ECLI:NL:RBNNE:2024:1053, Rechtbank Noord-Nederland, 12-03-2024, LEE 24-551
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom wegens strijdig gebruik. Uit de redactie van het bestreden besluit valt niet op te maken dat verweerder de intentie heeft gehad om te beslissen op het handhavingsverzoek van 2 oktober 2023 of daadwerkelijk daarop heeft beslist. Opdracht aan verweerder om in de bezwaarfase aandacht te besteden aan de vraag of het bestreden besluit op de juiste wettelijke grondslag is gebaseerd. Omschrijving begrip huishouden. Onvoldoende onderzoek naar de onderlinge verbondenheid in de samenstelling van de te beoordelen samenlevingsvorm. Niet de overtuiging gekregen dat sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Gedeelte van de last dat betrekking heeft op de kamergewijze verhuur van de woning is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel vanwege de formulering. Gedeelte van de last dat betrekking heeft op de verwijdering van de voorzieningen is te verstrekkend vanwege de formulering. Motiveringsgebrek voor wat betreft de belangenafweging en de evenredigheid. Lengte begunstigingstermijn onvoldoende gemotiveerd. Voor wat betreft de hoogte van de dwangsom is niet gemotiveerd dat daarmee in overeenstemming met het VTH-beleidsplan is gehandeld.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  Bestuursrecht
  
    locatie Groningen
  
  
    zaaknummer: LEE 24/551
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 maart 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
        [verzoeker]
      , te [plaats], verzoeker,
    (gemachtigde: mr. L.M. Blankestijn),
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen, verweerder,
    (gemachtigde: mr. J. Papma).
  
  
    Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
  
  1. [derde-belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbende sub 1.,
  2. [derde-belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 2.,
  3. [derde-belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 3.,
  4. [derde-belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 4.,
  5. [derde-belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 5.,
  6. [derde-belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbende sub 6.,
  7. [derde-belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 7.,
  
    hierna gezamenlijk te noemen: derde-belanghebbenden,
    (gemachtigde: mr. M.A. Jansen).
    
      Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 januari 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
    Tegen het bestreden besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt. Tevens heeft verzoeker de voorzieningenrechter bij brief van 1 februari 2024 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het verzoek is behandeld op de zitting van 5 maart 2024. Verzoeker is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens derde-belanghebbenden is 
    
      [naam] verschenen , bijgestaan door hun gemachtigde.
  
  
    
      Feiten en omstandigheden
    
  
  1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
  
    1.1.	Verzoeker heeft op 23 oktober 2022 een aanvraag om omgevingsvergunning voor kamerverhuur ten behoeve van het huisvesten van tien arbeidsmigranten in tien verschillende kamers in de woning op het perceel [adres] te [plaats] (hierna: het perceel).
    Deze aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrekking op de navolgende activiteit:
  
  - handelen in strijd met de regels van de ruimtelijke ordening.
  
    1.2.	Verweerder heeft bij besluit van 17 januari 2023 geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning voor het toestaan van het gebruiken van de woning op voormeld perceel te [plaats] ten behoeve van kamerverhuur voor tien personen te verlenen.
  
  
    1.3.	Naar aanleiding van een door toezichthouder M. van der Wagt uitgevoerde controle van de woning op voormeld perceel te [plaats] heeft verweerder bij besluit van 
    6 september 2023 een preventieve last onder dwangsom aan verzoeker opgelegd, aangezien voldoende aannemelijk is dat verzoeker het perceel in strijd met de beheersverordening “Heerenveen Centrum” gaat gebruiken voor kamergewijze verhuur.
  
  
    1.4.	Derde-belanghebbenden hebben bij brief van 2 oktober 2023 aan verweerder verzocht om handhavend op te treden jegens verzoeker en de bewoners van de woning op voormeld perceel te [plaats]. Verder is door derde-belanghebbenden verzocht om handhavend op te treden voor zover zonder vereiste omgevingsvergunning is gebouwd. Geheel los daarvan hebben derde-belanghebbenden verzocht om in het kader van toezicht te controleren of voormelde woning voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 qua brandveiligheid en bruikbaarheid en zo nodig daarop ook te handhaven.
  
