ECLI:NL:RBDHA:2024:3526, Rechtbank Den Haag, 15-03-2024, 21/7967
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom en invorderingsbeschikking

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 21/7967 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 april 2024 in de zaken tussen
    
    
      
        mr. [eiser] , in zijn hoedanigheid als curator in het faillissement van [bedrijfsnaam 1] B.V., uit [plaats 1] , eiser
      (gemachtigde: mr. J.E. van der Holst),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A. Scholtes).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde partij] uit [woonplaats] .
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom die verweerder aan [bedrijfsnaam 1] B.V. heeft opgelegd voor handelen in strijd met het bestemmingsplan. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank beoordeelt, gelet op artikel 5:39, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ook het beroep van eiser tegen de beslissing van verweerder om de dwangsom van € 250.000,- in te vorderen. 
      
    
    
      1.2.
      Met het primaire besluit van 23 maart 2021 heeft verweerder het handhavingsverzoek van [derde partij] afgewezen. Met het besluit van 27 oktober 2021 (kenmerk [nummer 1] ) op de bezwaren van [derde partij] heeft verweerder, deels in afwijking van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften (commissie), het bezwaar deels gegrond verklaard. Met het besluit van 27 oktober 2021 (kenmerk [nummer 2] ) heeft verweerder de last onder dwangsom opgelegd. 
      
    
    
      1.3.
      Op 27 december 2023 heeft verweerder aan eiser een invorderingsbeschikking (invorderingsbeschikking) gestuurd voor de volledige dwangsom van € 250.000,-.  
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep tezamen met het beroep in de zaak SGR 21/7830 op 30 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser vergezeld van [naam 1] namens eiser, de gemachtigde van verweerder en [derde partij] . 
      
    
    
      1.6.
      Ter zitting is het beroep in de zaak SGR 21/7830 ingetrokken.
      
    
    
      1.7.
      De rechtbank heeft het onderzoek geschorst. Verweerder is in de gelegenheid gesteld om te onderzoeken of het faillissement van [bedrijfsnaam 1] B.V. aanleiding is voor heroverweging van de invorderingsbeschikking. Bij e-mailbericht van 5 februari 2024 heeft verweerder te kennen gegeven de invorderingsbeschikking te handhaven.
      
    
    
      1.8.
      Eiser heeft hierop gereageerd bij brief van 13 februari 2024.
      
    
    
      1.9.
      De rechtbank heeft het onderzoek op 12 maart 2024 gesloten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      2. In ieder geval tot haar faillissement op 27 september 2022 was [bedrijfsnaam 1] B.V. eigenaar van het perceel aan de [adres 1] in [plaats 2] . Op dit perceel exploiteerde [bedrijfsnaam 2] B.V., een dochtervennootschap van [bedrijfsnaam 3] B.V., een glasgroentebedrijf in snoeptomaten. 
    
    
    
      2.1.
      
        [bedrijfsnaam 2] B.V. teelde snoeptomaten op het perceel en ook op een viertal andere percelen in Zuidplaspolder. Het verpakken van alle zelf geteelde snoeptomaten gebeurde op het perceel aan de [adres 1] . Daarnaast kocht [bedrijfsnaam 2] B.V. snoeptomaten in bij andere (buitenlandse) telers. Ook deze snoeptomaten werden op het perceel verpakt. 
      
    
    
      2.2.
      
        [derde partij] woont op het naastgelegen perceel aan de [adres 2] in [plaats 2] . Volgens [derde partij] werden er op het perceel aan de [adres 1] in hoofdzaak (elders geteelde en bij derden ingekochte) tomaten verpakt en verhandeld, in strijd met het bestemmingsplan. Hij heeft er daarbij op gewezen dat er als gevolg van de verpakkingsactiviteiten veel verkeersbewegingen zijn met gevaarlijke situaties voor fietsers, bromfietsers en wandelaars. Hij heeft verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen deze overtreding.
      
