevingsvergunning zou hebben verleend in geval eisers daartoe wel een aanvraag hadden gedaan.
    
    19. Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Bij de beoordeling hiervan moeten drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Toegepast op deze zaak geeft het college weliswaar aan dat de opmerking “als je niets hoort is het goed” door de bouwinspecteur bij de controle op 20 november 2020 zeker gevallen kan zijn, maar dat daarbij geen termijn genoemd is. Op de zitting heeft het college in aanvulling hierop toegelicht dat er langer de tijd nodig is dan een week om na te gaan of al dan niet sprake is van vergunningvrij bouwen. Het klopt volgens het college daarom feitelijk niet dat door de bouwinspecteur een termijn van een week zou zijn genoemd. Daarmee is volgens het college geen toezegging gedaan. De rechtbank ziet geen aanleiding de uitleg van verweerder voor onjuist te houden en oordeelt daarom dat geen sprake is van een toezegging waaraan eisers het vertrouwen mochten ontlenen dat geen vergunning nodig was. Eisers kunnen geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel doen. 
    
    20. De rechtbank stelt vast dat het college een afweging heeft gemaakt tussen enerzijds het belang van eisers, hetgeen is gelegen in financieel nadeel, en anderzijds de ruimtelijke uitstraling van het hele talud. Het staat namelijk op een gevoelige/opvallende locatie in het zicht, waardoor een bouwwerk op die plek storend is. Verder houdt het college vast aan zijn beleid om aan te sluiten bij de landelijke regeling voor vergunningvrij bouwen, waarbij aan andere bouwwerken geen medewerking wordt verleend. Op de zitting heeft het college in aanvulling hierop aangegeven dat hij geen precedentwerking wilt.
    
    21. Aangezien het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, hebben eisers op eigen risico doorgebouwd. Het financieel nadeel dat zij daar nu van ondervinden hebben zij aan zichzelf te wijten. De rechtbank oordeelt daarom dat het college aan de genoemde belangen om te handhaven meer waarde heeft mogen hechten dan aan het belang van eisers. 
    
    22. De rechtbank concludeert dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving moet af zien. De beroepsgronden slagen niet.
    
    
  
  
    Conclusie
    
    23. Het college heeft terecht aan eisers een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bouwen van een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied van perceel [adres] in Zeewolde zonder een daarvoor benodigde omgevingsvergunning. 
    
    24. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. L.M.A. Koeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. 
  
  
     Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. 
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. 
  
  
     Uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2580.