ECLI:NL:OGHACMB:2023:255, Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 20-12-2023, CUR2023H00020 tot en met CUR2023H00063
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2023-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Factuurbeschikkingen voor kosten van toezicht dat de Bank uitoefent op grond van de Landsverordening toezicht verzekeringsbedrijf. Het Gerecht had niet mogen beslissen op de beroepen waarin eerder ook al bezwaar was gemaakt. Het Gerecht heeft de motivering van de factuurbeschikkingen niet ten onrechte onvoldoende gevonden. Dit motiveringsgebrek heeft de Bank in de herstelde factuurbeschikkingen voldoende hersteld. Gedeeltelijke vernietiging aangevallen uitspraak.

CUR2023H00020 tot en met CUR2023H00063
  Datum uitspraak: 20 december 2023
  
    
      gemeenschappelijk hof van jusTitie 
    
    
      van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
    
    
      EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
    
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
    de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (hierna: de Bank),
  
  
    appellant,
  
  
    tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht) van 16 december 2022 in 42 zaken, waaronder zaak nr. CUR202000855, en zaken nrs. CUR202004059 en CUR202100047, in de gedingen tussen:
  
  1. Curaçao and Bonaire Insurance Association, gevestigd in Curaçao (hierna: CBIA), en,
  2. Sagicor Capital Life Insurance Company Ltd., gevestigd in Curaçao (hierna: Sagicor)
  
    en
  
  
    appellant
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  
    Bij 42 afzonderlijke factuurbeschikkingen van 31 januari 2020 heeft de Bank aan veertien verzekeraars, waaronder Sagicor, toezichtskosten in rekening gebracht voor 2015, 2016 en 2017.
  
  
    CBIA heeft tegen deze 42 factuurbeschikkingen beroep ingesteld.
  
  
    Bij factuurbeschikkingen van 4 september 2020 onderscheidenlijk 31 december 2020 heeft de Bank aan Sagicor toezichtskosten in rekening gebracht voor 2018 onderscheidenlijk 2019.
  
  
    Sagicor heeft tegen deze twee factuurbeschikkingen beroep ingesteld.
  
  
    Bij uitspraak van 16 december 2022, ECLI:NL:OGEAC:2022:348, heeft het Gerecht de beroepen van CBIA en Sagicor gegrond verklaard en de in totaal 44 factuurbeschikkingen vernietigd.
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft de Bank hoger beroep ingesteld.
  
  
    CBIA en Sagicor hebben een verweerschrift ingediend.
  
  
    Bij 32 afzonderlijke factuurbeschikkingen van 20 juli 2023 (hierna: de herstelbeschikkingen) heeft de Bank opnieuw toezichtskosten in rekening gebracht.
  
  
    Daartoe door het Hof in de gelegenheid gesteld hebben CBIA en Sagicor een reactie gegeven op de herstelbeschikkingen.
  
  
    Het Hof heeft de zaken ter zitting behandeld op 4 oktober 2023. De Bank werd vertegenwoordigd door mr. H.W. Weijand, advocaat, vergezeld door [medewerker], werkzaam bij de Bank. CBIA werd vertegenwoordigd door mr. A.C. van Hoof, advocaat. Sagicor werd vertegenwoordigd door mr. H.W. Braam, advocaat.
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    Inleiding
    
      
        De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
      
      
        CBIA behartigt de algemene belangen van de verzekeringssector op Curaçao en Bonaire. Zij heeft als collectieve belangenbehartiger van veertien verzekeringsentiteiten, waaronder Sagicor, beroep ingesteld tegen 42 factuurbeschikkingen van de Bank die zien op de jaren 2015, 2016 en 2017. Daarnaast heeft Sagicor zelf beroep ingesteld tegen twee factuurbeschikkingen van de Bank die zien op de jaren 2018 en 2019.
      