    
    
      2.3.
      Verweerder heeft het handhavingsverzoek afgewezen, omdat hij op basis van een voorafgaand aan het handhavingsverzoek al uitgevoerde (milieu)inspectie vaststelde dat er niet in strijd werd gehandeld met het bestemmingsplan. Uit de inspectie bleek namelijk dat op het perceel snoeptomaten werden geteeld en verpakt. Verweerder beschouwde het verpakken van snoeptomaten als inherent aan glastuinbouw. 
      
    
    
      2.4.
      Naar aanleiding van de bezwaren van [derde partij] heeft verweerder op 18 juni 2021 opnieuw een inspectie uitgevoerd. In het inspectierapport staat dat de heer [naam 2] het volgende aan de inspecteur heeft verteld: “(…) Wij verpakken jaarlijks 4.000.000 tomaten, hiervan zijn ongeveer 3.500.000 eigen kweek en ongeveer 500.000 tomaten kopen wij in. Dit hangt af van het seizoen en natuurlijk van vraag/aanbod. Wij transporteren zelf niet, de klanten komen de tomaten zelf ophalen.” Aan de commissie heeft [bedrijfsnaam 1] B.V. schriftelijk verklaard dat er op het perceel circa 500.000 kilo tomaten worden ingepakt die bij andere bedrijven zijn ingekocht. Verweerder heeft op basis van dit inspectierapport en de verklaring aan de commissie vastgesteld dat [bedrijfsnaam 1] B.V. in strijd handelde met het bestemmingsplan, omdat meer dan 10% van alle tomaten die zij verpakte niet van eigen teelt afkomstig was. Verweerder heeft [bedrijfsnaam 1] B.V. opgedragen om het handelen in strijd met het bestemmingsplan per 1 januari 2022 te beëindigen en beëindigd te houden, met een dwangsom van € 25.000,- voor elke procentpunt boven de 10% aan verpakte tomaten die niet afkomstig is van eigen teelt, met een maximum van € 250.000,-. 
      
      
        
          Wat zijn de regels?
        
      
      
      
        3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
      
      
    
    
      3.1.
      Bij besluit van 27 oktober 2021 heeft verweerder aan [bedrijfsnaam 1] B.V. een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
    
    
      3.2.
      Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Herziening Zuidplaspolder 1 (bestemmingsplan). Het betrokken perceel heeft de bestemming ‘Agrarisch – Glastuinbouw’. Gronden met deze bestemming zijn bestemd voor (onder meer) glastuinbouwbedrijven. Het bestemmingsplan definieert een agrarisch bedrijf en agrarische bedrijvigheid als volgt: “een bedrijf dat/bedrijvigheid die uitsluitend of overwegend is gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen van producten door het telen van gewassen en/of het houden van dieren met uitzondering van een paardenhouderij, een manege en een paardenfokkerij. Onder andere nader te onderscheiden in: (…) glastuinbouw: de teelt van tuinbouwgewassen en/of van siergewassen, (nagenoeg) geheel met behulp van kassen.
      
    
    
      3.3.
      Het is verboden om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
      
    
    
      3.4.
      Volgens vaste rechtspraak zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Ontvankelijkheid van het beroep
        
        4. De rechtbank stelt voorop dat het besluit van 27 oktober 2021 (kenmerk [nummer 1] ) op de bezwaren van [derde partij] , gelet op het bepaalde in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb, onlosmakelijk samenhangt met het besluit van 27 oktober 2021 (kenmerk [nummer 2] ) waarmee de last onder dwangsom is opgelegd. De rechtbank merkt beide besluiten daarom samen aan als het bestreden besluit.  
      
      
    
    
      4.1.
      De beroepstermijn is aangevangen de dag na verzending van het bestreden besluit. Aangezien het beroepschrift binnen zes weken daarna is ingediend, is het tijdig ontvangen. Eiser is dan ook ontvankelijk in zijn beroep.  
      
      
        
          Mocht verweerder de grens van 10% hanteren?
        5. Aan de hand van de beroepsgronden van eiser beoordeelt de rechtbank eerst of verweerder heeft kunnen vaststellen dat [bedrijfsnaam 1] B.V. artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo heeft overtreden en of verweerder daarom in beginsel bevoegd was tot oplegging van een last onder dwangsom.
      
