ECLI:NL:RBZWB:2024:2053, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 27-03-2024, AWB- 24_1604 EN AWB- 24_1465  vv
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: GEMWT VV

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: BRE 24/1465 GEMWT VV en 24/1604 GEMWT
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 maart 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening en op het beroep in de zaak tussen
    
  
  
    
      [verzoeker] , uit [plaats] , verzoeker,
    gemachtigde: mr. F. Konuksever
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep tegen de opgestelde last onder dwangsom voor het in strijd met het bestemmingspand gebruiken van het pand aan de [adres] in [plaats] .
    
    
    
      In het besluit van 12 oktober 2023 (primair besluit) heeft het college verzoeker een last onder dwangsom opgelegd voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een pand aan de [adres] in [plaats] door deze te bewonen. Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit van 24 januari 2024 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. 
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Daarnaast heeft verzoeker de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker en de gemachtigde van het college, [naam] .
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      De voorzieningenrechter beoordeelt het verzoek en het beroep onder andere aan de hand van de argumenten die verzoeker heeft aangevoerd, de zogenoemde gronden.
    
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af, maar verklaart het beroep tegen de last onder dwangsom gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      1.1.
      Verzoeker is eigenaar van het bedrijf aan de [adres] in [plaats] . Hij staat sinds 2015 op het adres ingeschreven.
      
    
    
      1.2.
      Op 1 juni 2022 heeft de inspecteur Toezicht en Handhaving van de gemeente Breda (de toezichthouder) een controle uitgevoerd aan de [adres] in [plaats] . De controle heeft plaatsgevonden, omdat uit onderzoek bleek dat verzoeker stond ingeschreven op het adres waar geen woonfunctie geldt.
      
      
        De toezichthouder heeft geconstateerd dat een groot gedeelte van de begane grond in gebruik is atelier en praktijkruimte. Daarnaast waren er op de begane grond een keuken en toiletten aanwezig. Via een trap naar de eerste verdieping kwam de toezichthouder bij een woon- en slaapkamer. De badkamer werd opgeknapt. In het controlerapport zijn diverse foto’s en plattegronden opgenomen. 
      
      
      
        De toezichthouder heeft gerapporteerd dat er sprake is van strijdig gebruik met het bestemmingsplan, nu op de begane grond wordt gewoond. 
      
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft aan de gemeentelijke Afdeling Ruimte een advies gevraagd over de geconstateerde situatie en of legalisatie wenselijk is. De Afdeling Ruimte heeft geadviseerd om geen medewerking te verlenen aan de legalisatie van de atelierruimte als zelfstandige woning aan de [adres] in [plaats] .
      
    
    
      1.4.
      Bij brief van 9 augustus 2022 heeft het college verzoeker geïnformeerd over het controlerapport van de toezichthouder en het advies van de Afdeling Ruimte. Daarnaast heeft het college laten weten dat zij een na de zomervakantie (na 4 september 2022) een handhavingsprocedure zal opstarten.
      
    
    
      1.5.
      De gemachtigde van het college heeft op 3 april 2023 het perceel aan de [adres] in [plaats] bezocht. Bij brief van 5 april 2023 heeft het college verzoeker in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van die brief een initiatiefplan in te dienen. 
      
    
    
      1.6.
      Verzoeker heeft niet tijdig een initiatiefplan ingediend. Bij brief van 10 augustus 2023 heeft het college verzoeker kenbaar gemaakt dat de handhavingsprocedure zal worden hervat.
      
    
    
      1.7.
      Bij brief van 25 september 2023 heeft het college aan verzoeker het voornemen kenbaar gemaakt om hem een last onder dwangsom op te leggen. Verzoeker is in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. Van deze gelegenheid heeft verzoeker geen gebruik gemaakt. 
      
    
    
      1.8.
      In het primaire besluit heeft het college aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd. Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar ingediend. Dat bezwaar heeft hij toegelicht tijdens de hoorzitting op 19 december 2023. 
      
      
        De Adviescommissie bezwaarschriften heeft het college daarnaast geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren.
      
      
    
    
      1.9.
      Het college heeft in het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. 
      
    
    
      1.10.
      Bij brief van 7 februari 2024 heeft het college laten weten de begunstigingstermijn op te schorten tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Kortsluiten
        
      
      
      3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
      
      
        
          Beoordelingskader last onder dwangsom
        
      
      
      4. Het bestreden besluit is mede gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingsrecht in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals gold onmiddellijk vóór het tijdstip van de Inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald of de last is opgeheven.
      
      
        Bij besluit van 12 oktober 2023 heeft het college aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
      
        
          Wie is er bevoegd om handhavend op te treden?
        
