ECLI:NL:RBROT:2024:3005, Rechtbank Rotterdam, 25-03-2024, ROT 23/275
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen het Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden is ongegrond (Natura 2000-gebieden Voornes Duin en Haringvliet).
        Om vast te stellen welke habitattypen en soorten op de peildatum aanwezig waren in de gebieden, kon de minister zich baseren op de habitattypenkaarten van de provincie Zuid-Holland en een aanvullend rapport en op het rapport van de Vlinderstichting. Er is in algemene zin geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwezigheid van toegevoegde habitattypen en soorten op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing onvoldoende is komen vast te staan. De beroepsgronden geven geen aanleiding voor een ander oordeel hierover m.b.t. een aantal specifiek genoemde habitattypen in het gebied Voornes Duin. Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat er habitattypen of soorten niet uit de aanwijzing zijn verwijderd, terwijl ze op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing niet in meer dan verwaarloosbare mate voorkwamen.
        Voor het gebied Haringvliet is de bittervoorn uit het aanwijzingsbesluit verwijderd. De minister mocht dat doen, omdat uit recenter onderzoek is gebleken dat die soort op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing niet in meer dan verwaarloosbare mate voorkwam. 
        De bever is toegevoegd aan de aanwijzing voor het gebied Haringvliet. De minister kon ervan uitgaan dat de bever al op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing bestendig aanwezig was. Daar is geen populatie van minimaal acht bevers in het gebied voor nodig, omdat sprake is van een landelijke metapopulatie. De bever is sinds 2004 vrijwel jaarlijks in het gebied waargenomen. Een jaarlijkse waarneming is niet vereist. Er was op de peildatum geen burcht aanwezig, maar de bever maakte toch bestendig gebruik van het gebied.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/275 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: [naam 1]),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister voor Natuur en Stikstof (de minister)
    (gemachtigde: mr. R.H.M. Sipman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Met het bestreden besluit van 22 november 2022 heeft de minister het Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden (het wijzigingsbesluit) vastgesteld. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
    
    
    
      1.1.
      De formeel bevoegde rechtbank, de rechtbank Gelderland, heeft deze rechtbank, na overleg met de andere rechtbanken, op proceseconomische gronden gevraagd de zaken die betrekking hebben op de Natura 2000-gebieden die in het arrondissement van de rechtbank Rotterdam liggen te behandelen, omdat hier de beroepen zijn ingesteld. Deze rechtbank heeft hiermee ingestemd en heeft dat bij brief van 6 april 2023 aan partijen medegedeeld.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Met het bestreden besluit heeft de minister ter uitvoering van richtlijn 92/43/EEG (de Habitatrichtlijn) de aanwijzingsbesluiten van een groot aantal aangewezen Natura 2000-gebieden in Nederland gewijzigd.Sinds 2008 zijn de Nederlandse Natura 2000-gebieden aangewezen door middel van verschillende aanwijzingsbesluiten. De bedoeling van het wijzigingsbesluit is het corrigeren van wat ten aanzien van de te beschermen habitattypen en soorten niet goed is gegaan bij het publiceren van de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. De minister is nagegaan of in die aangewezen gebieden habitattypen en soorten voorkomen die niet zijn opgenomen in de aanwijzingsbesluiten en alsnog aangewezen moeten worden.
    Met het wijzigingsbesluit zijn niet aangewezen habitattypen en/of soorten integraal toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten van ongeveer honderd Natura 2000-gebieden. Het betreft het alsnog beschermen van habitattypen en soorten die op het moment van aanwijzen in voldoende mate en duurzaam aanwezig bleken te zijn. Deze waarden en de daarvoor gestelde instandhoudingsdoelstellingen zijn met het wijzigingsbesluit aan de betreffende aanwijzingsbesluiten toegevoegd. In een beperkt aantal gevallen bleken typen en soorten op het moment van aanwijzen niet in voldoende mate en duurzaam aanwezig te zijn. Deze zijn met het wijzigingsbesluit uit het aanwijzingsbesluit verwijderd. De begrenzing van de Natura 2000-gebieden is met het wijzigingsbesluit niet gewijzigd.
    3. Eiseres heeft een akkerbouwbedrijf aan [adres]. Haar landbouwgronden liggen op enkele kilometers afstand van de Natura 2000-gebieden “Voornes Duin” en “Haringvliet”. Eiseres vreest dat het wijzigingsbesluit nadelige gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering. Zij wijst in het bijzonder op (extra) opbrengstschade door overlast van onder meer ganzen en een mogelijke vergunningplicht voor het bemesten van haar gronden.
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. Het bestreden besluit is genomen op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Omdat het ontwerpbesluit vóór 1 januari 2024 ter inzage is gelegd, volgt uit artikel 2.9, tweede lid, van de Aanvullingswet Natuur Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
    
