ECLI:NL:RVS:2024:1681, Raad van State, 23-04-2024, 202402274/1/R1 en 202401785/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2023 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland ingestemd met het Uitvoeringsplan Bodemsanering 2.0 Bodemsanering, Bouwrijp maken, Verbeterde damwandconstructie, Beheersfase en Nazorg — EMK-terrein te Krimpen aan den IJssel van 15 december 2022. Dit is een saneringsplan als bedoeld in artikel 39 van de Wet bodembescherming. Op het EMK-terrein in Krimpen aan den IJssel waren sinds het einde van de 19e eeuw meerdere industriële bedrijven gevestigd. Als laatste was daar de afvalverwerker Exploitatie Maatschappij Krimpen (EMK) gevestigd, waar het terrein zijn naam aan ontleent. Nadat dit bedrijf in 1980 failliet was gegaan, is ontdekt dat de bodem van het terrein door de bedrijfsactiviteiten op het terrein is verontreinigd. Het gaat daarbij om een grootschalige verontreiniging met olie- en teerproducten. De bodem van het terrein is vervolgens eind jaren tachtig van de vorige eeuw gesaneerd volgens de IBC-methode: isoleren, beheersen en controleren. In het kader daarvan is het terrein opgehoogd door zogeheten AVI-slakken te storten.

202402274/1/R1 en 202401785/2/R1.
    Datum uitspraak: 23 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in de gedingen tussen:
    Comité Betere Aanpak EMK-gifterrein (hierna: het Comité), gevestigd te Krimpen aan den IJssel,
    verzoeker,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2023 heeft het college ingestemd met het Uitvoeringsplan Bodemsanering 2.0 Bodemsanering, Bouwrijp maken, Verbeterde damwandconstructie, Beheersfase en Nazorg — EMK-terrein te Krimpen aan den IJssel van 15 december 2022 (hierna: Uitvoeringsplan Bodemsanering 2.0). Dit is een saneringsplan als bedoeld in artikel 39 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb).
    Bij besluit van 8 februari 2024 heeft het college het door het Comité daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft het Comité beroep ingesteld.
    Bij besluit van 4 december 2023 heeft het college het verzoek van het Comité om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van zogeheten AVI-slakken in de bodem van het EMK-terrein afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft het Comité bezwaar gemaakt. Het college heeft nog geen besluit op bezwaar genomen.
    Het Comité heeft de voorzieningenrechter verzocht om zowel voor wat betreft het besluit van 8 februari 2024 als het besluit van 4 december 2023 een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op zitting behandeld op 19 april 2024, waar het Comité, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door J. van der Veen, S.F.T. Jansen, C.J. Koudenburg, C.J.M. van Thiel en mr. V.E. Bajra-Acar, bijgestaan door mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Verder is op de zitting als partij gehoord de Staat, vertegenwoordigd door ir. A.H. van der Velde en A. Oostra, bijgestaan door mr. K. Winterink en mr. M.T. Peters, beiden advocaat te Den Haag.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet bodem Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de verzoeken is het recht zoals dat gold op het moment van het nemen van de besluiten van 12 juni 2023 en 4 december 2023 bepalend.
    Inleiding
    2.       Op het EMK-terrein in Krimpen aan den IJssel waren sinds het einde van de 19e eeuw meerdere industriële bedrijven gevestigd. Als laatste was daar de afvalverwerker Exploitatie Maatschappij Krimpen (EMK) gevestigd, waar het terrein zijn naam aan ontleent. Nadat dit bedrijf in 1980 failliet was gegaan, is ontdekt dat de bodem van het terrein door de bedrijfsactiviteiten op het terrein is verontreinigd. Het gaat daarbij om een grootschalige verontreiniging met olie- en teerproducten. De bodem van het terrein is vervolgens eind jaren tachtig van de vorige eeuw gesaneerd volgens de IBC-methode: isoleren, beheersen en controleren. In het kader daarvan is het terrein opgehoogd door zogeheten AVI-slakken te storten. Met deze term wordt gedoeld op restmateriaal dat vrijkomt bij verbranding van stoffen in de afvalverwerkende industrie. De AVI-slakken zijn afgedekt met een schone zandlaag en met daarbovenop asfalt. Het terrein is omringd door damwanden en het grondwater langs de randen van het terrein wordt gezuiverd, voordat het op de riolering wordt geloosd. De gestorte AVI-slakken bevatten zware metalen en PFAS. Daarnaast bevat een gedeelte van de AVI-slakken olie- en/of teerverontreinigingen, omdat die AVI-slakken in contact zijn gekomen met het verontreinigde grondwater onder het terrein.
