ECLI:NL:RVS:2023:2423, Raad van State, 21-06-2023, 202106311/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2387, heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Schagen opgedragen om binnen 16 weken na verzending van die uitspraak, met inachtneming van de uitspraak, alsnog toereikend te motiveren dat het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd en dat wordt voldaan aan de voorwaarden van de hardheidsclausule van het Beleid zonneparken, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college een aanvullende motivering gegeven. In deze nadere motivering is het college ingegaan op de drie in het Beleid zonneparken genoemde alternatieve locaties waar zonneparken parken groter dan 2 hectare mogelijk zijn, te weten de locatie langs de Schagerweg N245 (locatie 1), de locatie tussen Zijpersluis en Burgervlotbrug (locatie 2) en de locatie onder de lijnopstelling ten noorden van Burgervlotbrug (locatie 3). Ingegaan is op de planologische situatie, de benodigde factoren voor het zonnepark en overige omstandigheden die een rol spelen in de besluitvorming.

202106311/2/R1.
    Datum uitspraak: 21 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Agri Novum Zypani bv, gevestigd te Sint Maartensvlotbrug, gemeente Schagen,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Schagen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 augustus 2021 in zaak nr. 20/1954 in het geding tussen:
    Vereniging Het Zijper Landschap
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2387, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 16 weken na verzending van die uitspraak, met inachtneming van de uitspraak, alsnog toereikend te motiveren dat het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd en dat wordt voldaan aan de voorwaarden van de hardheidsclausule van het Beleid zonneparken, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij brief van 5 december 2022 heeft het college een aanvullende motivering van het besluit van 25 februari 2020 aan de Afdeling doen toekomen.
    De vereniging heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, bij brief van 3 januari 2023 een zienswijze over de wijze waarop het gebrek volgens de raad is hersteld naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    De tussenuitspraak
    1.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 5.3 overwogen dat het oordeel van de rechtbank dat het college, ter motivering van zijn standpunt dat het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd, aannemelijk had moeten maken dat het onderzoeksproject niet op een locatie kan worden uitgevoerd die in het Beleid zonneparken, anders dan onderhavige locatie, wel is aangewezen, te ver strekt en de rechtbank de lat voor toepassing van de hardheidsclausule in zoverre dus te hoog heeft gelegd. Dat neemt echter niet weg dat het inherent aan het beleid en de daarbij behorende hardheidsclausule is dat het college de keuze van de locatie en eventuele alternatieve locaties dient te betrekken bij de vraag of de hardheidsclausule dient te worden toegepast. In het besluit van 25 februari 2020 is het college uitsluitend ingegaan op de locatiespecifieke kenmerken van onderhavige locatie en de keuze voor deze locatie. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling op geen enkele wijze eventuele alternatieve locaties bij de beoordeling betrokken. Ook in beroep en hoger beroep is het college onvoldoende ingegaan op alternatieve locaties en heeft het daaromtrent geen duidelijkheid kunnen verschaffen. Daarbij is in aanmerking genomen dat ter zitting van de kant van Agri Novum Zypani is gesteld dat de enige drie in aanmerking komende alternatieve locaties al zijn vergeven aan anderen, maar dit door de vereniging is bestreden in die zin dat er volgens haar feitelijk in ieder geval nog bouwmogelijkheden op alternatieve locaties bestaan. Het college heeft ter zitting ter zake geen duidelijkheid kunnen verschaffen.
    De Afdeling is gelet op het voorgaande tot het oordeel gekomen dat  het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd en dat wordt voldaan aan de voorwaarden die de hardheidsclausule stelt. De rechtbank heeft het besluit van 25 februari 2020 daarom, zij het op niet geheel juiste gronden, terecht vernietigd.
    2.       Gelet op wat is overwogen in de tussenuitspraak zijn de hoger beroepen van Agri Novum Zypani en het college ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het besluit van 25 februari 2020 is door de rechtbank terecht vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    Opdracht in de tussenuitspraak
    3.       De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen om, met inachtneming van deze uitspraak, alsnog toereikend te motiveren dat het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd en dat wordt voldaan aan de voorwaarden van de hardheidsclausule van het Beleid zonneparken, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen.
    Aanvullende motivering
    4.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college een aanvullende motivering gegeven. In deze nadere motivering is het college ingegaan op de drie in het Beleid zonneparken genoemde alternatieve locaties waar zonneparken parken groter dan 2 hectare mogelijk zijn, te weten de locatie langs de Schagerweg N245 (locatie 1), de locatie tussen Zijpersluis en Burgervlotbrug (locatie 2) en de locatie onder de lijnopstelling ten noorden van Burgervlotbrug (locatie 3). Ingegaan is op de planologische situatie, de benodigde factoren voor het zonnepark en overige omstandigheden die een rol spelen in de besluitvorming. Het college heeft zich, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat locaties 1 tot en met 3 niet geschikt zijn en de vergunde locatie de enige locatie is waarop op het moment van het verlenen van de vergunning het zonnepark in deze innovatieve vorm gerealiseerd kon worden. Strikte toepassing van het Beleid Zonneparken had daarmee volgens het college tot een onevenredige belemmering van dit aantoonbaar innovatieve zonnepark geleid, zodat de in het beleid opgenomen hardheidsclausule terecht en correct is toegepast.