  
    1.5.	Verweerder heeft bij brief van 6 november 2023 aan verzoeker kenbaar gemaakt voornemens te zijn om handhavend op te treden.
    Verder is verzoeker met deze brief in de gelegenheid gesteld om een zienswijze bij verweerder in te dienen.
  
  
    1.6.	Bij e-mail van 16 november 2023 heeft verzoeker een zienswijze, gericht tegen dit voornemen, bij verweerder ingediend.
  
  
    1.7.	Op 15 januari 2024 hebben de toezichthouders C. Vellema, T. Hogeveen en T. Delfsma een controle uitgevoerd in de woning op voormeld perceel te Heerenveen. Deze toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in een inspectierapport, inclusief foto’s, van 15 januari 2024.
  
  
    1.8.	Op 22 januari 2024 hebben de toezichthouders F. de Jong en T. Delfsma een controle uitgevoerd in de woning op voormeld perceel te Heerenveen. Deze toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in een inspectierapport, inclusief foto’s, van 22 januari 2024.
  
  2. Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders, neergelegd in voormelde inspectierapporten, heeft verweerder bij het bestreden besluit aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
  De aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom houdt in dat hij gelast wordt om uiterlijk op 7 maart 2024 de kamergewijze verhuur van de woning op voormeld perceel te [plaats] te beëindigen en beëindigd te houden, bij gebreke waarvan hij een dwangsom van € 20.000,- per week verbeurt, met een maximum van € 100.000,-. Verder houdt de aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom in dat hij wordt gelast om uiterlijk op 7 maart 2024 de extra geplaatste keukens, badkamers en toiletten te verwijderen en verwijderd te houden, bij gebreke waarvan hij een dwangsom van € 10.000,- per week verbeurt, met een maximum van € 50.000,-.
  
    
      Toepasselijke regelgeving
    
  
  3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Overgangsrecht Omgevingswet
    
  
  4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. In de Invoeringswet omgevingsrecht is het overgangsrecht voor (reparatoire) sanctiebesluiten geregeld.
  
    4.1.	In artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet is bepaald dat als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0037885&g=2024-01-01&z=2024-02-26) een aanvraag om een besluit is ingediend, het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing blijft:
  
  a.	als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt.
  
    In artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet is bepaald dat als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing blijft tot het tijdstip waarop:
  
  a.	de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd,
  b.	de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of
  c.	als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:
  
    1°.	de last volledig is uitgevoerd,
    2°.	de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of
    3°.	de last is opgeheven.
  
  
    4.2.	De voorzieningenrechter stelt vast dat derde-belanghebbenden bij brief van 2 oktober 2023 een verzoek om handhaving bij verweerder hebben ingediend. Uit de redactie van het bestreden besluit volgt niet, anders dan de gemachtigde van verweerder ter zitting naar voren heeft gebracht, dat verweerder met het bestreden besluit de intentie heeft gehad om te beslissen op dit verzoek om handhaving of daadwerkelijk daarop heeft beslist. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat in het bestreden besluit uitsluitend wordt verwezen naar rapportages van toezichthouders en in dit bestreden besluit op geen enkele wijze voormeld verzoek om handhaving wordt genoemd. In dat licht is het niet verwonderlijk dat verzoeker evenmin bekend was met dit verzoek om handhaving tot het moment van het in ontvangst nemen van de gedingstukken. Gelet op de redactie van het bestreden besluit is de voorzieningenrechter er niet zonder meer van overtuigd dat er in dit geval sprake is van een besluit op aanvraag waarop op grond van het artikel 4.3, eerste lid, aanhef en a, van de Invoeringswet Omgevingswet het oude recht (waaronder de Wabo) van toepassing is. Gelet hierop dient verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter in de bezwaarfase aandacht te besteden aan de vraag of het thans bestreden besluit gebaseerd is op de juiste wettelijke grondslag.
  
  5. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
  6. Gelet op het feit dat verzoeker (op korte termijn) dwangsommen verbeurt, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoeker in dit geval gegeven.
  
