ECLI:NL:CBB:2024:173, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-03-2024, 21/53
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boetes. Verordening 853/2004. Verontreiniging van karkassen door fecaliën, kropinhoud en/of gal. De minister heeft bij het opleggen van de boetes in strijd gehandeld met het “Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht” en het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.

uitspraak
  
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
  
  
    
      COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
  
  
    zaaknummer: 21/53
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2024 op het hoger beroep van:
    
  
  
    
      
        [naam 1]
      , te [plaats] (appellante)(gemachtigden: mr. E. Dans en mr. R. Bassie) 
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 november 2020, kenmerken 16/5774, 16/5775, 16/5776, 16/5777, 16/5779, 16/5780, 16/5781, 17/458, 17/4664 en 17/5528 in de gedingen tussen 
    
      appellante
    
      en
  
  
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken 
    (gemachtigden: mr. ing. H.D. Strookman en mr. M. Kool)
  
  
    
      Procesverloop in hoger beroep
    
  
  
    Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank (ECLI:NL:RBROT:2020:10876). 
  
  
    Het College heeft bij brieven van 25 september 2023 en 16 oktober 2023 stukken opgevraagd bij de minister en bij brieven van 12 oktober 2023 vragen gesteld aan zowel de minister als appellante.
  
  
    De minister heeft bij brief van 3 oktober 2023 stukken ingediend, bij brief van 5 oktober 2023 een verweerschrift en bij brief van 19 oktober 2023 een reactie op de hogerberoepschriften en de door het College gestelde vragen.
  
  
    Appellante heeft bij brief van 19 oktober 2023 een reactie ingediend op het verweerschrift en de door het College gestelde vragen.
  
  
    Op 30 oktober 2023 heeft het College de zaak op een zitting behandeld tegelijkertijd met de zaken met de nummers 20/904, 20/905, 20/906, 20/907, 20/908, 20/909, 20/911, 20/912, 20/913, 20/914, 20/915, 20/916, 20/917, 20/918, 20/919, 21/31, 21/32, 21/33, 21/34, 21/36, 21/37, 21/38, 21/48, 21/51, 21/54, 22/498 en 22/562. Aan die zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren aanwezig [naam 2] ( [naam 3] ), [naam 4] ( [naam 1] ), [naam 5] ( [naam 6] ), [naam 7] ( [naam 8] , [naam 9] , [naam 10] ( [naam 11] ), [naam 12] (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)) en [naam 13] (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu).
  
  
    
      Grondslag van het geschil
    
  
  
    1.1 		Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
  
  
    1.2 		De NVWA is in 2015 gestart met een risicogerichte wijze van controleren in grote pluimveeslachthuizen. Deze aanpak houdt in dat dagelijks bij grote pluimveeslachthuizen meerdere steekproeven worden genomen, waarbij per slachtshift (ploeg van het slachthuis) drie keer 50 karkassen van de slachtlijn worden gehaald ter controle op verontreiniging van pluimveekarkassen. 
    De minister hanteert in zijn beleid als uitgangspunt dat de eerste twee keer dat binnen tien slachtshifts een verontreiniging wordt aangetroffen een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven. Als voor de derde keer binnen tien slachtshifts een verontreiniging wordt aangetroffen kan een boete worden opgelegd. De minister heeft dit beleid uitgewerkt in het “Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht” (het Handhavingsprotocol). Hiervan bestaan meerdere versies waarvan de versies van 24 november 2015, 1 juli 2016 en 20 december 2017 hier relevant zijn.
  
  
    1.3	In de voorliggende zaak gaat het om een onderneming die een pluimveeslachthuis in Nederland exploiteert. In de periode van november 2015 tot en met februari 2017 hebben toezichthouders van de NVWA controles uitgevoerd bij appellante. Van deze controles hebben toezichthouders rapporten van bevindingen opgemaakt.
    De controles zijn uitgevoerd aan het einde van de zogenoemde panklaarlijn (de fase waarin het maagdarmpakket en de krop worden verwijderd), voordat de koeling begint. Bij de controles is zowel de buiten- als binnenzijde van karkassen bekeken en soms is ter inspectie ook vetweefsel omgeklapt. In de rapporten van bevindingen is vermeld dat is geconstateerd dat sprake was van verontreinigde pluimveekarkassen. De toezichthouders hebben twee typen verontreiniging aangetroffen: fecaliën (ook wel omschreven als mest of darminhoud) en gal.
  
