ECLI:NL:RVS:2024:957, Raad van State, 06-03-2024, 202202606/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast een zonder vergunning gebouwde overkapping op het perceel [locatie] te Tilburg te verwijderen en verwijderd te houden. Het college heeft [wederpartij] op 18 november 2020 een schriftelijk voornemen tot handhaving toegezonden. In de brief staat dat een toezichthouder van de gemeente heeft geconstateerd dat zonder omgevingsvergunning een overkapping op het perceel is geplaatst. Aangezien [wederpartij] volgens het college de overtreding niet ongedaan had gemaakt, is het college bij het besluit van 10 december 2020 tot handhaving overgegaan. [wederpartij] is bij dat besluit onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,- per overtreding bij elke constatering na 8 februari 2021, met een maximum van € 25.000,-, gelast om de overkapping te verwijderen en verwijderd te houden.

202202606/1/R2.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 11 maart 2022 in zaak nr. 21/562 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 december 2020 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast een zonder vergunning gebouwde overkapping op het perceel [locatie] te Tilburg (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 26 januari 2021 heeft college het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 maart 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 januari 2021 vernietigd en het besluit van 10 december 2020 herroepen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.P.F. Warnier en mr. L.M. van Grinsven, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M. van Hoorne, zijn verschenen.
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek, met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heropend met het oog op het inwinnen van schriftelijke inlichtingen als bedoeld in artikel 8:45 van deze wet. [wederpartij] heeft deze inlichtingen gegeven. Het college heeft daarop gereageerd.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft geen van de partijen verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 10 december 2020 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft [wederpartij] op 18 november 2020 een schriftelijk voornemen tot handhaving toegezonden. In de brief staat dat een toezichthouder van de gemeente heeft geconstateerd dat zonder omgevingsvergunning een overkapping op het perceel is geplaatst.
    Aangezien [wederpartij] volgens het college de overtreding niet ongedaan had gemaakt, is het college bij het besluit van 10 december 2020 tot handhaving overgegaan. [wederpartij] is bij dat besluit onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,- per overtreding bij elke constatering na 8 februari 2021, met een maximum van € 25.000,-, gelast om de overkapping te verwijderen en verwijderd te houden.
    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat [wederpartij] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo overtreedt.
    Het oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Zij heeft geoordeeld dat het college ten onrechte aan het handhavend optreden ten grondslag heeft gelegd dat de overkapping niet in achtererfgebied staat als bedoeld in artikel 1 en artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en het bouwwerk dus niet zonder vergunning gebouwd mocht worden. De rechtbank heeft [wederpartij] gevolgd in het standpunt dat dit wel het geval is.
    Zij heeft daarover geoordeeld dat in dit geval geen discussie mogelijk is over de voorkant van het hoofdgebouw. Dat is volgens de rechtbank de voorzijde van de woning, die grenst aan en evenwijdig loopt met de Zundertstraat, waar zich de oprit bevindt waarvandaan de woning kan worden betreden via de voordeur en/of de garagedeur. Omdat dat de voorkant is, staat de overkapping naar het oordeel van de rechtbank in achtererfgebied.
    Het hoger beroep
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de overkapping van [wederpartij] niet in achtererfgebied ligt. Het voert daartoe ten eerste aan dat door een regeling in het bestemmingsplan "Koolhoven Buiten Oost 2017" (hierna: het bestemmingsplan) het erf bij de woning zoals bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor, is ingeperkt. Het college verwijst daarbij naar de artikelen 1.23, 1.33, 1.84, 5.2.2 en 5.2.4 van de planregels (hierna: de regeling), waarmee volgens hem voor het deel van het perceel waar de overkapping staat, de inrichting als erf is verboden. Deze regeling is bedoeld om te verhinderen dat zonder vergunning bouwwerken kunnen worden gebouwd, grenzend aan percelen met de bestemming "Natuur" of "Groen".
    Het college voert verder aan dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, ook geen sprake is van achtererfgebied, omdat in dit geval het bestemmingsplan door middel van de definitie van ‘voorgevelrooilijn’ in artikel 1.84 van de planregels, bepaalt dat de juridische voorgevel van de woning de gevel aan de westzijde is, dus de gevel aan de feitelijke achterkant van de woning.
