ECLI:NL:RBMNE:2024:1822, Rechtbank Midden-Nederland, 28-03-2024, UTR 23/4186
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving. Beroep ongegrond. Last onder bestuursdwang terecht opgelegd. Niet-recreatief gebruik  recreatiewoning, arbeidsmigranten.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/4186 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: E.J.M.J. Houben),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde 
    (gemachtigde: mr. P.H.J. de Jonge).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Eiser is eigenaar van de recreatiewoning aan de [adres 1] in [plaats] (het perceel) op ‘ [recreatiepark] ’. Op 21 oktober 2021 heeft het college vastgesteld dat in de recreatiewoning op het perceel vier personen met de Spaanse of Portugese nationaliteit verblijven, die op het punt stonden naar hun werk te gaan. Deze personen hebben verklaard werkzaam te zijn voor een Spaanse onderneming, ze voerden een project uit voor [bedrijf] . Zij huurden de woning voor één maand via AirBnB. Hierna worden nog een drietal controles uitgevoerd. Op 17 november 2022 heeft het college aan eiser meegedeeld dat hij het voornemen heeft om handhavend op te treden met een last onder bestuursdwang. Eiser heeft hierop geen zienswijze ingediend. 
    
    
    
      1.1.
      Op 17 maart 2023 heeft het college aan eiser een last onder bestuursdwang opgelegd om het (laten) gebruiken van de recreatiewoning aan de [adres 1] te [plaats] ten behoeve van niet-recreatief gebruik te beëindigen en beëindigd te houden. Eiser heeft hiervoor een termijn van vier weken gekregen. Als niet aan de last wordt voldaan, wordt de recreatiewoning voor drie maanden afgesloten en verzegeld. Eiser is het niet eens met de last onder bestuursdwang en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 19 juli 2023 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de last onder bestuursdwang in stand gelaten. Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 15 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. Eiser was niet aanwezig.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.
    3. De rechtbank beoordeelt of het college terecht een last onder bestuursdwang heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    5. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’. De voor de enkelbestemming aangewezen gronden zijn bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van recreatief (nacht)verblijf in recreatiewoningen. Recreatief verblijf is gedefinieerd als ‘verblijf voor recreatie door bij voorkeur wisselende gezinnen of daarmee gelijkstaande personen of groepen van personen, die hun vaste woon- en verblijf plaats elders hebben’. Een recreatiewoning is ‘een gebouw, geen stacaravan zijnde, al dan niet met vaste fundering, dat dient als recreatief verblijf, waarvan de gebruikers hun vaste woon- of verblijfplaats elders hebben’. Het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning, op gronden met de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ is niet toegestaan. Onder ‘permanente bewoning’ wordt verstaan ‘bewoning van een verblijf als hoofdverblijf’.
    6. De rechtbank stelt voorop dat, gelet op de planregels, permanente bewoning van de recreatiewoning niet is toegestaan. Wel toegestaan is het verblijf voor recreatie. Het begrip ‘verblijf voor recreatie’ is niet gedefinieerd in de planregels. De rechtbank sluit daarom aan bij de betekenis van het begrip die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. Volgens het spraakgebruik wordt onder ‘verblijf voor recreatie’ verstaan het verblijf gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. De huisvesting van arbeidsmigranten, die de recreatiewoningen bewonen in verband met hun werkzaamheden in Nederland, kan hiertoe niet worden gerekend, omdat het verblijf enkel gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding ontbreekt.
    7. Het college heeft eiser, als eigenaar, de last onder bestuursdwang opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van de recreatiewoning ten behoeve van niet-recreatief gebruik. 
    Heeft het college zich mogen baseren op de controlerapporten?
    8. Eiser voert aan dat de controlerapporten geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden bevat. De toezichthouders hebben zich niet gelegitimeerd en ook hebben zij de identiteit van de aangetroffen personen niet geverifieerd. Er is geen toestemming verleend voor het rechtmatig betreden van de recreatiewoning voor de controle. De toezichthouders hebben onder andere gesproken met de heer [A] die de Engelse taal onvoldoende beheerst. Eiser vindt het in dat verband onbegrijpelijk dat geen gebruik is gemaakt van de tolkenlijn. Omdat de controlerapporten niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen had het college geen last aan eiser mogen opleggen.
    9. De rechtbank stelt voorop dat het college alleen bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. De bewijslast dat sprake is van een overtreding ligt bij het college. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag het college, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
    10. Aan de last onder bestuursdwang heeft het college de controlerapporten van 21 oktober 2021 en 14 maart 2023 ten grondslag gelegd. 
    Hoe zit het met de identificatie en het binnentreden?
    11. De rechtbank overweegt dat uit de controlerapporten is op te maken dat de toezichthouder zich bij elke controle ongevraagd heeft gelegitimeerd. Het binnentreden in de hal van de woning heeft plaatsgevonden op uitnodiging van de aanwezige personen. Op de zitting is door eiser bevestigd dat het binnentreden één keer is gebeurd met toestemming. Daarnaast overweegt de rechtbank dat het vragen naar de identiteit van de aanwezige personen een bevoegdheid is van de toezichthouder, geen verplichting. De rechtbank ziet hierin geen reden om aan te nemen dat verweerder zich niet mocht baseren op de controlerapporten.
    Had de tolkenlijn gebruikt moeten worden?
    12. Uit de controlerapporten is op te maken dat de toezichthouders antwoord hebben gekregen op hun vragen, hieruit blijkt niet dat sprake zou zijn van een taalbarrière. Daarnaast heeft het college op de zitting nog toegelicht dat alle gesproken personen behoorlijk Engels spraken; er is dus geen sprake van niet of matig communiceren. Van belang hierbij is dat uit de controlerapporten blijkt dat er vrij gedetailleerde verklaringen zijn afgelegd naar aanleiding van de gestelde vragen. Het kortaf antwoorden van de heer [A] betekent nog niet dat er daardoor sprake zou zijn van een taalbarrière. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat de heer [A] en de andere personen de Engelse taal onvoldoende beheersen, waardoor zij de toezichthouders niet of verkeerd zouden hebben begrepen. Het is dus niet onbegrijpelijk dat de toezichthouders geen gebruik hebben gemaakt van de tolkenlijn.
    Tussenconclusie
    13. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college zich bij het nemen van het bestreden mocht baseren op de controlerapporten. 
    Is sprake van een overtreding?
    
