ECLI:NL:CBB:2024:172, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-03-2024, 21/31 tm 21/34, 21/36 tm 21/38, 21/48, 21/51 en 21/54
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boetes. Verordening 853/2004. Verontreiniging van karkassen door fecaliën, kropinhoud en/of gal. De minister heeft bij het opleggen van de boetes in strijd gehandeld met het “Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht” en het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.

uitspraak 
  
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
  
  
    
      COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
  
  
    zaaknummers: 21/31, 21/32, 21/33, 21/34, 21/36, 21/37, 21/38, 21/48, 21/51 en 21/54
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2024 op de hoger beroepen van:
    
  
  1. [naam 1], te [plaats 1]
  2. [naam 2], te [plaats 2]
  3. [naam 3], te [plaats 3]
  4. [naam 4], te [plaats 4]
  5. [naam 5], te [plaats 5]
  6. [naam 6], te [plaats 6]
  7. [naam 7], te [plaats 7]
  8. [naam 8], te [plaats 8]
  9. [naam 9]., te [plaats 9] ,
  10. [naam 10], te [plaats 10]
  (appellanten)(gemachtigde: mr. E. Dans en mr. R. Bassie)
  
    tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 27 november 2020, kenmerken 16/6173, 16/6174, 17/2971, 17/2972, 17/358, 17/4466, 17/4501, 17/4611, 17/4612, 17/5944, 19/82, 17/479, 17/481, 17/483, 17/488, 17/489, 17/4489, in de gedingen tussen
    appellanten
    
      en
  
  
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken 
    (gemachtigden: mr. ing. H.D. Strookman en mr. M. Kool)
  
  
    
      Procesverloop in hoger beroep
    
  
  
    Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank (ECLI:NL:RBROT:2020:10877 tot en met 10886). 
  
  
    Het College heeft bij brieven van 25 september 2023 en 16 oktober 2023 stukken opgevraagd bij de minister en bij brieven van 12 oktober 2023 vragen gesteld aan zowel de minister als appellanten.
  
  
    De minister heeft bij brief van 3 oktober 2023 stukken ingediend, bij brief van 5 oktober 2023 een verweerschrift en bij brief van 19 oktober 2023 een reactie op de hogerberoepschriften en de door het College gestelde vragen.
  
  
    Appellanten hebben bij brief van 19 oktober 2023 een reactie ingediend op het verweerschrift en de door het College gestelde vragen.
  
  
    Op 30 oktober 2023 heeft het College de zaken op een zitting behandeld tegelijkertijd met de zaken met de nummers 20/904, 20/905, 20/906, 20/907, 20/908, 20/909, 20/911, 20/912, 20/913, 20/914, 20/915, 20/916, 20/917, 20/918, 20/919, 21/53, 22/498 en 22/562. Aan die zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren aanwezig [naam 11] ( [naam 7] ), [naam 12] ( [naam 13] ), [naam 14] ( [naam 5] ), [naam 15] ( [naam 16] ), [naam 17] , [naam 18] ( [naam 19] ), [naam 20] (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)) en [naam 21] (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu).
  
  
    
      Grondslag van het geschil
    
  
  
    1.1 		Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
  
  
    1.2 		De NVWA is in 2015 gestart met een risicogerichte wijze van controleren in grote pluimveeslachthuizen. Deze aanpak houdt in dat dagelijks bij grote pluimveeslachthuizen meerdere steekproeven worden genomen, waarbij per slachtshift (ploeg van het slachthuis) drie keer 50 karkassen ter controle van de slachtlijn worden gehaald ter controle op verontreiniging van pluimveekarkassen. 
    De minister hanteert in zijn beleid als uitgangspunt dat de eerste twee keer dat binnen tien slachtshifts een verontreiniging wordt aangetroffen een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven. Als voor de derde keer binnen tien slachtshifts een verontreiniging wordt aangetroffen kan een boete worden opgelegd. De minister heeft dit beleid uitgewerkt in het “Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht” (Handhavingsprotocol). Hiervan bestaan meerdere versies waarvan de versies van 24 november 2015, 1 juli 2016 en 20 december 2017 hier relevant zijn. 
  
