ECLI:NL:RVS:2023:2697, Raad van State, 12-07-2023, 202202817/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van de begane grond van het pand aan de Romerkerkweg 45 in Beverwijk. [appellante] heeft op 13 februari 2020 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend om de begane grond van het pand te mogen splitsen in twee wooneenheden. Volgens het bouwplan heeft de voorste en grootste wooneenheid op de begane grond een entree, een woonkamer met keuken en een wc. Op de eerste en tweede verdieping heeft de voorste wooneenheid slaapkamers, wc’s en badkamers. De achterste en kleinste wooneenheid ligt geheel op de begane grond en heeft daar een entree aan de achterzijde, een woonkamer met keuken, een badkamer, een aparte wc en een slaapkamer. Deze wc en slaapkamer liggen in de uitbouw die geen verdieping heeft. De rest van de kleinste en achterste wooneenheid ligt onder de slaapkamers van de grootste en voorste wooneenheid.

202202817/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Beverwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 1 april 2022 in zaak nr. 21/2250 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 april 2020 heeft het college geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van de begane grond van het pand aan de Romerkerkweg 45 in Beverwijk.
    Bij besluit van 29 maart 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering aangevuld.
    Bij uitspraak van 1 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 16 mei 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.A.M. Schram, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Stengs en R. Noora, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft op 13 februari 2020 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend om de begane grond van het pand te mogen splitsen in twee wooneenheden. Volgens het bouwplan heeft de voorste en grootste wooneenheid op de begane grond een entree, een woonkamer met keuken en een wc. Op de eerste en tweede verdieping heeft de voorste wooneenheid slaapkamers, wc’s en badkamers. De achterste en kleinste wooneenheid ligt geheel op de begane grond en heeft daar een entree aan de achterzijde, een woonkamer met keuken, een badkamer, een aparte wc en een slaapkamer. Deze wc en slaapkamer liggen in de uitbouw die geen verdieping heeft. De rest van de kleinste en achterste wooneenheid ligt onder de slaapkamers van de grootste en voorste wooneenheid.
    Dit bouwplan beoogt de situatie van de huidige zes onzelfstandige woningen in het pand naar twee zelfstandige woningen te veranderen. Deze zes onzelfstandige woningen waren voorheen zelfstandig. [appellante] heeft echter gevolg gegeven aan een last onder dwangsom van de gemeente en een deel van de voorzieningen uit de woning verwijderd, waardoor de zes woningen in het pand bestempeld worden als onzelfstandig.
    2.       Ter plaatste geldt het bestemmingsplan "Woongebied West", (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel aan de Romerkerkweg 45 geldt de bestemming "Wonen" met de bouwaanduiding "aaneengebouwd".
    In het besluit van 14 april 2020 heeft het college geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan en het college wil niet van het plan afwijken. Bij besluit van 29 maart 2021 heeft het college dit standpunt gehandhaafd.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het bouwplan inderdaad in strijd is met het bestemmingsplan en dat het college ervoor mocht kiezen niet van het bestemmingsplan af te wijken. Vervolgens heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
    [appellante] is het niet eens met die uitspraak en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Toetsingskader
    3.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Gronden van het hoger beroep
    Is er sprake van strijd met het bestemmingsplan?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens de definitie in het bestemmingsplan zijn gestapelde woningen geheel of vrijwel geheel boven andere woningen gelegen. De aanvraag betreft geen gestapelde woningen maar woningen die naast elkaar liggen op de begane grond. Dat de voorste woning ook nog twee verdiepingen heeft die iets boven de achterste woning liggen, betekent niet dat er sprake is van gestapelde woningbouw. Zij wijst er verder op dat de belangrijkste ruimtes van de voorste woning op de begane grond liggen, en dat dus een groot en belangrijk deel van deze woning vóór de achterste ligt, niet erboven. Het is gebruikelijk slaapkamers op de tweede verdieping te hebben. [appellante] wijst er ook op dat de term "gestapelde woningbouw" in normaal spraakgebruik alleen wordt gebruikt voor appartementen in flats en niet voor naast elkaar gelegen woningen waarvan volgens haar in dit geval sprake is.
