ECLI:NL:RBZWB:2021:4637, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 17-09-2021, AWB- 21_242
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: CHWA

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 21/242 CHWA 
    
    
    uitspraak van 17 september 2021 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 1], te [adres 1] te [plaatsnaam 1] ,
      
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 2] , te [adres 2] te [plaatsnaam 1] ,
      
      
        
          de heer [naam eiser 3] , te [adres 3] , te [plaatsnaam 1] ,
      
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 4] , te [adres 4] , te [plaatsnaam 1] ,
      
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 5] , te [adres 5] , te [plaatsnaam 1] ,
      
      
        
          
            [naam eiser 6] en [naam eiser 7] , te [adres 6] , te [plaatsnaam 1] , 
      
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 8] , te [adres 7] , te [plaatsnaam 1] ,
      
      
        
          de heer [naam eiser 9] , te [adres 8] , te [plaatsnaam 1] ,
      
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 10] , [naam eiser 11] en [naam eiser 12] te [adres 9] , te [plaatsnaam 2] , 
      
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 13] , te [adres 10] , te [plaatsnaam 2] , 
      
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 14] , te [adres 11] , te [plaatsnaam 2] , 
      
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 15] , te [adres 12] , te [plaatsnaam 2] , 
      
      
        
          de heer en mevrouw [naam eiser 16] , te [adres 13] , te [plaatsnaam 2] . 
      
    
    gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
    
    
      tezamen, eisers, 
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilvarenbeek, verweerder, gemachtigde: mr. J. Mohuddy, 
    
    
    
      Als vergunninghoudster heeft aan het geding deelgenomen:
      
        
          [naam vergunninghoudster]
        , te [plaatsnaam 3 ] . 
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
      
        Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 20 november 2020 (bestreden besluit) van het college over het verlenen van een omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar voor het bouwen van een zonnepark in het gebied aan de [straatnaam 1] en [straatnaam 2] te [plaatsnaam 1] (percelen [nummer perceel 1] , [nummer perceel 2] , [nummer perceel 3] en [nummer perceel 4] ).
      De beroepen zijn behandeld op zitting in Breda op 9 juli 2021. [naam eiser 9] en [naam eiser 2] waren daarbij samen met hun gemachtigde aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.P. Euverman, kantoorgenoot van mr. Mohuddy, mr. M.J.M. Morel en [naam vertegenwoordiger 1] . Namens vergunninghoudster was aanwezig [naam vertegenwoordiger 2] . 
    
    
    
      De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    1.	Feiten 
    
      
        Vergunninghoudster is voornemens om een zonnepark te realiseren voor de duur van 25 jaar. Het totale projectgebied is 173.200 m2 en 76,5% van het grondoppervlak zal met zonnepanelen worden bedekt (132.600 m2). De overige 23,5% wordt gebruikt voor landschappelijke inpassing, recreatie en versterking van de biodiversiteit. Daarnaast zullen 8 transformatiestations worden gerealiseerd. De zonnepanelen zullen een zuid opstelling hebben met een maximale paneelhoogte van 2,59 meter. De panelen komen op 100 cm afstand van het maaiveld te staan. Het terrein zal worden begraasd door schapen. 
      Op 18 juli 2019 heeft vergunninghoudster een omgevingsvergunning aangevraagd voor de realisatie van het zonnepark. 
    
    
    
      Het college heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast. 
    
    
    
      De gemeenteraad van de gemeente [plaatsnaam 4] heeft op 9 juli 2020 een ontwerp verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor het initiatief. Het college heeft vervolgens een ontwerp besluit vastgesteld strekkende tot het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning. Het ontwerp besluit is samen met de daarbij behorende stukken met ingang van 3 augustus 2020 gedurende zes weken ter inzage gelegd. 
    
    
    
      Bij brieven van 28 augustus 2020 en 7 september 2020 hebben eisers daar een zienswijze tegen ingediend. 
    
    
    
      De gemeenteraad heeft op 11 november 2020 een definitieve verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning op 20 november 2020 verleend voor de duur van 25 jaar. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen, het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, het aanleggen van een nieuwe uitweg en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    
    
      Eisers hebben daar op 12 januari 2021 beroep tegen ingesteld.
    
    
    2.	Wettelijk kader 
    
    
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
    3.	Het bestreden besluit 
    
    
      3.1
      Het college heeft toestemming verleend voor het bouwen van het zonnepark en voor het uitvoeren van bepaalde werken of werkzaamheden binnen de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’ die in het bestemmingsplan Buitengebied aan de percelen is toegekend. Daarnaast heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) toestemming verleend voor het in afwijking van de bestemming ‘Agrarisch’ gebruiken van de grond voor het realiseren van een zonnepark.  Verder heeft het college toestemming verleend voor het maken van een uitweg van het perceel [nummer perceel 4] naar de [straatnaam 1] .
      
      
        
          4.	Belanghebbendheid 
        
      
      
    
    
      4.1
      De rechtbank ziet geen aanleiding om zich in deze procedure uit te laten over de vraag of eisers belanghebbende zijn bij het bestreden besluit. Daarbij wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 4 mei 2021. De ABRvS heeft daarin – kort samengevat – geoordeeld dat bij de beantwoording van de vraag of het beroep tegen een omgevingsbesluit ontvankelijk is, aan degene die geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is, maar die wel een zienswijze tegen het ontwerpbesluit heeft ingediend, niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Gelet hierop is voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van de beroepen van eisers, die allemaal een zienswijze hebben ingediend, dan ook niet relevant of zij als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.
      
      
        
          5.	Verweerschrift 
        
      
      
    
    
      5.1
      Eisers hebben ter zitting aangevoerd dat het college het verweerschrift zodanig laat heeft ingediend, dat het in strijd met de goede procesorde moet worden geacht.
      
    
    
      5.2
      Het verweerschrift, zonder bijlagen, is door de rechtbank ontvangen op 25 juni 2021, en daarmee buiten de termijn van 10 dagen van artikel 8:58 van de Awb. Het verweerschrift, inclusief de bijlagen is ontvangen op 30 juni 2021, en daarmee binnen de termijn van 10 dagen.
      
    
    
      5.3
      Met eisers is de rechtbank van oordeel dat het kort voor de 10 dagen termijn indienen van een verweerschrift in het algemeen onwenselijk is. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om het verweerschrift of de bijlagen wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Het verweerschrift is niet van die omvang dat (het voorbereiden van) een adequate reactie daarop door eisers na de ontvangst van het verweerschrift niet mogelijk zou zijn. Ten aanzien van de bijlagen bij het verweerschrift geldt dat deze grotendeels al eerder als gedingstukken aan onder meer eisers zijn verstrekt. Daarnaast zijn als bijlagen een aantal algemene en openbaar te raadplegen visie-documenten verstrekt. Daarbij heeft de gemachtigde van eisers ter zitting desgevraagd bevestigd dat hij kennis heeft genomen van het verweerschrift en daar ook op kan reageren. 
      
