ECLI:NL:RVS:2024:1422, Raad van State, 05-04-2024, 202400551/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 oktober 2022 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant het door BMF en andere ingediende verzoek van 30 oktober 2021 om handhavend op te treden afgewezen. [bedrijf] heeft op 3 november 2011 een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) voor de uitbreiding van de omvang van een pluimveehouderij, van 39.900 naar 82.000 ouderdieren van vleeskuikens in opfok, aan de [locatie 1] in Someren. Het bedrijf is gelegen nabij de Natura 2000-gebieden "Strabrechtse Heide &amp; Beuven", "Groote Peel", "Weerter- en Budelerbergen &amp; Ringselven", "Deurnsche Peel &amp; Mariapeel" en "Leenderbos, Groote Heide &amp; De Plateaux". Op 19 maart 2013 heeft het college op basis van deze aanvraag een vergunning verleend. Na tussenuitspraken van 9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1210) en 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1045) heeft de Afdeling de verleende vergunning bij einduitspraak van 14 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3186) vernietigd.

202400551/2/R2.
    Datum uitspraak: 5 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende de hoger beroepen van:
    1.       het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    2.       [verzoekster sub 2], gevestigd te [plaats], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], (hierna: [bedrijf]),
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 15 december 2023 in zaak nr. 23/697 in het geding tussen:
    de Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg, de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen, de Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne en [partij], wonend te Someren (hierna: BMF en andere),
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 oktober 2022 heeft het college het door BMF en andere ingediende verzoek van 30 oktober 2021 om handhavend op te treden afgewezen.
    Bij besluit van 25 januari 2023 heeft het college het door BMF en andere daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Nadat daartegen beroep bij de rechtbank was ingesteld, heeft het college dit bij besluit van 11 mei 2023 nader gemotiveerd.
    Bij uitspraak van 15 december 2023 heeft de rechtbank het door BMF en andere daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd, het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van BMF en andere met inachtneming van deze uitspraak en de voorlopige voorziening getroffen dat [bedrijf] na beëindiging van de opfokronde die op dat moment bij de pluimveehouderij werd uitgevoerd, wordt stilgelegd tot en met tien weken na de nieuwe beslissing op bezwaar.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    Tevens hebben het college en [bedrijf] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 28 februari 2024, waar het college, vertegenwoordigd door E.L.A. Kramer en ing. V.C. Bax, [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg en [maat A], [maat B], [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en BMF en andere, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, [gemachtigde C], [partij], en [gemachtigde D] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    Gelet op het voorgaande blijft in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    Inleiding
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    3.       [bedrijf] heeft op 3 november 2011 een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) voor de uitbreiding van de omvang van een pluimveehouderij, van 39.900 naar 82.000 ouderdieren van vleeskuikens in opfok, aan de [locatie 1] in Someren. Het bedrijf is gelegen nabij de Natura 2000-gebieden "Strabrechtse Heide & Beuven", "Groote Peel", "Weerter- en Budelerbergen & Ringselven", "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux". Op 19 maart 2013 heeft het college op basis van deze aanvraag een vergunning verleend. Na tussenuitspraken van 9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1210) en 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1045) heeft de Afdeling de verleende vergunning bij einduitspraak van 14 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3186) vernietigd.
    4.       Bij besluit van 4 april 2016 heeft het college opnieuw op de aanvraag beslist en een vergunning verleend op grond van artikel 19d van de Nbw 1998. Omdat het project significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-gebieden heeft het college een passende beoordeling gemaakt. Daarin is vermeld dat de depositietoename op deze gebieden extern wordt gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie als gevolg van intrekking van de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer van veehouderijen aan de [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5], in Someren. Voor de [locatie 1] wordt tevens interne saldering toegepast. Op basis van deze saldering is in het besluit van 4 april 2016 geconcludeerd dat in overeenstemming met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van genoemde Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. BMF en andere hebben destijds tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling. Zij hebben toen aangevoerd dat het college bij de saldering die ten grondslag is gelegd aan de vergunningverlening met betrekking tot bedrijven aan [locatie 5] en aan de [locatie 1], is uitgegaan van te hoge vergunde ammoniakemissies, omdat de Hinderwetvergunningen voor die inrichtingen ten tijde van de relevante peildata al waren vervallen.
