ECLI:NL:CBB:2024:340, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-05-2024, 21/1155
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete. Verordening 853/2004. Verontreiniging. Het College is niet gebleken dat de minister in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Het slachthuis heeft geen concrete gevallen aangevoerd en de minister was ook niet gehouden onderzoek te doen bij andere slachterijen. Het slachthuis heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Het hanteren van een werkwijze waarbij bezoedeling na de postmortem-keuring wordt verwijderd kan geen matigingsgrond opleveren.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1155
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 mei 2024 op het hoger beroep van:
    
      [naam] B.V., te [plaats] (slachthuis)
     (gemachtigde: F.Th.M. Peters),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 september 2021, kenmerk 20/1866, in het geding tussen
    
    
    
      het slachthuis
      ende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
      (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 september 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:8809, aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
      De zitting was op 14 februari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Op 19 juni 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij het slachthuis een inspectie uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van 20 juni 2018. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
      
      
        “Tijdens onze inspectie bevonden wij ons in de stempelruimte, na de CCP 1 controle positie en dus na afloop van het slachtproces. We bevonden ons nog vóór de stempelautomaat zelf. We controleerden daar varkenskarkassen op de aanwezigheid van steekvlees en tonsillen. Tijdens deze controle zagen we een varkenskarkas met mest op de ondervoorpoot (zie foto 1). Het betrof een nog natte bruin-groene vlek met duidelijk zichtbare plantaardige partikels en daarnaast nog wat andere sporen van mest. 6 karkassen verder zagen we een onderpoot met daarop enkele gele druppels gal (zie foto 2). 2 karkassen verder zagen we weer een voorpoot met daarop gal (zie foto 3). We lieten de bezoedelingen weg snijden en verwittigden een voorman.
      
      
      
        Bij onze controle na afloop van het slachtproces zagen we dat karkassen zichtbaar waren verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
      
      
    
    
      1.2
      Naar aanleiding van de bevindingen heeft de minister met het besluit van 18 januari 2019 (boetebesluit) het slachthuis een boete opgelegd van € 7.500,-, omdat karkassen zichtbaar waren verontreinigd en deze verontreinigingen niet onmiddellijk werden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Volgens de minister heeft het slachthuis hiermee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punten 7 en 10, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004) overtreden.
      
    
    
      1.3
      De minister heeft het standaardboetebedrag van € 2.500,- verhoogd op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat het slachthuis op 12 januari 2018 eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete.
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 28 februari 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep van het slachthuis ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, overwogen dat de minister terecht de overtreding heeft vastgesteld, dat van een ongelijke behandeling van het slachthuis ten opzichte van andere slachterijen niet is gebleken en dat de rechtbank in de door het slachthuis genoemde omstandigheden geen aanleiding ziet om de boete te matigen.
      
    
    
      1.6
      Het relevante wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Hogerberoepsgronden
      
    
    
    2 Het slachthuis verzoekt het College het boetebesluit te vernietigen, dan wel het boetebedrag te matigen. Het voert daartoe aan dat de minister geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid tot boeteoplegging. Het slachthuis is namelijk bekend met andere slachterijen die met handdouches bezoedelingen wegspoelen, wat volgens het slachthuis door de minister (NVWA) wordt gedoogd. De minister was dan ook gehouden daarnaar onderzoek te doen. Door die andere slachterijen niet te beboeten en het slachthuis wel, handelt de minister volgens het slachthuis in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Voorts voert het slachthuis aan dat de minister de boete niet wegens recidive had mogen verhogen zonder na te gaan of dat in strijd is met de evenredigheid. Daarbij wijst het slachthuis op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De boete moest volgens het slachthuis op een lager bedrag worden vastgesteld, omdat de bezoedeling zat op pootjes die verwijderd worden in het verdere proces en de pootjes na de postmortem-keuring nog ten minste twee HACCP-controlepunten passeren waar bezoedelingen alsnog kunnen worden verwijderd. Dit gebeurt namelijk bij de ingang van de uitsnijderij waar de dieren worden onthuid en aan het eind van de lijn waar de dieren worden verpakt. Volgens het slachthuis gaat de minister er ten onrechte aan voorbij dat het slachthuis ook een uitsnijderij en vlees(waren)verwerkingsfabriek exploiteert, waardoor de varkens na slachting alle HACCP-controlepunten in de opeenvolgende bewerkingslijn doorlopen. Niet bezoedelde pootjes worden geëxporteerd naar China. In Nederland komen ze hoogstens in snert of in diervoeding terecht. Bezoedelde pootjes worden verwijderd en weggegooid. Tot slot stelt het slachthuis dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de kans bestaat dat bezoedelingen niet meer worden verwijderd nadat de karkassen in de koeling worden afgespoeld en bezoedelingen daardoor mogelijk niet meer zichtbaar zijn. Volgens het slachthuis is dat onjuist, omdat alle karkassen in het volgende stadium worden ontdaan van de huid.
    
