ECLI:NL:CBB:2024:215, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-03-2024, 21/751
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete. Hokverrijking varkens. Uitleg artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Besluit). Artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit somt specifiek als materiaalsoorten om te onderzoeken en mee te spelen op stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan. Die materiaalsoorten zijn alle eet- en wroetbaar. De bepaling laat ruimte voor ander geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, maar daarvan is naar het oordeel van het College slechts sprake als het materiaal vergelijkbaar is met of aansluit bij de in de bepaling specifiek opgesomde materiaalsoorten en dus evenzeer in ieder geval eet- en wroetbaar is. Om aan de norm van artikel 2.22, eerste lid van het Besluit te kunnen voldoen, moeten varkens dus permanent kunnen beschikken over materiaal dat eet- en wroetbaar is. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit. Geen aanleiding voor matiging van de boete.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/751
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2024 op het hoger beroep van:
    
      Maatschap [naam 1] en [naam 2] B.V. ( [naam 1] ), te [plaats] (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 juni 2021, kenmerk ROT 21/407, in het geding tussen
    
    
    
      [naam 1]
    
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,  (gemachtigden: mr. E.M. Scheffer en H.G. Jansen).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 4 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:4860).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.  
      De zitting was op 21 februari 2024. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 21/946, 22/1416 en 22/1486. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen. Verder waren aanwezig [naam 1] en [naam 3] (toezichthouder). 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      
        Op 28 februari 2020 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij [naam 1] . Van deze controle hebben toezichthouders op 16 maart 2020 een rapport van bevindingen opgemaakt.
        In het rapport van bevindingen is vermeld dat is geconstateerd dat: 
      
      - de zeugen en gedekte gelten (in totaal 1760 varkens) uitsluitend over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang) en/of een kunststof buis om de metalen buizen van de voerligboxen beschikten,
      - de zuigende biggen (biggen bij de zeugen in de kraamhokken, in totaal 3950 varkens) uitsluitend beschikten over een kunststof buis om de metalen buizen van de box van de zeugen,
      - de gespeende biggen in het “oudere stalgedeelte” (in totaal omstreeks 2000 varkens) werden gehouden op een volledige roostervloer en uitsluitend de beschikking hadden over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang), en
      - de opfokgelten (gebruiksvarkens) in het “oudere stalgedeelte” (twee afdelingen, in totaal 99 varkens) uitsluitend de beschikking hadden over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang). 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 1 mei 2020 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 1.500,- wegens overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren in samenhang bezien met artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Besluit). Volgens de minister hadden 7.809 varkens van [naam 1] niet de beschikking over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Het verstrekte materiaal voldeed volgens de minister niet aan de criteria “wroetbaar” en “eetbaar” zoals opgenomen in de brochure “Hokverrijking” van de Wageningen University & Research (WUR) van 2018 (brochure).
      
    
    
      1.4
      Bij besluit van 15 december 2020 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd. [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen: 
    
    
    
      “3.5. Uit het voorgaande volgt dus dat artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren een open norm bevat die de minister heeft ingevuld door de WUR een brochure te laten opstellen over hokverrijking, met gebruikmaking van de laatste wetenschappelijke inzichten. De in die brochure genoemde negen eisen waaraan hokverrijking voor varkens moet voldoen heeft de minister overgenomen als handhavingslijn (…). De rechtbank acht deze invulling van de norm (…) niet onredelijk, mede gelet op Aanbeveling 2016/336. Ook is deze invulling voor varkenshouders voldoende duidelijk en kenbaar.
    
