ECLI:NL:RVS:2023:2960, Raad van State, 02-08-2023, 202204007/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde [appellant A] en [appellant B] onder verbeurte van een dwangsom gelast om op het perceel aan de [locatie] te Zeewolde (hierna: het perceel) de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) vóór 1 mei 2021 te beëindigen en beëindigd te houden.

202204007/1/R4.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Zeewolde,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 25 mei 2022 in zaak nr. 21/4303 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 maart 2021 heeft het college [appellant A] en [appellant B] onder verbeurte van een dwangsom gelast om op het perceel aan de [locatie] te Zeewolde (hierna: het perceel) de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) vóór 1 mei 2021 te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 8 oktober 2021 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college besloten tot invordering van € 2.000,00 aan volgens hem verbeurde dwangsommen.
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 14 juni 2023, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener te Elspeet, en het college, vertegenwoordigd door A. Siebenga-Stallinga en A. Vader, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    2.       [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van het perceel. Op 20 november 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Zeewolde tijdens een controle geconstateerd dat een overkapping met een plat dak (hierna: het bouwwerk) wordt gebouwd in het achtererfgebied van het perceel dat grenst aan een sloot. Het bouwwerk is aan de slootzijde gedeeltelijk op een talud gebouwd dat in de richting van de sloot afloopt. De hoogte van het bouwwerk is aan de voorzijde 2,85 m en aan de slootzijde 4,04 m.
    Besluiten
    3.       Bij besluit van 4 maart 2021 heeft het college vastgesteld dat [appellant A] en [appellant B] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo hebben overtreden, omdat zij het bouwwerk hebben gebouwd en in stand laten zonder over een daarvoor benodigde omgevingsvergunning te beschikken. Volgens het college is een omgevingsvergunning nodig, omdat het bouwwerk hoger is dan 3,00 m en dus niet vergunningvrij mag worden gebouwd, gezien artikel 2, aanhef en onderdeel 3, aanhef en onder b, onder 1°, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per maand, dan wel een gedeelte van een maand, dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 2.000,00, heeft het college [appellant A] en [appellant B] gelast om de overtreding voor 1 mei 2021 te beëindigen en beëindigd te houden door het bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden, dan wel de hoogte daarvan terug te brengen tot maximaal 3,00 m. Bij besluit van 1 april 2021 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot één maand nadat het besluit op het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar is bekendgemaakt.
    Bij besluit van 8 oktober 2021 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 4 maart 2021 gehandhaafd. Bij besluit van 4 november 2021 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 8 februari 2022.
    Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college besloten tot invordering van € 2.000,00 aan verbeurde dwangsommen, omdat een toezichthouder van de gemeente op 4 maart 2022 en 3 juni 2022 heeft geconstateerd dat het bouwwerk niet is verwijderd of aangepast.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft onbestreden vastgesteld dat de verweten overtreding heeft plaatsgevonden en dat het college de last onder dwangsom bevoegd heeft opgelegd. Volgens de rechtbank zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid om met een last onder dwangsom tegen de overtreding op te treden. In dat kader heeft de rechtbank onder meer overwogen dat er geen toezegging is gedaan waaraan [appellant A] en [appellant B] het vertrouwen mochten ontlenen dat voor de bouw van het bouwwerk geen omgevingsvergunning nodig is.
    Hoger beroep
    De last onder dwangsom
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen toezegging is gedaan waaraan [appellant A] en [appellant B] het vertrouwen mochten ontlenen dat volgens het college geen omgevingsvergunning nodig is voor de bouw van het bouwwerk. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat de toezichthouder hun tijdens de controle van 20 november 2020 te kennen heeft gegeven dat zou worden nagegaan of de bouw door kan gaan en dat het bouwwerk vergunningvrij gebouwd kan worden als er binnen een week geen reactie zou zijn gegeven. [appellant A] en [appellant B] hebben na enkele weken wachten de bouwwerkzaamheden hervat. Zij betogen dat zij op de toezegging van de toezichthouder mochten vertrouwen.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    5.2.    Bij brief van 20 januari 2021 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] kenbaar gemaakt dat het voornemens is handhavend op te treden tegen de illegale situatie die door het bouwen en instandlaten van het bouwwerk is ontstaan. In reactie daarop hebben [appellant A] en [appellant B] zich in hun zienswijze van 28 januari 2021 op het standpunt gesteld dat de controleur op 20 november 2020 letterlijk tegen hen heeft gezegd: "Als je volgende week niets hoort is het goed, anders hoor je volgende week van ons". In die zienswijze hebben [appellant A] en [appellant B] verder gesteld dat dezelfde toezichthouder op 11 december 2020 het bouwwerk, dat toen bijna gereed was, is komen opmeten en toen heeft gezegd dat de zaak in de planning staat voor januari 2021, omdat de gemeente in verband met vakanties de zaak niet tijdig heeft kunnen oppakken.
    5.3.    Het college acht niet aannemelijk dat de toezichthouder de door [appellant A] en [appellant B] gestelde termijn van één werkweek heeft genoemd, omdat die termijn onhaalbaar is, gezien de interne werkprocessen van de gemeente, waarvan de toezichthouder op de hoogte is. Het college heeft toegelicht dat de procedure om te beoordelen of sprake is van een overtreding als hier aan de orde, vijf tot zes weken in beslag kan nemen. Het college sluit niet uit dat de toezichthouder op 20 november 2020 heeft gezegd: "Als je niets hoort, dan is het goed".
