ECLI:NL:RBLIM:2022:4673, Rechtbank Limburg, 20-06-2022, ROE 20/3520
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Planschade. Passieve risico aanvaarding. Pogingen tot verkoop van het perceel zijn geen concrete pogingen tot verwezenlijking van de oude bestemming omdat die pogingen niet waren gericht op verwezenlijking van de bestemming voordat de mogelijkheden daartoe zouden worden beperkt door het nieuwe bestemmingsplan.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 20/3520 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juni 2022 in de zaak tussen
    
    
      
      ABC Wonen B.V., uit Wanssum, eiseres
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder,
    (gemachtigde: mr. L.J.M. Peeters).
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  
    Met het besluit van 9 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
  
  
    Met het besluit van 13 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
  
  
    Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    De rechtbank heeft het beroep op 2 juni 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [naam president-directeur] , president-directeur van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was ter zitting als deskundige van verweerder aanwezig [naam deskundige] , werkzaam bij [naam adviesbureau] .
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Wat zijn de relevante feiten en omstandigheden?
    
  
  1. Eiseres is, voor zover hier van belang, sinds 8 maart 2012 eigenaar van het perceel met opstallen gelegen aan de [adres] te [plaats] , kadastraal bekend als gemeente [plaats] , [sectieletter 1] , thans [sectieletter 2] . Het perceel met opstallen – bestaande uit een bedrijfswoning in een langgevelboerderij, kippenstal en dubbele loods – valt binnen het plangebied van het bestemmingsplan “Californië”, vastgesteld op 17 december 2013 (hierna: het bestemmingsplan) en heeft de bestemming ‘Agrarisch-Projectvestiging glastuinbouw A-PG’ met functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. Het ontwerp van het bestemmingsplan is ter inzage gelegd op 23 augustus 2013. 
  2. Het perceel van eiseres had op grond van het bestemmingsplan “Projectvestiging Glastuinbouw Californië” (hierna: het vorige bestemmingsplan), vastgesteld op 4 september 2007 en (gedeeltelijk) goedgekeurd op 22 april 2008, de bestemming ‘Projectvestiging glastuinbouw’ met deels de aanduiding ‘bedrijfswoning’. Op grond van het vorige bestemmingsplan waren glastuinbouwbedrijven toegestaan, mits de oppervlakte per bouwperceel ten minste 2 hectare bedroeg. Het bestemmingplan vereist een groter bouwperceel (minimaal 5 hectare) voor glastuinbouwbedrijven dan het vorige bestemmingsplan. Dit betekent voor het perceel van eiseres, dat kleiner is dan 5 hectare, dat er na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan niet langer (zelfstandig) een glastuinbouwbedrijf gevestigd kan worden, waar dat onder het vorige bestemmingsplan nog wel mogelijk was.
  3. De gemeenteraad heeft ter verwezenlijking van de bestemming die ingevolge het vorige bestemmingsplan gold, op 3 maart 2009 tot onteigening van het perceel van eiseres besloten. Dit heeft geresulteerd in een Koninklijk Besluit van 1 februari 2010 waarbij de goedkeuring aan onteigening van onderhavig perceel is onthouden.
  Vervolgens is een nieuwe onteigeningsprocedure gestart ter verwezenlijking van de bestemming van het (nieuwe) bestemmingsplan en dat heeft geresulteerd in het tussenvonnis van deze rechtbank van 1 november 2017 waarin de onteigening is uitgesproken en het vonnis van 4 september 2019 waarbij de schadeloosstelling is bepaald.
  4. Op 3 juli 2017 heeft eiseres verweerder verzocht om een tegemoetkoming in planschade vanwege waardedaling van zijn perceel wegens de vaststelling van het bestemmingsplan. De peildatum voor planschade is 18 april 2014 (de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan).
  