  
    1.4	Bij besluiten van 8 april 2016 (zevenmaal), 24 juni 2016, 3 maart 2017 en 21 april 2017 (boetebesluiten) heeft de minister in totaal tien boetes van elk € 2.500,- opgelegd aan appellante wegens overtreding van artikel 3, eerste lid gelezen in samenhang met Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening  853/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten. Volgens de minister heeft appellante niet of onvoldoende zorg gedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van de geslachte dieren. 
  
  
    1.5	Bij besluiten van 18 juli 2016, 19 juli 2016 (driemaal), 12 augustus 2016 (tweemaal), 16 augustus 2016, 9 december 2016, 14 juni 2017 en 21 augustus 2017 (bestreden besluiten), waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de minister de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en de boetebesluiten gehandhaafd. 
  
  
    
      Uitspraak van de rechtbank 
    
  
  
    1.6	Met de verwijzingsuitspraak van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) heeft de rechtbank in andere boetezaken prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) over de uitleg van de punten 5 en 8 van Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004. 
  
  
    1.7	Bij arrest van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720) heeft het Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de rechtbank beantwoord. Het Hof van Justitie heeft onder meer geoordeeld dat Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, van Verordening 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat:
  
  a. het begrip “verontreiniging” niet alleen verontreiniging door fecaliën omvat, maar ook verontreiniging door kropinhoud en gal, en
  b. een pluimveekarkas na de fase van het schoonmaken en vóór de koelfase geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen.
  
    1.8	 Bij uitspraken van 27 augustus 2020 heeft de rechtbank vervolgens de beroepen van verschillende pluimveeslachthuizen in andere boetezaken ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBROT:2020:7504/ 7507/ 7508/ 7509/ 7510/ 7511/ 7512).
  
  
    1.9	Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellante ongegrond verklaard, mede onder verwijzing naar de uitspraken van 27 augustus 2020. Daarbij heeft de rechtbank kort samengevat overwogen dat de minister uit mocht gaan van de constateringen van de toezichthouders dat sprake was van verontreiniging van de karkassen. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld  dat sprake is van overtredingen van artikel 3, eerste lid gelezen in samenhang met Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8 van Verordening (EG) nr. 853/2004 en dat de minister bevoegd was daarvoor boetes op te leggen. Voor matiging van de boetebedragen bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding.
  
  
    
      Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
  
  
    
      Inleiding en oordeel
    
  
  
    2.1	In 28 hoger beroepszaken heeft de minister in totaal 47 boetes opgelegd aan pluimveeslachthuizen wegens het overtreden van Europese hygiënevoorschriften die gelden bij het slachten van pluimvee. De rechtbank Rotterdam heeft eerder op 27 augustus 2020, 27 november 2020 en 9 februari 2022 uitspraken gedaan op de beroepen van deze pluimveeslachthuizen. De veertien pluimveeslachthuizen hebben tegen een of meer van die uitspraken van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het College.
  
  
    2.2	Het College doet vandaag uitspraak in al de hoger beroepszaken. Het College doet in totaal vier inhoudelijke uitspraken, waarvan deze uitspraak ten aanzien van één van de pluimveeslachthuizen er één is. 
  
  
    2.3	Daarnaast zal het College in veertien afzonderlijke uitspraken oordelen over de verzoeken van elk van de veertien pluimveeslachthuizen om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Die veertien uitspraken zullen worden gepubliceerd onder de nummers ECLI:NL:CBB:2024:176 tot en met 189.
  
  
    2.4	In de voorliggende uitspraak op het hoger beroep van appellante komt het College tot de conclusie dat de tien boetes die de minister heeft opgelegd niet in stand kunnen blijven. Hieronder zal het College uiteenzetten hoe hij tot dit oordeel is gekomen. Het College heeft de zaken daarbij gelet op het procesverloop onderverdeeld in drie groepen. 
  
