ECLI:NL:RVS:2024:1608, Raad van State, 17-04-2024, 202207321/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellant] een boete van € 4.000,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan [locatie] in Tilburg aan de woningvoorraad. Op 12 maart 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Tilburg geconstateerd dat er een hennepkwekerij aanwezig was in de woning aan [locatie] in Tilburg. Volgens het college was [appellant] ten tijde van de constatering van de overtreding de huurder van de woning. Bij de energieleverancier, Enexis, was [appellant] bekend als energiecontractant. Voor zover [appellant] niet betrokken is bij de aangetroffen situatie c.q. de woningonttrekking, kan deze in ieder geval aan hem worden toegerekend, aldus het college. [appellant] kan zich met dit oordeel niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Niet in geschil is dat er sprake is geweest van een overtreding. Evenmin is in geschil dat [appellant] ten tijde van de overtreding niet in de woning woonde en dat hij niet de exploitant was van de hennepkwekerij. Partijen zijn alleen verdeeld over de vraag of [appellant] als functioneel overtreder kan worden aangemerkt.

202207321/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Tilburg,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 22 maart 2021 in zaak nr. 20/6731 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2019 heeft het college aan [appellant] een boete van € 4.000,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan [locatie] in Tilburg aan de woningvoorraad.
    Bij besluit van 23 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 30 september 2019 gedeeltelijk herroepen en [appellant] een lagere boete opgelegd van € 1.894,18.
    Bij uitspraak van 22 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2024, waar [appellant], vertegenwoordig door mr. I.A.C. Cools, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. Z. Tugran-Mucuk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 12 maart 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Tilburg geconstateerd dat er een hennepkwekerij aanwezig was in de woning aan [locatie] in Tilburg (hierna: de woning).
    1.1.    Bij besluit van 30 september 2019 heeft het college [appellant] een boete van € 4.000,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de woningvoorraad. Volgens het college was [appellant] ten tijde van de constatering van de overtreding de huurder van de woning. Bij de energieleverancier, Enexis, was [appellant] bekend als energiecontractant. Voor zover [appellant] niet betrokken is bij de aangetroffen situatie c.q. de woningonttrekking, kan deze in ieder geval aan hem worden toegerekend, aldus het college.
    Bij besluit van 23 april 2020 heeft het college toegelicht dat het zijn standpunt dat [appellant] ten tijde van de constatering van de overtreding huurder was van de woning heeft gebaseerd op de omstandigheid dat zowel de bij de beheerder van de woning (MVGM) opgevraagde huurovereenkomst als het energiecontract voor de woning op naam van [appellant] staat. Uit de betaalgegevens blijkt verder dat [appellant] in ieder geval in februari 2015 de huur nog zelf voldeed. Daarna zijn de huurpenningen afwisselend voldaan via een derdengeldrekening van een advocatenkantoor (met de naam ‘[appellant]’ in de betaalomschrijving) en door [naam], die geen huurder of bewoner van de woning is. De politie heeft ook post van MVGM, gericht aan [appellant], in de woning gevonden, aldus het college. Volgens het college blijkt uit het dossier niet dat [appellant] zelf betrokken is geweest bij de exploitatie van de hennepkwekerij. Daarom kan [appellant] alleen de onttrekking van de woonruimte zonder vergunning worden toegerekend, waaraan een boetebedrag van € 2.000,- is gekoppeld. Vanwege de financiële omstandigheden van [appellant] is deze boete gematigd naar € 1.894,18.
    2.       De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] kan zich met dit oordeel niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Niet in geschil is dat er sprake is geweest van een overtreding. Evenmin is in geschil dat [appellant] ten tijde van de overtreding niet in de woning woonde en dat hij niet de exploitant was van de hennepkwekerij. Partijen zijn alleen verdeeld over de vraag of [appellant] als functioneel overtreder kan worden aangemerkt.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ten tijde van de overtreding nog huurder was van de woning. Hij ontkent dat hij sinds 2003 nog in de woning woonde of op enig moment huurbetalingen voor de woning heeft verricht. Het college legt in dit kader uitsluitend enkele mutaties van betalingen over, waaruit zou volgen dat er betalingen door [appellant] en door een advocatenkantoor zouden zijn verricht. [appellant] stelt evenwel dat het desbetreffende rekeningnummer niet van hem is en dat hij daarnaast nog nooit contact heeft gehad met het desbetreffende advocatenkantoor. Gelet op het feit dat hij heeft gesteld al meer dan vijftien jaar niet meer in de woning te wonen, had het op de weg van het college gelegen om in ieder geval aanvullend onderzoek te doen en niet te volstaan met de enkele mededeling dat de huurovereenkomst nog op zijn naam zou staan. Van het college kan worden gevergd dat nadere informatie zou worden gevraagd over de betalingen van bijvoorbeeld huur en energie. Wanneer daaruit zou blijken dat inderdaad al zeer geruime tijd betalingen worden verricht door de feitelijke bewoners van de woning, dan ziet [appellant] niet hoe hij na zo een langer periode nog verantwoordelijk kan worden gehouden voor hun acties in de woning. Hij is ten onrechte aangemerkt als overtreder, aldus [appellant].
    4.1.    In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    4.2.    Het college heeft het standpunt dat [appellant] ten tijde van die overtreding huurder was van de woning gebaseerd op de omstandigheid dat het energie- en huurcontract voor de woning nog op naam van [appellant] stonden, dat er post in de woning is aangetroffen op naam van [appellant] en dat uit betaalbewijzen blijkt dat de huur in 2015 nog door [appellant] zelf werd voldaan en daarna afwisselend via een derdengeldrekening van een advocatenkantoor (met de naam ‘[appellant]’ in de betaalomschrijving) en door [naam], die geen huurder of bewoner van de woning is.
