ECLI:NL:CBB:2024:346, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-05-2024, 23/495 en 23/496
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep op het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. 
        De minister terecht geoordeeld dat de onderneming niet voldoet aan de inschrijvingseis en dat zij daarom niet onder de doelgroep van de TVL-startersregeling valt. De minister heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de onderneming niet in aanmerking komt voor subsidie op grond van de TVL-startersregeling. De beroepen zijn ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/495 en 23/496
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 mei 2024 in de zaken tussen 
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] (onderneming)
    (gemachtigden: mr. J.R. van Angeren en mr. T.O. Boot)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat 
    (gemachtigden: mr. H.G.M. Wammes en mr. S. Piron)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met de besluiten van 16 juni 2022 heeft de minister de aanvragen van de onderneming voor een subsidie vaste lasten voor startende MKB-ondernemingen op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 voor de periodes oktober tot en met december (Q4) van 2021 en januari tot en met maart (Q1) van 2022 afgewezen. 
    
    
    
      Met de besluiten van 27 december 2022 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 9 november 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens de onderneming, de gemachtigden van de onderneming en de gemachtigden van de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      1.1
      Op 2 juli 2018 is de onderneming opgericht en ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Op 13 september 2018 is gestart met de bouw van het hotel. Op 15 december 2020 is de bouw van het hotel afgerond en is het hotel opgeleverd aan de onderneming. Op 14 mei 2021 is de omgevingsvergunning brandveilig gebruik afgegeven. Vanaf dat moment kon het hotel open om gasten te ontvangen en omzet genereren.  
      
    
    
      1.2
      De onderneming heeft in juni 2022 bij de RVO gemeld dat het niet lukte om op grond van hoofdstuk 2a van de TVL (subsidie voor startende ondernemingen, hierna TVL-startersregeling) een aanvraag in te dienen voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022. De minister heeft deze melding in behandeling genomen als aparte aanvragen voor beide kwartalen en vervolgens afwijzend op deze aanvragen beslist, omdat de onderneming niet voldoet aan het vereiste dat zij moet zijn ingeschreven in het handelsregister in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 juni 2021 respectievelijk 30 september 2021 (inschrijvingseis). De inschrijvingseis voor ondernemingen die aanvragen indienen op grond van de TVL-startersregeling is voor Q4 van 2021 opgenomen in artikel 2a.1.2., tweede lid, aanhef en onder c en voor Q1 van 2022 in artikel 2a.2.2., tweede lid, aanhef en onder c, van de TVL. 
      
    
    
      1.3
      De onderneming voert aan dat de minister de aanvragen ten onrechte heeft afgewezen. Volgens de onderneming moet het moment waarop de onderneming zonder juridische belemmeringen kon starten met de exploitatie van het hotel, in dit geval 14 mei 2021, worden gebruikt om te bepalen of de onderneming een starter is in de zin van de TVL. Op grond van een exceptieve toetsing moeten de betreffende bepalingen gelet op het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, buiten toepassing worden gelaten en moet de onderneming op basis van de startdatum van de exploitatie als starter worden aangemerkt. 
      
    
    
      1.4
      De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de aanvragen terecht heeft afgewezen. De onderneming is ingeschreven in het handelsregister op 3 juli 2018 en voldoet daardoor niet aan de vereisten voor een subsidie op grond van de startersregeling voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022. De minister is het niet eens met de onderneming dat de start van de activiteiten bepalend is voor de vraag of de onderneming als starter moet worden aangemerkt. De betreffende bepalingen beogen de groep starters af te bakenen waarop de TVL-startersregeling van toepassing is. De minister verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 11 oktober 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:700).  
      
    
    
      1.5
      Het College is van oordeel dat geen sprake is van strijd met het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, zoals door de onderneming is aangevoerd. De minister heeft de aanvragen terecht afgewezen, omdat de onderneming niet voldoet aan de inschrijvingseis zoals bedoeld in de betreffende bepalingen. Hierna wordt toegelicht hoe het College tot dit oordeel is gekomen.
      
      
        
          Wettelijk kader 
          
        
      
      2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      3 Tussen partijen is niet in geschil dat de onderneming niet is ingeschreven in het handelsregister in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2021. De onderneming voldoet dan ook niet aan de inschrijvingseis die geldt voor de kwartalen waarvoor subsidie is aangevraagd. Op grond van de artikelen 2a.1.5 en 2a.2.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de TVL moeten de aanvragen dan worden afgewezen.   
      