      
        
          6.	Hoekje perceel [nummer perceel 1]  
        
      
      
    
    
      6.1
      Eisers hebben opgemerkt dat in de ruimtelijke onderbouwing staat dat het zonnepark niet gerealiseerd wordt op het meest noordelijke hoekje van perceel [nummer perceel 1] , terwijl uit de omgevingsvergunning blijkt dat toestemming is verleend voor het realiseren van een zonnepark op dat gehele perceel. Eisers leiden daar uit af dat het college ook toestemming heeft verleend om zonnepanelen op dat hoekje van het perceel te plaatsen. Dat maakt dat het bestreden besluit volgens eisers onzorgvuldig. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank is van oordeel dat die beroepsgrond niet kan slagen, omdat vergunninghoudster en het college ter zitting hebben bevestigd dat het zonnepark zal worden gebouwd conform de tekening grondplan met PV Layout. Die tekening maakt onderdeel uit van het bestreden besluit en op die tekening is te zien dat op het hoekje van perceel [nummer perceel 1] geen zonnepanelen zullen worden geplaatst. 
      
      
        
          7.	Zienswijzen 
        
      
      
    
    
      7.1
      Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat het college in de zienswijzentabel niet heeft gereageerd op alle gronden die eisers in de zienwijzen hebben aangevoerd. Volgens eisers is dat in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. 
      
    
    
      7.2
      De rechtbank stelt vast dat eisers in beroep opnieuw alle gronden uit de zienswijzen naar voren hebben gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit en in het verweerschrift voldoende gereageerd op de door eisers naar voren gebrachte gronden. Voor zover het college pas in beroep op bepaalde standpunten van eisers heeft gereageerd, stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken dat eisers daardoor zijn benadeeld. 
      
      
        
          8.	Verklaring van geen bedenkingen 
        
      
      
    
    
      8.1
      Eisers hebben verder aangevoerd dat wat de verklaring van geen bedenkingen betreft, niet de juiste procedure is toegepast. De (ontwerp) verklaring van geen bedenkingen is niet opgesteld door de gemeenteraad, maar door het college. Uit jurisprudentie van de ABRvS blijkt volgens eisers dat de (ontwerp) verklaring van geen bedenkingen moet zijn opgesteld door het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven. Daarnaast is de ontwerp verklaring van geen bedenkingen niet gepubliceerd en niet afzonderlijk ter inzage gelegd, waardoor eisers daar geen zienswijzen tegen hebben kunnen indienen. Tot slot hebben eisers ten aanzien van de verklaring van geen bedenkingen gesteld dat ten tijde van de afgifte daarvan er ten onrechte nog geen sprake was van een ondertekende anterieure overeenkomst.
      
    
    
      8.2
      Het college is pas bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo, wanneer de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven voor het initiatief.
      
    
    
      8.3
      
        Dat de gemeenteraad de (ontwerp) verklaring van geen bedenkingen op basis van een voorstel van het college heeft afgegeven, maakt die (ontwerp) verklaring van geen bedenkingen naar het oordeel van de rechtbank niet onrechtmatig. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat uit de Gemeentewet volgt dat het college bevoegd is om beslissingen van de gemeenteraad voor te bereiden. Daarnaast blijkt uit jurisprudentie van de ABRvS dat het de gemeenteraad vrij staat om te volstaan met het instemmen met een gemotiveerd raadsvoorstel ten aanzien van de verklaring van geen bedenkingen. Met inachtneming daarvan stelt de rechtbank vast dat de gemeenteraad zelfstandig heeft besloten om een (ontwerp) verklaring van geen bedenkingen af te geven. In zoverre wijkt de situatie wezenlijk af van de situatie in de uitspraak van de ABRvS waar eisers naar hebben verwezen. In die uitspraak oordeelde de ABRvS dat het college de ontwerp verklaring van geen bedenkingen niet ter inzage mocht leggen, omdat de gemeenteraad niet zelf het besluit had genomen om een ontwerpverklaring van geen bedenkingen te geven. 
        Daarnaast overweegt de rechtbank dat voor de terinzagelegging van de ontwerp verklaring van geen bedenkingen geldt dat die tegelijk met het ontwerp besluit door het college ter inzage moet worden gelegd. Ter zitting is door partijen bevestigd dat die terinzagelegging heeft plaatsgevonden. De ontwerp verklaring van geen bedenkingen wordt niet afzonderlijk van het ontwerp besluit ter inzage gelegd. 
        De rechtbank ziet verder geen aanleiding om aan te nemen dat een ondertekende anterieure overeenkomst voor de gemeenteraad een vereiste zou zijn om tot afgifte van de verklaring van geen bedenkingen te kunnen besluiten. Eisers hebben die stelling niet onderbouwd. Hoewel in de Kadernota bij de Visie Grootschalige Opwek (hierna: VGO) als algemene voorwaarde is bepaald dat een anterieure overeenkomst onderdeel is van de vergunning, is daarin niet bepaald dat de overeenkomst ondertekend moet zijn voordat de definitieve verklaring van geen bedenkingen kan worden afgegeven. 
      
      
      
        
          9.	Zonneladder 
        
      
      
    
    
      9.1
      Eisers hebben aangevoerd dat in het bestreden besluit onvoldoende toepassing is gegeven aan de zonneladder. 
      
    
    
      9.2
      De zonneladder is neergelegd in artikel 3.41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening van Provinciale Staten van de provincie Noord-Brabant houdende regels omtrent omgeving (Interim Omgevingsverordening) en in de VGO en de bijbehorende Kadernota, vastgesteld door de gemeenteraad op 7 februari 2019, respectievelijk 16 mei 2019. Het uitgangspunt van de zonneladder is dat eerst wordt gekeken naar de mogelijkheid van zonnepanelen op daken en gevels (trede 0) en dat vervolgens wordt gekeken naar de mogelijkheid van grondgebonden zonnepanelen in of tegen bestaand stedelijk gebied (trede 1 en 2). De mogelijkheid van zonnepanelen in het buitengebied is de laatste trede (trede 3). Gelet op deze voorkeursladder zijn in de Interim Omgevingsverordening en de VGO verschillende voorwaarden verbonden aan de nieuwvestiging van zonnepanelen in het buitengebied. Voor zover de beroepsgronden van eisers daar betrekking op hebben worden deze voorwaarden hieronder afzonderlijk besproken.  
      
