ECLI:NL:RBNNE:2019:4141, Rechtbank Noord-Nederland, 08-10-2019, LEE 18/3590
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2019-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gewijzigd vaststellen begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân.
        De rechtbank stelt allereerst vast dat zij bevoegd is om van het onderhavige beroep kennis te nemen. Naar haar oordeel heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij bevoegd is om de begrenzing van ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân bij besluit vast te stellen. Verweerders bevoegdheid tot die begrenzing vloeit voort uit de wet- en regelgeving. De rechtbank stelt vast dat verweerders begrenzingsbesluiten concretiserende besluiten van algemene strekking zijn. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit niet heeft voorzien van een voldoende deugdelijke belangenafweging en motivering. De bevoegdheid om vrijstelling op grond van Wet natuurbescherming te verlenen heeft primair schadebestrijding tot doel. Uit de Verordening Wet natuurbescherming Fryslân 2017 volgt tevens dat aanwijzing en begrenzing van ganzenfoerageergebieden tot doel heeft om bij te dragen aan ganzenbescherming. Die bestrijdings- en beschermingsdoelen staan ook voorop in De Fryske Guozzenoanpak 2017-2020 en de door de provincie vastgestelde uitgangspunten en criteria voor het vaststellen van de begrenzing van ganzenfoerageergebieden. Hoewel verweerder in dit kader een behoorlijke mate van beleidsvrijheid heeft, strekt zijn motiveringsruimte zich vooral uit tot feiten, omstandigheden en belangen gemoeid met die twee doelen. Anders dan verweerder stelt, kunnen financiële doelen daarom geen doorslaggevende rol spelen bij (de beperking van) de begrenzing van ganzenfoerageergebieden. Zo zijn belangen gemoeid met subsidieverlening en toekenning van schadevergoeding ondergeschikt aan bovengenoemde twee doelen. In het onderhavige geval heeft verweerder niet voldoende deugdelijk gemotiveerd waarom de door eiseres aangemelde percelen niet binnen de begrenzing van het ganzenfoerageergebied Oude Gaasterbrekken en Fluessen vallen. Het advies van de bezwaarschriftenadviescommissie en de gebiedsmotivering bij het bestreden besluit volstaan niet. Verweerder kan in zijn heroverweging in bezwaar niet enkel volstaan met een motivering per gebied. Verweerder dient te motiveren hoe de belangen van eiseres gemoeid met opname van haar percelen binnen de begrenzing zich verhouden tot andere belangen gemoeid met het buiten die begrenzing laten van die percelen. Voorts dient verweerder bij zijn heroverweging inzichtelijk te maken of de voor eiseres nadelige gevolgen van de gebiedsbegrenzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die begrenzing te dienen doelen. In de gebiedsmotivering is aan die nadelige gevolgen en die evenredigheidsvraag ten onrechte te weinig aandacht besteed. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Leeuwarden
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 18/3590
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 8 oktober 2019 in de zaak tussen
    
    
      
        [eiseres] , te [plaats] , eiseres
      (gemachtigde: ir. S. Boonstra),
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van Gedeputeerde Staten van Fryslân, verweerder
      (gemachtigden: J.C Jongman en G. Mensink).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft verweerder de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân opnieuw gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit op bezwaar van 24 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen, onder verwijzing naar het besluit van 16 oktober 2018. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 21 maart 2019 heeft verweerder aan eiseres een vergoeding toegekend voor gemaakte proceskosten in de bezwaarfase.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2019. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [maat] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank stelt vast dat eiseres ter zitting de beroepsgrond betreffende het ten onrechte niet toekennen van een vergoeding van proceskosten in de bezwaarfase, heeft ingetrokken. Met het besluit van 21 maart 2019 is verweerder eiseres op dat punt tegemoetgekomen.
    
    2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is, dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en dat verweerder moet worden opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Zij overweegt daartoe het volgende.
    
    3. De rechtbank stelt allereerst vast dat zij bevoegd is om van het onderhavige beroep kennis te nemen. Naar haar oordeel heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij bevoegd is om de begrenzing van ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân bij besluit vast te stellen. Daarbij is van belang dat vaststaat dat kolganzen, brandganzen en grauwe ganzen behoren tot een beschermde vogelsoort als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet natuurbescherming (de Wnb). Ook staat vast dat Provinciale Staten van Fryslân (PS) in de Verordening Wet natuurbescherming Fryslân 2017 (de verordening) gebruik hebben gemaakt van hun bevoegdheid om vrijstelling als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, van de Wnb te verlenen ten aanzien van die ganzensoorten. In de verordening hebben PS die vrijstelling niet territoriaal begrensd. In artikel 5.6, eerste lid, van de verordening hebben PS evenwel vastgelegd dat verweerder ganzenfoerageergebieden als bedoeld in de verordening kan begrenzen. Daarmee vloeit verweerders bevoegdheid tot die begrenzing voort uit de genoemde wet- en regelgeving. De rechtbank stelt vast dat verweerders besluiten tot begrenzing van ganzenfoerageergebieden daarmee – mede gelet op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (o.a. de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3510) – concretiserende besluiten van algemene strekking zijn.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit niet heeft voorzien van een voldoende deugdelijke belangenafweging en motivering.
    