    Bij uitspraak van 22 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:768) heeft de Afdeling het besluit van 4 april 2016 vernietigd en een termijn gesteld om een nieuw besluit te nemen. In deze uitspraak heeft de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1587, overwogen dat uit de door BMF en andere overgelegde gegevens blijkt dat de bedrijven aan de [locatie 1] en [locatie 5] over de perioden 1979 t/m 2001 en 1979 t/m 1991 geen opgave van de dieraantallen hebben gedaan, terwijl zij daartoe wel verplicht waren, en dat voor beide bedrijven in de perioden daarna, respectievelijk 2002 t/m 2012 en 1992 t/m 2004, wel gegevens over de in die periode gehouden aantallen dieren zijn verstrekt. De bewijslast dat de Hinderwetvergunningen niet of niet gedeeltelijk zijn vervallen, is daarmee bij het college komen te liggen, gelet op het kader dat in de uitspraak uit 2015 uiteen is gezet. In de uitspraak van 22 maart 2017 is de Afdeling tot het oordeel gekomen dat het college het betoog dat in de perioden van 1979 t/m 2001 en 1979 t/m 1991 gedurende drie achtereenvolgende jaren geen dieren in de inrichtingen aan de [locatie 1] en [locatie 5] zijn gehouden, met de beschikbare bewijsmiddelen niet doeltreffend heeft weerlegd. Gelet daarop heeft het college er zich in zoverre niet van verzekerd dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden leidt en was het besluit volgens de Afdeling vastgesteld in strijd met artikel 19g van de Nbw 1998.
    5.       Het college heeft bij het besluit van 22 mei 2018 op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb opnieuw een vergunning verleend. Volgens het college is met aanvullende gegevens aangetoond dat de bedrijven aan [locatie 5] en de [locatie 1] altijd in werking zijn geweest conform de in 1979 verleende Hinderwetvergunningen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de stikstofdepositiegegevens van de bedrijven aan [locatie 5] en [locatie 1] bij zijn besluit van 22 mei 2018 mocht betrekken op de wijze zoals hij dat heeft gedaan en het beroep van BMF en andere tegen dat besluit ongegrond verklaard.
    De Afdeling heeft dit besluit van 22 mei 2018 met de uitspraak van 15 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2085) vernietigd. In die uitspraak heeft de Afdeling, kort weergegeven, overwogen dat het college met de aanvullende gegevens niet heeft aangetoond dat de voor externe saldering gebruikte inrichtingen in de daar genoemde periode in werking zijn geweest. Dat leidt tot het oordeel dat het college zich er niet van heeft verzekerd dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden leidt en tot het oordeel dat de vergunning in strijd met artikel 2.7, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb is verleend.
    6.       BMF en andere hebben bij brief van 30 oktober 2021 bij het college het verzoek om handhaving ingediend, omdat [bedrijf] zonder de vereiste natuurvergunning op grond van de Wnb een pluimveehouderij in werking had.
    7.       Het college heeft het verzoek om handhaving bij het besluit van 7 oktober 2022 afgewezen.
    De aangevallen uitspraak; overtreding en handhavend optreden
    8.       Tussen partijen is niet geschil, en dat heeft de rechtbank ook vastgesteld in de aangevallen uitspraak, dat [bedrijf] artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb overtreedt, omdat [bedrijf] de pluimveehouderij zonder de vereiste natuurvergunning in werking had ten tijde van de bij haar bestreden besluiten en nog steeds in werking heeft. Dat betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de pluimveehouderij.
    9.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    10.     De rechtbank heeft overwogen dat er ten tijde van de bestreden besluiten geen concreet zicht op legalisering bestond, en evenmin ten tijde van de rechtbankuitspraak. Weliswaar heeft het college, zoals is verwoord tijdens de zitting van 28 november 2023 bij de rechtbank, de verwachting en de intentie uitgesproken dat voor de pluimveehouderij een natuurvergunning kan worden verleend, maar, zo heeft de rechtbank overwogen, op dat moment stond alleen al het beleid dat het college zelf voert, opgenomen in de mededeling van het college van 28 februari 2023 aan de Provinciale Staten van Noord-Brabant (de zogenoemde Statenmededeling) in de weg aan vergunningverlening. In die Statenmededeling staat, kortweg, dat ingediende aanvragen worden geweigerd, omdat niet aangetoond kan worden dat de aangekochte stikstof van een derde partij (extern salderen en doelenbanken) niet al nodig is om de natuur te verbeteren.