  
    1.3	In de voorliggende zaken gaat het om tien ondernemingen die pluimveeslachthuizen in Nederland exploiteren. In de periode van oktober 2015 tot en met januari 2018 hebben toezichthouders van de NVWA controles uitgevoerd bij appellanten. Van deze controles hebben toezichthouders rapporten van bevindingen opgemaakt.
    De controles zijn uitgevoerd aan het einde van de zogenoemde panklaarlijn (de fase waarin het maagdarmpakket en de krop worden verwijderd), voordat de koeling begint. Bij de controles is zowel de buiten- als binnenzijde van karkassen bekeken en soms is ter inspectie ook vetweefsel omgeklapt. In de rapporten van bevindingen is vermeld dat is geconstateerd dat sprake was van verontreinigde pluimveekarkassen. De toezichthouders hebben drie typen verontreiniging aangetroffen: fecaliën (ook wel omschreven als mest of darminhoud), kropinhoud (graankorrels of vliesjes daarvan) en gal.
  
  
    1.4	Bij besluiten van 11 maart 2016, 27 mei 2016, 17 juni 2016, 15 juli 2016, 2 september 2016, 2 december 2016, 23 december 2016, 10 februari 2017 en 17 maart 2017 heeft de minister aan appellanten sub 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9 en 10 alsmede aan de rechtsvoorgangster van appellante sub 4, boetes opgelegd van elk € 2.500,-, bij besluit van 10 februari 2017 aan appellante sub 9 een boete van € 5.000,- en bij besluiten van 6 april 2018 aan appellante sub 7 drie boetes van elk € 12.500,- (alle besluiten tezamen: boetebesluiten) wegens overtreding van artikel 3, eerste lid gelezen in samenhang met Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening  853/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten. Volgens de minister hebben appellanten niet of onvoldoende zorg gedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van de geslachte dieren. 
  
  
    1.5	Bij besluiten van 8 augustus 2016, 6 december 2016, 12 december 2016, 31 maart 2017, 6 april 2017, 14 juni 2017, 15 juni 2017, 22 juni 2017, 28 augustus 2017 en 28 november 2018 (bestreden besluiten), waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de minister de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en de boetebesluiten gehandhaafd. 
  
  
    
      Uitspraken van de rechtbank
    
  
  
    1.6	Met de verwijzingsuitspraak van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) heeft de rechtbank in andere boetezaken prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) over de uitleg van de punten 5 en 8 van Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV van Verordening  853/2004. 
  
  
    1.7	Bij arrest van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720) heeft het Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de rechtbank beantwoord. Het Hof van Justitie heeft onder meer geoordeeld dat Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, van Verordening 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat:
  
  a. het begrip “verontreiniging” niet alleen verontreiniging door fecaliën omvat, maar ook verontreiniging door kropinhoud en gal, en
  b. een pluimveekarkas na de fase van het schoonmaken en vóór de koelfase geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen.
  
    1.8	 Bij uitspraken van 27 augustus 2020 heeft de rechtbank vervolgens de beroepen van verschillende pluimveeslachthuizen in andere boetezaken ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBROT:2020:7504/ 7507/ 7508/ 7509/ 7510/ 7511/ 7512).
  
  
    1.9	Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen van appellanten ongegrond verklaard, mede onder verwijzing naar de uitspraken van 27 augustus 2020. Daarbij heeft de rechtbank kort samengevat overwogen dat de minister uit mocht gaan van de constateringen van de toezichthouders dat sprake was van verontreiniging van de karkassen. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtredingen van artikel 3, eerste lid gelezen in samenhang met Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8 van Verordening 853/2004 en dat de minister bevoegd was daarvoor boetes op te leggen. Voor matiging van de boetebedragen bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding.
  
  
    
      Beoordeling van de geschillen in hoger beroep
    
  
  
    
      Inleiding en oordeel
    
  
  
    2.1	In 28 hoger beroepszaken heeft de minister in totaal 47 boetes opgelegd aan veertien verschillende pluimveeslachthuizen wegens het overtreden van Europese hygiënevoorschriften die gelden bij het slachten van pluimvee. De rechtbank Rotterdam heeft eerder op 27 augustus 2020, 27 november 2020 en 9 februari 2022 uitspraken gedaan op de beroepen van de pluimveeslachthuizen. De veertien pluimveeslachthuizen hebben tegen een of meer van die uitspraken van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het College. 
  
  
    2.2	Het College doet vandaag uitspraak in al de hoger beroepszaken. Het College doet in totaal vier inhoudelijke uitspraken, waarvan deze uitspraak ten aanzien van tien pluimveeslachthuizen er één is.
  
  
    2.3	Daarnaast zal het College in veertien afzonderlijke uitspraken oordelen over de verzoeken van elk van de veertien pluimveeslachthuizen om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Die veertien uitspraken zullen worden gepubliceerd onder de nummers ECLI:NL:CBB:2024:176 tot en met 189.
  
