ECLI:NL:RVS:2024:1566, Raad van State, 16-04-2024, 202307835/1/R2 en 202307835/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk aan [appellant A] en [appellant B] een preventieve last onder dwangsom opgelegd met het oog op de voorgenomen bewoning van de woning aan [locatie 1] in Beers. Bij besluit van 17 augustus 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

202307835/1/R2 en 202307835/2/R2.
    Datum uitspraak: 16 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker A] en [verzoeker B], wonend te Beers, gemeente Land van Cuijk,
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost­Brabant van 22 november 2023 in zaak nrs. 23/2456 en 23/2457 in het geding tussen:
    [verzoeker A] en [verzoeker B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2022 heeft het college aan [verzoeker A] en [verzoeker B] een preventieve last onder dwangsom opgelegd met het oog op de voorgenomen bewoning van de woning aan [locatie 1] in Beers.
    Bij besluit van 17 augustus 2023 heeft het college het door [verzoeker A] en [verzoeker B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 november 2023 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank), voor zover van belang, het door [verzoeker A] en [verzoeker B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [verzoeker A] en [verzoeker B] hoger beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter ook verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker A] en [verzoeker B], het college, en [partij A] en [partij B]  hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 30 januari 2024, waar [verzoeker A] en [verzoeker B], bijgestaan door mr. S.N. van den Heykant, rechtsbijstandverlener te Arnhem, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.H.G. Knops, zijn verschenen. Ook zijn op de zitting [bedrijf], bijgestaan door mr. M.J. Eurlings, advocaat te Nijmegen, en vergezeld door [partij C], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een preventieve last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde preventieve last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de preventieve last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 26 oktober 2022 heeft het college aan [verzoeker A] en [verzoeker B] een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       [verzoeker A] en [verzoeker B] hebben op 15 oktober 2021 een bedrijfswoning met een voormalig garagebedrijf op het perceel [locatie 1] in Beers gekocht. De notariële levering heeft plaatsgevonden op 25 mei 2022. Zij willen in de bedrijfswoning gaan wonen en in het voormalige garagebedrijf een bedrijf in het vervaardigen van decoratiematerialen starten. [bedrijf] hebben een bloementeeltbedrijf met bedrijfswoning op het naastgelegen perceel aan [locatie 2]. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de voorgenomen bewoning van de bedrijfswoning aan [locatie 1], omdat zij vrezen dat zij daardoor in hun bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt.
    Ter plaatse van de percelen [locatie 2] en [locatie1] geldt het bestemmingsplan "Buitengebied 2010", dat gedeeltelijk is herzien door het bestemmingsplan "Buitengebied 2010, herziening 2016". De percelen [locatie 2] en [locatie 1] liggen samen in één bestemmingsvlak met de bestemming "Bedrijf" en de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 7". Op grond van artikel 6.1 van de planregels, gelezen in samenhang met de als bijlage bij artikel 6 opgenomen "Tabel Bedrijven", zijn binnen dat bestemmingsvlak één "Agrarisch verwant bedrijf (bloementeelt/handel)"en maximaal 2 bedrijfswoningen toegestaan.
