ECLI:NL:RVS:2024:1767, Raad van State, 29-04-2024, 202307219/2/R1 en 202307484/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoorn hogere waarden als bedoeld in artikel 110a, eerste lid, van de Wet geluidhinder vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Oude hockeyvelden Nieuwe Steen". Bij besluit van 26 september 2023 heeft de raad van de gemeente Hoorn het bestemmingsplan "Oude hockeyvelden Nieuwe Steen" vastgesteld. Het bestemmingsplan bevat een regeling voor onder meer de bouw en het gebruik van een Integraal Kind- en Expertise Centrum en van vier woongebouwen met maximaal 140 woningen op de locatie van de voormalige hockeyvelden aan de Nieuwe Steen. Het is de bedoeling dat in twee woongebouwen 80 sociale huurwoningen worden gerealiseerd door woningcorporatie Intermaris en dat in twee woongebouwen 60 koopwoningen worden gerealiseerd door VORM Concepten. Voor het IKEC is al bij besluit van 23 april 2023 een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de activiteiten bouwen. [verzoeker] en anderen hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland.

202307219/2/R1 en 202307484/2/R1.
    Datum uitspraak: 29 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen onder meer:
    [verzoeker] en anderen, allen wonend te Hoorn,
    verzoekers,
    en
    1.       de raad van de gemeente Hoorn,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Hoorn,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 augustus 2023 heeft het college hogere waarden als bedoeld in artikel 110a, eerste lid, van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Oude hockeyvelden Nieuwe Steen".
    Bij besluit van 26 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Oude hockeyvelden Nieuwe Steen" vastgesteld.
    Tegen deze besluiten hebben [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 18 april 2024, waar zijn verschenen:
    - [verzoeker] en anderen, bij monde van [verzoeker] en [andere verzoeker],
    - de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. L.P.E. Frusch en drs. I.L. Lubrun,
    - VORM Concepten, vertegenwoordigd door [gemachtigde],
    - Intermaris, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit tot vaststelling van het plan en het hogere-waardenbesluit en het daarmee samenhangende verzoek om voorlopige voorziening is het recht zoals dat gold op het moment van het nemen van die besluiten bepalend.
    Inleiding
    3.       Het bestemmingsplan bevat een regeling voor onder meer de bouw en het gebruik van een Integraal Kind- en Expertise Centrum (hierna: IKEC) en van vier woongebouwen met maximaal 140 woningen op de locatie van de voormalige hockeyvelden aan de Nieuwe Steen. Het is de bedoeling dat in twee woongebouwen 80 sociale huurwoningen worden gerealiseerd door woningcorporatie Intermaris en dat in twee woongebouwen 60 koopwoningen worden gerealiseerd door VORM Concepten. Voor het IKEC is al bij besluit van 23 april 2023, dus voorafgaand aan de vaststelling van het plan, een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de activiteiten bouwen als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en planologisch strijdig gebruik als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. [verzoeker] en anderen hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland.
    De oppervlakte van het plangebied is ongeveer 2,35 ha. Het plangebied bestond uit onder meer sportvelden, een clubgebouw en een parkeerterrein met 78 parkeerplaatsen. Het ligt in de wijk Nieuwe Steen. De gemeente Hoorn is eigenaar van de gronden in het plangebied.
    Met het hogere-waardenbesluit zijn hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting voor wegverkeerslawaai vastgesteld voor de twee noordelijke appartementsgebouwen in het plangebied.
    4.       [verzoeker] en anderen wonen allen in de wijk Nieuwe Steen. Zij zijn het niet eens met de bestreden besluiten, omdat deze volgens hen, kort gezegd, te veel woningen in te hoge bebouwing mogelijk maken.
    Ontvankelijkheid van het beroep
    5.       De raad en het college stellen zich op het standpunt dat het beroep van [verzoeker] en anderen niet-ontvankelijk moet worden verklaard, wat betekent dat het verzoek moet worden afgewezen. Volgens de raad en het college is het beroep alleen door [verzoeker] ingediend en is [verzoeker] geen belanghebbende bij de bestreden besluiten.