  
    2.4	In de voorliggende uitspraak van appellanten komt het College tot de conclusie dat de boetes die de minister heeft opgelegd niet in stand kunnen blijven. Hieronder zal het College uiteenzetten hoe hij tot dit oordeel is gekomen. Het College heeft de zaken daarbij, gelet op het procesverloop, onderverdeeld in drie groepen. 
  
  
    
      I. Beoordeling in zaken 21/31, 21/32, 21/33, 21/34, 21/36, 21/37, 21/48, 21/51 en 21/54 (zaaknummer rechtbank 16/6173)
    
  
  
    
      Standpunten van partijen
    
  
  
    3.1	Appellanten betogen in deze zaken (eerst in hoger beroep) dat zij voorafgaand aan de derde constatering van verontreiniging en daarmee voordat de minister aan hen in verband daarmee boetes heeft opgelegd, ten onrechte niet twee schriftelijke waarschuwingen hebben gekregen. De minister heeft daarmee volgens appellanten in strijd gehandeld met het Handhavingsprotocol. Appellanten hebben hierdoor ten onrechte niet de gelegenheid gehad naar aanleiding van waarschuwingen zodanige maatregelen te treffen dat zij een derde constatering van verontreiniging en daarmee een boete konden voorkomen. Appellanten verwijzen naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:5952).
  
  
    3.2.1 De minister stelt zich op het standpunt dat hij ook bevoegd is op basis van het Handhavingsprotocol een boete op te leggen als de waarschuwingen die daaraan vooraf moeten gaan nog niet per post zijn verzonden. In het Handhavingsprotocol staat, en het is ook uitgangspunt en vaste werkwijze, dat een pluimveeslachthuis direct mondeling op de hoogte wordt gebracht van een tijdens een steekproef geconstateerde verontreiniging en dat een rapport wordt aangezegd, zodat het slachtproces tijdig kan worden aangepast. Over de aard en inhoud van de aanzegging kan volgens de minister geen twijfel bestaan. De steekproefcontroles vinden immers meermaals per dag op dezelfde locatie plaats en voor alle pluimveeslachthuizen is duidelijk wat voor soort overtreding hierbij geconstateerd kan worden. Het ontvangen van een schriftelijke waarschuwing per post, past volgens de minister in het geheel niet in het tijdsbestek waarin de slachtshifts elkaar opvolgen. In de praktijk komt het veelvuldig voor dat een waarschuwing pas per post wordt ontvangen nadat een derde overtreding binnen tien slachtshifts, waarvoor een boete kan worden opgelegd, al is begaan. Van een pluimveeslachthuis wordt verwacht dat het direct maatregelen neemt wat betreft het verontreinigde karkas. De gehele systematiek van het Handhavingsprotocol is daarop gericht. Indien een overtreding op basis van het Handhavingsprotocol pas beboetbaar zou zijn indien de schriftelijke waarschuwingen inzake de eerste twee overtredingen zijn verzonden en per post ontvangen, zou dat lijnrecht ingaan tegen die systematiek. De minister verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949).
  
  
    3.2.2	De minister heeft verder in zijn brief van 3 oktober 2023 uiteengezet dat een pluimveeslachthuis waaraan een bestuurlijke boete werd opgelegd tegelijkertijd een “Besluitbrief maatr. Aanpassing Procesbeheerssysteem” ontving. In die brief werden voorwaarden gesteld waaronder het slachtproces door kon gaan in de periode totdat het Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP)-systeem was aangepast en door de NVWA was getoetst en akkoord bevonden. De steekproefcontroles gingen in die periode door. Zolang het HACCP-systeem (nog) niet voldeed, werd voor elke nieuwe geconstateerde overtreding bij de steekproef een boeterapport opgemaakt. Na goedkeuring van het aangepaste HACCP-systeem ging een nieuwe periode van tien slachtshifts van start, waarbij de teller weer op nul stond en weer bij de eerste twee verontreinigingen eerst een waarschuwing werd gegeven.
  
  
    
      Zaaknummers 21/31, 21/48 (zaaknummers rechtbank 17/479, 17/481 en 17/483), 21/51 (zaaknummers rechtbank 17/488 en 17/4889) en 21/54 (zaaknummer rechtbank 16/6173): is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol? 
    
