ECLI:NL:RVS:2023:2971, Raad van State, 02-08-2023, 202100779/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2017 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat aan HVM een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 228.964,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 23 december 2015 tot aan de dag van uitbetaling, en bepaald dat het van HVM geheven recht van € 300,00, als bedoeld in artikel 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), wordt terugbetaald.

202100779/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    H.V.M. C.V. (hierna: HVM), gevestigd te Westland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 december 2020 in zaak nr. 18/1699 in het geding tussen:
    1.       HVM
    2.       TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT)
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juni 2017 heeft de minister aan HVM een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 228.964,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 23 december 2015 tot aan de dag van uitbetaling, en bepaald dat het van HVM geheven recht van € 300,00, als bedoeld in artikel 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), wordt terugbetaald.
    Bij besluit van 25 januari 2018 heeft de minister de door HVM en TenneT daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank de door HVM en TenneT daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen op de door HVM en TenneT gemaakte bezwaren. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft HVM hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 20 december 2022 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het besluit van 26 juni 2017 herroepen, de aanvraag van HVM om tegemoetkoming in planschade afgewezen, een bedrag van € 236.134,00 teruggevorderd en bepaald dat wordt afgezien van invordering van het recht van € 300,00 en het rentevoordeel dat HVM door het besluit van 26 juni 2017 heeft genoten.
    HVM en TenneT hebben gronden ingediend tegen dat besluit.
    Bij brieven van 22 maart 2023 heeft de Afdeling partijen in de gelegenheid gesteld schriftelijke inlichtingen te verstrekken. Partijen hebben reacties ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 mei 2023, waar HVM,  vertegenwoordigd door mr. M.S. van der Hoek, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, zijn verschenen. Verder is ter zitting TenneT, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Uden en mr. L.C. van der Kroft, beiden advocaat te Amsterdam, en mr. I.C. Nijenhuis, als partij gehoord. Van de zijde van de minister is mr. P. Scharenborg, werkzaam bij Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke), als deskundige gehoord.
    Overwegingen
    rijksinpassingsplan
    1.       Bij besluit van 28 augustus 2009 is het Inpassingsplan Zuidring Wateringen - Zoetermeer (380 kV leiding) (hierna: het rijksinpassingsplan) vastgesteld. Het rijksinpassingsplan voorziet in de aanleg van een nieuwe 380 kiloVolt hoogspanningsverbinding van ongeveer 20 km tussen Wateringen en Zoetermeer. Dit is de zogenoemde Zuidring. Het eerste deel van het tracé, tussen Wateringen en tot voorbij de Kruithuisweg bij de wijk Tanthof in Delft, is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan zogenoemde Wintrackmasten. Het tweede deel van het tracé, tussen de wijk Tanthof en Pijnacker, is ondergronds aangelegd. Het derde deel van het tracé van Pijnacker tot aan het transformatorstation in Zoetermeer is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan Wintrackmasten.
    Bij uitspraak van 11 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3645) heeft de voorzitter van de Afdeling, voor zover thans van belang, het rijksinpassingsplan geschorst, met uitzondering van die delen van dat plan die nodig zijn voor de voorbereidende werkzaamheden, zoals beschreven onder 2.7 en 2.8 van die uitspraak.
    Bij uitspraak van 29 december 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO9217) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het besluit van 28 augustus 2009 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het voor de aanleg van de hoogspanningsverbinding relevante deel van dat besluit in stand blijven.