    5. De rechtbank beoordeelt de wijziging van de aanwijzingsbesluiten voor de Natura 2000-gebieden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    6. De rechtbank stelt vast dat het beroep zich richt tegen het wijzigingsbesluit, voor zover het de wijzigingen voor de Natura 2000-gebieden “Voornes Duin” en “Haringvliet” betreft.
    7. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    8. De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving, zoals die vóór 1 januari 2024 luidde, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    Wettelijk kader 
    9. Op grond van de Habitatrichtlijn moeten de lidstaten Natura 2000-gebieden aanwijzen. Uit artikel 2.1, lid 7, van de Wnb volgt dat de minister Natura 2000-gebieden kan aanwijzen en dat hij aanwijzingsbesluiten voor Natura 2000-gebieden kan wijzigen.
    Algemene beroepsgrond over de onderbouwing van het wijzigingsbesluit 
    10. Eiseres vreest nadelige gevolgen voor haar akkerbouwbedrijf door het wijzigingsbesluit. Er is nu al opbrengstschade door populaties ganzen, eenden en zwanen vanuit het Natura 2000-gebied “Haringvliet”. Eiseres vreest ook dat er bijvoorbeeld een vergunningplicht voor bemesten van landbouwgronden komt. Zij stelt dat het op een later moment vrijwel onmogelijk is een habitattype of soort weer te verwijderen, ook als de nadelige gevolgen van de aanwijzing groot blijken te zijn. Juist omdat later kan blijken dat er ingrijpende gevolgen zijn voor agrarische bedrijven, moeten volgens eiseres hoge eisen worden gesteld aan het onderzoek dat aan het wijzigingsbesluit ten grondslag is gelegd. Eiseres betoogt dat voor het aanwijzen van een habitattype of soort binnen een Natura 2000-gebied de aanwezigheid daarvan met zekerheid moet zijn vastgesteld door middel van herhaald veldonderzoek met verifieerbare resultaten. Er is volgens haar in dit geval onvoldoende zekerheid. Dit geldt zowel voor habitattypen en soorten die met het wijzigingsbesluit zijn toegevoegd als voor eerder aangewezen habitattypen en soorten. Over die laatste categorie stelt eiseres dat ze met het wijzigingsbesluit uit de aanwijzingsbesluiten hadden moeten worden verwijderd als die aanwijzing niet op deugdelijk onderzoek is gebaseerd. In het bijzonder stelt eiseres dat in de onderzoeken ten onrechte op basis van latere waarnemingen terug is geredeneerd naar de datum van de oorspronkelijke aanwijzing van de Natura 2000-gebieden.
    
      10.1.
      De rechtbank stelt vast dat agrarische bedrijfsbelangen geen rol kunnen spelen in de beslissing om habitattypen of soorten al dan niet aan een aanwijzingsbesluit voor een Natura 2000-gebied toe te voegen. Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 januari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:604) mogen bij een aanwijzingsbesluit en wijziging hiervan uitsluitend overwegingen van ecologische aard worden betrokken. Verder is tussen partijen niet in geschil dat het wijzigingsbesluit geen rechtstreekse gevolgen heeft voor bestaand legaal gebruik dat vóór het wijzigingsbesluit al bestond.
      