    [appellant] heeft hiertegen ingebracht dat hij de woning sinds 2003 niet meer huurde en dat hij twee nieuwe huurders voor de woning gevonden had en met hen had afgesproken dat zij de huurovereenkomst en het energiecontract zouden overnemen. Omdat hij sindsdien nooit meer iets heeft gehoord over de woning en hij geen huur meer betaalde, ging hij ervan uit dat de huurovereenkomst was overgezet, aldus [appellant]. [appellant] heeft verder betwist dat het rekeningnummer dat op het betaalbewijs uit 2015 is vermeld van hem is en dat hij het advocatenkantoor dat vanaf de derdengeldrekening betalingen zou hebben verricht niet kent.
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aangetoond dat [appellant] in 2019 nog huurder was van de woning en in die hoedanigheid over het (verboden) gebruik van die woning kon beschikken.
    In dat kader is allereerst van belang dat [appellant] weliswaar blijkens de huurovereenkomst de woning sinds 1 mei 1999 huurde, maar dat uit de brp blijkt dat [appellant] al op 21 januari 2003 is uitgeschreven van het adres van de woning. Dit strookt met de verklaring van [appellant] dat hij ten tijde van de geconstateerde overtreding al zestien jaar uit de woning weg was.
    Verder is van belang dat MVGM weliswaar heeft verklaard dat [appellant] al jaren huurder was van de woning, maar dat zij niet aan het verzoek van het college heeft kunnen voldoen om betaalbewijzen van de huur van het jaar voorafgaand aan dit verzoek te overleggen. Van de drie betaalbewijzen die MVGM wel heeft overgelegd, komen er twee uit 2015 en één uit 2019. Daargelaten dat de twee betaalbewijzen uit 2015 niet direct iets zeggen over de huursituatie ten tijde van de geconstateerde overtreding in 2019, vermeldt slechts één van die twee betaalbewijzen dat de betaling afkomstig zou zijn van [appellant], wat hij betwist. De andere betaling is afkomstig van een derdenrekening van een advocatenkantoor. Uit het betaalbewijs van januari 2019 blijkt dat een zekere [naam] de huur voor die maand heeft betaald. Nergens blijkt uit de stukken dat deze betaling namens of in opdracht van [appellant] zou zijn gedaan. Met de drie betaalbewijzen is daarmee niet aangetoond dat [appellant] in 2019 de woning nog huurde. Daar komt bij dat het om een flinke huursom per maand ging (van € 1.025,04), en dat  [appellant] onweersproken heeft gesteld dat hij in de periode 2017-2019 dakloos was. Het college heeft de boete van [appellant] ook gematigd nadat was vastgesteld dat hij uitsluitend een bijstandsuitkering genoot en daarnaast schulden had. Ook deze omstandigheden hadden voor het college aanleiding moeten zijn om nader onderzoek te doen naar de vraag of de huurpenningen wel van [appellant] afkomstig waren.
    De enkele mededeling van MVGM aan het college dat zij ‘met regelmaat binnen zijn geweest’ is ook onvoldoende om aan te nemen dat [appellant] in 2019 nog altijd de huurder was van de woning. De politie heeft namelijk blijkens de bestuurlijke rapportage geconstateerd dat er in de woning meerdere oogsten hebben plaatsgevonden en dit roept vragen op als wanneer MVGM de woning dan heeft bezocht en wie en wat MVGM bij die bezoeken aan de woning dan heeft aangetroffen? Het college heeft ook op dit punt nagelaten nader onderzoek te doen.
    Ten slotte wordt in het proces-verbaal van de politie een mogelijke verdachte als exploitant van de hennepkwekerij genoemd, niet zijnde [appellant]. Het college is niet nagegaan of deze verdachte uiteindelijk strafrechtelijk is vervolgd voor de exploitatie van de hennepkwekerij en of er een link valt te leggen tussen deze verdachte en [appellant].
    4.4.    Gelet op het voorgaande, is de omstandigheid dat [appellant] in 1999 een energie- en huurovereenkomst voor de woning heeft gesloten onvoldoende om aan te nemen dat hij ten tijde van de geconstateerde overtreding in 2019 nog steeds de huurder van de woning was. Dat er in de woning nog post is gevonden op naam van [appellant] maakt dit niet anders. Deze post was namelijk alleen afkomstig van MVGM, wat verklaarbaar is omdat [appellant] in het systeem van MVGM nog steeds als huurder van de woning was geregistreerd. Maar tegen de achtergrond van wat onder 4.3 is overwogen, kan aan deze post geen zelfstandige waarde worden gehecht.
    4.5.    Nu het college niet heeft aangetoond dat [appellant] in 2019 nog huurder was van de woning en in die hoedanigheid kon beschikken over het gebruik van de woning, heeft het college hem ten onrechte als functioneel dader aangemerkt. Dit betekent dat het college [appellant] ten onrechte een boete heeft opgelegd.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep tegen het besluit van het college van 23 april 2020 is gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het besluit van 30 september 2019 moet worden herroepen. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 22 maart 2021 in zaak nr. 20/6731;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 23 april 2020, kenmerk 1262345/GANMA01;
    V.      herroept het besluit van 30 september 2019, met kenmerk AKNE1/Z-CHZ_KLA-2019-01557-09;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024
    752