    
      
        Beoordeling van de hogerberoepsgronden
      
    
    
    3 Het College stelt vast dat het slachthuis ter zitting duidelijk heeft gemaakt de feitelijke waarnemingen uit het rapport van bevindingen niet te betwisten en evenmin dat deze de in het boetebesluit vermelde overtreding opleveren. Het College gaat dan ook hiervan uit.
    
    
      
        Gelijkheidsbeginsel
      
    
    
    4 Het College is niet gebleken dat de minister in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Het slachthuis heeft niet met concrete gevallen onderbouwd dat andere slachterijen voor vergelijkbare overtredingen als hier aan de orde niet zijn beboet. De minister was ook niet gehouden om naar aanleiding van deze stelling van het slachthuis onderzoek te doen bij slachterijen naar een eventueel gedogen door de NVWA van het wegspoelen van bezoedelingen. Het slachthuis heeft daarvoor geen concrete aanwijzing gegeven. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Boetehoogte
      
    
    
    
      5.1
      Het College is verder van oordeel dat de minister in dit geval niet gehouden was een lagere boete op te leggen. Artikel 2.5 van het Besluit handhaving schrijft voor dat de boete moet worden verhoogd als ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde boete onherroepelijk is geworden. De minister heeft de boete in overeenstemming met die bepaling verhoogd. Het slachthuis betwist dat ook niet. Vervolgens is het aan het slachthuis om aannemelijk te maken dat het bedrag dat hieruit voortkomt wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dat volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt dat artikel het kader waarin de op artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets moet worden uitgevoerd (zie onder andere de uitspraak van het College van 20 juni 2023, ECLI:NL:CBB:2023:302, onder 9.3). 
      
      
        5.2.1
        Het College is van oordeel dat het slachthuis niet aannemelijk heeft gemaakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Het College licht dat als volgt toe.
        
      
      
        5.2.2
        Uit de van toepassing zijnde regelgeving volgt – anders dan het slachthuis heeft betoogd – dat in de uitslachtfase elke zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd. In die fase, dat wil zeggen vóór de postmortem-keuring, dient te zijn voldaan aan de punten 7 en 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004. Totdat de bezoedeling is verwijderd, kan kruisbesmetting optreden en is er een risico voor de volksgezondheid. Het hanteren van een werkwijze waarbij bezoedeling op een later tijdstip wordt verwijderd, kan al om die reden geen matigingsgrond opleveren. Het verwijderen van (bezoedelde) pootjes in het verdere proces of het passeren van HACCP-controlepunten nà de postmortem-keuring, zoals het slachthuis heeft gesteld, zijn dus geen bijzondere omstandigheden die tot een lagere boete hadden moeten leiden. Daarbij acht het College ook van belang dat de karkassen na het plaatsen van de stempels de koelruimte ingaan en worden afgespoeld met water waardoor het moeilijker wordt om bezoedelingen op een karkas waar te nemen en alsnog te verwijderen. Het slachthuis heeft nog gesteld dat het afspoelen van de karkassen niet betekent dat de kans bestaat dat zichtbare bezoedelingen niet meer worden verwijderd, omdat alle karkassen in het volgende stadium worden ontdaan van de huid. Dat neemt naar het oordeel van het College niet weg dat de bezoedelingen op een eerder moment moeten worden verwijderd zodat geen kruisbesmetting en daarmee een risico voor de volksgezondheid kan ontstaan. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
        6 Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
        
        7 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.L. van der Beek en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 mei 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.		w.g. N.A. van Opbergen
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      
        Regeling dierlijke producten
      
    
    
    
      Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen
    
    1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
    […]
    d.	de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;
    […]
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong
      
    
    
    
      HOOFDSTUK II
      VERPLICHTINGEN VAN DE EXPLOITANTEN VAN LEVENSMIDDELENBEDRIJVEN
    
    
    
      Artikel 3
      Algemene verplichtingen
    
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
    […]
    
    
      BIJLAGE III
      SPECIFIEKE VOORSCHRIFTEN
      SECTIE I: VLEES VAN ALS LANDBOUWHUISDIER GEHOUDEN HOEFDIEREN
      […]
      HOOFDSTUK IV: HYGIËNE BIJ HET SLACHTEN
    
    
    
      Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
      […]
    
    7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
    a. a) 	de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
    b) 	tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
    i. i) 	mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas,
    
      	en
      ii) 	mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
    
    c) 	er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien,
    en
    d) 	het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
    […]
    10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
    […]
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.2. Boetecategorieën	
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    […]
    c.	categorie 3: € 2500;
    […]
    
    
      Artikel 2.5. Recidive
    
    1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    […]
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Hoofdstuk 1a0. Bestuurlijke boete
      Artikel 1.2. Indeling categorieën bestuurlijke boete
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      […]
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      […]
      Regeling dierlijke producten
      […]
      Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel d				3