    
    
      10.2.
      Met het wijzigingsbesluit heeft de minister habitattypen en soorten die op de datum van de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden al aanwezig waren alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten voor deze gebieden. Voor de toevoeging van soorten heeft de minister zich gebaseerd op het rapport “Het voorkomen van Habitatrichtlijnsoorten in Habitatrichtlijngebieden. Advies ten aanzien van wijzigingen in de Natura 2000-aanwijzingsbesluiten” van [naam 2] e.a. uit 2017 (hierna: het rapport van de Vlinderstichting), dat ten behoeve van het wijzigingsbesluit is opgesteld. Voor de toevoeging van habitattypen heeft de minister zich gebaseerd op de habitattypenkaarten die zijn opgesteld door de provincies, het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat en het ministerie van Defensie en het daarbij horende documentatiemateriaal. Voor de Natura 2000-gebieden die in deze zaak aan de orde zijn, gaat het om habitattypenkaarten van de provincie Zuid-Holland. In een aantal gevallen is de minister afgeweken van de habitattypenkaart; deze afwijkingen zijn toegelicht op p. 27-30 van het wijzigingsbesluit.De minister heeft toegelicht dat de habitattypenkaarten een weergave zijn van onderzoek dat door de jaren heen is gedaan. De habitattypenkaarten zijn gebaseerd op vegetatiekaarten, die zijn vastgesteld op basis van veldonderzoek door ecologen. Het veldonderzoek vindt ongeveer om de tien tot twaalf jaar plaats. In aanvulling daarop is gebruik gemaakt van bijvoorbeeld luchtfoto’s en bureauonderzoek. Bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit is het rapport “Onderzoek naar habitattypen in Zuid-Holland voor veegbesluit en T0” van [naam 3] uit 2018 opgesteld. In dat rapport is – voor zover hier van belang – voor de habitattypenkaart van de provincie Zuid-Holland voor het Natura 2000-gebied “Voornes Duin” nader onderzoek gedaan. Naar aanleiding daarvan is de habitattypenkaart op enkele punten gecorrigeerd.Uit het voorgaande volgt dat eiseres op zichzelf terecht heeft gesteld dat de vaststelling van de situatie ten tijde van de oorspronkelijke aanwijzing niet volledig berust op veldwaarnemingen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister echter voldoende onderbouwd dat op basis van de veldwaarnemingen en de aanvullende gegevens, zoals luchtfoto’s, een betrouwbaar beeld kan worden verkregen van de situatie op de datum van de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. Daarbij is van belang dat de minister heeft toegelicht dat de ontwikkeling van een habitattype een langdurig proces is. Dat maakt het mogelijk om uit bepaalde veldwaarnemingen, al dan niet in combinatie met andere gegevens, conclusies te trekken over de situatie op een eerdere datum.De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit kon baseren op de op deze manier vastgestelde habitattypenkaarten, aangevuld met het rapport van [naam 3], en het rapport van de Vlinderstichting. De rechtbank ziet in algemene zin dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwezigheid van toegevoegde habitattypen en soorten op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing onvoldoende is komen vast te staan.
      
    
    
      10.3.
      Voor zover eiseres specifieke gronden heeft aangevoerd over de aanwezigheid van bepaalde habitattypen in een Natura 2000-gebied, zal de rechtbank daarop ingaan bij de beoordeling van de beroepsgronden over de desbetreffende Natura 2000-gebieden.Voor zover eiseres heeft betoogd dat bepaalde habitattypen en soorten met het wijzigingsbesluit uit de aanwijzingsbesluiten hadden moeten worden verwijderd, overweegt de rechtbank dat eiseres geen specifieke habitattypen of soorten heeft genoemd waarvoor dit zou gelden. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat in de Natura 2000-gebieden die in deze zaak aan de orde zijn habitattypen of soorten waren aangewezen en niet uit de aanwijzing zijn verwijderd, terwijl ze daar op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing niet in meer dan verwaarloosbare mate voorkwamen.
      