  
    I. Beoordeling in zaaknummers rechtbank 16/5774, 16/5775 en 16/5776
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    
      3.1
      Appellante betoogt in deze zaken (eerst in hoger beroep) dat de minister aan haar ten onrechte reeds op basis van één constatering van verontreiniging boetes heeft opgelegd, zonder dat daar twee eerdere constateringen van verontreinigingen met bijbehorende waarschuwingen aan zijn voorafgegaan. Als de minister het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 in de praktijk al toepaste voor de officiële publicatie ervan op 24 november 2015 was appellante er onvoldoende over geïnformeerd dat na een eerdere boeteoplegging elke volgende constatering direct opnieuw een boete zou opleveren zonder dat eerst weer twee keer zou worden gewaarschuwd. Dat dit de werkwijze van de minister was indien een audit was ingepland die nog niet had plaatsgevonden, was bij appellante niet bekend en heeft de minister ook niet duidelijk naar haar toe gecommuniceerd. Dat dit de werkwijze was bleek appellante pas uit de publicatie van het Handhavingsprotocol versie 1 op 24 november 2015. Appellante is hierdoor ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld op basis van eerdere waarschuwingen zodanige maatregelen te treffen dat de constateringen van verontreinigingen en daarmee de boetes konden worden voorkomen.  
      
    
    
      3.2
      De minister heeft in zijn brief van 3 oktober 2023 uiteengezet dat een pluimveeslachthuis waaraan een bestuurlijke boete werd opgelegd tegelijkertijd een “Besluitbrief maatr. Aanpassing Procesbeheerssysteem” ontving. In die brief werden voorwaarden gesteld waaronder het slachtproces door kon gaan in de periode totdat het Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP)-systeem was aangepast en door de NVWA was getoetst en akkoord bevonden. De steekproefcontroles gingen in die periode door. Zolang het HACCP-systeem (nog) niet voldeed, werd voor elke nieuwe geconstateerde overtreding bij de steekproef een boeterapport opgemaakt. Na goedkeuring van het aangepaste HACCP-systeem ging een nieuwe periode van tien slachtshifts van start, waarbij de teller weer op nul stond en weer bij de eerste twee verontreinigingen een waarschuwing werd gegeven.
      
      
        
          Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?
        
      
      
      
        3.3.1
        Het College stelt vast de controles die in deze zaken namens de minister zijn verricht en tot het opleggen van de boetes hebben geleid, bij appellante hebben plaatsgevonden in november 2015. De minister heeft in zijn verweerschrift verklaard dat hij in de periode tot 24 november 2015 in de (handhavings)praktijk bij de uitvoering van controles al toepassing gaf aan het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 ook al was dat protocol op dat moment nog niet officieel gepubliceerd.
        
      
      
        3.3.2
        
          In het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 is onder “Zie stap C.1.2. Eerste keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen […]” en “Zie stap C.1.3. Tweede keer vaststellen van verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” vermeld dat na de eerste twee constateringen van verontreiniging steeds een rapport van bevindingen wordt opgemaakt en een schriftelijke waarschuwing, in het protocol aangeduid als “SW”, wordt gegeven. Onder “Zie stap C.1.5 Derde keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” is vermeld dat na een derde constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport, in het protocol aangeduid als “BR”, worden opgemaakt. 
          In het Handhavingsprotocol is na onder meer de hiervoor omschreven stappen C.1.2, C.1.3 en C.1.5 onder “Zie stap C.1.5a” vermeld dat zolang de officiële controle op het HACCP- systeem niet is uitgevoerd, bij elke volgende constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport worden opgemaakt.
        