      
    
    
      5.1.
      Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder niet goed heeft gemotiveerd waarom hij het bestemmingsplan zo uitlegt, dat maximaal 10% van de producten die worden verpakt niet zelf geteeld is. Volgens eiser volgt uit de rechtspraak die verweerder in dit verband aanhaalt niet dat de grens per definitie bij 10% ligt. Eiser verwijst naar een uitspraak van de Afdeling uit 2008.
      
    
    
      5.2.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat bij de uitleg van het bestemmingsplan de tekst van de planregels en de verbeelding leidend zijn en dat omwille van de rechtszekerheid planregels letterlijk moeten worden uitgelegd. Verweerder komt daarbij beoordelingsruimte toe.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat onder “een bedrijf dat/bedrijvigheid die uitsluitend of overwegend is gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen van producten door het telen van gewassen (…)” moet worden verstaan dat maximaal 10% van de tomaten die op het perceel worden ingepakt afkomstig mag zijn van andere telers. Het woord “overwegend” in de planregel maakt immers duidelijk dat het vooral of voornamelijk moet gaan om het bedrijfsmatig voortbrengen van producten door het telen van gewassen en dat er daarnaast ruimte is voor een ondergeschikte nevenactiviteit. Een grens van 10% nevenactiviteit getuigt niet van een onredelijke uitleg. Dat, zoals eiser naar voren heeft gebracht, uit de rechtspraak niet volgt dat er in dit soort gevallen altijd een grens van 10% heeft te gelden en dat verweerder ook een ander percentage had kunnen kiezen leidt niet tot een ander oordeel. Ook het betoog van eiser, onder verwijzing naar een e-mail van een regiocoördinator Zuid-Holland van Glastuinbouw Nederland van 18 januari 2024 dat het voor teeltbedrijven bedrijfsmatig van belang is om elders geteelde producten op een centrale locatie te verpakken, leidt er niet toe dat de grens van 10% onredelijk is te achten. De rechtbank volgt eiser tot slot ook niet zijn betoog dat verweerder de ruimtelijke aspecten van eisers bedrijfsvoering (zoals lichthinder en verpakkingsactiviteiten), en het belang dat de verzoeker om handhaving had om het aantal verkeersbewegingen terug te dringen, had moeten betrekken bij zijn uitleg van het bestemmingsplan. De planregel en de uitleg die verweerder daaraan geeft, geldt immers voor alle percelen met deze bestemming. Niet valt in te zien waarom de specifieke omstandigheden van eisers bedrijfsvoering en het belang van de verzoeker om handhaving een rol zouden kunnen spelen bij de uitleg van een planregel van het bestemmingsplan die ook voor anderen dan eiser geldt. 
      
    
    
      5.4.
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is de overtreding aannemelijk?
        6. Eiser betoogt dat verweerder de overtreding van het bestemmingsplan niet heeft aangetoond. Volgens eiser heeft verweerder het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid. Eiser vindt dat verweerder niet enkel op basis van de verklaring van de heer [naam 2] (zie hiervoor onder punt 2.4) de overtreding mocht vaststellen. 
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat [bedrijfsnaam 1] B.V. in strijd handelde met artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank legt hierna uit hoe ze tot dit oordeel komt. 
      
    
    
      6.2.
      
        Verweerder heeft op 27 oktober 2021 vastgesteld dat van alle tomaten die [bedrijfsnaam 1] B.V. verpakte 12,5% was ingekocht bij andere telers en dat hiermee de grens van 10% uit het bestemmingsplan is overschreden. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij de periode van 1 januari 2021 tot 27 oktober 2021 aanmerkt als de duur van de overtreding. 
        Verweerder heeft zich voor de vaststelling van de overtreding uitsluitend gebaseerd op de in het handhavingsrapport van 18 juni 2021 opgenomen verklaring van de heer [naam 2] en de verklaring van [bedrijfsnaam 1] B.V. aan de commissie. Hoewel verweerder volgens vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een door een inspecteur op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakte rapportage, heeft verweerder in dit geval de overtreding niet aannemelijk kunnen achten op basis van dat wat in dit handhavingsrapport is vermeld en dat wat aan de commissie is verklaard. De rechtbank legt hierna uit waarom dit zo is.
      