      14. Eiser voert aan dat de door de toezichthouder gedane constateringen zijn gebaseerd op aannames. Uit de controles kan volgens eiser niet worden opgemaakt dat sprake zou zijn van een overtreding. De constatering, dat de aanwezige personen arbeidsmigranten zijn, die vanwege werkzaamheden in de regio verblijven, is volgens eiser voorbarig en niet-afdoend onderbouwd. Ook wijst eiser op de beëdigd vertaalde verklaring van de heer [A] , waarin staat dat hij op vakantie was met zijn vriendin en later met zijn neef en dat hij bevriend is geraakt met eiser. 
      14. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport. Dit sluit betwisting in rechte niet uit. Gekeken moet worden of het geleverde tegenbewijs van dien aard en strekking is dat het twijfel wekt aan de juistheid van het rapport.
    
    
      15.1.
      Uit het controlerapport van 21 oktober 2021 blijkt onder andere dat de toezichthouders om 6.15 uur een wit busje met Spaans kenteken op de oprit van de recreatiewoning op het perceel aantreffen. De gordijnen zijn open en er zijn mensen op. Twee mannen in donkere werkkleding doen open. Desgevraagd verklaren de mannen dat zij op het punt stonden naar hun werk te gaan. Zij werken voor een Spaanse onderneming en voeren in de regio een opdracht uit bij [bedrijf] . Zij verblijven hier in principe voor de duur van een maand.
    
