ECLI:NL:OGEAC:2024:18, Gerecht in eerste aanleg van Curaçao, 14-02-2024, CUR202303655
Gerecht in eerste aanleg van Curaçao — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beslissing van de minister van GMN om aan eiseres geen ontheffing te verlenen van het verbod om zich als medisch beroepsbeoefenaar in Curaçao te vestigen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Landsverordening beperking vestiging medische beroepsbeoefenaren. Beroep gegrond. De minister heeft de afwijzing van het verzoek van eiseres om een ontheffing onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid. De minister heeft niet goed gemotiveerd op grond van welk overheidsbeleid of vaste gedragslijn hij het verzoek heeft kunnen afwijzen. Ook met de nader overlegde stukken en de toelichting op de zitting blijft de motivering van de minister onvoldoende. De minister moet daarom opnieuw op het verzoek van eiseres beschikken.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
  
  
    Uitspraak
    
    
      in de zaak tussen:
    
    
    
  
  
    [naam eiseres],
    
      wonend in Curaçao,
      eiseres,
      gemachtigde: mr. J.A.M. Jansen,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    de minister van Gezondheid, Milieu en Natuur (de minister),
    
      verweerder,
      gemachtigde: mr. H.W. Braam.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht de beslissing van de minister om aan eiseres geen ontheffing te verlenen van het verbod om zich als medisch beroepsbeoefenaar in Curaçao te vestigen. 
      
    
    
      1.2
      Eiseres heeft op 3 mei 2022 bij de minister een verzoek ingediend tot verlening van een ontheffing als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Landsverordening beperking vestiging medische beroepsbeoefenaren (de landsverordening). In de beschikking van 19 oktober 2023, door eiseres ontvangen op 1 november 2023, heeft de minister het verzoek van eiseres afgewezen (de bestreden beschikking).
      
    
    
      1.3
      Eiseres heeft op 10 november 2023 beroep ingesteld tegen de bestreden beschikking. Zij heeft op 2, 3 en 9 januari 2024 per e-mail nadere stukken ingediend, te weten aanbevelingsbrieven (huisarts en gynaecoloog) en verklaringen van cliënten. 
      
    
    
      1.4
      De minister heeft op 21 december 2023 bij verweerschrift op het beroep gereageerd. Per e-mail van 28 december 2023 zijn nadere producties ingediend. 
      
      
    
    
      1.5
      Het Gerecht heeft het beroep behandeld op de zitting van 10 januari 2024. Eiseres is samen met haar gemachtigde en echtgenoot verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam accountmanager] (accountmanager bij de SVB). 
      
    
  
  
    Beoordeling door het Gerecht
    
    2. Het Gerecht beoordeelt de beslissing van de minister om aan eiseres geen ontheffing te verlenen van het verbod om zich hier te lande als medisch beroepsbeoefenaar te vestigen. Hij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    3. Het Gerecht verklaart het beroep van eiseres gegrond. De minister heeft de afwijzing van het verzoek van eiseres om een ontheffing onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid. De minister heeft niet goed gemotiveerd op grond van welk overheidsbeleid of vaste gedragslijn hij het verzoek heeft kunnen afwijzen. Ook met de nader overlegde stukken en de toelichting op de zitting blijft de motivering van de minister onvoldoende. Hierna legt het Gerecht uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Wat is relevant om te weten in deze zaak?
      
    
    
    
      4.1
      Eiseres is opgeleid als verloskundige en oefent dit beroep al ruim tien jaar uit. Zij is in de zomer van 2021 met haar man en kinderen vanuit Nederland naar Curaçao verhuisd. Eiseres wil haar beroep in Curaçao uitoefenen als vrijgevestigde verloskundige. 
      
    
    
      4.2
      In Curaçao geldt een verbod om je hier als medische beroepsbeoefenaar te vestigen, tenzij de minister daarvoor een ontheffing verleent. Eiseres heeft daarom aan de minister om een ontheffing verzocht. 
      
