ECLI:NL:CBB:2024:310, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-04-2024, 22/2435
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL Q2 van 2021. Het College is van oordeel dat het door de onderneming opgegeven adres niet als een vestiging kan worden gezien, omdat niet is gebleken dat daar duurzame uitoefening van de activiteiten plaatsvond. Het vasthouden aan het vestigingsvereiste pakt in het geval van de onderneming naar het oordeel van het College niet onevenredig uit. Van een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek is geen sprake. Het beroep is ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2435
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 april 2024 in de zaak tussen
    
    
      [naam 1] B.V. (de onderneming)nu haar rechtsopvolger [naam 2] B.V., te [plaats 1] 
    (gemachtigde: mr. R.A. Gerlings)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat
    (gemachtigden: mr. S.F. Hu en B. Groen)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 6 oktober 2021 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het tweede kwartaal (Q2) van 2021 afgewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 22 september 2022 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 7 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    2 De onderneming is gericht op onderhoud en serviceverlening ter plaatse van specialistische machines. Voor de periode Q2 van 2021 heeft de onderneming een aanvraag ingediend voor een subsidie op grond van de TVL. De minister heeft deze aanvraag afgewezen, omdat de onderneming volgens hem niet voldoet aan het vestigingsvereiste. De onderneming is het niet eens met deze afwijzing en heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld.
    
    
      
        Standpunt van de onderneming
      
    
    
    
      3.1
      De onderneming vindt dat de minister ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij niet voldoet aan het vestigingsvereiste. Tot november 2021 stond de onderneming ingeschreven en was zij ook daadwerkelijk gevestigd op het adres [adres] in [plaats 2] . Het pand op dit adres is in eigendom van [naam 2] B.V., het moederbedrijf van de onderneming. Het woongedeelte van het pand is ter beschikking gesteld aan vier arbeidsmigranten. Dit is de reden dat de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) een woonfunctie vermeldt. Dit is echter voor de vraag of sprake is van een vestiging niet relevant, omdat de eigenaar zelf niet op dit adres woont. Hij woont namelijk in [land] . De werkruimtes van het pand zijn aan de onderneming ter beschikking gesteld. Uit de jaarrekening 2019 volgt ook dat de onderneming hiervoor € 4.200,- aan huur betaalt. In het pand vonden directie- en administratiewerkzaamheden plaats. Dit blijkt ook uit het feit dat facturen en jaarrekeningen zijn geadresseerd op deze locatie. Verder werd op deze locatie het gereedschap opgeslagen. Ook werden vanuit dit pand de werkzaamheden gecoördineerd die op externe locaties werden uitgevoerd. Er is dus sprake van duurzame uitoefening van ondernemersactiviteiten op dit adres. Dat de daadwerkelijke werkzaamheden van montage, onderhoud en serviceverlening daar niet plaatsvonden, komt doordat de machines voor onderhoud en service niet naar deze locatie kunnen worden verplaatst. 
      
    
    
      3.2
      De onderneming voert verder aan dat de uitleg die de minister geeft aan het vestigingsvereiste in haar geval onredelijk bezwarend is. De interpretatie van de minister van ‘waar duurzame uitoefening van activiteiten (…) plaatsvindt’, zoals opgenomen in de Handelsregisterwet 2007 (Hrw 2007), leidt ertoe dat van de onderneming wordt gevraagd haar bedrijfsprocessen op ondoelmatige wijze aan te passen. Om aan het vestigingsvereiste te kunnen voldoen, verlangt de minister namelijk van de onderneming dat zij het onderhoud aan machines uitvoert op haar vestigingsadres, in weerwil van de menselijke mogelijkheden en beperkingen. Deze strikte interpretatie van het vestigingsvereiste getuigt niet van een menselijke maat. De afwijzing van de subsidie maakt een faillissement van de onderneming reëel. De onderneming vindt dat de minister onvoldoende oog heeft voor de bijzondere omstandigheden van haar situatie. En zij vraagt zich af of die situatie is voorgelegd aan de ‘Commissie schrijnende gevallen’, als bedoeld in de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan de Tweede Kamer van 26 februari 2021 (Kamerstukken II, 2020/21, 35 420, nr. 233, blz. 2). Zij vindt dat de afwijzing van de aanvraag in haar geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      3.3
      De onderneming vindt verder dat de beslissing op bezwaar op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en ook onvoldoende is gemotiveerd. Door de onderneming is tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase de feitelijke situatie op het vestigingsadres uiteengezet. Het is dan ook onbegrijpelijk dat de minister niet erkent dat sprake is van duurzame uitoefening van activiteiten op het vestigingsadres. Ook als de minister deugdelijk onderzoek had gedaan naar de SBI-code van de onderneming, dan had de minister naar aanleiding van de uitleg over de feitelijke activiteiten moeten concluderen dat de SBI-code 33.22.3 (Installatie van machines voor een specifieke bedrijfstak) past bij de bedrijfsactiviteiten van de onderneming. Hiervoor is een fabriekshal met outillage noodzakelijk en daarvan is op het vestigingsadres logischerwijs geen sprake. Het had op de weg van de minister gelegen om de feitelijke activiteiten zorgvuldig te onderzoeken en de beslissing op bezwaar deugdelijk te motiveren.
      
