ECLI:NL:RVS:2023:2504, Raad van State, 28-06-2023, 202204521/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas een aanvraag van ABC om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. ABC is eigenaar van het perceel met opstallen aan de Aartserfweg 2 te Grubbenvorst. Zij heeft bij brief van 3 juli 2017 een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die zij heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 17 december 2013 vastgestelde bestemmingsplan Californië 1.

202204521/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    ABC Wonen B.V. (hierna: ABC), gevestigd te Wanssum, gemeente Venray,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juni 2022 in zaak nr. 20/3520 in het geding tussen:
    ABC
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college een aanvraag van ABC om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 13 november 2020 heeft het college het door ABC daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 juni 2022 heeft de rechtbank het door ABC daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft ABC hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    ABC heeft een nader stuk ingediend.
    Bij brief van 30 maart 2023 heeft de Afdeling vragen aan partijen gesteld. Bij brief van 17 april 2023 heeft ABC een reactie gegeven. Bij brief van 18 april 2023 heeft het college dat eveneens gedaan.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 mei 2023, waar ABC, vertegenwoordigd door [president-directeur] en mr. P.J.J. Lenders, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J.M.  Peeters, vergezeld door mr. L.A. van Montfoort, werkzaam bij adviesbureau Van Montfoort (hierna: Van Montfoort), zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       ABC is eigenaar van het perceel met opstallen aan de Aartserfweg 2 te Grubbenvorst (hierna: het perceel). Zij heeft bij brief van 3 juli 2017 een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die zij heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 17 december 2013 vastgestelde bestemmingsplan Californië 1 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan).
    Besluitvorming van het college
    2.       Het college heeft voor het op de aanvraag van ABC te nemen besluit advies gevraagd aan Van Montfoort. In het advies van 14 mei 2020 is onder meer het volgende vermeld.
    planvergelijking
    2.1.    Van Montfoort heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het perceel onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bij raadsbesluit van 4 september 2007 vastgestelde bestemmingsplan Projectvestiging Glastuinbouw Californië (hierna: het oude bestemmingsplan). Uit deze vergelijking is de conclusie getrokken dat ABC als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren. Onder het oude bestemmingsplan was het, gelet op de planregels, toegestaan om het perceel voor een glastuinbouwbedrijf te gebruiken, omdat de oppervlakte van het perceel groter is dan 2 hectare. In het nieuwe bestemmingsplan is bepaald dat een glastuinbouwbedrijf slechts is toegestaan als het bouwperceel een oppervlakte van minstens 5 hectare heeft. Het perceel is kleiner dan 5 hectare. Dit betekent dat vestiging van een (zelfstandig) glastuinbouwbedrijf na de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet meer is toegestaan.
    vergoedbaarheid van de schade
    2.2.    Van Montfoort heeft verder uiteengezet dat, gelet op het volgende, ABC het risico van de planologische verandering passief heeft aanvaard, zodat het college de door ABC gestelde schade volledig voor haar rekening mag laten.
    Op 3 maart 2009 heeft de gemeenteraad van Horst aan de Maas een besluit tot onteigening van het perceel genomen. In dit besluit is vermeld dat het toekomstige glastuinbouwgebied wordt ingedeeld in 16 kavels met een oppervlakte variërend van 5 tot 16 hectare. In een koninklijk besluit van 1 februari 2010, waarbij de Kroon goedkeuring aan de onteigening heeft onthouden, is vermeld dat het doel om een hoogwaardig en modern tuinbouwgebied te realiseren met bedrijven met een omvang van minstens 5 hectare, alleen in de toelichting bij het oude bestemmingsplan voorkomt, terwijl de planregels een minimale oppervlakte van 2 hectare toelaten.
    Nadat in het koninklijk besluit van 1 februari 2010 was uitgemaakt dat het beleidsuitgangspunt niet is vertaald in de planregels, lag het voor de hand om rekening te houden met een aanpassing van het oude bestemmingsplan. In de Structuurvisie Klavertje 4-gebied (hierna: de Structuurvisie) en de bijbehorende milieueffectrapportage wordt uitgegaan van glastuinbouwkavels groter dan 5 hectare. Met de nieuwe minimale maatvoering in het nieuwe bestemmingsplan is, zoals ook in de toelichting bij dat plan is vermeld, in feite het verzuim een en ander in de voorschriften vast te leggen gerepareerd. Daarom kon de grondeigenaar in elk geval vanaf 1 februari 2010 rekening houden met de mogelijkheid dat de gemeente dat beleidsuitgangspunt alsnog in de regels van een nieuw of aangepast bestemmingsplan zou vertalen. Dat laat onverlet dat de grondeigenaar tot de tervisielegging van het ontwerp van een nieuw of aangepast bestemmingsplan nog zou kunnen gebruikmaken van de maatvoering van het oude bestemmingsplan dan wel in enigerlei vorm het voornemen daartoe kenbaar had kunnen maken. Uit de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2567, valt af te leiden dat de grondeigenaar daartoe met een beginselaanvraag had kunnen volstaan.
