ECLI:NL:RBMNE:2021:5191, Rechtbank Midden-Nederland, 27-10-2021, UTR 21/799
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: BNT ongegrond. Er is geen sprake van besluit in de zin van art. 1:3 van de Awb. Er is daarom geen rechtsplicht voor verweerder om een besluit op bezwaar te nemen. Artikel 6 van het Verdrag van Aarhus is niet van toepassing.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND 
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/799 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2021 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres, 
    (gemachtigde: M.H. Middelkamp),
    
    
      en
    
    
  
  
    Provinciale Staten van de Provincie Flevoland, verweerder,  
    (gemachtigden: mr. S. Gorter en mr. T. Brouwer).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiseres houdt zich al langere tijd intensief bezig met de ontwikkelingen in de 
      Oostvaardersplassen op het gebied van populatiebeheer van de grote grazers. Zij is voorstander van het inzetten van anticonceptie in de plaats van afschot of (in haar woorden) uithongeren. Zij heeft om haar standpunt kracht bij te zetten onder meer een aantal professoren benaderd om  te adviseren over de (on)mogelijkheden van anticonceptie. Ook onderhoudt zij contact hierover met de provincie Flevoland. Zij vindt dat verweerder de door haar benaderde deskundigen serieus moet nemen en het Beleidskader beheer Oostvaardersplassen moet aanpassen met het inzetten van anticonceptie als middel voor het bereiken van een evenwichtige populatie van de grote grazers.  
    
    
    
      PS van Flevoland hebben in de Statenvergadering van 27 mei 2020 besloten: 
    
    1. kennis te nemen van het rapport 'Literatuuronderzoek anticonceptie’, dat is opgesteld door 
           de Universiteit Utrecht in opdracht van de provincie Flevoland.
    2. te besluiten dat voor de grote grazers in de Oostvaardersplassen: 
    a. chirurgische ingrepen als vorm van anticonceptie niet geschikt zijn voor in het wild levende   
    dieren;
    het toedienen van anticonceptiva in de vorm van implantaten en vaccinaties bij de drie 
    
      diersoorten geen haalbare optie is, omdat:
      		i.   er op dit moment geen anticonceptiva in Nederland of Europa geregistreerd zijn voor 
      	     	     dit doel; 
      		ii.  beschikbare middelen alleen zijn toegestaan voor andere diersoorten en alleen kunnen 
                 worden toegepast door een dierenarts in het geval van onaanvaardbaar lijden van   
                 individuele dieren; 
      		iii. toepassing in het kader van het houden van dierproeven (i.c. medische experimenten) 
           	     mogelijk is, maar alleen na toestemming voor het houden van dierproeven en dat een      
          	     vergunning hiervoor een meerjarige doorlooptijd kent. 
    
    3. besloten geen vervolg te geven aan het literatuuronderzoek anticonceptie en daarmee geen wijzigingen in het Beleidskader beheer Oostvaardersplassen. 
    
    
      Eiseres heeft namens de werkgroep diervriendelijk populatiebeheer (de werkgroep) op 6 juli 2020 een bezwaarschrift ingediend tegen de in deze vergadering genomen besluiten.  
    
    
    
      Na enige e-mailwisselingen tussen eiseres en PS over de status van haar bezwaar en de stand van zaken in de behandeling ervan, is op 27 oktober 2020 de ontvangst van haar bezwaar formeel bevestigd.  
    
    
    
      Bij e-mailbericht van 12 januari 2021 heeft de bezwarencommissie provincie Flevoland aan de griffie van PS laten weten dat het Statenbesluit van 27 mei 2020 geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat het niet op rechtsgevolg is gericht. Er is geen sprake van een voor bezwaar vatbaar besluit en daarom staat de weg van bezwaar niet open. 
    
    
    
      Bij e-mailbericht van 13 januari 2021 heeft de Statengriffie Provincie Flevoland het bericht van de bezwarencommissie doorgezonden aan eiseres.   
    
    
    
      Vervolgens heeft eiseres beroep bij de rechtbank ingesteld omdat zij vindt dat PS weigert op haar bezwaar te beslissen. 
    
    
    
      In haar brief van 16 maart 2021 heeft eiseres PS in gebrek gesteld. PS heeft in de brief van 29 maart 2021 eiseres opnieuw laten weten dat er géén besluit op bezwaar zal worden genomen en dat er geen sprake is van in gebreke zijn. 
    