    
    
      2.1.
      De Bank heeft met de factuurbeschikkingen kosten in rekening gebracht voor het toezicht dat zij op grond van de Landsverordening toezicht verzekeringsbedrijf (hierna: Ltv) uitoefent. Voor onder meer dat toezicht is een verzekeraar jaarlijks een bedrag aan de Bank verschuldigd. De jaarlijkse opbrengst van het in rekening te brengen bedrag mag niet hoger zijn dan de directe (toezichts)kosten die de Bank in dat jaar maakt. In het Landsbesluit toezichtskosten verzekeringsbedrijf (hierna: Lbtv) zijn op grond van artikel 77, vierde lid, van de Ltv nadere regels gesteld over de kostendoorberekening en de grondslagen van die doorberekening. Daaruit volgt dat de Bank elk jaar de toezichtskosten vaststelt. In haar administratie maakt de Bank onderscheid tussen kosten voor het levensverzekeringsbedrijf en het schadeverzekeringsbedrijf. De kosten die direct verbonden zijn aan de toezichtstaken worden rechtstreeks in de administratie verantwoord. De kosten die daar indirect aan verbonden zijn, worden als een percentage van de totale directe kosten verantwoord. Dit percentage wordt bepaald door het loonbedrag van het met toezichthoudende taken belaste personeel van de Bank te delen door het loonbedrag van al het bij de Bank werkzame personeel.	De door de Bank vastgestelde toezichtskosten worden vervolgens verdeeld onder de verzekeraars. Als verdeelsleutel wordt daarbij een percentage van het premieinkomen van een verzekeraar gebruikt. Dat percentage wordt bepaald door eerst het vastgestelde kostenbedrag te verminderen met een bedrag gelijk aan het aantal verzekeraars maal NAf 3.000,-, en daarna dat bedrag te delen door het vastgestelde totale premie-inkomen van alle verzekeraars gezamenlijk. De uiteindelijk aan een individuele verzekeraar op te leggen aanslag bestaat daarmee uit een vast bedrag van NAf 3.000,- en een variabel bedrag afhankelijk van de voor dat jaar door de Bank vastgestelde toezichtskosten en het percentage van het premieinkomen van de desbetreffende verzekeraar. In de aanslag vermeldt de Bank het in aanmerking genomen premie-inkomen, het toegepaste percentage en hoe en wanneer moet worden betaald.
    
    
      2.2.
      Volgens CBIA en Sagicor zijn de factuurbeschikkingen onvoldoende onderbouwd. Er ontbreekt inzicht in de totale toezichtskosten van de Bank en een onderbouwing van de toegepaste berekening. Daarom kan niet worden gecontroleerd of de factuurbeschikkingen in overeenstemming met de Ltv en het Lbtv tot stand zijn gekomen.
    
  
  
    Aangevallen uitspraak
    3. Het Gerecht heeft onder meer overwogen dat de motiveringsplicht van de Bank in dit geval verder reikt dan wat daarover in artikel 8 van het Lbtv is opgenomen. Uit de uitspraak van het Hof van 18 juni 2009, ECLI:NL:OGHNAA:2009:BJ5755, volgt dat de in acht te nemen zorgvuldigheid mee kan brengen dat een toelichting wordt gegeven op de bij de berekening gehanteerde kostenposten, uit te splitsen naar post en onderdeel. Een verzekeraar kan pas de juistheid van de aan hem doorberekende, variabele toezichtskosten beoordelen indien deze toezichtskosten zorgvuldig zijn onderbouwd. Vaststaat dat de Bank bij de factuurbeschikkingen deze onderbouwing niet heeft verstrekt. De factuurbeschikkingen moeten daarom worden vernietigd. Het Gerecht heeft in de aanvullend gegeven motivering van de Bank geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van de vernietigde beschikkingen in stand te laten. In die aanvullende motivering heeft de Bank de in de Ltv en het Lbtv voorgeschreven berekening van de toezichtskosten met concrete bedragen ingevuld, maar daarbij ontbreekt een onderbouwing van de wijze waarop het bedrag van de totale toezichtskosten van de Bank tot stand is gekomen. De opmerking dat daarbij de loonkosten van het met toezichthoudende taken belaste personeel van verschillende afdelingen van de Bank zijn betrokken, is niet voldoende. De verwijzing naar de PowerPoint-presentatie van de Bank van 30 november 2018, de gepubliceerde jaarcijfers en de uitgevoerde audits zijn ook niet voldoende. Van de Bank mag in ieder geval worden verwacht dat zij inzichtelijk maakt welke toezichtstaken de afzonderlijke afdelingen uitvoeren, wat deze taken inhouden en hoeveel uur tegen welke kosten de betrokken medewerkers daaraan hebben besteed, aldus het Gerecht.
  
