ECLI:NL:RVS:2023:2009, Raad van State, 24-05-2023, 202101698/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven geweigerd om [appellant]een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning aan de [locatie] in Eindhoven ten behoeve van kamerverhuur. [appellant] is sinds 27 oktober 2016 eigenaar van de woning. Hij heeft deze woning gekocht van Lunet Zorg. Lunet Zorg gebruikte deze woning van 1985 tot 2016 voor kamerverhuur. [appellant] gebruikt de woning ook voor kamerverhuur. Het geldende bestemmingsplan is "Gestel buiten de ring 2005" en de aan het perceel gegeven bestemming is "Wonen". Ook geldt op het perceel het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing". Beide bestemmingsplannen verbieden kamerbewoning op de locatie van de woning. Op 22 oktober 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik (hierna: omgevingsvergunning) van de woning aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag afgewezen. Er is geen sprake van een legale bestaande situatie die mag worden voortgezet.

202101698/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 januari 2021 in zaak nr. 20/1562 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 december 2019 heeft het college geweigerd om [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning aan de [locatie] in Eindhoven (hierna: de woning) ten behoeve van kamerverhuur.
    Bij besluit van 30 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E. Geerings, advocaat te Veldhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Lammerschop, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 27 oktober 2016 eigenaar van de woning. Hij heeft deze woning gekocht van Lunet Zorg. Lunet Zorg gebruikte deze woning van 1985 tot 2016 voor kamerverhuur. [appellant] gebruikt de woning ook voor kamerverhuur.
    2.       Het geldende bestemmingsplan is "Gestel buiten de ring 2005" en de aan het perceel gegeven bestemming is "Wonen". Ook geldt op het perceel het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing". Beide bestemmingsplannen verbieden kamerbewoning op de locatie van de woning.
    3.       Op 22 oktober 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik (hierna: omgevingsvergunning) van de woning aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag afgewezen. Er is geen sprake van een legale bestaande situatie die mag worden voortgezet, omdat er in het verleden een periode maar een persoon op het adres stond ingeschreven. Ingevolge artikel 4.9.1 van de Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht 2018 kan het college medewerking verlenen aan het wijzigen van het gebruik van de woning als de woning niet in de wijk Bennekel-Oost ligt. De woning ligt echter in die wijk. Daarom heeft het college geen medewerking verleend.
    Brief van 19 juli 2016
    4.       De voormalig mede-eigenaar heeft voor aankoop van de woning aan de gemeente vragen gesteld. In reactie daarop is door [projectleider], vanuit zijn functie als projectleider RvS (Raad van State), in een brief van 19 juli 2016 geschreven:
    "Op basis van ons bekende informatie en de door Lunetzorg, de heer Van de Westelaken, afgegeven verklaring omtrent het gebruik van het pand [locatie] vanaf 1985, bevestigen wij dat het pand reeds op of voor 12 december 2007 als onzelfstandige huisvesting (lees kamerverhuur) in gebruik was.
    Door dit gebruik voor 12 december 2007 geldt voor het pand de uitspraak van de Raad van State van 24 mei 2012. Hierin is vastgelegd dat panden die voor 12 december 2007 voor onzelfstandige huisvesting werden gebruikt, dit gebruik is aan te merken als ware een vergunning verleend. Wij hebben niet kunnen concluderen dat na 12 december 2007 het pand voor zelfstandige huisvestiging in gebruik is geweest.
    Het gebruik voor onzelfstandige huisvestiging kan in het kader van de WABO worden voortgezet met een maximum van 5 (vijf) wooneenheden (kamers)."
    5.       In de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6906, waar in de brief naar wordt verwezen, is geoordeeld dat een vergunning op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) en artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de destijds geldende huisvestingsverordening, niet was vereist, omdat de woning was omgezet voordat die huisvestingsverordening in werking trad.
    Besluit op bezwaar
    6.       [appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat de laatste zin in de brief niet anders kan worden gelezen dan dat [projectleider] daar doelt op een omgevingsvergunning in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Hij stelt dat hij er op mocht vertrouwen dat een omgevingsvergunning niet (meer) nodig is, dan wel dat hij deze zou krijgen.