    In het primaire besluit van 26 oktober 2022 heeft het college aan [verzoeker A] en [verzoeker B] een preventieve last onder dwangsom opgelegd vanwege de voorgenomen bewoning van de bedrijfswoning. Deze last is opgelegd ter voorkoming van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Volgens het college zijn op de percelen [locatie 2]/20 een bloementeelt-/handelsbedrijf en twee bedrijfswoningen toegestaan. Het gebruik van de bedrijfswoning aan [locatie 1] voor wonen door [verzoeker A] en [verzoeker B] is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan, omdat het verblijf niet noodzakelijk is voor de bedrijfsactiviteiten van het bloementeeltbedrijf. Ook een bedrijf voor het vervaardigen van decoratiematerialen past volgens het college niet binnen de bedrijfsbestemming. Volgens het college kan geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht worden gedaan zoals opgenomen in artikel 41.2 van de planregels, omdat het gebruik van de bedrijfswoning ten behoeve van het bloementeeltbedrijf in 2010 is beëindigd en die woning vanaf dat moment in strijd met het bestemmingsplan is bewoond. Evenmin kan volgens het college een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht worden ontleend aan het voormalige garagebedrijf. Het gebruik als garage wordt namelijk veranderd in gebruik als bedrijf waar decoratiematerialen worden vervaardigd, waardoor de afwijking van het bestemmingsplan naar aard en omvang niet wordt verkleind. Indien [verzoeker A] en [verzoeker B] de bedrijfswoning toch gaan bewonen, verbeuren zij een dwangsom van € 2.000,- per geconstateerde overtreding met maximaal één overtreding per maand, met een maximum van € 10.000,-.
    In deze zaak is het belangrijkste geschilpunt of [verzoeker A] en [verzoeker B] een geslaagd beroep kunnen doen op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan.
    4.       De relevante planregel is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [verzoeker A] en [verzoeker B] geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht van artikel 41.2 van de planregels kunnen doen. Hierover heeft de rechtbank in de eerste plaats overwogen dat, voor zover de woning werd gebruikt als bedrijfswoning bij het bloementeeltbedrijf, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in ieder geval met ingang van 30 april 2010 dat gebruik is gestaakt. Op dat moment werd namelijk het dienstverband van de vorige bewoonster bij dat bedrijf beëindigd.
    De rechtbank heeft vervolgens onderzocht of zij het recht op voortzetting van het gebruik als bedrijfswoning kunnen ontlenen aan het voormalige garagebedrijf. Volgens de rechtbank is dat niet het geval, omdat met het decoratiebedrijf naar aard en omvang geen sprake is van een kleinere afwijking van het bestemmingsplan ten opzichte van het voormalige garagebedrijf. De rechtbank is niet toegekomen aan het door het college bij het besluit op bezwaar ingenomen standpunt dat het beroep op het overgangsrecht ook niet kan slagen doordat meer dan een jaar is verstreken sinds het gebruik als garagebedrijf is gestopt. Volgens de rechtbank zijn er verder geen bijzondere omstandigheden die maken dat in dit geval van handhavend optreden had moeten worden afgezien.
    Gronden van het hoger beroep
    Bevoegdheid tot handhaving
    6.       [verzoeker A] en [verzoeker B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft beoordeeld of zij een beroep op het gebruiksovergangsrecht kunnen ontlenen aan het gebruik van de bedrijfswoning bij het bloementeeltbedrijf, en dat het dus niet relevant is dat de vorige bewoonster in dienst was van het bloementeeltbedrijf. Volgens [verzoeker A] en [verzoeker B] ontlenen zij hun beroep op het gebruiksovergangsrecht aan het feit dat de bedrijfswoning sinds de jaren 70 als bedrijfswoning bij het garagebedrijf werd gebruikt.
    6.1.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan dit betoog niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Weliswaar heeft de rechtbank in de eerste plaats beoordeeld of [verzoeker A] en [verzoeker B] een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kunnen ontlenen aan het gebruik van de bedrijfswoning bij het bloementeeltbedrijf, maar de rechtbank heeft vervolgens ook onderzocht of zij een recht op voortzetting van het gebruik als bedrijfswoning kunnen ontlenen aan het garagebedrijf. Het gaat erom dat de rechtsvraag die zij wel aan de rechter hebben voorgelegd, beantwoord is. De voorzieningenrechter zal hierna op die kwestie ingaan aan de hand van het betoog van [verzoeker A] en [verzoeker B].
