ECLI:NL:RVS:2023:2494, Raad van State, 28-06-2023, 202201586/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 februari 2020 heeft het Instituut Mijnbouwschade Groningen aan [appellant] in totaal een bedrag van € 12.716,25 aan schadevergoeding toegekend. Bij besluit van 24 augustus 2020 heeft het Instituut aan [appellant] in totaal een bedrag van € 2.161,23 aan schadevergoeding toegekend.
        [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Zijn woning staat aan de rand van het Groningenveld, nabij de zoutcavernes in Zuidwending. In de zoutcavernes wordt aardgas opgeslagen en in de toekomst wellicht ook waterstof. Op 18 juni 2020 heeft G. Schippers, deskundige bij D.O.G. Ingenieurs (hierna: DOG), in opdracht van het Instituut de woning bezocht en de schade opgenomen naar aanleiding van de melding van 27 december 2019. Daarbij was ook zaakbegeleider C. IJsinga aanwezig. K. Renkema, deskundige bij DOG, heeft op 8 juli 2020 een adviesrapport uitgebracht. In het adviesrapport zijn 19 schades opgenomen en is vermeld dat schades 1, 2, 5, 7, 8, 9 en 11 t/m 18 al eerder door het Instituut zijn behandeld en niet door bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten zijn verergerd. Voor schades 3, 4, 6, 10 en 19 (diverse scheuren) is geadviseerd een schadevergoeding toe te kennen.

202201586/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 28 januari 2022 in zaak nr. 21/1585 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    Instituut Mijnbouwschade Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 februari 2020 heeft het Instituut aan [appellant] in totaal een bedrag van € 12.716,25 aan schadevergoeding toegekend.
    Bij besluit van 24 augustus 2020 heeft het Instituut aan [appellant] in totaal een bedrag van € 2.161,23 aan schadevergoeding toegekend.
    Bij besluit van 29 maart 2021 heeft het Instituut het door [appellant] tegen het besluit van 24 februari 2020 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het besluit van 24 augustus 2020 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het Instituut heeft verwezen naar het verweerschrift in eerste aanleg.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. T.D. Polak, advocaat te Groningen, en mr. S.C. Goldbohm, vergezeld door R. Wiersum, deskundige, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie].
    2.       Zijn woning staat aan de rand van het Groningenveld, nabij de zoutcavernes in Zuidwending. In de zoutcavernes wordt aardgas opgeslagen en in de toekomst wellicht ook waterstof.
    Procedure in de besluitvormingsfase
    3.       Op 27 december 2019 heeft [appellant] een schademelding gedaan bij de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen.
    4.       Bij brief van 8 januari 2020 heeft het Instituut [appellant] laten weten dat zijn aanvraag in de wacht is gezet in afwachting van besluitvorming op een eerdere aanvraag. Bij besluit van 24 februari 2020 heeft het Instituut een besluit genomen op die aanvraag en aan [appellant] een schadevergoeding van € 12.716,25 toegekend.
    5.       Op 18 juni 2020 heeft G. Schippers, deskundige bij D.O.G. Ingenieurs (hierna: DOG), in opdracht van het Instituut de woning bezocht en de schade opgenomen naar aanleiding van de melding van 27 december 2019. Daarbij was ook zaakbegeleider C. IJsinga aanwezig. K. Renkema, deskundige bij DOG, heeft op 8 juli 2020 een adviesrapport uitgebracht. In het adviesrapport zijn 19 schades opgenomen en is vermeld dat schades 1, 2, 5, 7, 8, 9 en 11 t/m 18 al eerder door het Instituut zijn behandeld en niet door bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten zijn verergerd. Voor schades 3, 4, 6, 10 en 19 (diverse scheuren) is geadviseerd een schadevergoeding toe te kennen.
    6.       Bij besluit van 24 augustus 2020 heeft het Instituut onder verwijzing naar het adviesrapport een schadevergoeding van in totaal € 2.161,23 toegekend.
    7.       [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 24 februari 2020 en van 24 augustus 2020. Op 17 februari 2021 is [appellant] gehoord door de bezwaaradviescommissie. Op 23 maart 2021 heeft de bezwaaradviescommissie een advies uitgebracht. Bij besluit van 29 maart 2021 heeft het Instituut onder verwijzing naar dit advies het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 24 februari 2020 en ongegrond, voor zover gericht tegen het besluit van 24 augustus 2020.