    
    
      3.6.
      De negen eisen waaraan hokverrijking voor varkens (in beginsel) moet voldoen zijn: veilig, eetbaar, kauwbaar, wroetbaar, afbreekbaar, vernieuwend, bereikbaar, beschikbaar en schoon. In dit geval heeft de toezichthouder vastgesteld dat (…) de hokverrijking niet voldeed aan de eigenschappen wroetbaar en eetbaar. Eiseres heeft op zichzelf ook niet betwist dat in een aantal hokken geen wroetbare en eetbare hokverrijking aanwezig was. Eiseres betwist alleen de geldigheid van die negen eisen, maar zoals hiervoor is overwogen acht de rechtbank deze invulling van de norm door de minister niet onjuist. (…)
      
    
    
      3.7.  (…)
      
        De stelling van eiseres dat het aanwezige spelmateriaal wel zou hebben voldaan aan de regels van IKB Nederland Varken, kan daar niet aan afdoen. Die regels zijn immers eisen die een private organisatie stelt voor het voeren van een bepaald keurmerk; zij bevatten geen algemene normstelling of invulling van een wettelijke norm. (…)”
        
          Beoordeling van het geschil in hoger beroep
        
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
    
    
      3.1
      
        [naam 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit. [naam 1] stelt zich in dit verband primair op het standpunt dat de rechtbank de norm van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit ten onrechte heeft ingevuld aan de hand van de Aanbeveling (EU) 2016/336 van de Commissie van 8 maart 2016 betreffende de toepassing van Richtlijn 2008/120/EG van de Raad tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens wat maatregelen betreft om het couperen van staarten minder noodzakelijk te maken (Aanbeveling) en de brochure. [naam 1] is niet gebonden aan de Aanbeveling en de brochure. Volgens [naam 1] geldt uitsluitend de norm die is opgenomen in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit, dit gelet op het feit dat de opgelegde boete is aan te merken als een criminal charge en vanwege het lex certa beginsel en het bepaalde in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Die norm van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houdt in dat dieren over voldoende materiaal moeten beschikken om te onderzoeken en mee te spelen en niet dat moet zijn voldaan aan de eisen van de Aanbeveling of de brochure.
      
    
    
      3.2
      Hoewel de Aanbeveling een niet-bindend rechtsinstrument is en niet is omgezet in regelgeving, betekent dit volgens de minister niet dat daaraan geen betekenis of werking toekomt. Van diegene aan wie een aanbeveling is gericht, wordt verwacht dat die de aanbeveling opvolgt. Een aanbeveling is dus niet vrijblijvend. In de Aanbeveling is vastgesteld hoe de lidstaten erop moeten toezien dat varkens permanent kunnen beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. De minister heeft hieraan uitvoering gegeven door de brochure op te laten stellen. Bij het opstellen daarvan is gebruik gemaakt van de laatste wetenschappelijke inzichten op het gebied van het welzijn en de behoeften van varkens. De brochure is in november 2018 door de WUR, samen met de varkenssector, gepubliceerd. De in de brochure genoemde negen eisen waaraan hokverrijking voor varkens moet voldoen, heeft de minister overgenomen als handhavingslijn, zoals de NVWA kenbaar heeft gemaakt in maart 2019 op haar website en ook binnen de sector en via vakbladen is gecommuniceerd.  
      
      
        3.3.1
        Het College overweegt als volgt. 
        
      
      
        3.3.2
        Artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit luidt als volgt: 
        
        
          “Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.”
        
        
      
      
        3.3.3
        Het is aan de rechter om deze bepaling uit te leggen. Het lex certa beginsel, dat mede besloten ligt in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 7 van het EVRM, verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn. Dit betekent ook dat voorzienbaar dient te zijn onder welke omstandigheden in strijd wordt gehandeld met een bepaling. Het College verwijst in dit verband naar de overwegingen 5.3 en 5.4 van zijn uitspraak van 26 oktober 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:961), de in die uitspraak aangehaalde overweging uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 11 november 1996, nr. 17862/91 (Cantoni tegen Frankrijk) (ECLI:CE:ECHR:1996:1115JUD001786291) en de verwijzing naar het arrest van het Hof van 20 januari 2009, nr. 75909/01 (Sud Fondi SRL e.a. tegen Italië) (ECLI:CE:ECHR:2009:0120JUD00759090). 
        