    
    
      10.4.
      De rechtbank overweegt ten overvloede nog het volgende. De minister heeft de habitattypenkaarten en het rapport van de Vlinderstichting gebruikt voor de beantwoording van de vraag of op de datum van de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden habitattypen en soorten aanwezig waren die toen niet in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. Vervolgens heeft de minister de oorspronkelijke aanwijzingen gecorrigeerd. De minister zou echter ook bevoegd zijn geweest om de aanwijzingsbesluiten te wijzigen vanwege het feit dat ná de oorspronkelijke aanwijzing habitattypen of soorten zijn aangetroffen die vanaf dat moment in de aanwijzingsbesluiten moeten worden opgenomen, ongeacht de vraag of ze op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing al aanwezig waren.
      
    
    
      10.5.
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
        
          
          Specifieke beroepsgronden over het Natura 2000-gebied “Haringvliet”
        
        11. Eiseres voert aan dat de rapporten die voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet” ten grondslag zijn gelegd aan de opname van de bittervoorn in het oorspronkelijke aanwijzingsbesluit en de verwijdering van deze soort met het wijzigingsbesluit tegenstrijdig zijn. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat de aanwezigheid van de bittervoorn voor haar van belang is, omdat de bittervoorn alleen kan voorkomen in water dat daar zoet genoeg voor is. Voor haar agrarische bedrijf is zoet water eveneens van groot belang. Vandaar dat zij pleit voor behoud van de bittervoorn als soort waarvoor het Haringvliet mede is aangewezen.
      
    
    
      11.1.
      Met artikel 65 van het wijzigingsbesluit is de bittervoorn (H1134) als soort uit het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000- gebied “Haringvliet” verwijderd.
      
    
    
      11.2.
      In de toelichting bij het wijzigingsbesluit staat dat het gebied, in afwijking van de aanmelding als Habitatrichtlijngebied (2003) en het ontwerpbesluit (2007), niet is aangewezen voor de habitatsoort bittervoorn (H1134), omdat uit onderzoek blijkt dat deze soort niet met een bestendige populatie van voldoende omvang in het gebied voorkomt. Vanaf het jaar 2000, dus nog voor de aanmelding, is de soort niet meer in het gebied aangetroffen, ondanks dat in 2016 nog gericht naar de soort is gezocht.
    
    
      11.3.
      Het in de toelichting bedoelde onderzoek is het rapport van de Vlinderstichting uit 2017. Zoals onder 10.2 is overwogen, mocht de minister zich daar in beginsel op baseren.In het rapport van de Vlinderstichting (p. 43) staat dat de bittervoorn in de periode vanaf het jaar 2000 niet meer in het Haringvliet is aangetroffen. In 2016 is door RAVON in opdracht van de provincie Zuid-Holland visonderzoek uitgevoerd in het Haringvliet. Daarbij werden geen bittervoorns aangetroffen. Er is dus geen enkele aanwijzing voor een populatie sinds het jaar 2000, waardoor het gebied voor deze soort niet meer aangewezen hoeft te blijven.
    
    
      11.4.
      