    
      Het geschil
    
  
  7. Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht een last onder dwangsom aan verzoeker heeft opgelegd in verband met een overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
  
    
      Overtreding
    
  
  8. Verzoeker betoogt dat er in dit geval geen sprake is van een overtreding van de beheersverordening. In dit verband voert verzoeker aan dat hij gekozen heeft voor het huisvesten van één huishouden en het treffen van bouwkundige voorzieningen waardoor juist geen sprake is van kamergewijze verhuur, zoals het verwijderen van sloten. Daarbij acht verzoeker van belang dat hij de woning conform de wens van verweerder in de markt heeft gezet ten behoeve van huurders die één huishouden willen vormen en waarvoor zij dan ook een huurovereenkomst tekenen. Huurders die niet één huishouden willen vormen, maar een studio of appartement voor zichzelf wensen te hebben, gaan deze huurovereenkomst niet aan en zoeken een andere plek om te wonen. In de visie van verzoeker is er in dit geval sprake van continuïteit in de samenstelling van de huurders. In dit verband wijst verzoeker erop dat de groep huurders namelijk bestendig is en voor onbepaalde tijd is. Het gaat om een groep vrienden die hebben gekozen om met zijn allen één huishouden te vormen, aldus verzoeker. De continuïteit in de samenstelling blijkt volgens verzoeker ook uit het feit dat zij gezamenlijk éen huurcontract hebben met één bedrag voor de huur. Daarnaast zijn zij allen aansprakelijk voor de gehele huur. Het feit dat het voorgaande is vastgelegd in de huurovereenkomst, is slechts een bevestiging van de manier waarop de huurders samenleven, aldus verzoeker. Naast het bovenstaande ondernemen de huurders volgens verzoeker veel gezamenlijke activiteiten binnen en buiten het pand. Zo eten zij bijvoorbeeld elke avond samen. Verder hebben alle huurders hun hoofdverblijf in de woning op voormeld perceel. Bovendien dragen de huurders gezamenlijk de lasten voor boodschappen en gas, water en licht. De huurders hebben dan ook een pot voor de huur, de boodschappen en de overige gezamenlijke kosten. De huurders dragen daarnaast ook samen de zorg voor de schoonmaak en huishouding. Tot slot maken de huurders gebruik van dezelfde voorzieningen. Zij komen allen binnen via dezelfde entree en de kamerdeuren kunnen niet individueel op slot. De huurders beschikken verder over een woonkamer, twee keukens, drie badkamers en meerdere toiletten. Gelet hierop is verzoeker van mening dat verweerder zich in dit geval ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een huishouden.
  
    8.1.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door verzoeker omschreven woonvorm niet onder de beschrijving van een huishouden valt. In dit verband wijst verweerder erop dat de woonvorm ten tijde van het vesturen van het voornemen van de last onder dwangsom uit zes personen bestond. De toezichthouders hebben tijdens de controle de aanwezige personen bevraagd en zij hebben aangegeven dat zij de bewoners zijn van de kamers, aldus verweerder. Op de foto’s van de controle van 2 oktober 2023 is volgens verweerder te zien dat de deuren naar de kamers voorzien zijn van deurklinken met sleutelgaten. Als één huishouden de woning betrekt, is een deur met sleutelgaten in de visie van verweerder niet noodzakelijk. Dergelijke deuren zijn wel gebruikelijk bij kamerverhuur, aangezien de huurders van de kamers de deuren op slot kunnen doen als zij niet in de kamer aanwezig zijn. Dit om te voorkomen dat andere bewoners van de woning ongevraagd in de kamer van de persoon kunnen komen, aldus verweerder. Verder wijst verweerder erop dat in de huurovereenkomst is opgenomen dat de groep huurders uit een consistente samenstelling moet bestaan en dat zij gezamenlijk activiteiten moeten ondernemen. Daarmee toont verzoeker in de visie van verweerder indirect aan dat de groep huurders geen gezamenlijk huishouden is. In de gevallen waarin er sprake is van één huishouden, zal een verhuurder volgens verweerder niet snel zo een dergelijke bepaling opnemen in de huurovereenkomst. Naar de mening van verweerder wordt de groep huurders door deze bepaling in de huurovereenkomst geforceerd om gezamenlijk activiteiten te ondernemen. Uit de huurovereenkomst volgt volgens verweerder ook dat er naast deze huurders geen nieuwe huurders bij mogen komen, omdat het een consistente samenstelling moet blijven. Daarmee wordt in de visie van verweerder niet voldaan aan de definitie van artikel 1 onder 43, van de beheersverordening, waarin is opgenomen wat wordt verstaan onder een huishouden. Daarnaast acht verweerder van belang dat verzoeker heeft aangegeven dat uiteindelijk alle tien kamers van de woning bewoond zullen worden. Daarmee geeft verzoeker in de visie van verweerder te kennen dat er sprake is van kamergewijze verhuur. Verder blijkt daaruit dat de samenstelling van de groep huurders niet consistent is, zoals verzoeker in de huurovereenkomst heeft opgenomen, aldus verweerder. Naar de mening van verweerder wordt het huishouden steeds verder uitgebreid en is niet al bestaand. Volgens verweerder is daarmee niet voldaan aan de beheersverordening, aangezien er sprake moet zijn van een zekere continue samenstelling.
  
