ECLI:NL:CBB:2024:266, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-04-2024, 22/1507 en 23/1644
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toekenning en vaststelling van subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het eerste kwartaal (Q1) van 2021. De onderneming voert aan dat een andere referentieperiode, namelijk Q1 2020, moet worden gehanteerd. Dit slaagt niet.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/1507 en 23/1644
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2024 in de zaken tussen 
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] (de onderneming)
    (gemachtigde: [naam 2] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat (de minister) 
    (gemachtigden: mr. N.P. Beudeker en C. Zieleman)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        Zaaknummer 22/1507
        Met het besluit van 12 april 2021 (het subsidiebesluit) heeft de minister aan de onderneming op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het eerste kwartaal (Q1) van 2021 een subsidie toegekend van € 3.264,17. 
      Met het besluit van 30 april 2021 (het verhogingsbesluit) heeft de minister het subsidiebedrag verhoogd naar € 3.963,64. 
    
    
    
      Met het besluit van 2 juni 2022 (het bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De onderneming heeft nadere stukken ingezonden. 
    
    
    
      De zitting was op 21 augustus 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen.
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek op de zitting geschorst om de onderneming in de gelegenheid te stellen beroep in te stellen tegen het besluit waarbij de minister de subsidie voor de periode Q1 2021 heeft vastgesteld op € 3.963,64 en om gegevens over haar financiële positie in te dienen.
    
    
    
      De onderneming heeft nadere stukken ingezonden.
      
        Zaaknummer 23/1644
        Met het besluit van 29 oktober 2021 (het vaststellingsbesluit) heeft de minister de subsidie voor de periode Q1 2021 op grond van de TVL vastgesteld op € 3.963,64.
    
    
    
      Met het besluit van 13 juli 2023 (het bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De onderneming heeft nadere stukken ingezonden. 
      
        
        Beide zaaknummers
        
      
      De zitting voor zaaknummer 23/1644 en de nadere zitting voor zaaknummer 22/1507 was op 22 februari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen.
      In verband met het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is de Staat in de procedure betrokken.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    Inleiding
    
    2 De onderneming exploiteerde een fitnesscentrum. De minister heeft het omzetverlies van de onderneming bepaald door een vergelijking te maken tussen de omzet in Q1 2019 en de omzet in diezelfde periode van 2021. De onderneming is het daar niet mee eens en stelt zich op het standpunt dat voor haar referentieomzet moet worden uitgegaan van de omzet over Q1 2020. Zij was in 2019 nog maar net gestart en er was toen nog geen normale omzet. Volgens de onderneming had een subsidie van € 6.894,53 moeten worden toegekend en vastgesteld. 
    
    
      
        Standpunt van de onderneming 
      
    
    
    3 De onderneming stelt zich in beroep tegen beide bestreden besluiten op het standpunt dat de TVL wel ruimte laat voor maatwerk, anders dan de minister stelt. In de TVL geldend voor de perioden na Q1 2021 is immers de mogelijkheid opgenomen om te kiezen tussen twee referentiekwartalen. Er is geen beletsel om Q1 2020 als referentiekwartaal te gebruiken, omdat bij de TVL voor Q4 2021 wél dit kwartaal als referentiekwartaal kan worden gebruikt. De onderneming vindt het verschil niet redelijk en onrechtvaardig. Het zou voor de onderneming € 2.930,89 uitmaken als wordt uitgegaan van Q1 2020, zoals de onderneming bepleit. Dit kwartaal is voor haar meer passend, omdat het fitnesscentrum pas met Pinksteren in 2018 is opengegaan. Het eerste kwartaal van 2019 draaide dat nog niet zoals in het eerste kwartaal van 2020. De onderneming stelt dat de minister sinds haar bezwaar voldoende tijd heeft gehad om maatwerk te leveren. Het fitnesscentrum bestaat inmiddels niet meer. De onderneming verkeert financieel in een moeilijke positie en heeft schulden. De onderneming heeft stukken toegezonden ter onderbouwing daarvan. 
    
