ECLI:NL:RVS:2023:2027, Raad van State, 24-05-2023, 202203051/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2021 heeft het bestuur van de raad voor rechtsbijstand de aanvraag om een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand ten behoeve van [wederpartij] afgewezen. Rechtzoekenden die de kosten van een advocaat niet geheel zelf kunnen dragen, kunnen bij de raad een aanvraag indienen om een toevoeging voor door de overheid gesubsidieerde rechtsbijstand. De regels om in aanmerking te komen voor een toevoeging zijn neergelegd in de Wet op de rechtsbijstand. De raad heeft in zogenoemde werkinstructies die regels nader uitgewerkt. Op 4 december 2020 heeft [gemachtigde] namens [wederpartij] een aanvraag ingediend voor een toevoeging voor het voeren van een bezwaarprocedure tegen het besluit van 27 oktober 2020, waarbij het college van burgemeester en wethouders van Haarlem de aanvraag van [wederpartij] om een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 heeft toegewezen voor twee uur huishoudelijke hulp per week. De raad heeft op 10 december 2020 de toevoeging verleend onder het kenmerk 4OK1928.

202203051/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het bestuur van de raad voor rechtsbijstand, (hierna: de raad)
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 april 2022 in zaak nr. 21/3875 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats] (lees: [gemachtigde], advocaat te [vestigingsplaats]).
    en
    de raad.  
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 januari 2021 heeft de raad de aanvraag om een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand ten behoeve van [wederpartij] afgewezen.
    Bij besluit van 10 juni 2021 heeft de raad het door [wederpartij] en [gemachtigde] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 april 2022 heeft de rechtbank het door [gemachtigde] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 juni 2021 vernietigd en de raad opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
    [gemachtigde] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 maart 2023, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. C.W. Wijnstra, en [gemachtigde], advocaat te [vestigingsplaats], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Rechtzoekenden die de kosten van een advocaat niet geheel zelf kunnen dragen, kunnen bij de raad een aanvraag indienen om een toevoeging voor door de overheid gesubsidieerde rechtsbijstand. De regels om in aanmerking te komen voor een toevoeging zijn neergelegd in de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb). De raad heeft in zogenoemde werkinstructies die regels nader uitgewerkt.
    Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Op 4 december 2020 heeft [gemachtigde] namens [wederpartij] een aanvraag ingediend voor een toevoeging voor het voeren van een bezwaarprocedure tegen het besluit van 27 oktober 2020, waarbij het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (hierna: het college) de aanvraag van [wederpartij] om een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) heeft toegewezen voor twee uur huishoudelijke hulp per week. De raad heeft op 10 december 2020 de toevoeging verleend onder het kenmerk 4OK1928.
    3.       Op 2 januari 2021 heeft [gemachtigde] nogmaals namens [wederpartij] een aanvraag ingediend voor een toevoeging voor het voeren van een bezwaarprocedure, ditmaal tegen het besluit van 28 oktober 2020, waarbij het college de aanvraag van [wederpartij] om ambulante begeleiding heeft toegekend voor twee uur per week. Bij het besluit van 13 januari 2021, gehandhaafd bij het besluit van 10 juni 2021, heeft de raad de aanvraag afgewezen omdat er volgens hem sprake is van hetzelfde rechtsbelang als bij de aanvraag van 4 december 2020.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van één rechtsbelang. De rechtbank acht daarbij van belang dat het doel van de Wmo 2015 weliswaar is dat mensen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen wonen en dat zij goed mee kunnen doen in de maatschappij, maar dit betekent niet dat er sprake is van één rechtsbelang in het voorliggende geval. Het doel én het beoogde eindresultaat van de rechtsbijstand in de procedures waarvoor een toevoeging is gevraagd staan los van elkaar. Het einddoel van het bezwaar gericht tegen het besluit van 27 oktober 2020 was het verkrijgen van meer huishoudelijke hulp en het einddoel van het bezwaar gericht tegen het besluit van 28 oktober 2020 het verkrijgen van meer ambulante begeleiding. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat die doelen door het college onafhankelijk en los van elkaar zijn beoordeeld en dat het feitencomplex dat aan beide aanvragen ten grondslag ligt op onderdelen wezenlijk verschilt. De werkzaamheden waarvoor de toevoeging van 2 januari 2021 is gevraagd, betreffen dus niet hetzelfde rechtsbelang als de door de raad al verleende toevoeging met het kenmerk 4OK1928. Van een rechtsbijstandsverlener kan niet worden verwacht dat deze een heel jaar alle aanvragen die onder de Wmo 2015 worden gedaan, onder dezelfde toevoeging behandelt. De raad moet bij de beoordeling van het bereik van een toevoeging meer maatwerk bieden, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    5.       De raad betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van één rechtsbelang. De raad voert aan dat de aanvragen om een toevoeging zien op het maken van bezwaar tegen twee besluiten over een maatwerkvoorziening, te weten: een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, en artikel 2.3.5 van de Wmo 2015. Volgens de raad zien de besluiten van 27 oktober 2020 en 28 oktober 2020 op onderdelen van dezelfde maatwerkvoorziening. De aanvragen op grond van de Wmo 2015 zijn bovendien op dezelfde dag ingediend bij de gemeente Haarlem en de gemeente heeft naar de hulpvragen van [wederpartij] één onderzoek gedaan. [gemachtigde] heeft tegen beide besluiten maar één bezwaarschrift en één keer aanvullende gronden ingediend. De raad betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de besluiten over de ambulante ondersteuning respectievelijk de huishoudelijke hulp een wezenlijk ander feitencomplex ten grondslag ligt. Het feit dat de zoon van [wederpartij] maar in één besluit wordt genoemd, betekent volgens de raad niet dat het feitencomplex zo wezenlijk verschilt dat niet meer gesteld kan worden dat de besluiten zien op hetzelfde rechtsbelang. Verder kent de systematiek van de Wrb en de daarop gebaseerde regelgeving al voldoende mogelijkheden voor maatwerk, omdat artikel 13 van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand (hierna: Bvr) de mogelijkheid kent om een verzoek om extra uren in te dienen indien blijkt dat werkzaamheden niet binnen de forfaitaire tijd kunnen worden afgerond, aldus de raad.
    6.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3383, en 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3343) moeten, gelet op de tekst van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 32 van de Wrb, in onderlinge samenhang bezien, in geval van verschillende rechtsbelangen waarvoor rechtsbijstand wordt gevraagd, in beginsel meer toevoegingen worden verstrekt. Als er één rechtsbelang is, kan met één toevoeging worden volstaan, tenzij sprake is van behandeling van een procedure in meer dan één instantie. Het gaat dus in de eerste plaats om de vraag of het verzoek om een toevoeging op hetzelfde rechtsbelang ziet als dat waarvoor eerder een toevoeging is verleend. Als dat zo is, moet vervolgens worden bezien of sprake is van behandeling van een procedure in meer dan één instantie. Het beleid van de raad, dat mede is neergelegd in de werkinstructie "Bereik", is hiermee in overeenstemming.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van één rechtsbelang waarvoor rechtsbijstand wordt gevraagd. Volgens paragraaf 1.2 van de werkinstructie "Bereik" is voor de afbakening van het begrip rechtsbelang bepalend wat het doel én beoogd eindresultaat is van de rechtsbijstand in combinatie met het onderliggende feitencomplex. Uit de wettekst en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 volgt dat een maatwerkvoorziening een individuele voorziening betreft die is afgestemd op individuele omstandigheden en mogelijkheden van de aanvrager. Een maatwerkvoorziening kan binnen de door de gemeente vastgestelde kaders bestaan uit diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die kunnen bijdragen aan het verbeteren of het in stand houden van zelfredzaamheid, participatie, of het bieden van beschermd wonen of opvang aan een cliënt (Kamerstukken II 2013/2014, 33 841, nr. 3, blz. 35). De Afdeling is van oordeel dat een maatwerkvoorziening als bedoeld in artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 gelet hierop ziet op een geheel van op een individu afgestemde maatregelen. Dit maakt naar het oordeel van de Afdeling dat de raad zich niet zonder nadere toelichting op het standpunt heeft mogen stellen dat het doel en beoogd eindresultaat van rechtsbijstand bij het maken van bezwaar in beide procedures één rechtsbelang betreffen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad naar het oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het feitencomplex dat aan de besluiten over de ambulante ondersteuning respectievelijk de huishoudelijke hulp ten grondslag ligt niet wezenlijk van elkaar verschilt. De raad heeft op de zitting toegelicht dat hij, als de omstandigheden daarvoor aanleiding geven, afwijkt van zijn uitgangspunt dat rechtsbijstand in procedures die zien op maatschappelijke ondersteuning gebaseerd