    5.       De Afdeling zal hierna aan de hand van de door de vereniging naar voren gebrachte zienswijze over de wijze van het beoogde herstel beoordelen of het college met deze nadere motivering heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. Als de gebreken in het besluit van 25 februari 2020 zijn hersteld en dus voldaan is aan de opdracht in de tussenuitspraak, dan geeft dat aanleiding om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
    Zienswijze
    6.       De vereniging heeft zich in de zienswijze op het standpunt gesteld dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom het hier aan de orde zijnde project niet kon worden uitgevoerd op locatie 3.
    De vereniging heeft er op gewezen dat op deze locatie sprake is geweest van een bestemmingsplanwijziging (op grond van artikel 32a lid 4 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Noord-Holland) en vervolgens een omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van een zonnepark op deze locatie. De vereniging citeert de volgende passage in de toelichting van dit bestemmingsplan als volgt:
    "De omvang van de opstelling voor zonne-energie
    De aansluiting van het zonnepark op het bestaand stedelijk gebied is bepalend voor de omvang van het zonnepark. Een locatie die aan minimaal één zijde aansluitend is op bestaand stedelijk gebied en daarnaast aan nog een andere zijde aansluitend op bestaand stedelijk gebied, een rijksweg, provinciale weg of spoorweg mag maximaal 10 hectare. Het zonnepark grenst aan de westkant aan de Rijksweg N9. De omvang van het zonnepark is beperkt tot 4,5 ha. Geconcludeerd wordt dat het plan qua omvang voldoet".
    De vereniging leidt uit deze passage af dat niet 5 ha beschikbaar was voor een zonnepark op die locatie, zoals in de aanvullende motivering is opgenomen, maar 10 ha beschikbaar was. Daarmee zou er nog voldoende ha over zijn om het vergunde zonnepark op locatie 3 te realiseren.
    De vereniging wijst er verder op dat deze locatie negen windturbines bevat. Onder de vijf noordelijke turbines zijn zonnepanelen geplaatst. Onder de vier zuidelijke windturbines hadden volgens de vereniging bijvoorbeeld testopstellingen kunnen worden geplaatst om het effect van slagschaduw te meten.
    De vereniging wijst er voorts op dat de omstandigheid dat in de aanvullende motivering is aangegeven dat dit een smalle strook op een waterkering betreft en de locatie derhalve niet over een representatieve agrarische uitgangspositie zou beschikken, onverlet laat dat hier wel agrarische bebouwing zou kunnen plaatsvinden.
    De vereniging heeft er voorts op gewezen dat ook indien het zonnepark op een andere plek wordt opgericht, de zichtbaarheid van onderzoek door ECN-TNO kan worden vergroot. Ook voor het onderzoek zelf door ECN-TNO is het volgens de vereniging niet noodzakelijk dat het dichtbij ECN-TNO is gelegen, althans dat is niet onderbouwd.
    De vereniging benadrukt dat de vraag die moet worden beantwoord is of het Beleid zonneparken leidt tot een onevenredige belemmering van een plan voor een innovatief zonnepark. Dit is een zware drempel en eventuele minder gunstige aspecten op een andere locatie leiden niet per definitie tot het oordeel dat sprake is van een onevenredige belemmering.
    6.1.    Het college heeft in de nadere motivering met betrekking tot locatie 1 toegelicht dat deze locatie niet voldeed aan de destijds geldende Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV) met de daarbij behorende Uitvoeringsregeling opstellingen voor zonne-energie in het Landelijk Gebied Noord-Holland 2019 (artikel 2, tweede lid, onder b), omdat ten tijde van het besluit er al een vergunning verleend was voor een zonnepark aldaar van 10 ha. Daardoor zou een volgend zonnepark, naast andere aanwezige belemmeringen op deze locatie, in strijd zijn met de ten tijde van het besluit ter plaatse geldende maximale omvang van 10 ha. Locatie 2 voldeed niet aan de destijds geldende PRV vanwege de ligging in een weidevogelleefgebied (artikel 32a, tweede lid, onder d) wat de ontwikkeling van een zonnepark per definitie uitsluit. Locatie 3 was in strijd is met de PRV vanwege het feit dat de locatie niet aansluit op stedelijk gebied of een dorpslint (de voorwaarde uit de Uitvoeringsregeling van de PRV). Deze locatie ligt echter aan één zijde langs infrastructuur (het Noord-Hollands kanaal en de N9), wat de realisatie van een zonnepark tot maximaal 5 ha mogelijk maakte. In september 2019 is een vergunning verleend voor de realisatie van een zonnepark op deze locatie van 4,5 ha, waarmee ten tijde van het besluit ook deze locatie naast andere aanwezige belemmeringen geen haalbaar alternatief was.
