ECLI:NL:RVS:2018:2857, Raad van State, 29-08-2018, 201708016/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2016 heeft de burgemeester een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende dat de horeca-inrichting "Koffiehuis [koffiehuis]" aan de [locatie] te Den Haag per 2 juni 2016 voor de duur van drie maanden gesloten moet blijven.

201708016/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], handelend onder de naam [koffiehuis], wonend te Den Haag,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 augustus 2017 in zaak nr. 16/9909 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juni 2016 heeft de burgemeester een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende dat de horeca-inrichting "Koffiehuis [koffiehuis]" aan de [locatie] te Den Haag per 2 juni 2016 voor de duur van drie maanden gesloten moet blijven.
    
    Bij besluit van 31 oktober 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R. Goemmatov, rechtsbijstandverlener te Den Haag, vergezeld van [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.J.N. Hazenkamp, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 19 mei 2016 zag een opsporingsambtenaar een persoon die gesignaleerd stond vanwege een openstaande gevangenisstraf het koffiehuis inlopen. De opsporingsambtenaar is ongeveer tien minuten later met collega’s naar het koffiehuis gegaan. Zij hebben de persoon daar aangehouden en op het politiebureau gefouilleerd. De persoon had 85 bolletjes cocaïne met een totaalgewicht van 17,6 g bij zich. Diezelfde avond is het koffiehuis doorzocht. Een bezoeker bleek in het bezit van een grammenweegschaal en 10,5 g hasj en een andere bezoeker bleek in het bezit van één bolletje van vermoedelijk cocaïne. Deze bevindingen zijn vastgelegd in een bestuurlijke rapportage van de politie van 25 mei 2016 en een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 22 september 2016. De burgemeester heeft naar aanleiding van de rapportage besloten het koffiehuis op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet voor drie maanden te sluiten.
    
    Beoordeling hogerberoepsgronden
    
    Omvang geding
    
    2.    Bij op 30 mei 2016 op schrift gesteld besluit heeft de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevolen dat het koffiehuis van 19 mei 2016 tot en met 2 juni 2016 wordt gesloten. Deze hogerberoepsprocedure bouwt voort op een bezwaar van [appellant] dat niet tegen dat besluit, maar tegen het besluit van 1 juni 2016 is gericht. Hetgeen [appellant] in hoger beroep over de rechtmatigheid van het op 30 mei 2016 op schrift gestelde besluit heeft aangevoerd, blijft daarom buiten beschouwing.
    
    Bevoegdheid en gebruik maken daarvan
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om het koffiehuis te sluiten. De rechtbank heeft geconcludeerd dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aangetroffen drugs niet voor de verkoop waren bestemd, maar het is voor [appellant] en zijn vrouw onmogelijk om dit aan te tonen. Bovendien heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs aannemelijk maakt dat de drugs bestemd zijn voor de handel.
    
        Vervolgens betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de juistheid en zorgvuldigheid van de rapportage. De eerste zin van de rapportage luidt: "Middels dit rapport wil ik u op de hoogte stellen inzake de criminele, ondermijnende handelingen van de uitbater alsook de werknemers en bezoekers van het genoemde koffiehuis". Dit wijst op vooringenomenheid van de opsteller van de rapportage. In de rapportage wordt verwezen naar overlast die buurtbewoners op 25 januari 2016 hebben gemeld bij de wijkagent. Het proces-verbaal van bevindingen waarin deze melding is gerapporteerd is echter opgemaakt op 20 juni 2016, dus nadat de rapportage is opgesteld en het besluit tot sluiting van het koffiehuis is genomen. In de rapportage staat dat op 27 en 29 februari 2016 anoniem is gemeld dat in het koffiehuis wordt gehandeld in drugs. Deze anonieme meldingen verschillen inhoudelijk sterk en de juistheid van de meldingen is na doorzoeking van het koffiehuis niet gebleken. Zo is er niets wat op drugshandel wijst gevonden in het koffiehuis. De persoon die 85 bolletjes cocaïne bij zich had werd gedurende een langere periode geobserveerd en de drugs zijn pas aangetroffen bij de fouillering op het politiebureau. [appellant] heeft deze persoon niet eerder in het koffiehuis gezien. Een link tussen het koffiehuis en deze persoon is er niet. De persoon had net zo goed ergens anders aangehouden kunnen zijn.
    
        In de rapportage staat verder op de eerste pagina dat alle gevonden drugs positief zijn getest op cocaïne, terwijl onder punt vijf staat dat bij een bezoeker hasj is gevonden en bij een andere bezoeker een bolletje van, vermoedelijk, cocaïne. In de rapportage wordt vervolgens onder punt zeven de achtergrond van [beheerder], de beheerder, uiteengezet. Hierbij wordt niet vermeld dat [beheerder] nooit is vervolgd voor de bij hem in het verleden aangetroffen 14 kg cocaïne, terwijl dit wel van belang kan zijn voor de afweging om een last onder bestuursdwang op te leggen.
    