      
    
    
      6.3.
      Uit de in het inspectierapport opgenomen weergave van de verklaring van de heer [naam 2] volgt dat [bedrijfsnaam 1] B.V. circa 4 miljoen kilo tomaten verpakte, waarvan 3,5 miljoen kilo eigen kweek en 0,5 miljoen kilo tomaten die bij andere bedrijven zijn ingekocht. Uit de verklaring aan de commissie blijkt dat [bedrijfsnaam 1] B.V. op het perceel circa 0,5 miljoen kilo tomaten inpakte die bij andere bedrijven zijn ingekocht. De rechtbank is van oordeel deze globale verklaringen een aanwijzing vormen dat het bij [bedrijfsnaam 1] B.V. voorkwam dat meer dan 10% van de verpakte tomaten niet afkomstig was van eigen teelt. Echter, het gebruik van het woord “circa” en de tot ronde getallen afgeronde aantallen kilo’s maken duidelijk dat het om een schatting gaat en geen nauwkeurige opgave. De verklaringen zijn bovendien niet toegespitst op het jaar 2021. De toezichthouders hebben geen administratieve controle uitgevoerd, op basis waarvan zij de precieze hoeveelheid verpakte tomaten en het precieze aandeel van bij derden ingekochte tomaten konden vaststellen in de periode tussen 1 januari 2021 en 27 oktober 2021. Daar komt bij dat verweerder ervoor heeft gekozen om de grens van 10% op jaarbasis te stellen. Dit betekent dat verweerder aannemelijk moest maken dat [bedrijfsnaam 1] B.V. over het gehele jaar 2021 gezien deze grens overschreed en dus niet alleen in de periode tot 27 oktober 2021. Op basis van de verklaring van de heer [naam 2] zoals weergegeven in het inspectierapport van 18 juni 2021 en de verklaring aan de commissie is dat niet aannemelijk geworden. 
      
    
    
      6.4.
      Bovendien is onduidelijk gebleven wat eiser op grond van de last onder dwangsom moest doen om de volgens verweerder tussen 1 januari 2021 en 27 oktober 2021 gepleegde overtreding te beëindigen. De overtreding bestond immers uit de overschrijding van een percentage op jaarbasis. Daarbij is de begunstigingstermijn tegenstrijdig omdat eiser enerzijds tot 1 januari 2022 de gelegenheid kreeg om de overtreding uit 2021 te beëindigen en tegelijkertijd de opdracht kreeg om met ingang van 1 januari 2022 te voldoen aan de grens van 10%. De last lijkt daarmee eerder op een preventieve last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:7 van de Awb. 
      
    
    
      6.5.
      De beroepsgrond slaagt. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen. 
      
      
        
          Invorderingsbeschikking
        
        7. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd. Dat betekent dat de grondslag is ontvallen aan de invorderingsbeschikking. De rechtbank zal daarom het beroep tegen de invorderingsbeschikking gegrond verklaren en de invorderingsbeschikking vernietigen. De overige beroepsgronden hoeven daarom niet besproken te worden. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
    
    9. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
    
    10. Het beroep tegen de invorderingsbeschikking is ook gegrond. De rechtbank vernietigt daarom de invorderingsbeschikking.
    
    11. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
    Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-.  De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.  
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 27 oktober 2021 gegrond;
    - verklaart het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 27 december 2023 gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 27 oktober 2021;
    - vernietigt de invorderingsbeschikking van 27 december 2023;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit van 27 oktober 2021;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 april 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    NL.IMRO.1892.BpHerzieningZZP1-On01. 
  
  
     Artikel 4.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 1.9, aanhef en onder j, van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1372. 
  
  
     Verweerder verwijst naar uitspraken van de Afdeling van 21 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU2967, van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5295 en van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1734. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG1148. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitsprak van de Afdeling van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1020 en van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1474.