    
      15.2.
      Uit het controlerapport van 14 maart 2023 blijkt onder andere dat de toezichthouders om 7:07 uur een busje en een personenauto, beide met Pools kenteken, op de oprit van de recreatiewoning op het perceel aantreffen. Uit dit rapport blijkt dat de toezichthouders een Poolse man, de heer [A] , in het Engels hebben gesproken. Op de vraag naar de reden van zijn verblijf, geeft de heer [A] aan hier voor ‘holiday’ te zijn, hij verblijft hier een maand en vertrekt aan het einde van de maand. Hij ontkent hier werkzaamheden te verrichten. Uit het controlerapport volgt verder dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat het afgelopen half jaar opvallend vaak (veelal) Poolse arbeidsmigranten op [recreatiepark] verblijven vanwege werkzaamheden voor [bedrijf] . De toezichthouder heeft de heer [A] nagetrokken op LinkedIn en hij blijkt werkzaam te zijn als project coördinator bij [bedrijf] . Op zijn profiel vermeldt hij dat hij in de periode december 2021 tot heden (onder meer) projecten in Nederland heeft gedaan.
    
    
      15.3.
       De toezichthouders voeren op 14 maart 2023 ook een controle uit bij de recreatiewoning aan de [adres 2] . Uit dit controlerapport blijkt dat de toezichthouders een Poolse man, die voor deze woning in een voertuig zit, in het Engels hebben gesproken. De man vertelt dat hij al van het een en ander op de hoogte is, omdat hij zojuist zijn baas (‘boss’) aan de telefoon had. Op de vraag of zijn baas ook op dit park verblijft, antwoord de man dat de baas in recreatiewoning [adres 1] zit. Hij bevestigt dat zijn baas de heer [A] is. Op de vraag van de toezichthouders naar de reden van zijn verblijf, heeft deze man geantwoord werkzaamheden in de regio te verrichten voor het bedrijf [bedrijf] . De man legt uit dat hij collega’s heeft zitten in diverse woningen op dit recreatiepark, die allemaal voor [bedrijf] werken. 
      
      16. Uit de constateringsrapporten van de toezichthouders is het volgende op te maken. Op 21 oktober 2021 is verklaard dat de vier bewoners daar verblijven voor hun werk voor [bedrijf] . De heer [A] heeft op 14 maart 2023 verklaard in de woning te verblijven voor vakantie. Maar uit de verklaring van de Poolse man van 14 maart 2023 is af te leiden dat de heer [A] daar was wegens werkzaamheden voor [bedrijf] . Verder komt gewicht toe aan de LinkedIn pagina van de heer [A] waaruit blijkt dat hij werkzaamheden in Nederland uitvoert voor [bedrijf] , precies zoals zijn collega die verbleef in [adres 2] verklaard heeft. Het door eiser overgelegde transactieoverzicht voegt niets toe, het betreft een overzicht van namen, data en bedragen. Het overzicht zegt niets over bij wie, voor wie, wanneer en hoelang de recreatiewoning gehuurd is. Ook de beëdigd vertaalde verklaring van de heer [A] wekt geen twijfel over de juistheid van de rapporten. Deze verklaring is in wezen een herhaling van wat hij ook tegen de toezichthouder heeft gezegd, maar dit wordt dus weersproken door zijn collega. 
      
        17. De rechtbank is van oordeel dat het college gelet op het samenstel van feiten en omstandigheden uit de controlerapporten heeft kunnen constateren dat de recreatiewoning werd gebruikt voor huisvesting van arbeidsmigranten. Hiermee is voldoende vast komen te staan dat de aanwezige personen daar verbleven om te werken en niet om te recreëren. Er is dus sprake van strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding.
        18. De rechtbank stelt voorop dat bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
      
      
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig?
        
      
      