  
  
    3.3.1	Het College stelt vast dat de controles in de zaak 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6173, hebben plaatsgevonden in oktober en november 2015. De minister paste, zo heeft hij in zijn verweerschrift verklaard, in die periode bij de uitvoering van de controles in de praktijk reeds het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 toe. 
    De controles in de zaken 21/31 en 21/51, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met de zaaknummers 17/488 en 17/489, hebben plaatsgevonden in maart 2016. De controles in de zaak 21/48, die betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met de zaaknummers 17/479, 17/481 en 17/483, hebben plaatsgevonden in mei en juni 2016. Op al deze controles was het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 ook van toepassing.
  
  
    3.3.2	In het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 is onder “Zie stap C.1.2. Eerste keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen […]” en “Zie stap C.1.3. Tweede keer vaststellen van verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” vermeld dat na de eerste twee constateringen van verontreiniging steeds een rapport van bevindingen wordt opgemaakt en een schriftelijke waarschuwing, in het protocol aangeduid als “SW”, wordt gegeven. Onder “Zie stap C.1.5 Derde keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” is vermeld dat na een derde constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport worden opgemaakt. 
    In het Handhavingsprotocol is na onder meer de hiervoor omschreven stappen C.1.2, C.1.3 en C.1.5 onder “Zie stap C.1.5a” vermeld dat zolang de officiële controle op het HACCP-systeem niet is uitgevoerd, bij elke volgende constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport worden opgemaakt.    
  
  
    3.3.3	Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in de zaken 21/31, 21/48, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/479, 21/51, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met de zaaknummers 17/489 en 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6173, de twee schriftelijke waarschuwingen vanwege de eerste en tweede constatering van verontreiniging eerst aan appellanten kenbaar heeft gemaakt na constatering van de derde verontreiniging. De constatering van de derde verontreiniging leidde in deze zaken tot het opleggen van de boetes.
  
  
    Deze handelwijze van de minister is naar het oordeel van het College in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 (dat de minister in de zaak 21/54 in de praktijk reeds toepaste), alsmede met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Een redelijke uitleg van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 brengt namelijk met zich dat de minister voorafgaand aan de derde constatering van een verontreiniging en daarmee voordat de minister in verband daarmee een boete oplegt, twee schriftelijke waarschuwingen moet geven zodat appellanten maatregelen kunnen nemen ter voorkoming van een derde verontreiniging. De minister heeft appellanten met zijn handelwijze deze kans ontnomen.
    In het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 is overigens niet vermeld dat een schriftelijke waarschuwing (door een toezichthouder) aan het bedrijf mondeling wordt aangezegd (op dezelfde dag dat de overtreding wordt vastgesteld).
    Het College stelt ook overigens vast dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens hem in deze zaken aan appellanten mondeling schriftelijke waarschuwingen zijn aangezegd. Uit de rapporten van bevindingen die in deze zaken zijn opgesteld kan dat niet worden opgemaakt.
  
  
    3.3.4	Het College stelt op basis van de gedingstukken verder vast dat de minister in de zaak 21/48, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met de zaaknummers 17/481 en 17/483, aan appellante sub 8 direct, zonder haar eerst schriftelijk te waarschuwen, ook vanwege een vierde en zesde constatering van verontreiniging boetes heeft opgelegd. Het gaat om opvolgende boetes die de minister aan deze appellante heeft opgelegd nadat hij eerder vanwege drie eerdere constateringen van verontreiniging een boete aan haar had opgelegd. Die eerdere, initiële boete, die betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/479, is hiervoor aan de orde gekomen.
    Zoals het College hierna in 6 overweegt, zal hij dit initiële boetebesluit herroepen. Dit betekent dat er geen basis was voor de minister om volgens stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol opvolgende boetes op te leggen zonder appellante sub 8 eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft er in deze zaken door het vervallen van de initiële boete immers niet van uit kunnen en mogen gaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 bevond. De minister is er reeds hierom ten onrechte van uitgegaan dat hij in deze zaak na een vierde en zesde constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van boete kon overgaan, zonder appellante sub 8 eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft daarmee ook ten aanzien van deze boetes gehandeld in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015, alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.   
  
  
    3.3.5	Het College stelt op basis van de gedingstukken daarnaast vast dat de minister in de zaak 21/51, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/488, aan appellante sub 9 reeds vanwege een tweede constatering van verontreiniging een boete heeft opgelegd.  
    Ook het opleggen van deze boete is in strijd is met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015. De minister heeft appellante sub 9 met de brief van 24 maart 2016 schriftelijk gewaarschuwd vanwege een tweede constatering van verontreiniging die is gedaan op 21 maart 2016. Vervolgens heeft de minister haar bij besluit van 17 juni 2016 vanwege diezelfde (tweede) constatering van verontreiniging een boete opgelegd. Op basis van het Handhavingsprotocol kan de minister echter pas vanaf een derde constatering van verontreiniging (en na twee schriftelijke waarschuwingen kenbaar te hebben gemaakt) een boete opleggen. 
  