    
      De besluitvorming
    
  
  5. Verweerder heeft de aanvraag om tegemoetkoming in planschade met instemming van eiseres aangehouden, in afwachting van de uitkomst van de onteigeningsprocedure en de op basis daarvan te beantwoorden vraag of planschade wel of niet volledig in de schadeloosstelling bij onteigening is opgegaan en daarmee voldoende anderszins is verzekerd. Na het vonnis van deze rechtbank van 4 september 2019 heeft verweerder de aanvraag om tegemoetkoming in de planschade verder in behandeling genomen. Niet in geschil is dat bij het bepalen van de hoogte van de schadeloosstelling in de onteigeningsprocedure geen rekening is gehouden met planschadecomponenten.
  6. Naar aanleiding van de aanvraag om tegemoetkoming in planschade heeft [naam adviesbureau] te [vestigingsplaats] (hierna: de adviseur), op verzoek van verweerder, op 14 mei 2020 een definitief advies uitgebracht, waarin wordt geadviseerd de aanvraag van eiseres af te wijzen vanwege passieve risicoaanvaarding Dat wil zeggen dat de eigenaar in een periode waarin dat nog kon, niets heeft gedaan om de vorige bestemming te verwezenlijken, terwijl hij wist dat die bestemming zou veranderen. Dit wordt ook wel “stilzitten” genoemd.
  7. Bij het primaire besluit heeft verweerder het advies van de adviseur gevolgd. Eiseres heeft volgens verweerder in de tijd die haar daartoe ter beschikking stond geen enkele poging ondernomen om de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het vorige bestemmingsplan te verwezenlijken, terwijl zij wist, of in elk geval kon weten, dat de gemeente de minimale omvang van een te vestigen glastuinbouwbedrijf wilde vergroten ten opzichte van de in het vorige bestemmingsplan vastgelegde minimum maat van 2 hectare. Eiseres moet daarmee geacht worden het risico van een voor haar nadelige planologische wijziging te hebben aanvaard. 
  8. Naar aanleiding van het tegen het primaire besluit ingediende bezwaar en een reactie van eiseres van 27 mei 2020 op het advies van 14 mei 2020, heeft de adviseur op 5 augustus 2020 een nader advies uitgebracht.
  9. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het (nader) advies van de adviseur, nog steeds op het standpunt dat er weliswaar een planologisch nadeel in de vorm van vermogensschade kan ontstaan door het bestemmingsplan, maar dat deze schade voor rekening van eiseres dient te blijven, omdat sprake is geweest van passieve risicoaanvaarding. 
  
    
      De beroepsgronden van eiseres
    
  
  10. Eiseres voert in beroep tegen het bestreden besluit het volgende aan.
  
    10.1.	Eiseres bestrijdt dat zij niets heeft ondernomen nadat haar middels het vaststellen van de structuurvisie van 12 september 2012 bekend is geworden dat het vorige bestemmingsplan zou worden gewijzigd. Zij heeft immers middels het voeren van diverse gesprekken geprobeerd haar grond te verkopen aan [naam bv 1] ( [naam bv 1] ). Zelf een vergunning aanvragen voor een tuinbouwkas zou op niets zijn uitgelopen.
  
  
    10.2.	Daarnaast stelt eiseres dat sprake is van willekeurig handelen van [naam bv 2] ( [naam bv 2] ), die mede namens de gemeente Horst aan de Maas het gebied Californië ontwikkelde, omdat [naam bv 2] haar grond aan [naam bv 1] heeft verkocht en niet aan eiseres. Indien [naam bv 2] haar grond aan eiseres had verkocht, had eiseres ook kunnen voldoen aan de eis die het nieuwe bestemmingplan stelde.
  
  11. De rechtbank gaat hierna in op deze beroepsgronden.
  
    
      Is sprake van passieve risicoaanvaarding?
    