op de Wmo 2015 hetzelfde rechtsbelang betreft. De raad heeft aangegeven dat hij daarbij betrekt of de voorzieningen alleen zien op aspecten binnen de woning of ook daarbuiten, of er sprake is van een doorlopende of een nieuwe voorziening, of er één of meerdere onderzoeken hebben plaatsgevonden en of er één of meerdere bezwaarschriften zijn ingediend. De Afdeling is van oordeel dat deze aspecten zonder nadere concretisering daarvan, bijvoorbeeld in het beleid van de raad, de motivering van de raad niet nader onderbouwen, omdat de raad aan de hand van de op de zitting besproken voorbeelden niet inzichtelijk heeft gemaakt of en zo ja, hoe hij deze aspecten consistent toepast en welke betekenis aan deze aspecten in deze zaak toekomt. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het rechtsbelang waarop de aanvraag om toevoeging betrekking heeft, hetzelfde rechtsbelang is waarvoor aan [gemachtigde] eerder een toevoeging is verleend. Dat de raad op basis van artikel 13 van het Bvr extra uren kan toekennen indien blijkt dat de werkzaamheden niet binnen de forfaitaire tijd afgerond kunnen worden maakt dit niet anders, omdat de raad daaraan voorafgaand dient te beoordelen of sprake is van één rechtsbelang.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Zoals uit de aangevallen uitspraak volgt en nu dat nog niet is gebeurd moet de raad een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van die uitspraak.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    III.      bepaalt dat van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    154-1014
     
    BIJLAGE
     
    Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
    Artikel 1.1.1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    - maatwerkvoorziening: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen:
    1°.ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,
    2°.ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen,
    3°.ten behoeve van beschermd wonen en opvang;
    […].
    Artikel 2.3.5
    1. Het college beslist op een aanvraag:
    a. van een ingezetene van de gemeente om een maatwerkvoorziening ten behoeve van zelfredzaamheid en participatie;
    b. van een ingezetene van Nederland om een maatwerkvoorziening ten behoeve van opvang en beschermd wonen.
    2. Het college geeft de beschikking binnen twee weken na ontvangst van de aanvraag.
    3. Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
    […].
    Wet op de rechtsbijstand
    Artikel 28
    1. Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag:
    a. wordt ingediend nadat de rechtsbijstand reeds feitelijk is verleend;
    b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging;
    […].
    Artikel 32
    De toevoeging geldt uitsluitend voor het rechtsbelang ter zake waarvoor zij is verleend en, in het geval van een procedure, voor de behandeling daarvan in één instantie, de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak daaronder begrepen.
    Werkinstructie Bereik, hoofdstuk 1
    1.2 Rechtsbelang
    Het rechtsbelang is het belang waarvoor de rechtzoekende rechtsbijstand aanvraagt en dat hem rechtstreeks en individueel aangaat (artikel 1 Brt). Bepalend voor de afbakening van het begrip is wat het doel én beoogd eindresultaat is van de rechtsbijstand in combinatie met het onderliggende feitencomplex. De wijze waarop het belang behartigd wordt en de wegen die daartoe bewandeld worden, zijn voor de beoordeling minder bepalend (zie ook ‘na LAT aanvraag reguliere toevoeging’). Ook maakt het voor de beoordeling niet uit of aanvrager eisende dan wel verwerende partij is.
    Is er sprake van een samenstel van belangen, dan beoordeel je of deze ieder afzonderlijk een zelfstandige betekenis hebben. Is dit het geval, dan verstrek je aparte toevoegingen voor advies c.q. procedure. Als de belangen zo nauw met elkaar samenhangen dat niet gesproken kan worden van zelfstandige rechtsbelangen, dan verstrek je één toevoeging.
    Uiteraard kan een bepaald rechtsbelang leiden tot meerdere rechtsvragen, maar dat gegeven op zich levert geen grond om voor ieder van die rechtsvragen afzonderlijk een toevoeging te verstrekken. Bijvoorbeeld: het verbreken van een relatie tussen twee partners met minderjarige kinderen kan bijvoorbeeld rechtsvragen opleveren over alimentatie, gezag en omgang. Zolang voor deze rechtsvragen geen aparte procedures (zie paragraaf 1.3) aanhangig zijn gemaakt verstrek je één toevoeging.
    Als er meerdere aanvragen voor advieswerkzaamheden voor hetzelfde rechtsbelang worden ingediend, dan verstrek je één toevoeging voor advies c.q. procedure en wijs je de andere aanvragen af op bereik van die toevoeging. Ook als er meerdere wederpartijen zijn kan er nog steeds sprake zijn van één rechtsbelang (ECLI:NL:RVS:2011:BT8592).