  
    3.3.6	De hoger beroepsgrond slaagt in deze zaken. 
  
  
    
      Zaaknummers 21/32, 21/33, 21/34, 21/36, 21/37 en 21/51 (zaaknummer rechtbank 17/4489): is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?
    
  
  
    3.4.1	De controles hebben in deze zaken en in 21/51, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/4489, plaatsgevonden in de periode tussen juli 2016 en januari 2017. Op die controles was versie 2 van 1 juli 2016 van het Handhavingsprotocol van toepassing. 
  
  
    3.4.2	In versie 2 van het Handhavingsprotocol zijn, net als in versie 1 van 24 november 2015, de stappen C.1.2, C.1.3 en (in dit geval) C.1.4 opgenomen. Ook op basis van deze versie van het protocol diende de minister na de eerste twee constateringen van verontreiniging steeds een rapport van bevindingen op te maken en een schriftelijke waarschuwing aan appellanten kenbaar te maken en na een derde constatering van verontreiniging vervolgens een rapport van bevindingen en een boeterapport.
    In afwijking van versie 1 van het Handhavingsprotocol is over het mondeling aanzeggen van schriftelijk waarschuwingen in versie 2 van het protocol wel iets opgenomen. In die versie van het protocol is het volgende vermeld: 
  
  
    “Een schriftelijke waarschuwing (SW) wordt door de toezichthouder op dezelfde dag dat de overtreding wordt vastgesteld, aan het bedrijf mondeling aangezegd […].”
  
  
    In versie 2 van het Handhavingsprotocol is verder na onder meer de hiervoor omschreven stappen C.1.2, C.1.3 en C.1.4 onder “Zie stap C.1.4a” vermeld dat zolang de officiële controle op het HACCP-systeem niet is uitgevoerd, bij elke volgende constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport worden opgemaakt.
  
  
    3.4.3	Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in de zaken 21/32, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/2971,  21/33, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/4466, 21/34, 21/36 en 21/51, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/4489, de twee schriftelijke waarschuwingen vanwege de eerste en tweede constatering van verontreiniging eerst aan appellanten kenbaar heeft gemaakt na constatering van de derde verontreiniging. 
    In de zaak 21/37 heeft de minister de schriftelijke waarschuwing vanwege de eerste constatering van verontreiniging eerst aan appellante sub 6 kenbaar gemaakt na constatering van de derde verontreiniging. De constatering van de derde verontreiniging leidde in deze zaken tot het opleggen van de boetes.
    Deze handelwijze van de minister is naar het oordeel van het College in strijd met het Handhavingsprotocol versie 2 alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Een redelijke uitleg van het Handhavingsprotocol versie 2 brengt namelijk met zich dat de minister voorafgaand aan de derde constatering van een verontreiniging en daarmee voordat de minister in verband daarmee een boete oplegt, twee schriftelijke waarschuwingen moet geven zodat appellanten maatregelen kunnen nemen ter voorkoming van een derde verontreiniging. De minister heeft appellanten met zijn handelwijze deze kans ontnomen.
  
  
    Het College is in dit kader bovendien, anders dan de minister, van oordeel dat een mondelinge aanzegging van een schriftelijke waarschuwing, waartoe het Handhavingsprotocol sinds versie 2 ruimte biedt, niet op een lijn is te stellen met een schriftelijke waarschuwing. De schriftelijke waarschuwingen vormen gelet op het stappenschema een onderdeel van een escalatieladder en kunnen uiteindelijk leiden tot het opleggen van boetes, zijnde punitieve sancties. Omdat het hier gaat om punitieve sancties is het de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en ligt het op de weg van de minister om naar betrokkenen toe duidelijk te zijn door aan hen de schriftelijke waarschuwingen tijdig kenbaar te maken. Op die manier wordt immers schriftelijk vastgelegd wat er wanneer bij het betreffende bedrijf is geconstateerd en wat daar de gevolgen van (kunnen) zijn. Het bedrijf heeft dan de mogelijkheid op de waarschuwing te anticiperen. Bij het mondeling aanzeggen van schriftelijke waarschuwingen kan niet worden gecontroleerd of bedrijven de vereiste duidelijkheid tijdig hebben verkregen. 
  
  
    Het College stelt ook overigens vast dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens hem in deze zaken aan appellanten mondeling schriftelijke waarschuwingen zijn aangezegd. Uit de rapporten van bevindingen die in deze zaken zijn opgesteld kan dat niet worden opgemaakt. 
  
