ECLI:NL:RVS:2024:1967, Raad van State, 08-05-2024, 202204865/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juni 2022 heeft de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn het bestemmingsplan "Herbestemmen sierteelt buiten de contour 2021"  vastgesteld. Het vastgestelde bestemmingsplan maakt 12 verschillende ontwikkelingen, verspreid over de gemeente Alphen aan den Rijn mogelijk, alle gelegen buiten het boom- en sierteeltconcentratiegebied van de Greenport Regio Boskoop. Eén van die ontwikkelingen is de bouw van een woning op een nu nog onbebouwd stuk grond tussen de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Benthuizen, op initiatief van [partij]. In het bestemmingsplan is op een deel van deze grond een woonbestemming gelegd waar voorheen een agrarische bestemming gold. De raad heeft hier de bouw van een woning toegestaan als compensatie voor de sanering van de locatie Noordpolder (naast) 11. Deze saneringslocatie ligt buiten de begrenzing van het bestemmingsplan. [appellant] woont aan [locatie 2]. Hij is het er niet mee eens dat er een woning direct naast zijn perceel mogelijk is gemaakt.

202204865/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Benthuizen, gemeente Alphen aan den Rijn,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juni 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Herbestemmen sierteelt buiten de contour 2021" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke reactie gegeven.
    [appellant] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 25 maart 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.A. Huijgen en mr. C.A.E. de Pous, beiden advocaat te Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door ing. R. Prins, zijn verschenen. Verder is [partij], bijgestaan door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Bodegraven, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 23 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het vastgestelde bestemmingsplan maakt 12 verschillende ontwikkelingen, verspreid over de gemeente Alphen aan den Rijn mogelijk, alle gelegen buiten het boom- en sierteeltconcentratiegebied van de Greenport Regio Boskoop. Eén van die ontwikkelingen is de bouw van een woning op een nu nog onbebouwd stuk grond tussen de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Benthuizen, op initiatief van [partij]. In het bestemmingsplan is op een deel van deze grond een woonbestemming gelegd waar voorheen een agrarische bestemming gold. De raad heeft hier de bouw van een woning toegestaan als compensatie voor de sanering van de locatie Noordpolder (naast) 11. Deze saneringslocatie ligt buiten de begrenzing van het bestemmingsplan.
    [appellant] woont aan [locatie 2]. Hij is het er niet mee eens dat er een woning direct naast zijn perceel mogelijk is gemaakt.
    3.       Nadat [appellant] beroep heeft ingesteld, heeft hij de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht om een voorlopige voorziening te treffen door het bestemmingsplan te schorsen. De voorzieningenrechter heeft dat verzoek bij uitspraak van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:792) afgewezen.
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ruimtelijke afweging
    6.       [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met de uitgangspunten van de "Ruimte-voor-Ruimte regeling binnen het boom- en sierteeltconcentratiegebied Greenport Regio Boskoop". Eén van de uitgangspunten is dat er niet alleen kwaliteitswinst moet worden behaald op de saneringslocatie (hier Noordpolder (naast) 11), maar ook op de compensatielocatie (hier het perceel tussen [locatie 1] en [locatie 2], waarvoor het bestemmingsplan is vastgesteld). Hij wijst er op dat in deze regeling staat dat het een handvat kan bieden voor locaties buiten het boom- en sierteeltconcentratiegebied. Bovendien kan een bestemmingsplan ook op grond van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening) uitsluitend voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling als de ruimtelijke kwaliteit op de planlocatie zelf per saldo ten minste gelijk blijft. Volgens [appellant] heeft de raad de toevoeging van een woning op de compensatielocatie dan ook ten onrechte aanvaardbaar geacht vanwege de kwaliteitsverbetering op de saneringslocatie, die geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan.