    5.1.    Dit verweer slaagt niet. [verzoeker] heeft het beroep ingesteld voor zichzelf en naar eigen zeggen meer dan 200 omwonenden. Een lijst met namen en adressen is bij het beroepschrift gevoegd. De Afdeling heeft [verzoeker] in de gelegenheid gesteld om ondertekende machtigingen over te leggen, waaruit blijkt dat hij gemachtigd is om deze personen in de beroepsprocedure te vertegenwoordigden. Binnen de daarvoor gestelde termijn heeft hij ongeveer 45 machtigingen overgelegd. Een aantal van de personen die hem hebben gemachtigd, woont aan de Saffier, ten oosten van het plangebied. Deze personen hebben een rechtstreeks bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan betrokken belang, zodat in het midden kan blijven of de zienswijze over het ontwerpplan ook namens hen naar voren is gebracht. De voorzieningenrechter gaat er daarom van uit dat het beroep in ieder geval ontvankelijk is voor zover het is ingesteld door [verzoeker] en diegenen die hem schriftelijk hebben gemachtigd. In het kader van deze voorlopige voorzieningenprocedure kan verder in het midden blijven namens wie precies een ontvankelijk beroep is ingesteld.
    Spoedeisendheid
    6.       Op de zitting is door de raad en het college naar voren gebracht dat op 15 april 2024 een omgevingsvergunning is verleend voor twee woongebouwen binnen het plangebied met 36 en 44 sociale huurwoningen. Daarvan is kennisgegeven in het Gemeenteblad 2024, 170058. Gelet hierop hebben [verzoeker] en anderen een spoedeisend belang bij hun verzoek.
    Zoals op de zitting is besproken, kan het IKC op basis van de op 12 april 2023 verleende omgevingsvergunning worden gebouwd en in gebruik worden genomen. Een schorsing van het bestemmingsplan zou er niet toe leiden dat van die vergunning geen gebruik meer kan worden gemaakt.
    Voorlopig rechtmatigheidsoordeel en belangenafweging
    7.       De voorzieningenrechter wijst het verzoek af, omdat zij niet verwacht dat het bestemmingsplan in de hoofdzaak geen stand zal houden naar aanleiding van het beroep van [verzoeker] en anderen. Dit zal de voorzieningenrechter in de overwegingen hierna motiveren, waarin zij ingaat op de voornaamste gronden van [verzoeker] en anderen.
    Ook het hogere-waardenbesluit zal naar voorlopig oordeel in de hoofdzaak in stand blijven. Hiervoor geldt dat de regeling in de Wgh alleen strekt tot bescherming van de belangen van de bewoners en eigenaren van de nieuw te bouwen woningen, waarvoor het hogere-waardenbesluit is genomen. Omdat [verzoeker] en anderen geen bewoners of eigenaren van die woningen zijn, zoals zij op de zitting hebben verklaard, strekt de Wgh niet tot bescherming van hun belangen. Gelet hierop verwacht de voorzieningenrechter dat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht in de weg staat aan de vernietiging van het hogere-waardenbesluit.
    Het voorgaande in aanmerking nemende wijst de voorzieningenrechter het verzoek ook af, omdat in dit geval het algemeen belang dat wordt gediend met de realisatie van de woongebouwen, waaronder de sociale huurwoningen, zwaarder wegen dan het belang van [verzoeker] en anderen om gevrijwaard te blijven van verandering van hun woon- en leefomgeving als gevolg van de in het bestemmingsplan voorziene woongebouwen.
    Participatie en alternatieven
    8.       [verzoeker] en anderen betogen dat er niets is gedaan met de inbreng van omwonenden. Volgens hen had de raad voor een door hen aangedragen alternatieve inrichting van het plangebied moeten kiezen. Dit alternatief houdt in dat het IKEC op een andere plek in het plangebied wordt gebouwd, er 10 tot maximaal 40 grondgebonden woningen worden gebouwd, de aanwezige 78 parkeerplaatsen behouden blijven en het plangebied via de Blokmergouw wordt ontsloten. De bezwaren van [verzoeker] en anderen tegen het plan doen zich niet voor bij dit alternatief. Ook hoeven er volgens hen dan geen hogere waarden te worden vastgesteld.
    8.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestemmingsplan overeenkomstig artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Andere vormen van participatie maken geen deel uit van deze voorbereidingsprocedure. Ook de inspraakverordening van de gemeente Hoorn verplicht niet tot enige vorm van inspraak of participatie voorafgaand aan de vaststelling van een bestemmingsplan.
    Niettemin is wel gelegenheid tot participatie geboden, zoals volgt uit paragraaf 7.1 van de plantoelichting en bijlagen 21 tot en met 23 bij de plantoelichting. Daarin is beschreven wat er met de participatie, waaronder het aangedragen alternatief, is gedaan. Zo is één van de woongebouwen verplaatst en verlaagd en zullen er meer parkeerplaatsen worden aangelegd. Het alternatief is niet overgenomen, omdat het aantal woningen niet aansluit bij het uitgangspunt van de raad om in het gebied meer woningen te realiseren. Ook een ontsluiting van het plangebied op de Blokmergouw is volgens de raad uit verkeerskundig oogpunt onwenselijk. De voor- en nadelen van het aangedragen alternatief heeft de raad dus in zijn afweging betrokken. De raad heeft deugdelijk gemotiveerd waarom hij het aangedragen alternatief niet heeft overgenomen.