  
    3.4.4	Het College stelt op basis van de gedingstukken verder vast dat de minister in de zaken  21/32, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/2972, en 21/33, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/4501, aan appellanten direct, zonder hen eerst schriftelijk te waarschuwen, ook vanwege een vierde constatering van verontreiniging boetes heeft opgelegd. Het gaat om opvolgende boetes die de minister aan deze appellanten heeft opgelegd nadat hij eerder vanwege drie eerdere constateringen van verontreiniging een initiële boete aan hen had opgelegd. Die eerdere, initiële boetes (in de zaken 21/32 en 21/33 die betrekking hebben op de uitspraken van de rechtbank met zaaknummers 17/2971 en 17/4466) zijn hiervoor aan de orde gekomen.
    Zoals het College hierna in 6 overweegt, zal hij deze initiële boetebesluiten herroepen. Dit betekent dat er geen basis was voor de minister om in de zaken 21/32, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/2972, en 21/33, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/4501, volgens stap C.1.4a van het Handhavingsprotocol opvolgende boetes op te leggen zonder appellanten eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft er in deze zaken door het vervallen van de initiële boetes immers niet van uit kunnen en mogen gaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.4a van het Handhavingsprotocol bevond. De minister is er reeds hierom ten onrechte van uitgegaan dat hij in deze zaken na een vierde constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van een boete kon overgaan, zonder appellanten eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft daarmee ook in deze zaken gehandeld in strijd met het Handhavingsprotocol, alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. 
    3.4.5	De hoger beroepsgrond slaagt ook in deze zaken. 
  
  
    II. Beoordeling in zaak 21/54 (zaaknummer rechtbank 16/6174)
    
    
      
        Standpunt appellante sub 10
      
    
    
    
      4.1
      Appellante sub 10 betoogt in de zaak 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6174, (eerst in hoger beroep) dat de minister aan haar ten onrechte reeds op basis van één constatering van verontreiniging een boete heeft opgelegd zonder dat daar twee eerdere constateringen van verontreinigingen met bijbehorende waarschuwingen aan zijn voorafgegaan. Als de minister het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 in de praktijk al toepaste voor de officiële publicatie ervan op 24 november 2015 was appellante sub 10 er onvoldoende over geïnformeerd dat na een eerdere boeteoplegging elke volgende constatering direct opnieuw een boete zou opleveren zonder dat eerst weer twee keer zou worden gewaarschuwd  Dat dit de werkwijze was indien een audit was ingepland die nog niet had plaatsgevonden, was bij appellante sub 10 niet bekend en heeft de minister ook niet duidelijk naar haar toe gecommuniceerd. Dat dit de werkwijze was bleek appellante sub 10 pas uit de publicatie in november 2015 van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015. Appellante sub 10 is hierdoor ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld op basis van eerdere waarschuwingen zodanige maatregelen te treffen dat de volgende constatering van verontreiniging en daarmee de boete kon worden voorkomen.  
      
      
        
          Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?
        
      
      
      
        4.2.1
        Het College stelt vast dat de controle die in deze zaak namens de minister is verricht en tot het opleggen van de boete heeft geleid, bij appellante sub 10 heeft plaatsgevonden op 5 november 2015. De minister paste in de periode tot 24 november 2015 in de (handhavings)praktijk al het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 toe.
        
      
      
        4.2.2
        
          Het College stelt verder op basis van de gedingstukken vast dat de minister in de zaak 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6174, aan appellante sub 10 direct, zonder haar eerst schriftelijk te waarschuwen, een boete heeft opgelegd na een constatering van een vierde verontreiniging. Het gaat om een opvolgende boete die de minister aan deze appellante heeft opgelegd nadat hij eerder vanwege drie eerdere constateringen van verontreiniging een initiële boete aan haar had opgelegd. Die eerdere, initiële boete is hiervoor aan de orde gekomen (uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6173).  
          Zoals het College hierna in 6 overweegt, zal hij dit initiële boetebesluit herroepen. Dit betekent dat er geen basis was voor de minister om in de zaak 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6174, volgens stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol versie 1 een opvolgende boete op te leggen zonder appellante sub 10 eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft er in deze zaak door het vervallen van de initiële boete immers niet van uit kunnen en mogen gaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 bevond. De minister is er reeds hierom ten onrechte van uitgegaan dat hij in deze zaak na een vierde constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van boete kon overgaan, zonder appellante sub 10 eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft daarmee ook in deze zaak gehandeld in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 dat hij toen in de praktijk al toepaste, alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.
        