  
    8.2.	In artikel 1, onder 43, van de regels van de beheersverordening wordt onder een huishouden verstaan: een zelfstandig persoon, dan wel samenwonend persoon of personen, die in een zekere continue samenstelling met elkaar wonen en binnen een complex van ruimten gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals keuken, sanitair en entree, én tussen wie een zekere mate van verbondenheid bestaat.
    In artikel 3.22, onder a, van de regels van de beheersverordening wordt onder bestaand gebruik zoals bedoeld in lid 3.1, sub a, jo. artikel 1, sub 15 (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html), in ieder geval begrepen het gebruik van gronden en bouwwerken (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) ter plaatse van het besluitvlak “Wonen-Lintbebouwing” voor:
  
  a.	wonen in de vorm van vrijstaande, twee-onder-één-kap of aaneengebouwde woningen, waarbij het aantal wooneenheden (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) ten hoogste het bestaande aantal mag bedragen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) of een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html); mits de bedrijfsvloeroppervlakte niet meer bedraagt dan 30% van de oppervlakte van de wooneenheid (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) met een maximum van 50 m².
  
    8.3.	Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:1739, volgt dat bij de beoordeling van een huishouden gekeken moet worden naar de continuïteit en de onderlinge verbondenheid in de samenstelling van de te beoordelen samenlevingsvorm. Daarbij spelen verschillende factoren een rol, zoals het gebruik van gezamenlijke voorzieningen, het dragen van de gezamenlijke lasten, de continuïteit van de samenstelling van de groep, gezamenlijke activiteiten en het huishouden.
  
  
    8.4.	Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder onvoldoende onderzoek gedaan naar de onderlinge verbondenheid in de samenstelling van de te beoordelen samenlevingsvorm en daarmee tevens onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat er in dit geval geen sprake is van een huishouden, als bedoeld in artikel 1, onder 43, van de regels van de beheersverordening. Gelet hierop is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het motiveringsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb tot stand gekomen. De enkele ter zitting naar voren gebrachte stelling van de gemachtigde van verweerder dat het in dit geval onmogelijk was om de betreffende huurders te vragen naar hun onderlinge verbondenheid leidt de voorzieningenrechter niet tot een andere conclusie. Gelet op voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter er niet op voorhand van overtuigd dat er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift door verzoeker.
  
  
    8.5.	Gelet op rechtsoverweging 8.4. dient de houdbaarheid van het bestreden besluit in de bezwaarfase als overwegend negatief te worden ingeschat. Dit brengt met zich dat de voorzieningenrechter in dit geval na afweging van de betrokken belangen bevoegd is tot treffen van een voorlopige voorziening of het opleggen van een maatregel. In de navolgende overwegingen zal de voorzieningenrechter aan de hand van de overige gronden van verzoeker ingaan op de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. 
  
  
    
