ECLI:NL:RBGEL:2024:2963, Rechtbank Gelderland, 07-05-2024, AWB 24/2732 en 24/2735
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: exploitatievergunning, weigering aanvraag, grondslag bezwaar, omvang aanvraag, feitelijke situatie

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 24/2732 en 24/2735
    
      
      proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 mei 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. F. van Hal),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Arnhem 
    (gemachtigde: mr. L.R. van Damme).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [plaats] (belanghebbende).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres voor een exploitatievergunning. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiseres daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      1.1.
      De burgemeester heeft de exploitatievergunning met het besluit van 17 mei 2023 verleend. Met het bestreden besluit van 15 april 2024 op het bezwaar van belanghebbende heeft de burgemeester het besluit van 17 mei 2023 herroepen en besloten de aanvraag te weigeren. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester. Belanghebbende was met kennisgeving afwezig.
      
    
    
      1.3.
      Na afloop van de zitting heeft de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak gedaan.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af en verklaart het beroep gegrond.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      3. Eiseres heeft een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning voor een horeca-inrichting. De burgemeester heeft met het besluit van 17 mei 2023 de exploitatievergunning verleend op grond van artikelen 2.3.1.2 en 2.3.1.6 van de Algemene plaatselijke verordening voor Arnhem (APV). Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt. Het bezwaar is op 10 november 2023 behandeld bij de hoorzitting van de algemene bezwaarschriftencommissie. Hierna heeft de burgemeester het bestreden besluit van 15 april 2024 genomen. Het advies van de commissie is onderdeel van de beslissing op bezwaar.
    
    
    
      3.1.
      De burgemeester heeft op grond van het advies het bezwaarschrift gegrond verklaard en het besluit van 17 mei 2023 herroepen. De burgemeester vindt dat de shisha lounge buiten de aanvraag om is vergund. De aanvraag voor een restaurant/bistro/eetcafé moet worden geweigerd op grond van artikel 2.3.1.6, aanhef en onder h, van de APV. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      4. De voorzieningenrechter beoordeelt of de burgemeester terecht heeft besloten de aanvraag voor de exploitatievergunning te weigeren. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      4.1.
      Allereerst voert eiseres aan dat de beslissing op het bezwaar in strijd is met artikel 7:11 van de Awb, waarin is bepaald dat de heroverweging plaats moet vinden op de grondslag van het bezwaar. In de beslissing op bezwaar en het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt niet ingegaan op de bezwaargronden van belanghebbende. De redenen waarom de aanvraag is afgewezen staan ver bij de bezwaargronden vandaan. Het bezwaar had niet gegrond verklaard mogen worden. Verder betwist eiseres dat de shisha lounge buiten de aanvraag om is vergund. De aanvraag is niet beperkt tot dat wat in artikel 2.3.1.4. van de APV is bepaald. Ook bescheiden die niet onder dit artikel vallen kunnen onder de reikwijdte van de aanvraag vallen. Volgens eiseres was het, gelet op de correspondentie met de gemeente en het ondernemingsplan, voor de burgemeester voldoende helder dat de aanvraag ook zag op de exploitatie van een shisha lounge. Als er onduidelijkheid was over de aanvraag had de burgemeester eiseres hierover kunnen informeren. Dit is niet gebeurd. Ten aanzien van de weigering van de vergunning voor een restaurant/bistro/eetcafé op grond van artikel 2.3.1.6, eerste lid, aanhef en onder h, van de APV stelt eiseres dat zij wel een restaurant heeft geëxploiteerd. De keuken is verbouwd en eiseres heeft de exploitatie als restaurant laten fungeren. Eiseres heeft een plattegrond, de menukaart en inkoopfacturen ingebracht. De enkele controle van 29 september 2023 is onvoldoende om te concluderen dat er geen restaurant, bistro of eetcafé wordt geëxploiteerd. 
      
      
        
          Is er op grondslag van het bezwaar beslist? 
        
        5. Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat belanghebbende de verleende vergunning heeft betwist, waardoor er in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar naar de rechtmatigheid van de volledige vergunning is gekeken. Daarom is de beslissing op bezwaar niet buiten de omvang van het bezwaar. 
      