    
      
        Standpunt van de minister 
      
    
    
    4 De minister stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 2.2.2, tweede lid, van de TVL moet worden uitgegaan van Q1 2019 als referentieperiode. In de toelichting bij de TVL voor de periode Q1 2021 (Stcrt. 2021, nr. 6893) staat dat het gebruik van de omzet uit het eerste kwartaal van 2019 voor sommige ondernemers negatief kan uitvallen, bijvoorbeeld voor bedrijven die gegroeid zijn in 2019. Het College heeft deze keuze niet onrechtmatig geacht, aldus de minister. Hij verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 2 mei 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:222) onder 5.1. De minister heeft ook verwezen naar de Kamerbrief van 11 mei 2022 (Kamerstukken II, 2020-2021, 35 420, nr. 266), waarin is toegelicht dat het lastig is om ondernemers die problemen ondervinden met de referentiesystematiek in de TVL op een gerichte en uitlegbare manier tegemoet te komen.Vanaf Q2 2021 is naast de standaard referentieperiode de mogelijkheid opgenomen voor ondernemers om te kiezen tussen twee referentieperiodes. Voor TVL Q4 2021 en TVL Q1 2022 behoort het eerste kwartaal van 2020 tot de keuzeoptie. Hier is voor gekozen vanwege de seizoenseffecten en om opeenvolgende kalenderkwartalen als referentiekwartaal te vermijden. De keuzesystematiek voor referentieperiodes vanaf TVL Q2 2021 is bedoeld om meer maatwerk te kunnen bieden zonder dat dit ten koste gaat van de snelheid die noodzakelijk is om noodsteun tijdig aan de vele ondernemers te kunnen verstrekken. Het College heeft volgens de minister onder meer in een uitspraak van 26 juni 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:320) geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de TVL geen ruimte biedt om af te wijken van de in de regeling bepaalde referentieperiodes. De minister vindt de omstandigheid dat de onderneming als gevolg van de juiste toepassing van de voorwaarden van de TVL minder subsidie ontvangt dan dat zij zou ontvangen met Q1 2020 als referentieperiode, onvoldoende om te concluderen dat sprake is van onevenredige gevolgen. 
    
      
      Beoordeling door het College
    
    
    5 Zowel bij de beoordeling van het subsidie- als bij het vaststellingsbesluit gaat het om de omzet waar de minister vanuit moest gaan om het omzetverlies te kunnen vaststellen. Volgens artikel 2.2.2, tweede lid, van de TVL is de omzet in de referentieperiode de omzet in Q1 2019. Niet in geschil is dat vergelijking van de omzet in de subsidieperiode Q1 2021 met referentieperiode Q1 2019 leidt tot een subsidieverlening van € 3.963,64. De TVL biedt voor startende ondernemingen (artikel 2.2.2, derde lid) een mogelijkheid om af te wijken van deze referentieperiode, maar die uitzondering is in dit geval niet van toepassing omdat het niet gaat om een startende onderneming als bedoeld in die bepaling. 
    
    6 Voor zover de onderneming heeft betoogd dat de TVL onrechtmatig is, omdat daarin geen mogelijkheid is opgenomen om voor een andere referentieperiode, meer specifiek Q1 2020, te kiezen, overweegt het College als volgt. Uit de toelichting bij vaststelling van de TVL per 12 februari 2021 (Stcrt. 2021, 6893, pagina 20, onder punt 4) blijkt dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen om voor de TVL Q1 2021 geen keuzemogelijkheid te geven. De keuze voor een referentieperiode in 2019 en niet voor Q1 2020, is volgens die toelichting gemaakt omdat de referentieperiode anders zou overlappen met de start van de lockdown (half maart 2020). Daarbij heeft de regelgever onderkend en aanvaardbaar geacht dat de gehanteerde referentieperiode voor de ene onderneming voordeliger kan uitpakken dan voor de andere onderneming. Zoals ook overwogen in de uitspraak van 2 mei 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:222), onder 5.1, is deze keuze naar het oordeel van het College echter niet onrechtmatig. Hierna beoordeelt het College of in het geval van deze onderneming een uitzondering gemaakt had moeten worden.
    