      Onduidelijke en te verstrekkende last
    
  
  9. Verzoeker betoogt dat door verweerder opgelegde last onder dwangsom onduidelijk is geformuleerd. In dit verband voert verzoeker aan dat in de door verweerder opgelegde last staat vermeld dat personen die niet aan het criterium voldoen, de woning uiterlijk 7 maart 2024 dienen te hebben verlaten. Enkel personen die aan de omschrijving van een afzonderlijk huishouden, zoals omschreven in artikel 1 onder 43, van de beheersverordening voldoen, mogen in het pand blijven, mits tevens wordt voldaan aan alle voor het pand geldende regels. In de visie van verzoeker is in het bestreden besluit niet omschreven welke personen wel en welke personen niet aan ‘het criterium’ voldoen. Verder volgt in de visie van verzoeker uit de opgelegde last niet hoeveel en welke personen dan wél ter plaatse zouden mogen blijven wonen en waar. Voor de bewoners brengt dit een grote mate van onzekerheid met zich. Voor wat betreft de onderdelen van het gebouw (extra keukens, badkamers en toiletten) die verwijderd zouden moeten worden, heeft verweerder volgens verzoeker niet concreet aangegeven welke extra keukens, badkamers en toiletten het betreft. Ook is niet omschreven in het bestreden besluit wat de dan de wél toegestane faciliteiten zijn, aldus verzoeker. Los daarvan is verzoeker van mening dat verweerder met het verplicht laten verwijderen van dit soort extra faciliteiten zijn doel niet bereikt. In dit kader acht verzoeker van belang dat in dit geval immers nog steeds een groot huishouden ter plaatse kan wonen. Dit huishouden zal dan echter een badkamer- en eventueel toiletrooster moeten maken, omdat die faciliteiten niet te allen tijde beschikbaar zijn. In de visie van verzoeker is het niet ongebruikelijk dat grote huishoudens (zeker wanneer zij minder vermogend zijn) beperkte faciliteiten met veel personen moeten delen. Daarnaast is de opgelegde last in de visie van verzoeker te verstrekkend. Indien verweerder meent de bewoning door een groot huishouden te kunnen ontmoedigen door sloopwerkzaamheden af te dwingen, is naar de mening van verzoeker ook een minder bezwarende weg gangbaar, bijvoorbeeld door het afsluiten en verzegelen van badkamers, toiletten en keukens, waarbij het verbreken van de verzegeling het verbeuren van een dwangsom met zich brengt. In dat geval brengt verweerder ook geen schade toe indien wordt doorgeprocedeerd door verzoeker en uiteindelijk blijkt dat hij aan het langste eind trekt.
  9.1.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat de in het bestreden besluit geformuleerde lasten voldoende duidelijk zijn geformuleerd. Naar de mening van verweerder is er om die reden geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
  
    9.2.	Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2018:1316 (https://opmaat.sdu.nl/content/ECLI_NL_RVS_2018_1316), volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
  
  
    9.3.	De voorzieningenrechter stelt vast dat de in het bestreden besluit aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom inhoudt dat hij gelast wordt om uiterlijk op 7 maart 2024 de kamergewijze verhuur van de woning op voormeld perceel te Heerenveen te beëindigen en beëindigd te houden, bij gebreke waarvan hij een dwangsom van € 20.000,- per week verbeurt, met een maximum van € 100.000,-. In de last is hierover het volgende vermeld: ‘Dit betekent dat op deze datum enkel het pand mag worden bewoond door een afzonderlijk huishouden. Oftewel de woonvorm zoals u deze omschrijft is niet toegestaan. De personen die niet aan het criterium voldoen, dienen het pand uiterlijk 7 maart 20204 te verlaten. Enkel personen die aan de omschrijving van een afzonderlijk huishouden, zoals omschreven in (…) de Beheersverordening, mogen in het pand blijven, mits tevens wordt voldaan aan alle andere voor het pand geldende regels.’
  
  
    9.3.1.	Verder houdt de aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom in dat hij wordt gelast om uiterlijk op 7 maart 2024 de extra geplaatste keukens, badkamers en toiletten te verwijderen en verwijderd te houden, bij gebreke waarvan hij een dwangsom van € 10.000,- per week verbeurt, met een maximum van € 50.000,-. 
  
  
    9.4.	Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is het gedeelte van de last onder dwangsom die betrekking heeft op de kamergewijze verhuur van de woning vanwege de door verweerder gehanteerde formulering in strijd met het bepaalde in artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb en het rechtszekerheidsbeginsel. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoeker terecht naar voren heeft gebracht dat het voor hem niet duidelijk is wat hij moet doen om de overtreding te beëindigen. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat verweerder niet duidelijk heeft gemaakt in welk geval wel wordt voldaan aan het in de beheersverordening neergelegde begrip huishouden. Van verzoeker kan niet worden verlangd dat hij in het duister moet tasten welke huurders geen gebruik meer kunnen maken van de gehuurde kamers en de overige voorzieningen in voormelde woning om de gestelde overtreding te beëindigen. Dit betekent dat er voor wat betreft dit aspect een gebrek kleeft aan het bestreden besluit.
  
