ECLI:NL:RVS:2023:2794, Raad van State, 19-07-2023, 202006908/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget van [appellante] herzien. Bij besluit van 27 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] een voorschot kindgebonden budget voor 2019 verleend van € 5.374. Onderdeel van het voorschot is de tegemoetkoming voor alleenstaande ouders.

202006908/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 9 november 2020 in zaak nr. 19/5349 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 augustus 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget van [appellante] herzien.
    Bij besluit van 9 september 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een nader stuk ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 juni 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B.C.F. Kramer, advocaat te Amsterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 27 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] een voorschot kindgebonden budget voor 2019 verleend van € 5.374. Onderdeel van het voorschot is de tegemoetkoming voor alleenstaande ouders (hierna: ALO-kop).
    2.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] bij brief van 18 juli 2019 meegedeeld dat uit zijn gegevens blijkt dat [persoon] vanaf 22 februari 2019 bij [appellante] woont, en dat hij daarom haar handtekening nodig heeft. Op 25 juli 2019 heeft [persoon] als medebewoner van [appellante] getekend.
    3.       Bij het besluit van 21 augustus 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget voor 2019 herzien en vastgesteld op € 2.496. De Belastingdienst/Toeslagen heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [persoon] in de periode van 1 februari 2019 tot 31 december 2019 toeslagpartner van [appellante] was. Hierdoor wordt het kindgebonden budget van [appellante] vanaf 1 februari 2019 niet langer verhoogd met de ALO-kop. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] en [persoon] terecht heeft aangemerkt als toeslagpartners in de periode van 1 februari 2019 tot 31 december 2019. Dat betekent dat [appellante] voor die maanden niet in aanmerking komt voor de ALO-kop.
    De rechtbank heeft over het beroep op artikel 13b van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) geoordeeld dat [appellante] onvoldoende heeft onderbouwd dat haar situatie onevenredig is. Volgens de rechtbank is ook niet gebleken dat de Belastingdienst/Toeslagen door het nemen van de besluiten onredelijk heeft gehandeld. Ook het beroep op de hardheidsclausule in artikel 47 van de Awir slaagt volgens de rechtbank niet, omdat het niet gaat om onbillijkheden van overwegende aard.
    De rechtbank heeft verder vastgesteld dat zij slechts terughoudend kan toetsen aan artikel 3 van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK). Volgens de rechtbank is niet gebleken dat de Belastingdienst/Toeslagen onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat het kindgebonden budget en de ALO-kop niet strekken tot het waarborgen van het bestaansminimum.
    De rechtbank heeft er ten slotte op gewezen dat de artikelen 13, 16 en 17 van het Europees Sociaal Handvest (hierna: het ESH) en de artikelen 11 en 12 van het Internationale Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (hierna: het IVESCR) niet kunnen worden beschouwd als een ieder verbindende bepalingen, waardoor deze artikelen zich niet lenen voor rechtstreekse toepassing door de rechter.
    Wettelijk kader
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    De evenredigheid van de herziening
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 9 september 2019 niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. [appellante] wijst erop dat zij de ALO-kop misloopt omdat zij onderdak heeft geboden aan [persoon]. [persoon] is het nichtje van [appellante]. [persoon] was op het moment dat zij bij [appellante] inwoonde 20 jaar oud en had nagenoeg geen inkomen. Volgens [appellante] had artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir in dit geval niet toegepast mogen worden, omdat dit artikel tot stand is gekomen om te voorkomen dat samenwonenden in samengestelde gezinnen een financieel voordeel zouden hebben ten opzichte van gehuwden en daarvan in haar geval geen sprake is. [appellante] stelt zich op het standpunt dat ook in geval van dwingendrechtelijke bepalingen aan het evenredigheidsbeginsel moet worden getoetst. [appellante] beroept zich op de hardheidsclausules uit artikel 13b, 47 en 49 van de Awir.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat [persoon] van 1 februari 2019 tot en met 31 december 2019 op hetzelfde adres stond ingeschreven in de Brp als [appellante] en haar twee minderjarige kinderen en dat de situatie van [appellante] en [persoon] daarmee binnen het bereik van het partnerbegrip van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir valt. Ook is niet in geschil dat er geen sprake is van de uitzonderingssituatie die is opgenomen in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir.