      
        
          Toetsingskader evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      4.1
      De onderneming heeft aangevoerd dat het College exceptief moet toetsen aan het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel en gelet hierop de bepalingen van de TVL waarin de inschrijvingseis is opgenomen buiten toepassing moet laten. Het College vat dit beroep zo op dat de onderneming verzoekt om artikel 2a.1.2., tweede lid, aanhef en onder c en  artikel 2a.2.2., tweede lid, aanhef en onder c, van de TVL onverbindend te verklaren dan wel in haar geval buiten toepassing te laten.  
      
    
    
      4.2
      De bevoegdheid van de minister om een subsidie op grond van de TVL te verlenen is een gebonden bevoegdheid. Dat wil zeggen dat als niet aan de voorwaarden voor verlening van de subsidie, waaronder de inschrijvingseis, wordt voldaan, de minister geen subsidie mag verlenen. In de uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) is het College, onder meer, nader ingegaan op de toetsing van het gebruik van gebonden bevoegdheden (gebonden besluiten). Zowel de exceptieve toetsing van het algemeen verbindende voorschrift (in dit geval: de TVL) waarop zo’n besluit berust, als de toetsing van het gebonden besluit aan het evenredigheidsbeginsel is in die uitspraak belicht. Het College zal de beroepsgronden van de onderneming aan de hand van deze uitspraak beoordelen. 
      
      
        
          Afbakening doelgroep in de TVL
        
      
      
    
    
      5.1
      Bij de beantwoording van de vraag of de afbakening van de doelgroep van de TVL-startersregeling in strijd is met het evenredigheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel, is de onderbouwing van die keuze door de regelgever van belang. 
      
    
    
      5.2
      Uit de toelichting bij de invoering van de startersregeling-TVL (Stcrt 2022, nr. 14563) is erop gewezen dat voor het eerste kwartaal van 2021 ook een startersregeling is getroffen (Regeling subsidie financiering vaste lasten startende MKB-ondernemingen COVID-19, (SVL), Stcrt 2021, nr. 27418, vanaf het tweede kwartaal van 2021 geïntegreerd in de reguliere TVL-regeling). Op grond daarvan kwamen ondernemers die gestart waren tussen 15 maart en 1 juli 2020 ook in aanmerking voor TVL-steun. Dit was eerder niet het geval. Ondernemers die na 30 juni 2020 zijn gestart hadden geen aanspraak op TVL-steun. Voor het verstrekken van subsidie aan deze groep ondernemers werd aanvankelijk een andere afweging gemaakt dan als het gaat om ondernemers die vóór of kort na het uitbreken van de crisis met hun onderneming zijn gestart. De groep later gestarte ondernemers is immers met een groter bewustzijn van het onvoorspelbare karakter van de crisis met hun onderneming gestart en heeft de gevolgen van deze crisis dus ook in grotere mate in hun risicoafweging kunnen meenemen. Voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022 is het kabinet tot een andere conclusie gekomen vanwege de contactbeperkende maatregelen om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan die in die winterperiode moesten worden ingevoerd. Het kabinet vond het niet verantwoord en/of wenselijk om deze groep ondernemers weer de volledige financiële consequenties van de maatregelen volledig zelf te laten dragen. Hier komt bij dat het niet steunen van een steeds verder groeiende groep startende ondernemers, tegenover een andere groep ondernemers die wel consequent voor steun in aanmerking komt, de economische dynamiek niet ten goede komt. 
      
      
        
          Evenredigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      6.1
      De onderneming voert aan dat de beperking van de doelgroep door de inschrijvingseis  in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat de minister bij het opstellen ervan geen oog heeft gehad voor bedrijven zoals de onderneming. De bepalingen waarbij de inschrijvingseis gesteld is, kunnen de toets van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid niet doorstaan. De onderneming heeft geen recht op subsidie door de inschrijvingseis. Dit leidt ertoe dat er niet voor wordt gezorgd dat zoveel mogelijk getroffen startende ondernemingen voor steun in aanmerking komen, terwijl dat wel de bedoeling van de TVL is. Het is bovendien niet coherent met de manier waarop de referentieperiode voor de omzet is ingevuld. Voor de referentieperiode heeft het College namelijk bepaald dat de datum van inschrijving in het handelsregister niet als harde datum kan worden toegepast bij alle startende ondernemingen. De onderneming verwijst naar een uitspraak van het College van 31 augustus 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:845). In lijn met deze uitspraak moet ook bij het bepalen van het recht op subsidie voor de onderneming afgeweken worden van de harde periode waarin startende ondernemingen moeten zijn ingeschreven. De door de minister in de bestreden besluiten genoemde uitspraak van het College van 11 oktober 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:700) is niet vergelijkbaar met de situatie van de onderneming en kan niet worden toegepast. De betreffende bepalingen zijn niet geschikt om het doel te bereiken. Daarnaast volgt uit voornoemde uitspraak van het College van 31 augustus 2021 dat er een andere geschikte maatregel voorhanden is en dat het niet noodzakelijk is om vast te houden aan de strikte inschrijfperiode uit de TVL. 
      