        
      
      
        4.2.3
        
          De minister heeft in deze zaak te meer onzorgvuldig gehandeld, omdat voor appellante sub 10 onvoldoende duidelijk was dat de minister in de periode van juni 2015 tot en met november 2015 in de praktijk al zou handelen op de wijze die in stap C.1.5a van het later gepubliceerde Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 is omschreven. Uit stukken die de minister bij brief van 19 oktober 2023 desgevraagd heeft overgelegd blijkt namelijk niet dat de minister met appellante sub 10 heeft gecommuniceerd dat in die periode in zaken waarin al een initiële boete was opgelegd – in lijn met stap C.1.5.a – elke opvolgende constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van een nieuwe boete zou leiden als de officiële controle op het HACCP-systeem nog niet was uitgevoerd en dat in die zaken dus niet eerst nog twee keer schriftelijk zou worden gewaarschuwd.
          Een brief van 5 november 2015 waarbij de minister deze handelwijze aan appellante sub 10 zou hebben kenbaar gemaakt, heeft de minister desgevraagd niet kunnen overleggen. 
          Omdat het hier gaat om punitieve sancties is het de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en ligt het op de weg van de minister om duidelijk uit een te zetten welke handelwijze hij hanteert. De minister is daarin tekortgeschoten.
        
        
      
      
        4.2.4
        De hoger beroepsgrond slaagt. 
        
      
    
  
  
    III. Beoordeling in zaak 21/38
    
    
      
        Standpunt appellante sub 7
      
    
    
    
      5.1
      Appellante sub 7 betoogt in deze zaak (eerst in hoger beroep) dat de minister aan haar ten onrechte drie boetes heeft opgelegd zonder dat daar twee constateringen van verontreinigingen met bijbehorende waarschuwingen aan zijn voorafgegaan. Dat is volgens appellante sub 7 in strijd met het Handhavingsprotocol. 
      
      
        
          Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?
        
      
      
      
        5.2.1
        Het College stelt vast dat de controles die in deze zaak namens de minister zijn verricht en tot het opleggen van de drie boetes hebben geleid, bij appellante sub 7 hebben plaatsgevonden op 20 december 2017, 22 december 2017 en 12 januari 2018. Op die controles was versie 3 van 20 december 2017 van het Handhavingsprotocol van toepassing. De minister heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat versie 3 van het Handhavingsprotocol op voor deze zaak relevante punten niet verschilt van versie 2 van het protocol.  
        
      
      
        5.2.2
        De minister is er bij het opleggen van de drie boetes van uitgegaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.4a van het Handhavingsprotocol bevond. De minister is er daarom van uitgegaan dat hij in deze zaak na elke nieuwe constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van boete kon overgaan, zonder appellante sub 7 eerst schriftelijk te waarschuwen.
        
      
      
        5.2.3
        De minister heeft in zijn brief van 3 oktober 2023 gesteld dat aan appellante sub 7 (in 2015) een besluit “Maatregel aanpassen HACCP” is uitgereikt. Daarin heeft hij, aldus de minister, aan appellante sub 7 te kennen gegeven dat zij, zolang geen audit had plaatsgevonden, uitsluitend mocht slachten onder voorwaarden. Dat hield volgens de minister gelet op het Handhavingsprotocol ook in dat aan appellante sub 7 in de periode tot de goedkeuring van het aangepaste HACCP-systeem direct boetes werden opgelegd als bij een steekproef een verontreiniging werd vastgesteld.  
        
      
      
        5.2.4
        Het College heeft de minister bij brief van 16 oktober 2023 (onder meer) om toezending van dit besluit gevraagd. De minister heeft niet gereageerd op deze brief. Het College kan daarom niet vaststellen dat appellante sub 7 bedoeld besluit (in 2015) heeft gekregen. In het verlengde daarvan kan het College niet vaststellen dat het controle- en handhavingsproces bij appellante sub 7 zich ten tijde van de controles in december 2017 en januari 2018 in het stadium van stap C.1.4a van het Handhavingsprotocol versie 3 van 20 december 2017 bevond. De minister heeft aldus – in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb – niet deugdelijk onderbouwd dat hij in deze zaak na elke nieuwe constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van een boete kon overgaan, zonder appellante sub 7 eerst schriftelijk te waarschuwen. 
        
      
      
        5.2.5
        De hoger beroepsgrond slaagt. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
      
    
    
      6.1
      De hoger beroepen slagen. Het College zal de aangevallen uitspraken vernietigen. Het College zal de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. 
      
