ECLI:NL:RVS:2023:2089, Raad van State, 31-05-2023, 202102468/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid een aanvraag van ElektroHaven om ligplaatsvergunningen voor twee bemande passagiersvaartuigen op de locatie Amsteldijk 37-42 te Amsterdam, afgewezen. ElektroHaven heeft op 26 augustus 2013 een adviesaanvraag omgevingsvergunning ingediend voor ligplaatsen voor twee bemande passagiersvaartuigen van twintig meter lang en 4,25 meter breed op de locatie Amsteldijk 37-42 te Amsterdam. Op 20 november 2017 heeft ElektroHaven een gesprek gehad met het college over deze aanvraag. Het college heeft ElektroHaven op 1 december 2017 per e-mail gevraagd of de aanvraag is ingediend voor een ligplaatsvergunning of een omgevingsvergunning. Op 5 december 2017 heeft ElektroHaven per e-mail bericht dat het gaat om een aanvraag voor een ligplaatsvergunning. Het college heeft deze aanvraag afgewezen omdat ElektroHaven geen omgevingsvergunning heeft voor het in strijd met het bestemmingsplan "Water in de Pijp" innemen van een ligplaats.

202102468/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelende onder de naam ElektroHaven, wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 maart 2021 in zaak nr. 18/6312 in het geding tussen:
    ElektroHaven
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid een aanvraag van ElektroHaven om ligplaatsvergunningen voor twee bemande passagiersvaartuigen op de locatie Amsteldijk 37-42 te Amsterdam, afgewezen.
    Bij besluit van 20 augustus 2018 heeft het algemeen bestuur namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam het door ElektroHaven daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 maart 2021 heeft de rechtbank het door ElektroHaven daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft ElektroHaven hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2022, waar ElektroHaven, bijgestaan door mr J. Monster, rechtsbijstandverlener te Leiderdorp, is verschenen. Het college, vertegenwoordigd door mr. C.A.R. Bleijendaal en mr. E. Blees, heeft via een videoverbinding deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       ElektroHaven heeft op 26 augustus 2013 een adviesaanvraag omgevingsvergunning ingediend voor ligplaatsen voor twee bemande passagiersvaartuigen van twintig meter lang en 4,25 meter breed op de locatie Amsteldijk 37-42 te Amsterdam. Op 20 november 2017 heeft ElektroHaven een gesprek gehad met het college over deze aanvraag. Het college heeft ElektroHaven op 1 december 2017 per e-mail gevraagd of de aanvraag is ingediend voor een ligplaatsvergunning of een omgevingsvergunning. Op 5 december 2017 heeft ElektroHaven per e-mail bericht dat het gaat om een aanvraag voor een ligplaatsvergunning.
    Het college heeft deze aanvraag afgewezen omdat ElektroHaven geen omgevingsvergunning heeft voor het in strijd met het bestemmingsplan "Water in de Pijp" innemen van een ligplaats. ElektroHaven heeft daarom niet de nodige overige vergunningen en ontheffingen zoals artikel 2.3.1, vierde lid, in samenhang gelezen met artikel 2.4.1, vierde lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) vereist. Daarnaast heeft het college de aanvraag afgewezen in het belang van de ordening op grond van het tweede lid van dit artikel. Met het besluit op bezwaar heeft het college de afwijzing gehandhaafd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag terecht heeft afgewezen, omdat ElektroHaven geen omgevingsvergunning heeft. Daarbij heeft zij overwogen dat de procedure zorgvuldig en transparant is verlopen. Het ontbreken van de omgevingsvergunning kan het besluit volgens de rechtbank zelfstandig dragen, zodat zij aan de afwijzing vanwege ordening niet toekomt.