    Verkeer en cumulatie van ontwikkelingen
    9.       [verzoeker] en anderen voeren aan dat alle woningbouwprojecten in de wijk samen zullen leiden tot een onaanvaardbare verkeerssituatie in en om de wijk. Zij wijzen op recente woningbouwprojecten (de projecten aan de Zandsteen en Nieuwe Steen 21) en voorgenomen toekomstige woningbouwprojecten in de wijk (onder meer de projecten aan de Nieuwe Steen 6, 8 en 10 en Bouwsteen 2). De raad had aanleiding moeten zien om de gevolgen van deze projecten integraal te onderzoeken. Ook verwachten zij aanzienlijke verkeersproblemen bij het in- en uitrijden van het plangebied aan de Nieuwe Steen.
    9.1.    Ten behoeve van het plan zijn verkeersonderzoeken gedaan, zoals volgt uit paragraaf 5.8 van de plantoelichting en bijlagen 15 en 16 bij de plantoelichting. De raad heeft toegelicht dat voor deze verkeersonderzoeken gebruik is gemaakt van de door de gemeente Hoorn aangeleverde verkeersgegevens en dat daarbij alle relevante concrete ontwikkelingen waarover besluitvorming had plaatsgevonden, zoals de ontwikkelingen aan de Zandsteen en de Nieuwe Steen 21, zijn betrokken. De voorzieningenrechter heeft geen reden om hieraan te twijfelen. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat de vergunningen voor de projecten aan de Zandsteen en Nieuwe Steen 21 kennelijk al in 2017 en 2018 zijn verleend. In het verkeersonderzoek zijn daarnaast twee onzekere toekomstige ontwikkelingen aan de Nieuwe Steen 6 en de Nieuwe Steen 8 benoemd. De conclusie in de verkeersonderzoeken luidt dat de verkeersafwikkeling van de relevante kruisingen in de omgeving van het plangebied, waaronder de ontsluiting van het plangebied op de Nieuwe Steen, voldoende is. Alleen bij de kruising Blokmergouw/Zwaagmergouw moet bij de verkeerslichten een van de opstelstroken verlengd worden, maar de raad heeft toegelicht dat deze verlenging voor 2030 zal worden uitgevoerd, zodat er geen onnodige congestie ontstaat rondom deze kruising.
    Anders dan [verzoeker] en anderen betogen, hoefde de raad ten behoeve van dit bestemmingsplan geen integraal onderzoek te doen naar alle, ook onzekere toekomstige, ontwikkelingen in de wijk om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van dit bestemmingsplan te kunnen beoordelen. De ruimtelijke gevolgen van eventuele toekomstige ontwikkelingen moeten bij de besluitvorming daarover worden beoordeeld.
    Parkeren
    10.     [verzoeker] en anderen betogen dat het bestemmingsplan zal leiden tot een toename van de parkeerdruk in de wijk. Binnen het plangebied ligt nu nog een parkeerterrein met 78 parkeerplaatsen, dat op werkdagen vol staat. Het nieuwe bestemmingsplan voorziet niet in een compensatie van deze parkeerplaatsen, zodat naar verwachting ergens anders geparkeerd zal gaan worden in de wijk.
    Daarnaast voorziet het plan volgens [verzoeker] en anderen in te weinig parkeerplaatsen voor het IKEC en de vier woongebouwen. Bij enkelgebruik van de parkeerplaatsen zal sprake zijn van een tekort. Volgens hen mocht de raad in dit geval niet uitgaan van dubbelgebruik, omdat een deel van toekomstige bewoners op werkdagen thuis zal zijn. Omdat er door dit onjuiste uitgangspunt te weinig parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd, zal de parkeeroverlast in de wijk toenemen.
    10.1.  Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht de raad tot uitgangspunt nemen dat het parkeerterrein met 78 parkeerplaatsen hoort bij de sportvelden en dat deze parkeerplaatsen, vanwege het verdwijnen van de sportvelden, niet hoeven te worden gecompenseerd. Het huidige feitelijke gebruik van dit terrein is mogelijk een gevolg van een eventueel bestaand parkeertekort bij omliggende functies, maar aan het oplossen daarvan hoeft dit plan geen bijdrage te leveren. De raad heeft op de zitting toegelicht dat wordt onderzocht wat de feitelijke behoefte is aan meer parkeerplaatsen voor de omliggende functies en hoe hier eventueel in kan worden voorzien.