      
    
    
      5.1.
      De voorzieningenrechter volgt het standpunt van de burgemeester. In de beslissing van 17 mei 2023 staat aangegeven dat de exploitatievergunning wordt verleend voor de exploitatie van een restaurant en shisha lounge. Het besluit bestaat niet uit aparte besluitonderdelen. Daarmee is de burgemeester binnen de grondslag van het bezwaar gebleven, nu het bezwaar zich heeft gericht tegen de verlening van de vergunning in zijn geheel.  
      
      
        
          Is de shisha lounge buiten de aanvraag om vergund?
        
        6. De voorzieningenrechter zal zich als eerste uitlaten over de vraag of de burgemeester terecht stelt dat de vergunning voor de shisha lounge buiten de aanvraag om was verleend. 
      
      
    
    
      6.1.
      In het aanvraagformulier heeft eiseres aangegeven dat de aard van het bedrijf ‘restaurant/bistro/eetcafé’ is. De burgemeester vindt dat er geen aanvraag is gedaan voor een exploitatievergunning voor een shisha lounge. Dit is niet aangegeven op het formulier. Verder is niet gebleken dat het ondernemingsplan van eiseres deel uitmaakt van de aanvraag. Op het formulier wordt niet verwezen naar het ondernemingsplan. Uit het ondernemingsplan komt bovendien onvoldoende naar voren dat beoogd is een exploitatievergunning voor een shisha lounge aan te vragen.
      
    
    
      6.2.
      De voorzieningenrechter kan de burgemeester niet volgen in zijn standpunt dat eiseres geen aanvraag zou hebben gedaan voor een exploitatievergunning voor een shisha lounge. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat het ondernemingsplan is ingediend bij de aanvraag. Uit dit ondernemingsplan komt voldoende duidelijk naar voren dat er ook een shisha lounge geëxploiteerd zal worden. Dit komt ook naar voren in de door eiseres ingebrachte communicatie met de vergunningverlener van de gemeente. Bovendien is de exploitatievergunning voor de shisha lounge in eerste instantie met het besluit van 17 mei 2023 ook verleend. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat de burgemeester niet heeft kunnen concluderen dat er geen aanvraag zou zijn gedaan voor een exploitatievergunning voor een shisha lounge. Dat op het aanvraagformulier enkel is aangekruist dat een restaurant/bistro/eetcafé geëxploiteerd zal worden en dat er niet expliciet naar het ondernemingsplan wordt verwezen is, gelet op de genoemde omstandigheden, onvoldoende.
      
      
        
          Is de feitelijke toestand niet in overeenstemming met de aanvraag?
        
        7. De tweede vraag is of de burgemeester terecht stelt dat de aanvraag voor de exploitatievergunning geweigerd moet worden op grond van artikel 2.3.1.6, eerste lid, aanhef en onder h, van de APV.
      
      
    
    
      7.1.
      In artikel 2.3.1.6, eerste lid, aanhef en onder h, van de APV is bepaald dat de burgemeester de exploitatievergunning moet weigeren als redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag voor de vergunning vermelde in overeenstemming zal zijn. 
      
    
    