    3.       De Staat is eigenaar van het EMK-terrein en heeft dit terrein verkocht, maar nog niet geleverd aan de gemeente Krimpen aan den IJssel. Deze gemeente wil van het EMK-terrein een bedrijventerrein maken. Daarvoor is in 2017 het bestemmingsplan "Stompolderdijk" vastgesteld. Om het bedrijventerrein te kunnen realiseren is een hersanering van het EMK-terrein noodzakelijk door onder meer mobiele verontreinigingen zo te verwijderen dat er geen sprake meer is van ontoelaatbare risico’s op verspreiding daarvan. In het saneringsplan wordt die hersanering beschreven.
    Een onderdeel van de hersanering is het herschikken van de AVI-slakken die in het gedeelte van het EMK-terrein liggen dat wordt gesaneerd. Dit houdt in dat de AVI-slakken worden opgegraven en vervolgens visueel worden geïnspecteerd op olie- en/of teerverontreinigingen. De AVI-slakken met olie- en/of teerverontreinigingen worden afgevoerd. De overige AVI-slakken worden teruggebracht in de bodem op bepaalde locaties op het EMK-terrein en weer afgedekt met een schone zandlaag.
    4.       Het Comité is een informele vereniging. Onder meer omwonenden en eigenaren van omliggende gronden zijn lid van het Comité. Het Comité is het niet eens met de wijze van de hersanering. In de procedure over het instemmingsbesluit heeft het Comité daarover een aantal beroepsgronden aangevoerd, die voor een deel gaan over de AVI-slakken. Op de zitting heeft het Comité toegelicht dat het hem in deze voorlopige voorzieningenprocedures alleen om de AVI-slakken gaat. Het Comité is bezorgd over de risico’s van de AVI-slakken voor mens, dier en milieu, omdat deze zware metalen en PFAS bevatten. Daarom vindt het Comité dat deze slakken in het kader van de hersanering allemaal moeten worden afgevoerd en niet opnieuw in de bodem moeten worden teruggebracht.
    Daarnaast liggen de AVI-slakken er volgens het Comité illegaal en moeten alle AVI-slakken daarom permanent worden verwijderd. Het Comité wijst er daarbij onder meer op dat voor het storten van de AVI-slakken in 1989 een vergunning is verleend op grond van de toen geldende Afvalstoffenwet en dat deze vergunning in 1999 is verlopen.
    5.       Het college en de Staat stellen zich kort gezegd op het standpunt dat de AVI-slakken op basis van de toen geldende regelgeving mochten blijven liggen, nadat de vergunning was verlopen. Ook is het volgens hen toegestaan om AVI-slakken terug te brengen in de bodem. Volgens hen volgt uit onderzoek dat de AVI-slakken die terug worden gebracht in de bodem, geen ontoelaatbaar risico vormen.
    Stand van zaken op het EMK-terrein
    6.       De Staat heeft op de zitting toegelicht dat een gedeelte van het EMK-terrein al bouwrijp is gemaakt. In de bodem van dat gedeelte bevinden zich volgens het saneringsplan alleen immobiele verontreinigingen die niet hoeven te worden verwijderd. In dat gedeelte bevinden zich ook AVI-slakken. Op dit gedeelte van het EMK-terrein vinden volgens de Staat in de komende twee jaar geen bodem- of saneringswerkzaamheden plaats.
    De mobiele verontreinigingen bevinden zich in zogeheten saneringsvakken op het andere gedeelte van het terrein. De saneringswerkzaamheden in die vakken zijn inmiddels in april 2024 begonnen. De saneringsvakken zijn in zes segmenten verdeeld. Per segment worden alle saneringswerkzaamheden uitgevoerd, waaronder het herschikken van de AVI-slakken. Als voor een segment alle saneringswerkzaamheden zijn afgerond, dan wordt het volgende segment aangepakt. De Staat verwacht dat in juli/augustus 2024 de saneringswerkzaamheden voor het eerste segment zijn afgerond. Onderdeel van de werkzaamheden in het eerste segment is ook het terugbrengen van de AVI-slakken in de bodem van het terrein. Binnen afzienbare termijn zullen opgegraven AVI-slakken dus worden teruggebracht in de bodem van het terrein.
    De verzoeken van het Comité
    7.       De verzoeken van het Comité strekken ertoe dat de AVI-slakken die uit de bodem ter plaatse van de saneringsvakken worden opgegraven, niet terug worden gebracht in de bodem gedurende de procedures over zijn handhavingsverzoek en het instemmingsbesluit. Het Comité vreest dat als AVI-slakken worden teruggebracht in de bodem, dit tot onomkeerbare gevolgen zal leiden. Volgens hem is het namelijk niet aannemelijk dat AVI-slakken later nog een keer zullen worden opgegraven en afgevoerd gezien de kosten die daarmee gemoeid zijn. Ook wijst het Comité erop dat de teruggebrachte AVI-slakken onder de grondwaterspiegel komen te liggen.