      
        
          Noodzaak en behoefte 
        
      
      
    
    
      9.3
      In de Interim Omgevingsverordening staat dat nieuwvestiging van zonnepanelen in het buitengebied alleen mogelijk is, wanneer uit onderzoek blijkt dat de mogelijkheden voor de opwekking van duurzame energie binnen stedelijk gebied en op daken onvoldoende is.
      
    
    
      9.4
      De noodzaak van een grootschalig grondgebonden zonnepark is volgens eisers onvoldoende onderbouwd, omdat het bestreden besluit niet is gebaseerd op actuele cijfers over de huidige stand van zaken van zonnepanelen op daken en de doelstelling van de gemeente [plaatsnaam 4] . Ook zijn de mogelijkheden inzake trede 0 t/m 2 onvoldoende onderzocht, benut en gestimuleerd.
    
    
      9.5
      De rechtbank is van oordeel dat op de hieronder omschreven wijze voldoende is gemotiveerd dat het initiatief voldoet aan deze voorwaarde. Uit het onderstaande blijkt dat voldoende onderzoek is verricht naar de behoefte aan duurzame energie binnen de gemeente [plaatsnaam 4] en hoe daarin kan worden voorzien. Uit dat onderzoek is gebleken dat de mogelijkheden voor de opwekking van duurzame energie binnen stedelijk gebied en op daken onvoldoende is. 
      
      
        In de VGO wordt de totale energie-behoefte van de gemeente ingeschat op 1 petajoule per jaar tot 2050. Deze inschatting is gebaseerd op de klimaatmonitor. Omdat sprake is van een prognose en de toekomstige energiebehoefte afhankelijk is van onzekere omstandigheden acht de rechtbank het niet onredelijk dat sprake is van een inschatting, in plaats van een vaststelling op basis van een exacte berekeningen. Bij de inschatting is ook rekening gehouden met factoren die een drukkend effect kunnen hebben op de energie-behoefte, zoals warmtepompen en betere isolatie. De rechtbank ziet op voorhand geen aanleiding om aan te nemen dat de energiebehoefte wezenlijk anders zal zijn dan in de VGO is aangenomen. 
        In de Kadernota bij de VGO is een cijfermatige onderbouwing opgenomen voor de behoefte aan zonne-energie. Om jaarlijks 1 petajoule aan energie op te wekken, is in totaal 250 ha aan zonnepark nodig. Uitgangspunt is dat 50% van de totale energiebehoefte wordt opgebracht door bekende technieken, zoals wind en zon, en dat de resterende 50% wordt gerealiseerd door nieuwe ontwikkelingen. Verder geldt als uitgangspunt dat één windmolen gelijk staat aan 10 ha zonnepark. In de Kadernota is voor het becijferen van de verhouding tussen zonne-energie en windenergie uitgegaan van drie windmolens. Uitgaande van drie windmolens is er volgens de Kadernota daarnaast 95 ha aan zonnevelden nodig. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de gemeenteraad bij het vaststellen van de verhouding tussen zonne-energie en windenergie in de VGO en de bijbehorende Kadernota in redelijkheid niet heeft kunnen uitgaan van drie windmolens. Dat in het concept-bod REKS voor het zuidelijke deel van de gehele regio Hart van Brabant tien windmolens na 2030 zijn opgenomen doet daar niet aan af. Dat concept-bod is van later datum dan de VGO. Bovendien betrof het een concept. 
        De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat gelet op het concept-bod REKS in het bestreden besluit afgeweken had moeten worden van de verhouding tussen wind- en zonne-energie in de Kadernota. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat blijkens de Kadernota tot en met juli 2020 maximaal vier ontvankelijke aanvragen inhoudelijk worden beoordeeld, en dat van die aanvragen maximaal 50 hectare aan zonneparken en één locatie voor windturbines worden vergund, waarbij volgens de Kadernota op grond van de Interim omgevingsverordening per locatie minimaal 3 windmolens moeten worden geplaatst. 
        Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding voor twijfel aan het uitgangspunt dat er behoefte is aan 95ha aan zonnevelden.
      
      
      
        In de kadernota bij de VGO is die totale behoefte onderverdeeld per trede. 
      
      
        
      
      
        
          
          
          
          
          
          
            
              
                Trede
              
              
                Potentie in ha
              
              
                Nodig in ha
              
              
                Bij 50% bewezen technieken
              
              
                Met 3 windmolens
              
            
            
              
                0
              
              
                20
              
              
                20
              
              
                10ha zon
              
              
                10ha zon
              
            
            
              
                1
              
              
                10
              
              
                10
              
              
                5ha zon
              
              
                5ha zon
              
            
            
              
                2
              
              
                20
              
              
                20
              
              
                10ha zon
              
              
                10ha zon
              
            
            
              
                3
              
              
                
              
              
                200
              
              
                100ha zon
              
              
                70ha zon en 3 molens
              
            
            
              
                totaal
              
              
                
              
              
                250
              
              
                125ha zon
              
              
                95ha zon en 3 molens
              
            
          
        
      
      
      
        Voor trede 0 is uitgegaan van 6.591 woningen met een gemiddeld dakoppervlak van 60 m². De zonatlas geeft aan dat voor [plaatsnaam 4] van 10-20% van de daken een goede opbrengst te verwachten is. Dit correspondeert met afgerond 4 ha tot maximaal 8 ha. Voor bedrijfspanden wordt daarnaast een potentie van 12 ha gezien, uitgaande van 720 bedrijven met een gemiddeld dakoppervlak van 500 m², waarvan 30% geschikt voor zonnepanelen. Ten aanzien van trede 1 en 2 is opgemerkt dat in dorpen als [plaatsnaam 4] gronden in de bebouwde omgeving of op bedrijventerreinen schaars zijn. Op basis van een inschatting bedraagt de potentie daar 10 ha. Ook tegen bebouwd gebied zijn de mogelijkheden beperkt. Daar is uitgegaan van maximaal 20 ha. Over trede 3, het buitengebied, is opgemerkt dat daar de overige benodigde energie moet worden opgewekt. Daarvoor is een horizon tot 2050 maar de raad richt zich op de periode tot 2030 met nu bekende technieken.
        Dit schema is gebaseerd op de potentie in de verschillende treden. In zoverre zijn actuele cijfers over het daadwerkelijk aantal gerealiseerde aantal ha binnen een trede, en dus ook de actuele cijfers van zon op dak, niet relevant. Dat zou anders kunnen zijn als uit actuele cijfers zou blijken dat binnen een bepaalde trede feitelijk meer hectare zijn gerealiseerd dan in potentie mogelijk werd geacht, maar indicaties daarvoor ontbreken. Daarnaast ontbreken indicaties dat de potentie binnen de treden 0, 1 en 2 niet juist zou zijn begroot. Toegegeven moet worden dat de toelichting op de totstandkoming van de begroting summier is. Ondanks het feit dat de toelichting summier is, en de begroting van de potentie is gebaseerd op schattingen, komen de uitgangspunten die daarbij in aanmerking zijn genomen de rechtbank niet bij voorbaat onjuist voor. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de gemeente [plaatsnaam 4] uit kleine kernen bestaat. Eisers hebben ook geen aanknopingspunten voor twijfel aan deze uitgangspunten naar voren gebracht. Gelet op de aard van het onderwerp acht de rechtbank tot slot niet onredelijk dat gebruik is gemaakt van aannames en onderbouwde schattingen in plaats van een exacte berekeningen. 
      