    2.       De minister heeft met TenneT een overeenkomst gesloten, waarbij TenneT zich heeft verbonden om eventuele door de minister toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van het rijksinpassingsplan voor haar rekening te nemen.
    aanvraag
    3.       HVM is eigenaar van de percelen, kadastraal bekend Schipluiden, sectie Q, nummers 128 en 146 (hierna: de percelen). Zij heeft bij brief van 22 december 2015 verzocht om een tegemoetkoming in planschade in verband met de inwerkingtreding van het rijksinpassingsplan. Volgens HVM heeft de planologische verandering geleid tot een waardevermindering van  de percelen.
    besluit van 26 juni 2017
    4.       De minister heeft voor het op de aanvraag van HVM te nemen besluit advies gevraagd aan Thorbecke. In het advies van Thorbecke van 19 mei 2017 is onder meer het volgende vermeld. vermeld.
    planvergelijking
    4.1.    Thorbecke heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het regime van het rijksinpassingsplan en het daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 29 maart 2005 vastgestelde bestemmingsplan Harnaschpolder Weteringzone (hierna: bestemmingsplan 2). Thorbecke heeft daarbij betrokken dat de percelen onder het regime van bestemmingsplan 2 een uit te werken bestemming voor bedrijven hadden. Met verwijzing naar de rechtspraak van de Afdeling heeft Thorbecke onderzoek gedaan naar wat naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming zou zijn, waarbij onder meer betekenis toekomt aan de uitwerkingsregels, de toelichting bij het bestemmingsplan en de mate waarin een en ander naar aard en omvang binnen de ruimtelijke kenmerken van de omgeving en het geldende planologische beleid past. Uit dat onderzoek is de conclusie getrokken dat HVM als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren.
    schadetaxatie
    4.2.    Volgens de taxatie van Thorbecke is de waarde van de percelen als gevolg van de planologische verandering op de peildatum van 29 december 2010 gedaald van € 659.280,00 naar € 430.216,00 en heeft HVM een planschade van € 228.964,00 geleden.
    5.       De minister heeft het advies van Thorbecke aan het besluit van 26 juni 2017 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank is naar aanleiding van de door TenneT aangevoerde beroepsgronden tot de conclusie gekomen dat de minister in het besluit van 25 januari 2018 ten onrechte een vergelijking heeft gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het rijksinpassingsplan en bestemmingsplan 2. De minister had in dit geval een vergelijking moeten maken tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het rijksinpassingsplan en het planologische regime ten tijde van de verwerving van de percelen door HVM op 3 februari 1999.
    7.       De rechtbank heeft geen aanleiding meer gezien om de door HVM aangevoerde beroepsgronden te bespreken.
    besluit van 20 december 2022
    8.       Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister opnieuw advies gevraagd aan Thorbecke. In het advies van Thorbecke van 1 maart 2022 is onder meer het volgende vermeld.
    Thorbecke heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het regime van het rijksinpassingsplan en het regime van het bij raadsbesluit van 26 oktober 1971 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied (hierna: bestemmingsplan 1). Op grond van bestemmingsplan 1 hadden de percelen een agrarische bestemming.
    Uit de vergelijking heeft Thorbecke de conclusie getrokken dat voor HVM geen direct of indirect nadeel is ontstaan.
    9.       De minister heeft het advies van Thorbecke aan het besluit van 20 december 2022 ten grondslag gelegd. Dit besluit is, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van deze wet, eveneens onderwerp van dit geding.
    oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
    10.     HVM komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister ten onrechte een vergelijking heeft gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het rijksinpassingsplan en bestemmingsplan 2.
    10.1.  Voor beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt in de regel een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. Indien uit deze vergelijking de conclusie wordt getrokken dat de aanvrager niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren, mag het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen.
    Verder wordt, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, geen tegemoetkoming in planschade toegekend bij het ongedaan maken van na de verwerving van een onroerende zaak genoten planologisch voordeel. Bij uitspraak van 16 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3295) heeft de Afdeling, ter verduidelijking van deze rechtspraak, overwogen dat bij het bepalen van een tegemoetkoming in planschade in beginsel geen rekening wordt gehouden met een voor de aanvrager, in vergelijking met het ten tijde van de verkrijging van de onroerende zaak geldende planologische regime, voordelige, na de datum van verwerving daarvan door de aanvrager in werking getreden, wijziging van het planologische regime, die ongedaan wordt gemaakt door het beweerdelijk schade veroorzakende besluit.