    
    
      6.2
      De minister betoogt dat er geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel en verwijst naar de uitspraak van het College van 15 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:139). De omstandigheid dat de onderneming niet in aanmerking komt voor subsidie omdat zij niet tot de doelgroep behoort, is een door de regelgever bedoelde uitkomst. Het College heeft in de onder 6.1 genoemde uitspraak van 11 oktober 2022 deze afbakening al exceptief getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Dat heeft niet geleid tot het oordeel dat de inschrijvingseis onverbindend is. De regeling is geschreven voor ondernemers die zich op een bepaald moment hebben ingeschreven en niet voor ondernemers die door juridische belemmeringen op een later moment zijn gestart. Er zijn in het geval van de onderneming geen specifieke omstandigheden die maken dat de bestreden besluiten onevenredig zijn. De onderneming heeft aanvragen kunnen indienen voor de reguliere TVL en zij had tegen besluiten daarover zo nodig rechtsmiddelen aan kunnen wenden. Op basis van de inschrijfdatum had de onderneming namelijk wel toegang tot die regeling. 
      
    
    
      7.1
      Het College ziet geen aanleiding om de inschrijvingseis onverbindend te achten op grond van het evenredigheidsbeginsel. Zoals hierboven in 5.2 uiteengezet, blijkt uit de toelichting waarom de regelgever ervoor heeft gekozen om alleen ondernemingen die voor het eerst zijn ingeschreven in het handelsregister van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2021 in aanmerking te laten komen voor deze startersregeling. De regeling richt zich specifiek op deze ondernemingen, omdat zij tot dusver buiten het bereik van de TVL vielen en daar ook eerder bewust niet voor in aanmerking zijn gebracht. 
      
    
    
      7.2
      Dat de afbakening van de doelgroep tot gevolg heeft dat de onderneming niet in aanmerking komt voor de startersregeling-TVL maakt niet dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Dit is namelijk de door de regelgever bedoelde uitkomst. Zoals ook door de minister is opgemerkt, heeft het College dit ook al eerder geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 oktober 2022, ECLI:NL:CBB:2022:700). Anders dan de onderneming meent, zijn de relevante feiten in die zaak gelijk aan de relevante feiten in deze zaken. In de zaak van 11 oktober 2022 ging het, net als in de voorliggende zaken, om de vraag of de harde afbakening van de doelgroep aan de hand van een inschrijvingseis evenredig is (in dat geval voor de voorloper van de startersregeling die hier voorligt, namelijk de startersregeling Q1 2021) en om een onderneming die op basis van de datum van haar inschrijving toegang had tot de reguliere TVL. De verwijzing door de onderneming naar de in 6.1 genoemde uitspraak van het College van 31 augustus 2021 leidt evenmin tot een ander oordeel. Daarin stond de vraag centraal wat als referentieperiode moet worden beschouwd. Het College heeft in deze uitspraak geoordeeld dat vanwege de formulering van de bepaling over de toepasselijke referentieperiode de start van die periode lag op het moment dat er geen juridische belemmeringen meer waren voor het genereren van omzet. Niet alleen gaat het in het geval van de onderneming niet om (een bepaling over) de referentieperiode die is toegepast, ook bieden de bepalingen waarin de doelgroep van deze startersregeling zijn opgenomen (de inschrijvingseis) geen ruimte voor interpretatie. Deze uitspraak kan daarom niet analoog worden toegepast, zoals de onderneming wenst. 
      
    
    
      8.1
      De vraag is vervolgens nog wel of de inschrijvingseis in dit concrete geval zo nadelig uitpakt voor de onderneming, dat de betreffende bepalingen wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moeten worden gelaten. In dat kader moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van de TVL in het voorliggende geval onevenwichtig is (zie 8.2 van de in 4.3 genoemde uitspraak van 26 maart 2024). Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is. 
      