    7.       [verzoeker A] en [verzoeker B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen recht op voortzetting van het gebruik als bedrijfswoning kunnen ontlenen aan het garagebedrijf, omdat het decoratiebedrijf naar aard en omvang niet kleiner is dan het voormalige garagebedrijf. Volgens [verzoeker A] en [verzoeker B] is het decoratiebedrijf naar aard en omvang kleiner dan het garagebedrijf, onder meer omdat het decoratiebedrijf minder verkeersbewegingen met zich brengt en de effecten van het bedrijf op de omgeving beperkter zijn dan die van een garagebedrijf. De rechtbank is ook ten onrechte niet toegekomen aan hun betoog over de in het besluit op bezwaar gegeven motivering dat het beroep op het gebruiksovergangsrecht niet slaagt, omdat de voortzetting van het garagebedrijf langer dan een jaar is gestaakt, aldus [verzoeker A] en [verzoeker B].
    7.1.    Vast staat en tussen partijen is niet in geschil dat ingevolge het geldende bestemmingsplan ter plaatse van de percelen [locatie 2]/[locatie 1] één bloementeeltbedrijf en twee bedrijfswoningen zijn toegestaan, en dat het bewonen van de bedrijfswoning bij het decoratiebedrijf in strijd is met de bestemming "Bedrijf". Ook is tussen partijen niet in geschil dat het voormalige garagebedrijf in de jaren 70 van de vorige eeuw is opgericht en nog bestond toen het bestemmingsplan "Buitengebied 2010, herziening 2016" in werking trad. De vraag is, of het gebruik van de bedrijfswoning bij het decoratiebedrijf onder het gebruiksovergangsrecht is toegestaan.
    7.2.    De voorzieningenrechter overweegt dat het overgangsrecht inhoudt dat het desbetreffende gebruik van de gronden, hoewel dit niet wordt gezien als het meest wenselijke gebruik, nog wel is toegestaan. Het streven is gericht op beëindiging van dit gebruik en realisatie van de bestemming die aan de gronden is toegekend overeenkomstig de bij die bestemming behorende planregels. Met het overgangsrecht wordt dus beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen totdat de gewenste bestemming met inachtneming van genoemde planregels wordt verwezenlijkt. Het is niet bedoeld voor gebruik dat voortduurt. Het overgangsrecht biedt de bestaande gebruiker die gerechtvaardigde rechten en belangen heeft de mogelijkheid het gebruik voort te zetten totdat de gegeven bestemming overeenkomstig de planregels wordt verwezenlijkt. Uit het karakter van het overgangsrecht vloeit voort dat dit beperkt moet worden opgevat. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3831, ov. 3.4.
    7.3.    Ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan was ter plaatse nog geen decoratiebedrijf gevestigd. Op dat moment was daar een garagebedrijf gevestigd. De bedrijfsactiviteiten van de garage zijn op 31 december 2021 gestaakt. Het decoratiebedrijf is op 1 juli 2022 bij de Kamer van Koophandel ingeschreven. Gelet daarop is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een voortzetting van de bedrijfsactiviteiten als bedoeld in artikel 41.2, onder a, van de planregels, zodat ook geen sprake kan zijn van een verandering als bedoeld in artikel 41.2, onder b, van de planregels. Alleen al om die reden kan geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht worden gedaan. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    7.4.    Aangezien artikel 41.2, onder a, van de planregels zich verzet tegen een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht, wordt niet meer toegekomen aan de beoordeling van artikel 41.2, onder b en onder c, van de planregels.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 5:7 van de Awb een preventieve last onder dwangsom op te leggen.
    Bijzondere omstandigheden
    9.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    10.     [verzoeker A] en [verzoeker B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden om af te zien van handhavend optreden. Zij voeren hierover onder meer aan dat het garagebedrijf al jarenlang legaal ter plaatse aanwezig was en meermaals onder het gebruiksovergangsrecht is gebracht, zonder dat de gemeente dit gebruik alsnog onder het bestemmingsplan heeft opgenomen. Het algemeen belang of de belangen van het naastgelegen bedrijf werden al die tijd niet geschaad door bewoning van de bedrijfswoning, zodat niet valt in te zien dat deze belangen nu wel zouden worden geschaad. Bovendien is in 2021 medewerking verleend aan een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan voor een woning op de locatie [locatie 3]. Verder voeren zij aan dat zij onevenredig in hun belangen worden geraakt, omdat zij niet in de bedrijfswoning mogen wonen en zij deze alleen aan de eigenaren van het naastgelegen bedrijf kunnen verkopen.