    10.2.  De rechtbank heeft uitsluitend beoordeeld of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat HVM als gevolg van de inwerkingtreding van het rijksinpassingsplan in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. De Afdeling heeft aanleiding gezien eerst te beoordelen of sprake is van het ongedaan maken van na de verwerving van de desbetreffende onroerende zaak genoten voordeel.
    10.3.  Bij brief van 22 maart 2023 heeft de Afdeling partijen in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken een schriftelijk standpunt in te nemen over de betekenis van de rechtspraak over het niet toekennen van een tegemoetkoming in planschade bij  het ongedaan maken van een na de verwerving van een onroerende zaak genoten planologisch voordeel. Zij heeft daarbij verwezen naar haar uitspraak van 16 november 2022 en naar haar uitspraak van 22 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:711).
    10.4.  Bij brief van 19 april 2023 heeft HVM zich op het standpunt gesteld dat de in de brief van 22 maart 2023 vermelde uitspraken afwijken van vaste rechtspraak in bredere zin over de vergoeding van reële schade. Verder acht HVM het in strijd met de tekst en ratio van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro om als uitgangspunt te hanteren dat geen tegemoetkoming in planschade wordt toegekend bij het ongedaan maken van na de verwerving van een onroerende zaak genoten planologisch voordeel. Ook doet het buiten beschouwing laten van de tussentijdse waardestijging van de percelen geen recht aan de eigendomspositie van HVM en gaat dat ten koste van de rechtszekerheid. Niet in geschil is dat de percelen gedurende meerdere jaren een substantieel hogere waarde hebben gehad en dat de inwerkingtreding van het rijksinpassingsplan tot een reële waardedaling heeft geleid. Ten tijde van de aankoop van de percelen was sprake van zogenoemde warme gronden. HVM heeft de percelen aangekocht als pensioenvoorziening. De percelen hadden destijds een agrarische bestemming die vervolgens, conform de verwachting, is gewijzigd naar een bestemming voor bedrijven. In eerste instantie was dat een uit te werken bestemming op grond van het bij besluit van 29 maart 2005 vastgestelde bestemmingsplan 2. De uitwerking van de bestemming heeft plaatsgevonden via het bij besluit van 7 juli 2009 vastgestelde uitwerkingsplan. De omstandigheden in de rechtspraak, waar in de brief van 22 maart 2023 naar is verwezen, wijken af van de omstandigheden van HVM, ook voor zover deze rechtspraak betrekking heeft op directe planschade. De beperking van het eigendomsrecht was in eerdere zaken, anders dan in het geval van HVM, relatief gering. Daarom zou het niet redelijk zijn om de waardedaling van de percelen voor haar rekening te laten. De schade komt ver boven het normale maatschappelijke risico uit. Dat de gronden door een hoogspanningstracé min of meer waardeloos zouden worden, is geen normale maatschappelijke ontwikkeling. Bovendien was die ontwikkeling ook niet voorzienbaar, aldus HVM.
    10.5.  Niet in geschil is dat HVM de eigendom van de percelen heeft verkregen onder het regime van bestemmingsplan 1. Het door HVM gestelde planologische nadeel bestaat uit het beperken van het met het bestemmingsplan 2 ontstane planologische voordeel van de uit te werken bestemming voor bedrijven van de percelen.
    10.6.  In de reactie van HVM, bij brief van 19 april 2023 en op de zitting van de Afdeling, is geen grond te vinden om af te wijken van de hiervoor genoemde rechtspraak over het ongedaan maken van na de verwerving van een onroerende zaak genoten voordeel. Voor een afwijking van deze rechtspraak bestaat enkel grond in een uitzonderlijk geval en dat doet zich hier niet voor.