        
      
      
        3.3.3
        
          Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in deze drie zaken  aan appellante direct, zonder haar eerst schriftelijk te waarschuwen, boetes heeft opgelegd na één constatering van een verontreiniging. Het gaat om opvolgende boetes. De boetes die de minister aan appellante heeft opgelegd voorafgaand aan die in deze zaken dateren van 27 november 2015 (twee keer) en 11 december 2015. Het betreft de boetes van de hogerberoepszaken 20/911, 20/912 en 20/913. Onder meer deze drie boetes komen aan de orde in de uitspraak van het College van vandaag (ECLI:NL:CBB:2024:171). 
          Omdat het College in die uitspraak de boetebesluiten van 27 november 2015 en 11 december 2015 heeft herroepen, is daarmee reeds de grondslag voor de minister komen te vervallen om in deze zaken op basis van stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol opvolgende boetes op te leggen zonder appellante eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft er in deze zaken door het vervallen van de daaraan voorafgaande boetes van 27 november 2015 en 11 december 2015 immers niet van uit kunnen en mogen gaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 bevond. De minister is er reeds hierom ten onrechte van uitgegaan dat hij in deze zaken na een constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van een boete kon overgaan, zonder appellante eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft daarmee in deze zaken gehandeld in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 dat hij toen in de praktijk al toepaste, alsmede met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.
        
        
      
      
        3.3.4
        
          De minister heeft in deze zaken te meer onzorgvuldig gehandeld, omdat voor appellante onvoldoende duidelijk was dat de minister in de periode van juni 2015 tot en met november 2015 in de praktijk al zou handelen op de wijze die in stap C.1.5a van het later gepubliceerde Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 is omschreven. Uit stukken die de minister bij brief van 19 oktober 2023 desgevraagd heeft overgelegd, blijkt namelijk niet dat de minister met appellante heeft gecommuniceerd dat in die periode in zaken waarin al een initiële boete was opgelegd – in lijn met stap C.1.5.a – elke opvolgende constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van een nieuwe boete zou leiden als de officiële controle op het HACCP-systeem nog niet was uitgevoerd en dat in die zaken dus niet eerst nog twee keer schriftelijk zou worden gewaarschuwd.
          Omdat het hier gaat om punitieve sancties is het de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en ligt het op de weg van de minister om duidelijk uit een te zetten welke handelwijze hij hanteert. De minister is daarin tekortgeschoten.
        
        
      
      
        3.3.5
        
          De hoger beroepsgrond slaagt in deze zaken. 
          
            II. Beoordeling in zaaknummers rechtbank 16/5777, 16/5779, 16/5780 en 16/5781
          
        
        
        
          
            Standpunten partijen
          
        
        
      
    
    
      4.1
      Appellante betoogt in deze zaken (eerst in hoger beroep) dat de minister in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 boetes aan haar heeft opgelegd op basis van één constatering van verontreiniging zonder dat daar twee eerdere constateringen van verontreinigingen met daarbij behorende twee schriftelijke waarschuwingen aan zijn voorafgegaan. 
      
    
    
      4.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat hij ook bevoegd is op basis van het Handhavingsprotocol een boete op te leggen als de waarschuwingen die daaraan vooraf moeten gaan nog niet per post zijn verzonden. In het Handhavingsprotocol staat, en het is ook uitgangspunt en vaste werkwijze, dat een pluimveeslachthuis direct mondeling op de hoogte wordt gebracht van een tijdens een steekproef geconstateerde verontreiniging en dat een rapport wordt aangezegd, zodat het slachtproces tijdig kan worden aangepast. Over de aard en inhoud van de aanzegging kan volgens de minister geen twijfel bestaan. De steekproefcontroles vinden immers meermaals per dag op dezelfde locatie plaats en voor alle pluimveeslachthuizen is duidelijk wat voor soort overtreding hierbij geconstateerd kan worden. Het ontvangen van een schriftelijke waarschuwing per post, past volgens de minister in het geheel niet in het tijdsbestek waarin de slachtshifts elkaar opvolgen. In de praktijk komt het veelvuldig voor dat een waarschuwing pas per post wordt ontvangen nadat een derde overtreding binnen tien slachtshifts, waarvoor een boete kan worden opgelegd, al is begaan. Van een pluimveeslachthuis wordt verwacht dat het direct maatregelen neemt wat betreft het verontreinigde karkas. De gehele systematiek van het Handhavingsprotocol is daarop gericht. Indien een overtreding op basis van het Handhavingsprotocol pas beboetbaar zou zijn indien de schriftelijke waarschuwingen inzake de eerste twee overtredingen zijn verzonden en per post ontvangen, zou dat lijnrecht ingaan tegen die systematiek. De minister verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949).
      