  
    9.5.	Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is het gedeelte van de last onder dwangsom dat betrekking heeft op het verwijderen van de voorzieningen (keukens, badkamers en toiletten) in voormelde woning vanwege de door verweerder gehanteerde formulering te verstrekkend, voor zover die strekt tot verwijdering van de genoemde voorzieningen tot een keuken, een badkamer en een toilet in voormelde woning. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het, gelet op de grootte van voormelde woning, niet ongewoon is dat een huishouden over meerdere voorzieningen (keukens, badkamers en keukens) in een woning beschikt zonder dat die aanwezigheid leidt tot de conclusie dat er geen sprake is van een huishouden. Verder is de voorzieningenrechter er niet zonder meer van overtuigd dat dit tweede gedeelte van de geformuleerde last niet overbodig is geworden, gelet op het eerste gedeelte van de geformuleerde last met betrekking tot de beëindiging van het gestelde strijdige gebruik. Dit betekent dat er voor wat betreft dit aspect een gebrek kleeft aan het bestreden besluit.
  
  
    
      Belangenafweging
    
  
  10. Verzoeker vraagt zich af wat het belang van verweerder is bij deze handhavingsactie. In dit verband voert verzoeker aan dat hem geen klachten bekend zijn omtrent de huisvesting van deze personen in voormelde woning, niet van omwonenden, maar ook niet van de huurders zelf. Daarbij acht verzoeker van belang dat er sprake is van grote woningnood, met name onder jongeren. Betaalbaar wonen is voor jongeren niet of nauwelijks haalbaar, behoudens in alternatieve woonvormen, zoals deze, aldus verzoeker. In dat kader wijst verzoeker erop dat in de nieuwe Woonvisie 2023-2028 van verweerder staat vermeld dat het streven erop gericht is om ‘het aanbod voor starters te vergroten omdat mensen binnen de gemeente Heerenveen van hun dorpen houden en daar woonachtig willen blijven’. Volgens verzoeker draait deze woonvisie om mensen en heeft die aandacht voor brede welvaart. Het gaat om ‘een thuis voor mensen op een fijne en veilige plek in de wijken en dorpen van de gemeente Heerenveen’, aldus verzoeker. ‘De kwaliteit van leven van mensen in het hier en nu mag niet ten koste gaan van die van latere generaties of die van mensen elders in de wereld’. Naar eigen zeggen slaat de visie van verzoeker op de bewoning van voormelde woning daar naadloos op aan. In dit verband wijst verzoeker erop dat hij een woonaanbod heeft voor starters en dat hij mensen een plek waar zij zich fijn en veilig voelen, in hun eigen geboorteomgeving. Het geeft jongeren in het hier en nu kwaliteit van leven en gaat niet ten koste van anderen. Met deze wijze van bewoning van voormelde woning worden betaalbare woonplekken toegevoegd aan het aanbod, hetgeen ook een speerpunt is in de woonvisie, aldus verzoeker. Naar de mening van verzoeker valt de door hem ontworpen wijze van bewoning binnen de kaders van de woonvisie en wordt daarmee bijgedragen aan de woonbehoefte voor jongeren binnen de gemeente Heerenveen, binnen de grenzen van díezelfde gemeente en met zorg voor een fijne en veilige leefomgeving. In de visie verzoeker stelt verweerder daar geen enkel belang tegenover op grond waarvan met dit handhavingsbesluit zou moeten worden afgeweken van de eigen woonvisie.
  
    10.1.	Uit vaste rechtspraak van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2022:285, volgt dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol kunnen spelen bij de toetsing van een besluit aan de norm dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 
  
