ECLI:NL:RVS:2023:3137, Raad van State, 16-08-2023, 202203451/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Soest [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast verschillende overtredingen op het perceel [locatie] in Soest (hierna: het perceel) voor 1 mei 2021 te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] is eigenaar van het perceel. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" voor een deel de bestemming "Wonen" en voor een deel de bestemming "Agrarisch met waarden". Volgens het college heeft [appellant] zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan een aantal bouwwerken op het perceel gebouwd en gebruikt hij het perceel ook in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van een paardenpension. Daarom heeft het college bij het besluit van 10 november 2020 verschillende lasten met ieder een eigen dwangsom opgelegd.

202203451/1/R4.
    Datum uitspraak: 16 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Soest,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 22 april 2022 in zaak nr. 21/2417 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Soest.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 november 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast verschillende overtredingen op het perceel [locatie] in Soest (hierna: het perceel) voor 1 mei 2021 te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 21 april 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot 1 juli 2021.
    Het college heeft de begunstigingstermijn daarna verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [appellant] tegen het besluit van 21 april 2021.
    Bij uitspraak van 22 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 21 april 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling op het verzoek van [appellant] om het treffen van een voorlopige voorziening.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 30 mei 2022 heeft het college de last onder dwangsom voor de twee schuilstallen ingetrokken.
    Bij besluit van 29 juni 2022 heeft het college de lasten onder dwangsom voor de kuilopslag en de exploitatie van het paardenpension gewijzigd.
    Bij mondelinge uitspraak van 7 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1956, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling het verzoek van [appellant] om het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat de begunstigingstermijn doorloopt totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen de besluiten van 30 mei 2022 en 29 juni 2022.
    [appellant] heeft nadere aanvullende stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 juli 2023, waar [appellant], bijgestaan door ir. S. Boonstra, rechtsbijstandverlener in Zwolle, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.S. Dijkstra en N.S. van der Hoorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" voor een deel de bestemming "Wonen" en voor een deel de bestemming "Agrarisch met waarden". Volgens het college heeft [appellant] zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan een aantal bouwwerken op het perceel gebouwd en gebruikt hij het perceel ook in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van een paardenpension. Daarom heeft het college bij het besluit van 10 november 2020 verschillende lasten met ieder een eigen dwangsom opgelegd. De lasten houden in:
    1 Het verwijderen en verwijderd houden van:
    a. opslag van kuilgras (object H)
    b. mestbak (object I)
    c. paardenbak inclusief verlichting, hekwerken, linten, palen en heggen (object J)
    d. longeercirkel (object K)
    e. 2 schuilstallen (objecten L en M)
    2 Het beëindigen en beëindigd houden van:
    a. de opslag van materialen (onder andere trailers, hout, tuinmeubilair) op de agrarische bestemming.
    b. het exploiteren van een paardenpension
    3 Het herstellen van het weiland op de agrarische bestemming door het in te zaaien.
    2.       Het college heeft het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Vervolgens heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. [appellant] is het daar niet mee eens en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    3.       Na de uitspraak van de rechtbank heeft het college twee nieuwe besluiten genomen, namelijk op 30 mei 2022 en 29 juni 2022. Bij die besluiten heeft het college een aantal van de opgelegde lasten ingetrokken of gewijzigd. Ook met die besluiten is [appellant] het niet eens. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Relevante feiten en omstandigheden
    4.       In deze zaak heeft het college verschillende besluiten genomen. [appellant] heeft in zijn gronden uitgelegd waarom die besluiten volgens hem onrechtmatig zijn. Hij beroept zich daarbij op verschillende feiten en omstandigheden die zich na één, enkele of alle van de genomen besluiten hebben voorgedaan. Voordat de Afdeling hierna de gronden van [appellant] zal beoordelen, hecht zij eraan op te merken dat een besluit in beginsel moet worden getoetst aan de hand van de feiten en omstandigheden die zich voordeden ten tijde van het nemen van dat besluit. Dit betekent dat de Afdeling de door [appellant] aangevoerde feiten of omstandigheden die dateren van na een besluit, buiten beschouwing zal laten bij de beoordeling van dat besluit.