    11.     Over de vraag of handhavend optreden in dit geval onevenredig is voor [bedrijf] in verhouding tot de natuurbelangen die volgens BMF en andere met de handhaving zijn gediend, heeft de rechtbank overwogen dat de financiële gevolgen van handhavend optreden voor [bedrijf] aanzienlijk zullen zijn. Maar de rechtbank is tot de conclusie gekomen dat dit het handhavend optreden niet onevenredig maakt. De rechtbank heeft in dat verband gewezen op de niet geringe stikstofdepositie van [bedrijf] en de gevolgen daarvan op de omliggende Natura 2000-gebieden.
    De rechtbank heeft het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de rechtbankuitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van BMF en andere met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daarnaast, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, de voorlopige voorziening getroffen dat [bedrijf] na de beëindiging van de opfokronde, die op dat moment werd uitgevoerd, wordt stilgelegd tot en met tien weken na het nieuwe besluit op bezwaar.
    Met deze uitspraak kunnen het college en [bedrijf] zich niet verenigen. Zij hebben daarom hoger beroep ingesteld. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    12.     Ten tijde van de rechtbankuitspraak was [bedrijf] vanaf september 2023 bezig met een opfokronde van ruim 80.000 vleeskuikens, die 22 weken duurt. Dat betekent dat die ronde is geëindigd in februari 2024. Ingevolge de door de rechtbank in de aangevallen uitspraak getroffen voorlopige voorziening mag [bedrijf] daarna niet beginnen met een nieuwe opfokronde.
    De door de rechtbank getroffen voorziening
    13.     Artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter kan zo nodig een voorlopige voorziening treffen. Daarbij bepaalt hij het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt."
    Artikel 8:104, vierde lid, van de Awb luidt:
    "Geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen de voorlopige voorziening, bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid."
    14.     De hoger beroepen en daarmee samenhangende verzoeken van het college en [bedrijf] richten zich onder meer tegen de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening. Op grond van artikel 8:104, vierde lid, van de Awb, kan echter geen hoger beroep worden ingesteld tegen de voorlopige voorziening, bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb. In zoverre zal de Afdeling zich naar verwachting onbevoegd verklaren om daar kennis van te nemen. Voor zover de verzoeken van het college en [bedrijf] zijn gericht tegen die door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening, is ook de voorzieningenrechter dus niet bevoegd om daarover te oordelen. Alleen al daarom komt de voorzieningenrechter niet toe aan een bespreking van de tegen dit onderdeel van de aangevallen uitspraak aangevoerde gronden.
    15.     De voorzieningenrechter merkt nog wel op dat het college en [bedrijf] niet helemaal met lege handen staan. Zij kunnen een verzoek indienen bij de voorzieningenrechter van de rechtbank tot wijziging of opheffing van de getroffen voorlopige voorziening (artikel 8:87, eerste lid, van de Awb). Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2889, onder 12.
    Spoedeisend belang
    16.     Hierna zal de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel geven over de verzoeken van het college en [bedrijf], voor zover die betrekking hebben op de overige delen van de aangevallen uitspraak. Die verzoeken strekken tot schorsing van de aangevallen uitspraak. Het college beoogt dat het geen gevolg hoeft te geven aan de uitspraak van de rechtbank en dus niet binnen de gestelde termijn een nieuw besluit op het bezwaar hoeft te nemen, maar de uitspraak van de Afdeling in de bodemzaak mag afwachten. Nu het uitgangspunt is dat het college is gehouden aan de uitspraak van de rechtbank te voldoen, is het spoedeisend belang bij dat verzoek een gegeven. Gelet op de mogelijkheid dat zich door het nieuw te nemen besluit financiële gevolgen kunnen voordoen voor [bedrijf], is er ook voor haar sprake van een spoedeisend belang bij haar verzoek. 
    Beoordeling van de verzoeken
    17.     Het college en [bedrijf] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is en dat de rechtbank ten onrechte geen beoordelingsruimte aan het college heeft gelaten bij het nieuw te nemen besluit op het bezwaar van BMF en andere. Het college en [bedrijf] verwachten dat alsnog op grond van bijzondere omstandigheden een natuurvergunning kan worden verleend. Het college geeft aan druk doende te zijn met het formuleren van nieuw beleid over reductie van stikstofdepositie. Het college voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat met toepassing van de hardheidsclausule, als bedoeld in artikel 2.14 van de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant, en externe saldering een natuurvergunning kan worden verleend.