        De minister heeft op grond van het rapport van de Vlinderstichting geconcludeerd dat de bittervoorn ten tijde van de oorspronkelijke aanwijzing niet in meer dan verwaarloosbare mate in het gebied voorkwam. Dit wijkt inderdaad af van eerdere informatie op grond waarvan de bittervoorn destijds in het aanwijzingsbesluit is opgenomen, maar dat is op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat de nu gebruikte informatie uit het recentere onderzoek ondeugdelijk is. Eiseres heeft de juistheid van het rapport van de Vlinderstichting op dit punt niet gemotiveerd bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank kon de minister daarom nu op grond van dat onderzoek tot een andere conclusie komen over de aanwezigheid van de bittervoorn op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing en mocht hij deze soort uit het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet” verwijderen. De beroepsgrond slaagt niet.
        12. Eiseres is het oneens met de toevoeging van de bever (H1337) als beschermde soort voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet”. Zij vreest dat bevers schade zullen veroorzaken aan wegen of waterkeringen. In het rapport van de Vlinderstichting is op basis van vijf door de minister aangereikte criteria een beoordeling gemaakt, maar er wordt geen onderbouwing voor de criteria gegeven. Eiseres voert aan dat niet aan de criteria “bestendig” en “populatieomvang” is voldaan.Voor de bestendigheid is volgens haar ten onrechte afgeweken van de benodigde jaarlijkse waarneming van acht individuen. In drie van de veertien jaar is er geen aanwezigheid van een bever gemeld. Er is ook geen burcht gemeld, terwijl dat bij andere Natura 2000-gebieden als bewijs wordt aangevoerd voor bestendig gebruik van het gebied.Voor de populatieomvang wordt voor de bever een criterium aangehouden van acht individuen. Eiseres betoogt dat op basis van de waarnemingsgegevens niet te bepalen is of er een populatie van minimaal acht individuen in het gebied aanwezig is. De 197 waarnemingen over een periode van veertien jaar kunnen ook minder individuen betreffen. Voor zover de minister voor het aannemen van een bestendige populatie het voldoende heeft geacht dat de bevers onderdeel zijn van de Nederlandse metapopulatie, is dat niet onderbouwd, aldus eiseres. Eiseres voert verder aan dat in het kader van het wijzigingsbesluit aangetoond moet worden dat er op de peildatum van het oorspronkelijke aanwijzingsbesluit een bestendige populatie bevers aanwezig was. Dat kan volgens haar niet worden afgeleid uit het rapport van de Vlinderstichting. Daarin wordt volgens haar namelijk geconcludeerd dat er op de peildatum bestendig gebruik was, omdat de populatie zich ná de peildatum zou hebben ontwikkeld tot een bestendige populatie. Als dat zo is, zou dat volgens eiseres thuishoren in een actualisatie van het aanwijzingsbesluit, maar niet in een wijziging die bedoeld is om de oorspronkelijke aanwijzing te corrigeren.
      
      
    
    
      12.1.
      In artikel 65, lid 1, van het wijzigingsbesluit is de bever (H1337) als soort toegevoegd voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet”. Er is voor deze soort een behouddoelstelling opgenomen. In de toelichting bij het wijzigingsbesluit (p. 313-314) staat dat de bever is toegevoegd, omdat uit onderzoek is gebleken dat een populatie van deze soort met voldoende omvang in het gebied voorkomt. De aanwijzing voor de bever is gebaseerd op het rapport van de Vlinderstichting.
      
    
    
      12.2.
      De datum van de oorspronkelijke aanwijzing van het Natura 2000-gebied “Haringvliet” is 4 juli 2013. De minister stelt zich op het standpunt dat de bestendige aanwezigheid van de bever op de peildatum voldoende is aangetoond.De minister stelt dat er in Nederland in feite sprake is van één samenhangende populatie bevers, waarbinnen uitwisseling van individuen plaatsvindt. Daarom hoeft niet binnen de grenzen van het gebied Haringvliet een populatie van acht bevers aanwezig te zijn. Het gebied moet wel voldoende draagkrachtig zijn voor de soort en dat is het geval. Wat betreft de bestendigheid van de populatie wijst de minister erop dat in het rapport van de Vlinderstichting weliswaar gegevens over de periode 2004-2017 zijn gebruikt, maar dat daaruit kan worden afgeleid dat de bever op de peildatum in 2013 al tien jaar bestendig aanwezig was. Ter zitting heeft de minister gesteld dat de aanwezigheid van een burcht in het gebied geen vereiste is om bestendig gebruik te kunnen aannemen. Volgens de minister is in 2013 overigens wel een burcht gebouwd op Tiengemeten, maar dat is niet vermeld in het rapport van de Vlinderstichting.
    