    - Over de inperking van het erf
    4.1.    De Afdeling is van oordeel dat uit de in het bestemmingsplan opgenomen regeling geen duidelijk kenbaar verbod volgt om het deel van het perceel waar de overkapping staat, als erf in te richten. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    De hoekwoning op het perceel grenst aan drie zijden aan openbaar gebied. Aan de oostzijde grenst deze aan de Zundertstraat, aan de noordzijde aan een strook onbebouwde grond waarop op grond van het bestemmingsplan de enkelbestemming "Groen" rust en aan de westzijde aan een perceel waarop op grond van het bestemmingsplan "Koolhoven Buiten 2010" de enkelbestemming "Natuur" rust.
    4.2.    Op de verbeelding is alleen de geldende bestemming "Woongebied" zichtbaar, als één groot bestemmingsvlak zonder bouwvlak. Deze bestemming "Woongebied" verbiedt de inrichting als erf niet, maar bepaalt daarentegen in artikel 5.1.3, aanhef en onder b, dat de als zodanig aangewezen gronden mede zijn bestemd voor tuinen en erven.
    Naar het oordeel van de Afdeling volgt verder uit de definitie van ‘voorgevelrooilijn’ in artikel 1.84 van de planregels niet duidelijk dat dit een verbod inhoudt, zoals het college stelt. Deze definitie kan daarom in dit geval geen rol spelen bij de invulling van het begrip ‘erf’ in het bestemmingsplan. Bovendien gaat die definitie over de situatie dat een perceel aan twee zijden grenst aan openbaar gebied, terwijl het perceel hier aan drie zijden grenst aan openbaar gebied. De verwijzing van het college naar de bouwregels voor hoofdgebouwen en voor aan- en uitbouwen en bijgebouwen in de artikelen 5.2.2 en 5.2.4 van de planregels, leidt ook niet tot het oordeel dat het kennelijk bedoelde verbod op een duidelijk kenbare wijze is geregeld. En, zoals vermeld biedt ook de verbeelding van het plan geen enkele duidelijkheid. Weliswaar is het mogelijk om relevante begrippen zoals ‘bouwvlak’, ‘erf’ en ‘voorgevelrooilijn’ uitsluitend in de planregels te definiëren en niet op de verbeelding weer te geven, maar de planregels moeten dan wel op zichzelf beschouwd volledig duidelijk zijn. Dat is hier naar het oordeel van de Afdeling niet het geval. In ieder geval is uit het hiervoor besproken samenstel van definities en bouwregels in het plan, het volgens het college bedoelde verbod om de betrokken gronden als erf in te richten, niet eenduidig af te leiden.
    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel. Het betoog slaagt niet.
    - Over de voorkant van het hoofdgebouw
    4.3.    De rechtbank heeft ook terecht het betoog van het college, dat de overkapping niet in achtererfgebied staat omdat volgens de definitie van voorgevelrooilijn in het bestemmingsplan de westgevel de juridische voorkant van de woning is, niet gevolgd.
    Zij heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2431, overweging 3.2), terecht overwogen dat het achtererfgebied kan worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. Pas als discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, moet primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven. Uit de genoemde uitspraak blijkt verder dat als ook dan nog twijfel bestaat, de feitelijke situatie doorslaggevend is voor de vraag waar zich de voorgevel bevindt.
    Deze rechtspraak moet zo worden begrepen, dat indien aanstonds duidelijk is wat de voorkant van een hoofdgebouw is als bedoeld in de definitie van achtererfgebied in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, er niet wordt toegekomen aan wat het bestemmingsplan daar mogelijk over bepaalt. Of die duidelijkheid al dan niet bestaat, staat ter beoordeling van de bestuursrechter. Onduidelijkheid ontstaat niet enkel doordat één van de partijen, in dit geval het college, de voorkant van het hoofdgebouw ter discussie stelt.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in dit geval aanstonds duidelijk is dat de voorkant van de woning onmiskenbaar aan de oostzijde ligt. De voorkant van de woning is dus de oostgevel, aan de zijde van de Zundertstraat. Daar bevinden zich aan de straat de voortuin en de oprit, waarvandaan de woning kan worden betreden. Aan die zijde bevindt zich ook het huisnummer. Dit betekent op grond van de hiervoor besproken rechtspraak, dat, anders dan het college betoogt, de rechtbank terecht niet is toegekomen aan de regeling over de voorgevelrooilijn in het bestemmingsplan.
