ECLI:NL:CBB:2024:228, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-03-2024, 22/2272
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechtenstelsel. Verzoek om ontheffing, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen. Geen strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister maakt alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruik van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de met het fosfaatrechtenstelsel te dienen belangen tot het behoud van de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Dit uitgangspunt is in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel van de minister te bereiken. Het bestreden besluit is ook evenwichtig. 
        Geen sprake van een motiveringsgebrek.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2272 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [woonplaats] ( [naam] )
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. Y. Groen)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 18 februari 2022 heeft [naam] de minister verzocht om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) (het ontheffingsverzoek).
    
    
    
      Met het besluit van 6 juli 2022 (het afwijzingsbesluit) heeft de minister het ontheffingsverzoek afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 3 oktober 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [naam] heeft nadere stukken ingezonden. 
    
    
    
      De zitting was op 2 november 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam] , bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1	[naam] heeft gevraagd om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel voor het houden van het aantal melkvee dat hij hield op 1 april 2012. De minister heeft het ontheffingsverzoek afgewezen. Het College oordeelt dat de minister het ontheffingsverzoek mocht afwijzen. Het College legt hieronder uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.  
    
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      2.1
      Op grond van artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen (kg) fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      2.2
      Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      2.3
      Op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens de Msw bepaalde. 
      
    
    
      2.4
      Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Aanleiding voor deze procedure
        
      
      
    
    
      3.1
      
        
        
          [naam] heeft een melkveebedrijf. Op 16 november 2009 is zijn melding Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee geaccepteerd. Op 28 januari 2010 is aan [naam] een omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een stal zodat daar 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee gehuisvest konden worden. Hij hield in 2010 op het bedrijf 56 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee. Op 30 september 2012 heeft [naam] zijn melkquotum verhuurd en zijn melk- en kalfkoeien verkocht. [naam] hield in 2013 en 2014 vrijwel geen melk- en kalfkoeien en ongeveer 70 stuks jongvee. Wegens het (nog) niet benutten van de door de gemeente verleende vergunning, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] [naam] laten weten voornemens te zijn de vergunning in te trekken. [naam] heeft daartegen zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Op 10 april 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders [naam] te kennen gegeven dat hij van zijn vergunning gebruik kon blijven maken onder de voorwaarde dat hij op 1 april 2014 zou starten met de realisatie van de beoogde uitbreiding. [naam] is in 2014 gestart met de bouwactiviteiten. [naam] heeft een aannemingsovereenkomst gesloten met een aannemingsbedrijf met een bouwsom van ongeveer € 200.000,-. Op de peildatum hield [naam] 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee.
      
      
    
    
      3.2
      Met het besluit van 13 januari 2018 (het fosfaatrechtenbesluit) heeft de minister op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht van [naam] op 2.401 kg vastgesteld, uitgaande van de dierenaantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Met het besluit van 17 juni 2020 heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het fosfaatrechtenbesluit ongegrond verklaard. Tegen het besluit van 17 juni 2020 heeft [naam] beroep ingesteld. In de uitspraak van het College van 14 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1081; de uitspraak van 14 december 2021) heeft het College dit beroep ongegrond verklaard. Het College heeft in die uitspraak onder andere geoordeeld dat de vaststelling van het aantal fosfaatrechten van [naam] in het fosfaatrechtenbesluit geen strijd oplevert met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
      
    
    
      3.3
      In het ontheffingsverzoek 18 februari 2022 verzoekt [naam] vervolgens om ontheffing, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, in de vorm van een vaststelling van zijn fosfaatrecht voor de veebezetting die hij had op 1 april 2012 (64 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee).
      