    Het hoger beroep
    Vergunning van rechtswege
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er op 29 april 2021 van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend voor het exploiteren van een pensionstalling voor 12 paarden op het perceel. Ook voert [appellant] aan dat in de kennisgeving van de omgevingsvergunning voor een hooiopslag wordt vermeld dat een vergunning is verleend ten behoeve van pensionstalling.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat zij moet beoordelen of het besluit op bezwaar van 21 april 2021 correct is gelet op hoe de situatie was op het moment dat dit besluit werd genomen. Op dat moment was de omgevingsvergunning van rechtswege van 29 april 2021 nog niet gegeven. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat die van rechtswege gegeven vergunning niet relevant is voor de beoordeling van het besluit op bezwaar van 21 april 2021. Overigens zal de Afdeling in het kader van de beroepen tegen de besluiten van 30 mei en 29 juni 2022 nader ingaan op de vraag voor welke activiteiten van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven.
    Over de kennisgeving van de vergunde hooiopslag overweegt de Afdeling dat die eveneens dateert van na het besluit op bezwaar van 21 april 2021. Daarnaast bepaalt het besluit op de aanvraag en niet een kennisgeving voor welke activiteiten een omgevingsvergunning is verleend. Daarom is ook die kennisgeving niet relevant voor de beoordeling van het besluit op bezwaar van 21 april 2021.
    Het betoog slaagt niet.
    Overgangsrecht en hardheidsclausule
    6.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat gelet op de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning, hem ofwel een beroep op de hardheidsclausule van artikel 59.5 van de planregels toekomt, ofwel een beroep op het overgangsrecht van het bestemmingsplan.
    6.1.    Daargelaten of de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning relevant zou kunnen zijn voor de beoordeling van het betoog over het overgangsrecht of de hardheidsclausule, was er nog geen omgevingsvergunning van rechtswege gegeven ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar van 21 april 2021. Alleen al daarom heeft de rechtbank de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning niet van belang geacht voor de beoordeling van het betoog over het overgangsrecht en de hardheidsclausule. [appellant] heeft niet anderszins gemotiveerd waarom het oordeel van de rechtbank over de hardheidsclausule en het overgangsrecht onjuist zou zijn. Gelet hierop slaagt het betoog niet.
    Handhavingsbeleid
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving in strijd is met het "Handhavingsbeleid fysieke leefomgeving 2020-2023" (hierna: het beleid) van het college. Volgens hem blijkt uit paragraaf 4.3.5 van het beleid dat bij overtredingen zoals in dit geval die als laag zijn geprioriteerd en waarover geen handhavingsverzoek is ingediend, in beginsel wordt volstaan met een zogenoemde "wrakingsbrief". Daarnaast voert [appellant] aan dat er ten onrechte geen risicoscore is bepaald voor zijn bedrijf.
    7.1.    In paragraaf 4.3.5 van het beleid staat:
    "In beginsel voert de gemeente Soest geen actief gedoogbeleid. Hierop is een aantal strikte uitzonderingen van toepassing.
    […]
    - ten aanzien van geconstateerde overtredingen die als laag zijn geprioriteerd en waarover geen handhavingsverzoek is ingediend, wordt een zogenoemde ‘wrakingsbrief’ uitgedaan. Dit is een vorm van uitgestelde handhaving. Een wrakingsbrief is geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Door middel van de wrakingsbrief wordt de overtreder kenbaar gemaakt dat de gemeente op de hoogte is van de overtreding en dat de gemeente zich het recht voorbehoud om op een later tijdstip alsnog handhavend op te treden. Bijvoorbeeld in het geval de prioriteiten van het onderhavig beleid wijzigen of als een handhavingsverzoek wordt ingediend.