      
        
          Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?
        
      
      
      
        4.3.1
        Het College stelt vast dat de controles die in deze zaken namens de minister zijn verricht en tot het opleggen van de boetes hebben geleid, bij appellante hebben plaatsgevonden tussen 27 november 2015 en 8 januari 2016. Op deze controles was het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 van toepassing. 
        
        
          
            Zaaknummer rechtbank 16/5777
          
        
        
      
      
        4.3.2
        
          Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in deze zaak appellante direct, zonder haar eerst schriftelijk te waarschuwen, een boete heeft opgelegd na één constatering van een verontreiniging. Het gaat om een opvolgende boete. 
          De boetes die de minister aan appellante heeft opgelegd voorafgaand aan die in deze zaak waren de (eveneens opvolgende) boetes in de zaken 16/5774, 16/5775 en 16/5776 (zaaknummers rechtbank). Deze boetes zijn weliswaar ook op 8 april 2016 opgelegd, maar betreffen overtredingen op een datum die is gelegen voor de datum waarop de boete in deze zaak is opgelegd. Daar weer aan vooraf zijn gegaan boetes die dateren van 27 november 2015 (twee keer) en 11 december 2015. Het betreft de boetes in de hoger beroepszaken 20/911, 20/912 en 20/913. Onder meer deze drie boetes komen aan de orde in de uitspraak van het College van vandaag (ECLI:NL:CBB:2024:171).
          Het College heeft in die uitspraak de boetebesluiten van 27 november 2015 en 11 december 2015 herroepen. Het College zal daarnaast, zoals hij hierna in 6 overweegt, de boetebesluiten in de zaken 16/5774, 16/5775 en 16/5776 herroepen. Dit betekent dat er geen basis was voor de minister om in de zaak 16/5777 volgens stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol een opvolgende boete op te leggen zonder appellante eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft er in deze zaak door het vervallen van de daaraan voorafgaande boetes immers niet van uit kunnen en mogen gaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 bevond. De minister is er reeds hierom ten onrechte van uitgegaan dat hij in deze zaak na één constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van boete kon overgaan, zonder appellante eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft daarmee in deze zaak gehandeld in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015, alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.
        
        
        
          
            Zaaknummers rechtbank 16/5781 en 16/5779
          
        
        
      
      
        4.3.3
        
          Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in deze zaken de twee schriftelijke waarschuwingen vanwege de eerste en tweede constatering van verontreiniging eerst aan appellante kenbaar heeft gemaakt na constatering van de derde verontreiniging. De constatering van de derde verontreiniging leidde in deze zaken tot het opleggen van een boete.
          Deze handelwijze van de minister is naar het oordeel van het College in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015, alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Een redelijke uitleg van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 brengt namelijk met zich dat de minister voorafgaand aan de derde constatering van een verontreiniging en daarmee voordat de minister in verband daarmee een boete oplegt, twee schriftelijke waarschuwingen moet geven zodat appellanten maatregelen kunnen nemen ter voorkoming van een derde verontreiniging. De minister heeft appellanten met zijn handelwijze deze kans ontnomen. 
          In het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 is overigens niet vermeld dat een schriftelijke waarschuwing (door een toezichthouder) aan het bedrijf mondeling wordt aangezegd (op dezelfde dag dat de overtreding wordt vastgesteld). 
          Het College stelt ook overigens vast dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens hem in deze zaken aan appellanten mondeling schriftelijke waarschuwingen zijn aangezegd. Uit de rapporten van bevindingen die in deze zaken zijn opgesteld kan dat niet worden opgemaakt.
        