      
      
      5. Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter gaat er vanuit dat het college op grond van artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet bevoegd is om op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, van de Wabo en het bestemmingsplan handhavend op te treden tegen strijdig gebruik van het pand aan de [adres] in [plaats] . 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
    
    
      6.1.
      Verzoeker stelt dat er geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Hij heeft de woning in 2013 gekocht. Ter zitting heeft verzoeker gesteld dat het bestemmingsplan wonen op een verdieping toestaat. Het pand werd toen al voor verschillende doeleinden gebruikt, onder meer voor wonen. Totdat verzoeker ging scheiden heeft de woonetage leeggestaan. Na zijn scheiding heeft verzoeker de etage opgeknapt en is hij er gaan wonen, omdat hij geen andere woning had. Eerst heeft verzoeker een briefadres aangevraagd. Toen bleek dat het gebruik als briefadres niet was toegestaan heeft verzoeker zich ingeschreven op dat adres. Ook zijn zoon staat op dit adres ingeschreven.
      
      
        De stelling van het college dat de woonruimte niet geschikt is als woonruimte kan verzoeker niet volgen. De ruimte is ruim, licht en van alle gemakken voorzien. Daarnaast is er, anders dan door het college wordt gesteld, wel een buitenruimte.
      
      
    
    
      6.2.
      Het college stelt dat er in het pand een woning is gerealiseerd. Verzoeker gebruikt dit deel van het pand ook als woning. Dat is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. Er is geen vergunning verleend om te kunnen afwijken van het bestemmingsplan. Wonen in een pand met de bestemming ‘Gemengd-1’ is slechts toegestaan op de verdieping. Het pand aan de [adres] in [plaats] beschikte in beginsel niet over een verdieping. Hoewel er in 1993 een bouwvergunning is verleend voor het realiseren van een ruimte, is het college van mening dat deze entresol niet als verdieping in de zin van het bestemmingsplan kan worden aangemerkt. Naar de mening van het college is er dan ook sprake van een overtreding van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat ter plaatse van het pand aan de [adres] in [plaats] het onherroepelijk geworden bestemmingsplan ‘Belcrum’ (het bestemmingsplan) geldt. Op het perceel rust de bestemming ‘Gemengd-1’. 
      
      
        Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast dat op grond van artikel 6.1, aanhef en onder j, van het bestemmingsplan de voor ‘Gemengd-1’ aangewezen gronden bestemd zijn voor wonen op de verdieping en ter plaatse van de aanduiding ‘wonen’ tevens op de begane grond.
      
      
    
    
      6.4.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college ten onrechte heeft gesteld dat verzoeker niet mag wonen in het pand aan de [adres] in [plaats] . De voorzieningenrechter stelt vast dat in het bestemmingsplan geen omschrijving is opgenomen van het begrip ‘verdieping’, als bedoeld in artikel 6.1, onder j, van het bestemmingsplan. Nu het begrip ‘verdieping’ niet nader is gedefinieerd, dient er naar oordeel van de voorzieningenrechter aansluiting te worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. De in het pand gerealiseerde etage ligt boven de atelierruimte en is bereikbaar met een trap. Zowel de atelierruimte als de etage zijn hoog genoeg om als woning of als bedrijfsruimte te kunnen worden gebruikt. Gelet daarop zal deze voor wonen gebruikte etage in het normaal spraakgebruik als verdieping worden aangeduid. Daarbij acht de voorzieningenrechter het ook van belang dat de toezichthouder in de rapportage van 21 juni 2022 de woonruimte als verdieping aanduidt. Dat het college planologisch een andere definitie hanteert voor ‘verdieping’ is voor de beoordeling of de woonverdieping als verdieping kan worden gedefinieerd niet relevant. De voorzieningenrechter kan dan de stelling van het college dat het woongedeelte van het pand, in brieven van het college aangeduid als ‘entresol’, niet als verdieping kan worden gezien, omdat deze niet oorspronkelijk in het pand zat, niet volgen. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van verzoeker gegrond is. 
      
    
    
      6.5.
      Dat het beroep gegrond is, betekent echter niet dat er geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan en dat het college niet handhavend mocht optreden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er nog steeds sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Ter zitting is vast komen te staan dat verzoeker op de verdieping slechts beschikt over een woon- en slaapruimte en een badkamer. Op de verdieping ontbreken een toilet en een keuken. Daarom gebruikt verzoeker de keuken en het toilet die zijn gerealiseerd in de bedrijfsruimte van het pand. Dit is naar oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met het bestemmingsplan. Er mag weliswaar op de verdieping worden gewoond, maar dit betekent dat verzoeker dan ook alle woonvoorzieningen op de verdieping moet hebben gerealiseerd. Het gebruik van de  de keuken en het toilet op de begane grond ten behoeve van het wonen is een overtreding van het bestemmingsplan. Deze voorzieningen moet verzoeker op de woonetage realiseren en de keuken en de toiletten in de bedrijfsruimte mogen door verzoeker niet meer worden gebruikt voor woondoeleinden. Dit betekent echter niet dat verzoeker de keuken en de toiletten in de bedrijfsruimte moet verwijderen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het gebruikelijk is dat er in de bedrijfsruimte toiletten voor (eventuele) bezoekers aanwezig zijn en dat verzoeker ook de mogelijkheid heeft om in de keuken voor de bezoekers eten en drinken te bereiden.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      
        7. 	In de rechtspraak wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend is met handhaving, zal in het geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom op te treden, in regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan van deze plicht afwijken. Dat kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Indien concreet zicht op legalisatie bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of andere belanghebbenden) bij de voortzetting van de bestaande toestand zodanig de overhand dat er geen plaats is voor handhavend optreden. De legalisatie moet wel voldoende zeker zijn. Voorts kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
      
        
          Wat is het gevolg van een verkeerd geformuleerde last onder dwangsom?
        
