ECLI:NL:RVS:2024:1699, Raad van State, 24-04-2024, 202106822/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 november 2019 heeft de burgemeester van Utrecht aan Taphuys een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning verleend voor een horecabedrijf met terras aan de Mariaplaats 3 te Utrecht. De exploitatievergunning voor het terras is verleend voor de duur van twee jaar. Taphuys exploiteert een restaurant, genaamd "t Taphuys", met een terras, aan de Mariaplaats 3 in Utrecht. Zij heeft op 30 juli 2019 een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning en een vergunning op grond van de Drank-en Horecawet. Na telefonisch contact met de burgemeester heeft Taphuys haar aanvraag gewijzigd van een 6 meter diep terras naar een 4.85 meter diep terras. Met het besluit van 7 november 2019 heeft de burgemeester beide vergunningen verleend voor een terras van 1 meter diep. In het besluit van 26 oktober 2020 heeft de burgemeester toegelicht dat de aangevraagde afmetingen niet mogelijk zijn, omdat sprake is van een zogenoemde shared space-zone waar zich andere verkeersdeelnemers bevinden en de ruimte in het Ontwikkelingskader Horeca Utrecht (hierna: het OHU) is aangemerkt als looproute. Daarnaast zou een groter terras de looproutes naar de aangrenzende winkels belemmeren.

202106822/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Taphuys Utrecht B.V., gevestigd te Utrecht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 31 augustus 2021 in zaak nr. 20/4348 in het geding tussen:
    Taphuys
    en
    de burgemeester van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 november 2019 heeft de burgemeester aan Taphuys een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning verleend voor een horecabedrijf met terras aan de Mariaplaats 3 te Utrecht. De exploitatievergunning voor het terras is verleend voor de duur van twee jaar.
    Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft de burgemeester het door Taphuys daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 22 juli 2021 heeft de burgemeester, op verzoek van Taphuys,  het besluit van 26 oktober 2020 gewijzigd in die zin dat haar bezwaar gegrond wordt verklaard en de exploitatievergunning voor het terras wordt verleend voor onbepaalde tijd.
    Bij uitspraak van 31 augustus 2021 heeft de rechtbank het beroep van Taphuys tegen het besluit van 26 oktober 2020 gegrond verklaard, voor zover dat ziet op de geldigheidsduur van twee jaar van de exploitatievergunning voor het terras, en voor het overige ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Taphuys hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij A] en [partij B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2024, waar Taphuys, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.M.L. Schilder Spel, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. K. Bounaanaa, zijn verschenen. Verder is ter zitting [partij A], bijgestaan door mr. M. Woestenenk, advocaat te Nieuwerkerk aan den IJssel, gehoord.
    Overwegingen
    Beoordelingskader
    1.       De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       Taphuys exploiteert een restaurant, genaamd "t Taphuys", met een terras, aan de Mariaplaats 3 in Utrecht. Zij heeft op 30 juli 2019 een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning en een vergunning op grond van de Drank-en Horecawet (hierna: DHW). Na telefonisch contact met de burgemeester heeft Taphuys haar aanvraag gewijzigd van een 6 meter diep terras naar een 4.85 meter diep terras. Met het besluit van 7 november 2019 heeft de burgemeester beide vergunningen verleend voor een terras van 1 meter diep. In het besluit van 26 oktober 2020 heeft de burgemeester toegelicht dat de aangevraagde afmetingen niet mogelijk zijn, omdat sprake is van een zogenoemde shared space-zone waar zich andere verkeersdeelnemers bevinden en de ruimte in het Ontwikkelingskader Horeca Utrecht (hierna: het OHU) is aangemerkt als looproute. Daarnaast zou een groter terras de looproutes naar de aangrenzende winkels belemmeren.