        
        
          
            Zaaknummer rechtbank 16/5780
          
        
        
      
      
        4.3.4
        
          Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in deze zaak aan appellante direct, zonder haar eerst schriftelijk te waarschuwen, een boete heeft opgelegd na één constatering van een verontreiniging. Het gaat om een opvolgende boete. 
          De boete die de minister aan appellante heeft opgelegd voorafgaand aan die in deze zaak was de boete in de zaak 16/5779. Deze boete is weliswaar ook op 8 april 2016 opgelegd, maar betreft een overtreding op een datum die is gelegen voor de datum waarop de boete in deze zaak is opgelegd. Het College zal, zoals hij hierna in 6 overweegt, het boetebesluit in die zaak herroepen. Dit betekent dat er geen basis was voor de minister om in de zaak 16/5780 volgens stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol een opvolgende boete op te leggen zonder appellante eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft er in deze zaak door het vervallen van de daaraan voorafgaande boete immers niet van uit kunnen en mogen gaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 bevond. De minister is er reeds hierom ten onrechte van uitgegaan dat hij in deze zaak na één constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van boete kon overgaan, zonder appellante eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft daarmee in deze zaak gehandeld in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015, alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.
        
        
      
      
        4.3.5
        De hoger beroepsgrond slaagt in deze zaken. 
        
      
    
  
  
    III. Beoordeling in zaaknummers rechtbank 17/485, 17/4664 en 17/5528
    
    
      
        Standpunt appellante
      
    
    
    
      5.1
      Appellante betoogt in deze zaken (eerst in hoger beroep) dat zij voorafgaand aan de derde constatering van verontreiniging en daarmee voordat de minister aan haar in verband daarmee boetes heeft opgelegd ten onrechte niet twee schriftelijke waarschuwingen heeft gekregen. De minister heeft daarmee volgens appellante in strijd gehandeld met het Handhavingsprotocol. Appellante heeft hierdoor ten onrechte niet de gelegenheid gehad naar aanleiding van waarschuwingen zodanige maatregelen te treffen dat zij een derde constatering van verontreiniging en daarmee een boete kon voorkomen. 
      
      
        
          Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?
        
      
      
      
        5.2.1
        
          Het College stelt vast dat de controles die in deze zaken namens de minister zijn verricht en tot het opleggen van de boetes hebben geleid, bij appellante hebben plaatsgevonden in de periode van maart 2016 tot en met februari 2017. 
          In de zaak 17/485 hebben de controles in maart 2016 plaatsgevonden, zodat daarop het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 van toepassing was.
          In de zaken 17/4664 en 17/5528 hebben de controles in december 2016 en januari en februari 2017 plaatsgevonden, zodat daarop het Handhavingsprotocol versie 2 van 1 juli 2016 van toepassing was. 
        
        
      
      
        5.2.2
        
          In versie 2 van 1 juli 2016 van het Handhavingsprotocol zijn, net als in versie 1 van 24 november 2015, de stappen C.1.2, C.1.3 en (in dat geval) C.1.4 opgenomen. Ook op basis van deze versie van het protocol diende de minister na de eerste twee constateringen van verontreiniging steeds een rapport van bevindingen op te maken en een schriftelijke waarschuwing aan appellanten kenbaar te maken en na een derde constatering van verontreiniging vervolgens een rapport van bevindingen en een boeterapport.
          In afwijking van versie 1 van het Handhavingsprotocol is over het mondeling aanzeggen van schriftelijk waarschuwingen in versie 2 van het protocol wel iets opgenomen. In die versie van het protocol is het volgende vermeld: 
        
        
        
          “Een schriftelijke waarschuwing (SW) wordt door de toezichthouder op dezelfde dag dat de overtreding wordt vastgesteld, aan het bedrijf mondeling aangezegd […].”
        