    
    
      8.2
      De onderneming voert aan dat nu zij geen enkele aanspraak kan maken op subsidie, omdat zij ook niet voor de reguliere TVL-regeling in aanmerking komt, er geen sprake is van evenwichtigheid. De subsidie is noodzakelijk om de vaste lasten over de subsidieperiode te kunnen voldoen. Zij heeft deze kosten nu anders moeten financieren waardoor de schuldenlast aanzienlijk is opgelopen. De onderneming kon in 2018 ook niet voorzien dat de overheidsmaatregelen een grote impact zouden hebben op de omzet. Gelet op de voorbereidingen die zij voor de start van de coronapandemie al had verricht, was er ook geen andere mogelijkheid dan deze verder te voltooien. 
      
    
    
      8.3
      Het betoog van de onderneming slaagt niet. De door de onderneming aangevoerde omstandigheden over de bouw van een hotel en het doorlopen van het vergunningentraject, zijn in het kader van de TVL aangemerkt als omstandigheden die ertoe kunnen leiden dat een andere referentieperiode moet worden gehanteerd (zie bijvoorbeeld de onder 6.1 genoemde uitspraak van 31 augustus 2021, maar ook de uitspraken van 21 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:153 en 20 mei 2023, ECLI:NL:CBB:2023:264). Deze omstandigheden geven echter geen aanleiding tot het afwijken van de inschrijvingseis. De onderneming valt op grond van haar inschrijfdatum onder de reguliere TVL. Dat zij daarvoor niet in aanmerking kwam, maakt de afwijzing van de aanvragen voor de TVL-startersregeling, die hier voorligt, niet onevenredig. Verder is niet gebleken dat de door de onderneming genoemde omstandigheden en de financiële gevolgen daarvan, zodanig schrijnend zijn dat de minister om die reden in dit geval moet afzien van de toepassing van de inschrijvingseis van de startersregeling. 
      
      
        
          Zorgvuldigheidsbeginsel 
        
      
      
      
        9	Het College volgt de onderneming ten slotte niet in haar betoog dat de bepalingen over de inschrijvingseis in strijd zijn met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat de regelgever niet zou hebben geregeld wat hij beoogde te regelen. Volgens de onderneming is met de afbakening aan de hand van de inschrijfdatum in het handelsregister bedoeld om (ook) ondernemingen als de hare in aanmerking te laten komen voor subsidie, namelijk ondernemingen die al ingeschreven waren voor de start van de coronapandemie, maar pas daadwerkelijk activiteiten konden gaan verrichten ten tijde van de coronapandemie. Zij verwijst voor dat betoog naar de toelichting op de reguliere TVL en de in 5.2 genoemde voorganger van de TVL-startersregeling; de SVL-regeling. De regelgever heeft met deze TVL-startersregeling juist een andere doelgroep voor ogen gehad, namelijk ondernemers die (bewust) een nieuwe onderneming zijn begonnen tijdens de coronacrisis en die tot aan het moment van de invoering van de hier voorliggende TVL geen aanspraak hebben kunnen maken op subsidie op grond van de TVL, omdat zij niet tot de doelgroep behoorden. De minister heeft niet beoogd om de onderneming te betrekken in de doelgroep van deze startersregeling. Er is dan ook geen sprake van onzorgvuldigheid op dit punt. 
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      10.1
      Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de minister terecht geoordeeld dat de onderneming niet voldoet aan de inschrijvingseis en dat zij daarom niet onder de doelgroep van de TVL-startersregeling valt. De minister heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de onderneming niet in aanmerking komt voor subsidie op grond van de TVL-startersregeling. De beroepen zijn ongegrond. 
      
    
    
      10.2
      De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. H. van den Heuvel en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. F. Willems
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19
      
    
    
    
      Artikel 2a.1.2. eerste en tweede lid, aanhef en onder c	
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen startende MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden oktober, november en december 2021.
    2. De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
    c. waarvan de inschrijfdatum in het handelsregister ligt in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 juni 2021;
    
    
      Artikel 2a.2.2.  eerste lid en tweede lid, aanhef en onder c
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen startende MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden januari, februari en maart 2022.
    2. De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
    c. waarvan de inschrijfdatum in het handelsregister ligt in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2021;
    
    
      Artikel 2a.1.5.  eerste lid, aanhef en onder a
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;
    
    
      Artikel 2a.2.5. eerste lid, aanhef en onder a
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;