      
      
        
          Locatie 
        
      
    
    
      9.6
      In de Interim Omgevingsverordening staat verder dat de nieuwvestiging moet passen in het onderzoek naar geschikte locaties voor zelfstandige opstellingen van zonnepanelen, gelet op zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit. In de VGO is daarop aansluitend als voorwaarde gesteld dat gekozen moet worden voor een locatie waarbij de bestaande ruimtelijke kwaliteit blijft behouden.
      
    
    
      9.7
      Eisers hebben aangevoerd dat de keuze voor deze locatie onvoldoende gemotiveerd is. Zij hebben er daarbij op gewezen dat deze locatie niet gemarkeerd is op de kaart met zoekgebieden in bijlage 3 bij de Kadernota. 
      
    
    
      9.8
      De rechtbank stelt vast dat uit de Kadernota bij de VGO blijkt dat wel degelijk is afgewogen welke locaties binnen de gemeente [plaatsnaam 4] al dan niet geschikt zijn voor het plaatsen van zonneparken. Gebieden die behoren tot het Natuurnetwerk Brabant, Beekdalen, Bos en natuurgebieden uit het Landschapsontwikkelingsplan zijn ten behoeve van de ruimtelijke kwaliteit uitgesloten voor het plaatsen van zonneparken. In het ‘Kampen en Hoevenlandschap’ en het ‘Oude ontginningslandschap’ zijn zonneparken groter dan 3 ha uitgesloten en in kleinschalige ‘jonge ontginningsgronden’ aan de west- en zuidkant van de gemeente [plaatsnaam 4] zijn zonneparken groter dan 8 ha uitgesloten. In grootschalige ‘jonge ontginningsgronden’ aan de oostkant van de gemeente, zoals de locatie waarop dit zonnepark zal worden gerealiseerd, behoren volgens de Kadernota zonneparken tot maximaal 20 ha tot de mogelijkheden. 
      
    
    
      9.9
      Ten aanzien van de kaart met zoekgebieden stelt de rechtbank vast dat in de zienswijzenota staat opgemerkt dat de kaart door een private partij is opgesteld en geen vastgesteld beleid vormt. Het is volgens de zienswijzenota slechts een indicatieve kaart waarmee getracht is interesse te wekken bij initiatiefnemers. Deze motivering acht de rechtbank onvoldoende. Hoewel niet in geschil is dat de kaart is gemaakt door het Groenontwikkelfonds, betekent dat niet dat daaraan geen waarde kan toekomen. De kaart maakt als bijlage 3 “Zoekgebieden voor zonne-energie, van Groenontwikkelfonds” onderdeel uit van de Kadernota. Daarnaast is in de Kadernota vermeld dat bij de beoordeling van de ruimtelijke onderbouwing de kaart met zoekgebieden voor zonne-energie van het Groenontwikkelfonds wordt gebruikt. 
      
    
    
      9.10
      Vanwege de aard van het motiveringsgebrek ziet de rechtbank geen aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank zal het beroep van eisers daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten, omdat het college er in het verweerschrift terecht op heeft gewezen dat in de VGO nadrukkelijk niet is bepaald dat het college uitsluitend zonneparkprojecten mag toestaan die op de kaart zijn gemarkeerd. Dat zou naar het oordeel van de rechtbank ook niet stroken met de onder 9.8 genoemde afbakening van geschikte gebieden en die afbakening strookt niet met de markeringen op de kaart. Markeringen zijn aangebracht in gebieden die volgens de afbakening zijn uitgesloten en in gebieden waar volgens de afbakening de komst van zonneparken mogelijk is, ontbreken op de kaart markeringen. Aan de kaart kan daarom niet die waarde worden toegekend die eisers daaraan toekennen. Daar komt bij dat een legenda bij de kaart ontbreekt, zodat niet duidelijk is wat met de rode en groene markeringen van verschillende grootte beoogd is aan te geven. Ook daarom kan niet worden geoordeeld dat de locaties voor zonneparken beperkt zouden zijn tot de in de kaart gemarkeerde locaties.
      
      
        
          Landschappelijke inpassing 
        
      
      
    
    
      9.11
      De Interim Omgevingsverordening vereist verder dat de ontwikkeling qua omvang inpasbaar is in de omgeving. In de Kadernota wordt daarnaast als één van de leidende principes het behoud van de ruimtelijke kwaliteit genoemd. Een subcriterium daarbij is dat de aanvrager een plan aanlevert voor de landschappelijke inpassing waarin is onderbouwd dat het project bijdraagt aan het behoud en bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied. 
      
    
    
      9.12
      Eisers hebben aangevoerd dat de landschappelijke en inpassingsmaatregelen onvoldoende zijn geborgd.
      
    
    
      9.13
      De rechtbank acht voldoende aannemelijk gemaakt dat het initiatief inpasbaar is in de omgeving. In opdracht van de vergunninghoudster heeft [naam bedrijf] in oktober 2020 een inpassingsplan opgesteld. Uit dat plan blijkt dat verschillende landschappelijke inpassingsmaatregelen worden getroffen en groenstroken worden gecreëerd die erop zijn gericht om een ecologische meerwaarde voor de omgeving te creëren. Bestaande bosblokken en landschapselementen blijven behouden en de beplanting en soortenkeuze zal worden afgestemd op het soortenbeleid van de omgeving. De randen van het zonnepark worden waar noodzakelijk aangezet met een struweelhaag. Deze haag draagt bij aan het visueel afschermen van het zonnepark. Met de omgeving is afgestemd welke balans tussen zichtbaarheid en onzichtbaarheid van het zonnepark gewenst is. De rechtbank stelt verder vast dat dit kader is uitgewerkt in een Inrichtings- en natuurbeheerplan van Landschapsplanning Coöperatie U.A. van oktober 2020. Beide plannen maken onderdeel uit van de omgevingsvergunning. Uit jurisprudentie van de ABRvS leidt de rechtbank af dat de ruimtelijke inpassing op die wijze voldoende gewaarborgd is, omdat het voor derden mogelijk zal zijn om bij het college te verzoeken om bestuursrechtelijke handhaving indien afgeweken wordt van die plannen. 
      