    Het hoger beroep
    2.       ElektroHaven betoogt dat de rechtbank miskent dat het besluit, de procedure daaraan voorafgaand en het ligplaatsenbeleid in Amsterdam in strijd zijn met de normen van mededinging en transparantie die gelden voor de verdeling van schaarse vergunningen. Voor de omgevings- en ligplaatsvergunning is een gevoegde transparante procedure geboden, omdat beide vergunningen dusdanig zijn verbonden dat deze gezamenlijk dienen te worden behandeld. Verder betoogt ElektroHaven dat vanwege het ontbreken van een transparante procedure sprake is van strijd met
    Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35, volgt dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op bedrijfsligplaatsvergunningen voor de passagiersvaart in Amsterdam, omdat de eis van een vergunning zich niet tot iedereen richt maar alleen tot watergebonden bedrijven. Ook voert ElektroHaven aan dat artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob onverbindend is, omdat een onhaalbare eis wordt gesteld voor vergunningverlening. Die eis is onhaalbaar omdat de schaarste aan ligplaatsen in het bestemmingsplan is verankerd. De onrechtmatige verdeling van de schaarse vergunningen kan immers niet worden aangevochten zonder dat over een omgevingsvergunning wordt beschikt. Daarmee is artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob ook onverbindend wegens strijd met artikel 6 van het EVRM. Daarnaast voert ElektroHaven aan dat de gemeente al jaren geen beleid heeft en op grond daarvan in vrijwel alle gevallen medewerking weigert. Dit is geen redelijke weigeringsgrond. Door geen beleid te maken heeft het college gehandeld in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur en de Dienstenrichtlijn.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage, die deel van deze uitspraak uitmaakt.
    Heeft het college de ligplaatsvergunning terecht geweigerd vanwege het ontbreken van een omgevingsvergunning?
    4.       In het arrest van het Hof van 30 januari 2018, gevoegde zaken
    C-360/15 en C-31/16, X, ECLI:EU:C:2018:44, heeft het Hof in het kader van overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn overwogen dat de richtlijn niet van toepassing is op eisen die geen beperking zijn van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier (punten 121-123).
    4.1.    De Afdeling leidt uit deze overwegingen van het Hof af dat voor de beoordeling of een voorwaarde de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, mede van belang is of deze voorwaarde uitsluitend is gericht tot personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Aan de hand van deze overwegingen zal de Afdeling beoordelen of het nodig hebben van een omgevingsvergunning een voorwaarde is waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:810).
    4.2.    Een ligplaatsvergunning kan volgens artikel 2.3.1, vierde lid, en 2.4.1, vierde lid, van de Vob alleen worden verleend als de overige vergunningen zijn of worden verleend. De Vob bepaalt dat voor zowel particulieren als voor bedrijfsvaartuigen een verbod geldt om zonder vergunning een ligplaats in te nemen. Verder is voor zowel woonboten als bedrijfsvaartuigen vereist dat alle andere vergunningen zijn verleend voordat een ligplaatsvergunning kan worden verleend. Dat betekent dat het nodig hebben van een omgevingsvergunning geen voorwaarde is waar de Dienstenrichtlijn op van toepassing is. Immers volgt uit overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn dat de richtlijn niet van toepassing is op eisen die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen.
    4.3.    Vaststaat dat ElektroHaven geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd en dat het volgens het toepasselijke bestemmingsplan "Water in de Pijp" niet is toegestaan om een ligplaats in te nemen op de Amsteldijk. Gelet daarop en op het bovenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de ligplaatsvergunning terecht heeft geweigerd.
    4.4.    Voor zover ElektroHaven meent dat de schaarste is verankerd in het bestemmingsplan, en dat er daarom strijd bestaat met de Dienstenrichtlijn, kan zij dit aanvoeren in een procedure over dat bestemmingsplan (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062). Daarbij kan ElektroHaven ook nog in een procedure over een door haar aangevraagde omgevingsvergunning aanvoeren dat het niet toestaan van een activiteit zoals vastgelegd in het bestemmingsplan in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn (zie de uitspraak van de Afdeling uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616).
