ECLI:NL:RVS:2024:2134, Raad van State, 22-05-2024, 202202465/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Vaals het bestemmingsplan "Herstelbesluit Cottessen 10c te Vijlen" vastgesteld. Het plan maakt bij de bestaande kampeerboerderij "Vakantiehoeve Bellet" aan de Cottessen 10c in Vijlen een uitbreiding mogelijk van het aantal kampeerplaatsen van 15 naar 20. Het voornemen is om 2 vaste en 3 flexibele kampeerplaatsen te realiseren. Daarvoor wordt voor de gronden waarop deze kampeerplaatsen zijn voorzien de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" met de functieaanduiding "kampeerboerderij" gewijzigd naar de bestemming "Recreatie" met onder meer de functieaanduiding "kampeerterrein". Daardoor hoeven de kampeeractiviteiten niet meer ondergeschikt te zijn aan agrarische bedrijfsactiviteiten.

202202465/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Vijlen, gemeente Vaals,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Vaals,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Herstelbesluit Cottessen 10c te Vijlen" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij A] en [partij B] (hierna: de initiatiefnemers) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant], de raad en de initiatiefnemers hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 16 januari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.C.M. Thoonen, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door S. Pieters en mr. T. Keulders, zijn verschenen. Verder zijn op zitting [partij A], bijgestaan door mr. P.H.J. Soogelee, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt bij de bestaande kampeerboerderij "Vakantiehoeve Bellet" aan de Cottessen 10c in Vijlen (hierna: het plangebied) een uitbreiding mogelijk van het aantal kampeerplaatsen van 15 naar 20. Het voornemen is om 2 vaste en 3 flexibele kampeerplaatsen te realiseren. Daarvoor wordt voor de gronden waarop deze kampeerplaatsen zijn voorzien de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" met de functieaanduiding "kampeerboerderij" gewijzigd naar de bestemming "Recreatie" met onder meer de functieaanduiding "kampeerterrein". Daardoor hoeven de kampeeractiviteiten niet meer ondergeschikt te zijn aan agrarische bedrijfsactiviteiten.
    3.       Het plan is vastgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1763. Bij deze uitspraak is het beroep van [appellant] tegen het besluit van de raad van 16 december 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Cottessen 10c" gegrond verklaard en is dat besluit vernietigd wegens strijd met de artikelen 2.7, eerste lid, en 2.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). De raad is opgedragen om een nieuw besluit te nemen en naar aanleiding daarvan is het plan vastgesteld.
    4.       Het plangebied wordt omringd en ligt gedeeltelijk in het Natura 2000-gebied Geuldal. De stikstofdepositie door de toename van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van de uitbreiding van de camping wordt volgens de voortoets van Ecoplanning van 8 november 2021, waarop het besluit van 21 februari 2022 is gebaseerd, intern gesaldeerd. Het houden van één van de drie paarden in de pensionstalling op de camping wordt duurzaam beëindigd, zodat de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied niet toeneemt. Voor deze voortoets zijn de gevolgen van de beoogde ontwikkeling voor het Natura 2000-gebied beoordeeld met een AERIUS-berekening.
    5.       Ter compensatie van het groenverlies als gevolg van de voorgenomen ontwikkeling wordt ten noordoosten van de uitbreidingslocatie een perceel met een oppervlakte van 3.571 m2 bestemd tot "Natuur" en een oppervlakte van 2.405 m2 dat grenst aan het recreatieterrein ingezet in de vorm van kleinschalig cultuurlandschap met hagen en fruitbomen.
    6.       [appellant] is eigenaar van drie gezinswoningen en twee appartementen voor permanente bewoning op de aangrenzende percelen ten zuiden van het plangebied. Het betreft onder meer woningen in een deel van de hoeve, waarvan het andere deel tot de camping behoort. [appellant] woont in een woning op het aangrenzende perceel aan de [locatie]. Hij vreest dat de natuurwaarden in de woonomgeving door het plan worden aangetast.