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft, samengevat, overwogen dat de beoogde locatie van het terras onderdeel is van een shared space-zone en in de looproute ligt. De burgemeester heeft zich daarom redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat een terras van 4.85 meter niet strookt met de belangen die zijn genoemd in artikel 2 van het Terrassenreglement gemeente Utrecht 2018. Verder is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel. Taphuys heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen. Gezien de motivering van de burgemeester dat het terras in strijd is met het belang van de vrije looproutes en de bereikbaarheid van winkels, bestond geen aanleiding om op grond van bijzondere omstandigheden af te wijken van het Terrassenreglement, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    De vrije doorgang van het verkeer en het doelmatig gebruik van de weg     
    4.       Taphuys betoogt dat het aangevraagde terras niet in strijd is met de Horecaverordening Utrecht 2018, het Terrassenreglement en het OHU. Er is geen shared space-zone maar een tijdelijke voetgangerszone, zo blijkt uit het door Taphuys overgelegde rapport van De Baan Verkeersadvies van 23 december 2020 (hierna: het verkeersrapport). Dit betekent dat de doorstroming van het verkeer ondergeschikt is aan het ‘verblijven’ en de voetgangers en het gemotoriseerd bevoorradend verkeer zich moeten aanpassen aan het overige verkeer. Taphuys voert daarbij aan dat op de website van het Kenniscentrum Shared Space alleen het Domplein als shared space-zone wordt aangeduid en daar bovendien wel terrassen mogelijk zijn. Verder volgt uit het verkeersrapport dat de voetgangers geen gevolgen zullen ondervinden van het terras. Ook is het niet zeker dat het aantal voetgangers op de locatie van het terras in de toekomst zal toenemen. Met een vrije doorgang van 4 meter is verder voldaan aan artikel 2 van het Terrassenreglement en wordt de doorlooproute niet gehinderd. Daarnaast ligt ‘t Taphuys op een in het OHU opgenomen bestaande ontwikkellocatie. Op andere plaatsen zijn de doorgangen bovendien een stuk nauwer. Taphuys betoogt dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden omdat, net zoals aan de overkant van de Mariaplaats en in de Mariastraat, sprake is van een voetgangerszone. Daar worden zelfs terrassen toegestaan die het gehele trottoir blokkeren.
    4.1.    Artikel 3, tweede lid, van de Horecaverordening bepaalt dat de burgemeester voorschriften kan verbinden aan exploitatievergunningen die ook betrekking hebben op terrassen. Artikel 9, derde lid, van de Horecaverordening bepaalt dat de burgemeester de exploitatievergunning voor een bij het horecabedrijf behorend terras dat op de openbare weg is gelegen weigert, indien het terras niet voldoet aan het bepaalde in het Terrassenreglement. In artikel 2 van het Terrassenreglement zijn regels neergelegd voor terrassen, waaronder de eis dat een op een openbare weg gelegen terras geen afbreuk mag doen aan de vrije doorgang van het verkeer of het doelmatig en veilig gebruik van de weg. In het OHU heeft de burgemeester zijn visie met betrekking tot de ontwikkeling van horeca in de stad Utrecht neergelegd.