    
      12.3.
      In het rapport van de Vlinderstichting is onderzocht in welke Natura 2000-gebieden een soort met bestendige populaties voorkomt, naast de al eerder aangewezen gebieden. De potentieel toe te voegen gebieden zijn getoetst op vijf criteria, namelijk gebruik, leefgebied, bestendigheid, populatieomvang en toevallig gebruik.Over de bever staat in het rapport (p. 80) dat geen enkel gebied een op zichzelf staande populatie kan bevatten, maar dat elk gebied moet worden gezien als deel van de landelijke metapopulatie. Als regel is gehanteerd dat er voor een vestiging in ieder geval sprake moet zijn van een territoriale bever met een burcht. Wanneer een bever zich vestigt, is er direct sprake van bestendig gebruik van een gebied. Het jaar van vestiging (bouwen van de burcht) is gehanteerd als het jaar waarop voor het eerst bestendig gebruik werd gemaakt van een gebied. Omdat in veel gevallen gespecificeerde data ontbreken, is hiervan op basis van deskundigenoordeel een inschatting gemaakt. Het is dus mogelijk dat in een enkel geval ondanks de verwachting toch geen burcht aanwezig is (omdat deze zich bijvoorbeeld buiten de begrenzing bevindt). In dat geval echter maakt de bever wel bestendig (jaarlijks) gebruik van het gebied als foerageergebied en/of onderdeel van zijn territorium. Over de waarnemingen staat in het rapport dat het kan gaan om waarnemingen van dieren, maar ook om vraatsporen zonder dat het dier zelf gezien is. Om die reden kan geen goede schatting van de populatieomvang worden gemaakt, maar omdat elk gebied onderdeel is van de landelijke metapopulatie, is de populatie overal als voldoende groot verondersteld.In het rapport (p. 82) staat verder dat de bever zich in 2004 in het Natura 2000-gebied “Haringvliet” heeft gevestigd en sindsdien bestendig gebruik maakt van het gebied. Vanaf 2004 is de bever in elf van de veertien onderzochte jaren waargenomen met in totaal 197 exemplaren. Volgens het rapport maakt de bever daarom bestendig gebruik van het gebied. De populatieomvang is onbekend, maar deze deelpopulatie is onderdeel van de Nederlandse metapopulatie bevers en is als zodanig levensvatbaar. De conclusie van het rapport is dat op de peildatum sprake was van een bestendige populatie in het gebied. 
    
    
      12.4.
      De rechtbank begrijpt de beroepsgronden zo dat volgens eiseres niet is voldaan aan de criteria “bestendigheid” en “populatieomvang” uit het rapport van de Vlinderstichting. 
    
    
      12.5.
      In het algemene deel van het rapport van de Vlinderstichting is, zoals eiseres terecht stelt, op p. 9 bij de populatieomvang voor de bever een ondergrens vermeld van acht volwassen individuen in het gebied. Daarbij is vermeld dat het een modelmatige benadering is; als het aannemelijk was dat een lokale populatie kon overleven bij een lager aantal individuen, dan gaf dat de doorslag. De minister heeft echter toegelicht dat voor de bever geen sprake is van een lokale populatie, maar van een landelijke metapopulatie. Dat wordt in het specifieke deel over de bever (p. 80 en 82 van het rapport) bevestigd. Daar staat onder meer dat omdat de bever zo’n grote homerange heeft, geen enkel gebied een op zichzelf staande populatie kan bevatten en dat elk gebied moet worden gezien als deel van de landelijke metapopulatie. Daarom is de populatie overal als voldoende groot verondersteld. De rechtbank begrijpt hieruit dat de manier voor de bepaling van de populatieomvang die in het algemene deel van het rapport is beschreven niet toepasbaar is op de bever vanwege de kenmerken van die soort. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde de minister daarom in dit geval niet bepalend te achten of er in het Natura 2000-gebied “Haringvliet” sprake is van een populatie van minimaal acht bevers. Nu niet vereist is dat er binnen het gebied sprake is van een populatie van minimaal acht bevers, is ook niet doorslaggevend of de waargenomen individuen daadwerkelijk acht verschillende bevers zijn of dat dezelfde exemplaren meerdere keren zijn waargenomen.
    