    6.2.    Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir is dwingend geformuleerd. Verder is de tekst van deze bepaling helder en laat geen ruimte voor toekenning van de ALO-kop in de periode 1 februari 2019 tot en met 31 december 2019. Vergelijk de uitspraak van 7 juni 2023 ECLI:NL:RVS:2023:2220. De Afdeling ziet daarom geen ruimte voor toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), dan wel artikel 13b van de Awir. Dit betekent dat het de Belastingdienst/Toeslagen niet vrijstaat om bij toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir belangen af te wegen en te toetsen of zijn besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Verder staat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet in de weg aan toetsing van een (bepaling uit een) wet in formele zin aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Aangezien de Awir een wet in formele zin is, kan artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir daarom niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Er kan aanleiding bestaan voor zogenoemde contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. De Afdeling heeft eerder in vergelijkbare zin geoordeeld in de uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772.
    6.3.    Naar het oordeel van de Afdeling zijn er in het geval van [appellante] geen bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle door de wetgever zijn verdisconteerd. De Afdeling acht daarbij het volgende van belang. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2220), heeft de wetgever er met de invoering van de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 voor gekozen het partnerbegrip te stroomlijnen. In artikel 5a van de Algemene wet inzake Rijksbelastingen is een basispartnerbegrip neergelegd dat geldt voor alle belastingwetten. Uit de memorie van toelichting volgt dat het de bedoeling van de wetgever was dat daarmee op basis van objectieve criteria kan worden bepaald of er sprake van partnerschap. In artikel 3, tweede lid, van de Awir zijn aanvullingen op het basispartnerbegrip opgenomen. Ook hier hanteert de wetgever objectieve criteria; de materiële toets of bij ongehuwd samenwonenden sprake is van een gezamenlijke huishouding is komen te vervallen (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 130, nr. 3, p. 26). Met onderdeel e van het tweede lid van artikel 3 heeft de wetgever beoogd te voorkomen dat ongehuwd samenwonenden die kinderen in hun gezin hebben uit een andere relatie, zogenoemde samengestelde gezinnen, een financieel voordeel hebben ten opzichte van andere gezinnen met kinderen, waarvan de ouders wel als partners worden beschouwd. Daarbij is ook opgemerkt dat er, om ongewenste effecten te voorkomen, een tegenbewijsregeling is opgenomen voor de situatie waarin sprake is van (onder)huur (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 004, nr. 3, p. 2-3, 32-33 en 78-79). Uit het voorgaande volgt dat de wetgever bij de vormgeving van het wettelijke partnerbegrip in essentie heeft gekozen voor een regeling waarbij - uit oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectieve gegevens en dus niet op basis van een materiële toets door de Belastingdienst/Toeslagen wordt vastgesteld of iemand als partner van de belanghebbende moet worden aangemerkt. Verder doen zich in het geval van [appellante] geen bijzondere omstandigheden voor die de wetgever niet heeft voorzien. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan de vraag of toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven.
    6.4.    Met betrekking tot artikel 47, eerste lid, van de Awir geldt dat in dit artikel is bepaald dat de minister van Financiën bevoegd is om in overeenstemming met de ministers die het aangaat voor bepaalde gevallen of groepen beleidsregels te geven om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard die zich bij de toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen. Een beroep op deze bepaling kan [appellante] niet baten, omdat dergelijke beleidsregels voor een geval als dat van haar niet zijn vastgesteld.
    6.5.    Ook het beroep op artikel 49 van de Awir slaagt niet, omdat [appellante] niet aan de voorwaarden van dat artikel voldoet. Zo kon een hardheidstegemoetkoming op grond van het tweede lid van artikel 49 van de Awir alleen worden toegekend als de belanghebbende vanwege tijdsverloop niet meer om herziening van een besluit tot definitieve vaststelling of tot terugvordering kan vragen. [appellante] kon dat wel. Daarnaast gaat het in het geval van [appellante] niet om een toepassing van de Awir die heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem, op welke situatie artikel 49, eerste lid, van de Awir betrekking had. Aan artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir werd voor 23 oktober 2019 immers geen andere toepassing gegeven dan daarna.