      
      
    
    
      8.1.
      Gelet op de beginselplicht tot handhaving is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college terecht handhavend heeft opgetreden. Het college heeft echter de last onder dwangsom te ruim geformuleerd. Dit betekent dat de voorzieningenrechter het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door een nieuwe last onder dwangsom te formuleren, waarbij voor de begunstigingstermijn en de hoogte van de last wordt aangesloten bij de inhoud van de eerder opgelegde last onder dwangsom. 
      
    
    
      8.2.
      
        De voorzieningenrechter bepaalt dat de last onder dwangsom als volgt zal luiden: ‘U wordt  gelast u om binnen vier maanden na verzending van deze uitspraak:
        (1) gebruik van de woonfuncties in de bedrijfsruimte, namelijk het gebruik van de keuken en de toiletten, voor privégebruik te beëindigen en beëindigd te houden en (2) op de eerste verdieping een keuken en toilet te realiseren, zodat enkel deze verdieping voor bewoning zal worden gebruikt.
      
      
      
        Indien u niet tijdig en/of niet volledig hebt voldaan aan de opgelegde laat, verbeurt u per week dat de strijdige situatie voortduurt, per onderdeel van de last, een dwangsom van 
        € 2.500,- met een maximum van € 5.000,-. Dit betekent dat verzoeker maximaal een last van € 10.000,- zult verbeuren als u niet of niet tijdig heeft voldaan aan de opgelegde last.’
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Gelet op het bovenstaande zal de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaren en  het bestreden besluit vernietigen. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit, verklaart het bezwaar gegrond en bepaalt dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
    
    10. Omdat het beroep gegrond is en de voorzieningenrechter heeft besloten zelf in de zaak te voorzien, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    11. Nu de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, moet het college het college aan verzoeker het griffierecht voor het instellen van het beroep vergoeden. 
    
    12. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 875,- (1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
    
    13. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om vergoeding van de eigen bijdrage af. De exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling, zoals neergelegd in artikel 8:75 van de Awb en in het Besluit proceskosten bestuursrecht, heeft een limitatief en forfaitair karakter. De forfaitaire vergoeding van proceskosten waarin het Besluit proceskosten bestuursrecht voorziet, is in beginsel voldoende om degene die verzoekt om vergoeding van zijn proceskosten te compenseren in de betaalde eigen bijdrage.
    
    
      Ook de vergoeding van de verlet kosten voor het niet kunnen geven van een schildercursus op het tijdstip van de zitting wijst de voorzieningenrechter af. Het bedrag van de gevraagde kosten is door eiser onvoldoende onderbouwd waardoor niet kan worden vastgesteld wat de daadwerkelijk gemiste inkomsten zijn.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en verklaart het bezwaar gegrond;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 187,- voor het indienen van het beroep aan verzoeker te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 875;
      
      
        wijst het verzoek om een veroordeling verletkosten en een vergoeding voor de eigen bijdrage af.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 27 maart 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Belcrum:
      
    
    
    
      
        Artikel 6.1
      
      De voor ‘Gemengd-1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        detailhandel, met uitzondering van een supermarkt;
      
      
        dienstverlening;
      
      
        kantoren;
      
      
        maatschappelijke voorzieningen;
      
      
        ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 1’, tevens horeca van categorie 1;
      
      
        ter plaatse van de aanduiding ‘horeca tot en met categorie 2’, tevens horeca van categorie 1 en 2;
      
      
        ter plaatse van de aanduiding ‘horeca tot en met categorie 4’, tevens horeca van categorie 1 t/m 4;
      
      
        ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 6’, horeca van categorie 6;
      
      
        uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘supermarkt’, een supermarkt;
      
      
        wonen op de verdieping en ter plaatse van de aanduiding ‘wonen’ tevens op de begane grond;
      
    
    met daarbij behoren(e):
    
       groen;
       nutsvoorzieningen;
       parkeren;
       verkeer.
    
    
  
  
     ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:117 en ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:113.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:192. 
  
  
     ABRvS 4 december 2019. ECLI:NL:RVS:2019:4040.
  
  
     ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:593, r.o. 21 en ABRvS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2309, r.o. 6.
  
  
     ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:420, r.o. 7.7.