    
    
      De zaak is via een beeldverbinding behandeld op de zitting van 22 juli 2021, waaraan eiseres en de gemachtigden van verweerder hebben deelgenomen. Omdat er problemen waren met de verbinding met eiseres is de behandeling van de zaak aangehouden en voortgezet op de zitting op 17 augustus 2021, waarbij eiseres en haar gemachtigde fysiek aanwezig waren en de gemachtigden van verweerder via een beeldverbinding hebben deelgenomen. 
    
    
    
  
  
    Standpunten van partijen
    
    
      1.1
      
         Eiseres heeft beroep ingesteld omdat PS naar haar mening weigerde te beslissen op haar
        bezwaar. In haar aanvullend beroepschrift heeft eiseres aangevoerd dat het besluit van 27 mei 2020 wél een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is. Verweerder noemt het volgens haar geen voor bezwaar vatbaar besluit met als doel te proberen onder de wettelijke verplichting uit te komen. Elke vergunning tot afschot vraagt echter om een verplichting tot een beter alternatief. Het Statenbesluit, dat erop neer komt dat PS anticonceptie als bevredigende oplossing afwijzen, is daarom wél gericht op rechtsgevolg. Eiseres verwijst in dit verband ook naar artikel 3.8, lid 5 onder a, van de Wet natuurbescherming. 
      
      
    
    
      1.2
      
         Eiseres vindt dat zij wel degelijk belanghebbende is omdat zij de kar trekt en als enige
        professor [professor] introduceert met zijn expertise over anticonceptie en het plan dat als meest diervriendelijke vorm van populatiebeheer in te zetten. Het lijkt haar evident dat ondertekening en indiening van een bezwaar- en beroepschrift namens de werkgroep diervriendelijk populatiebeheer en namens zichzelf gelijk staan aan elkaar.  
      
      
    
    
      1.3
      
         Eiseres heeft zich ook, zonder verdere motivering, beroepen op het Verdrag van Aarhus. 
        Op de zitting heeft eiseres dit punt onderbouwd door aan te voeren dat verweerder op grond van het Verdrag van Aarhus op een transparante manier informatie moet verschaffen en informatie van eiseres moet betrekken bij zijn besluiten. Voor toepassing van het Verdrag van Aarhus, waarin het recht op informatie, vroegtijdige inspraak en toegang tot de rechter is geregeld voor milieuaangelegenheden, is een op rechtsgevolg gericht besluit niet nodig en eiseres moet op grond van het Verdrag zich voor een beoordeling hierover tot de rechter kunnen wenden. Eiseres wil dat de rechtbank het besluit van PS vernietigt en PS opdraagt om de brieven van eiseres alsnog in behandeling te nemen en te betrekken bij de besluitvorming. Subsidiair heeft eiseres de rechtbank verzocht om prejudiciële vragen te stellen aan het Europese Hof van Justitie. 
      
      
    
    
      2.1
      
         Volgens verweerder moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard. Eiseres heeft 
        als persoon beroep ingesteld, terwijl het bezwaar is ingesteld namens de werkgroep. Omdat eiseres zelf geen bezwaar heeft ingediend, kan zij ook geen beroep instellen. Daarnaast kan eiseres ook niet als belanghebbende worden aangemerkt omdat zij geen rechtsreeks bij het besluit betrokken belang heeft. 
      
      
    
    
      2.2
      
         Verder is het bezwaarschrift gericht tegen het Statenbesluit van 27 mei 2020. In dit 
        Statenbesluit wordt aangegeven dat de literatuurstudie is gelezen en is besloten dat hier verder geen gevolg aan wordt gegeven, zodat het Beleidskader beheer Oostvaardersplassen niet wordt gewijzigd. Dit (politieke) besluit is geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb omdat dit besluit niet op rechtsgevolg is gericht. Er is dan ook geen sprake van een voor bezwaar vatbaar besluit. Evenmin is er sprake van een afwijzing van een aanvraag. Om deze reden heeft verweerder geen beslissing op bezwaar genomen. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling
    
  
  
    Beroep mogelijk? 
    Op grond van artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. In artikel 6:2 van de Awb staat dat voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijk wordt gesteld de schriftelijke weigering een besluit te nemen.
    
    
      Het beroep is gericht tegen een schriftelijke weigering een besluit op bezwaar te nemen en op grond van artikel 6:2 van de Awb is zo’n beroep mogelijk. 
    
    
    
      Dat het gaat om een weigering een besluit te nemen heeft verweerder ook uitdrukkelijk bevestigd in zijn e-mailbericht van 13 januari 2021. 
    