    Volgens [appellant] heeft de raad onvoldoende beoordeeld en gemotiveerd waarom de toevoeging van een woning de ruimtelijke kwaliteit op de planlocatie zelf niet zou aantasten. De locatie ligt in de "groene buffer" zoals aangewezen in de Omgevingsverordening, waarvoor een aparte beschermingscategorie geldt. De toevoeging van de woning verdraagt zich daar volgens hem niet mee. De raad heeft hierover volgens hem ten onrechte geen motivering als bedoeld in artikel 6.9d van de Omgevingsverordening gegeven. Verder is sprake van het landschapstype "droogmakerij op veen". Dat is een open landschap, gekenmerkt door veel openingen tussen de erven. Ook daar verdraagt de toevoeging van de woning zich volgens [appellant] niet mee.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat de "Ruimte-voor-Ruimteregeling binnen het boom- en sierteeltconcentratiegebied Greenport Regio Boskoop" hier niet van toepassing is, omdat de compensatielocatie waarop de woning mogelijk wordt gemaakt, buiten het sierteeltconcentratiegebied ligt. Het daarin neergelegde uitgangspunt dat zowel op de saneringslocatie als op de compensatielocatie kwaliteitswinst moet worden behaald, geldt hier dus niet. De omstandigheid dat in paragraaf 1.3 van deze regeling staat dat het beoordelingskader van deze regeling ook een handvat kan bieden voor locaties daarbuiten, betekent niet dat de raad deze regeling toch had moeten toepassen. Zoals de raad heeft toegelicht, biedt het "visiedocument Transformatie van bedrijven buiten de sierteeltcontour, advies ruimtelijke kwaliteit" (hierna: het visiedocument) een eigen beoordelingskader voor locaties buiten het sierteeltconcentratiegebied. De Afdeling ziet, anders dan [appellant] aanvoert, geen aanleiding voor het oordeel dat het visiedocument uitsluitend van toepassing is op de daarin genoemde concrete gevallen, en geen algemeen beoordelingskader bevat voor locaties buiten het sierteeltconcentratiegebied. Uit het visiedocument volgt niet dat een ontwikkeling op een compensatielocatie uitsluitend kan worden toegestaan als ook daar kwaliteitswinst wordt behaald.
    Dit neemt niet weg dat de raad moest beoordelen of de ontwikkeling op de compensatielocatie op zichzelf in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is.
    6.2.    De raad heeft in paragraaf 2.2. van de plantoelichting aan de hand van een stedenbouwkundige en landschappelijke analyse beoordeeld of de woning volgens hem zorgvuldig kan worden ingepast, rekening houdend met de aanwezige karakteristieken van het landschap. In paragraaf 2.3 heeft de raad gemotiveerd hoe bij het mogelijk maken van de woning rekening is gehouden met de kwaliteitscriteria die voor het landschap zijn neergelegd in het visiedocument (aangeduid als: behoud openheid/weidsheid, herkenbare structuren in de landschapseenheid, herkenbare randen van de landschapseenheid en "linten blijven linten"). Verder heeft de raad onderkend dat de locatie ligt binnen gebied dat op kaart 14 in bijlage II van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening) is aangewezen als groene buffer, en daarmee onder "beschermingscategorie 2 Groene Buffers" valt. De raad is in paragraaf 3.2 van de plantoelichting nader ingegaan op de betekenis daarvan voor het plan.
    6.3.    Weliswaar besteedt de raad in de hiervoor bedoelde paragrafen ook aandacht aan de kwaliteitswinst die op de saneringslocatie is behaald, maar de Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat dit voor de raad een dragende overweging is om de woning ruimtelijk aanvaardbaar te achten. Uit de motivering volgt niet dat de raad vanuit ruimtelijk oogpunt bezwaren tegen de woning heeft, maar deze niettemin mogelijk heeft gemaakt omdat hij de kwaliteitswinst op de saneringslocatie zwaarder vindt wegen. Dat blijkt ook niet uit de omstandigheden die [appellant] heeft aangevoerd, inhoudende dat voor de locatie kwaliteitscriteria gelden en dat de locatie binnen de groene buffer ligt. Ook deze kwaliteitscriteria, waaronder behoud van openheid/weidsheid, en de ligging in de groene buffer, laat de mogelijkheid open dat de toevoeging van een woning, mits goed ingepast, op zichzelf ruimtelijk aanvaardbaar is.
    6.4.    Voor zover [appellant] aanvoert dat in de motivering ten onrechte niet is ingegaan op de kwaliteiten van de groene buffer zoals omschreven in artikel 6.9d, tweede lid, van de Omgevingsverordening, overweegt de Afdeling dat deze bepaling pas vanaf 15 maart 2022 in de Omgevingsverordening is opgenomen. Uit het overgangsrecht in artikel 13.3 van de Omgevingsverordening volgt dat de versie van de Omgevingsverordening, zoals die luidde op het moment dat het ontwerpplan ter inzage werd gelegd (23 december 2021), van toepassing blijft op het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Die versie kende geen soortgelijke bepaling. In artikel 6.9, vierde lid, zoals dat toen luidde, was in plaats daarvan bepaald dat een bestemmingsplan die een ontwikkeling in onder meer de groene buffer mogelijk maakte, een beeldkwaliteitsparagraaf moet bevatten waarin het effect van de ontwikkeling op de bestaande kenmerken en waarden wordt beschreven en waaruit blijkt dat de ruimtelijke kwaliteit ten minste gelijk blijft. [appellant] heeft niet betoogd dat het beeldkwaliteitsplan in paragraaf 2.3 van de plantoelichting, waarnaar in paragraaf 3.2 is verwezen, in dit verband gebrekkig is.
