ECLI:NL:RBNHO:2024:4894, Rechtbank Noord-Holland, 02-05-2024, 22/204
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep over last onder dwangsom. De gewijzigde last is voldoende duidelijk. De hoogte van de dwangsom is deugdelijk gemotiveerd en niet onredelijk. Het besluit tot invordering na wijzigng van de last is niet zorgvuldig genomen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/204 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr. H.P. Verheijen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel, het college 
    (gemachtigde: N. Boer).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen besluiten op bezwaar inhoudende 
      a. a) een last onder dwangsom die ertoe strekt dat eiser woonvoorzieningen uit de loods aan de [adres] in [plaats 2] moet verwijderen en verwijderd houden, op straffe van een dwangsom van € 25.200,- en
      b) de invordering van de dwangsom van € 25.200,-.
      
    
    
      1.2.
               Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. 
        Het onderzoek ter zitting is geschorst, omdat partijen bereid waren met elkaar in gesprek te gaan, om te bezien of het geschil op andere wijze dan met een uitspraak van de rechtbank kan worden opgelost. De afspraken zijn neergelegd in een proces-verbaal. 
      
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft bij brief van 7 februari 2023 laten weten geen mogelijkheden te zien om de zaak minnelijk op te lossen. Het college heeft gevraagd om uitspraak te doen. 
    
    
      1.5.
      Geen van de partijen heeft gevraagd om een nadere behandeling ter zitting. De rechtbank heeft besloten verdere behandeling op zitting achterwege te laten. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten op 21 maart 2024.
      
    
  
  
    Tegen welke besluiten is het beroep gericht?
    
    
      2.1.
      
        Op 8 juli 2020 (het primaire besluit) heeft het college eiser gelast om - samengevat -  de bewoning (door eiser en door derden) van de woning in het pand [adres] in [plaats 2] te staken en gestaakt te houden en alle voorzieningen voor bewoning binnen 18 weken na verzending van het besluit te verwijderen, op straffe van een dwangsom van 
        € 30.000,-.
      
      
    
    
      2.2.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 13 december 2021 (bestreden besluit 1). Daarin heeft het college beslist op het bezwaar van eiser dat was gericht tegen de opgelegde last onder dwangsom van 8 juli 2020 en tegen het invorderingsbesluit van 20 april 2021. Het college concludeert hierin dat het bezwaar tegen het besluit van 8 juli 2020 deels gegrond is. Het college herroept het besluit van 8 juli 2020 gedeeltelijk, in die zin dat het toilet niet onder woonvoorzieningen valt en daarom niet hoeft te worden verwijderd. Het college concludeert dat ook het bezwaar tegen het invorderingsbesluit deels gegrond is. Het college herroept in bestreden besluit 1 het invorderingsbesluit van 20 juli 2020 voor wat betreft de hoogte van de dwangsom. De dwangsom is bepaald op € 25.200,-.
      
    
    
      2.3.
      Op 1 december 2022 heeft het college een gewijzigd besluit op bezwaar van 29 november 2022 (bestreden besluit 2) aan eiser verzonden. In dit besluit is het bestreden besluit 1 integraal opgenomen en aangevuld met de wijziging. De wijziging houdt in dat ook de douche niet langer valt onder de te verwijderen voorzieningen. 
      
    
    
      2.4.
      Op 1 februari 2023 heeft het college wederom een gewijzigd besluit op bezwaar van 24 januari 2023 (bestreden besluit 3) aan eiser verzonden. In dit besluit is het bestreden besluit 2 integraal opgenomen en aangevuld met de wijziging. De wijziging houdt in dat eiser ook de keuze heeft de keuken aan te passen naar een bedrijfsvoorziening. Een kitchenette valt niet langer onder de te verwijderen voorzieningen. Daaronder verstaat het college een voorziening die bestaat uit een opstelplaats voor een aanrecht met een vloeroppervlakte tot maximaal 1,5 m x 0,6 m ten behoeve van een koffiezetapparaat, een waterkoker en een tafelmodel koelkast (een kitchenette). Een kitchenette/pantry is niet bestemd voor het bereiden van complete maaltijden. 
      
    
    
      2.5.
      Nu het bestreden besluit 2 het bestreden besluit 1 vervangt en bestreden besluit 3 het bestreden besluit 2 vervangt voor wat betreft de last onder dwangsom, richt het beroep zich alleen nog tegen bestreden besluit 3. Het invorderingsbesluit is in bestreden besluit 3 ongewijzigd gebleven ten opzichte van bestreden besluit 1 en 2.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Het beroep gericht tegen bestreden besluit 3
      
    
    
    
      3.1.
      
        Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
        Bij besluit van 8 juli 2020 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank beoordeelt hierna het beroep van eiser gericht tegen bestreden besluit 3, verzonden op 1 februari 2023. Dat gaat over de gewijzigde last onder dwangsom en het gewijzigde invorderingsbesluit waarin de verbeurde dwangsom € 25.200,- bedraagt. 
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de last onder dwangsom zoals gewijzigd met bestreden besluit 3 voldoende duidelijk is en dat de hoogte van de dwangsom deugdelijk gemotiveerd en niet onredelijk is, maar dat het besluit tot invordering na wijziging van de last onder dwangsom niet zorgvuldig is genomen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
        
          Overleg
        
      
    
    
      4.1.
      Eiser stelt dat door of namens het college geen enkele poging is gedaan om er met hem uit te komen. Volgens eiser is dit in strijd met de materiële zorgvuldigheid die het college in acht moet nemen. 
      
    
    
      4.2.
      Het achterwege blijven van overleg heeft geen gevolgen die rechtens relevant zijn voor de beoordeling van het beroep.
      
      
        
          Duidelijkheid van de last  
        
      
    
    
      5.1.
      De last onder dwangsom moet de te nemen herstelmaatregelen omschrijven.  Een last moet zo duidelijk en concreet geformuleerd worden dat degene tot wie de last is gericht (eiser in dit geval) niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. 
      
    
    
      5.2.
      De last onder dwangsom zoals laatstelijk gewijzigd in bestreden besluit 3 strekt ertoe dat eiser de woonvoorzieningen in de loods verwijdert en verwijderd houdt, waarbij het toilet en de douche niet vallen onder het begrip ‘woonvoorzieningen’ en waarbij voor de keuken geldt dat eiser de keuze heeft om die te verwijderen en verwijderd te houden of om te zetten naar een bedrijfsvoorziening die het college passend acht in het bedrijfspand, zijnde een kitchenette/pantry. De rechtbank is van oordeel dat daarmee voldoende duidelijk is hoe eiser de geconstateerde overtredingen ongedaan kan maken. 
      
      
        
          de keuken
        
      
    
    
      5.3.
      Eiser stelt dat nog steeds onduidelijk is wat hij moet doen met de keuken, omdat de last niet concreet omschrijft wat de aanpassing van de keuken naar een bedrijfsvoorziening inhoudt. Ook is niet duidelijk wat er wel of niet mag qua maaltijdbereiding, zo stelt eiser. 
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank volgt eiser daarin niet. In bestreden besluit 3 staat dat het college voor de vraag wat een bedrijfsvoorziening is, aansluit bij de omschrijving die in het bestemmingsplan is opgenomen, namelijk: “(kitchenette) een voorziening die bestaat uit een opstelplaats voor een aanrecht met een vloeroppervlakte tot maximaal 1,5m x 0,6m, ten behoeve van een koffiezetapparaat, een waterkoker en een tafelmodel koelkast. Een kitchenette is niet bestemd voor het bereiden van complete maaltijden”. Daarmee is voldoende duidelijk hoe groot de kitchenette mag zijn en welke apparatuur er in mag staan. Door het benoemen van de apparatuur worden ook de mogelijkheden qua maaltijdbereiding bepaald.   
    
    
      5.5.
      Eiser stelt dat de kitchenette die het college in bestreden besluit 3 omschrijft, niet overeenkomt met de aan hem verleende onherroepelijke vergunning uit 2008. Volgens eiser is op grond van die vergunning een veel grotere keuken toegestaan, met daarin een pantry en een aanrecht in de hoek met L-vorm. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn standpunt een tekening overgelegd die volgens hem bij de vergunning hoort. 
      
    
    
      5.6.
      De rechtbank constateert dat op die tekening een pantry is ingetekend op de begane grond in de loods. De last onder dwangsom is ingegeven door de bevindingen van de toezichthouder in mei 2019. Hij trof een woning met woonkamer/keuken aan op de verdieping in de loods. Die keuken bevindt zich op een andere locatie dan de pantry die op de tekening staat. Niet aannemelijk is dat op grond van de vergunning uit 2008 een ruimere keuken op de verdieping is toegestaan dan het college in bestreden besluit 3 toestaat. 
      
      
        
          de douche
        
      
    
    
      5.7.
      Eiser stelt zich op het standpunt dat bestreden besluit 3 is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat daarin ten onrechte staat dat hij op grond van het gelijkheidsbeginsel een douche mag hebben in de loods. Eiser stelt dat hij een douche mag hebben op grond van de vergunning uit 2008. 
      
    
    
      5.8.
      Wat daar ook van zij, het gaat erom of de last voldoende duidelijk is, in die zin dat helder is op welke manier eiser de overtreding ongedaan kan maken. Met bestreden besluit 3 heeft het college duidelijk gemaakt dat de douche niet behoort tot de voorzieningen die verwijderd moeten worden. In het midden kan blijven op grond waarvan het college dat standpunt heeft ingenomen. 
      
      
        
          Hoogte van de dwangsom
        
      
    
    
      6.1.
      
