ECLI:NL:RVS:2024:1289, Raad van State, 27-03-2024, 202200324/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een boete van € 6.000,00 aan [appellant] opgelegd voor het zonder vergunning omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). In verband met het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit is de woning onderzocht. Toezichthouders van de gemeente hebben de woning hiertoe twee keer bezocht, waarvan zij rapporten van bevindingen hebben opgemaakt. Tijdens het eerste bezoek, op 26 oktober 2018, stonden er zes personen ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen. De toezichthouders troffen bij dat bezoek vier personen in de woning aan, waaronder [persoon 1]. Zij heeft toen verklaard dat zij en haar vriend [persoon 2] € 1.400,00 huur per maand aan [appellante] betalen en dat er vijf personen in de woning wonen.

202200324/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 november 2021 in zaak nr. 20/331 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college een boete van € 6.000,00 aan [appellante] opgelegd voor het zonder vergunning omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 5 december 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 december 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. Coskun, advocaat te Uitgeest, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). In verband met het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit is de woning onderzocht. Toezichthouders van de gemeente hebben de woning hiertoe twee keer bezocht, waarvan zij rapporten van bevindingen hebben opgemaakt. Tijdens het eerste bezoek, op 26 oktober 2018, stonden er zes personen ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen (hierna: de brp). De toezichthouders troffen bij dat bezoek vier personen in de woning aan, waaronder [persoon 1]. Zij heeft toen verklaard dat zij en haar vriend [persoon 2] € 1.400,00 huur per maand aan [appellante] betalen en dat er vijf personen in de woning wonen. Tijdens het tweede bezoek, op 11 juni 2019, stonden er vijf personen op het adres van de woning ingeschreven in de brp, waaronder [appellante], [persoon 1], [persoon 2] en [persoon 3]. De toezichthouders hebben bij dat bezoek vier personen in de woning aangetroffen, waaronder [persoon 2]. Hij heeft toen verklaard dat er vijf personen in de woning wonen, waaronder hij en [persoon 1] en dat hij daarvoor huur betaalt aan [appellante]. De twee andere personen die toen in de woning zijn aangetroffen, [persoon 3] en haar dochter, hebben verklaard dat zij in een kamer in de woning wonen, dat zij toilet, badkamer en keuken delen en dat zij hiervoor huur betalen aan [persoon 2]. Een van de toezichthouders heeft vervolgens foto’s van de woning gemaakt die bij het rapport van bevindingen van dat tweede huisbezoek zijn gevoegd.
    3.       Het college heeft op basis van de resultaten van het onderzoek geconcludeerd dat de woning zonder vergunning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Het college heeft bij het besluit van 16 juli 2019 daarom een boete aan [appellante] opgelegd.
    4.       [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Zij heeft aangevoerd dat zij heeft geprobeerd zich te laten inschrijven op het adres van de woning in de brp, maar dat toen aan haar is meegedeeld dat dat niet mogelijk was omdat er al te veel mensen waren ingeschreven op dat adres. Zij heeft vervolgens ingestemd met een adresonderzoek. Volgens [appellante] heeft zij de woning niet omgezet en heeft zij deze slechts aan [persoon 1] verhuurd. Zij heeft ter onderbouwing daarvan een huurovereenkomst overgelegd, waarin is bepaald dat [appellante] de hele woning met ingang van 23 mei 2019 aan [persoon 1] verhuurt voor € 1.400 per maand.
    5.       Het college heeft bij het besluit van 5 december 2019 het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard. Hiertegen heeft [appellante] beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw is overtreden. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat uit de rapporten van bevindingen blijkt dat op het moment van de huisbezoeken er zes en vijf personen op het adres van de woning stonden ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp). Uit de verklaringen die bij de huisbezoeken zijn afgelegd volgt dat ten tijde van die bezoeken zeker vijf personen in de woning woonden. Dat wordt volgens de rechtbank bevestigd door het beeldverslag dat bij het rapport van bevindingen van 11 juni 2019 is opgenomen en de bevindingen van de toezichthouders tijdens beide huisbezoeken. Volgens de rechtbank betekent dit dat de woning is omgezet of omgezet is gehouden van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten. Dit is alleen toegestaan met een omzettingsvergunning, die niet voor de woning was aangevraagd.