    Uitspraak van de rechtbank
    8.       De rechtbank is van oordeel dat het Instituut het bezwaar tegen het besluit van 24 februari 2020 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het bezwaarschrift van 4 augustus 2020 is ruim buiten de wettelijke termijn ingediend. Deze overschrijding is niet verschoonbaar. [appellant] was op de hoogte van de bezwaartermijn van zes weken, omdat die termijn in het besluit van 24 februari 2020 was vermeld. Volgens de rechtbank kon [appellant] bezwaar maken tegen dit besluit, ook al had hij geen toegang tot het dossier op de website van het Instituut.
    9.       De rechtbank is van oordeel dat het Instituut het bezwaar tegen het besluit van 24 augustus 2020 terecht ongegrond heeft verklaard. Daartoe is volgens de rechtbank het volgende van belang.
    10.     Het betoog van [appellant] dat de hoorzitting in de bezwaarfase onbehoorlijk is verlopen, leidt niet tot het oordeel dat de gebreken in de hoorzitting bepalend zijn geweest voor de uitkomst van de besluitvorming.
    11.     De reikwijdte van de procedure is beperkt tot het besluit dat het Instituut heeft genomen op basis van de Tijdelijke wet Groningen (TwG). Dat betekent dat alleen de afhandeling van schade die voortvloeit uit beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg ter beoordeling staat. De afwikkeling van eventuele schade door de opslag van aardgas in zoutcavernes is geen taak van het Instituut.
    12.     De rechtbank volgt niet het betoog van [appellant] dat ruimhartig herstel een volledig herstel van de gevel behelst. Voor de vaststelling van de hoogte van de kosten voor het herstel van de schade moet een vergelijking worden gemaakt van de situatie zoals die - naar inschatting - zou zijn geweest als er geen bevingen waren geweest en de situatie zoals deze feitelijk is ontstaan. Het Instituut hoeft niet te betalen voor werkzaamheden die tot een verbetering van de situatie leiden ten opzichte van hoe die zou zijn geweest zonder de aardbevingen. [appellant] heeft ook geen contra-expertise overgelegd waaruit blijkt dat de door het Instituut vastgestelde herstelkosten onjuist zijn.
    Betoog in hoger beroep
    13.     [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft gronden daartegen aangevoerd over de hoorzitting in de bezwaarfase, het niet-ontvankelijke bezwaar, de schade als gevolg van opslag in de zoutcavernes en de herstelmethode.
    Gang van zaken hoorzitting in bezwaar
    14.     [appellant] betoogt in hoger beroep dat de hoorzitting in de bezwaarfase onbehoorlijk is verlopen. Daardoor had het advies van de bezwaaradviescommissie niet aan het besluit van 29 maart 2021 ten grondslag mogen worden gelegd en is dit besluit onrechtmatig.
    Beoordeling door de Afdeling
    15.     De Afdeling volgt [appellant] niet in dit betoog. [appellant] kan bij het Instituut een klacht indienen over de gang van zaken bij de bezwaaradviescommissie. Het Instituut heeft [appellant] tijdens de procedure bij de rechtbank gewezen op die mogelijkheid. De Afdeling is met het Instituut van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat de gestelde onheuse bejegening door de voorzitter van de bezwaaradviescommissie heeft geleid tot een onrechtmatig besluit.
    16.     Het betoog slaagt niet.
    Verschoonbaarheid termijnoverschrijding
    17.     [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het Instituut zijn bezwaar van 4 augustus 2020 tegen het besluit van 24 februari 2020 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Door de overdracht van zijn dossier van het Centrum Veilig Wonen naar de Tijdelijke Commissie en vervolgens naar het Instituut had hij geen toegang tot zijn dossier op de website van het Instituut.
    Beoordeling door de Afdeling
    18.     Vast staat dat [appellant] het bezwaarschrift tegen het besluit van 24 februari 2020 te laat heeft ingediend.
    19.     Op grond van artikel 6:11 van de Awb is een te laat gemaakt bezwaar toch ontvankelijk als redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat de indiener van het bezwaarschrift ter zake niet in verzuim is geweest.