    Het college heeft verder toegelicht dat naast voormelde planologische overwegingen voor de onderzoekslocatie een complex van benodigde factoren is betrokken in de besluitvorming. Dit betreft:
    - Combinatie van zon en wind op één netaansluiting;
    - Combinatie van zon en wind en agrarisch gebruik,
    - Langjarig onderzoek, kleinschalig en op commerciële schaal gecombineerd met productie;
    - Beschikking over vaste locatie met mogelijkheid tot uitwisselen van opstellingen;
    - Combinatie van technisch onderzoek met flora en fauna én agrarisch gebruik;
    - Combinatie van onderzoek, ontwikkeling en demonstratie;
    - Jaarrond toegankelijk;
    - Een positieve bijdrage aan de zichtbaarheid van het duurzame energieonderzoek van ECN-TNO;
    - Beschikbaarheid van de locatie en economische uitvoerbaarheid.
    Het college heeft deze factoren betrokken in de afweging met betrekking tot de alternatieve locaties en heeft zich op het standpunt gesteld dat de alternatieve locaties op zichzelf alle beschikken over enkele benodigde factoren ten aanzien van voorgestane onderzoeken, echter voor iedere gewogen locatie ontbreekt volgens het college de benodigde samenhang van factoren. Daartoe heeft het college het volgende overwogen.
    De alternatieve locaties en aansluitingen zijn in verdeeld eigendom en niet in eigendom van de initiatiefnemers. Het verwerven dan wel de beschikking krijgen van de grond én toegang krijgen tot een al dan niet beschikbare netinpassing maakt de uitvoering en exploitatie, vanwege de kosten voor de verwerving van de betreffende basiselementen hoogst onzeker.
    Innovatie zal in veel gevallen in eerste instantie tot een verhoudingsgewijs lagere opbrengst leiden, zodat een grotere oppervlakte en gunstige financiële voorwaarden (zoals geen kosten voor grondverwerving en aansluiting) noodzakelijke randvoorwaarden zijn.
    Op deze locaties zijn de bereikbaarheid/herkenbaarheid van de locatie in verband met zichtbaarheid/exposure ECN-TNO en thema duurzame energie er niet.
    Op deze locaties ontbreekt de benodigde openheid van het gebied voor het testen van de werking van pv-panelen door de aanwezigheid van meerdere windmolens.
    Locaties 2 en 3 zijn lange smalle stroken op waterkeringen en beschikken derhalve niet over een representatieve agrarische uitgangssituatie voor uitvoering van voorgestane onderzoeken;
    Locatie 1 beschikt over zware kleigrond wat betreding en werkzaamheden in de herfst en wintermaanden voor wat betreft de monitoring van voorgestane onderzoeken lastig zo niet onmogelijk maakt.
    Indien alle voor onderhavig onderzoeksproject relevante omgevingsaspecten bij de locatieafweging in combinatie in ogenschouw worden genomen, dan resulteert dat volgens het college in het gegeven dat voor het beoogde R&D zonnepark ten tijde van het besluit geen andere locatie aanwezig was dan die waarvoor de vergunning is verleend.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college voldoende gemotiveerd dat de locaties 1 tot en met 3, anders dan de voorliggende locatie, alle in strijd waren met de ten tijde van belang geldende PRV. Het door de vereniging aangevoerde biedt geen grond voor een ander oordeel.
    De vereniging heeft in haar zienswijze niet gereageerd op de motivering van het college dat locatie 1 en 2 niet geschikt zijn voor het realiseren van het zonnepark. De vereniging heeft gesteld dat op locatie 3 voldoende ruimte beschikbaar is voor het aanleggen van het vergunde zonnepark  en daarbij verwezen naar een passage uit de toelichting van het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe Zonnepark Burgervlotbrug". Het college heeft in de brief van 13 februari 2023 gesteld dat de situerings- en oppervlaktevoorwaarden van de Uitvoeringsregeling niet gelden voor dit bestemmingsplan. Dit is door de vereniging niet betwist. Dat aan oppervlakte-eisen van de Uitvoeringsregeling wordt gerefereerd heeft volgens het college vooral te maken met de beleidsmatige onderbouwing van de planologische aanvaardbaarheid van de omvang als de hoofdregel uit de PRV wel van toepassing zou zijn geweest. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de door de vereniging geciteerde passage dan ook niet dat op locatie 3 voor een zonnepark 10 ha beschikbaar was. Het college heeft er voorts op gewezen dat op locatie 3 niet wordt voldaan aan de voor de mogelijkheid van een zonnepark van 10 hectare geldende eis dat het park moet grenzen aan stedelijk gebied. Burgervlotbrug is op deze plek geen stedelijk gebied en ook geen dorpslint.