    4.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan omdat het in een gestapelde woning voorziet. Het bestemmingsplan maakt in artikel 1.67 onderscheid tussen gestapelde en aaneengesloten woningen. Het bouwvlak waar het pand in ligt, heeft de bouwaanduiding "aaneengesloten". Omdat de grootste woning het grootste deel van de kleinste woning bedekt, is er volgens het college sprake van stapeling.
    4.2.    Artikel 1.67 van de planregels definieert "woning" als volgt:
    "een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, niet zijnde een woonwagen, met dien verstande dat onder een:
    a. aaneengebouwde woning wordt verstaan: woning in een blok van meer dan twee-aaneengebouwde woningen;
    b. twee-aaneengebouwde woning: bebouwing bestaande uit twee aaneengebouwde grondgebonden woningen die samen een bouwblok vormen;
    c. vrijstaande woning wordt verstaan: een niet-aaneengebouwde woning;
    d. gestapelde woning wordt verstaan: zelfstandige woning die boven (of nagenoeg boven) andere woningen of functies is gesitueerd, daaronder begrepen de onderliggende woningen."
    4.3.    Artikel 12.2.2 luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen geldt dat:
    a. deze uitsluitend binnen een bouwvlak mogen worden gebouwd, met dien verstande dat:
    1. ter plaatse van de aanduiding 'aaneengebouwd' uitsluitend aaneengebouwde woningen mogen worden gebouwd, waarbij de bestaande breedte van het hoofdgebouw niet mag worden vergroot;
    2. ter plaatse van de aanduiding 'vrijstaand' uitsluitend vrijstaande woningen mogen worden gebouwd, waarbij de bestaande breedte van het hoofdgebouw niet mag worden vergroot;
    3. ter plaatse van de aanduiding 'twee aaneen' uitsluitend twee aaneengebouwde woningen mogen worden gebouwd, waarbij de bestaande breedte van het hoofdgebouw niet mag worden vergroot;
    4. ter plaatse van de aanduiding 'gestapeld' uitsluitend gestapelde woningen mogen worden gebouwd;
    b. het aantal woningen niet meer mag bedragen dan het bestaande aantal woningen tenzij anders op de verbeelding is aangegeven;
    [...]"
    4.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in het bouwplan sprake is van een gestapelde woning, zoals gedefinieerd in artikel 1.67 van de planregels. Weliswaar ligt een gedeelte van de voorste woning naast de achterste woning en gaat het in zoverre om woningen die aaneen zijn gebouwd, maar dat leidt niet tot het oordeel dat er sprake is van aaneengebouwde woningen als bedoeld in die bepaling en niet van een gestapelde woning. De verdiepingen van de voorste woning liggen namelijk nagenoeg boven de achterste woning.
    Het bouwvlak heeft de bouwaanduiding "aaneengebouwd". Ter plaatse van deze aanduiding mogen op grond van artikel 12.2.2, aanhef en onder a, onderdeel 1, van de planregels alleen aaneengebouwde woningen worden gebouwd. Daaronder vallen geen gestapelde woningen. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijken van het bestemmingsplan?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college had moeten afwijken van het bestemmingsplan. Op grond van het ter plaatse geldende overgangsrecht mag het pand ook gebruikt worden voor zes onzelfstandige woningen. De aangevraagde situatie is een verbetering ten opzichte van die mogelijkheid, omdat daarmee beter wordt aangesloten met de andere huizen in de rij. Ook verbetert de woonkwaliteit juist met de splitsing. Volgens [appellante] heeft het college daarom onvoldoende gemotiveerd waarom het bouwblok zich niet zou lenen voor splitsing op één bouwlaag. Dat de achterste woning geen aansluiting en ontsluiting heeft op de straat is ook geen belemmering voor het verlenen van de omgevingsvergunning, omdat die aansluiting er in de vorige situatie ook niet was. Het is verder niet juist dat het college het zogeheten "wonen-achter-wonen" altijd weigert, aldus [appellante]. Zij wijst er in dat kader op dat in de huidige situatie van de zes onzelfstandige woningen ook sprake is van "wonen-achter-wonen". Ten slotte hoeft het college volgens [appellante] niet te vrezen voor ongewenste precedentwerking, omdat de situatie waarbij op grond van overgangsrecht zes onzelfstandige woningen in het pand zijn toegestaan, uniek is.