    7.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] aan deze brief niet het vertrouwen kan ontlenen dat hij geen omgevingsvergunning meer nodig heeft. Deze brief gaat alleen over het gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2012 en dus over de vergunning op grond van de Huisvestingswet en de huisvestingsverordening. Dat in de laatste zin de Wabo wordt genoemd, maakt dat niet anders. Ten tijde van de uitspraak van de Afdeling gold een huisvestingsverordening waarin werd aangehaakt bij de omgevingsvergunning. Vandaar dat in de brief de Wabo wordt genoemd. Ook in wat [appellant] verder nog had aangevoerd, zag het college geen grond voor het oordeel dat een omgevingsvergunning verleend had moeten worden. Het college heeft het bezwaar daarom ongegrond verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank
    8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. [appellant] kon aan de brief niet redelijkerwijs de verwachting ontlenen dat hij geen omgevingsvergunning (meer) nodig had. Ook de overige gronden slagen volgens de rechtbank niet.
    Gronden van het hoger beroep
    9.       [appellant] kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank. Uit de brief blijkt volgens hem dat kamerbewoning op grond van de Wabo was toegestaan zodat een omgevingsvergunning verleend had moeten worden ofwel de aanvraag afgewezen had moeten worden omdat geen omgevingsvergunning (meer) vereist was. Hij mocht daar gerechtvaardigd op vertrouwen.
    Hij voert daartoe aan dat het college een bepaalde invulling aan de brief geeft, terwijl het college die invulling niet kan geven. [projectleider] is inmiddels met pensioen en het college heeft dus niet aan hem kunnen vragen hoe hij de brief heeft bedoeld. Bovendien moet de brief worden bekeken vanuit een burgerperspectief. De brief is een antwoord op de vraag of de vergunningen voor de kamerbewoning van de woning in orde zijn. Van de burger kan niet worden verwacht dat hij zelf beoordeelt welke conclusies uit de brief getrokken moeten worden. Uit deze brief mocht hij de conclusie trekken dat de vergunningen voor de woning in orde waren.
    Verder betwist [appellant] de invulling die het college geeft aan het noemen van de Wabo in de brief. Ten tijde van het versturen van de brief gold de Huisvestingsverordening Gemeente Eindhoven 2016. In deze huisvestingsverordening wordt nergens gesproken over een omgevingsvergunning. [appellant] heeft ook een aantal andere brieven overgelegd die [projectleider] heeft geschreven naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling. In geen van die brieven wordt de Wabo genoemd.
    De brief kan aan het college worden toegerekend. Er zijn geen andere belangen die aan honorering in de weg staan. Er zijn geen derden die klagen. Op basis van de informatie in de brief heeft hij de woning gekocht. Hij lijdt schade indien het college het gewekte vertrouwen zou beschamen door geen omgevingsvergunning te verlenen, aldus [appellant].
    Beoordeling van het hoger beroep
    9.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiding of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe. Verder is vereist dat de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    9.2.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat hieraan is voldaan. De vraag die de aanleiding was voor deze brief is niet meer te achterhalen. De brief moet worden gelezen vanuit het oogpunt van een persoon zonder specifieke kennis van de uitspraak van 24 mei 2012. In de brief wordt niet duidelijk omschreven over welke vergunning het gaat. Het woord ‘omzettingsvergunning’ wordt niet gebruikt en ook wordt de Huisvestingswet of de huisvestingsverordening niet genoemd. Vervolgens staat in de laatste zin van de brief ondubbelzinnig dat het gebruik op grond van de Wabo mag worden voortgezet. Dat in het verleden in de huisvestingsverordening werd aangehaakt bij de Wabo, geeft nog geen overtuigende verklaring voor het noemen van de Wabo in deze brief. Van [projectleider] mag, als projectleider RvS, juist verwacht worden dat hij op de hoogte is van de verschillende vergunningen die nodig zijn voor kamerverhuur en dat hij zorgvuldig formuleert. Hij is bovendien werkzaam voor het college en het college is het bevoegde orgaan om te beslissen over zowel omzettingsvergunningen als omgevingsvergunningen. De uitlating kan daarom worden toegerekend aan het college.