      
      
        3.3.4
        
          Bij de uitleg van een wettelijke bepaling is allereerst de tekst ervan van belang. 
          Artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit somt specifiek als materiaalsoorten om te onderzoeken en mee te spelen op stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan. Die materiaalsoorten zijn alle eet- en wroetbaar. De bepaling laat ruimte voor ander geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, maar daarvan is naar het oordeel van het College slechts sprake als het materiaal vergelijkbaar is met of aansluit bij de in de bepaling specifiek opgesomde materiaalsoorten en dus evenzeer in ieder geval eet- en wroetbaar is. Om aan de norm van artikel 2.22, eerste lid van het Besluit te kunnen voldoen, moeten varkens dus permanent kunnen beschikken over materiaal dat eet- en wroetbaar is.
        
        
      
      
        3.3.5
        Omdat de tekst van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit naar het oordeel van het College voldoende duidelijk en bepaald is, was het voor [naam 1] kenbaar wat voor soort materiaal is aan te merken als materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en welk materiaal daar niet aan voldoet. De toelichting, de Aanbeveling en de brochure missen daarom bij de uitleg betekenis. Op zich heeft [naam 1] daar terecht op gewezen, maar dat kan haar verder niet baten. Het College overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        3.3.6
        
          Tussen partijen is niet in geschil dat tijdens de controle op 28 februari 2020 het merendeel van de varkens (7.890 van de 13.113) uitsluitend beschikte over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang) en/of een kunststof buis om de metalen buizen van de boxen. 
          Deze materialen worden niet expliciet genoemd in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit en zijn ook niet aan te merken als ander geschikt materiaal als bedoeld in die bepaling, omdat zij in ieder geval niet eet- en wroetbaar zijn. De rechtbank heeft dus terecht geconcludeerd dat de varkens niet (permanent) beschikten over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en dat sprake is van een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit. Voor [naam 1] was voorzienbaar dat zij enkel met de vaste materialen die op 28 februari 2020 zijn aangetroffen niet in overeenstemming handelde met artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit. Het College komt niet toe aan een bespreking van hetgeen [naam 1] in het kader van de vraag naar de overtreding verder naar voren heeft gebracht. 
        
        
        
          
            Is er aanleiding het boetebedrag te matigen? 
          
        
        
      
    
    
      4.1
      
        [naam 1] betoogt dat de rechtbank het boetebedrag had moeten matigen. De risico’s of gevolgen van de overtreding voor de diergezondheid zijn namelijk zodanig gering dat er, gelet op artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), aanleiding was van het standaard boetebedrag af te wijken. Er is spelmateriaal aanwezig geweest dat zonder enige twijfel zorgde voor afleiding en geschikt was voor de dieren om mee te spelen en te onderzoeken. 
      
    
    
      4.2
      De minister ziet geen aanleiding om op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving tot halvering van het standaard boetebedrag van € 1.500,- over te gaan. Daartoe bestaat alleen aanleiding als de risico’s of gevolgen van de door [naam 1] begane overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Het ontbreken van spelmateriaal of het aanwezig zijn van onvoldoende spelmateriaal beschouwt de minister echter als een serieuze aantasting van het welzijn van varkens. Ook heeft de overtreding betrekking op een groot deel van de varkens van [naam 1] , zodat de gevolgen van de overtreding niet als gering zijn aan te merken. 
      
      
        4.3.1
        Op grond van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht legt het bestuursorgaan een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 
        
      
      
        4.3.2
        De rechtbank heeft naar het oordeel van het College terecht geen aanleiding gezien de boete te matigen. Gelet op het aantal varkens dat niet kon beschikken over het wettelijk vereiste spelmateriaal, was namelijk geen sprake van een geringe overtreding. Een boete van € 1.500,- is daarom passend en geboden. 
        
      
    
    
      4.4
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      5 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. 
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      6 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. H.O. Kerkmeester en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is buiten staat te ondertekenen 	De griffier is buiten staat te ondertekenen