ECLI:NL:RVS:2024:1260, Raad van State, 27-03-2024, 202201214/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam onder meer [appellant] gelast om het gebruik van de adressen [locatie 1 tot en met 12] te Amsterdam als hotel/logiesgebouw onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. Verder heeft het college meegedeeld dat op 28 juni 2019, na 17:00 uur, spoedeisende bestuursdwang is toegepast door de voordeur van deze verblijven af te sluiten en de sloten te vervangen. [appellant] is eigenaar van het gebouw met de twaalf appartementen aan de [locatie 1 tot en met 12] te Amsterdam. De appartementen bevinden zich op de eerste tot en met derde verdieping van het gebouw met vier bouwlagen. Op de begane grond geeft een deur aan de straat toegang tot het trappenhuis van de appartementen. Op 26 en 28 juni 2019 hebben toezichthouders van de gemeente en de brandweer het pand bezocht. Daarbij zijn 18 toeristen aangetroffen in 9 van de 12 appartementen. Het college heeft daaruit geconcludeerd dat het pand als logiesgebouw/hotel wordt gebruikt. Volgens het college voldoet het pand niet aan de voor dat gebruik geldende brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012 en de Woningwet.

202201214/1/R1.
    Datum uitspraak: 27 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2022 in zaak nr. 20/2131 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juni 2019 heeft het college onder meer [appellant] gelast om het gebruik van de adressen [locatie 1 tot en met 12] te Amsterdam als hotel/logiesgebouw onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. Verder heeft het college meegedeeld dat op 28 juni 2019, na 17:00 uur, spoedeisende bestuursdwang is toegepast door de voordeur van deze verblijven af te sluiten en de sloten te vervangen.
    Bij besluit van 27 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. P. Nicolaï, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep is het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 bepalend.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het gebouw met de twaalf appartementen aan de [locatie 1 tot en met 12] te Amsterdam. De appartementen bevinden zich op de eerste tot en met derde verdieping van het gebouw met vier bouwlagen. Op de begane grond geeft een deur aan de straat toegang tot het trappenhuis van de appartementen.
    Op 26 en 28 juni 2019 hebben toezichthouders van de gemeente en de brandweer het pand bezocht. Daarbij zijn 18 toeristen aangetroffen in 9 van de 12 appartementen. Het college heeft daaruit geconcludeerd dat het pand als logiesgebouw/hotel wordt gebruikt. Volgens het college voldoet het pand niet aan de voor dat gebruik geldende brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012 en de Woningwet. Daarnaast is het gebruik in strijd met de op grond van het bestemmingsplan "Zuidelijke binnenstad" geldende bestemming "Gemengd-1" en is voor dat strijdige gebruik geen omgevingsvergunning verleend. Bij het besluit van 28 juni 2019 heeft het college daarom [appellant] en [bedrijf] gelast om het gebruik als logiesgebouw/hotel te staken en gestaakt te houden. Omdat sprake was van een vlucht- en brandonveilige situatie heeft het college daarbij ook meegedeeld dat spoedeisende bestuursdwang is toegepast door de voordeur van de verblijven af te sluiten en de sloten te vervangen. In het besluit staat verder dat de sluiting in beginsel drie maanden duurt. Op verzoek kan heropening plaatsvinden als het college het vertrouwen heeft dat het pand volgens de regels zal worden gebruikt, de rust is hersteld en de loop naar het illegale logiesgebouw/hotel is gestaakt.
    Bij het besluit op bezwaar is het besluit van 28 juni 2019 in stand gebleven.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het college op goede gronden is overgegaan tot sluiting van het pand voor de duur van drie maanden.
    Overtreding van het Bouwbesluit 2012
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de feitelijke situatie bepalend is voor de vraag of het gebouw een logiesgebouw in de zin van het Bouwbesluit 2012 is. Volgens hem is de bestemming bepalend, omdat artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012 niet spreekt over feitelijk gebruik, maar over functie. Omdat de appartementen moeten worden aangemerkt als zelfstandige woningen, heeft het gebouw volgens hem niet de functie van logiesgebouw. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte geen acht geslagen op het feit dat vergunning was verleend voor de exploitatie van de appartementen als een zogenoemde "woonverblijfsinrichting".
    4.1.    Artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, zoals dit tot 1 januari 2024 luidde, bepaalt:
    "Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt verstaan onder:
    […]
    gebruiksfunctie: gedeelten van een of meer bouwwerken die dezelfde gebruiksbestemming hebben en die tezamen een gebruikseenheid vormen;
    […]".