    
      12.6.
      
        Uit het rapport van de Vlinderstichting blijkt dat de bever in de periode 2004-2017 vrijwel jaarlijks is waargenomen in het gebied. In slechts drie jaren zijn er geen waarnemingen geweest. De onderzochte periode ligt deels na de peildatum, maar omvat ook een periode van ongeveer tien jaar vóór de peildatum. Naar het oordeel van de rechtbank kon de minister op grond van de gegevens over die periode een conclusie trekken over de situatie op de peildatum.Anders dan eiseres betoogt, houdt het criterium van bestendigheid niet in dat jaarlijks een bepaald aantal waarnemingen moet zijn gedaan. Dat is wel het uitgangspunt, maar zoals op p. 9 van het rapport is vermeld, kan deze eis soms te streng zijn. Voor mobiele soorten met een grote homerange – zoals de bever – wordt volgens het rapport aangehouden dat minimaal zes van de tien jaar van het gebied gebruik wordt gemaakt. Daaraan is in dit geval voldaan. Uit wat hiervoor over de populatieomvang is overwogen, volgt bovendien dat het niet noodzakelijkerwijs om ten minste acht waarnemingen per jaar hoeft te gaan.
        In het rapport is als regel gehanteerd dat er voor een vestiging in ieder geval sprake moet zijn van een territoriale bever met een burcht, maar het rapport noemt ook de uitzondering dat ondanks de verwachting toch geen burcht in het gebied aanwezig is en dat de bever in dat geval wel bestendig gebruik maakt van het gebied als foerageergebied en/of onderdeel van zijn territorium. Dat de minister de aanwezigheid van een burcht niet doorslaggevend heeft geacht, is dus niet in tegenspraak met het rapport. Voor het gebied “Haringvliet” is geen burcht vermeld. Hoewel volgens de minister in 2013 een burcht is gebouwd en er daarna nog burchten zijn bijgekomen, moet er van worden uitgegaan dat op de peildatum geen burcht in het gebied aanwezig was. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de conclusie – die ook in het rapport wordt getrokken – dat de bever desondanks bestendig gebruik maakt van het gebied “Haringvliet”. Daarbij is onder meer het grote aantal waarnemingen in een lange periode van belang.
      
    
    
      12.7.
      
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister ervan kon uitgaan dat de bever al op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing van het Natura 2000-gebied “Haringvliet” bestendig aanwezig was. De beroepsgrond slaagt niet.
        
          Specifieke beroepsgrond over het Natura 2000-gebied “Voornes Duin”
        
        13. Eiseres betoogt dat de minister het toevoegen van de habitattypen H6430B (ruigten en zomen (harig wilgenroosje)), H7210 (galigaanmoerassen), H2130B (grijze duinen (kalkarm)) en H2190 (vochtige duinvalleien (ontkalkt)) aan het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied “Voornes Duin” onvoldoende heeft onderbouwd. Deze habitattypen zijn niet te vinden op de kaart met habitattypen, terwijl de aanwijzing daarop gebaseerd zou zijn. Ook bij de uitzonderingen staat geen verwijzing naar een onderbouwing van het aanwijzen van deze habitattypen. Eiseres stelt dat voor deze habitat(sub)types alleen gesteld is dat ze nu aanwezig zijn, maar dat niet bewezen is dat dat ten tijde van de oorspronkelijke aanwijzing al zo was. Het voorgaande betekent volgens eiseres dat voor het gebied Voornes Duin artikel 61 van het wijzigingsbesluit volledig geschrapt moet worden. Voor alle genoemde habitattypen geldt dat deze pas na de aanwijzing zijn gevonden en dat niet bewezen kan worden dat deze habitattypen al op de peildatum voor de aanwijzing aanwezig waren. Deze habitattypen kunnen daarom niet via een wijzigingsbesluit worden toegevoegd, maar alleen via een actualisatie, aldus eiseres.
      