    De afweging van de voorzieningenrechter
    8.       De vraag of AVI-slakken mogen worden teruggebracht in de bodem van het EMK-terrein, leent zich niet voor beantwoording in deze voorlopige voorzieningenprocedure. Beantwoording van deze vraag vergt voor wat betreft de procedure over het handhavingsverzoek onder meer een analyse of de AVI-slakken illegaal op het EMK-terrein aanwezig zijn. Daartoe moetende verschillende wettelijke bepalingen die in de loop van de tijd hebben gegolden, waaronder vrijstellingen en zorgplichten, worden onderzocht. Daarnaast moeten de milieutechnische rapporten nader worden geanalyseerd. Een deel van die juridische en feitelijke analyse vindt plaats in het kader van de aanhangige bezwaarprocedure over de afwijzing van het handhavingsverzoek, zo heeft het college op de zitting aangegeven.
    De voorzieningenrechter zal daarom alleen op basis van een belangenafweging een beslissing nemen over de verzoeken van het Comité. Het gaat daarbij om een afweging van het belang dat de saneringswerkzaamheden overeenkomstig het Uitvoeringsplan Bodemsanering 2.0 kunnen worden voortgezet, waaronder het afvoeren van de AVI-slakken met olie- en/of teerverontreinigingen en het terugbrengen van AVI-slakken in de bodem zonder die verontreinigingen, tegen het belang dat het Comité bij toewijzing van zijn verzoeken heeft. De Staat heeft op de zitting toegelicht dat het niet mogelijk is om de saneringswerkzaamheden uit te voeren zonder AVI-slakken terug te brengen in de bodem vanwege de wijze waarop de saneringswerkzaamheden zijn georganiseerd.
    9.       De voorzieningenrechter wijst op basis van de belangenafweging de verzoeken van het Comité af. Zij is van oordeel dat het belang dat de saneringswerkzaamheden kunnen worden voortgezet, zwaarder weegt dan het belang dat het Comité heeft bij toewijzing van zijn verzoeken. Daarbij neemt zij in aanmerking dat met de saneringswerkzaamheden de AVI-slakken met olie- en teerverontreinigingen permanent worden afgevoerd en acht zij doorslaggevend dat niet is gebleken dat het terugbrengen van de overige opgegraven AVI-slakken in de bodem zal leiden tot onomkeerbare gevolgen.
    In de eerste plaats acht zij van belang dat niet is gebleken van feitelijke belemmeringen om in de bodem teruggebrachte AVI-slakken alsnog permanent te verwijderen als in de procedure over het handhavingsverzoek van het Comité en/of in de procedure over het instemmingsbesluit tot het oordeel wordt gekomen dat dit moet gebeuren. Op pagina 46 van het Uitvoeringsplan Bodemsanering 2.0 staat dat op de toekomstige bouwkavels geen AVI-slakken worden herschikt. Dit volgt ook uit de tekening in bijlage 1F bij dit saneringsplan. Volgens die tekening en de tekst op pagina 46 worden de AVI-slakken alleen teruggebracht in de bodem op een aantal locaties die buiten de bouwkavels liggen. De AVI-slakken worden dus volgens het saneringsplan niet teruggebracht in gronden waarop zal worden gebouwd. Het college en de Staat hebben op de zitting bevestigd dat de opgegraven AVI-slakken alleen op die locaties in de bodem worden teruggebracht die op de genoemde tekening in bijlage 1F zijn aangegeven. Op grond van artikel 39a van de Wbb moet de sanering overeenkomstig het saneringsplan worden uitgevoerd. Bovendien heeft de Staat op de zitting verklaard dat de bouwwerkzaamheden voor het industrieterrein pas over ongeveer 2,5 jaar zullen beginnen nadat de sanering is afgerond. Weliswaar zullen er kosten zijn gemoeid met het eventueel verwijderen van in de bodem teruggebrachte AVI-slakken, maar die komen voor rekening en risico van de Staat. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat de Staat die kosten niet zou kunnen dragen.
    In de tweede plaats acht de voorzieningenrechter van belang dat niet is gebleken dat de teruggebrachte AVI-slakken zullen leiden tot grondwaterverontreinigingen buiten EMK-terrein gedurende de procedures over het handhavingsverzoek van het Comité en het instemmingsbesluit. Uit hoofdstuk 9 van het saneringsplan volgt namelijk dat het grondwater onder het EMK-terrein tijdens de sanering en in ieder geval gedurende twee jaar na afronding van de sanering zal worden onttrokken en gezuiverd, voordat het op de riolering wordt geloosd.
    10.     Zoals onder 9 is vermeld, wijst de voorzieningenrechter de verzoeken van het Comité af. Het college hoeft daarom geen proceskosten van het Comité te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst de verzoeken af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Gundelach
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2024
    703