    7 Het College begrijpt dat het voor de onderneming onrechtvaardig voelt dat voor het kwartaal waar het hier om gaat geen keuzemogelijkheid wordt geboden, terwijl zij hard heeft gewerkt om de onderneming overeind te houden. Toch ziet het College in dit geval geen reden om te oordelen dat de minister een uitzondering had moeten maken. De omstandigheid dat de onderneming in de van toepassing zijnde referentieperiode minder omzet heeft behaald dan in Q1 2020 en daardoor een lagere subsidie krijgt, betekent op zichzelf nog niet dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het is de uitdrukkelijke keuze van de regelgever geweest om geen hardheidsclausule in de TVL op te nemen. Het College verwijst naar de uitspraak van 8 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:594). Om te zorgen dat de TVL uitvoerbaar blijft, maakt de minister alleen in zeer bijzondere gevallen een uitzondering. Daarbij kan worden gedacht aan een onderneming die in de referentieperiode te kampen heeft gehad met brand, ernstige ziekte of een overlijden in de directe omgeving. In het geval van de onderneming is geen sprake van dergelijke bijzondere omstandigheden. De financiële gegevens waarop de onderneming zich beroept geven geen aanleiding om af te wijken van de referentiesystematiek van de TVL.  
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    8 De beroepen zijn ongegrond. 
    De redelijke termijn
    
      9.1
      De onderneming heeft ter zitting opgemerkt dat zij lang heeft moeten wachten op deze zaken. Het College merkt dit aan als een beroep op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In een procedure als deze geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
      
    
    
      9.2
      De redelijke termijn begint met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister. De minister heeft het bezwaarschrift op 12 april 2021 ontvangen. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met bijna een jaar is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, brengt dit mee dat de onderneming recht heeft op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan het College toe te rekenen. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van de minister en van de Staat, wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is een periode van acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 666,67 (8/12 x € 1.000,-) aan de onderneming en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 333,33 (4/12 x € 1.000,-) aan de onderneming.
      
    
    
      9.3
      Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    Het College: 
    - verklaart de beroepen ongegrond; - veroordeelt de minister tot betaling van € 666,67 aan de onderneming voor immateriële schade;- veroordeelt de Staat tot betaling van € 333,33 aan de onderneming voor immateriële schade.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 april 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek	w.g. M.G. Ligthart
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL)
        Artikel 2.2.1, eerste lid
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden januari, februari en maart 2021.
    
      Artikel 2.2.2, eerste tot en met vierde lid1. Het omzetverlies wordt berekend door het verschil tussen de omzet in de referentieperiode en de omzet in de subsidieperiode te bepalen en deze te delen door de omzet in de referentieperiode. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in procenten.
    2. De omzet in de referentieperiode is de omzet in het eerste kalenderkwartaal van 2019.
    3. In afwijking van het tweede lid is de omzet in de referentieperiode voor:
    a. een getroffen MKB-onderneming die na 31 december 2018 en uiterlijk op 30 september 2019 voor de eerste maal is ingeschreven in het handelsregister: de omzet in het eerste gehele kalenderkwartaal volgend op de maand van de inschrijving in het handelsregister;
    b. een getroffen MKB-onderneming die na 30 september 2019 en uiterlijk op 30 november 2019 voor de eerste maal is ingeschreven in het handelsregister: de omzet in de drie kalendermaanden volgend op de maand van de inschrijving in het handelsregister;
    c. een getroffen MKB-onderneming die na 30 november 2019 en uiterlijk op 29 februari 2020 voor de eerste maal is ingeschreven in het handelsregister: de omzet in de periode na de dag van de inschrijving in het handelsregister tot en met 15 maart 2020 gedeeld door het aantal maanden waarvan de omzet in aanmerking wordt genomen, vermenigvuldigd met drie.
    4. De omzet in de subsidieperiode is de omzet in het eerste kalenderkwartaal van 2021.