  
  12. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het voorgaande planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het vorige planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. In geval van vervallen bouwmogelijkheden bestaat een concrete poging in deze zin in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan. 
  Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en er geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd. 
  13. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres door het bestemmingsplan planologisch nadeel heeft geleden in de vorm van vermogensschade en dat in het onteigeningsvonnis geen rekening is gehouden met eventuele door eiseres geleden planschade. Er is dus planschade en die is niet anderszins verzekerd. 
  14. De rechtbank stelt verder vast dat niet in geschil is dat sprake is van een concreet beleidsvoornemen waaraan eiser de wetenschap heeft ontleend dat het planologische regime in voor hem nadelige zin zou veranderen, of in ieder geval dat sprake is van voorzienbaarheid. Verweerder voert, in navolging van zijn adviseur, in dit verband aan dat vanaf 6 april 2009 het raadsbesluit van 3 maart 2009, tot onteigening van het perceel van eiseres, ter inzage is gelegd. Uit dit raadsbesluit kan volgens verweerder worden afgeleid dat de minimale omvang van een te vestigen glastuinbouwbedrijf zou worden vergroot tot minimaal 5 hectare. In samenhang hiermee kon op basis van het Koninklijk besluit van 1 februari 2010 een redelijk denkende en handelende eigenaar redelijkerwijs rekening houden met het feit dat de nieuwe minimale maat van 5 hectare zou gaan gelden. Ter zitting is de vraag besproken in hoeverre deze stukken, die zien op onteigening ter verwezenlijking van het vorige bestemmingsplan, concrete beleidsvoornemens (kunnen) zijn ter wijziging van dat bestemmingsplan. Eiseres heeft bij deze bespreking ter zitting erkend dat hij bekend was met het voornemen van verweerder en de gemeenteraad om de minimale maat te vergroten en eiseres betwist niet dat sprake is van voorzienbaarheid. Dat betekent dat de rechtbank ervan uitgaat dat de planologische wijziging voor eiseres voorzienbaar was.
  15. Evenmin in geschil is dat de periode van 8 maart 2012 (het moment waarop eiseres de beschikking kreeg over het perceel) tot 23 augustus 2013 (de dag van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan) voldoende lang is geweest voor eiseres om de vorige bestemming te kunnen verwezenlijken.
  16. Partijen verschillen wel van mening over de vraag of eiseres in die periode van 8 maart 2012 tot 23 augustus 2013 concrete pogingen heeft gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het bestemmingsplan zijn komen te vervallen. 17.	Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres in de periode van 8 maart 2012 tot 23 augustus 2013 geen concrete poging gedaan tot realisering van een glastuinbouwbedrijf op haar perceel. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt. 
  18. Eiseres heeft (onder het vorige bestemmingsplan) geen aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend of anderszins een concreet bouwplan ingediend. Dat betekent dat geen sprake is geweest van “het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan”. Het door eiseres gestelde dat het aanvragen van een vergunning voor een tuinbouwkas op niets zou zijn uitgelopen, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders, omdat het voor het bestaan van een concrete poging niet vereist is dat een vergunning voor een bouwplan daadwerkelijk verleend wordt, maar wel dat een voldoende uitgewerkt bouwplan wordt ingediend bij verweerder. Gesteld noch gebleken is dat eiseres een dergelijke bouwplan niet kon indienen. 
  19. Eiseres heeft wel geprobeerd haar grond te verkopen aan [naam bv 1] (sinds 29 oktober 2021 eigenaar van het naastgelegen perceel van eiseres) en [naam bv 2] (was eigenaar van het naastgelegen perceel van eiseres). In dat verband heeft eiseres gewezen op diverse gesprekken, waarvan ter zitting bewijs is overgelegd in de vorm van afspraken en gespreksverslagen, en op concrete biedingen op zijn perceel, waarvan ook ter zitting bewijsmiddelen zijn overgelegd. Hoewel in beginsel, zoals hiervoor onder 12 is overwogen, een voldoende concreet bouwplan is vereist om niet het verwijt van stilzitten tegengeworpen te krijgen, acht de rechtbank het voorstelbaar dat ook voldoende concrete pogingen om een ander de bestemming te laten verwezenlijken tot het oordeel kunnen leiden dat geen sprake is van stilzitten. Het moet dan echter wel gaan om pogingen om