    
    
      13.1.
      Met artikel 61 van het wijzigingsbesluit zijn voor het Natura 2000-gebied “Voornes Duin” de habitattypen H6430 (subtype H6430B) en H7210 toegevoegd. Volgens de toelichting bij het wijzigingsbesluit (p. 292-293) is voor deze habitattypen de instandhoudingsdoelstelling behoud van de oppervlakte en kwaliteit. Verder zijn met artikel 61 van het wijzigingsbesluit voor de habitattypen H2130 en H2190 de instandhoudingsdoelstellingen gewijzigd. Uit de toelichting blijkt dat voor habitattype H2130 het subtype H2130B is toegevoegd met instandhoudingsdoelstelling uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit. Voor habitattype H2190 is het subtype H2190C toegevoegd met de instandhoudingsdoelstelling behoud van de oppervlakte en kwaliteit.
    
    
      13.2.
      De toevoeging van de genoemde habitattypen en subtypen is gebaseerd op de habitattypenkaart van de provincie Zuid-Holland en het rapport van [naam 3] uit 2018. Zoals onder 10.2 is overwogen, kon de minister zich in beginsel op deze gegevens baseren. Van de genoemde habitattypen is alleen het type H2130B op de habitattypenkaart weergegeven. De minister heeft toegelicht dat hij zich voor de drie andere habitattypen heeft gebaseerd op het rapport van [naam 3]. Dat rapport bevat aanvullingen en correcties op de habitattypenkaart, die gebaseerd zijn op nader onderzoek. Eiseres heeft de juistheid van de gebruikte en meest actuele gegevens van de habitattypenkaart en het rapport [naam 3] niet gemotiveerd bestreden. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door de minister gebruikte gegevens niet juist zijn.
    
    
      13.3.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister er op grond van de habitattypenkaart en het rapport van [naam 3] van kon uitgaan dat de toegevoegde habitattypen en subtypen op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing van het Natura 2000-gebied “Voornes Duin” al in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren. De beroepsgrond slaagt niet.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzitter, en mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. R. Kegge, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2024.
    
    
    
      
        
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Habitatrichtlijn 
      
      
        Artikel 2 
      
    
    1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.
    2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
    3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
    
  
  
    Artikel 3
    1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lid-Staten overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
    2. Elke Lid-Staat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naar gelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
    3. Waar zij zulks nodig achten, streven de Lid-Staten naar bevordering van de ecologische coherentie van Natura 2000 door het handhaven en in voorkomend geval ontwikkelen van de in artikel 10 genoemde landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna.
    
  
  
    Artikel 4
    1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurljike verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de Lid-Staten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht. De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld formulier.
    2. Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere Lid-Staat voor elk van de vijf in artikel 1, letter c) onder iii), genoemde biogeografische regio's en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de Lid-Staten een ontwerp-lijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen. De Lid-Staten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle gebieden van communautair belang op hun grondgebied flexibeler worden toegepast. De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
    3. De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.
    4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
    5. Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.
  
  
    Artikel 61. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
    2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
    3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
    4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
    
      
        Wet natuurbescherming 
      
      
        Artikel 2.1 
      
    
    1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied».
    2. Ingeval een gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers, neemt Onze Minister een besluit als bedoeld in het eerste lid in overeenstemming met die andere Minister.
    3. Bij een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt als bijlage een kaart opgenomen waarop de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
    4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
    a. de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of
    b. de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
    5. Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
    6. Onze Minister draagt, mede in het licht van de toepassing van artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in artikel 1.5, vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in het eerste lid.
    7. Onze Minister kan een besluit als bedoeld in het eerste lid wijzigen of geheel of gedeeltelijk intrekken. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, behalve in geval van wijzigingen van ondergeschikte aard. Bij een besluit tot gedeeltelijke intrekking of wijziging kan als bijlage een kaart worden opgenomen waarop de gewijzigde begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.