ECLI:NL:RBLIM:2024:1923, Rechtbank Limburg, 19-04-2024, ROE 22/2835
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het beroep tegen de intrekking van een reeds vele jaren niet gebruikte bouwvergunning slaagt niet. Verweerder was ogv artikel 2.33 van de Wabo daartoe bevoegd en ook de belangenafweging deugt: er is geen sprake van strijd met het motiverings-, rechtszekerheids-, vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 22 / 2835
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 april 2024 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser,
    (gemachtigde: mr. P.W.A.M. van Roy),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Meerssen, verweerder,
      (gemachtigde: [gemachtigde] ).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de bij besluit van 
      2 december 1976 aan [naam] verleende bouwvergunning ingetrokken.
    
    
    
      Bij besluit van 25 oktober 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [maatschap] (hierna: de maatschap) tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2024.
      Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.  
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat ging er aan het bestreden besluit vooraf?
      
    
    
    1. Bij besluit van 2 december 1976 heeft verweerder aan [naam] (hierna: 
    
      
        [naam] ) een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een loods voor opslag van landbouwmachines op het perceel kadastraal bekend als [kadastrale gegevens] , plaatselijk bekend als [adres] te [plaats] . Op de bouwtekeningen bij genoemd besluit is de loods aangeduid als [gebouw] . Daarna heeft de gemeenteraad van Geulle op
      1 december 1977 het bestemmingsplan “Algemeen Bestemmingsplan” vastgesteld dat door het college van Gedeputeerde Staten van Limburg (GS) op 19 juni 1979 is goedgekeurd. De loods lag in dat bestemmingsplan nog binnen het op de plankaart opgenomen bouwvlak. Sindsdien heeft [naam] aan verweerder de wens kenbaar gemaakt voor onder meer uitbreiding van het bebouwingsoppervlak. Op 30 januari 1997 heeft de gemeenteraad van Meerssen het bestemmingsplan “Buitengebied 1995” vastgesteld dat door GS op 9 september 1997 is goedgekeurd met uitzondering van de met een rode omlijning  aangegeven gedeelten. In dat bestemmingsplan is een gewijzigd bouwvlak opgenomen en lag de loods buiten het ‘verschoven’ bouwvlak. Bij besluit van 25 april 2013 heeft de gemeenteraad van Meerssen het “Bestemmingsplan Buitengebied” vastgesteld. Tussen partijen is niet in geschil dat de loods ook in dat bestemmingsplan buiten het bouwvlak lag. 
    
    
    2. Na controle heeft verweerder vastgesteld dat [naam] van de aan hem in 1976 verleende bouwvergunning voor de loods ( [gebouw] ) geen gebruik had gemaakt en bij brief van 12 december 2016 is aan hem het voornemen kenbaar gemaakt die vergunning in te trekken. Daartoe is overwogen dat er gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning en dat de loods buiten het bouwvlak ligt, zoals dat is opgenomen in het geldend “Bestemmingsplan Buitengebied”. [naam] heeft daartegen een zienswijze ingediend en onder meer aangevoerd dat de veronderstelling van de gemeente dat de loods geen deel uitmaakt van de toekomstplannen van het bedrijf en het overleg dat daarover is gestart, op een misverstand berust. Gevraagd is de intrekking, waarvoor 40 jaar geen noodzaak is gezien, nog een korte tijd uit te stellen totdat het overleg is afgerond en duidelijk is of de bouw nog zinvol is. 
    
    3. Op 5 juni 2018 hebben eiser en [naam] met de gemeente Meerssen (als rechtsopvolger van de gemeente Geulle) een anterieure overeenkomst gesloten op grond van artikel 6.24, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) inzake vormverandering van de agrarische bedrijfskavel en het bouwvlak op het perceel [adres] te [plaats] , [sectieletter 1] , [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [kadastrale gegevens] en [nummer 6] , [sectieletter 2] [nummer 7] .
    Op 14 februari 2019 heeft de gemeenteraad van Meerssen het “Veegbestemmingsplan 2018” vastgesteld. Ook op de verbeelding behorend bij dit bestemmingsplan ligt de loods nog steeds buiten het bouwvlak. 
    
    4. Bij brief van 11 maart 2021 heeft verweerder opnieuw aan de maatschap (rechtsopvolgers van [naam] ) zijn voornemen kenbaar gemaakt de bouwvergunning voor de loods in te trekken onder de overweging dat er gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning en de loods buiten het bouwvlak ligt, zoals opgenomen in het vigerende “Veegbestemmingsplan 2018”. Hiertegen heeft [naam] een zienswijze ingediend. Inmiddels is er 45 jaar geen noodzaak gezien de vergunning in te trekken en dient het overleg te worden afgewacht, aldus [naam] . 
    
