ECLI:NL:RVS:2023:2510, Raad van State, 28-06-2023, 202105205/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2020 heeft de korpschef van politie het door NOWI ingediende verzoek om toestemming als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus ten behoeve van [appellant] afgewezen. [appellant] wil beveiligingswerkzaamheden verrichten voor NOWI en P&amp;D Security, twee beveiligingsbedrijven. Deze bedrijven hebben de korpschef om toestemming gevraagd overeenkomstig artikel 7, tweede lid, van de Wpbr. De korpschef heeft de verzoeken op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr, in samenhang gelezen met paragraaf 3.3. van de  ‘Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019’ afgewezen, omdat [appellant] niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit een uittreksel van de Justitiële Informatiedienst blijkt dat [appellant] als verdachte is aangemerkt ter zake van zware mishandeling van zijn zwager.

202105205/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 22 juni 2021 in zaak nrs. 20/3070 en 20/3139 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    De korpschef van politie.
    Procesverloop
    20/3070
    Bij besluit van 12 mei 2020 heeft de korpschef het door NOWI ingediende verzoek om toestemming als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr) ten behoeve van [appellant] afgewezen.
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    20/3139
    Bij besluit van 14 mei 2020 heeft de korpschef het door P&D Security ingediende verzoek om toestemming als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr ten behoeve van [appellant] afgewezen.
    Bij besluit van 11 augustus 2020 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    20/3070 en 20/3139
    Bij uitspraak van 22 juni 2021 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 15 juli 2020 en 11 augustus 2020 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. de Haan, advocaat te Zwolle, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] wil beveiligingswerkzaamheden verrichten voor NOWI en P&D Security, twee beveiligingsbedrijven. Deze bedrijven hebben de korpschef om toestemming gevraagd overeenkomstig artikel 7, tweede lid, van de Wpbr. De korpschef heeft de verzoeken op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr, in samenhang gelezen met paragraaf 3.3. van de  ‘Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019’ (hierna: Bpbr) afgewezen, omdat [appellant] niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit een uittreksel van de Justitiële Informatiedienst blijkt dat [appellant] als verdachte is aangemerkt ter zake van zware mishandeling van zijn zwager. Er is tegen hem aangifte gedaan en er zijn getuigenverklaringen. Volgens de korpschef weegt het persoonlijk belang van [appellant] om beveiligingswerkzaamheden te kunnen verrichten niet op tegen het algemeen belang van bescherming van de samenleving.
    In de besluiten op bezwaar heeft de korpschef de afwijzingen gehandhaafd. De korpschef heeft aan de motivering toegevoegd dat de omstandigheid dat het openbaar ministerie niet is overgegaan tot strafvervolging niet tot een andere uitkomst leidt. Volgens de korpschef kunnen ook zogeheten sepotsbeslissingen een rol spelen bij de beoordeling van de betrouwbaarheid. In dit geval is de beslissing om niet tot vervolging over te gaan gebaseerd op beleidsmatige overwegingen. In het sepot staat vermeld dat de reden om [appellant] niet te vervolgen erin is gelegen dat het geweldsincident zich in beperkte kring heeft afgespeeld. Dat het openbaar ministerie de strafrechtelijke vervolging om deze reden niet heeft doorgezet, wil niet zeggen dat de verweten gedragingen niet ernstig zijn. De korpschef heeft er in dit verband op gewezen dat aan medewerkers in de beveiligingsbranche, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen mogen worden gesteld dan aan medewerkers in andere betrekkingen. Dit betekent dat als maatstaf mag worden gehanteerd dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven dienen te zijn, aldus de korpschef.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank, die de beroepen tegen de afwijzing van de verzoeken om toestemming ongegrond heeft verklaard, en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] zijn betoog over de onevenredigheid van de afwijzingen van de toestemmingen niet langer gehandhaafd. [appellant] heeft toegelicht dat zijn betoog zo moet worden opgevat, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de wijze waarop de korpschef de betrouwbaarheid heeft beoordeeld onjuist is. [appellant] voert in dit verband aan dat aan de hand van de regels die in het strafrecht gelden moet worden beoordeeld of hij het vermeende strafbare feit heeft begaan. Er moet daarvoor wettig en overtuigend bewijs zijn. Sepots en mutaties uit de politiesystemen mogen daarom niet worden meegenomen in de beoordeling. Daar komt bij dat tegen een sepotbeslissing door de verdachte niet in rechte kan worden opgekomen. Op basis van de regels die in het strafrecht gelden, moet volgens [appellant] de conclusie luiden dat hij geen strafrechtelijke regels naast zich neer heeft gelegd. In dit verband wijst hij er op dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ook hij letsel heeft opgelopen. Ook wijst hij erop dat uit de sepotbeslissing blijkt dat het openbaar ministerie het vermeende strafbare feit niet ernstig genoeg vond om tot vervolging over te gaan. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] erop gewezen dat de verklaring die zijn vrouw heeft afgelegd, is ingetrokken.