    6.5.    Gelet op het voorgaande vindt de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de beoordeling door de raad over de inpassing van de woning gebrekkig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Bedrijfsbeëindiging
    7.       [appellant] betoogt dat een voorwaarde voor het mogelijk maken van een woning op de compensatielocatie algehele bedrijfsbeëindiging op de saneringslocatie is. Daarvan is hier geen sprake. Het bedrijf dat actief was op de saneringslocatie, is nog altijd gevestigd en actief aan Noordpolder 17-19. Het saneringsplan brengt daar ook geen verandering in. Ook op de compensatielocatie vindt geen bedrijfsbeëindiging plaats, omdat daar nooit een bedrijf is geweest. Daarom kan niet worden voldaan aan artikel 8, lid 8.4.1, van de planregels, waarin volledige bedrijfsbeëindiging is voorgeschreven.
    7.1.    Artikel 8, lid 8.4.1, van de planregels bevat een voorwaardelijke verplichting. Voor zover hier van belang, houdt deze verplichting in dat onder meer de woning op de locatie niet in gebruik mag worden genomen, zonder dat "het bestaande agrarische bedrijf ter plaatse volledig is beëindigd en de aanwezige milieurechten (melding/vergunning) die op het bedrijf rusten zijn beëindigd".
    7.2.    De Afdeling stelt voorop dat [appellant] de rechtmatigheid van de voorwaardelijke verplichting als zodanig niet heeft betwist. Zijn betoog houdt alleen in dat voor wat betreft de locatie niet aan deze voorwaardelijke verplichting zal kunnen worden voldaan, waardoor het plan in zoverre niet uitvoerbaar is.
    7.3.    De raad heeft toegelicht dat het bij deze voorwaardelijke verplichting gaat om bedrijfsbeëindiging op de saneringslocatie. De Afdeling volgt de raad niet in deze uitleg. Daarbij merkt de Afdeling op dat compensatie in de regel plaatsvindt op de saneringslocatie, zodat deze twee locaties samenvallen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Dat geldt ook voor een planregel die een voorwaardelijke verplichting bevat. In een geval als hier aan de orde, waarbij sanerings- en compensatielocatie niet samenvallen, dient dan ook naar de letterlijke tekst te worden gekeken. De woorden "ter plaatse" kunnen naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet anders worden uitgelegd dan dat het gaat om dezelfde locatie als waar de woning in gebruik wordt genomen. Dat is dus de compensatielocatie.
    Een letterlijke uitleg gaat evenwel niet zo ver, dat uitsluitend aan de voorwaardelijke verplichting kan worden voldaan als ter plaatse daadwerkelijk een agrarische bedrijf aanwezig is geweest, dat is beëindigd, zoals [appellant] betoogt. Gelet op wat hiervoor is overwogen, kan de voorwaardelijke verplichting niet geacht worden te zijn bedoeld om te waarborgen dat op de compensatielocatie concreet kwaliteitswinst wordt gehaald. Ook in een situatie als deze, waarin ter plaatse nooit een agrarisch bedrijf aanwezig is geweest en er geen milieurechten (meer) bestaan om een agrarisch bedrijf op te richten, werpt de voorwaardelijke verplichting dus geen belemmering op om de woning in gebruik te nemen. Dat betekent dat de voorwaardelijke verplichting niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan op de locatie.
