ECLI:NL:RBZWB:2024:2976, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 09-05-2024, AWB 23_3434
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep tegen niet-ontvankelijkverklaring in bezwaar wegens het ontbreken van een appellabel besluit.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/3434 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 mei 2024 in de zaak tussen
    
      
      1. [eiser 1]uit [plaats] , 
    
      2. [eiser 2]uit [plaats] , 
    
      3. [eiser 3]uit [plaats] , 
    
    
      tezamen: eisers
      ( [gemachtigde] ),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de gedeputeerde staten van de provincie Zeeland, de GS.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het bestreden besluit van 20 juni 2023 waarin GS eisers niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van een appellabel besluit. 
      
    
    
      1.2
      De GS heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en namens GS [naam] .  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank beoordeelt of GS eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en of GS terecht geen dwangsom heeft toegekend aan eiser wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      3.1
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.2
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Feiten en omstandigheden 
        
      
      
    
    
      4.1
      Met het besluit van 24 januari 2023 heeft GS ingestemd met het bedrijventerreinenprogramma Walcheren dat is vastgesteld door de colleges van burgemeester en wethouders van de regiogemeenten op Walcheren. Daarnaast heeft de GS het beroep ingesteld tegen het vastgestelde bestemmingsplan “ Bedrijventerrein Trekdijk ” ingetrokken.
      
    
    
      4.2
      Eisers hebben op 1 maart 2023 bezwaar gemaakt tegen het besluit.
      
    
    
      4.3
      De commissie bezwaar, beroep en klachten heeft op 24 mei 2023 geadviseerd om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren omdat het instemmen met het bedrijventerreinenprogramma is aan te merken als voorbereidingsbesluit en hiertegen geen bezwaar open staat. 
      
    
    
      4.4
      GS heeft met het bestreden besluit het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. 
      
      
        
          Intrekking beroepen
        
      
      
      
        5	Eisers hebben samen beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar door GS. Nadat GS een beslissing op bezwaar had genomen, hebben eisers 1 en 2 hun beroep ingetrokken met het verzoek om proceskostenveroordeling. De rechtbank zal hieronder dus beoordelen of het beroep van eiser 3 kan slagen. Daarna zal de rechtbank beoordelen of eisers 1 en 2 recht hebben op een vergoeding van hun proceskosten. 
      
      
      
        
          Besluit 
        
      
      
    
    
      6.1
      Eiser heeft betoogd dat het instemmen van het bedrijventerreinenprogramma niet is aan te merken als een voorbereidingshandeling. Het betreft namelijk een beslissing van een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat uiteindelijk is belast met het vaststellen van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      6.2
      GS heeft gesteld dat instemmen met het bedrijventerreinenprogramma is aan te merken als een voorbereidingsbesluit. De instemming dient te worden bezien in de context van de toelichting op instructieregels voor gemeenten. Het is een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding op de vaststelling van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      6.3
      Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is gericht op enig rechtsgevolg. 
      
      
        Op grond van artikel 6:3 van de Awb is een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. 
      
      
    
    
      6.4
      De provinciale staten van Zeeland hebben de Omgevingsverordening Zeeland 2018 (hierna: Omgevingsverordening) vastgesteld. Deze omgevingsverordening geeft instructieregels die zijn bedoeld als instrument waarmee de provincie de gemeenten kan verplichten om provinciale belangen te betrekken in gemeentelijke plannen.
      
      
        	In de artikel 2.3, derde lid, van de Omgevingsverordening is opgenomen dat in de toelichting bij een bestemmingsplan voor een nieuw bedrijventerrein, alsmede de uitbreiding van een bedrijventerrein, aannemelijk wordt gemaakt dat het plan bijdraagt aan of niet in strijd is met de doelstelling dat bedrijvigheid in overgrote mate regionaal wordt geclusterd op of aansluitend aan een grootschalig bedrijventerrein, en duurzaam beheer en onderhoud van het bedrijventerrein gewaarborgd is.
      
      
      
        In de toelichting bij de Omgevingsverordening is het volgende opgenomen:  
        “Onder duurzaam beheer wordt verstaan een verzorgde openbare ruimte en maatregelen die leiden tot een intensiever gebruik van ruimte en, zo mogelijk, maatregelen die leiden tot een hoger bedrijfseconomisch rendement en minder milieubelasting. Ter voldoening aan de voorwaarde zoals beschreven in het derde lid kan worden verwezen naar een door GS geaccordeerd regionaal bedrijventerreinenprogramma. Voor de betekenis van de in dit artikel gehanteerde begrippen wordt verwezen naar artikel 2.1. Onder "overige functioneel aan het buitengebied gebonden bedrijvigheid" worden onder meer begrepen: gemalen, rioolwaterzuiveringsinstallaties en vergelijkbare milieudienstverlening, radarinstallaties etc.”
      
      
    
    
      6.5
      Tussen partijen is niet in geschil dat het vaststellen van een dergelijk bedrijventerreinprogramma op zichzelf geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit is. 
      
    
    
      6.6
      Hoewel de rechtbank met eiser van mening is dat geen sprake is van een voorbereidingshandeling, is de rechtbank echter van oordeel dat geen sprake is van een besluit waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Het instemmen met het bedrijventerreinenprogramma is namelijk niet gericht op enig rechtsgevolg. Een geaccordeerd regionaal bedrijventerreinenprogramma kan namelijk leiden tot het voldoen aan de voorwaarde opgenomen in artikel 2.3, derde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening, maar dit betekent niet dat  een bestemmingsplan moet worden vastgesteld. De rechtbank is van oordeel dat GS het bezwaar van eiser 3 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
      
        
          Niet tijdig beslissen op bezwaar
        
      
      
    
    
      7.1
      Eiser 3 heeft daarnaast betoogd dat dwangsommen zijn verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar. 
      