    Is artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob onverbindend?
    5.       Artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob, geeft het college geen ruimte om inhoudelijk te beoordelen of andere vergunningen wel of niet hadden moeten worden verleend. Als het bestemmingsplan een ligplaats niet toestaat, is een omgevingsvergunning vereist en kan de ligplaatsvergunning dus alleen worden verleend als een omgevingsvergunning is verleend. Artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob geeft verder geen procedurevoorschriften voor de verlening van die andere vergunningen. De bepaling bepaalt dus alleen maar dat ligplaatsvergunning pas kunnen worden verleend als de andere vergunningen zijn of worden verleend. En de beoordeling van die andere vergunningen kan plaatsvinden naar aanleiding van de aanvraag van die vergunningen overeenkomstig de daarvoor bestemde procedures. Het betoog dat artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob onverbindend is omdat sprake is van een onhaalbare eis, faalt daarom. Zoals de rechtbank verder terecht heeft overwogen maakt de omstandigheid dat meerdere vergunningen moeten worden aangevraagd niet dat de procedure niet transparant is. In de aanvraagformulieren staat welke vergunningen moeten worden aangevraagd en verwacht mag worden dat professionele partijen uitzoeken welke vergunningen nodig zijn om bedrijfsmatig gebruik te mogen maken van vaartuigen. ElektroHaven heeft desgevraagd na een gesprek met het college uitdrukkelijk aangegeven dat de ingediende aanvraag als aanvraag voor een ligplaatsvergunning moet worden aangemerkt.
    5.1.    Dat volgens ElektroHaven de eis dat overige vergunningen moeten zijn verleend betekent dat een onterechte weigering van een schaarse vergunning niet kan worden aangevochten, volgt de Afdeling niet. ElektroHaven heeft de mogelijkheid om een procedure te starten over de vergunningen die nodig zijn om in aanmerking te komen voor een ligplaatsvergunning. Het staat ElektroHaven vrij om in de toekomst opnieuw die vergunningen aan te vragen. Als deze geweigerd worden kan zij deze weigering aanvechten. De eis dat de overige vergunningen moeten zijn verleend is daarom niet in strijd met artikel 6 van het EVRM.
    6.       Het college heeft dus de ligplaatsvergunning terecht geweigerd omdat ElektroHaven niet over een omgevingsvergunning beschikt. Het betoog faalt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan deze weigeringsgrond het besluit zelfstandig dragen. Aan de overige gronden wordt daarom niet toegekomen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    373
     
    BIJLAGE
     
    Verordening op het binnenwater 2010, zoals deze luidde vanaf 31 december 2017
    Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
    1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
    2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
    3. De vergunning voor woonboten of drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf en die aan te merken zijn als bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, kan alleen worden geweigerd in het belang van ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart."
    4. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend.
    Artikel 2.4.1 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig
    1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
    […].
    2. Het eerste lid is niet van toepassing:
    […]
    c. voor het innemen van een ligplaats met een bedrijfsvaartuig, bestemd voor vervoer van goederen dan wel passagiers als bedoeld in artikel 2.4.5, in (een) door het college aan te wijzen jachthaven(s).
    […]
    4. Artikel 2.3.1, tweede, derde en vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
    Verordening op het binnenwater 2010, zoals deze luidde vanaf 23 mei 2019
    Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
    1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
    2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
    3. De vergunning voor woonboten of drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf en die aan te merken zijn als bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, kan alleen worden geweigerd in het belang van ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart."
    4. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend.
    Artikel 2.3.6 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig
    1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing:
    […]
    c. voor het innemen van een ligplaats met een bedrijfsvaartuig, bestemd voor vervoer van goederen dan wel passagiers als bedoeld in artikel 2.4.5, in (een) door het college aan te wijzen jachthaven(s).
    […]
    4. Artikel 2.3.1, tweede, derde en vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.