    
    
      4.3
      In afwachting van de beslissing van de minister op haar verzoek, werkt eiseres vanaf november 2022 als waarneemster voor een verloskundige die tijdelijk niet in Curaçao verblijft. Zij heeft van 4 juni 2023 tot en met 4 juli 2023 ook voor een andere verloskundige waargenomen. De dagelijkse praktijk van eiseres bestaat uit het verrichten van prenatale consultaties, het maken van echografieën en het begeleiden van bevallingen, zowel thuis als in de Kraamkliniek. Daarnaast werkt zij als geboortecoach in het CMC.
      
      
      
        
          Waarom verleent de minister geen ontheffing?
        
      
      
    
    
      5.1
      In de bestreden beschikking is aan de afwijzing van het verzoek van eiseres ten grondslag gelegd dat Curaçao sinds 2017 nieuw overheidsbeleid kent met betrekking tot de vrijgevestigde verloskundigen. Op grond van dit beleid is het niet langer mogelijk om in Curaçao als vrijgevestigde verloskundige te werken, maar dienen alle verloskundigen in dienst te treden bij de Kraamkliniek. 
      
    
    
      5.2
      
        Namens de minister is op de zitting een toelichting gegeven op dit beleid aan de hand van de op 28 december 2023 overgelegde producties.
        De Raad van Ministers heeft op 23 maart 2017 beslissingen genomen over de inrichting van de eerstelijns verloskundige zorg. Niet-pathologische zwangerschappen en bevallingen dienen zoveel mogelijk door de eerstelijns zorgverlening te worden ondervangen, die zich moet concentreren in de Kraamkliniek. Daartoe dient de Kraamkliniek te worden gemoderniseerd en geïntegreerd tot een kraamcentrum. Om dit te kunnen realiseren, heeft de Raad vijf randvoorwaarden opgesteld die nader door de Sociale Verzekeringsbank (SVB) moeten worden uitgewerkt.
      
      
    
    
      5.3
      Namens de SVB is op de zitting toegelicht dat deze voorwaarden door de SVB zijn uitgewerkt in een zogenoemd concentratiebeleid. Dit houdt kortgezegd in dat gebruik dient te worden gemaakt van schaalvoordelen van geconcentreerde verloskundige zorg in de kraamkliniek, waarbij de verloskundige zorg zoveel mogelijk in de Kraamkliniek dient plaats te vinden. Om die reden verleent de minister geen ontheffingen voor verloskundigen.
      
      
        
          Waarom is eiseres het daar niet mee eens? 
        
      
      
      6. Eiseres voert allereerst aan dat de bestreden beschikking onzorgvuldig is voorbereid, omdat de minister haar in strijd met artikel 64 van de Lar niet heeft gehoord voorafgaand aan het nemen van de bestreden beschikking. 
      
      7. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht is van oordeel dat de hoorplicht van artikel 64 van de Lar ziet op een andere situatie, namelijk op die waarin een bestuursorgaan moet beschikken op een bezwaarschift. Onder omstandigheden kan het zorgvuldigheidsbeginsel met zich brengen dat een bestuursorgaan een verzoeker moet horen op zijn aanvraag. Naar het oordeel van het Gerecht is dat in de situatie van eiseres echter niet aan de orde. 
      
      8. Eiseres voert vervolgens aan dat de afwijzing van haar verzoek om een ontheffing onvoldoende is gemotiveerd. Voor de afwijzende beschikking ontbreekt een kenbare juridische grondslag. De minister volstaat ermee om - zonder nadere toelichting - te verwijzen naar niet gepubliceerd “nieuw overheidsbeleid”, waarvan niet is komen vast te staan dat dit daadwerkelijk bestaat. De minister handelt hiermee tevens in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
      
    
    
      8.1
      Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dit als volgt. 
      
    
    
      8.2
      De regels voor het verlenen van een ontheffing als hier bedoeld, zijn neergelegd in de volgende bepalingen van de landsverordening: 
      
      - In artikel 2 is het verbod neergelegd om zich als medische beroepsbeoefenaar te vestigen en het medische beroep uit te oefenen. 
      
      - In artikel 3 is geregeld dat de minister een ontheffing kan verlenen op dit verbod, maar alleen voor zover dit past binnen de richtlijnen als bedoeld in artikel 6. 
      
      - In artikel 6 staat dat deze richtlijnen bij eilandsbesluit worden vastgesteld en betrekking hebben op de behoefte aan medische beroepsbeoefenaren en de wijze waarop in die behoefte kan worden voorzien. 
      