    7.4.    De Afdeling voegt hier aan toe dat de omstandigheid dat de raad heeft beoogd de woning alleen mogelijk te maken als het bedrijf op de saneringslocatie wordt beëindigd, evenmin in de weg stond aan de vaststelling van het plan. Gelet op de ruimtelijke doelstelling die met een ruimte-voor-ruimteregeling wordt nagestreefd, moet ervan worden uitgegaan dat het de raad gaat om bedrijfsbeëindiging op de grond waarop bebouwing wordt gesaneerd en niet, zoals [appellant] meent, om algehele beëindiging van een bedrijf, ook voor zover dat bedrijf zich uitstrekt tot andere percelen. Niet betwist is dat op deze saneringslocatie zelf bij de vaststelling van het plan al geen bedrijf meer aanwezig was.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    8.       [appellant] betoogt dat de raad het vertrouwensbeginsel heeft geschonden door de woning mogelijk te maken. Hij voert aan dat van de kant van de gemeente eerder aan [partij] is meegedeeld dat een burenakkoord werd verlangd, oftewel een verklaring van omwonenden dat zij konden instemmen met de nieuwe woning. [appellant] heeft steeds te kennen gegeven dat hij juist niet kon instemmen met de nieuwe woning.
    8.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    8.2.    [appellant] beroept zich op een brief van 21 oktober 2019. De voorzieningenrechter heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 1 maart 2023 overwogen dat deze brief is gericht aan [partij] en een ambtelijke reactie bevat op diens principeverzoek om medewerking aan de woning te verlenen. Er staat in dat op ambtelijk niveau de intentie bestaat om medewerking te verlenen aan een herziening van het bestemmingsplan onder een aantal voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat [partij] een burenakkoord overlegt. Volgens de voorzieningenrechter bevat deze brief geen uitlating waaruit [appellant] de verwachting kon ontlenen dat de raad zonder zijn instemming medewerking aan de woning zou weigeren. De brief is niet aan hem gericht en heeft ook niet de strekking dat er zonder zijn instemming nooit een woning naast zijn perceel mogelijk zal worden gemaakt. Bovendien is in de brief met zoveel woorden slechts een ambtelijk standpunt omschreven en niet het standpunt van de raad.
    De Afdeling ziet geen aanleiding om over deze beroepsgrond anders te oordelen dan de voorzieningenrechter heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    727
     
    BIJLAGE
     
    Omgevingsverordening Zuid-Holland (versie geldend op 16 juni 2022)
    Artikel 6.9d Beschermingscategorie 2 Groene buffers
    1. Een bestemmingsplan voor een locatie binnen groene buffers waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 14 in bijlage II kan voorzien in een ruimtelijke ontwikkeling voor zover dit geen grootschalige ontwikkelingen behelzen en de bufferfunctie blijkens een afdoende motivering niet onevenredig wordt verstoord.
    2. In de motivering worden de volgende kwaliteiten betrokken:
    a. de functie van het gebied als tegenhanger van de stedelijke verdichting en stedelijke dynamiek;
    b. de identiteit die het gebied verleent aan de nabij gelegen stedelijke omgeving;
    c. de bescherming die het gebied biedt tegen grootschalige stedelijke ontwikkeling;
    d. de recreatieve gebruiks- en belevingswaarde en de contrastkwaliteit met het stedelijk gebied.
    Artikel 13.3 Ambtshalve besluiten met toepassing van afdeling 3.4 Awb
    Als voor de inwerkingtreding van deze verordening voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van de toepassing is, blijft het oude recht van toepassing:
    a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt;
    […]
    Omgevingsverordening Zuid-Holland (versie geldend op 23 december 2021)
    Artikel 6.9 Ruimtelijke kwaliteit
    1. Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:
    a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);
    […]
    4. Een bestemmingsplan dat een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt als bedoeld in het eerste lid bevat een beeldkwaliteitsparagraaf, waarin het effect van deze ontwikkeling op de bestaande kenmerken en waarden wordt beschreven en waaruit blijkt dat de ruimtelijke kwaliteit ten minste gelijk blijft, voor zover het gaat om een ruimtelijke ontwikkeling:
    a. waarbij de richtpunten van de kwaliteitskaart in het geding zijn; of
    b. die is gelegen op gronden binnen een beschermingscategorie als bedoeld in het tweede lid, onder a en b.
    Bestemmingsplan "Herbestemmen sierteelt buiten de contour 2021"
    Artikel 8 Wonen - 1
    8.4 Specifieke gebruiksregels
    8.4.1 Voorwaardelijke verplichting nieuwe woningen Ringdijk 3 en Westzijdeweg 27
    Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gronden aan de Dijk tussen [locatie 1] en [locatie 2], Ringdijk 3 en Westzijdeweg 27 ten behoeve van een of meerdere nieuwe woningen, zoals genoemd in artikel 8.1 sub a, zonder dat:
    a. het bestaande agrarische bedrijf ter plaatse volledig is beëindigd en de aanwezige milieurechten (melding/vergunning) die op het bedrijf rusten zijn beëindigd;
    […]