    Het tweede lid bepaalt:
    "Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
    […]
    logiesfunctie: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen;
    […];
    woonfunctie: gebruiksfunctie voor het wonen."
    Het derde lid bepaalt:
    "Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
    […]
    logiesgebouw: gebouw of gedeelte van een gebouw, waarin meer dan een logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
    logiesverblijf: voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie;
    […]."
    4.2.    In het advies van de brandweer, dat het college heeft overgenomen, staat dat geconstateerd is dat het gebouw feitelijk gebruikt wordt als hotel/logiesgebouw. Daarom heeft de brandweer het gebouw beoordeeld als logiesfunctie in een logiesgebouw als bedoeld in het Bouwbesluit 2012.
    De rechtbank heeft overwogen dat de omschrijving van de bouwkundige situatie in het advies van de brandweer niet betwist wordt. Ook is niet in geschil dat de verblijfruimtes tijdelijk werden verhuurd aan toeristen. Dat betekent volgens de rechtbank dat het gebouw moet worden aangemerkt als logiesgebouw als bedoeld in het Bouwbesluit 2012 en moet voldoen aan de op die functie toepasselijke brandveiligheidseisen. De rechtbank heeft overwogen dat daarbij niet relevant is hoe [appellant] zelf vindt dat het gebruik gekwalificeerd zou moeten worden en evenmin dat op 2 februari 2000 een gebruiksvergunning voor een woonverblijfsinrichting is verleend. Volgens de rechtbank is de feitelijke situatie ten tijde van de controle bepalend.
    4.3.    De locatie van de appartementen heeft in het bestemmingsplan "Zuidelijke binnenstad" de bestemming "Gemengd-1". Gronden met die bestemming mogen onder meer worden gebruikt voor wonen, maar dat betekent niet dat alleen daarom voor de toepassing van het Bouwbesluit 2012 moet worden uitgegaan van een woonfunctie. Uit de omstandigheid dat in 2000 een vergunning voor een woonverblijfsinrichting is verleend, volgt ook niet dat de appartementen in 2019 nog een woonfunctie hadden. Alleen het feitelijke gebruik is maatgevend voor het daadwerkelijke brandgevaar. Het verschil tussen een logiesfunctie en een woonfunctie in de zin van het Bouwbesluit 2012 is er volgens de definities in gelegen dat onder een logiesfunctie het bieden van recreatief of tijdelijk verblijf wordt verstaan, terwijl onder een woonfunctie wonen wordt verstaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:399, onder 8.1). Aangezien de appartementen werden gebruikt voor verhuur aan toeristen, is de conclusie van de rechtbank dat de appartementen een logiesfunctie hadden, juist. Omdat de appartementen verder een gezamenlijk trappenhuis met toegangsdeur hebben, was het gebouw in zoverre een logiesgebouw als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het daarom moest voldoen aan de daarvoor geldende brandveiligheidseisen.
    Niet in geschil is dat niet werd voldaan aan de brandveiligheidseisen die op grond van het Bouwbesluit 2012 voor een logiesgebouw gelden. Het college was bevoegd om daartegen handhavend op te treden.         
    4.4.    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    5.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbijgegaan is dat een juridisch verschil van mening bestond over het op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruik van het gebouw. Hij stelde zich op het volgens hem niet onbegrijpelijke standpunt dat het toegestaan was om de appartementen tijdelijk te verhuren voor perioden van langer dan een week. Uit het bestemmingsplan blijkt namelijk dat ‘short stay’-verblijf aan de orde is als langer dan een week wordt gehuurd.
    6.1.    Het bestemmingsplan "Zuidelijke binnenstad" is op 27 maart 2012 vastgesteld. Artikel 1.53 van de planregels bepaalt dat onder ‘short stay’ wordt verstaan: het structureel aanbieden van een zelfstandige woning voor tijdelijke bewoning aan een huishouden voor een aaneensluitende periode van tenminste een week en maximaal zes maanden. Voor het overige wordt de woning als woonruimte gebruikt. Op grond van artikel 8.5.10 van de planregels is short stay niet toegestaan op de tot "Gemengd-1" bestemde gronden.