    
    
      8.3
      De minister heeft van de wetgever een discretionaire bevoegdheid gekregen om ontheffing te verlenen. De minister stelt dat hij beleid heeft ter invulling van die bevoegdheid. Het Gerecht stelt echter vast, zoals eiseres ook heeft gesteld, dat in de bestreden beschikking in algemene zin wordt verwezen naar de overheidsbeleid uit 2017 dat niet is bijgevoegd en waarvan de vindplaats ook niet wordt vermeld. Pas met de e-mail van 28 december 2023 is nader gespecificeerd om welk beleid het zou gaan en zijn namens de minister de in paragraaf 5.2 genoemde stukken overgelegd, waaronder de beslissingen van Raad van Ministers. In de eerste plaats geldt dat het hier niet gaat om beleid van de minister. In de tweede plaats hebben deze beslissingen betrekking op de inrichting van eerstelijns verloskundige zorg en niet op de (on)mogelijkheden om zich in Curaçao als vrijgevestigde verloskundige te vestigen. Deze stukken kunnen daarom niet worden aangemerkt als beleid van de minister waarop een afwijzing van het verzoek van eiseres kan zijn gebaseerd. Datzelfde geldt voor de nadere invulling door de SVB, alleen al omdat deze invulling niet afkomstig is van de minister. Het voorgaande brengt het Gerecht tot de conclusie dat niet is gebleken dat de minister inderdaad beleid heeft waarin invulling wordt gegeven aan de bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het verbod om zich als vrijgevestigde verloskundige in Curaçao te vestigen. Door in de bestreden beschikking te verwijzen naar dat beleid, is de bestreden beschikking onvoldoende gemotiveerd. De beschikking moet wegens strijd met het motiveringsbeginsel worden vernietigd. 
      
      
        
          Kunnen de rechtsgevolgen van de vernietigde beschikking in stand blijven?
        
      
      
      
        9.	Artikel 50, derde lid, van de Lar brengt met zich dat het Gerecht in het kader van finale geschilbeslechting moet onderzoeken of de rechtsgevolgen van de bestreden beschikking in stand kunnen blijven. Het Gerecht is van oordeel dat dit niet kan en beantwoordt deze vraag dus ontkennend. Het Gerecht motiveert dit als volgt. 
      
      
    
    
      9.1
      Het kan zijn dat de minister het concentratiebeleid, waarop door [accountmanager SVB] op de zitting een toelichting is gegeven (zie hiervoor onder paragraaf 5.3), als vaste gedragslijn hanteert. Van een vaste gedragslijn kan echter alleen sprake zijn als het bestuursorgaan aantoonbaar consequent volgens die gedragslijn handelt in vergelijkbare situaties.
    
    
      9.2
      
        Daarvan is in dit geval geen sprake. Hierbij is allereerst van belang dat dit zogenoemde concentratiebeleid niet afkomstig is van de minister, maar van de uitvoeringsorganisatie SVB. Het is niet duidelijk of ook de minister dit concentratiebeleid hanteert. Daarnaast is niet gebleken dat sprake is van een aantoonbaar consequente toepassing daarvan in vergelijkbare situaties. 
        Zo vormt de door eiseres genoemde zaak [naam collega-verloskundige], waarin wél een ontheffing is verleend, daarvoor zelfs een contra-indicatie. De stelling van de minister dat deze zaak geen vergelijkbaar geval is, omdat bij [naam collega-verloskundige] sprake was van een noodsituatie, is door eiseres gemotiveerd betwist. Volgens eiseres is namelijk ook in háár geval sprake van noodsituatie. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres gewezen op een recent onderzoek van het Nederlands Instituut voor Onderzoek van de Gezondheidszorg (Nivel). Daaruit volgt volgens eiseres dat sprake is een groot tekort aan verloskundigen in Curaçao. Het Gerecht acht ten slotte nog van belang dat namens de minister onvoldoende is toegelicht waarom dit concentratiebeleid – mocht al sprake zijn van een vaste gedragslijn - in de weg zou staan aan het verlenen van een ontheffing aan eiseres. Eiseres heeft namelijk op zitting toegelicht dat zij bij bevallingen die niet kunnen plaatsvinden in de thuissituatie, gebruik zal maken van de faciliteiten van de Kraamkliniek. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat ook onvoldoende is gemotiveerd dat de afwijzing van het verzoek van eiseres is gebaseerd op een vaste gedragslijn van de minister. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is gegrond. 
    