    18.     Deze voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor de behandeling van complexe juridische rechtsvragen. Het door de rechtbank gegeven oordeel over de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn die handhavend optreden in dit geval onevenredig maken in verhouding tot de daarmee te dienen natuurdoelen, is zo’n complexe rechtsvraag. Deze vergt nader onderzoek dat in de bodemprocedure moet plaatsvinden. Daarom zal de voorzieningenrechter zich beperken tot een belangenafweging.
    Daarbij moeten de te verwachten financiële gevolgen voor [bedrijf] van een besluit tot handhavend optreden tegen het werken zonder de vereiste natuurvergunning worden afgewogen tegen het belang van bescherming van de natuurwaarden van de betrokken Natura 2000-gebieden. Hierbij is nog van belang dat schorsing van de uitspraak van de rechtbank, waardoor het college niet binnen de daarin gestelde termijn een nieuw besluit hoeft te nemen, kan leiden tot onomkeerbare gevolgen voor de natuurwaarden van die betrokken Natura 2000-gebieden. De voorzieningenrechter neemt in die afweging mee dat [bedrijf] ten tijde van de rechtbankuitspraak in werking was zonder dat er concreet zicht bestond op legalisatie. Immers, toen was niet duidelijk of, en zo ja, wanneer het college aan de hand van nieuw beleid over reductie van stikstofdepositie alsnog over zou kunnen gaan tot verlening van een vergunning aan [bedrijf]. Bij de voorzieningenrechter heeft het college aangegeven dat nieuw beleid naar verwachting halverwege 2024 zal worden vastgesteld, maar dat dit onzeker is en het ook het derde of vierde kwartaal van 2024 kan worden. Daarnaast is aangegeven dat ook de inhoud van het nieuwe beleid nog onduidelijk is. De voorzieningenrechter stelt dan ook vast dat er nog steeds geen concreet zicht is op legalisatie.
    19.     Voor zover het college en [bedrijf] aanvoeren dat de rechtbank heeft miskend dat met toepassing van de hardheidsclausule en de externe saldering een natuurvergunning kan worden verleend, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Onder 8.1 en 8.2 van de aangevallen uitspraak is de rechtbank, onder verwijzing naar de bovengenoemde uitspraken van de Afdeling van 22 maart 2017 en 15 september 2021, ingegaan op de hardheidsclausule en de externe saldering. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank voldoende gemotiveerd uiteengezet dat deze omstandigheden geen voldoende basis bieden om handhavend optreden tegen het in werking zijn zonder de vereiste natuurvergunning als onevenredig aan te merken. Verder heeft de rechtbank onder 11 van de aangevallen uitspraak naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende gemotiveerd dat zij de door het college naar voren gebrachte omstandigheden, niet aanmerkt als bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden kan worden afgezien. De voorzieningenrechter merkt nog wel op dat het het college vrij staat om bij een nieuw besluit andere of aanvullende bijzondere omstandigheden te betrekken op grond waarvan het college alsnog aanleiding kan zien om van handhavend optreden af te zien.
    Onder deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat het belang van het handhavend optreden tegen het in werking zijn zonder de vereiste natuurvergunning en, in het verlengde daarvan, het belang van de bescherming van de natuurwaarden van de betrokken Natura 2000-gebieden groter zijn dan het belang van het college en van [bedrijf] bij de gevraagde schorsing van de uitspraak van de rechtbank.
    Conclusie
    20.     Gelet op het vorenstaande verklaart de voorzieningenrechter zich onbevoegd, voor zover de verzoeken van het college en [bedrijf] zijn gericht tegen de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening.
    De voorzieningenrechter wijst de verzoeken van het college en [bedrijf] voor het overige af.
    21.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart zich onbevoegd, voor zover de verzoeken van het college en [bedrijf] zijn gericht tegen de door de rechtbank in de uitspraak van 15 december 2023 met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb getroffen voorlopige voorziening;
    II.       wijst de verzoeken voor het overige af.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Knol
    voorzieningenrechter
    w.g. Ramrattansing
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2024
    408