    
    
      7.2
      GS heeft gesteld dat zij de beslistermijn heeft opgeschort bij brief van 14 maart 2023, omdat zij had verzocht om een aanvulling van de gronden. De beslistermijn liep tot 17 juni 2023. De ingebrekestelling was daarmee prematuur. 
      
    
    
      7.3
      Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht om een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
      
    
    
      7.4
      De rechtbank is van oordeel dat GS aan eiser 3 dwangsommen is verschuldigd. Dat GS heeft verzocht om een nadere motivering van het procesbelang, betekent namelijk niet dat GS zonder deze extra informatie niet kon beslissen op het bezwaar. In het bezwaarschrift stonden gronden opgenomen. Het bezwaarschrift voldeed daarmee aan de vereisten die zijn opgenomen in artikel 6:5 van de Awb. Er was dus geen sprake van een verzuim in de zin van artikel 6:6 van de Awb. De beslistermijn is met de brief van 14 maart 2023 niet opgeschort. Dat betekent dat de beslistermijn afliep op 24 mei 2023. 
      
    
    
      7.5
      Eiser 3 heeft GS in gebreke gesteld op 1 juni 2023. Twee weken na de ingebrekestelling had GS nog niet beslist op het bezwaar. Dat betekent dat GS vanaf 15 juni 2023 in gebreke was en een dwangsom heeft verbeurd. GS heeft op 23 juni 2023 de beslissing op bezwaar verzonden. Dat betekent dat GS acht dagen een dwangsom heeft verbeurd. GS dient een dwangsom met de hoogte van € 184,- aan eiser 3 te betalen.
      
    
    
      7.6
      Dit betekent dat GS ten onrechte in het bestreden besluit heeft geoordeeld dat de ingebrekestelling prematuur was en zij geen dwangsom heeft verbeurd. Het beroep is in zoverre gegrond. 
      
      
        
          Proceskostenveroordeling 
        
      
      
    
    
      8.1
      Nu het beroep van eiser 3 slaagt, heeft hij recht op een vergoeding van zijn proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
    
    
      8.2
      Eisers 1 en 2 hebben hun beroep wegens niet tijdig beslissen ingetrokken naar aanleiding van het bestreden besluit en hebben daarbij verzocht om proceskostenvergoeding. Eisers werden allen vertegenwoordigd door dezelfde gemachtigde. De gemachtigde heeft namens hen één beroepsschrift ingediend en is op zitting verschenen. Nu het beroep van eiser 3 slaagt, krijgt hij al een proceskostenvergoeding voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank komt dus niet toe aan een losse veroordeling van GS in de proceskosten voor de door eiser 1 en 2 gemaakte proceskosten naar aanleiding van het beroep wegens niet tijdig beslissen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.1
      Het beroep is gegrond omdat GS ten onrechte heeft geoordeeld dat de ingebrekestelling prematuur was en zij geen dwangsom heeft verbeurd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover GS geen dwangsom aan eiser heeft toegekend wegens het niet tijdig beslissen. 
      
    
    
      9.2
      De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en bepaalt dat GS een dwangsom met de hoogte van € 184,- aan eiser 3 moet betalen. 
      
    
    
      9.3
      Omdat het beroep gegrond is moet de GS het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. De vergoeding bedraagt € 1.750,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 20 juni 2023 voor zover GS geen dwangsom aan eiser heeft toegekend wegens het niet tijdig beslissen.
    - bepaalt dat GS een dwangsom met de hoogte van € 184,- aan eiser 3 moet betalen en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
    - bepaalt dat de GS het griffierecht van € 365,- aan eiser 3 moet vergoeden;
    - veroordeelt de GS tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser 3.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 9 mei 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb
      
      Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
    
    
    
      
        Artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb
      
      De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort me ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is ingevuld of daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 
    
    
    
      
        Artikel 4:17 van de Awb
      
    
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    […]
    
    
      
        Artikel 6.3 van de Awb  
      
      Een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van en besluit is niet vatbaar voor bewaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. 
    
    
    
      
        Artikel 7.10, eerste lid, van de Awb 
      
      Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. 
    
    
    
      
        Omgevingsverordening Zeeland 2018 (Omgevingsverordening)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.3 van de Omgevingsverordening 
      
    
    1. In een bestemmingsplan worden bedrijven uitsluitend toegelaten op gronden die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening daartoe zijn bestemd alsmede op bedrijventerreinen.
    […]
    3. In de toelichting bij een bestemmingsplan voor een nieuw bedrijventerrein, alsmede de uitbreiding van een bedrijventerrein, wordt aannemelijk gemaakt dat:
    a. het plan bijdraagt aan of niet in strijd is met de doelstelling dat bedrijvigheid in overgrote mate regionaal wordt geclusterd op of aansluitend aan een grootschalig bedrijventerrein; en
    b. duurzaam beheer en onderhoud van het bedrijventerrein gewaarborgd is.
    
    
      
        Toelichting bij artikel 2.3 van de Omgevingsverordening 
      
      […]
      Ter voldoening aan de voorwaarde zoals beschreven in het derde lid kan worden verwezen naar een door GS geaccordeerd regionaal bedrijventerreinenprogramma. Voor de betekenis van de in dit artikel gehanteerde begrippen wordt verwezen naar artikel 2.1. Onder "overige functioneel aan het buitengebied gebonden bedrijvigheid" worden onder meer begrepen: gemalen, rioolwaterzuiveringsinstallaties en vergelijkbare milieudienstverlening, radarinstallaties etc.
      […]
    
  
  
     Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Artikel 7:10, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Artikel 7:10, tweede lid, va de Awb. 
  
  
     De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag op grond van artikel 4:17, tweede lid, van de Awb.