    1.3 Diversiteit van procedures
    Als de aanvraag betrekking heeft op hetzelfde rechtsbelang waarvoor eerder een toevoeging is verleend, dan toets je de aanvraag vervolgens aan het criterium ‘diversiteit van procedures’. Als er sprake is van meerdere procedure-instanties, verstrek je in de meeste gevallen een nieuwe toevoeging. Bijvoorbeeld in een bestuursrechtelijke kwestie kan voor één rechtsbelang een bodemprocedure aanhangig zijn gemaakt bij het bestuursorgaan, en daarnaast kan een voorlopige voorziening zijn verzocht bij de voorzieningenrechter.
    Je toetst of:
    op de eerder afgegeven toevoeging een procedure is gevoerd, én
    op de gevraagde toevoeging daadwerkelijk een procedure bij een andere instantie wordt gevoerd.
    Worden beide vragen positief beantwoord, dan is sprake van diversiteit van procedures.
    Bij diversiteit van procedures verstrek je een volgende toevoeging voor hetzelfde rechtsbelang uitsluitend voor ‘procedure’ met de toelichting ‘advies onder bereik van ….’ .
    Als er twee afzonderlijke toevoegingen zijn verstrekt kan bij vaststelling van de vergoeding wel sprake zijn van samenhang (art. 11 en 21 Bvr) als beide zaken (nagenoeg) gelijktijdig zijn behandeld.
    Werkinstructie Bereik, hoofdstuk 2
    2.2 Meerdere beslissingen/rechtsvragen: één rechtsbelang = één toevoeging
    Uitgangspunt is dat per rechtsbelang één toevoeging wordt verstrekt. Bij meerdere beslissingen van een bestuursorgaan is niet zonder meer sprake van meerdere rechtsbelangen.
    Wanneer per rechtsbelang meerdere toevoegingen worden aangevraagd, moet worden aangetoond dat de bestreden beslissingen ieder afzonderlijk een zelfstandige betekenis hebben. Bijvoorbeeld: er is sprake is van een sterk verschillend feitencomplex.
    Uiteraard kan een bepaald rechtsbelang leiden tot meerdere rechtsvragen, op zich is dat geen reden om voor ieder van die rechtsvragen afzonderlijk een toevoeging te verstrekken. Alleen als er daadwerkelijk sprake is van een afgescheiden inhoudelijke rechtsgang in een procedure (dit kan bij dezelfde instantie zijn), kan een aparte toevoeging worden verstrekt (voor procedure).
    Voorbeeld meerdere rechtsbelangen
    Er is geconstateerd dat rechtzoekende bepaalde gegevens niet heeft doorgegeven aan de uitkeringsinstantie, bijvoorbeeld inkomsten of samenwoning. De rechtzoekende ontvangt een beschikking dat de uitkering wordt geschorst en later een beschikking dat de uitkering wordt beëindigd. Hier is sprake van één rechtsbelang. Namelijk de stopzetting van de uitkering en het recht op uitkering in de toekomst.
    Daarnaast kan de rechtzoekende een beschikking krijgen dat de uitkering over de periode waarin geen recht op uitkering bestond, wordt ingetrokken en een beschikking dat de al uitbetaalde uitkering over deze periode wordt teruggevorderd, als ook een beschikking over de brutering van de uitkering. Dit kan ook bijzondere bijstand naast reguliere bijstand zijn. Hier is ook sprake van één rechtsbelang, het recht op uitkering in een periode in het verleden.
    Naast de gevolgen voor de uitkering zelf kan ook een boete worden opgelegd. Dit is ook weer één rechtsbelang.
    Je kunt voor elk van deze rechtsbelangen een toevoeging voor advies of procedure verstrekken. Wel geef je aan dat er sprake is van een groepstoevoeging en neem je bij inhoudelijke toelichting de code SH (samenhang) met het toevoegkenmerk van het andere dossier op.
    Bij declaratie van de werkzaamheden houd je rekening met samenhang (zie werkinstructie Artikel 11 Bvr).
    Meeromvattende beschikking = één rechtsbelang
    Voor bezwaar of beroep tegen een meeromvattende beschikking (met meerdere beslissingen), waarbij sprake kan zijn van diversiteit van rechtsvragen, verstrek je één toevoeging. Dit komt regelmatig voor in asiel- en vreemdelingenzaken.