een ander de op dat moment nog geldende bestemming te laten verwezenlijken. Dat is immers het verwijt dat bij passieve risicoaanvaarding wordt gemaakt: de eigenaar had de oude bestemming kunnen verwezenlijken en daarmee de planschade zelf kunnen voorkomen, maar heeft dat niet gedaan. Uit het behandelde ter zitting en de overgelegde stukken blijkt dat eiseres niet heeft geprobeerd die oude bestemming, met de minimale maat van 2 hectare, te verwezenlijken, maar (juist) heeft geprobeerd zijn perceel te verkopen zodat een ander dat vooruitlopend op het nieuwe bestemmingsplan kon gebruiken voor een glastuinbouwbedrijf op een groot perceel. De partijen waarmee over deze verkoop werd onderhandeld, hadden dit perceel niet nodig om de oude bestemming te verwezenlijken. Deze onderhandeling over verkoop is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om aan te merken als concrete poging om (een ander) de oude bestemming te (laten) verwezenlijken, maar is eerder gericht op het (laten) verwezenlijken van de nieuwe bestemming. Dat dit impliceert dat die ander daarmee ook de oude bestemming min of meer zou verwezenlijken (welke bestemming immers ook een glastuinbouwbedrijf mogelijk maakte) doet daaraan niet af omdat de planschade juist wordt veroorzaakt door vergroting van de minimum maat en de pogingen van eiseres niet waren gericht op het laten verwezenlijken van een glastuinbouwbedrijf uitgaande van de maat van het vorige bestemmingsplan.
  20. Kortom: vaststaat dat eiseres niet heeft stilgezeten, eiseres heeft blijkens de bij het beroepschrift en de ter zitting overgelegde stukken van alles gedaan. Al die inspanningen waren echter niet gericht op het, ter voorkoming van planschade, realiseren van de oude bestemming voordat deze zou worden gewijzigd, maar op verkoop van het perceel zodat een ander de nieuwe bestemming, althans een groot glastuinbouwbedrijf, zou kunnen verwezenlijken. Mede gelet op hetgeen onder 12 is overwogen, kan dit niet worden gezien als een concrete poging die ertoe leidt dat aan eiseres geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
  21. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017 volgt de rechtbank niet. In die zaak ging het om vervallen gebruiksmogelijkheden en kon de voorgaande bestemming alleen worden verwezenlijkt als de eigenaren van de woningen op de naastgelegen percelen bereid zouden zijn om hun tuin tegen betaling uit te breiden met het perceel van appellante in die zaak. Die appellante was dus voor het (laten) realiseren van de voorgaande bestemming afhankelijk van de medewerking van de andere grondeigenaren. Onder die omstandigheden werden haar pogingen om haar perceel te verkopen, gezien als concrete pogingen omdat anders de voorgaande bestemming niet kon worden verwezenlijkt. Voor eiseres geldt dat zij onder het vorige bestemmingsplan juist wel zelfstandig de bestemming als glastuinbouwbedrijf kon verwezenlijken, omdat zij de onder het vorige bestemmingsplan benodigde 2 hectare grond in bezit had. Haar pogingen waren echter niet gericht op verwezenlijking van die bestemming en aankoop of verkoop van grond ten behoeve daarvan, maar op verkoop van haar perceel zodat een ander een groot glastuinbouwbedrjif kon verwezenlijken, zonder dat die verkoop vereist was voor realisatie van het vorige bestemmingsplan. 
  22. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres het planologisch nadeel als gevolg van het bestemmingsplan passief heeft aanvaard en dat eiseres daarom niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade.
  
    
      Handelen van [naam bv 2]
    
  
  23. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd over het handelen van [naam bv 2] heeft geen betrekking op het bestreden besluit als zodanig. De rechtbank laat dit daarom verder buiten beschouwing.
  
    
      Conclusie
    
  
  
    
      24Het beroep is ongegrond.
    
  
  
    
      25Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2022
    
    
    
    
    
    
    
    rechter
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 20 juni 2022
    
    
    
    
      
        Bent u het niet eens met deze uitspraak?
      
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     No. 10.000255.
  
  
     Zaaknummer C/03/235223/HAZA 17-245, ECLI:NL:RBLIM:2019:9394.
  
  
     Zie de overzichtsuitspraak over planschade van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.32-5.36.
  
  
     Vanaf dat moment was verwezenlijking van het vorige bestemmingsplan in beginsel niet meer mogelijk.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:1793