    5.4.    Voor zover de door [appellant A] en [appellant B] gestelde toezegging van de toezichthouder op 20 november 2020, hiervoor weergegeven onder 5.2, kan worden opgevat als een reactie op een vraag of het bouwwerk vergunningvrij mag worden gebouwd, hebben [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk gemaakt dat de toezichthouder een concrete termijn heeft gegeven waarbinnen van de zijde van het college een reactie kon worden verwacht. De Afdeling betrekt hierbij het hiervoor onder 5.3 weergegeven standpunt van het college. Gelet verder op wat de toezichthouder volgens [appellant A] en [appellant B] op 11 december 2020 over de planning zou hebben gezegd, alsmede op het voornemen tot handhaving dat het college bij brief van 20 januari 2021 heeft bekendgemaakt, hebben [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk gemaakt dat het besluit van 4 maart 2021 in strijd is met uitlatingen die de toezichthouder naar gesteld op 20 november 2020 heeft gedaan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant A] en [appellant B] stellen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat sprake is van een geringe overtreding, omdat het bouwwerk, dat aan de achterzijde dicht bij de erfgrens staat, vergunningvrij had mogen worden opgericht als het tegen die erfgrens was aangebouwd. [appellant A] en [appellant B] beroepen zich hierbij op artikel 1, derde lid, van bijlage II van het Bor waaruit, naar zij stellen, volgt dat het hoogste gedeelte van het terrein waarop het bouwwerk staat in dat geval geldt als het peil ten opzichte waarvan de hoogte van het bouwwerk dient te worden gemeten. Gelet daarop wegen de kosten die gemaakt moeten worden om de overtreding ongedaan te maken niet op tegen de ruimtelijke voordelen die met de ongedaanmaking van de overtreding kunnen worden gerealiseerd, zo betogen [appellant A] en [appellant B].
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.2.    Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, is de hun verweten overtreding niet gering, omdat zij de bouwhoogte die zonder omgevingsvergunning maximaal is toegestaan met ruim 1 m hebben overschreden. De situatie waarop [appellant A] en [appellant B] zich beroepen, te weten vergunningvrij bouwen op de erfgrens, doet zich hier niet voor omdat het bouwwerk niet op de erfgrens is geplaatst en berust overigens op een onjuiste lezing van artikel 1, tweede en derde lid, van bijlage II van het Bor.
    Door het bouwwerk zonder de vereiste omgevingsvergunning te bouwen, hebben [appellant A] en [appellant B] het risico genomen dat zij kosten moeten maken om de overtreding ongedaan te maken. Dat komt voor hun rekening. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat handhaving niet onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Beroep tegen het invorderingsbesluit
    7.       Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van dwangsommen die volgens het college zijn verbeurd. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het hoger beroep mede betrekking op het invorderingsbesluit, omdat [appellant A] en [appellant B] dat besluit betwisten.
    8.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat geen dwangsom is verbeurd, omdat met het college is afgesproken om eerst de uitspraak van de rechtbank op het beroep tegen de opgelegde last af te wachten.
    8.1.    Op 4 maart 2022 heeft een toezichthouder geconstateerd dat niet aan de opgelegde last onder dwangsom is voldaan. Naar aanleiding van die controle heeft het college bij brief van 10 maart 2022 [appellant A] en [appellant B] geïnformeerd dat zij van rechtswege dwangsommen hebben verbeurd, hun verzocht om uiterlijk op 11 april 2022 € 1.000,00 te voldoen en hun te kennen gegeven dat bij niet betaling tot invordering zal worden besloten. In reactie daarop hebben [appellant A] en [appellant B] het college bij brief van 2 april 2022 gewezen op de verschillende mogelijkheden om het bouwwerk aan te passen in het geval het beroep in eerste aanleg tegen de opgelegde last ongegrond wordt verklaard. In die brief hebben [appellant A] en [appellant B] het college voorgesteld om de uitspraak van de rechtbank af te wachten en aan de hand van die uitspraak vervolgens nader te bezien welke aanpassingen moeten worden gedaan. Bij e-mailbericht van 5 april 2022 heeft het college [appellant A] en [appellant B] te kennen gegeven dat het de uitspraak zal afwachten om aan de hand daarvan het vervolg van de handhaving te kunnen bepalen. Na de rechtbankuitspraak heeft het college op 3 juni 2022 een nieuwe controle laten uitvoeren en heeft het besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen.
    8.2.    De Afdeling overweegt dat het e-mailbericht van 5 april 2022 geen besluit is waarbij het college de begunstigingstermijn heeft verlengd of met toepassing van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb de looptijd van de last onder dwangsom heeft opgeschort. Ook heeft het college niet toegezegd om af te zien van de invordering van reeds verbeurde dwangsommen. Wat [appellant A] en [appellant B] aanvoeren kan daarom niet leiden tot het oordeel dat dwangsommen niet zijn verbeurd, dan wel dat niet tot invordering van verbeurde dwangsommen mag worden besloten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbankuitspraak moet worden bevestigd. Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 5 juli 2022 is eveneens ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde van 5 juli 2022 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    610-1069
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:34
    1. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijk onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
    […]
    Artikel 5:39
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    Artikel 2.3a
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 1
    […]
    2. Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in deze bijlage in m of m² zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten:
    a.       afstanden loodrecht,
    b.       hoogten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, waarbij plaatselijke,
    niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of
    verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk
    voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven, en
    c.       maten buitenwerks, waarbij uitstekende delen van ondergeschikte
    aard tot maximaal 0,5 m buiten beschouwing blijven.
    3. Bij de toepassing van het tweede lid, aanhef en onderdeel b, wordt een bouwwerk, voor zover dit zich bevindt op een erf- of perceelgrens, gemeten aan de kant waar het aansluitend afgewerkt terrein het hoogst is.
    […]
    Artikel 2
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
    1°.     indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet
    hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine
    dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij
    de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt
    begrensd door de volgende formule:
    maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
    […]