      
        
          Maatschappelijke meerwaarde 
        
      
      
    
    
      9.14
      Verder is een zonnepark in het buitengebied volgens de Interim Omgevingsverordening en de VGO alleen toegestaan, wanneer de ontwikkeling een maatschappelijke meerwaarde heeft. De maatschappelijke meerwaarde moet volgens de Interim Omgevingsverordening worden onderbouwd vanuit de volgende criteria: de mate van meervoudig ruimtegebruik, de maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken en de bijdrage die wordt geleverd aan andere maatschappelijke doelen. De kadernota bij de VGO voegt daar onder andere aan toe dat de initiatiefnemer een participatieplan moet maken waarin staat beschreven hoe de omgevingsparticipatie wordt ingevuld en hoe de eigendomsverhouding optimaal wordt ingericht. Daarbij wordt gestreefd naar een evenwichtige eigendomsverdeling waarbij 50% van de productie eigendom is van de lokale omgeving (burgers en bedrijven). 
      
    
    
      9.15
      Eisers hebben aangevoerd dat niet is onderbouwd dat aan deze voorwaarde wordt voldaan. Het houden van schapen vindt slechts gedurende een deel van het jaar plaats. Verder is de noodzakelijke participatie van 50% niet geborgd en is de participatienotitie te algemeen. De participatie zou concreet worden ingevuld door een anterieure overeenkomst, maar daar beschikken eisers niet over. 
      
    
    
      9.16
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat het initiatief zal voorzien in een maatschappelijke meerwaarde. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat sprake zal zijn van meervoudig ruimtegebruik. Het zonnepark zal een recreatie en educatieve functie vervullen, omdat het zonnepark vanaf de [straatnaam 2] bezichtigd kan worden. Daarnaast zal het initiatief voorzien in natuurontwikkeling doordat het terrein begraasd zal worden door schapen, de randen van het park ingezaaid worden met een kruidenmengsel voor bijen en vlinders en de aanleg van hagen schuilgelegenheid en foerageergebied biedt voor insecten en vogels. Dat het terrein slechts gedurende een deel van het jaar zal worden begraasd door schapen doet niet af aan de overige manieren van meervoudig ruimtegebruik. Gelet op het voorgaande heeft het college dan ook in redelijkheid kunnen vaststellen dat een bijdrage wordt geleverd aan andere maatschappelijke doelen. Daarnaast blijkt uit het inpassingsplan dat maatregelen worden getroffen om de impact op de omgeving te beperken. 
        Ook heeft vergunninghoudster voldaan aan de verplichting tot het opstellen van een participatieplan, waarin staat beschreven hoe de omgevingsparticipatie wordt ingevuld. Naast mede-eigendom in het zonnepark zet vergunninghoudster in op andere mogelijkheden van participatie. Vergunninghoudster wil meewerken aan een gezamenlijke inkoopactie van goedkope zonnepanelen, heeft aangeboden om 50 zonnepanelen te doneren aan maatschappelijke functies in de kern waar het park is gelegen, biedt scholen in [plaatsnaam 4] educatieve faciliteiten aan over duurzame energie en heeft aangeboden om lokale bedrijven en mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt bij het aanleggen van het zonnepark te betrekken. 
        Eisers hebben aangevoerd dat, nu zij niet kunnen beschikken over de anterieure overeenkomst, niet duidelijk is of de noodzakelijke participatie van minstens 50% voldoende verzekerd is. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake is van strijd met de Kadernota. Hoewel daarin is opgemerkt dat wordt gestreefd naar een evenwichtige eigendomsverdeling waarbij 50% van de productie eigendom is van de lokale omgeving, is in de Kadernota niet de eis gesteld dat 50% participatie verzekerd moet zijn. Overigens heeft vergunninghouder ter zitting gesteld dat overeenkomsten zijn gesloten met Hilverstroom, de lokale energiecoöperatie.
      
      
      
        
          Aansluiting op het elektriciteitsnet 
        
      
      
    
    
      9.17
      In de Interim Omgevingsverordening  staat daarnaast dat de ontwikkeling moet zijn afgestemd met de netwerkbeheerder. Daarop aansluitend is in de Kadernota opgenomen dat sprake moet zijn van een aansluiting op het elektriciteitsnet. 
      
    
    
      9.18
      Eisers hebben aangevoerd dat niet is gebleken dat en waar het zonnepark op het elektriciteitsnetwerk wordt aangesloten. Los van de vraag of deze voorwaarde in het gemeentelijk beleid strekt tot bescherming van de belangen van eisers, slaagt deze grond niet. In de zienswijzenota is vermeld dat de benodigde capaciteit bij de netwerkbeheerder gereserveerd is en ter zitting heeft vergunninghouder verklaard dat er overeenkomsten met de netbeheerder zijn voor de aansluiting en de capaciteit. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen.
      
      
        
          Zorgvuldig dialoog 
        
      
      
    
    
      9.19
      In de Kadernota is verder als leidend principe opgenomen dat het belangrijk is dat omwonenden en belanghebbenden worden betrokken bij een project voor grootschalige opwek.
      
    
    
      9.20
      Eisers hebben gesteld dat zij zijn overladen met informatie en dat de dialoog daarom niet als een zorgvuldige dialoog kan worden aangemerkt. De rechtbank volgt eisers daarin niet. Een ontwikkeling van een zonnepark van een omvang als dit zonnepark gaat naar zijn aard gepaard met  informatie en documenten. Dat vergunninghoudster daar in het kader van de dialoog inzicht in heeft willen geven en eisers zich als gevolg daarvan overladen voelen met informatie, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat er niet aan dit leidende principe zou zijn voldaan. Daarbij heeft de rechtbank ook in aanmerking genomen dat door vergunninghoudster een communicatieplan is opgesteld, waarin staat op welke wijze de omgevingsdialoog wordt ingevuld. Uit dat communicatieplan blijkt dat verschillende doelgroepen (direct omwonenden, inwoners, belanghebbenden, journalisten en energie coöperaties) actief benaderd en geïnformeerd worden over het initiatief, door middel van individuele gesprekken, openbare informatiebijeenkomsten, een website, per e-mail of telefoon en de lokale krant. Gelet daarop acht de rechtbank aannemelijk dat vergunninghoudster zich inspant om omwonenden en belanghebbenden te betrekken bij het initiatief. 
      