    […]"
    7.2.    In paragraaf 3.3 van het beleid is vermeld welke prioriteit het college geeft aan overtredingen in het omgevingsrecht. Illegale bedrijfsactiviteiten in het buitengebied hebben de prioriteit "gemiddeld" gekregen. De activiteiten waarvoor de lasten zijn opgelegd, zijn (mede) illegale bedrijfsactiviteiten in het buitengebied. Aangezien deze activiteiten niet de prioriteit "laag" hebben, doet zich alleen al daarom geen strijd voor met paragraaf 4.3.5 van het beleid.
    7.3.    In paragraaf 3.2 van het beleid staat dat een risicoscore is bepaald voor verschillende onderwerpen van de zogenoemde beleidsvelden "Omgevingsrecht" en "Openbare ruimte en veiligheid". Volgens die paragraaf zijn de onderwerpen met de hoogste risicoscore het hoogst geprioriteerd. De Afdeling leidt hieruit af dat het college bij de totstandkoming van het beleid de risicoscore heeft gebruikt voor het stellen van prioriteiten voor de handhaving van verschillende overtredingen. In het beleid staat nergens dat ook in het concrete geval een risicoscore wordt gemaakt. Daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte geen risicoscore heeft bepaald voor het bedrijf van [appellant].
    Het betoog slaagt niet.
    Concreet zicht op legalisatie
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank in rechtsoverweging 1.4 van haar uitspraak heeft overwogen dat het college hem op 16 oktober 2018 in de gelegenheid heeft gesteld om een tijdelijke omgevingsvergunning voor de pensionstalling aan te vragen, waarbij ook de bouwwerken en voorzieningen binnen de bestemming "Agrarisch met waarden" tijdelijk kunnen worden vergund. [appellant] leidt hieruit af dat het college in 2018 nog bereid was om hem een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen voor de pensionstalling. Het is hem niet duidelijk waarom het college hierover in de tussenliggende periode 180 graden is gedraaid, terwijl het omgevingsbeleid niet wezenlijk is veranderd.
    8.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    8.2.    Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de besluitvorming. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in 3.1 van de uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, moet voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure. Het college moet dus concrete stappen hebben gezet voor de legalisatie van het strijdige gebruik, bijvoorbeeld door de terinzagelegging van een ontwerpvergunning. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 21 april 2021 had het college die stappen niet gezet. Het college heeft in dat besluit juist vermeld dat het geen planologische medewerking wil verlenen aan de opstallen en de opslag op het perceel. Daarom bestond geen concreet zicht op legalisatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Is handhaving onevenredig?
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen, gelet op de geringe ernst van de overtredingen. Volgens [appellant] worden het dorpsgezicht en de ruimtelijke kwaliteit niet aangetast door de overtredingen. Daarbij wijst hij erop dat het hele gebied rond de Birkstraat is geënt op de paardenhouderij. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de 12 pensionpaarden met voorzieningen daarbij in het niet vallen.
    9.1.    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de overtredingen niet van geringe aard en ernst zijn. Het bestemmingsplan laat een paardenpension met bijbehorende voorzieningen niet toe op het perceel. Dat er mogelijk in de omgeving paarden worden gehouden, doet er niet aan af dat de afwijkingen van het bestemmingsplan niet gering zijn. Ook overigens heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is.
    [appellant] heeft op de zitting toegelicht dat hij zich een slachtoffer van het college voelt en dat het college zijn broodwinning probeert af te nemen. Ook heeft hij verwezen naar de toeslagenaffaire. Naar het oordeel van de Afdeling probeert het college niet de broodwinning van [appellant] af te nemen, maar wil het college alleen dat [appellant] zich aan het bestemmingsplan en de wet houdt. [appellant] gaat eraan voorbij dat hij degene is die heeft besloten om in strijd met het bestemmingsplan en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht activiteiten te verrichten. Hij had van tevoren aan het college een omgevingsvergunning moeten vragen. Zijn keuze om dat niet te doen, komt voor zijn risico. Zijn situatie is daarnaast in het geheel niet vergelijkbaar met die van de slachtoffers van de toeslagenaffaire.