    Toetsingskader
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroepsgronden
    Onjuiste referentiesituatie?
    8.       [appellant] betoogt dat de raad voor de beoordeling van de vraag of het plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, in de voortoets van 8 november 2021 is uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie. Hij voert daartoe aan dat de raad ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat de stallen in het plangebied onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2013" (hierna: het oude plan) als pensionstalling mochten worden gebruikt. Op grond van artikel 4, lid 4.1, van de regels van het oude plan was er namelijk alleen een productiegerichte paardenhouderij toegestaan, wat niet hetzelfde is als een pensionstalling. Op grond van artikel 4, lid 4.1, onder h, van de regels van het oude plan is een pensionstalling van maximaal tien paardenboxen toegestaan als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf. Volgens [appellant] is er geen sprake van een agrarisch bedrijf, omdat de agrarische bedrijfsactiviteiten ten tijde van het vaststellen van het plan geheel waren beëindigd. Nu een pensionstalling met drie paarden niet de planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan was, mocht deze situatie dus niet worden betrokken in de referentiesituatie en mocht daarmee ook niet intern worden gesaldeerd.
    Verder voert [appellant] aan dat de raad is uitgegaan van een onjuiste feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan. De raad en de initiatiefnemers hebben op de zitting van de Afdeling van 14 april 2021 in zaak nr. 202001557/1/R2, ECLI:NL:RVS:2021:1763, namelijk aangegeven dat het agrarisch bedrijf voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan "Cottessen 10c" feitelijk al was afgeschaald. Verder staat in de plantoelichting dat de agrarische bedrijfsactiviteiten dermate beperkt zijn, dat de recreatieve tak geen ondergeschikte bedrijfsactiviteit betreft. Nu er geen sprake is van een agrarisch bedrijf, kan er ook geen sprake zijn van een nevenactiviteit met een productiegerechte paardenhouderij bij een agrarisch bedrijf, aldus [appellant].
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat in de voortoets van
    8 november 2021 niet is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten in de referentiesituatie, omdat de Afdeling in haar uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1763, onder 15.8 en 15.9, heeft geïmpliceerd dat het gebruik van de drie paardenboxen in overeenstemming is met het oude plan. Over de plantoelichting waarin staat dat van "een productiegerichte paardenhouderij (opfok)" geen sprake is, licht de raad toe dat hiermee alleen is bedoeld dat er geen sprake is van het voortbrengen van paarden. Hieruit kan volgens de raad niet worden geconcludeerd dat bij een productiegerichte paardenhouderij geen paarden mogen worden gestald, omdat dit praktisch inherent is aan de aard van de bedrijfsvoering. Verder voert de raad aan dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling een plantoelichting niet juridisch bindend is.
    De raad stelt zich verder op het standpunt dat het feitelijk aanwezige gebruik voldoet aan de definitiebepaling van een productiegerichte paardenhouderij, namelijk het africhten en trainen van paarden. Volgens de raad hebben de initiatiefnemers naar aanleiding van het beroepschrift van [appellant] verduidelijkt dat het gebruik niet alleen is gericht op het aanbieden van stalling met weidegang en het houden van drie paarden, maar ook op het laten wennen van de paarden aan een andere omgeving en op het trainen van vaardigheden zoals weidegang, het wennen aan andere dieren en het socialiseren van de paarden.