    
    
      10.1
      
        Uit wat het Gerecht hiervoor heeft overwogen volgt dat de minister zijn afwijzende beschikking – ook met de nadere producties en de toelichting op de zitting - niet goed heeft gemotiveerd. Dat betekent dat het Gerecht geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van de bestreden beschikking in stand te laten en de minister dus opnieuw op het verzoek van eiseres zal moeten beschikken.
        Het Gerecht zal de bestreden beschikking vernietigen en de minister opdragen om binnen een termijn van vier weken opnieuw te beslissen op het verzoek van eiseres, met in achtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. 
      
      
    
    
      10.2
      Als de minister beleid heeft waarin staat wanneer hij wel en wanneer niet gebruik maakt van zijn discretionaire bevoegdheid, moet de minister dat duidelijk motiveren. 
      
    
    
      10.3
      Voor zover de minister geen gebruik wil maken van zijn discretionaire bevoegdheid om ontheffing te verlenen, zal hij ook dat deugdelijk moeten motiveren met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal de minister ook moeten betrekken de door eiseres gestelde behoefte aan verloskundigen en de door haar overgelegde 34 verklaringen van cliënten en aanbevelingsbrieven van een huisarts, waaruit unaniem blijkt dat zowel cliënten als professionals grote waardering hebben voor de wijze waarop eiseres haar vak beoefent en verstaat.
      
    
    
      10.4
      Het kan ook zijn dat de minister op zich wel gebruik wil maken van zijn discretionaire bevoegdheid, maar vindt de situatie van eiseres niet past binnen de richtlijnen bedoeld in artikel 6 van de landsverordening. Het zevende lid van artikel 3 van de landsverordening bepaalt namelijk dat de minister alleen ontheffing verleent voor zover dit past binnen de richtlijnen, bedoeld in artikel 6. Dan geldt aanvullend op wat in 9.2 staat nog het volgende. [Accountmanager SVB] heeft ter zitting in het kader van de in artikel 6 bedoelde richtlijnen gewezen op een rekenmodel dat tot stand is gekomen na een beraming uit 2003 en dat nog steeds wordt gebruikt om de behoefte aan verloskundigen te berekenen. Het Gerecht stelt vast dat niet is gebleken of er in overeenstemming met artikel 6 inderdaad richtlijnen zijn vastgesteld, - zo ja - hoe deze richtlijnen luiden en of het verzoek daar binnen past. Verder is niet duidelijk geworden of deze behoefteberaming uit 2003 relevant is voor de beoordeling die de minister moet maken in het kader van het zevende lid van artikel 3 van de landsverordening. Als dat wel relevant is, dient de minister ook in dit kader het betoog van eiseres te betrekken dat er uit een recent onderzoek van Nivel is gebleken dat Curaçao momenteel kampt met een tekort aan verloskundigen. De minister zal dus kort en goed moeten motiveren wat precies de richtlijnen, bedoeld in artikel 6 van de landsverordening, zijn en waarom de situatie van eiseres niet past binnen de richtlijnen.
      
      
        11.	Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht van NAf 150,- aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt NAf 1.400,- ,omdat de gemachtigden van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, waarde per punt  NAf 700,-). Het Gerecht baseert deze vergoeding op het Besluit proceskosten bestuursrecht. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
      
      
        
          vernietigt de bestreden beschikking; 
      
      
        
          draagt de minister op binnen een termijn vier weken opnieuw op het verzoek van eiseres te beschikken met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen; 
      
      
        
          veroordeelt de minister tot betaling aan eiseres van haar proceskosten tot een bedrag van NAf 1.400,- ;
      
      
        
          bepaalt dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van NAf 150,- aan haar vergoedt. 
      
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2024, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Schaft, griffier.
    
    
    
    
      Tegen de uitspraak staat hoger beroep open binnen zes weken na kennisgeving van deze uitspraak. Zie hoofdstuk 5 van de Lar.