    
    
      3.4
      Tot slot voert de onderneming aan dat de minister in strijd met artikel 7:7 van de Awb geen verslag van de hoorzitting heeft gemaakt. Ook als de minister het verslag haar pas in de beroepsfase toezendt, dan is sprake van strijd met het zorgvuldigheids- en het fairplaybeginsel. Ter onderbouwing verwijst de onderneming naar de uitspraak van 27 oktober 2015 van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (ECLI:NL:RBZWB:2015:7281). De onderneming vindt dat de gang van zaken ook in strijd is met de bedoeling van de wetgever bij de Awb. Uit de memorie van toelichting bij de Awb (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, blz.144) volgt namelijk dat het horen van de belanghebbende een essentieel onderdeel is van de bezwaarschriftprocedure is. De onderneming wordt nu in haar belangen geschaad, omdat zij wordt gedwongen om door te procederen. In dit kader verwijst de onderneming ook naar de uitspraak van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 10 februari 2017 (ECLI:NL:GHSHE:2017:501).
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      De minister verwijst allereerst naar de uitspraken van het College van 25 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:209) en 24 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:405). In die zaken heeft het College voor deze onderneming en voor een zusteronderneming al beoordeeld of het pand aan de [adres] in [plaats 2] moet worden gezien als vestiging van de onderneming. Het College heeft in die procedures geoordeeld dat niet is voldaan aan het vestigingsvereiste.
      
    
    
      4.2
      De minister heeft onderzocht of de feitelijke activiteiten van de onderneming overeenkomen met een SBI-code voor ambulante ondernemingen of voor horecaondernemingen. Deze twee groepen hoeven namelijk niet aan het vestigingsvereiste te voldoen. De minister concludeert dat de onderneming niet tot deze groepen behoort, zodat zij dus wel moet voldoen aan het vestigingsvereiste. De minister vindt dat het adres waarop de onderneming is ingeschreven niet kan worden aangemerkt als een vestiging, omdat op dat adres gedurende de subsidieperiode geen sprake was van duurzame activiteiten. Door de onderneming is verklaard dat de ondernemer tot ongeveer juli 2021 in [land] verbleef, de plek waar hij ook woont. Ook is verklaard dat de ondernemer de administratie doet op de plek waar hij verblijft, en dat was op dat moment [land] . Vanaf halverwege juli 2021 tot en met december 2021 is de ondernemer in Nederland geweest. Gelet op deze verklaringen concludeert de minister dat de onderneming in de subsidieperiode geen duurzame activiteiten heeft uitgevoerd op het adres in Nederland. 
      
    
    
      4.3
      De minister vindt daarnaast dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel of van een onzorgvuldige belangenafweging. De enkele omstandigheid dat een ondernemer niet in aanmerking komt voor een subsidie op grond van de TVL, omdat niet is voldaan aan de vereisten, leidt niet tot strijd met het evenredigheidsbeginsel. De TVL kent geen hardheidsclausule, zodat de minister geen ruimte heeft om een belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Om te zorgen dat de TVL uitvoerbaar blijft, maakt de minister alleen in zeer bijzondere gevallen een uitzondering. Daarvan is in het geval van de onderneming geen sprake. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      5.1
      Het vestigingsvereiste is één van de vereisten om in aanmerking te komen voor een subsidie op grond van de TVL. Dit vereiste houdt in dat de onderneming ten minste één vestiging heeft met een ander adres dan het privéadres van de eigenaar van de onderneming, of dat de onderneming een vestiging heeft die fysiek afgescheiden is van de privéwoning van de eigenaar en voorzien is van een eigen opgang of toegang. Horecaondernemingen en ambulante ondernemingen hoeven niet daaraan te voldoen. Onder vestiging wordt verstaan ‘een gebouw of complex van gebouwen waar duurzame uitoefening van de activiteiten van een onderneming of rechtspersoon plaatsvindt’. Daarbij sluit de TVL aan bij artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel j, van de Hrw 2007 en moet de minister de aanvraag voor een subsidie daarop beoordelen. 
      
    
    
      5.2
      De onderneming betwist niet dat zij geen ambulante onderneming of horecaonderneming is. Dat betekent dat de onderneming moet voldoen aan het vestigingsvereiste. In geschil is of het adres [adres] in [plaats 2] valt onder de definitie van ‘vestiging’. Dat is alleen zo als er op dat adres duurzame uitoefening van de activiteiten van de onderneming plaatsvindt.
      