        In de rapportage wordt uitgebreid de drugsproblematiek van de Schilderswijk uiteengezet. De burgemeester heeft de drugsproblematiek echter zelf veroorzaakt door in de wijk een opvangvoorziening voor harddrugsgebruikers (hierna: OVHG) te realiseren. De handhaving van de drugsproblematiek kan niet op [appellant] worden afgewenteld. Het valt hem niet te verwijten dat bezoekers drugs meenemen en van hem kan niet worden verwacht dat hij bezoekers gaat controleren op drugsbezit. Hij wist niet dat de aangehouden bezoekers drugs bij zich hadden. De sluiting van het koffiehuis heeft als gevolg dat [appellant], zijn vrouw en hun vijf kinderen zonder inkomen zitten. [appellant] heeft de ziekte van Parkinson, waardoor zijn vrouw alles alleen moet doen. De rechtbank heeft deze omstandigheden niet voldoende laten meewegen.
    
        Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank het besluit had moeten vernietigen omdat de burgemeester is afgeweken van zijn eigen beleid. Hij heeft niet conform het beleid het koffiehuis gesloten voor drie maanden maar voor drie maanden en twee weken, aldus [appellant].
    
    -    Bevoegdheid
    
    3.1.    Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt: "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."
    
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2362), is artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet van toepassing indien drugs voor verkoop, aflevering of verstrekking in een woning of lokaal aanwezig zijn. Als uitgangspunt kan worden aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 0,5 g harddrugs of 5 g softdrugs de drugs in beginsel bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Het ligt in dat geval op de weg van de rechthebbenden op het pand om het tegendeel aannemelijk te maken. Indien het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt, is de burgemeester ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet in beginsel bevoegd om een last onder bestuursdwang op te leggen. Die bevoegdheid ontbreekt indien aannemelijk wordt gemaakt dat geen verband bestaat tussen de drugs en het pand waarin ze zijn aangetroffen (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3339)).
    
    3.3.    Blijkens de rapportage zijn bij de aangehouden persoon 85 bolletjes cocaïne aangetroffen en is ‘s avonds bij een bezoeker hasj aangetroffen. [appellant] voert aan dat de drugs pas zijn aangetroffen bij de fouillering op het politiebureau, maar het is niet aannemelijk dat de personen de drugs tussen de aanhouding in het koffiehuis en de fouillering in bezit hebben gekregen. Dat in het koffiehuis verder geen aanwijzingen zijn gevonden voor drugshandel is, gezien de aangetroffen hoeveelheden, niet voldoende om aannemelijk te maken dat de personen de drugs niet bij zich hadden voor verkoop, aflevering of verstrekking. De verklaring van de ’s avonds aangehouden persoon, dat hij de hasj slechts voor eigen gebruik bij zich had, is niet aannemelijk, temeer daar bij deze persoon eveneens een grammenweegschaal werd aangetroffen. Dat is een sterke aanwijzing voor drugshandel en daar komt nog bij dat deze persoon volgens zijn verklaring in het verleden in drugs heeft gehandeld. Bovendien kan een verband tussen het koffiehuis en de drugs worden aangenomen, omdat uit zowel de melding van de buurtbewoners als de anonieme meldingen blijkt dat het koffiehuis bekendstond als plek waar drugs te verkrijgen zijn. De processen-verbaal van de melding bij de wijkagent en de anonieme meldingen zijn weliswaar later opgesteld dan de bestuurlijke rapportage, maar vóór het besluit op bezwaar van 31 oktober 2016. De burgemeester heeft de processen-verbaal bij zijn besluit mogen betrekken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3383)), is voor de bevoegdheid om het koffiehuis te sluiten niet van belang of [appellant] een persoonlijk verwijt kan worden gemaakt.     Omdat meer dan 5 gram softdrugs en meer dan 0,5 gram harddrugs in het koffiehuis is aangetroffen en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de drugs niet bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking of dat er geen verband bestond tussen de drugs en het koffiehuis, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was het koffiehuis te sluiten.
    
    -    Gebruik maken bevoegdheid
    
    3.4.    Blijkens het besluit van 1 juni 2016 is het doel van de burgemeester bij het sluiten van een inrichting om de verstoring van de openbare orde te beëindigen, nieuwe verstoringen van de openbare orde te voorkomen dan wel de kans daarop te verkleinen, de naamsbekendheid van de horeca-inrichting als een plaats waar sprake is van drugshandel teniet te doen dan wel een signaal af te geven dat de geconstateerde feiten onacceptabel zijn. Indien de burgemeester van oordeel is dat een inrichting gesloten moet worden, sluit hij een horeca-inrichting voor de duur zoals bepaald in het "Handhavingsbeleid voor horeca en alcoholverstrekkers". In het handhavingsbeleid is bepaald dat bij drugshandel of het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs de eerste keer een sluiting van de inrichting van drie maanden volgt. Ook wordt volgens het handhavingsbeleid in beginsel een bevel tot spoedsluiting van de horeca-inrichting gegeven voor een periode van ten hoogste twee weken. Deze maatregel is bedoeld om de situatie te bevriezen en escalatie te voorkomen, zodat gelegenheid ontstaat om een gedegen onderzoek te doen naar de exacte feiten en omstandigheden van het geval en de rol die de ondernemer heeft gespeeld. In het handhavingsbeleid staat niet dat de termijn van de spoedsluiting moet worden verdisconteerd in de sluiting van drie maanden of dat de sluiting niet langer mag duren dan drie maanden. De burgemeester had op grond van zijn beleid dan ook niet de verplichting om de twee weken durende spoedsluiting te verdisconteren in de drie maanden durende sluiting. Ter zitting heeft de burgemeester echter toegelicht dat het sinds september 2016 wel de gewoonte is om de termijn van de spoedsluiting te verdisconteren in de sluiting voor drie maanden. Dit betreft echter niet het in deze procedure aan de orde zijnde besluit, maar de wijze waarop de burgemeester het besluit uitvoert. Daartegen is geen bezwaar en beroep mogelijk. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2229).
    