    Vast staat dat ABC in elk geval in de periode van 8 maart 2012 tot 22 augustus 2013 de beschikking heeft gehad over het perceel. Ook nadat zij nadrukkelijk is gewezen op het belang van haar activiteiten in deze periode, is op generlei wijze aannemelijk gemaakt dat actie is ondernomen ter realisering van de bestemming. Uit de overgelegde stukken blijkt veeleer het tegendeel, namelijk dat zij enerzijds bezig is geweest met mogelijke verhuur van vooral de gebouwen, in strijd met het oude bestemmingsplan, en anderzijds zich heeft gericht op een zo lucratief mogelijke verkoop.
    Uit het voorgaande volgt dat ABC, in de wetenschap dat de bestaande planologische mogelijkheden op termijn zouden kunnen vervallen, geen pogingen heeft ondernomen daarvan gebruik te maken, zodat zij het risico van nadeel als gevolg van de planologische wijziging heeft aanvaard, aldus Van Montfoort.
    3.       Het college heeft het advies van 14 mei 2020 aan het besluit van 9 juni 2020 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft de volgende overwegingen ten grondslag gelegd aan de ongegrondverklaring van het tegen het besluit van 13 november 2020 ingestelde beroep.
    Niet in geschil is dat sprake is van een concreet beleidsvoornemen, waaraan ABC de wetenschap heeft ontleend dat het planologische regime in voor haar nadelige zin zou veranderen, of in ieder geval dat sprake is van voorzienbaarheid. Het college heeft, in navolging van zijn adviseur, aangevoerd dat het raadsbesluit van 3 maart 2009 vanaf 6 april 2009 ter inzage is gelegd. Uit dit raadsbesluit valt volgens het college af te leiden dat de minimale omvang van een te vestigen glastuinbouwbedrijf tot minimaal 5 hectare wordt vergroot. In samenhang hiermee kon een redelijk denkende en handelende eigenaar op basis van het koninklijk besluit van 1 februari 2010 redelijkerwijs rekening houden met het feit dat de nieuwe minimale maat van 5 hectare zou gaan gelden. Op de zitting bij de rechtbank is de vraag besproken in hoeverre deze stukken, die gaan over onteigening ter verwezenlijking van het oude bestemmingsplan, concrete beleidsvoornemens (kunnen) zijn ter wijziging van dat bestemmingsplan. ABC heeft bij de bespreking op de zitting erkend dat zij bekend was met het voornemen van het college en de gemeenteraad om de minimale maat te vergroten. Zij betwist niet dat sprake is van voorzienbaarheid. Dat betekent dat de rechtbank ervan uitgaat dat de planologische wijziging voor ABC voorzienbaar was.
    Evenmin in geschil is dat de periode van 8 maart 2012 (de dag waarop ABC de beschikking heeft gekregen over het perceel) tot 23 augustus 2013 (de dag van de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan) voor ABC voldoende lang is geweest om de vorige bestemming te kunnen verwezenlijken. ABC heeft in deze periode geen concrete poging gedaan tot realisering van een glastuinbouwbedrijf op het perceel.
    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat ABC het planologische nadeel als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan passief heeft aanvaard, zodat ABC niet in aanmerking komt voor tegemoetkoming in planschade, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.       ABC is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Zij voert aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel degelijk in geschil is of zij ten tijde van belang op grond van een concreet beleidsvoornemen kon weten dat het planologische regime in een voor haar nadelige zin zou veranderen. Zij heeft op de zitting van de rechtbank niet erkend dat de planologische wijziging op 8 maart 2012 voorzienbaar was. Uit het raadsbesluit van 3 maart 2009, gelezen in samenhang met het koninklijk besluit van 1 februari 2010, blijkt niet van een concreet beleidsvoornemen om de planologische mogelijkheden van het perceel te beperken door de minimale omvang van een glastuinbouwbedrijf op 5 hectare vast te stellen. Dit beleidsvoornemen is pas op 23 augustus 2013, bij de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan, kenbaar gemaakt.