    Het betoog slaagt niet.
    Begunstigingstermijn
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn te kort is. Volgens hem is van rechtswege een omgevingsvergunning gegeven voor een aantal van de activiteiten waarop de last onder dwangsom betrekking heeft. Daardoor is het voor hem niet duidelijk waarvoor de lasten onder dwangsom nog gelden. Daarnaast voert hij aan dat de termijn van zes weken na de uitspraak van de rechtbank te kort is gezien de aard en de omvang van de uit te voeren werkzaamheden.
    10.1.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1791), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen.
    10.2.  De lasten onder dwangsom zijn bij het besluit van 10 november 2020 opgelegd. De lasten houden in dat [appellant] het met het bestemmingsplan strijdige gebruik moet beëindigen en een aantal bouwwerken moet verwijderen. Door de begunstigingstermijn tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank heeft [appellant] meer dan 1,5 jaar de tijd gekregen om aan de overtredingen een einde te maken. [appellant] heeft geen feiten of omstandigheden gesteld die maken dat 1,5 jaar te kort is om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te kunnen staken en om de bouwwerken af te kunnen breken. Dat [appellant] ervoor heeft gekozen om eerst deze procedure af te wachten, doet er niet aan af dat hij voldoende tijd heeft gekregen om aan de lasten te voldoen. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat de begunstigingstermijn niet te kort was. De stelling van [appellant] dat hij als gevolg van de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning niet meer weet aan welke lasten onder dwangsom hij nog moet voldoen, leidt niet tot een ander oordeel. De verlening van de vergunning van rechtswege dateert van na het besluit op bezwaar van 21 april 2021 en maakt niet dat [appellant] onvoldoende tijd heeft gekregen om aan de overtredingen een einde te maken of dat de opgelegde lasten niet  duidelijk zijn. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat lasten die niet zijn ingetrokken, blijven gelden. Overigens heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling na een belangenafweging bepaald dat de begunstigingstermijn doorloopt totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak.
    Het betoog faalt.
    Hoogte dwangsommen
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsommen van in totaal € 36.000,00 te hoog zijn. Volgens [appellant] gaat het hier om relatief kleine overtredingen en staat de hoogte van de dwangsommen niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang. Daarbij wijst [appellant] er nog op dat hij het perceel altijd al agrarisch in gebruik heeft gehad en dat daarbij behorende voorzieningen zoals een mest- en kuilvoeropslag altijd al aanwezig zijn geweest en aan het zicht zijn onttrokken.
    11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1937, onder 8.1, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    11.2.  Het college heeft per last een dwangsom vastgesteld die ineens wordt verbeurd. Voor de hoogte van de dwangsommen heeft het college aansluiting gezocht bij de bedragen die zijn opgenomen in het beleid. De hoogte van de vastgestelde dwangsommen varieert van € 1000,00 tot € 8000,00. Als na afloop van de begunstigingstermijn aan geen enkele last is voldaan, verbeurt [appellant] in totaal € 36.000,00.
    11.3.  De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de vastgestelde dwangsommen ieder op zich onevenredig hoog zijn. Er bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat het totaal van de dwangsommen van € 36.000,00 onevenredig hoog is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] het totaal van € 36.000,00 alleen verbeurt als hij aan geen enkele overtreding een einde maakt. Gelet op het aantal overtredingen, die niet van geringe aard en ernst zijn, is dat totaal niet onevenredig hoog. De stelling van [appellant] dat sommige voorzieningen voorheen ook al aanwezig waren voor agrarisch gebruik en aan het zicht zijn onttrokken, maakt de strijd met het bestemmingsplan niet minder en maakt ook overigens niet dat de vastgestelde bedragen onevenredig hoog zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het hoger beroep
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    De beroepen tegen de besluiten van 30 mei 2022 en 29 juni 2022
    14.     Bij het besluit van 30 mei 2022 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat op 29 april 2021 voor de twee schuilstallen op het perceel van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven. Daarom heeft het college de last tot het verwijderen van de schuilstallen ingetrokken.