    4.4.    De conclusie die volgt uit 4.2 en 4.3 hiervoor, is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de overkapping in achtererfgebied staat als bedoeld in artikel 1, eerste lid, en artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor.
    Voor zover de rechtbank voorts nog heeft overwogen dat met het voorgaande niet vaststaat of het bouwwerk zonder vergunning kon worden gebouwd, omdat zij niet kan beoordelen of de overkapping wat betreft haar afmetingen voldoet aan de overige in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor genoemde voorwaarden, is op de zitting in hoger beroep komen vast te staan dat het bouwwerk aan die overige voorwaarden voldoet. Daarmee staat vast dat geen sprake is van een overtreding.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       Omdat het hoger beroep ongegrond is, moet het college de proceskosten van [wederpartij] in het hoger beroep vergoeden.
    7.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb, wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van de bij in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    w.g. Scholten
    voorzitter
    w.g. Bolleboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    b. (…);
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet."
    Artikel 2.1, derde lid:
    "Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt."
    Artikel 2.3a, eerste lid:
    "Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1 van bijlage II:
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
    voorgevelrooilijn: voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening.
    Artikel 2, aanhef en derde lid:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
    1°. 5 m,
    2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
    3°. het hoofdgebouw.
    b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
    1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:
    maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
    2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg."
    Bestemmingsplan "Koolhoven Buiten Oost 2017"
    Artikel 1.21 van de planregels:
    "Bouwperceel: Een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten."
    Artikel 1.23:
    "Bouwvlak: een in de regels bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten."
    Artikel 1.33:
    "Erf: Een in de regels bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels per bouwperceel aan- en/of uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten."
    Artikel 1.84:
    "Voorgevelrooilijn: De naar het openbaar gebied toegekeerde lijn, die het bouwvlak begrenst en aansluit aan het onbebouwd erf c.q. openbaar gebied met dien verstande dat daar waar een perceel aan twee zijden grenst aan het openbaar gebied ligt, in het geval het perceel grenst aan een bestemming Natuur, danwel aan de bestemming Groen, de voorgevelrooilijn van de woning aan die zijde ligt."
    Artikel 5.1.3:
    "De voor 'Woongebied' aangewezen gronden zijn tevens bestemd voor:
    a. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
    b. tuinen en erven;
    c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    d. objecten voor beeldende kunst;
    e. bed & breakfast tot maximaal 2 kamers;
    f. een beroepsmatige activiteit als een aan huis verbonden beroep;
    voor zover deze voorzieningen behoren bij en ondergeschikt zijn aan de onder 5.1.1 en 5.1.2 genoemde functies."
    Artikel 5.2.2:
    "Voor het bouwen van grondgebonden woningen gelden de volgende algemene regels:
    a. binnen het bestemmingsvlak zijn aaneengesloten, geschakelde, twee-aan-een, vrijstaande en patiowoningen toegestaan;
    b. de voorgevelrooilijn ligt op minimaal 1 meter uit de perceelsgrens;
    c. het bouwvlak omvat de volle breedte van een bouwperceel en is maximaal 12 meter diep gemeten vanaf de voorgevelrooilijn, met dien verstande dat de afstand van de achtergevel tot de achterste perceelgrens minimaal 5 meter dient te bedragen;
    d. hoofdgebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
    (…).
    Artikel 5.2.4:
    "Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen gelden de volgende regels:
    a. het erf is het gedeelte van het bouwperceel dat is gelegen achter het bouwvlak;
    b. aan- en uitbouwen en bijgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak en in het erf worden gebouwd, met dien verstande dat de afstand tot de (verlengde) voorgevel van het hoofdgebouw minimaal 2 m moet bedragen;
    c. (…)."