    10.7.  Of, zoals HVM in hoger beroep betoogt, de uit te werken bestemming van de percelen ten onrechte niet in de planvergelijking is betrokken, is, gelet op voormelde rechtspraak van de Afdeling, niet meer van belang. Zelfs als de uit te werken bestemming in de planvergelijking wordt betrokken en op basis van de vergelijking de conclusie wordt getrokken dat HVM in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en schade heeft geleden, zou immers geen aanleiding bestaan voor het toekennen van een tegemoetkoming in deze schade. Dat betekent dat de rechtbank het in beroep bestreden besluit van 25 januari 2018 terecht heeft vernietigd, omdat de minister, bij dat besluit, ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om het besluit van 26 juni 2017 te herroepen.
    Het betoog slaagt niet.
    oordeel van de Afdeling over de beroepen van rechtswege
    11.     HVM heeft bij brief van 18 januari 2023 desgevraagd te kennen gegeven dat zij het niet eens is met het besluit van 20 december 2022. Zij heeft zich in die brief, onder verwijzing naar de gronden van het hoger beroep, op het standpunt gesteld dat de minister in dat besluit, gelezen in samenhang met het advies van Thorbecke van 1 maart 2022, een verkeerde planvergelijking heeft gemaakt. Zij heeft verder aangevoerd dat, gelet op de hoogte van het teruggevorderde bedrag en het tijdsverloop sinds de betaling van dat bedrag, de minister in dat besluit van 20 december 2022 een onredelijk korte termijn heeft gesteld voor de terugbetaling van dat bedrag.
    11.1.  Uit het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep volgt dat de minister de aanvraag om tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen en dat HVM geen belang heeft bij het betoog dat de minister een verkeerde planvergelijking heeft gemaakt.
    Het eerste onderdeel van het betoog slaagt niet.
    11.2.  Op de zitting van de Afdeling heeft HVM medegedeeld dat zij het teruggevorderde bedrag binnen de in het besluit van 20 december 2022 gestelde termijn heeft terugbetaald en dat de beroepsgrond over de duur van de termijn wordt ingetrokken.
    12.     TenneT heeft bij brief van 18 januari 2023 desgevraagd te kennen gegeven dat TenneT het niet eens is met de beslissing van de minister om af te zien van invordering van het rentevoordeel dat HVM heeft genoten. Indien deze beslissing een besluit of onderdeel van een besluit is, is deze in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Op grond van een met de minister gesloten overeenkomst heeft TenneT de bij besluit van 26 juni 2017 toegekende tegemoetkoming voldaan aan de minister. Indien het rentevoordeel aan HVM wordt gegund, ten koste van TenneT, wordt TenneT onevenredig en zonder rechtvaardiging benadeeld. Daarom is de minister in beginsel gehouden om het genoten rentevoordeel in te vorderen. Indien de minister HVM tegemoet wil komen, moet dit voor eigen rekening van de Staat blijven, aldus TenneT.
    12.1.  In zijn reactie van 20 april 2023 heeft de minister medegedeeld dat de beslissing om af te zien van invordering van het rentevoordeel geen gevolgen heeft voor zijn verplichting om de door TenneT gederfde rente over de voorgeschoten tegemoetkoming te vergoeden en dat hij die gederfde rente dus zal vergoeden.
    12.2.  Op de zitting van de Afdeling heeft TenneT bevestigd dat de minister te kennen heeft gegeven dat hij de gederfde rente zal vergoeden. Niet is gebleken dat TenneT nog een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 20 december 2022.
    slotsom
    13.     Het hoger beroep van HVM is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd. Het van rechtswege ontstane beroep van HVM tegen het besluit van 20 december 2022 is ongegrond. Het van rechtswege ontstane beroep van TenneT tegen dat besluit is niet-ontvankelijk.
    proceskosten
    14.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep ongegrond;
    II.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    III.      verklaart het beroep van H.V.M. C.V. tegen het besluit van de minister van Economische Zaken en Klimaat van 20 december 2022 ongegrond;
    IV.      verklaart het beroep van TenneT TSO B.V. tegen dat besluit niet-ontvankelijk.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    452