    
    
      3.4
      Met het afwijzingsbesluit heeft de minister het ontheffingsverzoek afgewezen. Hoewel er voor het tijdelijk stopzetten van de melkproductie al een vergunning was voor het houden van 140 melkkoeien en 50 stuks jongvee en de hervatting van de melkproductie en het houden van een veebezetting uit het verleden een gering nadelig effect zouden hebben op het behalen van het doel van het fosfaatrechtenstelsel, betekent die hervatting volgens de minister wel een uitbreiding ten opzichte van de bestaande situatie op de peildatum. De wetgever heeft niet beoogd een uitbreiding voor melkveebedrijven na die datum toe te staan, ook niet wanneer die uitbreiding mogelijk was binnen een oude, bestaande vergunning. Hoewel de minister de keuzes van [naam] niet onbegrijpelijk vindt en wil aannemen dat de bedrijfscontinuïteit zonder nieuwe investeringen in fosfaatrechten in gevaar komt, zijn er volgens de minister geen algemene belangen gediend bij het verlenen van een ontheffing. Dat het bedrijf van [naam] een gezinsbedrijf is, is geen zwaarwegend algemeen belang. De beslissing om de melkproductie tijdelijk te staken was bovendien een ondernemersbeslissing, waarvan het risico niet op het collectief van landbouwbedrijven moet worden afgewenteld.
      
    
    
      3.5
      Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard. Vanwege de samenhang die er volgens de minister bestaat tussen het beoordelingskader van de individuele en buitensporige last bij een beroep op artikel 1 van het EP en een ontheffingsverzoek op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw, verwijst hij naar jurisprudentie van het College over de individuele en buitensporige last. Hij licht verder toe geen aanleiding te zien om in het geval van [naam] ontheffing te verlenen en de algemene belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel daarvoor opzij te zetten. [naam] heeft een ondernemersrisico genomen door de melkproductie te staken en, op een later moment na afschaffing van het melkquotum, de productie te hervatten en uit te breiden, terwijl productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. De gevolgen van deze ondernemerskeuze kunnen niet op het collectief worden afgewenteld. Anders dan in de zaak die voorlag in de uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:711), was de tijdelijke onderbreking van de melkproductie in dit geval niet een gevolg van dwingende omstandigheden, maar van een door [naam] gemaakte keuze. Daarbij is van belang dat niet vast is komen te staan dat de bijzondere omstandigheden - de gezondheidsklachten, problemen in de privésfeer en de muizenplaag die zich hebben voorgedaan na het stilleggen van het bedrijf in 2012 - het moment van herstart van de melkproductie hebben verlaat. De herstart was immers pas mogelijk na de afschaffing van het melkquotum. De nadelige gevolgen van het afwijzingsbesluit voor [naam] wegen daarom niet zwaarder dan de met het besluit te dienen doelen, namelijk het terugdringen van de nationale fosfaatproductie vanaf de peildatum en het behoud van derogatie. De minister meent ook voldoende indringend te hebben getoetst. 
      
      
        
          Standpunt van [naam]
        
      
      
