ECLI:NL:RVS:2023:2967, Raad van State, 02-08-2023, 202100673/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2017 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat aan het bedrijvenschap een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 2.519.232,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 14 december 2015 tot aan de dag van uitbetaling, en bepaald dat het van het bedrijvenschap geheven recht van € 300,00, als bedoeld in artikel 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening, wordt terugbetaald. Bij besluit van 28 augustus 2009 is het Inpassingsplan Zuidring Wateringen - Zoetermeer (380 kV leiding) vastgesteld. Het rijksinpassingsplan voorziet in de aanleg van een nieuwe 380 kiloVolt hoogspanningsverbinding van ongeveer 20 km tussen Wateringen en Zoetermeer. Dit is de zogenoemde Zuidring. De minister heeft met TenneT een overeenkomst gesloten, waarbij TenneT zich heeft verbonden om eventuele door de minister toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van het rijksinpassingsplan voor haar rekening te nemen. Volgens de taxatie van Thorbecke is de waarde van de percelen gedaald en heeft het bedrijvenschap een planschade van € 2.519.232,00 geleden. De minister heeft het advies van Thorbecke aan het besluit ten grondslag gelegd.

202100673/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het Bedrijvenschap Harnaschpolder (hierna: het bedrijvenschap), gevestigd te Delft,
    2.       TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT), gevestigd te Arnhem,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 december 2020 in zaken nrs. 18/505 en 17/8737 in de gedingen tussen:
    1.       het bedrijvenschap
    2.       TenneT
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 maart 2017 heeft de minister aan het bedrijvenschap een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 2.519.232,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 14 december 2015 tot aan de dag van uitbetaling, en bepaald dat het van het bedrijvenschap geheven recht van € 300,00, als bedoeld in artikel 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), wordt terugbetaald.
    Bij besluit van 20 november 2017 heeft de minister de door het bedrijvenschap en TenneT daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank de door het bedrijvenschap en TenneT daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen op de door het bedrijvenschap en TenneT gemaakte bezwaren. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het bedrijvenschap hoger beroep ingesteld.
    TenneT heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het bedrijvenschap heeft een zienswijze naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van TenneT gegeven.
    Bij besluit van 24 augustus 2022 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het besluit van 15 maart 2017 herroepen, de aanvraag van het bedrijvenschap om tegemoetkoming in planschade afgewezen, een bedrag van € 2.583.556,00 teruggevorderd en bepaald dat wordt afgezien van invordering van het recht van € 300,00 en het rentevoordeel dat het bedrijvenschap door het besluit van 15 maart 2017 heeft genoten.
    Het bedrijvenschap en TenneT hebben gronden ingediend tegen dat besluit.
    Bij brieven van 22 maart 2023 heeft de Afdeling partijen in de gelegenheid gesteld schriftelijke inlichtingen te verstrekken. Partijen hebben reacties ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 mei 2023, waar het bedrijvenschap, vertegenwoordigd door mr. P.S.A. Overwater en [gemachtigde], TenneT, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Uden en mr. drs. L.C. van der Kroft, beiden advocaat te Amsterdam, en door mr. I.C. Nijenhuis en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, zijn verschenen. Van de zijde van de minister is mr. P. Scharenborg, werkzaam bij Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke), als deskundige gehoord.
    Overwegingen
    rijksinpassingsplan
    1.       Bij besluit van 28 augustus 2009 is het Inpassingsplan Zuidring Wateringen - Zoetermeer (380 kV leiding) (hierna: het rijksinpassingsplan) vastgesteld. Het rijksinpassingsplan voorziet in de aanleg van een nieuwe 380 kiloVolt hoogspanningsverbinding van ongeveer 20 km tussen Wateringen en Zoetermeer. Dit is de zogenoemde Zuidring. Het eerste deel van het tracé, tussen Wateringen en tot voorbij de Kruithuisweg bij de wijk Tanthof in Delft, is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan zogenoemde Wintrackmasten. Het tweede deel van het tracé, tussen de wijk Tanthof en Pijnacker, is ondergronds aangelegd. Het derde deel van het tracé van Pijnacker tot aan het transformatorstation in Zoetermeer is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan Wintrackmasten.
    Bij uitspraak van 11 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3645) heeft de voorzitter van de Afdeling, voor zover thans van belang, het rijksinpassingsplan geschorst, met uitzondering van die delen van dat plan die nodig zijn voor de voorbereidende werkzaamheden, zoals beschreven onder 2.7 en 2.8 van die uitspraak.