    
  
  
    Identiteit indiener beroep 
    De rechtbank constateert dat eiseres het bezwaar heeft ingediend namens de werkgroep en het zelf heeft ondertekend. Het beroep heeft zij ingediend op haar eigen naam en eveneens zelf ondertekend. De rechtbank ziet geen reden om het beroep om die reden niet-ontvankelijk te verklaren en zal uitleggen waarom niet. Uit een email van 18 november 2021 van eiseres blijkt dat de werkgroep geen stichting is of andere rechtspersoonlijkheid heeft. Verder staat daarin dat eiseres haar initiatief de werkgroep heeft genoemd om het vele werk te kunnen verdelen onder toekomstige vrijwilligers, maar dat zij via één naam naar buiten (media) wil treden. De vrijwilligers zijn echter uitgebleven en eiseres heeft alles alleen gedaan. Ook in haar brief van 12 april 2021 heeft eiseres opgemerkt dat zij voor de werkgroep de werkzaamheden uitvoert en dat zij dat sinds de coronatijd alleen doet. Verder merkt zij in die brief op dat het haar evident lijkt dat ‘namens de werkgroep’ en ‘ [eiseres] ’ gelijk staat aan elkaar: zij is namelijk beide. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat de werkgroep feitelijk eiseres zelf is en dat zij deze naam gebruikt voor haar activiteiten op het gebied van anticonceptie voor de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het bezwaarschrift en het beroepschrift door een en dezelfde rechtzoekende zijn ingediend, namelijk [eiseres] . 
    
  
  
    Is op 27 mei 2020 een voor bezwaar vatbaar besluit genomen?
    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg. 
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat het bezwaar van eiseres niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het Statenbesluit van 27 mei 2020 heeft het karakter van een politiek, beleidsmatig besluit. Verweerder neemt daarin een standpunt in over, onder meer, de vraag of het Beleidskader beheer Oostvaardersplassen moet worden aangepast. Verweerder vindt dat niet nodig en heeft dat vastgelegd in zijn besluit. Dat betekent dat het bestaande beleidskader niet wordt aangepast en alles bij het oude blijft. Daarom is het Statenbesluit niet gericht op rechtsgevolg. De verwijzing door eiseres naar artikel 3.8, vijfde lid, onder a, van de Wet natuurbescherming (Wnb), maakt dit niet anders. Deze bepaling gaat over de voorwaarden waaronder een ontheffing of vrijstelling van verboden in de artikelen 3.5, 3.6 en 3.7 van de Wnb kan worden verleend. Hier is echter geen sprake van zo’n ontheffing of vrijstelling. 
    
    
  
  
    Mocht verweerder weigeren een besluit te nemen?
    Als er geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, kan er inderdaad ook geen bezwaar worden gemaakt. Op verweerder rust in zo’n geval dan ook geen rechtsplicht om een besluit op bezwaar te nemen. Gelet hierop heeft verweerder terecht aan eiseres meegedeeld dat hij geen besluit op bezwaar zal nemen. Het beroep is daarom ongegrond. 
    
  
  
    Is het Verdrag van Aarhus van toepassing? 
    
      Eiseres heeft op de zitting aangevoerd dat de besluitvorming van verweerder in 
      strijd is met het Verdrag van Aarhus en dat zij feitelijk geen toegang tot de bestuursrechter heeft. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Tegen de weigering om een besluit te nemen heeft eiseres beroep kunnen instellen, dat nu door deze rechtbank wordt beoordeeld. Dat de argumenten van eiseres in beroep mogelijk niet slagen, betekent niet dat daarmee de toegang tot de rechter is beperkt. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat verweerder in strijd met het Verdrag handelt door haar geen inspraak te bieden, overweegt de rechtbank dat in deze zaak geen sprake is van een besluit dat betrekking heeft op het toestaan dan wel weigeren van activiteiten op milieugebied zoals bedoeld in het Verdrag. Reeds hierom is artikel 6 van het Verdrag van Aarhus niet van toepassing. Bovendien hebben artikel 6 en artikel 9, tweede lid, van het Verdrag betrekking op de rechten van het betrokken publiek. Eiseres behoort daar niet toe, aangezien zij gelet op de afstand van haar woonplaats tot de Oostvaardersplassen geen rechtstreeks bij het Statenbesluit betrokken belangen heeft. Dat eiseres veel tijd en werk besteedt aan onderzoek naar anticonceptie bij grote grazers is onvoldoende om haar tot het betrokken publiek te rekenen. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen. 
    
    
    
      
        Conclusie
      
      Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van 
      K.F.K. Hoogbruin, griffier. De beslissing is uitgesproken op 27 oktober 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
      de griffier	de rechter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden of digitaal ter beschikking gesteld aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.