        
      
      
        5.2.3
        
          Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in deze zaken de twee schriftelijke waarschuwingen vanwege de eerste en tweede constatering van verontreiniging eerst aan appellante kenbaar heeft gemaakt na constatering van de derde verontreiniging.
          Deze handelwijze van de minister is naar het oordeel van het College in de zaak 17/485 in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 en in de zaken 17/4664 en 17/5528 met het Handhavingsprotocol versie 2 van 1 juli 2016, alsmede in al de zaken met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Een redelijke uitleg van beide versies van het Handhavingsprotocol brengt namelijk met zich dat de minister voorafgaand aan de derde constatering van een verontreiniging en daarmee voordat de minister in verband daarmee een boete oplegt, twee schriftelijke waarschuwingen moet geven zodat appellanten maatregelen kunnen nemen ter voorkoming van een derde verontreiniging. De minister heeft appellanten met zijn handelwijze deze kans ontnomen. 
          Het College is in dit kader in de zaken 17/4664 en 17/5528 bovendien, anders dan de minister, van oordeel dat een mondelinge aanzegging van een schriftelijke waarschuwing, waartoe het Handhavingsprotocol sinds versie 2 ruimte biedt, niet op een lijn is te stellen met een schriftelijke waarschuwing. De schriftelijke waarschuwingen vormen gelet op het stappenschema een onderdeel van een escalatieladder en kunnen uiteindelijk leiden tot het opleggen van boetes, zijnde punitieve sancties. Omdat het hier gaat om punitieve sancties is het de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en ligt het op de weg van de minister om naar betrokkenen toe duidelijk te zijn door aan hen de schriftelijke waarschuwingen tijdig kenbaar te maken. Op die manier wordt immers schriftelijk vastgelegd wat er wanneer bij het betreffende bedrijf is geconstateerd en wat daar de gevolgen van (kunnen) zijn. Het bedrijf heeft dan de mogelijkheid op de waarschuwing te anticiperen. Bij het mondeling aanzeggen van schriftelijke waarschuwingen kan niet worden gecontroleerd of bedrijven de vereiste duidelijkheid tijdig hebben verkregen. 
          Het College stelt ook overigens vast dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens hem in de zaken 17/4664 en 17/5528 aan appellante mondeling schriftelijke waarschuwingen zijn aangezegd. Uit de rapporten van bevindingen die in deze zaken zijn opgesteld kan dat niet worden opgemaakt.
        
        
      
      
        5.2.4
        De hoger beroepsgrond slaagt in deze zaken. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
        6 Het hoger beroep slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Het College zal de beroepen van appellante tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. Omdat de gebreken die aan de boetebesluiten kleven zich naar hun aard niet lenen voor herstel, ziet het College aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Hij zal daartoe de boetebesluiten herroepen en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de te vernietigen bestreden besluiten. Dit betekent dat alle boetes komen te vervallen. Het College komt niet toe aan een bespreking van de overige hoger beroepsgronden van appellante.
        
        
          
            Proceskosten en kosten in bezwaar
          
        
        
        7 In zijn uitspraak van vandaag (ECLI:NL:CBB:2024:171) heeft het College de minister reeds in alle hiervoor in 2.1 bedoelde 28 zaken veroordeeld in de door de veertien pluimveeslachthuizen (waaronder appellante) in hoger beroep en beroep gemaakte proceskosten, en in de door hen in bezwaar gemaakte kosten. Het College verwijst naar die uitspraak. Voor een proceskostenveroordeling in deze uitspraak is daarom geen aanleiding meer.
        
        
          
            Griffierecht
          
        
        
        8 Het College zal de minister opdragen het door appellante in hoger beroep en beroep betaalde griffierecht te vergoeden. 
        
          In hoger beroep heeft appellante een bedrag van € 541,- aan griffierecht betaald.  
          In beroep heeft appellante een bedrag van € 3.340,- (10 x € 334,-) aan griffierecht betaald. 
          De minister dient in totaal dan ook een bedrag aan griffierecht van € 3.881,- (€ 541,- + € 3.340,-) aan appellante te vergoeden. 
        
        
        
        
          
            Beslissing
          
        
        
        
          Het College: 
        
        
        - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
        - verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van appellante tegen de bestreden besluiten gegrond en vernietigt deze besluiten;
        
          
            herroept de boetebesluiten;
          
          
            bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
          
          
            draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 3.881,- aan appellante te vergoeden. 
          
        
        
        
        
          Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. S.C. Stuldreher en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
        
        
        
        
        
        
        
          w.g. R.W.L. Koopmans							w.g. W.I.K. Baart