      7.2.
      Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie komt naar voren dat op 29 september 2023 een integrale controle heeft plaatsgevonden, waarbij is geconstateerd dat er geen restaurant, bistro of eetcafé werd geëxploiteerd. Op 11 oktober 2023 hebben de vergunninghouders toegezegd dat zij conform de vergunning zullen exploiteren. Op de hoorzitting van 10 november 2023 heeft de burgemeester aangegeven dat, voor zover hem bekend, het pand nog niet is ingericht als restaurant, bistro of eetcafé. Volgens de commissie was er voldoende tijd verstreken om het pand te kunnen exploiteren als restaurant, bistro of eetcafé, waardoor er sprake is van een feitelijke situatie die niet in overeenstemming is met de ingediende aanvraag. 
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester onterecht artikel 2.3.1.6, eerste lid, aanhef en onder h, van de APV ten grondslag heeft gelegd aan de weigering van de aanvraag. In de aanvraag en het ondernemingsplan van eiseres ziet de voorzieningenrechter geen reden om aan te nemen dat de feitelijke toestand niet met de aanvraag in overeenstemming zou zijn. De commissie heeft enkel verwezen naar gebeurtenissen die enkele maanden na de start van de exploitatie hebben plaatsgevonden. Er zijn geen omstandigheden aangedragen waardoor op voorhand al aangenomen kon worden dat eiseres geen restaurant, bistro of eetcafé zou exploiteren. Dat eiseres een aantal maanden na de start van de exploitatie nog niet zou fungeren als restaurant, bistro of eetcafé – wat daar ook van zij – is een kwestie van handhaving, nu het hier gaat om de naleving van de vergunning. De handhaving van de vergunning valt echter buiten de omvang van dit geding. Bovendien volgt uit de verleende vergunning ook niet de verplichting dat eiseres vanaf de eerste dag een functionerend restaurant moet exploiteren. Het is voorstelbaar dat eiseres na verlening van de vergunning enige tijd nodig heeft (gehad) om voorbereidingen te treffen voor de exploitatie van het restaurant. Daardoor kan de voorzieningenrechter niet dezelfde betekenis toekennen aan de controle van 29 september 2023 als dat de burgemeester heeft gedaan.
      
      
        
          De bezwaren van belanghebbende
        
        8. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat de weigeringsgronden het bestreden besluit van 15 april 2024 niet kunnen dragen. De voorzieningenrechter zal daarom dit besluit vernietigen. Dit betekent dat er opnieuw op het bezwaar van belanghebbende beslist moet worden. Gelet op dat wat ter zitting is besproken en de stukken in het dossier acht de voorzieningenrechter zich voldoende geïnformeerd om zelf in de zaak te voorzien en op het bezwaar te beslissen. 
      
      
    
    
      8.1.
      Belanghebbende heeft in bezwaar naar voren gebracht dat zij meer overlast verwacht van parkerende auto’s en dat er op het bestemmingsplan geen horecabestemming staat. 
      
    
    
      8.2.
       Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter leidt uit de correspondentie tussen eiseres en een medewerker van de gemeente ook af dat de exploitatie van een restaurant en shisha lounge past binnen het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding gezien om hier aan te twijfelen.
      
    
    
      8.3.
      Ten aanzien van eventuele overlast maakt de voorzieningenrechter uit het advies van de bezwaarcommissie op dat het nog moeilijk te beoordelen is of er sprake is van onevenredige benadeling van het woon- en leefklimaat. Ter zitting heeft de burgemeester ook aangegeven dat hij op het moment van de hoorzitting in bezwaar van mening was dat de klachten niet doorslaggevend zijn om vast te stellen dat er sprake is van nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat. De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat op het moment van de beslissing op bezwaar er geen of onvoldoende reden was om de exploitatievergunning te weigeren op grond van artikel 2.3.1.6, aanhef en onder b, van de APV. Deze weigeringsgrond is immers ook niet ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit van 15 april 2024. De voorzieningenrechter weegt hierin mee dat de controle van meldingen en overlast meer voor de hand ligt binnen een handhavingstraject, wat buiten de omvang van dit geding valt.
      
    
    
      8.4.
      De voorzieningenrechter concludeert dat het bezwaar van belanghebbende ongegrond verklaard moet worden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep van eiseres is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit van 15 april 2024. De voorzieningenrechter neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en bepaalt dat het bezwaar van belanghebbende ongegrond is. Omdat het beroep gegrond is en de voorzieningenrechter zelf een beslissing neemt, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      9.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de burgemeester het griffierecht voor het beroep en de voorlopige voorziening aan eiseres vergoeden en ook krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.625,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
      
        10. Partijen zijn gewezen op de mogelijkheid om tegen de mondelinge uitspraak in hoger beroep te gaan op de hieronder omschreven wijze.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 15 april 2024;
    - bepaalt dat het bezwaar van belanghebbende ongegrond is en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorzienng af;
    - bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 742,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2024 door mr. J.A. van Schagen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. Y.A.J. van Egmond, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.