    
    
      6.2
      De gebreken die in de zaken van appellanten sub 1 tot en met 6, 8, 9 en 10 aan de boetebesluiten kleven, lenen zich naar hun aard niet voor herstel. Het College ziet in die zaken daarom aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Hij zal daartoe de boetebesluiten in die zaken herroepen en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de te vernietigen bestreden besluiten. 
      
    
    
      6.3
      Ook in de zaak 21/38 van appellante sub 7 ziet het College aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Hij neemt hierbij het volgende in aanmerking. Appellante sub 7 heeft al in haar aanvullende beroepschrift van 29 september 2022 betoogd dat de minister haar voorafgaand aan het opleggen van de drie boetes ten onrechte niet heeft gewaarschuwd. De minister heeft daarop niet uit eigen beweging stukken ingebracht waaruit (volgens hem) blijkt dat hij niet tot waarschuwen gehouden was omdat het controle- en handhavingsproces zich in stadium C.1.4a van het Handhavingsprotocol versie 3 van 20 december 2017 bevond en hij direct tot het opleggen van boetes kon overgaan. Ook nadat het College de minister bij brief van 16 oktober 2023 had verzocht hierover stukken in te dienen, heeft de minister deze niet ingebracht. De goede procesorde verzet zich ertegen dat het College de minister langs de weg van een bestuurlijke lus wederom in de gelegenheid stelt hierover stukken in te dienen. De gevolgen van het niet tijdig indienen van de in deze zaak relevante stukken dienen daarom voor rekening en risico van de minister te blijven. Het College zal dus ook de boetebesluiten in deze zaak herroepen en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. 
      
    
    
      6.4
      Het voorgaande betekent dat de boetes in alle zaken komen te vervallen. Het College komt niet toe aan een bespreking van de overige hoger beroepsgronden van appellanten. 
      
      
        
          Proceskosten en kosten in bezwaar
        
      
      
      7 In zijn uitspraak van vandaag (ECLI:NL:CBB:2024:171) heeft het College de minister reeds in alle hiervoor in 2.1 bedoelde 28 zaken veroordeeld in de door de veertien pluimveeslachthuizen (waaronder appellanten) in hoger beroep en beroep gemaakte proceskosten en in de door hen in bezwaar gemaakte kosten. Het College verwijst naar die uitspraak. Voor een proceskostenveroordeling in deze uitspraak is daarom geen aanleiding meer. 
      
      
        
          Griffierecht
        
      
      
      8 Het College zal de minister opdragen het door appellanten in hoger beroep en beroep betaalde griffierecht te vergoeden. 
      
        In hoger beroep heeft elke appellante een bedrag van € 541,- aan griffierecht betaald. In totaal hebben appellanten in hoger beroep dus € 5.410,- (10 x € 541,-) aan griffierecht betaald.
        In beroep heeft elke appellante per zaak een bedrag van € 333,- , € 334,- of € 345,- aan griffierecht betaald. 
      
      
      
        
          Appelante sub 1 heeft € 334,- (1 x € 334,-), 
        
        
          Appellante sub 2 € 666,- (2 x € 333,-), 
        
        
          Appellante sub 3 € 666,- (2 x € 333,-), 
        
        
          Appellante sub 4 € 333,- (1 x € 333,-), 
        
        
          Appellante sub 5 € 333,- (1 x € 333,-), 
        
        
          Appellante sub 6 € 333,- (1 x € 333,-), 
        
        
          Appellante sub 7 € 345,- (1 x € 345,-), 
        
        
          Appellante sub 8 € 999,- (3 x € 333,-), 
        
        
          Appellante sub 9 € 999,- (3 x € 333,-) en 
        
        
          Appellante sub 10 € 668,- (2 x € 334,-) aan griffierecht betaald. 
        
      
      
      
        In totaal hebben appellanten in beroep dus € 5.676,- aan griffierecht betaald.
        De minister dient aldus in totaal, volgens bovenstaande verdeling, een bedrag aan griffierecht van € 11.086,- (€ 5.410,- + € 5.676,-) aan appellanten te vergoeden.
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        Het College: 
      
      
      - vernietigt de aangevallen uitspraken; 
      - verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond en vernietigt deze besluiten;
      
        
          herroept de boetebesluiten;
        
        
          bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
        
        
          draagt de minister op het betaalde griffierecht van (in totaal) € 11.086,- aan appellantente vergoeden. 
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. S.C. Stuldreher en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
      
      
      
      
        w.g. R.W.L. Koopmans		w.g. W.I.K. Baart