    
      4.1.
      Uit de parlementaire geschiedenis van de Wnb (Memorie van Toelichting; Kamerstukken II, 2011-2012, 33348, nr. 3, p. 152) volgt dat bovengenoemde vrijstellingsbevoegdheid primair schadebestrijding tot doel heeft. Ook in artikel 5.6 van de verordening is dat bestrijdingsdoel benadrukt. Uit de verordening volgt tevens dat aanwijzing en begrenzing van ganzenfoerageergebieden tot doel heeft om bij te dragen aan ganzenbescherming. Die bestrijdings- en beschermingsdoelen staan ook voorop in De Fryske Guozzenoanpak 2017-2020 en de door de provincie vastgestelde uitgangspunten en criteria voor het vaststellen van de begrenzing van ganzenfoerageergebieden. Hoewel verweerder in dit kader een behoorlijke mate van beleidsvrijheid heeft, strekt zijn motiveringsruimte zich vooral uit tot feiten, omstandigheden en belangen gemoeid met die twee doelen. Anders dan verweerder stelt, kunnen financiële doelen daarom geen doorslaggevende rol spelen bij (de beperking van) de begrenzing van ganzenfoerageergebieden. Zo zijn belangen gemoeid met subsidieverlening en toekenning van schadevergoeding ondergeschikt aan bovengenoemde twee doelen.
    
    
      4.2.
      In het onderhavige geval heeft verweerder niet voldoende deugdelijk gemotiveerd waarom de door eiseres aangemelde percelen niet binnen de begrenzing van het ganzenfoerageergebied Oude Gaasterbrekken en Fluessen vallen. Het advies van de bezwaarschriftenadviescommissie en de gebiedsmotivering bij het bestreden besluit (de gebiedsmotivering) volstaan niet. In dat advies is geen motivering voor de begrenzing van dat specifieke gebied op perceelsniveau opgenomen. Anders dan de commissie heeft geconcludeerd, kan verweerder in zijn heroverweging in bezwaar niet enkel volstaan met een motivering per gebied. Uit de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) volgt dat verweerder in zijn heroverweging in de bezwaarfase ook belangen van de betrokken bezwaarmaker(s) dient te betrekken. Verweerder dient daarom te motiveren hoe de belangen van eiseres gemoeid met opname van haar percelen binnen de begrenzing zich verhouden tot andere belangen gemoeid met het buiten die begrenzing laten van die percelen. De wet- en regelgeving noch de aard van verweerders begrenzingsbevoegdheid verzetten zich tegen een motivering op perceelsniveau in de bezwaarfase. Daarbij is ook van belang dat de provinciale uitgangspunten en criteria motivering van de begrenzing op perceelsniveau mogelijk maken, nu daarin onderscheid op perceelsniveau wordt benoemd. De gebiedsmotivering voldoet evenmin aan die motiveringseis. Voorts dient verweerder bij zijn heroverweging inzichtelijk te maken of de voor eiseres nadelige gevolgen van de gebiedsbegrenzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die begrenzing te dienen doelen. In de gebiedsmotivering is aan die nadelige gevolgen en die evenredigheidsvraag ten onrechte te weinig aandacht besteed. Daarbij speelt mee dat tussen partijen niet in geschil is dat de door eiseres aangemelde percelen voldoen aan alle provinciale uitgangspunten en criteria voor begrenzing binnen het foerageergebied. Verweerders standpunt in de gebiedsmotivering dat redenen bestaan om een korting op het bestaande areaal toe te passen, is onvoldoende om het gemaakte onderscheid richting eiseres te rechtvaardigen. Zoals eiseres terecht stelt, volgt uit de gebiedsmotivering niet waarom juist de percelen van eiseres niet binnen de begrenzing zijn opgenomen terwijl die percelen in een Natura-2000-gebied liggen en andere omliggende percelen wel zijn begrensd. Aan de feiten dat eiseres de percelen pacht van Staatsbosbeheer, dat die percelen (daarom) niet volledig voor agrarisch gebruik worden benut en dat Staatsbosbeheer voor die percelen natuurbeheersubsidie ontvangt, kan verweerder zonder nadere motivering geen doorslaggevende betekenis toekennen.
      
    
    
      4.3.
      Gelet op het voorgaande moet het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in deze zaak te voorzien, gelet op de aard van genoemde gebreken en verweerders ruime beoordelingsruimte. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen om opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen.
      
      5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 338,- vergoedt.
      
      6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Voorts stelt de rechtbank vast dat niet gesteld is dat eiseres andere proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      	-	verklaart het beroep gegrond;
      	-	vernietigt het bestreden besluit van 24 oktober 2018;
    
    - draagt verweerder op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met
    
      		inachtneming van deze uitspraak;
      	-	draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. L. Mulder en mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2019.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
      typ: SCHA
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.