        19. Eiser voert aan dat de last onder bestuursdwang disproportioneel is vanwege de ernstig nadelige gevolgen voor eiser. Verzegeling is een onaanvaardbare inbreuk op zijn eigendomsrecht, ook kan de woning dan niet overeenkomstig de bestemming worden verhuurd, waardoor eiser onevenredige schade leidt, vanwege een gemis aan huurinkomsten. Ook voert eiser aan dat de opgelegde last onevenredig is, het college had de voor eiser minder bezwarende last onder dwangsom moeten opleggen. Het was de eerste keer dat eiser een last opgelegd kreeg, een last onder dwangsom zou een voor eiser minder ingrijpendere herstelsanctie zijn. 
        20. De rechtbank overweegt allereerst dat een bestuursorgaan een ruime mate van vrijheid heeft om te kiezen voor een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Uit vaste rechtspraak volgt dat de keuze van het bestuursorgaan voor een last onder bestuursdwang in plaats van een last onder dwangsom, in beginsel niet afzonderlijk hoeft te worden gemotiveerd. De rechtbank respecteert in beginsel de keuze die het bestuursorgaan maakt. Uit vaste rechtspraak blijkt verder dat de enige beperking die de Awb stelt aan de keuze tussen een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang voortvloeit uit artikel 5:32, tweede lid, van de Awb. Dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan niet voor een dwangsom mag kiezen als het belang van het betrokken voorschrift zich daartegen verzet. Er is geen beperking in de wet opgenomen voor de keuze voor de last onder bestuursdwang. Het college heeft dus mogen kiezen voor de last onder bestuursdwang.
      
      21. De rechtbank is met het college van oordeel dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en dat het college niet om deze reden af had moeten zien van handhaving. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat hierbij de geschiktheid, de noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol kunnen spelen. Het college heeft toegelicht dat het doel van de handhaving is dat de planregels worden nageleefd en dat bewoning door arbeidsmigranten van de recreatiewoningen moet worden voorkomen. De rechtbank is van oordeel dat het middel (de last onder bestuursdwang) op zichzelf geschikt is om het doel (het beëindigen van de overtreding) te bereiken. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de last onder bestuursdwang ook noodzakelijk was en dat een minder ingrijpend middel niet kon worden gebruikt. Daarbij is van belang dat eiser ook nadat het college aan hem het voornemen tot het opleggen van de last onder bestuursdwang bekend had gemaakt nieuwe arbeidsmigranten heeft gehuisvest in de recreatiewoning. Zoals het college op de zitting heeft toegelicht blijkt de noodzaak ook uit het feit dat de verhuur aan arbeidsmigranten op het recreatiepark al jaren een hardnekkig probleem is en al tot vele procedures heeft geleid. In het verleden heeft het college eerst lasten onder dwangsom opgelegd om de verhuur van recreatiewoningen aan arbeidsmigranten tegen te gaan. Eerst voor een bedrag van € 5.000,-, toen dat niet het beoogde effect had is de dwangsom verhoogd naar € 25.000,-. Ook dat had onvoldoende effect. Sinds 2018 hanteert het college een gedragslijn en wordt een last onder bestuursdwang opgelegd. In dit verband is verder van belang dat niet is gebleken dat de last niet evenwichtig is. Het verbod op niet-recreatief verblijf geldt immers voor iedereen en niet alleen voor eiser en wordt in beginsel ook ten aanzien van iedereen gehandhaafd. Dat eiser financiële gevolgen ondervindt van de last leidt niet zonder meer tot de conclusie dat handhavend optreden onevenredig is. Eiser had deze gevolgen bovendien kunnen voorkomen, door de recreatiewoning niet te laten gebruiken voor niet-recreatieve doeleinden. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      22. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2024.
    
    
    
    
      
        		De rechter is verhinderd deze
      
      
        		uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Zie artikelen 1.24 en 1.25 van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 3.4.1 in samenhang met artikel 1.22 van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5696.
  
  
     Artikel 2.1, lid 1 onder c. van de Wabo in samenhang met afdeling 5.3.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3737.
  
  
     Uit artikel 5:12 van de Awb volgt dat de toezichthouder desgevraagd zijn legitimatiebewijs moet tonen. Bij binnentreden is de toezichthouder verplicht zich te legitimeren (zie artikel 1, eerste lid, Algemene wet op het binnentreden) 
  
  
     Dit volgt uit artikel 5:16a van de Awb.
  
  
     De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ELCI:NL:RVS:2022:334.
  
  
     zie randnummer 15.1 van deze uitspraak.
  
  
     Zie randnummer 15.2 van deze uitspraak.
  
  
     Zie randnummer 15.3 van deze uitspraak.
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1613. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4142.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2009, ECLI:NL:2009:BJ4622.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1259.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2947.