      
        
          Landbouwgrond 
          
        
      
    
    
      9.21
      Verder volgt uit de Kadernota dat de kwaliteit van de bodem behouden moet blijven. 
    
    
      9.22
      Eisers hebben aangevoerd dat de kwaliteit van de landbouwgrond zal verslechteren als gevolg van het initiatief. Ter onderbouwing van dat standpunt verwijzen eisers naar een rapport van Wageningen University & Research waarin volgens eisers wordt aanbevolen om zorgvuldig om te gaan met het plaatsen van zonneparken op landbouwgrond, totdat alle langetermijneffecten bekend zijn. Ook wordt aangeraden om de zonnepanelen verder uit elkaar en hoger te plaatsen. De afstand tussen de zonnepanelen is volgens eisers te kort, waardoor de onderliggende landbouwgrond onvoldoende zonlicht ontvangt. Ook wordt niet voorzien in onderhoud van het zonnepark om dergelijke verslechtering te voorkomen.
      
    
    
      9.23
      Los van de vraag of deze voorwaarde uit het gemeentelijk beleid strekt tot bescherming van de belangen van eisers, kan deze beroepsgrond niet slagen. In het rapport waar eisers naar hebben verwezen staat niet dat zonneparken voor wat betreft de biodiversiteit en bodemkwaliteit altijd een negatief effect op het milieu hebben. Dit hangt onder meer af van de inrichting van het zonnepark en hoe ver de zonnepanelen uit elkaar worden geplaatst. Volgens het rapport kan onder omstandigheden een juiste ecologische inrichting van een zonnepark juist positief effect hebben op de biodiversiteit. Uit het inpassingsplan en de ruimtelijke onderbouwing volgt dat het zonnepark zal worden omgeven door kruidenrijk grasland. Ook de grond onder de zonnepanelen wordt ingezaaid met een kruidenrijk grasmengsel. De zonnepanelen worden daarnaast op 100 cm afstand van het maaioppervlakte geplaatst, zodat er ruimte is voor water en zonlicht om de bodem te bereiken. Gelet daarop heeft het college in redelijkheid kunnen vaststellen dat het zonnepark niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van de bodemkwaliteit en heeft het college daarom in redelijkheid af kunnen zien van het doen van nader onderzoek.
      
      
        
          10.	Ecologie 
        
      
      
    
    
      10.1
      Volgens eisers bestaan daarnaast tegenstrijdigheden in de ruimtelijke onderbouwing en het ecologisch rapport. In de ruimtelijke onderbouwing wordt alleen getoetst of wordt voldaan aan de geluidsnormen voor de mens, terwijl uit het ecologisch rapport blijkt dat ook rekening moet worden gehouden met de geluidsoverlast die dieren (afkomstig uit natuurgebieden of de schapen/bijen) kunnen ervaren. Daarnaast wordt in het ecologisch rapport gesteld dat niet te voorspellen is in hoeverre het waterspiegelingseffect van zonneparken gevaarlijk is voor vliegende diersoorten, terwijl in de ruimtelijke onderbouwing staat dat niet valt te verwachten dat sprake is van overlast door schittering of reflectie. 
    
    
      10.2
      Los van de vraag of deze voorwaarde uit het gemeentelijk beleid strekt tot bescherming van de belangen van eisers, kan deze beroepsgrond niet slagen. In het ecologisch rapport wordt geconcludeerd dat in het licht van de Wet natuurbescherming geen ecologische bezwaren bestaan voor het initiatief, zolang de aanbevelingen in het rapport worden overgenomen. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat die aanbevelingen overgenomen zullen worden. In die aanbevelingen leest de rechtbank niet dat rekening moet worden gehouden met geluidsoverlast die dieren kunnen ervaren. Door de ecoloog wordt opgemerkt dat niet is te voorspellen hoe wilde dieren de geluidsemissie ervaren, maar daar wordt door de ecoloog niet de conclusie aan verbonden dat dit zal leiden tot een verstoring van de dieren of dat daar nader onderzoek naar moet worden verricht. Ten aanzien van het waterspiegelingseffect merkt de ecoloog op dat dit effect in Noord-Europese cultuurlandschappen een verwaarloosbare rol speelt. Vooral in woestijnsituaties in Noord-Amerika worden daar nadelige effecten van ondervonden door soorten. 
      
      
        
          11.	Besluit algemene regels ruimtelijke ordening 
        
      
      
    
    
      11.1
      Daarnaast hebben eisers opgemerkt dat het bestreden besluit in strijd is met titel 2.10 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. In het ecologisch rapport van Econatura wordt Landgoed Baest niet meegenomen. Het beleid van het rijk en de provincie is gericht op het met elkaar verbinden van delen van natuurnetwerken. Die verbinding zal worden doorbroken, omdat het initiatief tussen twee natuurgebieden (Het Stuk en Landgoed Baest) zal worden gerealiseerd. 
      
    
    
      11.2
      
        De rechtbank stelt vast dat in titel 2.10 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening staat voorgeschreven wat in provinciale verordeningen geregeld moet en mag worden ten aanzien van het Natuurnetwerk Nederland. Die titel bevat naar het oordeel van de rechtbank geen normen waar het bestreden besluit aan getoetst kan worden. Aan een klein deel van het projectgebied is in het bestemmingsplan de aanduiding 'overige zone – ecologische verbindingszone' toegekend. Dat deel van de gronden is aangewezen voor de instandhouding van waarden teneinde de toekomstige te realiseren ecologische verbindingszones, niet onmogelijk te maken. In het ecologisch rapport dat door EcoNatura is opgesteld in september 2020 wordt geconcludeerd dat de ecologische verbindingszone geborgd wordt door het initiatief. Met de natuurontwikkeling binnen het zonnepark wordt de landschapsecologische werking zelfs versterkt. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan dit onderzoek. 
        
          12.	Opstelling zonnepanelen 
        
      
      
    
    
      12.1
      Daarnaast is volgens eisers niet onderbouwd waarom voor een noord zuid opstelling in plaats van een oost west opstelling is gekozen. Een zuid opstelling levert een hoger rendement per paneel, maar wel een piekproductie op het moment dat het energieverbruik relatief laag is. Daarmee geeft deze opstelling een hogere belasting voor het elektriciteitsnet. Een oost west opstelling levert een gelijkmatigere productie van energie gedurende de dag en past beter bij de energiebehoefte. 
      