  
    10.2.	Door verzoeker is niet bestreden dat de lasten onder dwangsom noodzakelijk en geschikt zijn. Om die reden zal de voorzieningenrechter zich beperken tot de vraag of de last onder dwangsom evenredig is. Hierbij acht de voorzieningenrechter van belang dat verzoeker als minder bezwarend alternatief naar voren heeft gebracht om de aanwezige keukens, badkamers en toiletten in voormelde woning af te sluiten en te verzegelen, waarbij het verbreken van de verzegeling het verbeuren van een dwangsom met zich brengt. Met betrekking tot dit alternatief heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting naar voren gebracht dat afsluiting en verzegeling geen optie is omdat de verzegeling eenvoudig valt te verbreken. Uit rechtsoverweging 9.5. volgt dat de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel is dat dit gedeelte van de door verweerder geformuleerde last te verstrekkend is. In hetgeen de gemachtigde van verweerder ter zitting naar heeft gebracht met betrekking tot de verzegeling, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat de door verweerder geformuleerde last in zoverre evenwichtig is. In die zin kleeft er in zoverre een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. Dit nog los van de vraag of de door verweerder verrichte belangenafweging, mede gelet op de door naar verzoeker naar voren gebrachte Woonvisie, deugdelijk is gemotiveerd. In dit verband acht de voorzieningenrechter van belang dat verweerder in de bezwaarfase en bij het nemen van het besluit op bezwaar aandacht dient te besteden aan dit aspect. 
  
  
    
      Begunstigingstermijn
    
  
  11. Verzoeker betoogt dat de door verweerder geboden begunstigingstermijn in dit geval veel te kort is. In dit verband voert verzoeker aan dat het onmogelijk is en zeer onevenredig is om huurders op een zo korte termijn gedwongen hun woonrecht te ontzeggen. Allereerst staat de huurdersbescherming daaraan in de weg, ten tweede weegt het belang dat verweerder nastreeft niet op tegen het dakloos maken van een groot aantal jongeren.
  
    11.1.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat met de lengte van zes weken van de begunstigingstermijn rekening is gehouden met de belangen van de huurders die momenteel in de woning verblijven. Vanwege de lengte van de begunstigingstermijn hebben de huurders in de visie van verweerder tijd om op zoek te gaan naar een andere plek waar zij wel mogen verblijven. 
  
  
    11.2.	Uit de toelichting van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dient te worden afgeleid dat de termijn gedurende welke een last kan worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd door het bestuursorgaan zo kort mogelijk moet worden gesteld. De termijn moet wel lang genoeg zijn om de last te kunnen uitvoeren. Afhankelijk van de situatie zal de termijn kunnen variëren van enkele uren tot enkele weken of maanden (MvT, Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 163).
  
  
    11.3.	Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2015:2661, volgt dat aan verweerder enige vrijheid toekomt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn. Echter, volgens vaste jurisprudentie van de AbRvS geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
  
  
    11.4.	De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb, verplicht is om de overtreder een termijn te gunnen gedurende welke die de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. In dit verband stelt de voorzieningenrechter vast dat verweerder bij het bestreden besluit een begunstigingstermijn gesteld heeft van zes weken om de overtreding op te heffen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de door verweerder bepaalde lengte van de begunstigingstermijn in dit geval onredelijk. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat bij het bestreden besluit aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom tot gevolg heeft dat de huurders geen gebruik meer kunnen maken van hun woonrecht en op zoek moeten naar vervangende huisvesting. Gelet hierop en indachtig het feit van algemene bekendheid dat er sprake is van een algehele krapte op de woningmarkt is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestreden besluit voor wat betreft de lengte van de begunstigingstermijn is gebaseerd op een ondeugdelijke motivering. Dit betekent dat er ook wat betreft dit aspect een gebrek aan het bestreden besluit kleeft.
  
  
    
      Hoogte van de dwangsommen
    
  
  12. Verzoeker betoogt dat de door verweerder vastgestelde hoogte van de dwangsom onevenredig is. In dit verband wijst verzoeker erop dat de maximumbedragen van € 100.000,- respectievelijk € 50.000,- veel te hoog zijn.
  
    12.1.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat van de opgelegde dwangsommen een voldoende prikkel dient uit te gaan om de overtredingen op te heffen. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het VTH-beleidsplan en de daarin opgenomen interventiematrix.
  
  
    12.2.	Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:86, volgt dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
  
  
    12.3.	De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in dit geval niet heeft gemotiveerd waarom de hoogte van de dwangsommen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het gaat om hoge dwangsommen per overtreding die aan een particulier als verzoeker zijn opgelegd. Daarnaast acht de voorzieningenrechter in dit verband van belang dat verweerder, ook ter zitting, heeft volstaan met de motivering dat van de hoogte van de dwangsommen een voldoende prikkel moet uitgaan om de overtreding te beëindigen. Met die motivering heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt dat daarmee in overeenstemming met het VTH-beleidsplan is gehandeld of dat er sprake is van bijzondere omstandigheden om van dit beleidsplan af te wijken. Dit betekent dat er ook in zoverre een gebrek kleeft aan het bestreden besluit.
  