    3.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840)), dient de burgemeester bij gebruikmaking van zijn bevoegdheid alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling. Hij dient te bezien of deze op zichzelf, dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht, die maken dat het handelen overeenkomstig het handhavingsbeleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het handhavingsbeleid te dienen doelen.
    
        Het koffiehuis staat in de Schilderswijk, een wijk waar volgens de rapportage veel in drugs wordt gehandeld. Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat de OVHG in de Schilderswijk werd gerealiseerd om de overlast van drugshandel op straat tegen te gaan. Voor de stelling dat de burgemeester door de vestiging van de inmiddels gesloten OVHG zelf de overlast heeft veroorzaakt, bestaat onvoldoende grond. De burgemeester heeft terecht overwogen dat van exploitanten van horeca-inrichtingen mag worden verwacht dat zij maatregelen nemen om drugshandel in hun inrichting tegen te gaan, juist gezien de drugsproblematiek in de buurt. [appellant] behoorde te weten dat er een reëel risico was dat bezoekers drugs mee zouden nemen. De burgemeester heeft overwogen dat niet is gebleken dat [appellant] enige maatregelen heeft genomen om een overtreding te voorkomen. Eerst in beroep heeft [appellant] naar voren gebracht dat huisregels zijn opgesteld en voor het eerst ter zitting van de Afdeling heeft hij gesteld dat er camera’s in het koffiehuis hangen. Daarbij heeft hij echter ook gesteld dat hij geen bezoekers zal wegsturen als hij vermoedt dat zij drugs gebruiken of verkopen. Dat [appellant] de ziekte van Parkinson heeft, betekent niet dat niet van hem gevergd kan worden dat hij adequate maatregelen neemt om drugsoverlast tegen te gaan.
    
        De burgemeester heeft de zinsnede waarmee de rapportage is geopend niet hoeven aanmerken als een bijzondere omstandigheid, omdat hiermee rekening is gehouden in de besluitvorming. In het door de burgemeester overgenomen advies van de bezwarencommissie is erkend dat de rapportage met name wat dit betreft tendentieuze trekken vertoont. In het besluit op bezwaar is het verleden van [beheerder] echter niet meegewogen. Dat in de rapportage niet is vermeld dat een zaak tegen hem is geseponeerd, levert geen bijzondere omstandigheid op.
    
        Wat betreft het wegvallen van het inkomen, heeft de burgemeester in het bestreden besluit niet volstaan met de enkele mededeling dat de financiële gevolgen verdisconteerd zijn bij de vaststelling van het handhavingsbeleid. Hij heeft immers naast de overweging dat de financiële gevolgen zijn verdisconteerd bij de vaststelling van de beleidsregel overwogen dat het belang van handhaving in dit geval zwaarder weegt.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester redelijkerwijs de sluiting noodzakelijk heeft kunnen achten.
    
    3.6.    Het betoog faalt.
    
    Ontbinding huurcontract
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat de burgemeester heeft aangestuurd op ontbinding van het huurcontract. In een brief van de advocaat van de verhuurder van het pand waarin het koffiehuis is gevestigd staat dat de verhuurder van de gemeente Den Haag heeft vernomen dat het koffiehuis is gesloten op grond van de Opiumwet. De verhuurder wil het huurcontract daarom ontbinden. Dit handelen van de burgemeester is in strijd met de handhavingsmatrix, aldus [appellant].
    
    4.1.    De klacht dat de rechtbank niet op dit betoog is ingegaan, is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    4.2.    Blijkens het advies van de bezwarencommissie heeft de secretaris van de bezwarencommissie gesproken met de verhuurder. Uit dat gesprek zijn geen concrete aanknopingspunten naar voren gekomen op grond waarvan kan worden gesteld dat de burgemeester een actieve, sturende rol heeft gespeeld bij de opzegging van de huurovereenkomst, aldus de secretaris. Het enkel op de hoogte stellen van de eigenaar dat het pand voor een bepaalde periode gesloten gaat worden, betekent niet dat wordt aangestuurd op ontbinding van het huurcontract.
    
    4.3.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
    
    176-851.