    De raad stelt verder dat de agrarische bedrijfsvoering door de jaren heen is afgeschaald, maar nog wel aanwezig is. Het stallen van drie paarden in de pensionstalling is in ruimtelijk en functioneel opzicht ondergeschikt aan de agrarische bedrijfsvoering. De initiatiefnemers beheren ongeveer 10 hectare aan natuurweiden en onderhouden veel kleinschalige landschapselementen, zoals hagen, graften en hoogstambomen. Voor deze vormen van agrarisch beheer ontvangen de initiatiefnemers jaarlijks ruim € 4.700,00 aan beheersvergoedingen, terwijl voor het stallen van paarden dergelijke bedragen niet worden ontvangen. Daarom wordt de pensionstalling, ook gelet op de verhouding tussen de inkomsten, planologisch legaal als nevenactiviteit uitgeoefend. Volgens de raad is voor de nieuwe situatie met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1763, onder 15.9, verzekerd dat het (bedrijfsmatig) houden van paarden daadwerkelijk wordt beëindigd, waardoor de gesaldeerde stikstofdepositie planologisch is verankerd.    
    8.2.    Artikel 4, lid 4.1, van de regels van het oude plan luidt als volgt: "De voor "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    f. de uitoefening van een agrarisch bedrijf, meer in het bijzonder:
    1. een grondgebonden agrarisch bedrijf;
    2. een productiegerichte paardenhouderij, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'paardenhouderij';
    […]
    h. een pensionstalling van maximaal 10 paardenboxen als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf;
    […]
    een en ander met bijbehorende voorzieningen, zoals perceelsontsluitingen, parkeer- en groenvoorzieningen."
    Artikel 1, lid 1.10, omschrijft een "agrarisch bedrijf" als volgt: "een bedrijf, dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren. Met dien verstande dat een gebruiksgerichte paardenhouderij (manege) niet als agrarisch bedrijf wordt aangemerkt."
    Artikel 1, lid 1.71, omschrijft een "nevenactiviteit" als volgt: "een bedrijfs- of beroepsmatige activiteit die in ruimtelijk en functioneel opzicht ondergeschikt is aan de hoofdfunctie op een bouwvlak."
    Artikel 1, lid 1.76, omschrijft "ondergeschikt" als volgt: "in aard en omvang of functioneel, ruimtelijk en/of architectonisch opzicht ten dienste van een hoofdfunctie/gebouw. In geval er onduidelijkheid is over ondergeschiktheid zijn van een activiteit kan een externe deskundige hierover advies geven."
    8.3.    In de voortoets van 8 november 2021 is uitgegaan van de aanwezigheid van drie paarden in de referentiesituatie en twee paarden in de toekomstige situatie. Verder is in de voortoets uitgegaan van 8.010 verkeersbewegingen door licht verkeer per jaar en 16 verkeersbewegingen door vrachtverkeer per jaar in de referentiesituatie en 12.240 verkeersbewegingen door licht verkeer per jaar, 1.380 verkeersbewegingen door middelzwaar vrachtverkeer en 20 verkeersbewegingen door zwaar vrachtverkeer per jaar in de nieuwe situatie. Volgens de AERIUS-berekeningen die aan de voortoets en het besluit van 21 februari 2022 ten grondslag zijn gelegd, is in de referentiesituatie sprake van een stikstofdepositie van 0,01 mol N/ha/jaar en zijn er in de nieuwe situatie geen rekenresultaten van hoger dan 0,00 mol N/ha/jaar. De conclusie van de voortoets is dat uit de AERIUS-berekening blijkt dat de uitbreiding van de camping met vijf kampeerplekken niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op de Nederlandse Natura 2000-gebieden.
    8.4.    Uit artikel 2.8 van de Wnb, gelezen in samenhang met artikel 2.7 van die wet, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder de referentiesituatie wordt de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.
    Als een plan ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op al overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename voor de vaststelling van het plan worden onderzocht. Als daaruit volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), moet een passende beoordeling worden gemaakt. Het plan kan in dat geval worden vastgesteld als en nadat de raad uit de aldus gemaakte passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, onder 6.1.
    8.5.    Op de zitting heeft de raad zijn standpunt verduidelijkt. In de referentiesituatie was volgens de raad geen sprake van een productiegerichte paardenhouderij, maar van een agrarisch bedrijf waarbij drie paarden als nevenactiviteit in een pensionstalling werden gehouden.