  
    
      Conclusie
    
  
  13. Gelet op de rechtsoverwegingen 8.4., 9.4., 9.5., 10.2., 11.4. en 12.3. alsmede de aard van de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit ziet de voorzieningenrechter, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende de schorsing van het bestreden besluit van verweerder tot zes weken nadat is beslist op de bezwaren van verzoeker.
  
    13.1.	Aangezien het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van verzoeker te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 1.776,32, waarvan € 1.750,- (één punt voor het indienen van een verzoekschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 875,- per punt en een gemiddeld gewicht van de zaak) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 26,32, zijnde de reiskosten van verzoeker. Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht van € 187,- aan hem dient te vergoeden.
  
  
    Beslist wordt als volgt.
  
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De voorzieningenrechter:
  
  - wijst het verzoek om voorlopige voorziening van verzoeker toe;
  - schorst het bestreden besluit van 25 januari 2024 van verweerder tot zes weken nadat door verweerder is beslist op de bezwaren van verzoeker;
  - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker ten bedrage van € 1.776,32 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan hem dient te vergoeden;
  - bepaalt dat verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht van € 187,- aan hem dient te vergoeden.
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
    De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2024.
  
  
    griffier                                                                                 voorzieningenrechter
  
  
    Afschrift verzonden op:
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 8:81
    
    1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningen-rechter van de bestuursrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    (…).
    
    
      Artikel 5:1
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    
      Artikel 5:31d
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a.	een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b.	de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    
      Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
      Artikel 5:32a
    
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    
      Artikel 5:32b
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…);
    c.	het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of beheersverordening (…).
    
    
      
        Beheersverordening “Heerenveen Centrum”
      
      Op grond van de beheersverordening “Heerenveen Centrum” is aan het perceel de bestemming “Wonen-Lintbebouwing” toegekend.
    
    
    
      Artikel 1	Begrippen
      In deze regels wordt verstaan onder:
      (…).
    
    15. bestaand gebruik:
    het gebruik van de gronden en bouwwerken (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) zoals aanwezig op moment van vaststelling van de beheersverordening (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) en die niet in strijd waren met het op dat moment geldende bestemmingsplan 'Heerenveen-Centrum' inclusief het daarbij behorende overgangsrecht, voorzover niet uitdrukkelijk is uitgesloten in het bepaalde in artikel 3, lid 3.1, en waaronder in ieder geval wordt begrepen het bestaand gebruik zoals bepaald in lid 3.2 tot en met lid 3.23.
    43. huishouden:
    een zelfstandig persoon, dan wel samenwonend persoon of personen, die in een zekere continue samenstelling met elkaar wonen en binnen een complex van ruimten gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals keuken, sanitair en entree, én tussen wie een zekere mate van verbondenheid bestaat.
    46. kamergewijze bewoning:
    het wonen in één woonheid door twee of meer personen al dan niet in een zekere continue samenstelling die geen gemeenschappelijke huishouding voeren en/of niet in gezinsverband leven.
    74. wooneenheid:
    een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html).
    76. woonhuis:
    een gebouw, dat één wooneenheid (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) omvat.
    
    
      Artikel 3	Gebruiksregels
      Artikel 3.1	Algemene gebruiksregels
      De in het verordeningsgebied (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) gelegen gronden en bouwwerken (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) (…).
    
    
    
      Artikel 3.22	Bestaand gebruik besluitvlak “Wonen-Lintbebouwing”
      Onder bestaand gebruik zoals bedoeld in lid 3.1, sub a, jo. artikel 1, sub 15 (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html), wordt in ieder geval begrepen het gebruik van gronden en bouwwerken (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) ter plaatse van het besluitvlak “Wonen-Lintbebouwing” voor:
    
    a.	wonen in de vorm van vrijstaande, twee-onder-één-kap of aaneengebouwde woningen, waarbij het aantal wooneenheden (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) ten hoogste het bestaande aantal mag bedragen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) of een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html); mits de bedrijfsvloeroppervlakte niet meer bedraagt dan 30% van de oppervlakte van de wooneenheid (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) met een maximum van 50 m² (…).