    15.     In het besluit van 29 juni 2022, dat is genomen na een overleg tussen partijen, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de door [appellant] voorgenomen opslag van kuil op de verdieping van de stallen een activiteit is die past bij het gebruik van een pensionstal. Daarom heeft het college de last over het verwijderen van de opslag van kuilgras gewijzigd, in die zin dat [appellant] kuilopslag dient te verwijderen en verwijderd dient te houden zoals opgenomen in de oorspronkelijke last in de vorm van object H.
    Het college heeft zich ook op het standpunt gesteld dat het vanwege de van rechtswege gegeven vergunning alleen is toegestaan om een paardenpension te exploiteren in de twee schuilstalen. Volgens hem is het exploiteren van een paardenpension buiten die stallen niet vergund. Daarom heeft het college de last over het exploiteren van een paardenpension gewijzigd, in die zin dat [appellant] de exploitatie van het paardenpension dient te beëindigen en beëindigd te houden, met uitzondering van de schuilstallen.
    Vergunning van rechtswege
    16.     [appellant] betoogt dat het college ten onrechte alleen de lasten voor de twee schuilstallen heeft ingetrokken. Volgens hem heeft het college miskend dat de op 29 april 2021 van rechtswege gegeven omgevingsvergunning niet alleen is gegeven voor het gebruik van de twee schuilstallen ten behoeve van een paardenpension, maar voor het gebruik van het hele perceel en de daarop aanwezige bouwwerken ten behoeve van een paardenpension. Daarbij wijst [appellant] op een advies van de bezwaarschriftencommissie van 24 november 2021 in een zaak over de aanvraag van een omgevingsvergunning, waarin onder punt 10 staat dat uit de aanvraag voldoende duidelijk blijkt dat het gaat om de legalisatie van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden en bouwwerken op het perceel als pensionstal voor 12 paarden. [appellant] benadrukt dat het college met dat advies heeft ingestemd.
    Verder wijst [appellant] erop dat op de bij de aanvraag behorende tekening opstallen zijn gearceerd die voor het paardenpension worden gebruikt. Volgens hem is met de vergunningverlening voor het gebruik van die opstallen ook impliciet vergunning verleend voor het gebruik van de rest van het perceel als paardenpension.
    Ook wijst [appellant] op een bijlage bij het legesbesluit voor de van rechtswege gegeven vergunning. Die bijlage is een tekening waarop 20 parkeerplaatsen zijn ingetekend. Volgens [appellant] onderstreept die tekening het gebruik van het hele perceel ten behoeve van een paardenpension. Daarnaast wijst [appellant] erop dat hij op 6 juli 2022 een aanvraag heeft ingediend voor het plaatsen van een paardenbak en een voer- en mestopslag.
    16.1.  Niet in geschil is dat er van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven voor de activiteiten die met de aanvraag van 3 maart 2021 zijn aangevraagd. Wel is in geschil voor welke activiteiten die omgevingsvergunning is gegeven. Voor de beoordeling daarvan is alleen bepalend welke activiteiten zijn aangevraagd. Alleen al daarom kan wat [appellant] heeft aangevoerd over stukken die niet bij die aanvraag horen, niet leiden tot het door hem gewenste doel.
    16.2.  In het aanvraagformulier van 3 maart 2021 staat bij "Projectomschrijving" vermeld "Pensionstal 12 paarden". De aanvraag heeft alleen betrekking op de activiteit "Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" en dus niet op de activiteit "bouwen". Bij de omschrijving van "hoe en in welke mate de voorgenomen werkzaamheden in strijd zijn met de regels voor ruimtelijke ordening" staat "12 paarden". Bij de omschrijving van "het huidige gebruik van de gronden of het bouwwerk" staat "hobbystal". Bij de omschrijving van "het beoogde gebruik van de gronden of het bouwwerk" staat "pensionstal". Bij de beschrijving van "de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening" staat "geen gevolgen".