  
    Hoger beroep
    4. De Bank heeft in hoger beroep  ten eerste betoogd dat CBIA niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard voor zover  het  vijftien factuurbeschikkingen betreft waartegen de verzekeraars  zelf al bezwaar hadden gemaakt bij de Bank. Ook vindt zij dat Sagicor niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard omdat  Sagicor te laat de gronden van haar beroep had ingediend. Ten tweede betoogt de Bank dat de factuurbeschikkingen (uiteindelijk) wel voldoende gemotiveerd waren. Uit de uitspraak van het Hof van 18 juni 2009 volgt volgens de Bank niet dat ook in het stelsel van de Ltv en Lbtv een toelichting moet worden gegeven over de kostenposten, uitgesplitst naar post en onderdeel.	Voor het geval het Hof het oordeel van het Gerecht in stand laat, betoogt de Bank dat zij  bij de herstelbeschikkingen een uitgebreide motivering gegeven die volgens haar voldoet aan de overwegingen van het Gerecht in de aangevallen uitspraak.
    De ontvankelijkheid van CBIA en Sagicor
    5. CBIA heeft onder meer namens haar leden National General Insurance Corporation N.V. (hierna: Nagico) en Ennia Caribe Zorg N.V., Ennia Caribe Leven N.V. en Ennia Caribe Schade N.V. (hierna gezamenlijk: Ennia) beroep ingesteld tegen in totaal twaalf aan Nagico en Ennia gerichte factuurbeschikkingen. Het Hof stelt vast dat Nagico en Ennia daarvóór zelf al bezwaar hadden gemaakt bij de Bank. Op die bezwaren heeft de Bank bij beschikkingen van 31 januari 2022 en 9 mei 2022, dus ruim vóór de aangevallen uitspraak, beslist. De Bank wordt daarom gevolgd in haar betoog dat het Gerecht niet had mogen beslissen op het beroep van CBIA voor zover dat was gericht tegen de in totaal twaalf aan Nagico en Ennia gerichte factuurbeschikkingen. Het Hof zal de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigen en die beroepen alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Voor het oordeel dat Sagicor niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard is geen grond. Sagicor heeft reeds in haar beroepschriften verwezen naar de beroepsgronden zoals aangevoerd door CBIA en deze beroepsgronden ook als bijlage bij haar beroepschriften gevoegd.
    De motivering van de factuurbeschikkingen
    6. Het Hof overweegt dat het Gerecht niet ten onrechte onvoldoende heeft gevonden dat de Bank wat de motivering betreft in haar factuurbeschikkingen heeft volstaan met een verwijzing naar het totale vastgestelde premie-inkomen van de sector, het toegepaste percentage van het premie-inkomen en een omschrijving van de rekenformule in het Lbtv. De hoogte van het overeenkomstig artikel 3 van het Lbtv vastgestelde kostenbedrag vormt een essentieel onderdeel van de rekenformule en bepaalt, samen met het toegepaste percentage van het premie-inkomen, de hoogte van het uiteindelijk in rekening te brengen bedrag. Van de Bank kan daarom uit een oogpunt van zorgvuldigheid worden verwacht dat zij een toelichting geeft over de wijze waarop zij tot het vastgestelde kostenbedrag is gekomen. Dat in de uitspraak van het Hof van 18 juni 2009 sprake was van een kostendoorberekening aan een individuele concessiehouder, doet er niet aan af dat de Bank ook in het geval van een kostendoorberekening aan de gehele sector de kosten zorgvuldig moet onderbouwen. Het betoog slaagt niet. Het Hof zal de aangevallen uitspraak in zoverre bevestigen.
    De motivering van de herstelbeschikkingen
    7. Op grond van artikel 78c van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar) maken de herstelbeschikkingen onderdeel uit van deze procedure. CBIA en Sagicor hebben tegen de herstelbeschikkingen beroepsgronden aangevoerd.
    
      7.1.
      
        Naar het oordeel van het Hof heeft de Bank het motiveringsgebrek in de herstelbeschikkingen toereikend hersteld. In de herstelbeschikkingen is verwezen naar een bijlage waarin de toezichtskosten per verzekeraar zijn gespecificeerd en uitgesplitst naar post en onderdeel. In een tweede bijlage is een algemene toelichting gegeven op deze uitsplitsing naar post en onderdeel. Ook is in die tweede bijlage een uitgebreide toelichting gegeven over de verschillende afdelingen van de Bank die belast zijn met toezichtwerkzaamheden, het aantal fte's van die afdelingen, hun urenbesteding aan toezichtwerkzaamheden en wat die toezichtwerkzaamheden precies inhouden. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de Bank een nog verdergaande motivering zou moeten geven. Zoals het Gerecht ook heeft overwogen, is er een grens aan wat van de Bank aan motivering kan worden verwacht. Anders dan bij de vernietigde factuurbeschikkingen het geval was, is die grens met de gegeven motivering in de herstelbeschikkingen bereikt. De van rechtswege ontstane beroepen tegen de herstelbeschikkingen zijn ongegrond.
        