    Bij uitspraak van 29 december 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO9217) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het besluit van 28 augustus 2009 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het voor de aanleg van de hoogspanningsverbinding relevante deel van dat besluit in stand blijven.
    2.       De minister heeft met TenneT een overeenkomst gesloten, waarbij TenneT zich heeft verbonden om eventuele door de minister toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van het rijksinpassingsplan voor haar rekening te nemen.
    aanvraag
    3.       Het bedrijvenschap is eigenaar van de percelen, kadastraal bekend Schipluiden, sectie Q, nummers 150, 166, 200, 202, 204, 1544, 1545 en 1546 (hierna: de percelen). Het bedrijvenschap heeft bij brief van 14 december 2015 verzocht om tegemoetkoming in planschade in verband met de inwerkingtreding van het rijksinpassingsplan. Volgens het bedrijvenschap heeft deze planologische verandering geleid tot een waardevermindering van de percelen van € 24.820.000,00.
    besluit van 15 maart 2017
    4.       De minister heeft voor het op de aanvraag van het bedrijvenschap te nemen besluit advies gevraagd aan Thorbecke. In het advies van Thorbecke van 30 januari 2017 is onder meer het volgende vermeld.
    planvergelijking
    4.1.    Thorbecke heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het regime van het rijksinpassingsplan en het daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 29 maart 2005 vastgestelde bestemmingsplan Harnaschpolder Weteringzone (hierna: bestemmingsplan 2). Thorbecke heeft daarbij betrokken dat de percelen onder het regime van bestemmingsplan 2 een uit te werken bestemming voor bedrijven hadden. Met verwijzing naar de rechtspraak van de Afdeling heeft Thorbecke onderzoek gedaan naar wat naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming zou zijn, waarbij onder meer betekenis toekomt aan de uitwerkingsregels, de toelichting bij het bestemmingsplan en de mate waarin een en ander naar aard en omvang binnen de ruimtelijke kenmerken van de omgeving en het geldende planologische beleid past. Uit dat onderzoek is de conclusie getrokken dat het bedrijvenschap als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren.
    schadetaxatie
    4.2.    Volgens de taxatie van Thorbecke is de waarde van de percelen als gevolg van de planologische verandering op de peildatum van 29 december 2010 gedaald van € 6.248.640,00 naar € 3.729.408,00 en heeft het bedrijvenschap een planschade van € 2.519.232,00 geleden.
    5.       De minister heeft het advies van Thorbecke aan het besluit van 15 maart 2017 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank is tot de volgende conclusies gekomen naar aanleiding van de door TenneT aangevoerde beroepsgronden.
    De tegemoetkoming in de door het bedrijvenschap gestelde planschade is niet voldoende anderszins verzekerd, als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wro. De uitkomst van de civiele procedure van het bedrijvenschap op grond van artikel 14 van de Belemmeringenwet Privaatrecht is immers nog ongewis.
    De minister heeft in het besluit van 20 november 2017 ten onrechte een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het rijksinpassingsplan en bestemmingsplan 2. De minister had in dit geval een vergelijking moeten maken tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het rijksinpassingsplan en het planologische regime ten tijde van de verwerving van de percelen door het bedrijvenschap.
    7.       De rechtbank heeft geen aanleiding meer gezien om de door het bedrijvenschap aangevoerde beroepsgronden te bespreken.
    besluit van 24 augustus 2022
    8.       Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister opnieuw advies gevraagd aan Thorbecke. In het advies van Thorbecke van 1 maart 2022 is onder meer het volgende vermeld.
    Thorbecke heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het regime van het rijksinpassingsplan en het regime van het bij raadsbesluit van 26 oktober 1971 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied (hierna: bestemmingsplan 1). Op grond van bestemmingsplan 1 hadden de percelen een agrarische bestemming.
    Uit de vergelijking heeft Thorbecke de conclusie getrokken dat voor het bedrijvenschap geen direct of indirect nadeel is ontstaan.
    9.       De minister heeft het advies van Thorbecke aan het besluit van 24 augustus 2022 ten grondslag gelegd. Dat besluit is, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van deze wet, eveneens onderwerp van dit geding.
    oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
    10.     Het bedrijvenschap komt op tegen het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister ten onrechte een vergelijking heeft gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het rijksinpassingsplan en bestemmingsplan 2.
    10.1.  Voor beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt in de regel een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. Indien uit deze vergelijking de conclusie wordt getrokken dat de aanvrager niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren, mag het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen.