    In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college gewezen op overweging 7.1 van de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1640. In die overweging is ingegaan op een beroep op het vertrouwensbeginsel naar aanleiding van een brief van het college van Eindhoven. Dat beroep slaagde niet. De reden daarvoor was dat "hoewel mogelijk onduidelijkheid is ontstaan over de brief van 23 mei 2012, omdat die zowel betrekking had op de omzettingsvergunning als het bestemmingsplan, moet worden vastgesteld dat de brief van 22 augustus 2012 uitsluitend betrekking heeft op het niet vereist zijn van een omzettingsvergunning op grond van de verordening en niet op strijd met het bestemmingsplan." Het college heeft de betreffende brief van 22 augustus 2012 niet overgelegd, zodat het niet mogelijk is om de brieven te vergelijken. Uit de uitspraak blijkt echter dat de brief van 22 augustus 2012 geen betrekking had op strijd met het bestemmingsplan. De Afdeling gaat er dan ook vanuit dat in die brief niet de Wabo genoemd is. Dat maakt de situatie anders.
    9.3.    [appellant] mocht, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het gebruik van de woning voor kamerverhuur op grond van de Wabo was toegestaan, dan wel dat voor het gebruik een omgevingsvergunning zou worden verleend indien deze nodig is en zou worden aangevraagd.
    9.4.    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Volgens het college is er een zwaarder wegend belang, namelijk dat van de leefbaarheid in de wijk. De woning ligt in een gebied dat ‘op slot’ staat, omdat de leefbaarheid zodanig onder druk staat dat nieuwe wijzigingen van een woning naar kamerbewoning leidt tot een onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat. In de wijk Bennekel-Oost is veel woonoverlast door overbewoning en storend gedrag van bewoners.
    Zoals op de zitting bij de Afdeling is besproken, gaat het hier niet om een toevoeging van een woning die gebruikt wordt voor kamerbewoning. De woning wordt daar al sinds 1985 voor gebruikt. Bovendien zijn er volgens [appellant] nooit klachten geuit vanuit de buurt over de kamerbewoners. Het college heeft dit niet betwist. En, ten slotte, is aannemelijk dat [appellant] de beslissing om de woning te kopen mede heeft gebaseerd op de informatie in de brief.
    Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat het algemeen belang zwaarder zou moeten wegen dan het belang van [appellant]. Het college moet in een nieuw besluit de belangen van [appellant] nadrukkelijk meewegen in de belangenafweging.
    9.5.    Het betoog slaagt.
    Eindoordeel
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en het beroep gegrond verklaren. Het besluit van 30 april 2020 moet worden vernietigd, vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ten slotte aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 22 januari 2021 in zaak nr. 20/1562;
    III.      verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 30 april 2020;
    V.       bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    851
    Verzonden: 24 mei 2023
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan Gestel buiten de Ring 2005
    Artikel 3.4.1
    Het is verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met deze bestemming.
    Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerbewoning en woningsplitsing
    Artikel 3 Partiële herziening inzake kamerverhuur en woningsplitsing
    Onderstaande regels hebben betrekking op de bestemmingen die de functie wonen en/of woondoeleinden en/of woningen, woongebouwen dan wel andere benamingen die zien op de functie wonen in de betreffende bestemmingsomschrijving mogelijk maken.
    Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
    Binnen de betreffende bestemmingsomschrijving wordt onder de genoemde functies toegevoegd, voor zover nog niet aanwezig:
    met dien verstande dat:
    a. een woning en/ of kamersgewijs verhuurde woning niet mag worden gewijzigd naar twee of meerdere woningen;
    b. kamerverhuur niet is toegestaan, tenzij het een bestaande situatie betreft.
    Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht 2018
    Artikel 4.9.1 Planologische voorwaarden kamerverhuur
    Burgemeester en wethouders kunnen medewerking verlenen aan het wijzigen van het gebruik van een woning naar kamergewijze verhuur mits:
    […];
    b. de woning niet ligt in één van onderstaande wijken/buurten:
    - Woensel - West
    - Limbeek -Noord / Limbeek ­ Zuid
    - Bennekel ­Oost
    - Doornakkers -Oost / Doornakkers ­ West
    […].