          Proceskosten en griffierecht in hoger beroep
        
      
      8. Omdat het Hof de vernietiging door het Gerecht van de factuurbeschikkingen in stand laat, moet de Bank (ook) worden veroordeeld in de proceskosten in hoger beroep. Het Hof stelt die kosten in deze samenhangende zaken vast op een bedrag van NAf 1.400,- (1 punt voor het indienen van een verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
      9. Het Hof zal, met toepassing van artikel 78e van de Lar, bepalen dat het door de Bank in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van het Hof wordt terugbetaald.
      
        Beslissing
      
      
      
        Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
      
      
      
        I.	vernietigt de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 16 december 2022, voor zover het Gerecht heeft beslist op de beroepen van Curaçao and Bonaire Insurance Association gericht tegen de beschikkingen van de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten aan National General Insurance Corporation N.V., Ennia Caribe Zorg N.V., Ennia Caribe Leven N.V. en Ennia Caribe Schade N.V. (zaken nrs. CUR202005155, CUR202005156, CUR202005157, CUR202005162, CUR202005163, CUR202005164, CUR202005166, CUR202005167, CUR202005168, CUR202005190, CUR202005191 en CUR202005192);
      
      
      
        II.	verklaart de beroepen in de onder I. genoemde zaken nietontvankelijk;
      
      
      
        III.	bevestigt de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 16 december 2022 voor het overige;
      
      
      
        IV.	verklaart de beroepen van Curaçao and Bonaire Insurance Association en Sagicor Capital Life Insurance Company Ltd. tegen de 32 afzonderlijke beschikkingen van de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten van 20 juli 2023 ongegrond;
      
      
      
        V.	veroordeelt de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten tot vergoeding van bij Curaçao and Bonaire Insurance Association en Sagicor Capital Life Insurance Company Ltd. in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van NAf 1.400,-, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        VI.	bepaalt dat het door de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten in hoger beroep gestorte griffierecht door de griffier van het Hof wordt terugbetaald.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                w.g. Bel
                voorzitter
              
              
                w.g. Van der Heide
                griffier
              
            
          
        
      
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023.
        
          BIJLAGE
        
      
    
  
  
    Landsverordening toezicht verzekeringsbedrijf
    
      […]
      Artikel 2
      1. Het toezicht op de verzekeraars, zoals dit uit deze landsverordening voortvloeit, berust bij de Bank.2. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt een instructie vastgesteld voor de directie van de Bank ter zake van de uitoefening van haar taak bij de uitvoering van deze landsverordening.[…]Artikel 771. De verzekeraar is ter zake van het verzoek om een vergunning aan de Bank een bedrag verschuldigd. De Bank brengt het bedrag, voor zover mogelijk direct na ontvangst van de aanvraag van vergunning, bij beschikking in rekening.2. Een verzekeraar is jaarlijks aan de Bank een bedrag verschuldigd.3. De hoogte van de in het eerste en tweede lid bedoelde bedragen wordt zodanig vastgesteld dat de totale jaarlijkse opbrengst van het in rekening te brengen bedrag ten hoogste gelijk is aan de directe kosten die de Bank in dat jaar maakt ter zake van de behandeling van de aanvragen onderscheidenlijk het toezicht dat de Bank uitoefent ingevolge deze landsverordening.4. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden, gehoord de Bank en de representatieve organisaties, bedoeld in artikel 79, tweede lid, tweede volzin, nadere regels gesteld omtrent de kostendoorberekening en de grondslagen waarop die is gebaseerd en wordt de hoogte van de in het eerste en tweede lid bedoelde bedragen vastgesteld. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt naar directe en indirecte kosten.5. Het in het eerste onderscheidenlijk tweede lid bedoelde bedrag wordt betaald binnen zes weken na dagtekening van de beschikking waarbij de betalingsverplichting is opgelegd.[…]
    
  
  