    7.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college [appellante] terecht als overtreder heeft aangemerkt. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat [appellante] te weinig toezicht hield op de woning. Op de zitting bij de rechtbank heeft [appellante] naar voren gebracht dat zij wel post ophaalde bij de woning, maar nooit binnen is geweest. Toen een voor haar onbekende man de deur opendeed en aan [appellante] haar post overhandigde, had dat volgens de rechtbank voor [appellante] reden moeten zijn om het gebruik van de woning te controleren.
    Hoger beroep
    8.       [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de Afdeling en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. Haar gronden en het oordeel van de Afdeling daarover zijn hieronder per onderwerp weergegeven.
    Overtreding
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning is omgezet in onzelfstandige woonruimten. Volgens [appellante] kan dit niet worden afgeleid uit de foto’s die de toezichthouders hebben gemaakt van de woning. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er op een gegeven moment zes personen in de woning woonden, maar volgens [appellante] heeft het college dit niet aannemelijk gemaakt en is dit ook niet mogelijk gelet op de grootte van de woning. De rechtbank heeft dat niet onderkend, aldus [appellante].
    9.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woning is omgezet in  onzelfstandige woonruimten. Zoals de rechtbank heeft overwogen volgt uit de verklaringen die bij de huisbezoeken zijn afgelegd dat ten tijde van de huisbezoeken zeker vijf personen in de woning woonden. Deze personen vormden niet één maar meerdere huishoudens, als bedoeld in artikel 1, onder q, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. Daarmee is sprake van onzelfstandige woonruimten als bedoeld in het hiervoor genoemde artikel onder ff. Dat de woning te klein is voor bewoning door vijf of zes personen volgt de Afdeling niet. Uit de verklaringen die in de rapporten van bevindingen zijn opgenomen volgt immers het tegendeel en die zijn in zoverre ook niet door [appellante] betwist.
    9.2.    Het betoog slaagt niet.
    Overtreder
    10.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij als overtreder kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft niet onderkend dat zij voldoende toezicht heeft gehouden. [appellante] heeft de woning gecontroleerd voordat zij de woning kocht. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat zij de woning nogmaals had moeten controleren nadat een voor haar onbekende man de deur open deed. [appellante] had slechts het vermoeden dat de huurder van de woning bezoek had. Volgens [appellante] waren er geen andere signalen waaruit zou moeten blijken dat de woning was omgezet in meerdere woonruimten. Pas toen [appellante] zich wilde laten inschrijven op het adres van de woning in de brp kwam zij erachter dat er veel inschrijvingen op het adres waren. Maar hierop heeft zij ook actie ondernomen. Zij heeft de gemeente gevraagd een adrescontrole uit te voeren en het aantal inschrijvingen te beperken zodat zij zich op het adres kon laten inschrijven, wat vervolgens ook gelukt is.
    10.1.  Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    10.2.  Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] functioneel pleger is van de overtreding. Volgens het college heeft [appellante] het daadwerkelijke gebruik van woning nooit gecontroleerd sinds zij eigenaar van de woning is, terwijl hiertoe wel aanleiding bestond. Het college heeft naar voren gebracht dat [appellante] zich op 20 maart 2019 heeft laten inschrijven op het adres van de woning in de brp. Als zij zich voor die datum niet kon laten inschrijven doordat er al te veel personen op het adres van de woning waren ingeschreven, dan had dat [appellante] aanleiding moeten geven om zich tot het college te wenden of zelf navraag te doen bij [persoon 1]. Het college wijst er daarbij op dat [appellante] blijkens de overgelegde huurovereenkomst, nadat zij op de hoogte was van de vele brp-inschrijvingen, de hele woning per 23 mei 2019 aan [persoon 1] heeft verhuurd, die daarvoor ook al bewoner van de woning was.