    Oordeel van de Afdeling
    5.1.    De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het toetsingskader. Vervolgens zal zij de gronden van het hoger beroep bespreken en afsluiten met een conclusie.
    toetsingskader
    5.2.    In artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) is bepaald dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. In artikel 6.3 is bepaald dat burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekken de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak en de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
    5.3.    Indien de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande planologische mogelijkheden van zijn onroerende zaak  zouden vervallen passief heeft aanvaard, mogen burgemeester en wethouders de schade voor zijn rekening laten.
    Hiervoor is in de eerste plaats vereist dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor die eigenaar ongunstige zin. Hierbij wordt rekening gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt.
    Vervolgens wordt beoordeeld of onder het oude planologische regime een concrete poging is ondernomen tot realisering van de planologische mogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen. Indien geen concrete poging is gedaan, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd, wordt het risico op verwezenlijking van het planologische nadeel geacht passief te zijn aanvaard.
    Vergelijk de overzichtsuitspraak over planschade van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.32 tot en met 5.34.
    voorzienbaarheid
    5.4.    Uit de door de griffier gemaakte aantekeningen van het verhandelde op de zitting van de rechtbank van 2 juni 2022 valt niet af te leiden dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, ABC op deze zitting heeft erkend dat de planologische verandering voorzienbaar was op grond van het raadsbesluit van 3 maart 2009, gelezen in samenhang met het koninklijk besluit van 1 februari 2010. De rechtbank heeft dit ten onrechte overwogen.
    5.5.    In de toelichting bij het oude bestemmingsplan is, bij de weergave van het provinciale beleid voor glastuinbouwbedrijven, slechts melding gemaakt van een bouwkavelbovengrens van 3 tot 5 hectare. In de toelichting is geen melding gemaakt van een bouwkavelondergrens.
    5.6.    Uit het raadsbesluit van 3 maart 2009, gelezen in samenhang met het koninklijk besluit van 1 februari 2010, blijkt niet van een concreet beleidsvoornemen om de planologische regeling van de minimale oppervlakte van een perceel voor een glastuinbouwbedrijf te wijzigen door deze ondergrens te verhogen van 2 hectare naar 5 hectare. Dat op bladzijde 1 van de zakelijke beschrijving bij het raadsbesluit is vermeld dat het toekomstige glastuinbouwgebied is ingedeeld in 16 kavels met een oppervlakte variërend van 5 tot 16 hectare, brengt niet zonder meer met zich dat de raad het beleidsvoornemen had om deze (feitelijke) maatvoering in de planregels vast te leggen. Indien aangenomen zou moeten worden dat het, gelet op het koninklijk besluit van 1 februari 2010, in de lijn der verwachting zou liggen dat de gemeenteraad dat alsnog zou doen om daarmee het argument van de Kroon tegen onteigening weg te nemen, laat dat onverlet dat er ten tijde van dat koninklijk besluit nog geen beleidsvoornemen was gepubliceerd om dat ook daadwerkelijk te doen.
    5.7.    Verder valt, zonder nadere uitleg, ook uit de bij raadsbesluit van 11 september 2012 vastgestelde Structuurvisie met bijbehorende milieueffectrapportage niet af te leiden dat de gemeenteraad het beleidsvoornemen had om de minimale oppervlakte van een perceel voor een glastuinbouwbedrijf te vergroten tot 5 hectare.
    5.8.    Op de zitting heeft het college te kennen gegeven dat het zich, anders dan het in de schriftelijke uiteenzetting heeft gedaan, niet langer op het standpunt stelt dat de voor ABC nadelige planologische verandering voorzienbaar was op grond van een kennisgeving, als bedoeld in artikel 1.3.1 van het Besluit ruimtelijke ordening, van 14 maart 2013.
    5.9.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    6.       Het college heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat ABC het risico van de planologische verandering passief heeft aanvaard en dat de door ABC gestelde schade daarom voor haar rekening komt. Het besluit van 13 november 2020 is dus in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en het beroep tegen het besluit van 13 november 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van ABC nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juni 2022 in zaak nr. 20/3520;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 13 november 2020;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas op om binnen dertien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas aan ABC Wonen B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 902,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
    452