    10.1.  Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. Dat het garagebedrijf al jarenlang, mogelijk legaal vanwege de beschermende werking van overgangsrecht, ter plaatse aanwezig was en dat al die tijd niemand last had van bewoning van de bedrijfswoning, zoals [verzoeker A] en [verzoeker B] stellen, is geen omstandigheid om nu van handhavend optreden af te zien. Veranderde omstandigheden kunnen ertoe leiden dat het bestuursorgaan alsnog tot handhavende maatregelen kan overgaan. Dergelijke veranderde omstandigheden kunnen te maken hebben met belangen van derden. Ook kunnen dergelijke veranderde omstandigheden zich voordoen als er een verzoek om handhaving wordt gedaan, zoals hier het geval is. De voorzieningenrechter betrekt hierbij ook dat de vorige bewoonster van de bedrijfswoning in ieder geval tussen 1990 en 2010 in dienst was bij het bloementeeltbedrijf en dat er in het verleden dus sprake is geweest van een relatie tussen dat bedrijf en de bedrijfswoning, wat nu in elk geval niet meer zo is. Ook in de door [verzoeker A] en [verzoeker B] aangevoerde omstandigheid dat in 2021 een omgevingsvergunning is verleend in afwijking van het bestemmingsplan voor een woning op de locatie [locatie 1]a, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid, alleen al omdat dit perceel niet binnen de bedrijfsbestemming ligt en de afstand tot het bloementeeltbedrijf groter is.
    Over het betoog dat [verzoeker A] en [verzoeker B] nu niet in de bedrijfswoning kunnen wonen en deze ook moeilijk kunnen verkopen, overweegt de voorzieningenrechter dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de gevolgen van het handhavend optreden weliswaar aanzienlijk zijn, maar voor hun risico komen. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat het college [verzoeker B] bij e-mail van 26 juli 2021, dus vóór de aankoop van de bedrijfswoning, heeft laten weten dat de woning een bedrijfsbestemming heeft en dat deze woning alleen kan worden verkocht aan iemand die werkzaam is bij het bedrijf dat gevestigd is binnen de bedrijfsbestemming (het bloementeeltbedrijf). Het college heeft verder laten weten dat wijzigen naar wonen niet mogelijk is vanwege de bedrijfsbestemming en dat afsplitsen van de bedrijfsbestemming als aparte bedrijfsbestemming niet mogelijk is, omdat geen nieuwe bedrijven in het buitengebied worden toegestaan.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     [verzoeker A] en [verzoeker B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, door te kiezen voor een preventieve last onder dwangsom, geen rekening heeft gehouden met hun belangen. Het college had kunnen afzien van handhaving in afwachting van een structurele oplossing.
    11.1.  De rechtbank is ingegaan op de belangen van het college, van derden en van [verzoeker A] en [verzoeker B] en is tot de conclusie gekomen dat preventief handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Het college mag gelet op artikel 5:7 van de Awb kiezen voor preventief handhavend optreden als het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Aangezien [verzoeker A] en [verzoeker B] van plan waren in de bedrijfswoning te gaan wonen stond met een grote mate van waarschijnlijkheid vast dat de overtreding zou gaan plaatsvinden, zodat het college preventief handhavend mocht optreden. In de door [verzoeker A] van [verzoeker B] gestelde omstandigheid dat zij bereid zijn om mee te werken aan een structurele oplossing, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    13.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Engelen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2024
    842
     
    Bijlage
     
    Artikel 41.2 van de planregels van het bestemmingsplan bepaalt:
    "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het bepaalde onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    c. Indien het gebruik, bedoeld in het bepaalde onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    d. het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."