    
    
      5.3
      Het College is van oordeel dat het adres niet als een vestiging kan worden gezien, omdat niet is gebleken dat daar duurzame uitoefening van de activiteiten van de onderneming plaatsvond. De onderneming stelt dat op het opgegeven adres directie-, administratie- en coördinatiewerkzaamheden plaatsvonden. Echter, zoals door de minister ook terecht is opgemerkt, is door de onderneming ook verklaard dat de ondernemer tot juli 2021 in [land] verbleef en dat hij vanuit [land] de administratiewerkzaamheden heeft uitgevoerd. De onderneming heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat, ondanks die verklaring, er op het opgegeven adres wél duurzame uitoefening van activiteiten plaatsvond. De stelling van de onderneming dat de locatie werd gehuurd van het moederbedrijf en dat daar ook huur voor werd betaald, maakt dit niet anders. Zoals het College in eerdere uitspraken heeft geoordeeld, is namelijk niet voldoende dat sprake is van een recht en titel met betrekking tot het adres. Het College verwijst naar de uitspraak van 26 juli 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:440). Ook in dat geval moet sprake zijn van duurzame uitoefening van activiteiten. Daarvan is naar het oordeel van het College, zoals hiervoor overwogen, niet gebleken. 
      
    
    
      5.4
      Anders dan de onderneming veronderstelt, vereist de TVL niet dat de onderneming op ondoelmatige wijze haar bedrijfsvoering aanpast. Het College begrijpt dat de dienstverlening van de onderneming, gelet op de aard van haar werkzaamheden, voornamelijk plaatsvindt op locatie van klanten. Dit betekent echter naar het oordeel van het College niet dat het vasthouden aan het vestigingsvereiste in het geval van de onderneming onevenredig uitpakt. Zoals het College al eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 26 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:541), hebben de meeste ondernemers die geen vestiging hebben weinig vaste lasten. De vaste lasten van ondernemers met een vestiging bestaan immers in de regel voor een groot deel uit de kosten voor een vestiging, zoals een bedrijfsruimte. Het College is niet gebleken van zodanige omstandigheden dat het nadeel dat de onderneming lijdt, omdat zij geen subsidie krijgt op grond van de TVL, reden zou moeten zijn om het vestigingsvereiste in dit geval buiten toepassing te laten. 
      
    
    
      5.5
      Het College is tot slot van oordeel dat geen sprake is van een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek in de beslissing op bezwaar. Dat de onderneming de feitelijke situatie op het adres heeft toegelicht en de minister niet erkent dat sprake is van een vestiging, maakt nog niet dat de beslissing op bezwaar onzorgvuldig is genomen. Uit de motivering van de beslissing op bezwaar blijkt dat de minister de standpunten van de onderneming daarin meeweegt en onderbouwt welke overwegingen hem ertoe hebben geleid om het bezwaar ongegrond te verklaren. Van een onzorgvuldige voorbereiding van het besluit is het College dan ook niet gebleken. Verder is tussen partijen niet in geschil dat een hoorzitting heeft plaatsgevonden. Vast staat dat daarvan, zoals artikel 7:7 van de Awb dat voorschrijft, een verslag is gemaakt. Het College is van oordeel dat de onderneming niet in haar belangen is geschaad doordat de minister dat verslag pas heeft toegestuurd toen er al beroep was ingesteld. In beroep is de onderneming voldoende in de gelegenheid geweest om kennis te nemen van de inhoud van het verslag en te onderzoeken en te bespreken of het een juiste weergave is. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het fairplaybeginsel vanwege het late toezenden van het verslag is in dit geval geen sprake. Het beroep op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 oktober 2015 slaagt niet. De verwijzing naar de uitspraak van het gerechtshof 's‑Hertogenbosch van 10 februari 2017 gaat niet op, omdat die gaat over de weigering om een grondstaffel te verstrekken. Die uitspraak ziet niet op het ontvangen van een verslag van de hoorzitting.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        6	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 april 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g M.P. Glerum								w.g. L. van Loon
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19
      
    
    
    
      Artikel 1.1 (begripsbepalingen) luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    
    
      “In deze regeling wordt verstaan onder:
      (…)
      vestiging: vestiging als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel j, van de Handelsregisterwet 2007.”
    
    
    
      Artikel 2.3.2 (verstrekking subsidie) luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    
    
      “1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden april, mei en juni 2021.
    
    2. De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
    (…)
    e. die:
    
      1°.voor zover het een MKB-onderneming, niet zijnde een horecaonderneming of een ambulante onderneming, betreft:
      – ten minste één vestiging heeft met een ander adres dan het privéadres van de eigenaar of eigenaren van de MKB-onderneming; of
      – een vestiging heeft die fysiek afgescheiden is van de privéwoning van de eigenaar of eigenaren van de MKB-onderneming en voorzien is van een eigen opgang of toegang; of
      (…).”
    
    
    
      Artikel 2.3.6 (afwijzingsgronden) luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    
    
      “1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;
    (…)”
    
    
      
        Handelsregisterwet 2007
      
    
    
    
      Artikel 1 luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    
    
      “1. In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
    
    j. vestiging: en gebouw of complex van gebouwen waar duurzame uitoefening van de activiteiten van een onderneming of rechtspersoon plaatsvindt.”