    6.3.    Het college heeft voorts bij de te maken afweging met betrekking tot de locatie voor het zonnepark de door hem genoemde relevante factoren voor de locatie voor het zonnepark mogen betrekken en heeft voldoende gemotiveerd dat, hoewel de alternatieve locaties op zichzelf alle beschikken over enkele benodigde factoren ten aanzien van voorgestane onderzoeken, de benodigde samenhang van factoren ontbreekt en bij de voorliggende locatie wel sprake is van die samenhang van factoren. De zienswijze van de vereniging biedt geen aanknopingspunten voor een ander oordeel.
    Voor zover de vereniging in de zienswijze heeft gewezen op de windturbines en heeft gesteld dat onder de 4 zuidelijke turbines bijvoorbeeld testopstellingen hadden kunnen worden geplaatst om het effect van slagschaduw te meten, heeft het college uiteengezet dat op deze locatie de benodigde combinatie van factoren ontbreekt en de aanwezigheid van meerdere windturbines op korte afstand in een lijnopstelling op een smalle strook juist een belemmering vormt voor het testen van de zonnepanelen en opstellingen. Juist het feit dat er op de vergunde locatie maar één windturbine aanwezig is en er daardoor een vrijere opstelling van de zonnepanelen ten opzichte van de windturbine mogelijk is, maakt volgens het college mede dat deze locatie bij uitstek geschikt is als testlocatie.
    Voor zover door de vereniging is gesteld dat hier wel agrarische bebouwing zou kunnen plaatsvinden heeft het college toegelicht dat locatie 3 geen andere in dit kader relevante bouwmogelijkheden kent, anders dan de aanwezige windturbines, en niet grenst aan een agrarisch bouwperceel, hetgeen wel het geval is op Belkmerweg 67.
    Ten aanzien van de stelling van de vereniging dat ook indien het zonnepark op een andere plek wordt opgericht, de zichtbaarheid van onderzoek door ECN-TNO kan worden vergroot, heeft het college onder verwijzing naar de nadere motivering toegelicht dat op de alternatieve locaties de bereikbaarheid/herkenbaarheid van de locatie in verband met zichtbaarheid van ECN-TNO en het thema duurzame energie er niet is. Het college heeft er op gewezen dat de locatie bij Belkmerweg 67 belendend en direct nabij de Energy Health Campus ligt, waar ECN en TNO zijn gevestigd. Het college heeft er verder op gewezen dat de provinciale weg, de Westerduinweg, tegen de locatie aanligt, hetgeen de zichtbaarheid tevens vergroot.
    Ten aanzien van hetgeen de vereniging over de onevenredigheid heeft aangevoerd heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van een onevenredige belemmering. De afwijking van het beleid is volgens hem niet bijzonder groot in relatie tot het belang dat met dit park is gemoeid. Het college heeft er op gewezen dat maar aan één voorwaarde van het gemeentelijk beleid niet wordt voldaan, namelijk de maximale oppervlakte. Verder wijst het college er op dat de hardheidsclausule uitdrukkelijk in een afwijkingsmogelijkheid voor een innovatief zonnepark voorziet. Ook is volgens hem genoegzaam aangetoond dat dit zonnepark in de gegeven omstandigheden niet zomaar ergens anders kan worden gerealiseerd. Het college heeft er verder op gewezen dat de vergunde locatie wel voldoet aan het provinciale beleid.
    6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met de nadere motivering waarin op alle alternatieve locaties is ingegaan voldoende gemotiveerd dat er geen andere geschikte locaties zijn dan de vergunde locatie, het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd en dat daarmee wordt voldaan aan de voorwaarden die de hardheidsclausule stelt.
    Conclusie nadere motivering en bestreden besluit
    7.       De zienswijze over de nadere motivering treft geen doel. Deze biedt geen grond voor het oordeel dat niet is voldaan aan de opdracht die de Afdeling aan het college in de tussenuitspraak heeft gegeven.
    Omdat het college de motivering van het besluit van 25 februari 2020 bij brief van 5 december 2022 heeft aangevuld en daarmee het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek heeft hersteld, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 25 februari 2020 in stand blijven. Dit betekent dat de bij dit besluit verleende omgevingsvergunning in stand blijft.
    Proceskosten en griffierecht
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden. Verder wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schagen van 25 februari 2020, kenmerk O-18-0404, geheel in stand blijven;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schagen tot vergoeding van bij Vereniging Het Zijper Landschap in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Schagen een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. M Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
    580