        Eiser voert aan dat het college de dwangsom niet op het bedrag van € 25.200,-. mag blijven stellen terwijl de bewoning direct is gestaakt en de overtreding voor zover het de voorzieningen betreft steeds geringer wordt. Hiermee heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden. 
        De hoogte van de dwangsom wordt voorts ten onrechte gerelateerd aan een vermeende verhuur en huuropbrengst. Eiser heeft geen huur in rekening gebracht en/of ontvangen. Meteen na ontvangst van de last onder dwangsom van 8 juli 2020 is het gebruik van de woonruimte gestaakt en gestaakt gehouden.
      
      
    
    
      6.2.
      
        Het college baseert de hoogte van de vastgestelde dwangsom op zijn beleid.
        Het college wijzigt in bestreden besluit 3 de hoogte van de dwangsom niet. De maximale dwangsom die eiser verbeurt als hij niet aan de last voldoet is € 25.200,-. Het college is het met de adviescommissie eens dat dit bedrag conform het beleid is. Om voldoende stimulans te bereiken om de overtreding ongedaan te maken moet de dwangsom ten minste het voordeel compenseren dat de overtreder bij de overtreding heeft. Bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom is het college er vanuit gegaan dat een bedrag van € 900,- een marktconforme huurprijs van de woning is. Het college vermenigvuldigt dit bedrag met 14, zijnde het aantal maanden tussen de constatering van overtreding in mei 2019 en de oplegging van de last onder dwangsom in juli 2020. Het totaalbedrag heeft het college vermenigvuldigd met een factor 2.
        Door het verwijderen van de voorzieningen voor bewoning wordt voorkomen dat personen in de bedrijfsruimte gaan wonen. Het voordeel dat eiser kan behalen met het behouden van voorzieningen is dat hij de ruimte kan verhuren aan derden of deze zelf kan bewonen en huurlasten bespaart. Het aanmerken van het toilet en douche als bedrijfsvoorziening of het toestaan van een kitchenette maakt het voordeel niet anders. 
        Het college schrijft verder in de brief van 7 september 2023 dat uit het dossier blijkt dat eiser in ieder geval sinds 2017 regelmatig bewoning in het pand mogelijk heeft gemaakt of hier zelf heeft gewoond.
        Volgens het college zijn er geen bijzondere omstandigheden die maken dat de hoogte van de dwangsom naar beneden had moeten worden bijgesteld.	 
      
      
    
    
      6.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met voorgaande motivering zich op het standpunt kunnen stellen dat de hoogte van de dwangsom redelijk is en de aanpassingen van de last onder dwangsom geen aanleiding geven tot bijstelling van de hoogte van de dwangsom.
      
      
        
          De invordering 
        
      
    
    
      7.1.
      Het besluit tot invordering van 20 april 2021 is gebaseerd op de controles van een toezichthouder van 1 en 30 maart 2021. Geconstateerd is dat zowel de keuken als de badkamer nog aanwezig zijn. Overwogen wordt dat een kitchenette wel is toegestaan maar daarvan is geen sprake ten tijde van het besluit tot invordering. Daarmee is niet voldaan aan de last onder dwangsom onder b. van 8 juli 2020. Daarin staat dat alle voorzieningen voor bewoning (keuken en badkamer) binnen 18 weken na verzending van het besluit moeten zijn verwijderd.	
      
    
    
      7.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank kan na wijziging van de last onder dwangsom bij bestreden besluit 3, niet zonder meer worden geconcludeerd dat bij aanwezigheid van de badkamer en keuken, zonder nadere invulling van wat daaronder precies wordt verstaan, sprake is van overtreding van de last onder dwangsom waarbij de aanwezigheid van een douche en een kitchenette geen overtreding meer oplevert. Daarom kan het college het besluit tot invordering na wijziging van de last onder dwangsom in bestreden besluit 3 niet langer baseren op de op 1 en 30 maart 2021 gehouden controles waarbij is geconstateerd dat zowel de keuken als de badkamer nog aanwezig zijn. 
        Naar het oordeel van de rechtbank kan uit oogpunt van zorgvuldigheid eerst tot invordering van de dwangsom worden overgegaan indien na de wijziging van de last onder dwangsom bij bestreden besluit 3 is geconstateerd dat sprake is van overtreding van de last onder dwangsom zoals is verwoord in bestreden besluit 3.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1.
      Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit 3 voor wat betreft de invordering is genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit 3 in zoverre en herroept ook het invorderingsbesluit van 20 april 2021. 
      
    
    
      8.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-. 
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit 3 voor zover het de invordering van de dwangsom betreft;
      - herroept het invorderingsbesluit van 20 april 2021 en bepaalt dat deze uitspraak in de     plaats treedt van het vernietigde deel van bestreden besluit 3:
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2024.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Dat staat in artikel 5:32a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juni 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:1218