    4.2.    Tussen partijen is in geschil of het beoogde terras afbreuk zou doen aan de vrije doorgang van het verkeer en het doelmatig gebruik van de weg. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat dat hier het geval is. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    In het OHU staat dat de Mariaplaats onderdeel is van een doorlooproute en dat een goede doorstroom van het verkeer wenselijk is. Zoals ook in het verkeersrapport (pagina 14) is vermeld, maken naast voetgangers ook fietsers en bevoorradend verkeer gebruik van de Mariaplaats. Deze verkeersdeelnemers maken in ieder geval ook in de middag en de avond, wanneer het terras is geopend, gebruik van de weg. Uit het OHU blijkt niet dat de doorstroom van voetgangers op enige manier ondergeschikt is aan het ‘verblijven’ van voetgangers of aan overig verkeer. Het betoog van Taphuys dat verkeersdeelnemers geen gevolgen van het terras zullen ondervinden omdat zij via het aangrenzende plein kunnen uitwijken, volgt de Afdeling niet. De Mariaplaats ter hoogte van ’t Taphuys is bedoeld als doorlooproute en uitwijking via het aangrenzende plein zou dit doel doorkruisen: de Mariaplaats en niet het aangrenzende plein is bedoeld voor de doorstroom van het verkeer. Verder mocht de burgemeester zich op het standpunt stellen dat een doorgang van 4 meter onvoldoende is om de vrije doorgang van het verkeer en het doelmatig gebruik van de weg te waarborgen. Daarbij is van belang dat zich op de Mariaplaats geen vergelijkbare versmallingen voordoen. De nauwere doorgangen bij de panden Mariaplaats 9 en 11 waarnaar in het verkeersrapport, onder 3.2, wordt verwezen, bevinden zich op het deel van de weg waar geen fietsers komen. Aan de overzijde van ’t Taphuys zijn weliswaar grotere terrassen toegestaan, maar deze grenzen niet aan een doorlooproute en bovendien is daar sprake van gescheiden verkeer. Anders dan Taphuys betoogt, is er dus geen strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    4.3.    Ook de stelling van Taphuys dat alleen het Domplein op de website van het Kenniscentrum Shared Space wordt aangeduid als shared space-zone kan haar niet baten. Zoals hierboven is overwogen, kon de burgemeester redelijkerwijs tot het oordeel komen dat het beoogde terras afbreuk doet aan de vrije doorgang van het verkeer en het doelmatig gebruik van de weg. De vraag of de Mariaplaats een shared space-zone is, is voor dat oordeel niet van doorslaggevend belang. In de Horecaverordening of het Terrassenreglement is niet bepaald dat alleen in een shared space-zone afbreuk kan worden gedaan aan de vrije doorgang van het verkeer. Ook het feit dat de Mariaplaats in het OHU in algemene zin als ontwikkellocatie voor horeca is aangemerkt, maakt niet dat de burgemeester in strijd met het Terrassenreglement vergunning kan verlenen. De burgemeester zal voor elk  geval moeten beoordelen of voldaan is aan de vereisten die zijn opgenomen in artikel 2 van het Terrassenreglement. Het betoog slaagt niet.
    Afwijking van het Terrassenreglement
    5.       Taphuys betoogt dat voor zover al sprake zou zijn van strijd met het Terrassenreglement, een afwijking hiervan op zijn plaats is, omdat de vrije doorgang van het verkeer is gegarandeerd door de vrije doorloop van 4 meter.
    5.1.    In artikel 5 van het Terrassenreglement staat dat de burgemeester kan afwijken van het bepaalde in artikel 3. In artikel 3 zijn locatieregels opgenomen waaraan een terras moet voldoen, waaronder de eis dat de vrije doorgang voor het verkeer minimaal 4 meter moet bedragen. Anders dan Taphuys betoogt, volgt hieruit niet dat de burgemeester een terras moet toestaan indien een doorgang van 4 meter bestaat. De norm van 4 meter is een minimumnorm, wat betekent dat in concrete gevallen ruimere marges geboden kunnen zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8282, onder 4.1, die gaat over het in 2012 geldende Terrassenreglement). Ook als aan de locatieregels is voldaan zal de burgemeester op grond van artikel 2 van het Terrassenreglement moeten beoordelen of het terras afbreuk doet aan de vrije doorgang van het verkeer en het doelmatig en veilig gebruik van de weg. Zoals hiervoor overwogen heeft de burgemeester voldoende gemotiveerd dat in dit geval daarvan sprake is.
    Verder is de doorgang van 4 meter evenmin aan te merken als bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Hierbij acht de Afdeling van belang dat, zoals onder 4.2 overwogen, aan de zijde van de Mariaplaats waar ’t Taphuys zich bevindt, geen andere terrassen van 4.85 meter zijn toegestaan. Taphuys heeft verder niet concreet onderbouwd dat de weigering van het beoogde terras onevenredige gevolgen voor haar heeft. Het betoog slaagt niet.
    Redelijke termijn
    6.       Op de zitting bij de Afdeling heeft Taphuys betoogd dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is geschonden.