    10.3.  De Afdeling oordeelt dat [appellante] kon beschikken over de omzetting van haar woning zonder de daarvoor benodigde vergunning en dat zij die omzetting ook heeft aanvaard. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college [appellante] heeft mogen aanmerken als overtreder. Hiertoe overweegt de Afdeling het volgende.
    10.4.  [appellante] had als eigenaar beschikkingsmacht over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimten, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Deze overtreding houdt namelijk direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. De eigenaar van een woning kan in de regel beschikken over dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501, onder 5.1, en vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, onder 9.3). Omstandigheden die tot een ander oordeel leiden, zijn niet aangevoerd.
    10.5.  [appellante] heeft daarnaast de overtreding aanvaard. Zij heeft aangevoerd dat aan haar was meegedeeld dat er zoveel personen op het adres van haar woning in de brp stonden ingeschreven, dat zij daar zelf niet ingeschreven kon worden. Zoals het college terecht heeft aangevoerd, had [appellante] daarin aanleiding moeten zien om het gebruik van haar woning te controleren. Temeer omdat [appellante] naar eigen zeggen een voor haar onbekende man bij de woning had aangetroffen, die de deur voor haar heeft opengedaan en vervolgens post aan haar heeft overhandigd. Onder die omstandigheden had [appellante] meer moeten doen om het rechtmatig gebruik van de woning te waarborgen dan enkel aan de gemeente vragen om een adrescontrole en om het aantal inschrijvingen te beperken. Uit wat [appellante] heeft aangevoerd volgt ook dat zij dit alleen maar heeft gedaan om zelf op het adres van de woning te kunnen worden ingeschreven. Gelet op de overgelegde huurovereenkomst tussen [appellante] en [persoon 1], had [appellante] ten tijde van het sluiten van die overeenkomst in ieder geval [persoon 1], die toen al in de woning woonde, kunnen bevragen over het gebruik van de woning. Dat [appellante] dat heeft gedaan of op andere wijze het daadwerkelijke gebruik van haar woning heeft gecontroleerd, is onvoldoende concreet gesteld, noch gebleken. Daarmee heeft [appellante] niet de zorg betracht die in redelijkheid van haar kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de omzetting zonder de daarvoor benodigde vergunning.
    10.6.  Het betoog slaagt niet.
    Matiging boete
    11.     [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank de boete ten onrechte niet heeft gematigd. [appellante] voert hiertoe aan dat zij te weinig financiële draagkracht heeft om de boete te betalen. Zij heeft ter onderbouwing daarvan een besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 14 januari 2022 overgelegd. [appellante] voert verder aan dat zij niet degene is die de overtreding fysiek heeft begaan. Daarnaast heeft zij, direct nadat zij had gemerkt dat er te veel personen waren ingeschreven op het adres van de woning, actie ondernomen.
    11.1.  Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2410) kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de betrokkene stelt dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    11.2.  De Afdeling ziet geen aanleiding voor matiging van de boete. Het overgelegde besluit van 14 januari 2022, met daarin een inkomensgegeven dat gaat over het jaar 2020, is zonder meer onvoldoende om aannemelijk te achten dat [appellante] geringe financiële draagkracht heeft. Evenmin is aannemelijk geworden dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid van [appellante]. Dat zij als functioneel en niet als fysiek pleger is aangemerkt, is hiervoor op zichzelf onvoldoende. Ook de omstandigheid dat [appellante] zich naar aanleiding van de vele inschrijvingen in de brp tot de gemeente zou hebben gewend, is geen grond voor matiging van de boete. Zoals de Afdeling ook onder 10.5 heeft overwogen, volgt uit wat [appellante] heeft aangevoerd dat zij dit slechts heeft gedaan om zich te kunnen laten inschrijven op het adres van de woning.
    11.3.  Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024
    994
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    […]
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    […]
    Artikel 5:46
    […]
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 1
    1 In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    q. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
    […]
    ff. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen;
    […]
    ccc. Woning: zelfstandige woonruimte;
    […]
    kkk. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    […]