    Landsbesluit toezichtskosten verzekeringsbedrijf
    
      Artikel 1
      In dit landsbesluit wordt verstaan onder: a. de landsverordening: de Landsverordening Toezicht Verzekeringsbedrijf ; b. premie-inkomen: het premie-inkomen over het jaar waarover de kosten werden berekend met dien verstande dat bij een gebroken boekjaar het premie-inkomen naar evenredigheid wordt toegerekend; c. loonbedrag: het totaal van de jaarlijkse bruto lonen; d. directe kosten: de kosten direct verbonden aan de uitoefening van de toezichtstaken; e. indirecte kosten: de kosten indirect verbonden aan de uitoefening van de toezichtstaken in het kader van de landsverordening.
      Artikel 2
    
    1. De Bank legt jaarlijks vóór 1 december aan iedere verzekeraar een aanslag op ter dekking van de kosten, voor haar verbonden aan de uitvoering van de landsverordening in het voorafgaande kalenderjaar. Van de kosten, bedoeld in de vorige volzin, zijn uitgezonderd de kosten, voor de Bank verbonden aan de uitvoering van het Landsbesluit bijzondere vergunningen verzekeringsbedrijf en het Besluit Natura-uitvaartverzekeraars.
    2. Ten behoeve van de aanslag vindt de vaststelling van het percentage, bedoeld in artikel 6, eerste lid, daaronder mede begrepen de vaststelling van de daaraan ten grondslag liggende gegevens, voor de gezamenlijke schadeverzekeraars en voor de gezamenlijke levensverzekeraars afzonderlijk plaats overeenkomstig de hierna volgende bepalingen.
    Artikel 3
    1. De Bank stelt elk jaar het bedrag van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde kosten vast.
    2. De Bank voert een zodanige administratie dat de kosten voor het levensverzekeringsbedrijf en het schadeverzekeringsbedrijf separaat worden geregistreerd.
    3. De directe kosten worden rechtstreeks in de in het tweede lid bedoelde administratie verantwoord.
    4. De indirecte kosten worden als een percentage van de totale indirecte kosten van de Bank eveneens in de administratie, bedoeld in het tweede lid, verantwoord.
    5. Het percentage, bedoeld in het vierde lid, is gelijk aan honderd maal het quotiënt van:a. het loonbedrag van het personeel van de Bank voor zo ver dit betrokken is bij de uitvoering van de landsverordening, daaronder niet begrepen de uitvoering van de landsbesluiten, bedoeld in artikel 2, eerste lid, laatste volzin; enb. het loonbedrag van het gehele bij de Bank werkzame personeel.
    6. Indien aan leden van het in het vijfde lid, onderdeel a, bedoelde personeel ook andere taken zijn opgedragen, wordt middels een tijdregistratiesysteem bepaald welk gedeelte van het loonbedrag van de betrokken personeelsleden moet worden opgenomen in het in het vijfde lid, onderdeel a, bedoelde loonbedrag.
    Artikel 4
    1. De Bank stelt elk jaar het totale premie-inkomen van alle verzekeraars vast.
    2. Bij de vaststelling van het premie-inkomen gaat de Bank uit van de door elke verzekeraar over het betrokken jaar ingevolge artikel 26 van de landsverordening ingediende staten.
    
      […]
      Artikel 6
    
    1. De aanslag bestaat uit een vast bedrag van drieduizend gulden, vermeerderd met een percentage van het premie-inkomen van de verzekeraar. De aanslag wordt naar boven afgerond op gehele guldens.
    2. Het percentage bedoeld in het eerste lid is gelijk aan honderd maal het quotiënt van:a. het overeenkomstig artikel 3 vastgestelde kostenbedrag verminderd met een bedrag gelijk aan het aantal verzekeraars maal drieduizend gulden; enb. het overeenkomstig artikel 4 vastgestelde totale premie-inkomen.
    3. De ingevolge het tweede lid verkregen uitkomst wordt in twee decimalen nauwkeurig naar boven afgerond.
    
      […]
      Artikel 8
    
    1. De Bank deelt de aanslag schriftelijk aan de verzekeraar mee, onder vermelding van het in aanmerking genomen premie-inkomen, van het toegepaste percentage en van de wijze waarop en het tijdstip waarvoor de betaling moet geschieden.
    2. De Bank kan het bedrag van drieduizend gulden, genoemd in artikel 6, eerste lid, verminderen, teneinde tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die voor de verzekeraar uit de aanslag mochten voortvloeien.
    3. Gedurende twee jaar na de dagtekening van de mededeling van de in het eerste lid bedoelde aanslag kan de Bank deze herzien, indien haar de onjuistheid van de aanslag is gebleken.
    […]