      4 [naam] voert aan dat het betreden besluit moet worden vernietigd, omdat het ontheffingsverzoek ten onrechte is afgewezen en het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Met de wet van 2 mei 1997, houdende wijziging van de Msw (Stb. 1997, 360), is artikel 38 van de Msw ingrijpend gewijzigd, zodat er met een ontheffing maatwerk kon worden geleverd en de specifieke bedrijfssituatie een rol kon spelen (zie de toelichting bij de wijzigingswet: Kamerstukken II 1995-1996, 24782, nr. 3, p. 41). Bij de beoordeling van een ontheffingsverzoek op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw moet dan ook een evenredigheidstoets plaatsvinden. De evenredigheidstoets bij de beoordeling van het ontheffingsverzoek is niet hetzelfde als de beoordeling van een individuele en buitensporige last bij een beroep op artikel 1 van het EP. In zijn besluitvorming heeft de minister de beoordeling van het ontheffingsverzoek daarom ten onrechte gelijkgesteld met de beoordeling van een beroep op artikel 1 van het EP. De minister miskent bovendien dat het [naam] niet gaat om ontheffing voor een uitbreiding, maar herstel van de eerder al gerealiseerde dierbezetting die vanwege gezondheidsomstandigheden moest worden teruggebracht. De gevolgen van de afwijzing van het ontheffingsverzoek staan in onevenredige verhouding tot de daarmee gediende doelen. [naam] is gestopt met de melkproductie vanwege zijn gezondheidssituatie. Hij was zelfs volledig arbeidsongeschikt en had geen andere keuze. Hij heeft nooit de bedoeling gehad met zijn bedrijfsvoering te stoppen en heeft jongvee aangehouden om de melkproductie te kunnen hervatten. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst [naam] naar de uitspraken van het College van 1 februari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022: 55, 57 en 58; de uitspraken van 1 februari 2022) en de uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:711), waarin ook sprake was van herstel van de omvang van het veebestand en de melkproductie en waarin het College heeft geoordeeld dat het afwijzen van een ontheffingsverzoek, dan wel het niet verhogen van het aantal fosfaatrechten, onevenredig was. Herstel van de omvang van het veebestand is niet in strijd met de doelstelling van het fosfaatrechtenstelsel. Het niet verlenen van de ontheffing zal bovendien tot het faillissement van het bedrijf van [naam] leiden.  
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      5 De minister stelt zich op het standpunt dat hij terecht geen ontheffing heeft verleend en dat hij een juiste en zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest om de groeiende productie van dierlijke mest (fosfaatproductie) door melkvee aan banden te leggen (Kamerstukken 2015-2016, 34532, nr. 3), door aan te sluiten bij het mestproductieplafond van 2002. Het fosfaatrechtenstelsel ziet niet alleen op melkveehouders die nieuwe of grotere stallen hebben gebouwd en daarvoor vergunningen hebben aangevraagd. Het totaal aantal gehouden stuks melkvee op de peildatum was namelijk al veel te hoog, waardoor sprake was van het overschrijden van het nationale mestproductieplafond voor al het vee en specifiek het mestproductieplafond voor de melkveesector. Het algemeen belang van het fosfaatrechtenstelsel is, kort gezegd, het behoud van derogatie en de realisatie van milieudoelen. Uit de uitspraak van 14 december 2021 (onder 6.4.6) blijkt dat er sprake was van een ondernemerskeuze van [naam] om te stoppen met de melkproductie en niet, zoals hij in dit beroep aanvoert, van een noodgedwongen staking van de melkproductie. De gevolgen van die beslissing zijn voor rekening van [naam] . Dat geldt voor de niet gerealiseerde uitbreiding van het melkvee en voor de tijdelijk gewijzigde veestapel als gevolg van de stopzetting. Voor de aankoop van meer melkvee dient [naam] extra fosfaatrecht aan te kopen. Het belang van [naam] bij ontheffing is in dit geval dan ook dat hij geen kosten hoeft te maken voor de aankoop van extra fosfaatrecht. De belangenafweging in het bestreden besluit is terecht doorgeslagen naar het algemene belang. Die afweging doet ook recht aan het terughoudende beleid van de minister dat hij alleen in zeer uitzonderlijke situaties ontheffing verleent. De mogelijkheid van ontheffing is niet bedoeld om via een omweg, effectief, een alternatieve peildatum in 2012 te hanteren, zoals [naam] in zijn beroep tegen de fosfaatrechtenvaststelling ook probeerde te bewerkstelligen. Volgens de minister speelt het rechtszekerheidsbeginsel ook een rol bij de beoordeling van het ontheffingsverzoek, omdat de mogelijkheid tot het verzoek om ontheffing niet een omweg mag worden om zaken nogmaals aan de orde te stellen. De toetsing aan artikel 1 van het EP verschilt op individueel niveau namelijk niet wezenlijk van de evenredigheidstoetsing in het kader van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Die toetsing heeft al plaatsgevonden onder 6.4.1 van de uitspraak van 14 december 2021. [naam] heeft niet onderbouwd waarom er in zijn geval geen sprake is van buitensporigheid, maar wel van onevenredigheid. De bescherming van het milieu en de volksgezondheid, en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, wegen in dit geval daarom zwaarder dan de belangen van [naam] .
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging gemaakt worden.
      