    [appellant] voert verder aan dat niet elke schending van strafrechtelijke rechtsregels een tamelijk ernstige schending van de rechtsorde oplevert. Hij wijst er in dit verband op dat het slachtoffer zelf van vervolging van hem heeft willen afzien, dat het incident in de privésfeer plaatsvond, dat zijn zwager juist hem aanviel en dat hij zichzelf slechts heeft verdedigd.
    [appellant] voert ten slotte aan dat het niet logisch is dat aan particuliere beveiligers strengere eisen worden gesteld dan bijvoorbeeld aan politieagenten en militairen die met zeer geheime informatie omgaan.
    Beoordeling hoger beroep
    4.       De korpschef komt beoordelingsruimte toe bij de beoordeling of een betrokkene voldoende betrouwbaar is voor werkzaamheden in de particuliere beveiligingsbranche. Deze heeft hij ingevuld met de Bpbr. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:225), worden aan medewerkers in de beveiligingsbranche, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen gesteld dan aan medewerkers in willekeurige andere betrekkingen. Dit betekent dat de korpschef als beoordelingsmaatstaf mag hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven moeten zijn.
    In paragraaf 3.3 van de Bpbr heeft de korpschef de beoordeling van de betrouwbaarheid nader ingevuld. Hieruit volgt dat de toestemming wordt onthouden als bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken binnen de daarvoor geldende periode in het verleden. De toestemming wordt ook onthouden als blijkt van andere over de aanvrager bekende feiten op grond waarvan kan worden aangenomen dat de betrokkene onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name - maar niet uitsluitend - het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Uit de beleidsregels volgt ook dat opgemaakte processen-verbaal, mutatierapporten en sepots ertoe kunnen leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar wordt geacht.
    4.1.    Het is op grond van de toepasselijke wettelijke bepalingen en beleidsregels dus niet nodig dat iemand zich schuldig heeft gemaakt aan een strafbaar feit. In deze procedure dient de bestuursrechter zich op grond van wat feitelijk is voorgevallen een oordeel te vormen over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk, zie onder meer de uitspraak van 22 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2126, r.o. 4.2. Een toetsing aan de strafrechtelijke bewijsmaatstaf is, anders dan [appellant] aanvoert, daarom niet aan de orde. Ook een sepot kan een rol spelen bij de beoordeling van de betrouwbaarheid. In dit geval betreft het een beleidsmatig sepot. Uit de keuze van het openbaar ministerie voor het beleidssepot kan worden afgeleid dat succesvolle vervolging technisch haalbaar was, maar op gronden van algemeen belang niet opportuun werd geacht. Dat het openbaar ministerie niet tot vervolging is over gegaan, omdat zij dat niet opportuun heeft geacht, zegt dan ook niets over de betrouwbaarheid en integriteit van [appellant]. De korpschef moet een zelfstandige beoordeling verrichten.