    Dat volgens [appellant] niet duidelijk was wanneer een verblijf als hotelmatig of als short stay moest worden aangemerkt, is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat het college moest afzien van handhavend optreden. Beide vormen van gebruik van zijn pand zijn in strijd met het bestemmingsplan. Verhuur van de appartementen als tijdelijke woonruimte was wel mogelijk onder de in 2000 verleende vergunning voor een woonverblijfsinrichting. Zoals in de uitspraken van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:588, en 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2080, is overwogen, werden de appartementen tussen 2014 en 2019 echter hotelmatig gebruikt door deze aan toeristen te verhuren. Uit het overgangsrecht in het bestemmingsplan volgt dat door die onderbreking van de verhuur als tijdelijke woonruimte aan de vergunning geen betekenis meer toekomt.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Bestuursdwang
    7.       [appellant] betoogt dat sluiting van de appartementen voor de duur van drie maanden niet proportioneel is. Omdat de afwijkingen van de brandveiligheidsvoorschriften van ondergeschikte aard waren en snel verholpen konden worden, was een sluiting van drie maanden volgens hem niet nodig voor het ongedaan maken van die overtreding. Verder gaat het bij de overtreding van het bestemmingsplan niet om een evident illegaal gebruik van het gebouw of om een drugspand of overlastwoning, in welke situaties een sluitingsduur van drie maanden gerechtvaardigd zou kunnen zijn.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat het college een sluiting van drie maanden noodzakelijk heeft kunnen achten om de overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Met deze sluiting wordt duidelijk gemaakt dat het gebouw niet meer beschikbaar is voor toeristen en wordt, zoals de rechtbank heeft overwogen, de ‘loop’ naar het gebouw eruit gehaald. Verder heeft het vorige handhavingsbesluit van 14 december 2016, waarbij [appellant] was gelast het gebruik van zijn pand als hotel te staken, herhaling van dat met het bestemmingsplan strijdige gebruik niet voorkomen.     De vlucht- en brandonveilige situatie was aanleiding om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Maar, anders dan [appellant] aanneemt, is de tijd die gemoeid is met het realiseren van een veilige situatie niet alleen bepalend voor de duur van de sluiting van zijn pand.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met de sluiting van het pand, de duur van die sluiting en de voorwaarden voor heropening, zijn bevoegdheid heeft gebruikt om hem zoveel mogelijk schade te berokkenen. Hij betoogt ook dat het college zijn machtsmiddelen heeft ingezet met het enkele doel om af te dwingen dat hij de woningen voor minimaal zes maanden in de verhuur zou doen. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte overwogen dat het optreden van het college niet in strijd met het fair play-beginsel is geweest.
    8.1.    Uit wat [appellant] betoogt blijkt niet dat het college zijn bevoegdheid heeft gebruikt om [appellant] zoveel mogelijk schade te berokkenen. Het betoog biedt geen aanknopingspunten voor de veronderstelling dat het college iets anders heeft beoogd dan herstel en voorkoming van herhaling van de overtredingen. Daarbij is van belang dat de huidige procedure alleen betrekking heeft op het bestuursdwangbesluit van 28 juni 2019, dat in bezwaar gehandhaafd is. Een beslissing op een heropeningsverzoek staat daar los van. Daartegen staan afzonderlijke rechtsmiddelen open. De stelling van [appellant] dat het college een verhuurperiode van ten minste zes maanden afdwingt, heeft betrekking op de heropening en niet op het bestuursdwangbesluit en het besluit op bezwaar. De rechtbank heeft daarin terecht geen grond voor vernietiging van het besluit op bezwaar gezien.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    9.       [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan is aan zijn betoog dat het college met het opleggen van de last onder bestuursdwang en het sluiten van zijn appartementen heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hij stelt in dat verband dat niet wordt opgetreden tegen exploitanten met een short stay-vergunning die de woning bijvoorbeeld voor drie weken of twee maanden verhuren, terwijl wel tegen hem wordt opgetreden bij verhuur voor een periode korter dan zes maanden.
    9.1.    De appartementen van [appellant] mogen niet worden gebruikt voor short stay, omdat dat in strijd is met het bestemmingsplan en daarvoor geen omgevingsvergunning verleend is. In 2019 is wel een omgevingsvergunning voor short stay aangevraagd, maar het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 25 oktober 2019 geweigerd. Dat besluit is met de hiervoor onder 6.1 vermelde uitspraak 20 juli 2022 onherroepelijk geworden.
    De rechtspositie van [appellant] is dus niet gelijk aan de rechtspositie van exploitanten die woonruimte met een omgevingsvergunning voor short stay mogen verhuren. [appellant] heeft zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel verder ook niet onderbouwd of geconcretiseerd.
    9.2.    Ook dit betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024
    148