    20.     De Afdeling is van oordeel dat de door [appellant] gestelde feiten en omstandigheden geen verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding opleveren. In het besluit van 24 februari 2020 is vermeld dat binnen zes weken bezwaar moest worden gemaakt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ook als [appellant] in deze periode geen toegang had tot het dossier op de website van het Instituut, dit niet betekent dat hij geen bezwaar kon maken. Hoewel het begrijpelijk is dat [appellant] de documenten in het dossier wilde raadplegen en die mogelijk wilde gebruiken voor de onderbouwing van het bezwaar, was dat in dit geval niet noodzakelijk om bezwaar te kunnen maken. [appellant] heeft ter zitting bevestigd dat hij over stukken uit het dossier op papier beschikte, waaronder het besluit van 24 februari 2020 en het daaraan ten grondslag liggende adviesrapport. [appellant] heeft desgevraagd niet duidelijk gemaakt welke stukken uit het digitale dossier hij verder nodig had om bezwaar te kunnen maken.
    21.     [appellant] heeft in hoger beroep geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd die maken dat de termijnoverschrijding verschoonbaar kan zijn.
    22.     De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant] tijdig bezwaar had kunnen maken, zo nodig op nader aan te voeren gronden. Dat betekent dat het Instituut het bezwaar van [appellant] gericht tegen het besluit van 24 februari 2020 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    23.     Het betoog slaagt niet.
    De gasopslag van Zuidwending als gestelde schadeoorzaak
    24.     [appellant] betoogt dat de (verergering van de) schade aan zijn woning is ontstaan door de zoutwinning en de gasopslag in de ontstane zoutcavernes van Zuidwending. Volgens [appellant] had het Instituut zijn dossier moeten doorzenden aan de Commissie Mijnbouwschade, omdat het Instituut niet verantwoordelijk is voor de afwikkeling van deze schade. [appellant] vindt het ook belangrijk dat de gevolgen van de zoutwinning en de gasopslag in zoutcavernes (en in de toekomst waterstof) worden onderzocht. Hij wijst erop dat door zoutwinning en gasopslag er schade zal blijven ontstaan in de omgeving van Zuidwending. Die schade vraagt om structureel herstel. [appellant] wijst op het gebrek aan rechtsbescherming tegen beslissingen over het vergoeden van schade als gevolg van zoutwinning en opslag van aardgas.
    Beoordeling door de Afdeling
    25.     De bevoegdheid van het Instituut is op grond van de Tijdelijke wet Groningen beperkt tot de behandeling van schade die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg. De woning van [appellant] ligt in het zogenoemde effectgebied, waarbinnen het bewijsvermoeden van artikel 6:177a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek van toepassing is. Dit betekent dat ervan wordt uitgegaan dat schade is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten, tenzij er een duidelijke andere oorzaak kan worden aangetoond. Na de melding van 27 december 2019 heeft het Instituut alle gemelde schades in behandeling genomen en daarover een adviesrapport gevraagd. Een aantal schades (1, 2, 5, 7, 8, 9 en 11 t/m 18) is eerder door het Instituut behandeld en daarover heeft het Instituut het onherroepelijke besluit van 24 februari 2020 genomen, dat in deze procedure gelet op hetgeen onder 18 tot en met 23 is overwogen inhoudelijk niet meer ter discussie staat. In het besluit 24 augustus 2020 is vermeld dat deze schades niet door bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten zijn verergerd. Met de enkele stelling dat de schades zijn verergerd door de zoutwinning en gasopslag in Zuidwending, heeft [appellant] onvoldoende aanknopingspunten aangereikt voor de conclusie dat de schades daadwerkelijk, door mijnbouwactiviteiten, zijn verergerd. Verder heeft het Instituut het bewijsvermoeden voor schades 3, 4, 6, 10 en 19 niet weerlegd geacht omdat daarvoor geen andere oorzaak is aangetoond en heeft het voor deze schades een vergoeding toegekend in het besluit van 24 augustus 2020. Omdat het Instituut de aan hem gezonden aanvraag/schademelding terecht heeft beoordeeld, was er voor het Instituut geen aanleiding om de schademelding door te sturen aan de Commissie Mijnbouwschade.
    26.     Het staat [appellant] overigens vrij om (toekomstige) schade als gevolg van zoutwinning en gasopslag te melden bij de Commissie Mijnbouwschade. De Commissie Mijnbouwschade brengt in dat geval advies uit aan de schademelder en de mijnbouwonderneming. Het advies is bindend voor de mijnbouwonderneming, die daarover een overeenkomst heeft gesloten met de minister van Economische Zaken en Klimaat. In het geval een schademelder het niet (geheel) eens is met het advies, kan hij zich, nu daarbij niet is voorzien in bestuursrechtelijke rechtsbescherming, tot de civiele rechter wenden met een vordering uit onrechtmatige daad.