    Op een later moment heeft [appellant] op verzoek van het college een tekening van 11 juni 2021 overgelegd, waarop een aantal bouwwerken op het perceel zijn gearceerd, en tekeningen met daarop de maatvoering van die bouwwerken. Niet in geschil is dat deze tekeningen niet bij de aanvraag zaten op het moment dat de vergunning van rechtswege werd gegeven. Die tekeningen moeten daarom buiten beschouwing blijven bij de beoordeling voor welke activiteiten van rechtswege vergunning is gegeven. Dit betekent dat in dit geval alleen het aanvraagformulier bepalend is voor het antwoord op de vraag welke activiteiten zijn aangevraagd en van rechtswege vergund.
    16.3.  In het aanvraagformulier staat niet dat vergunning wordt gevraagd voor het gebruik van alle gronden en opstallen op het perceel ten behoeve van een paardenpension. In het formulier staat bij het bestaande gebruik enkel "hobbystal" en bij het beoogde gebruik enkel "pensionstal". Gelet op het feit dat een stal in het normale taalgebruik een gebouw is, moet de aanvraag zo worden gelezen dat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor het gebruik van één bestaande hobbystal als pensionstal voor 12 paarden. Dit betekent dat van rechtswege alleen een omgevingsvergunning is gegeven voor het gebruik van één bestaande hobbystal als pensionstal voor 12 paarden en dus niet voor het gebruik van het hele perceel voor het exploiteren van een paardenpension. Als [appellant] wel de bedoeling had om het hele perceel te gebruiken voor de exploitatie van een paardenpension, had hij dat in de aanvraag moeten zetten. Gelet hierop is met de van rechtswege gegeven vergunning niet meer vergund dan waar het college van uit is gegaan. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college de lasten had moeten intrekken.
    Dat [appellant] de stal niet zinvol kan gebruiken als hij niet het hele perceel voor de exploitatie van een paardenpension mag gebruiken, is misschien juist, maar doet er niet aan af dat alleen het gebruik van één bestaande stal als pensionstal voor 12 paarden is aangevraagd en vergund.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de last onduidelijk?
    17.     [appellant] betoogt dat de opgelegde last onder dwangsom door de besluiten van 30 mei en 29 juni 2022 en de vergunning van rechtswege niet meer duidelijk is.
    17.1.  In het besluit van 10 november 2020 is concreet per overtreding aangegeven wat [appellant] wordt gelast. In de besluiten van 30 mei en 29 juni 2022 is voldoende duidelijk omschreven op welke wijze de opgelegde lasten worden gewijzigd. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat desondanks onduidelijk is aan welke overtredingen op welke manier een einde moet worden gemaakt. Dat tussen partijen in geschil was voor welke activiteiten van rechtswege een vergunning is gegeven, doet er niet aan af dat de lasten zelf voldoende duidelijk waren omschreven.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroepen tegen de besluiten van 30 mei en 29 juni 2022
    18.     De beroepen tegen de besluiten van 30 mei en 29 juni 2022 zijn ongegrond.
    19.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Voorlopige voorziening
    20.     Gelet op de bevestiging van de aangevallen uitspraak, de ongegrondverklaring van de beroepen tegen de besluiten van 30 mei en 29 juni 2022 en het vervallen van de eerder door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening (mondelinge uitspraak van 7 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1956), zal [appellant] als gevolg van de uitspraak in deze bodemzaak onmiddellijk aan de lasten verbonden dwangsommen verbeuren, omdat de begunstigingstermijn dan is verstreken. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van 10 november 2020 en 29 juni 2022 met terugwerkende kracht schorsen tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat [appellant] tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak de tijd heeft om aan de lasten te voldoen en dat hij, indien hij dat niet binnen die zes weken doet, dwangsommen verbeurt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Soest van 30 mei 2022 en 29 juni 2022 ongegrond;
    III.      schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Soest van 10 november 2020, zaaknummer 1944291, en 29 juni 2022, zaaknummer 193486, met terugwerkende kracht tot zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2023
    457-1030