    Verder wordt, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, geen tegemoetkoming in planschade toegekend bij het ongedaan maken van na de verwerving van een onroerende zaak genoten planologisch voordeel. Bij uitspraak van 16 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3295) heeft de Afdeling, ter verduidelijking van deze rechtspraak, overwogen dat bij het bepalen van een tegemoetkoming in planschade in beginsel geen rekening wordt gehouden met een voor de aanvrager, in vergelijking met het ten tijde van de verkrijging van de onroerende zaak geldende planologische regime, voordelige, na de datum van verwerving daarvan door de aanvrager in werking getreden, wijziging van het planologische regime, die ongedaan wordt gemaakt door het beweerdelijk schade veroorzakende besluit.
    10.2.  De rechtbank heeft uitsluitend beoordeeld of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bedrijvenschap als gevolg van de inwerkingtreding van het rijksinpassingsplan in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. De Afdeling heeft aanleiding gezien eerst te beoordelen of sprake is van het ongedaan maken van na de verwerving van de desbetreffende onroerende zaak genoten planologisch voordeel.
    10.3.  Bij brief van 22 maart 2023 heeft de Afdeling partijen in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken een schriftelijk standpunt in te nemen over de betekenis van de rechtspraak over het niet toekennen van een tegemoetkoming in planschade bij  het ongedaan maken van een na de verwerving van een onroerende zaak genoten planologisch voordeel. Zij heeft daarbij verwezen naar haar uitspraak van 16 november 2022 en naar haar uitspraak van 22 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:711).
    10.4.  Bij brief van 25 april 2023 heeft het bedrijvenschap zich op het standpunt gesteld dat in dit geval aanleiding bestaat voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel van de in de brief van 22 maart 2023 bedoelde rechtspraak. Ter toelichting hiervan heeft het bedrijvenschap, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
    In dit geval is het redelijk en billijk dat het feitelijke (en niet slechts theoretische) nadeel, bestaande uit een aanpassing van de al aangevangen grondexploitatie, wordt vergoed. Indien het rijksinpassingsplan wordt weggedacht, zou deze exploitatieschade niet zijn ontstaan, want dan zou de rechtmatig aangevangen exploitatie op basis van het uitwerkingsplan van 7 juli 2009 met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid in planologische zin mogelijk zijn gebleven. Het bedrijvenschap heeft de percelen op de waardegrondslag van het toekomstige bedrijventerrein verworven. Daarna heeft het kassen gesloopt, jaarstukken opgesteld, een uitvoeringsorganisatie ingericht, plannen opgesteld, openbare voorzieningen aangelegd etc. Uitgangspunt in de rechtspraak over planschade is dat schade in de vorm van gemist voordeel als gevolg van een planologische beperking van een aangevangen exploitatie voor vergoeding in aanmerking komt. De omstandigheden in de rechtspraak, waar in de brief van 22 maart 2023 naar is verwezen, wijken dus af van de omstandigheden van het bedrijvenschap. In die rechtspraak gaat het om het weer terugvallen van de waarde van onroerende zaken naar de vroegere waarde. Bij het bedrijvenschap gaat het echter om het voortzetten van de aangevangen grondexploitatie met een slechter exploitatieresultaat. Dat is daadwerkelijke schade, aldus het bedrijvenschap.
    10.5.  Op de zitting van de Afdeling heeft het bedrijvenschap hier, samengevat weergegeven, nog het volgende aan toegevoegd.
    In de praktijk is het niet ongebruikelijk om te anticiperen op toekomstige planologische ontwikkelingen. Na de aankoop van de percelen heeft het bedrijvenschap met het oog op de exploitatie van de gronden kosten gemaakt. Het gaat hier niet om theoretische planschade. De in de brief van 22 maart 2023 bedoelde rechtspraak ziet dus niet op een vergelijkbaar geval. Verder heeft de minister voordeel bij de inwerkingtreding van het rijksinpassingsplan. Daarom is het in strijd met de redelijkheid en billijkheid dat de minister de financiële consequenties daarvan niet wil accepteren. Ten slotte is nog gewezen op de bijzondere positie van het bedrijvenschap. Het bedrijvenschap heeft de percelen voor drie gemeentes gekocht, zodat het de planologische ontwikkeling op de percelen, via de contacten met deze gemeentes, zelf in de hand had. Indien de minister het rijksinpassingsplan niet had vastgesteld, was de gewenste ontwikkeling gewoon doorgegaan, aldus het bedrijvenschap.
    10.6.  Niet in geschil is dat het bedrijvenschap de eigendom van de percelen heeft verkregen onder het regime van bestemmingsplan 1. Het door het bedrijvenschap gestelde planologische nadeel bestaat uit het beperken  van het met het bestemmingsplan 2 ontstane planologische voordeel van de uit te werken bestemming voor bedrijven van de percelen.