    4.2.    De korpschef heeft zijn beoordeling van de betrouwbaarheid van [appellant] gebaseerd op de aangifte die zijn zwager heeft gedaan en op de twee getuigenverklaringen die de politie heeft afgenomen en die zijn neergelegd in een proces-verbaal. Het betreft hier de getuigenverklaring van de echtgenote van [appellant] en van een buurvrouw. Anders dan [appellant] op zitting heeft aangevoerd, heeft de korpschef zijn beoordeling dus niet uitsluitend gebaseerd op de verklaring van de zwager. In de aangifte van de zwager staat vermeld dat de zwager de woning van [appellant] binnenstapte en dat [appellant] hem onmiddellijk met zijn rechterarm om de keel sloeg, waardoor hij op de grond viel. De zwager voelde vervolgens dat [appellant] hem in zijn gezicht kraste met zijn nagels. In de aangifte staat vervolgens vermeld dat [appellant] een kandelaar in zijn rechterhand had, deze richting het hoofd van de zwager bewoog, dat de zwager boven zijn linkeroog werd geraakt en dat hij vervolgens een flinke snee boven zijn linkeroog had. In het proces-verbaal van de getuigenverklaring van de echtgenote staat vermeld dat er werd aangebeld, dat zij zag dat [appellant] de deur opende en toen met een arm richting haar broer reikte, dat zij zag dat [appellant] en haar broer op de grond vielen en in gevecht met elkaar raakten. Zij hoorde haar broer zeggen: "Stop, hou op! De kinderen, de kinderen!" of woorden van gelijke strekking. Ook heeft zij gezien dat het gezicht van haar broer onder de krassen zat en dat hij een diepe wond op zijn linker wenkbrauw had. Zij verklaarde tevens dat haar man geen letsel aan zijn gezicht had. In het proces-verbaal van de getuigenverklaring van de buurvrouw staat vermeld dat zij een hoop geschreeuw bij de woning van [appellant] hoorde en vervolgens naar de portiek van de woning is gelopen. Zij zag dat twee mannen ruzie met elkaar hadden, dat een man op de grond lag en dat de andere man voorover gebogen stond met iets wat leek op een kandelaar in de rechterhand. Deze laatste man gaf de liggende man klappen met de kandelaar.
    4.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de aangifte van de zwager en de processen-verbaal van de getuigen voldoende grondslag bieden voor het standpunt van de korpschef dat de betrouwbaarheid en integriteit van [appellant] niet boven iedere twijfel verheven zijn, zodat de korpschef de verzochte toestemmingen mocht weigeren. De omstandigheid dat het geweldsincident zich in de privésfeer heeft afgespeeld, leidt niet tot een ander oordeel. Incidenten in de privésfeer mogen bij de beoordeling worden betrokken als deze zich naar hun aard niet verdragen met beveiligingswerkzaamheden. Het functioneren in de privésfeer mag voor de korpschef een indicatie zijn voor het algehele functioneren (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4149, onder 4.1).
    De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de wijze waarop de korpschef de betrouwbaarheid heeft beoordeeld onjuist is.
    Over de stelling van [appellant] dat aan politieagenten en militairen minder strenge eisen worden gesteld dan aan particuliere beveiligers overweegt de Afdeling dat deze stelling feitelijke grondslag mist. Alleen al hierom komt aan deze stelling geen betekenis toe.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       De korpschef hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
    818
     
    BIJLAGE
     
    Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
    Artikel 7
    1.  Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.
    2. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. Indien de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd op een luchtvaartterrein, wordt de toestemming, bedoeld in de eerste volzin, verleend door de commandant van de Koninklijke marechaussee.
    […]
    4. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk.
    [...]
    Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019
    3.3. Betrouwbaarheid personeel en leidinggevenden
    De toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de wet wordt onthouden indien bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van:
    a.veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken;
    b.andere omtrent de aanvrager bekende feiten.
    […]
    Ad b. (andere omtrent de aanvrager bekende feiten)
    De toestemming kan ook worden geweigerd wanneer op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name -maar niet uitsluitend- het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.
    Sepots, processen-verbaal en mutaties
    Zo kunnen (tegen betrokkene) opgemaakte processen-verbaal of (dag/mutatie)rapporten ertoe leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking (of bedenking) bestaat.
    Ook sepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de betrouwbaarheid. Hierbij dient de aard van het sepot in ogenschouw te worden genomen. Een technisch sepot, bijvoorbeeld wegens onvoldoende bewijs, zal bij de beoordeling naar de betrouwbaarheid een minder grote rol spelen dan een sepotbeslissing die op beleidsmatige gronden is genomen. In het geval dat een sepot wordt meegenomen in de beoordeling, wordt voor wat betreft de terugkijktermijn als uitgangspunt genomen de datum waarop het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren.
    […]