    De voorzieningenrechter neemt verder in aanmerking dat [verzoeker] en de bewoners aan de Saffier op ongeveer 1 km van dit parkeerterrein wonen. Op de zitting heeft [verzoeker] bevestigd dat eventuele parkeeroverlast als gevolg van het verdwijnen van dit parkeerterrein naar verwachting niet bij zijn woning en de woningen aan de Saffier zal optreden.
    10.2.  De raad heeft onderzoek laten doen naar het benodigde aantal parkeerplaatsen voor de in het bestemmingsplan toegelaten functies, zoals volgt uit paragraaf 5.8 en bijlagen 16 en 17 bij de plantoelichting. In het onderzoek is rekening gehouden met de mogelijkheid van dubbelgebruik. Dit is toegelaten volgens het beleid van de gemeente Hoorn, vervat in de Parkeernormennota Hoorn. Uit de gehanteerde aanwezigheidspercentages volgt dat er in de onderzoeken rekening mee is gehouden dat een deel van de toekomstige bewoners op werkdagen thuis is.
    Het aangevoerde geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het aantal benodigde parkeerplaatsen op onzorgvuldige wijze is vastgesteld. Daarnaast heeft de raad toegelicht dat niet de benodigde 167 parkeerplaatsen, maar ongeveer 182 parkeerplaatsen in het plangebied zullen worden gerealiseerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter biedt het bestemmingsplan ook voldoende (fysieke) ruimte om deze plaatsen te kunnen realiseren. Met artikel 13.1 van de planregels is geregeld dat in het kader van de omgevingsvergunningverlening voor de nieuwe functies in het plangebied voldoende parkeervoorzieningen worden gerealiseerd en in stand worden gehouden.
    Op basis hiervan mocht de raad zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt stellen dat er voldoende parkeerplaatsen in het plangebied worden gerealiseerd en er geen parkeeroverlast in de omgeving zal ontstaan.
    Bouwhoogten, schaduwhinder en privacy
    11.     [verzoeker] en anderen betogen dat de maximale bouwhoogten van de woongebouwen zullen leiden tot schaduwhinder en een vermindering van de daglichttoetreding voor de bewoners aan de Saffier. Ook leiden de maximale bouwhoogten tot een aantasting van hun privacy, omdat hun achtertuinen op het plangebied zijn gericht. Daarnaast betogen zij dat de bouwhoogten in strijd zijn met het gemeentelijk beleid, omdat die niet te veel mogen verschillen van de omliggende bebouwing.
    11.1.  De voorzieningenrechter verwacht niet dat de Afdeling in de hoofdzaak tot de conclusie zal komen dat de belangen van [verzoeker] en anderen onevenredig worden benadeeld door de toegelaten bouwhoogte van de woongebouwen, variërend van 25,5 tot 16,5 m. Daarvoor is van belang dat sprake is van een stedelijke omgeving en de woongebouwen nabij de Saffier met een maximum bouwhoogte van 16,5 m op meer dan 50 meter van de achtergevel van de woningen en meer dan 40 meter van de achterzijde van de tuinen aan de Saffier zijn voorzien.
    Uit de uitgevoerde zonnestudie in bijlage 1 bij de plantoelichting volgt dat er aan het einde van dag schaduwhinder zal optreden van de woongebouwen. In zoverre ondervinden de bewoners aan de Saffier dus nadelige gevolgen van dit bestemmingsplan. Maar op basis van de zonnestudie kon de raad ook de conclusie trekken dat ruimschoots wordt voldaan aan de door de raad gehanteerde zogenoemde ‘lichte TNO-norm‘ van minimaal twee zonuren per etmaal op de gevel, zodat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat er geen sprake is van een onevenredige schaduwhinder.
    Ook wat betreft privacy zullen de bewoners aan de Saffier nadelige gevolgen kunnen ervaren, maar ook daaraan heeft de raad geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen in een stedelijke omgeving bij voormelde afstanden.
    Over de bouwhoogten stelt de voorzieningenrechter verder vast dat deze niet in strijd zijn met het gemeentelijk beleid vervat in het document "Visie Hoornse Hoogte". Hierin is het plangebied aangemerkt als ‘klein stedelijk’ en daarin zijn hoogten tussen 3 en 5 bouwlagen met accenten tot maximaal 8 lagen toegestaan, waaraan de toegelaten bouwhoogten voldoen.
    Conclusie
    12.     Zoals hiervoor is overwogen, wijst de voorzieningenrechter het verzoek af.
    13.     De raad en het college hoeven daarom geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Gundelach
    voorzieningenrechter
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2024
    745