    6.1.    De redelijke termijn voor het doen van een uitspraak is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. De termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bestaat recht op een schadevergoeding van € 500,00. Zie de uitspraken van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, en 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:176.
    6.2.    Taphuys heeft op 13 december 2019 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 november 2019. Dit betekent dat met de uitspraak van vandaag de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar heeft geduurd en de redelijke termijn dus is overschreden. De overschrijding is toe te rekenen aan de Afdeling. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, zal de Afdeling de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,00 aan Taphuys als vergoeding van de door haar geleden immateriële schade.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    9.       Het verzoek van Taphuys om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    10.     De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die Taphuys heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Taphuys Utrecht B.V. een schadevergoeding van € 500,00 te betalen;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Taphuys Utrecht B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2024
    190-1013
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Horecaverordening Utrecht 2018
    Artikel 2
    1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester (exploitatievergunning).
    (…)
    Artikel 3
    1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid, zedelijkheid of de woon- en leefsituatie, voorschriften en beperkingen opleggen in een zelfstandig besluit of verbinden aan een exploitatievergunning.
    2. Voor zover een exploitatievergunning ook betrekking heeft op één of meer bij het horecabedrijf behorende terrassen op de openbare weg, kan de burgemeester daaraan tevens voorschriften en beperkingen verbinden met het oog op het doelmatig gebruik van de openbare ruimte, het uiterlijk aanzien van de gemeente, de veiligheid, en het onderhoud van de openbare weg en de zich daarop, daarin, daaronder of daarboven bevindende voorzieningen.
    3. De burgemeester kan de aan een exploitatievergunning verbonden voorschriften en beperkingen wijzigen, dan wel nieuwe voorschriften en beperkingen aan een exploitatievergunning verbinden.
    Artikel 9
    1. De burgemeester weigert de exploitatievergunning:
    a. indien de exploitatie of vestiging van een horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan, een ter inzage gelegd bestemmingsplan, een voorbereidingsbesluit, een beheersverordening, een exploitatieplan of daarmee gelijk te stellen regelingen.
    b. Indien niet is voldaan aan de eisen zoals gesteld in artikel 7.
    c. Indien voor het horecabedrijf een vergunning op grond van de Drank - en Horecawet is vereist en deze is geweigerd.
    d. Indien naar zijn oordeel de openbare orde, veiligheid of de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
    e. Indien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag vermelde in overeenstemming zal zijn.
    2. Bij toepassing van het bepaalde onder het eerste lid, sub d, houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en van de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal komen te liggen, de aard van het horecabedrijf, de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse al blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf en de wijze van bedrijfsvoering van de houder in deze of in andere horecabedrijven;
    3. Onverminderd het bepaalde in het eerste lid weigert de burgemeester de exploitatievergunning voor een bij het horecabedrijf behorend terras dat op de openbare weg is gelegen, indien dat terras niet voldoet aan het bepaalde in het bij deze verordening behorende Terrassenreglement.
    (…)
    Terrassenreglement gemeente Utrecht 2018
    Artikel 2
    Een op een openbare plaats gelegen terras mag geen afbreuk doen aan:
    a. de vrije doorgang van het verkeer, waaronder voetgangers en mensen met een fysieke beperking;
    b. het doelmatig en veilig gebruik van de weg;
    c. het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
    (…)
    Artikel 3
    Een op de weg of openbare plaats gelegen terras moet aan de volgende locatieregels voldoen:
    a. De vrije doorgang voor het verkeer bedraagt minimaal 4,00 meter, tenzij anders is aangegeven in inrichtingsplannen.
    (…)
    Artikel 5
    1. De burgemeester kan afwijken van de artikelen 3 en 4 als de omvang, locatie en het gebruik van het (toe te laten) terras daartoe aanleiding geeft. Dit kan bijvoorbeeld ter sprake zijn in voetgangersgebieden, bij winkelstraattrottoirs en bij openbare plaatsen zonder trottoirs in voetgangersgebieden.
    (…)