    
    
      6.2
      Volgens de minister zijn de met het bestreden besluit te dienen belangen de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Daarnaast speelt het rechtszekerheidsbeginsel volgens de minister een rol, omdat een ontheffing niet een omweg dient te worden om een zaak nogmaals aan de orde te stellen bij de minister en daarna bij het College. Daartegenover staat het individuele belang van [naam] bij ontheffing om het eerder, op 1 april 2012, gehouden melkvee te kunnen houden zonder extra fosfaatrecht aan te kopen of leasen. 
      
      
        6.3.1
        De minister hanteert als uitgangspunt dat hij alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruikt maakt van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de hiervoor genoemde belangen. Naar het oordeel van het College is dit uitgangspunt in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel te bereiken dat de minister beoogt en dat gediend wordt met het fosfaatrechtenstelsel. Ook onderschrijft het College het belang van de rechtszekerheid dat de minister heeft genoemd.
        
      
      
        6.3.2
        Het College vindt het besluit ook evenwichtig. Het College acht daarbij van belang dat [naam] niet inzichtelijk heeft gemaakt welke invloed de door hem aangedragen bijzondere omstandigheden hebben gehad op de beslissingen om te stoppen met de melkproductie, de veebezetting in de periode van 2012 tot 2015 terug te brengen, en op het moment van herstart van de melkproductie en welke ruimte er was om andere keuzes te maken. Net als in het beroep tegen de fosfaatrechtenvaststelling heeft [naam] in deze procedure niet onderbouwd vanaf welke datum zijn gezondheidsklachten zijn dieraantallen of melkproductie negatief hebben beïnvloed. Ook uit de in dit geding gebrachte medische gegevens blijkt niet dat [naam] al eerder dan in februari 2013 arbeidsongeschikt is geraakt als gevolg van een knieblessure. Uit de door [naam] overgelegde stukken kan ook niet blijken dat de tijdelijke onderbreking van de melkproductie een gevolg is geweest van dwingende omstandigheden of dat de bijzondere omstandigheden het moment van herstart van de melkproductie hebben verlaat, zoals het College ook in de uitspraak van 14 december 2021 heeft overwogen (onder 6.4.6). Het College ziet daarom geen aanleiding om de door [naam] aangedragen bijzondere omstandigheden mee te wegen bij de belangenafweging. 
        
      
      
        6.3.3
        Daarnaast is niet gebleken dat er ook andere, algemene belangen zijn gediend met het verlenen van een ontheffing aan [naam] . [naam] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het afwijzen van de ontheffing tot het faillissement van zijn bedrijf zal leiden.
        
      
    
    
      6.4
      Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit evenwichtig is en niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen.
      
      7 Tot slot heeft de minister het bestreden besluit voldoende gemotiveerd en is het met inachtneming van het zorgvuldigheidsbeginsel genomen. 
      
        Slotsom
      
      8 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek             De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
    
    
    
      Artikel 1 Bescherming van eigendom
      Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn
      eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het
      algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene
      beginselen van internationaal recht.
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat
      een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het
      gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang
      of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    
    
      
        Meststoffenwet (Msw)
      
    
    
    
      Artikel 21b     
    
    1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt forfaitair vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.
    (…)
    
    
      Artikel 23
      (…)
    
    3. Het op het bedrijf rustende fosfaatrecht op het tijdstip van inwerkingtreding
    
      van het verbod, bedoeld in artikel 21b, eerste lid, wordt door Onze Minister
      vastgesteld en komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen
      in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en
      krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor
      dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. Artikel 21a, vierde lid, is van
      overeenkomstige toepassing.
      (…)
    
    
    
      Artikel 38
    
    1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of
    krachtens deze wet bepaalde.
    2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet
    bepaalde.
    3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.