    27.     Het betoog slaagt niet.
    Herstelmethode en herstelkosten
    28.     Volgens [appellant] ziet het door hem beoogde herstel van de schades niet op verbetering, maar op (structureel) herstel van de woning. Hij wijst op de offerte van 20 april 2020 van Bouwbedrijf Fennema voor het vernieuwen van de voorgevel.
    29.     [appellant] betoogt verder dat hij ten onrechte geen inzage heeft gekregen in spreadsheets om te kunnen controleren of het herstel mogelijk is in de door het Instituut berekende tijd die nodig is voor herstel, wat een van de uitgangspunten vormt voor de vergoedingen zoals opgenomen in het calculatiemodel.
    Beoordeling door de Afdeling
    30.     Bij de begroting van vermogensschade is het uitgangspunt van het aansprakelijkheidsrecht dat degene die schade heeft geleden zoveel als mogelijk moet worden teruggebracht in de toestand waarin hij zou hebben verkeerd als de schadeveroorzakende gebeurtenis zich niet zou hebben voorgedaan. Zie onder meer het arrest van de Hoge Raad van 26 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0539. De Afdeling volgt dit uitgangspunt.
    31.     Bij zaakschade begroot het Instituut de schade aan de hand van de kosten die de aanvrager zou moeten maken om de schade te herstellen om te komen in een toestand die minimaal gelijkwaardig is aan de toestand waarin het gebouw zich bevond voordat het werd beschadigd. Het Instituut gaat hierbij uit van zowel cosmetisch als constructief herstel.
    32.     De Afdeling heeft eerder geoordeeld dat het Instituut deze benadering mag hanteren om gemelde schades op uniforme wijze af te handelen. Zie de uitspraken van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:374 en 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2682.
    33.     De Afdeling ziet in het betoog van [appellant] geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de door DOG geadviseerde methoden voor herstel van schades 3, 4 ,6, 10 en 19. [appellant] heeft ook in hoger beroep niet aannemelijk gemaakt dat herstel van de schades op grond van de door het Instituut gehanteerde herstelmethodieken en bijbehorende vergoedingen ertoe leidt dat hij niet zijn daadwerkelijke schade vergoed krijgt. De stelling dat daarmee niet alle schade aan de gevel van de woning integraal dan wel structureel wordt hersteld, is daarvoor onvoldoende. Het Instituut is gehouden alle schade die het gevolg is van mijnbouwactiviteiten te vergoeden. De werkzaamheden, waarvan de kosten in de door [appellant] overgelegde offerte zijn omschreven en begroot, betreffen het geheel vernieuwen van de buitengevel, inclusief fundering. Deze werkzaamheden gaan verder dan het herstellen van de schade en kunnen voor een groot deel worden gekwalificeerd als verbeteringen. Deze verbeteringen komen niet voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling ziet in de offerte dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de calculaties van de schadebedragen in het adviesrapport. Het betoog van [appellant] dat het Instituut in de toekomst mogelijk door wijziging van de Tijdelijke wet Groningen bevoegd zal zijn om een vergoeding toe te kennen voor duurzaam herstel van schade, leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling begrijpt de wens van [appellant] om de schade duurzaam en toekomstbestendig te herstellen. Zoals is overwogen in de uitspraak van 3 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1728) is het echter niet mogelijk vooruit te lopen op een amendement dat nog geen wet is.
    34.     Het betoog van [appellant] dat hij niet heeft kunnen controleren of de herstelwerkzaamheden wel kunnen worden uitgevoerd in de tijd waarvan het Instituut uitgaat, treft geen doel. Het Instituut heeft het calculatiemodel - gelet op het grote belang daarvan - laten valideren op marktconformiteit en ruimhartigheid. In het model is ook rekening gehouden met de kosten die samenhangen met de tijd en handelingen die een vakman nodig heeft om bepaalde herstelwerkzaamheden onder normale omstandigheden te kunnen uitvoeren. Bij de ontwikkeling van de calculatieregels is ruimhartigheid het uitgangspunt geweest, ook bij het vaststellen van de tijd die noodzakelijk wordt geacht voor de uitvoering van de herstelwerkzaamheden. Op de site van het Instituut is veel informatie te vinden over de uitgangspunten en rekenregels van het calculatiemodel.
    35.     Het betoog faalt.
    Conclusie
    36.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    37.     Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
    299