    
    
      12.2
      Naar het oordeel van de rechtbank kan deze beroepsgrond niet slagen, omdat vergunninghoudster heeft verklaard waarom is gekozen voor een zuid opstelling. Voor een oost west opstelling kon niet worden gekozen, omdat dan meer grondoppervlakte wordt afgedekt. Dat is ecologisch niet wenselijk. Daar heeft vergunninghoudster ter zitting aan toegevoegd dat de netwerkbeheerder de gekozen opstelling heeft doorgerekend en dat het niet zal leiden tot problemen op het elektriciteitsnet. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. 
      
      
        
          13.	Brandveiligheid 
        
      
      
    
    
      13.1
      Verder hebben eisers aangevoerd dat ten onrechte geen rapport van de brandweer over brandveiligheid is overgelegd. 
      
    
    
      13.2
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid kunnen vaststellen dat de brandveiligheid gewaarborgd is. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat maatregelen worden getroffen om het brandgevaar klein te houden. De transformatorstations worden bijvoorbeeld individueel voorzien van een noodschakelaar om de stroomtoevoer te kunnen stoppen, worden geïsoleerd van de panelenconstructie geplaatst en staan op een betonnen of gravel ondergrond voorzien van een begroeiingsvrije strook van 1,5 meter. Daarnaast wordt het park 24 uur per dag en 7 dagen per week door middel van camerabewaking bewaakt en gaat bij brand direct een alarmmelding af. Ook zullen blusvoorzieningen worden aangebracht, zodat de brandweer in geval van nood toegang heeft tot voldoende water. Uit de stukken blijkt dat dit is afgestemd met de brandweer. Gelet daarop bestond voor het college in redelijkheid geen aanleiding om een rapport van de brandweer te verlangen. 
      
      
        
          14.	Draagvlak 
        
      
      
    
    
      14.1
      Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat in de omgeving geen draagvlak bestaat voor het initiatief. De bewoners in de directe omgeving hebben op verschillende momenten duidelijk gemaakt dat zij het niet eens zijn met het initiatief. 
      
    
    
      14.2
      De rechtbank overweegt dat wat er ook zij van de stelling dat er geen maatschappelijk draagvlak voor het project bestaat, het ontbreken daarvan niet betekent dat het plan niet overeenstemt met een goede ruimtelijke ordening. Als uitgangspunt wordt gehanteerd dat het ontbreken van draagvlak geen dragend argument kan zijn voor weigering. Dat neemt niet weg dat op grond van gemeentelijk beleid van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij inspanningen verricht die zijn gericht op (onder meer) het vergroten van maatschappelijk draagvlak. Als de initiatiefnemer een dergelijke verplichting niet nakomt, kan dat (wél) een reden zijn om de gevraagde medewerking aan de betreffende ruimtelijke ontwikkeling niet te verlenen. Gelet op het participatieplan en het communicatieplan heeft het college echter in redelijkheid kunnen vaststellen dat vergunninghoudster aan die inspanningsverplichting heeft voldaan.  
      
      
      
        
          15.	Uitzicht 
        
      
      
    
    
      15.1
      Verder stellen eisers dat hun uitzicht als gevolg van het initiatief zal worden aangetast. Zij hebben nu een vrij uitzicht op open gebied dat slechts een deel van het jaar wordt ontnomen door de aanplant van mais.
      
    
    
      15.2
      De rechtbank stelt voorop dat uit vaste jurisprudentie van de ABRvS blijkt dat geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat. Daarnaast wordt wel degelijk rekening gehouden met dit belang van verzoekers, omdat uit het inpassingsplan en het inrichtings- en natuurbeheerplan blijkt dat maatregelen worden getroffen om de aantasting van het uitzicht zoveel mogelijk te beperken. Door middel van beplanting wordt het zicht op het zonnepark zoveel mogelijk ontnomen. Gelet daarop is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van een onevenredige aantasting van het uitzicht van eisers.  
      
      
        
          16.	Geluids- en warmteoverlast 
        
      
      
    
    
      16.1
      Eisers stellen daarnaast dat zij geluids- en warmteoverlast zullen ervaren. 
      
    
    
      16.2
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid vast kunnen stellen dat niet is gebleken dat eisers de door hen gestelde overlast zullen ondervinden als gevolg van het initiatief. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat eisers dat standpunt op geen enkele wijze met objectieve en verifieerbare gegevens hebben onderbouwd. Daarnaast wordt in de ruimtelijke onderbouwing ten aanzien van geluid gemotiveerd toegelicht dat de richtwaarden en afstanden van de VNG publicatie “bedrijven en milieuzonering’ niet worden overschreden als gevolg van het initiatief. Ten aanzien van warmteoverlast wordt in de ruimtelijke onderbouwing gemotiveerd toegelicht dat niet is te verwachten dat een ‘Heat Island’ effect op zal treden door de komst van het zonnepark. De luchttemperatuur wordt door een zonnepark beïnvloed, waardoor die temperatuur boven de panelen gemiddeld 1,9 graden hoger uitvalt. Dat temperatuurverschil vervalt bij een hoogte van 5 – 18 meter. De temperatuurverschillen rondom het park zijn te verwaarlozen afhankelijk van de winrichting en eventuele neerslag. 
      
      
        
          17.		Financieel-economische uitvoerbaarheid
        
      
      
    
    
      17.1
      Eisers hebben er verder op gewezen dat als er subsidie voor het park wordt toegekend, dit een SDE++ subsidie zal zijn. Die subsidie is lager dan de SDE+ subsidie. Bij een lagere subsidie neemt het rendement van het zonnepark af. De participatiegraad van 50% zal als gevolg daarvan volgens eisers niet worden gehaald. Eisers betwijfelen of het zonnepark bij gebrek aan vermogen uitvoerbaar is.
      
    
    
      17.2
      De rechtbank merkt op dat het in eerste instantie aan vergunninghoudster is om te beoordelen of hij het project kan uitvoeren en of dit voor haar rendabel is. Niet is gebleken van omstandigheden aan de zijde van vergunninghoudster die het college op voorhand hadden moeten doen inzien dat het project niet uitvoerbaar is. In wat eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd.
      
      
        
          18.	Conclusie 
        
      
      
    
    
      18.1
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is, maar dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
      
    
    
      18.2
      Omdat de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
      
    
    
      18.3
      De rechtbank veroordeelt het college daarnaast in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 748,-).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. G.M.J. Kok, en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 17 september 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is niet in de gelegenheid om deze uitspraak te ondertekenen. Namens de voorzitter heeft mr. G.M.J. Kok de uitspraak ondertekend. 
    