    10.7.  In de reactie van het bedrijvenschap, bij brief van 25 april 2023 en op de zitting van de Afdeling, is geen grond te vinden om af te wijken van de hiervoor genoemde rechtspraak over het ongedaan maken van na de verwerving van een onroerende zaak genoten voordeel. Voor een afwijking van deze rechtspraak bestaat enkel grond in een uitzonderlijk geval en dat doet zich hier niet voor.
    10.8.  Of, zoals het bedrijvenschap in hoger beroep betoogt, de uit te werken bestemming van de percelen ten onrechte niet in de planvergelijking is betrokken, is, gelet op voormelde rechtspraak van de Afdeling, niet meer van belang. Zelfs als de uit te werken bestemming in de planvergelijking wordt betrokken en op basis van deze vergelijking de conclusie wordt getrokken dat het bedrijvenschap in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en schade heeft geleden, zou immers geen aanleiding bestaan voor het toekennen van een tegemoetkoming in deze schade. Dat betekent dat de rechtbank het in beroep bestreden besluit van 20 november 2017 terecht heeft vernietigd, omdat de minister bij dat besluit ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om het besluit van 15 maart 2017 te herroepen.
    Het betoog slaagt niet.
    oordeel van de Afdeling over het incidenteel hoger beroep
    11.     TenneT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tegemoetkoming in de door het bedrijvenschap gestelde schade niet voldoende anderszins is verzekerd, als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wro.
    11.1.  Uit het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep volgt dat het bedrijvenschap geen aanspraak op een tegemoetkoming in planschade heeft. Dat betekent dat TenneT geen belang heeft bij een behandeling van het incidenteel hoger beroep.
    oordeel van de Afdeling over de beroepen van rechtswege
    12.     Het bedrijvenschap heeft bij brief van 29 september 2022 desgevraagd te kennen gegeven dat het bedrijvenschap het niet eens is met het besluit van 24 augustus 2022. Het bedrijvenschap heeft ter onderbouwing hiervan verwezen naar de gronden van het hoger beroep.
    12.1.  Uit het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep van het bedrijvenschap volgt dat de minister de aanvraag om tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     TenneT heeft bij brief van 3 oktober 2022 desgevraagd te kennen gegeven dat TenneT het niet eens is met de beslissing van de minister om af te zien van invordering van het rentevoordeel dat het bedrijvenschap heeft genoten. Indien deze beslissing een besluit of onderdeel van een besluit is, is deze in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Op grond van een met de minister gesloten overeenkomst heeft TenneT de bij besluit van 15 maart 2017 toegekende tegemoetkoming van € 2.519.232,00 voldaan aan de minister. Indien het rentevoordeel aan het bedrijvenschap wordt gegund ten koste van TenneT, wordt TenneT onevenredig en zonder rechtvaardiging benadeeld. Daarom is de minister in beginsel gehouden om het genoten rentevoordeel in te vorderen. Indien de minister het bedrijvenschap tegemoet wil komen, moet dit voor eigen rekening van de Staat blijven, aldus TenneT.
    13.1.  In zijn reactie van 20 april 2023 heeft de minister medegedeeld dat de beslissing om af te zien van invordering van het rentevoordeel geen gevolgen heeft voor zijn verplichting om de door TenneT gederfde rente over de voorgeschoten tegemoetkoming te vergoeden en dat hij die gederfde rente dus zal vergoeden.
    13.2.  Op de zitting van de Afdeling heeft TenneT bevestigd dat de minister te kennen heeft gegeven dat hij de gederfde rente zal vergoeden. Niet is gebleken dat TenneT nog een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 24 augustus 2022.
    slotsom
    14.     Het hoger beroep van het bedrijvenschap is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van TenneT is niet-ontvankelijk. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd. Het van rechtswege ontstane beroep van het bedrijvenschap tegen het besluit van 24 augustus 2022 is ongegrond. Het van rechtswege ontstane beroep van TenneT tegen dat besluit is niet-ontvankelijk.
    proceskosten
    15.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het Bedrijvenschap Harnaschpolder  ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van TenneT TSO B.V. niet-ontvankelijk;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    IV.      verklaart het beroep van het Bedrijvenschap Harnaschpolder tegen het besluit van de minister van Economische Zaken en Klimaat van 24 augustus 2022 ongegrond;
    V.       verklaart het beroep van TenneT TSO B.V. tegen dat besluit niet-ontvankelijk.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    452