ECLI:NL:RVS:2023:1828, Raad van State, 10-05-2023, 202202508/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk [wederpartijen] gelast om de permanente bewoning van het recreatieverblijf op het perceel [locatie] in Harderwijk te stoppen en gestopt te houden. Doen zij dit niet, dan verbeuren zij een dwangsom van € 2.500,00 per maand of gedeelte van die maand, tot een maximum van € 25.000,00. [appellante] is sinds 1993 eigenaar van het perceel [locatie] in Harderwijk. Op dat perceel staat een recreatiewoning. Het perceel is gelegen binnen de bij elkaar horende bestemmingsplannen ‘Buitengebied 2014’ en ‘Veegplan Buitengebied’. De bestemmingsplannen staan permanente bewoning van de recreatiewoning niet toe. Omdat [wederpartijen] de recreatiewoning permanent bewoonden, heeft het college hen bij besluit van 22 oktober 2020 gelast om het (laten) gebruiken van de recreatiewoning voor permante bewoning te stoppen en gestopt te houden. Als zij dat niet doen verbeuren zij een dwangsom van € 2.500,00 per maand of gedeelte van die maand, tot een maximum van € 25.000,00.

202202508/1/R4.
    Datum uitspraak: 10 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Harderwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 18 maart 2022 in zaak nrs. 22/734 en 21/1475 in het geding tussen:
    wijlen [wederpartijen]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college [wederpartijen] gelast om de permanente bewoning van het recreatieverblijf op het perceel [locatie] in Harderwijk te stoppen en gestopt te houden. Doen zij dit niet, dan verbeuren zij een dwangsom van € 2.500,00 per maand of gedeelte van die maand, tot een maximum van € 25.000,00.
    Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college het door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 maart 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [wederpartijen] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 23 maart 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van volgens hem door [wederpartijen] verbeurde dwangsommen van in totaal € 12.500,00.
    [wederpartijen] hebben gronden ingediend tegen dit besluit.
    Bij besluit van 28 september 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van volgens hem door [wederpartijen] verbeurde dwangsommen van in totaal € 12.500,00.
    [wederpartijen] hebben gronden ingediend tegen dit besluit.
    Het college en [wederpartijen] hebben nadere stukken ingediend. Op 7 november 2022 is [wederpartij A] overleden.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 maart 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.A. Patandin, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door G. Maatkamp en P.H.J. de Jonge, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Waar gaat deze zaak over?
    1.       [appellante] is sinds 1993 eigenaar van het perceel [locatie] in Harderwijk. Op dat perceel staat een recreatiewoning. Het perceel is gelegen binnen de bij elkaar horende bestemmingsplannen ‘Buitengebied 2014’ en ‘Veegplan Buitengebied’. De bestemmingsplannen staan permanente bewoning van de recreatiewoning niet toe. Omdat [wederpartijen] de recreatiewoning permanent bewoonden, heeft het college hen bij besluit van 22 oktober 2020 gelast om het (laten) gebruiken van de recreatiewoning voor permante bewoning te stoppen en gestopt te houden. Als zij dat niet doen verbeuren zij een dwangsom van € 2.500,00 per maand of gedeelte van die maand, tot een maximum van € 25.000,00.
    Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank
    Is handhaving onevenredig?
    2.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving onevenredig was. Daartoe voert zij aan dat [wederpartij A] ongeneeslijk ziek was. [wederpartij A] had zeer ernstige COPD, pulmonale hypertensie en ernstig hartfalen. [wederpartij A] was zuurstofafhankelijk en kreeg daarom continu zuurstof toegediend via een zuurstofapparaat. In de recreatiewoning stond een grote zuurstofcilinder voor het geval de stroom uitvalt, en het zuurstofapparaat daardoor niet meer werkt. Door deze medische omstandigheden was [wederpartij A] niet in staat om te verhuizen. Daarbij komt dat het wegens het woningtekort moeilijk is om een woning met zuurstofrijke omgeving te vinden. Gelet op de medische omstandigheden voert [appellante] aan dat het college een gedoogbeschikking had moeten geven, hetgeen het college ook bij andere bewoners van het recreatiepark heeft gedaan. [appellante] voert ook aan dat zij onvoldoende draagkracht heeft om aan de last te voldoen.
    2.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2148), kunnen medische omstandigheden alleen in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden moet afzien.
    Het staat vast dat [wederpartij A] ernstig ziek was. Maar [appellante] maakt niet aannemelijk dat [wederpartij A] zijn medische toestand ten tijde van de besluiten van 22 oktober 2020 en 2 februari 2021 zo ernstig was dat het college van handhaving moest afzien. Uit de overgelegde stukken blijkt niet dat [wederpartij A] toen door zijn ziekte niet kon verhuizen. Het zuurstofapparaat en de zuurstofcilinder konden ook in een andere woning worden geplaatst. Het college heeft er rekening mee gehouden dat het door de medische situatie voor [wederpartijen] moeilijker was om te verhuizen dan voor andere mensen. Daarom heeft het college een lange begunstigingstermijn van 12 maanden verbonden aan het besluit van 22 oktober 2020.
    Over het door [appellante] aangevoerde betoog over haar financiële draagkracht overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in 9.2 van de uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2148) biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden daardoor onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en dat het bestuursorgaan daarvan daarom behoorde af te zien. De last onder dwangsom is daarom niet onevenredig. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de last onuitvoerbaar was. Zij heeft geen stukken overgelegd met daarin concrete feiten en omstandigheden waaruit blijkt dat het voor haar gelet op haar financiële draagkracht ook na eventuele verkoop van de recreatiewoning onmogelijk was om aan de last te voldoen.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. In dat verband verwijst zij naar een gedoogbeschikking die het college heeft verleend aan een andere bewoner van een recreatiewoning op het recreatiepark.
    3.1.    Het college voert het beleid dat gedoogbeschikkingen kunnen worden verleend aan personen die voor september 1997 permanent in een recreatiewoning zijn gaan wonen. Om die reden is de gedoogbeschikking waar [appellante] op heeft gewezen verleend. [wederpartijen] zijn pas in 2006 permanent in de recreatiewoning gaan wonen. Daarom is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    De besluiten van 23 maart 2022 en 28 september 2022
    4.       Het college heeft bij besluiten van 23 maart 2022 en 28 september 2022 besloten om over te gaan tot invordering van volgens hem verbeurde dwangsommen van in totaal € 25.000,00. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn deze besluiten ook onderwerp van het geding.
    4.1.    [appellante] betoogt dat het college wegens bijzondere omstandigheden moest afzien van de invordering van de dwangsommen. Daartoe voert zij aan dat de medische situatie van [wederpartij A], in de periode na de uitspraak van de rechtbank en voor het verbeuren van de dwangsommen was verergerd en zij daarom niet aan de last konden voldoen. Ook voert zij aan dat zij onvoldoende draagkracht heeft om de dwangsommen te betalen of aan de last te voldoen.
    4.2.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. In deze memorie van toelichting staat dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als de overtreder evident niet in staat zal zijn om de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet dit aannemelijk maken. Hij moet daarvoor een betrouwbaar en volledig inzicht bieden in zijn financiële situatie.
    4.3.    [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het evident is dat zij niet in staat is om de verbeurde dwangsommen te betalen. Zij heeft geen volledig inzicht gegeven in haar financiële situatie. Haar draagkracht is daarom geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       De beroepen tegen de besluiten van 23 maart 2022 en 28 september 2022 zijn ongegrond.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk van 23 maart 2022, kenmerk 02430000041458/02430000324463, en 28 september 2022, kenmerk 02430000041458/02430000398228, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023
    457-1005