    6.6.    Het betoog slaagt niet.
    Beroep op verdragsartikelen
    7.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 9 september 2019 strijd oplevert met artikel 3 van het IVRK, de artikelen 13, 16 en 17 van het ESH en de artikelen 11 en 12 van het IVESCR.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3458) heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking voor zover dat artikel ertoe strekt dat bij alle maatregelen de belangen van het betrokken kind moeten worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel moet de bestuursrechter in dit verband toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er in dit geval geen grond bestaat voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de kinderen van [appellante]. Daarom is er geen strijd met artikel 3 van het IVRK.
    7.2.    De Afdeling wijst er met betrekking tot het beroep op de artikelen 13, 16 en 17 van het ESH en de artikelen 11 en 12 van het IVESCR op dat deze bepalingen zich niet lenen voor rechtstreekse toepassing door de rechter, omdat deze bepalingen naar hun inhoud niet een ieder verbinden.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    De gevolgen van deze uitspraak voor [appellante]
    8.       Uit het voorgaande volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht het kindgebonden budget voor 2019 heeft herzien. Uit de herziening vloeit de terugvordering voort. De Afdeling acht van belang hierover het volgende op te merken. Als de Belastingdienst/Toeslagen zal overgaan tot invordering van de teveel ontvangen ALO-kop, kan [appellante] verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling waarbij rekening wordt gehouden met haar financiële omstandigheden. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij in dat geval de betalingscapaciteit van [appellante] zal vaststellen en op basis hiervan zal bepalen hoeveel [appellante] gedurende 24 maanden moet terugbetalen. Daarbij zijn het huidige inkomen en eventuele schulden van [appellante] van belang. De eventuele toeslagen die zij ontvangt, worden niet meegerekend. De Belastingdienst/Toeslagen heeft te kennen gegeven dat uit zijn gegevens blijkt dat [appellante] geen betalingscapaciteit heeft en dat dit betekent dat [appellante] gedurende de termijn van 24 maanden niets zal hoeven terug te betalen. Als het inkomen van [appellante] tijdens deze termijn en in de drie jaren die daarop volgen niet aanzienlijk stijgt, zal de Belastingdienst/Toeslagen zijn vordering van de teveel ontvangen toeslagen in 2019 laten vallen en zal hij de resterende schuld die hierop betrekking heeft, kwijtschelden.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Van Dokkum
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2023
    480-1022
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 3. Partner
    2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    […]
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende een verzoek indient om niet als partner te worden aangemerkt van degene, bedoeld in de aanhef van dit lid, bij welk verzoek de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander of dat beiden op zakelijke gronden een eigen gedeelte van de woning huren van een derde; of
    […]
    Artikel 13b. Belangenafweging en evenredigheidsbeginsel
    1. Bij het vaststellen van een beschikking op grond van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling weegt de Belastingdienst/Toeslagen de rechtstreeks betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een beschikking als bedoeld in het eerste lid mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen.
    Artikel 47. Hardheidsclausule
    1. Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen.
    […]
    Artikel 49. Hardheidsregeling
    1. In gevallen waarin toepassing van deze wet, de daarop berustende bepalingen of de Wet kinderopvang bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag, bedoeld in de Wet kinderopvang, heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem, welke onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende te laten, is Onze Minister bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat bij beschikking een hardheidstegemoetkoming toe te kennen.
    2. Toekenning van de hardheidstegemoetkoming, bedoeld in het eerste lid, geschiedt op een voor 1 januari 2024 aan de Belastingdienst/Toeslagen gedaan verzoek van de belanghebbende die geen beroep kan doen op herziening van de beschikking tot vaststelling of tot terugvordering omdat vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop die beschikking betrekking heeft en een jaar na de dagtekening van de beschikking tot toekenning van de tegemoetkoming, bedoeld in artikel 14, is verstreken.
    […]