    
    
    
    
    
      	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Crisis -en Herstelwet is van toepassing. Dat betekent dat de beroepsgronden in het beroepschrift moeten worden opgenomen, dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, en dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd.
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    
      
        
        Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo 
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald. 
      
        
        Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
    
      
        Artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo 
      
      Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    
    
    
      
        Artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo 
        Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12. 
    
    
    
      
        Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo 
      
      In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
    
      
        Artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo 
      
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    
    
    
      
        Artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo
      
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    
      
        met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      
      
        in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      
      
        in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
      
    
    
    
      
        Artikel 2.18 van de Wabo 
      
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
    
    
    
      
        Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo 
      
      In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht (Bor)
      
    
    
    
      
        Artikel 6.5, eerste en tweede lid, van het Bor
      
    
    
      
        Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
      
      
        De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Buitengebied (laatste versie: Reparatieplan Buitengebied [plaatsnaam 4] 2019)
      
    
    
    
      
        Artikel 3.1 van de planregels (voor zover relevant voor deze procedure)
        De voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor agrarisch bedrijf en agrarisch gebruik (onder a) en doeleinden van openbaar nut, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening' (onder m). 
    
    
    
      
        Artikel 22.1 van de planregels 
      
      De voor 'Waarde - Archeologie 2' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming van de middelhoge verwachtingswaarde en hoge verwachtingswaarde vanwege vindplaats jager / verzamelaars buiten natuurgebieden.
    
    
    
      
        Artikel 22.3.1 van de planregels 
      
      Het is verboden op of in deze gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    
    
      
        het ophogen, afgraven (ook ten behoeve van het verwijderen van bestaande funderingen), woelen, mengen, diepploegen, aanbrengen van heipalen, egaliseren en ontginnen van gronden met dien verstande dat het werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden betreft met een oppervlakte groter dan 2.500 m² en dieper dan 50 cm en ter plaatse van de bestemming Natuur niet dieper dan 10 cm onder maaiveld;
      
      
        het wijzigen van de waterhuishouding, zoals draineren en het uitdiepen, graven en/of verleggen van waterlopen;
      
      
        het aanbrengen van ondergrondse transport-, energie- of telecommunicatieleidingen en daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur dieper dan 50 cm en ter plaatse van de bestemming Natuur niet dieper dan 10 cm onder maaiveld;
      
      
        het verlagen van de grondwaterstand over een oppervlakte van 2500 m2.
      
    
    
    
      
        Artikel 29.7 van de planregels 
        Ter plaatse van de aanduiding 'overige zone – ecologische verbindingszone' zijn de gronden tevens aangewezen voor de instandhouding van waarden teneinde de toekomstige te realiseren ecologische verbindingszones, niet onmogelijk te maken.
    
    
    
      
        Algemene plaatselijke verordening (APV)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.12, eerste lid, van de APV 
      
    
    
      
        Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
      
      
        In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 wordt de vergunning slechts geweigerd:
      
    
    
      
        ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg;
      
      
        als dat zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;
      
      
        als door de uitweg het openbaar groen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast; of
      
      
        als er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen.
      
    
    3. Het verbod is niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken, de Waterschapskeur of het Provinciaal wegenreglement.
    
    
      
        Interim omgevingsverordening provincie Noord-Brabant 
      
    
    
    
      
        Artikel 3.41 van de Omgevingsverordening  
      
    
    1. Binnen Landelijk gebied is nieuwvestiging mogelijk van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie als: 
    
      
        uit onderzoek blijkt dat de capaciteit voor het opwekken van duurzame energie in Stedelijk gebied, op bestaande bouwpercelen en rekening houdend met de ontwikkelingsmogelijkheden van windenergie onvoldoende is;
      
      
        de nieuwvestiging past in het onderzoek naar geschikte locaties voor zelfstandige opstellingen van zonnepanelen, gelet op zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit;
      
      
        de ontwikkeling qua omvang inpasbaar is in de omgeving;
      
      
        e ontwikkeling een maatschappelijke meerwaarde geeft;
      
      
        de ontwikkeling op regionaal niveau is afgestemd met omliggende gemeenten en de netwerkbeheerder, gelet op de ontwikkeling van overige duurzame energie initiatieven in de omgeving.
      
    
    2. De maatschappelijke meerwaarde wordt onderbouwd vanuit de volgende criteria:
    
      
        de mate van meervoudig ruimtegebruik;
      
      
        de maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken;
      
      
        de bijdrage die wordt geleverd aan andere maatschappelijke doelen.
      
    
    3. Er kan uitsluitend toepassing gegeven worden aan het eerste lid met een omgevingsvergunning waarbij door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 of 3, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt afgeweken van een bestemmingsplan, waarbij aan de omgevingsvergunning in ieder geval de volgende voorwaarden worden verbonden:
    
      
        de omgevingsvergunning geldt voor een bepaalde termijn, die ten hoogste 25 jaar bedraagt;
      
      
        na het verstrijken van de termijn wordt de vóór de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand hersteld en wordt de opstelling voor zonne-energie verwijderd;
      
      
        voor het gestelde onder b. wordt financiële zekerheid gesteld.
      
    
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo jo. artikel 22.3.1 van de planregels. 
  
  
     Artikel 3.1, onder a, van de planregels. 
  
  
     Artikel 2.2, onder e, van de Wabo jo. artikel 2:12 van de APV. 
  
  
     ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953. 
  
  
     ABRvS 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1511. 
  
  
     ABRvS 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2734. 
  
  
     Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo jo. artikel 6.5, eerste lid, van het Bor. 
  
  
     Artikel 160, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet. 
  
  
     ABRvS 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1081, r.o. 3.6 en ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205, r.o. 12.1. 
  
  
     ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205, r.o. 12.1. 
  
  
     Artikel 3.41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Interim omgevingsverordening. 
  
  
     Artikel 3.41, eerste lid, aanhef en onder b, van de Interim omgevingsverordening. 
  
  
     Pagina 14. 
  
  
     Artikel 3.41, eerste lid, aanhef en onder c, van de Interim omgevingsverordening.
  
  
     ABRvS 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4061, r.o. 3-3.1. 
  
  
     Artikel 3.41, eerste lid, aanhef en onder d, van de Interim omgevingsverordening.
  
  
     Artikel 3.41, tweede lid, van de Interim omgevingsverordening. 
  
  
     Artikel 3.41, eerste lid, onder e, van de Interim omgevingsverordening. 
  
  
     April 2019, 2945, ISSN 1566 -7197. 
  
  
     Artikel 29.7 van de planregels. 
  
  
     ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702, r.o. 8.
  
  
     ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580 en ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209.
  
  
     ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2861, r.o. 3.3