    5.1.    Het college wil niet afwijken van het bestemmingsplan omdat het grondgebonden woningen in een rij als uitgangspunt hanteert in de omgeving van het pand. Het bouwplan wijkt daarvan af. Ook kan de woonkwaliteit niet worden gegarandeerd omdat er voor de voorste woning geen buitenruimte meer is. Verder ontbreekt de verbinding met de straat voor de achterste woning en hebben de wc, de badkamer, de keuken en de slaapkamer van de achterste woning te kleine afmetingen. Ook heeft deze woning geen voordeur, geen bergruimte, geen opstelplaats voor een wasmachine en geen meterkast. Daarnaast vreest het college voor ongewenste precedentwerking. Het beleid van het college is om in beginsel geen omgevingsvergunning te verlenen voor wonen-achter-wonen situaties. Volgens het college zijn er in dit geval geen bijzondere omstandigheden om van dit beleid af te wijken. Ten slotte stelt het college zich op het standpunt dat de situatie met de zes bestaande onzelfstandige woningen in het pand niet als uitgangspunt hoeft te worden genomen. Deze woningen zijn namelijk zonder vergunning en in strijd met het bestemmingsplan gerealiseerd en mogen slechts op basis van het overgangsrecht worden gehandhaafd.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de ruimtelijke en stedenbouwkundige argumenten tegen woningsplitsing zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van [appellante] om het pand te splitsen. Het college hoefde de situatie met de zes bestaande woningen in het pand niet als uitgangspunt te nemen. De vraag die het college moest beantwoorden, is of het in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is om af te wijken van het bestemmingsplan voor het pand en de woningsplitsing toe te staan. Daarbij is niet van belang dat de zes bestaande onzelfstandige woningen onder het gebruiksovergangsrecht vallen. Planologisch gezien is het gebruik van zes woningen ongewenst. Nadat het afwijkend gebruik is beëindigd wordt alleen gebruik als aaneengebouwde woning toegestaan. Bovendien is enkel het gebruik beschermd door het gebruiksovergangsrecht. De bouwtechnische aanpassingen waardoor van één zelfstandige woning zes zelfstandige woningen zijn gemaakt, waren niet toegestaan en niet beschermd door het bouwovergangsrecht.
    Het college heeft mogen meewegen dat de woonkwaliteit voor beide woningen slechter zal zijn dan de situatie waarin het bestemmingsplan voorziet. De voorste en grootste woning heeft in de voorziene situatie geen buitenruimte. Voor de achterste en kleinste woning geldt dat de ruimtes erg klein zijn, er geen verbinding is met de openbare ruimte en dat bepaalde voorzieningen ontbreken. [appellante] heeft dit ook niet betwist. Het is ook niet onredelijk dat het college wijst op het risico op precedentwerking bij het toestaan van de woningsplitsing aangezien het bouwplan van [appellante] om van één zelfstandige woning twee zelfstandige woningen te maken niet uniek is. Verder heeft [appellante] zich niet op het standpunt gesteld dat de woningsplitsing voor haar, financieel of anderszins, van groot belang is. Het college heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat de nadelige gevolgen voor [appellante] niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die weigering te dienen doelen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023
    703-1008