    Niet in geschil is dat de agrarische bedrijfsvoering door de jaren heen door de initiatiefnemers is afgeschaald. Anders dan [appellant] betoogt, was van een beëindiging van het agrarisch bedrijf in de referentiesituatie echter geen sprake. Op de zitting is door de initiatiefnemers toegelicht dat zij een kleinschalige boerderij met boerderijcamping en vakantiewoningen beheren. Ook beheren zij ongeveer 10 hectare aan natuurweiden waar runderen en schapen worden ingeschaard. Het gemaaide gras afkomstig van de natuurweiden wordt als voordroog aan derden verkocht. Verder onderhouden de initiatiefnemers kleinschalige landschapselementen, waaronder hoogstamfruitteeltbomen. Voor het gebruik van de natuurweiden voor inscharing van vee ontvangen de initiatiefnemers jaarlijks ongeveer
    € 4.700,00 aan beheersvergoedingen. Verder verwerven zij inkomsten uit de verkoop van voordroog.
    De feitelijke aanwezigheid van drie paarden in de pensionstalling is pas op de zitting door [appellant] ongemotiveerd betwist, zodat de Afdeling van de feitelijke aanwezigheid van drie paarden in de referentiesituatie uitgaat. Op de zitting hebben de initiatiefnemers toegelicht dat zij voor het stallen van drie paarden van derden jaarlijks ongeveer € 2.500,00 ontvangen. Naar het oordeel van de Afdeling is het stallen van de paarden in de vorm van pensionstalling in ruimtelijk en functioneel opzicht ondergeschikt aan de agrarische bedrijfsvoering. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn stelling dat de hoofdfunctie op het bouwvlak niet agrarisch is, maar recreatief. Dat de met het plan beoogde recreatieve activiteiten niet meer ondergeschikt zijn aan de agrarische activiteiten, hetgeen mede de aanleiding was voor de vaststelling van het plan, betekent niet dat in de referentiesituatie niet mocht worden uitgegaan van een agrarisch bedrijf met een pensionstalling als nevenactiviteit.
    De conclusie is dat de raad voor de beoordeling van de vraag of het plan significatie gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied Geuldal, in de voortoets van 8 november 2021 is uitgegaan van een juiste referentiesituatie. Het besluit van 21 februari 2022 is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met de artikelen 2.7, eerste lid, en 2.8, eerste lid, van de Wnb.
    Het betoog slaagt niet.
    Gebruiksovergangsrecht
    9.       [appellant] betoogt verder dat de aanvulling van het gebruiksovergangsrecht in artikel 20.2, onder e, van de planregels niet strookt met artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), omdat de toename van het verkeer als gevolg van de uitbreiding van de camping niet kan worden gesaldeerd met het duurzaam beëindigen van het houden van één paard.
    9.1.    Artikel 20.2 van de planregels luidt:
    "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    […]
    e. Het eerste lid is niet van toepassing op het bedrijfsmatig houden van paarden, met uitzondering van het hobbymatig houden van maximaal twee paarden, met als doel de bescherming van beschermde natuurgebieden."
    9.2.    Artikel 3.2.2 van het Bro luidt:
    "Behoudens voor zover uit de Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan bestaand gebruik, worden in een bestemmingsplan de volgende regels van overgangsrecht ten aanzien van gebruik opgenomen:
    Overgangsrecht gebruik
    1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    9.3.    De Afdeling stelt vast dat het houden van paarden in de pensionstalling duurzaam is beëindigd kort na de inwerkingtreding van het plan. De initiatiefnemers hebben op de zitting toegelicht dat er sinds het voorjaar van 2022 enkel nog één pony hobbymatig in de pensionstalling wordt gehouden. Dit betekent dat artikel 20.2, onder e, van de planregels geen gebruiksovergangsrechtelijke bescherming meer biedt. De vraag of dit artikel strookt met artikel 3.3.2 van het Bro behoeft dus geen bespreking meer.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2024
    531