    5. Bij het primaire besluit heeft verweerder de bouwvergunning van 2 december 1976 met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken onder de overweging dat er tot op heden nog geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning en dat er sprake is van gewijzigde planologische inzichten, zoals daarvan blijkt uit het “Bestemmingsplan Buitengebied” uit 2013 en het daarop volgend “Veegbestemmingsplan 2018”, waarin de loods niet binnen een bouwvlak is voorzien. Verweerder wijst erop dat in de anterieure overeenkomst, waarmee is ingestemd, een gewijzigd bouwvlak is opgenomen ter legalisatie van de aanwezige zonder bouwvergunning gebouwde bouwwerken. De loods was daar niet in opgenomen. Volgens verweerder biedt de gewijzigde bouwkavel voldoende mogelijk-heden om binnen het bouwvlak een nieuwe loods te bouwen indien niet alle aanwezige bebouwing voor legalisering in aanmerking kan komen. Ten slotte acht verweerder van groot belang dat het gemeentelijk bouwarchief zoveel mogelijk in overeenstemming wordt gebracht met de feitelijke situatie mede vanwege de rechtszekerheid. 
    
    6. De maatschap heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Aangevoerd is dat in 1976 weliswaar is gestart met de bouw van de loods maar dat die kort daarna in overleg met de gemeente is gestopt omdat er overleg gaande was over herziening van het bestemmingsplan. De gemeente heeft daarna volgens de maatschap met de wijziging van het bestemmingsplan in 1995 het bouwvlak aan de vóórzijde van de kavel ingekort zonder haar te informeren, waardoor de loods buiten het bouwvlak kwam te liggen. Daarna is een anterieure overeenkomst getekend om dit te repareren in het veegbestemmingsplan. De loods dient daarom geaccepteerd te worden door de gemeente. De intrekking van de bouwvergunning is in strijd met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Daarnaast zijn de financiële belangen van de maatschap onvoldoende meegewogen in de besluitvorming. 
    
    7. Bij brief van 31 augustus 2022 heeft de maatschap haar bezwaar aangevuld. Aangevoerd is dat na verlening in 1976 een aanvang is gemaakt met de bouw van de loods. Er is aan de oostzijde een fundatie gestort inclusief een betonnen muur van 1 meter hoog. Verder wordt aangevoerd dat de loods aan de achterzijde van het perceel, die was bedoeld voor de opslag van stro en materieel (tractoren, verrijker etc.) en waarvoor op 12 april 2022 een omgevingsvergunning is verleend, niet voldoet aan de eisen die de verzekeraar stelt indien er brand zou ontstaan door een verbrandingsmotor. Hooi en stro mogen namelijk niet samen met zelfrijdend materieel en tractoren worden opgeslagen omdat ze een onverwachte ontstekingsbron kunnen vormen. Door de vergunde loods af te bouwen, wordt het risico op brand bijna volledig weggenomen en neemt het aantal verkeersbewegingen met 80% af. 
    
    
      
        Bestreden besluit
      
    
    
    8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren conform het advies van de Intergemeentelijke Adviescommissie Bezwaarschriften ongegrond verklaard. Verweerder handhaaft het primaire besluit onder aanvulling van de motivering. Volgens verweerder is de gebouwde muur van 1 meter hoogte een keerwand die geen onderdeel uitmaakt van de loods. Dit betreft de oostgevel van de loods die volgens de bouwtekening open zou zijn. De keerwand heeft de functie om het hoogteverschil met de aangrenzende gronden met groenvoorzieningen te overbruggen. Hieruit volgt dat er tot de intrekking geen gebruik van de vergunning is gemaakt, aldus verweerder. Ten aanzien van de belangenafweging wijst verweerder nogmaals op de gewijzigde planologische inzichten neergelegd in de opvolgende bestemmingsplannen waartegen niet is geageerd. Volgens verweerder wordt niet aannemelijk gemaakt dat de bouw van de loods alsnog op korte termijn zal starten. Verder wordt niet duidelijk gemaakt waarom daarmee zo lang is gewacht. Ook wordt niet duidelijk waarom het bouwen van de loods buiten het bouwvlak nu ineens noodzakelijk is voor het voortbestaan van de onderneming. Er vindt geen kapitaalvernietiging plaats omdat er niets afgebroken hoeft te worden als gevolg van het intrekken van de vergunning. De loods is al na vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied 1995” buiten het bouwvlak komen te liggen en hetzelfde bouwvlak is opgenomen in het bestemmingsplan “Buitengebied” dat in 2013 is vastgesteld. Het overleg dat daarna heeft plaatsgevonden, was bedoeld om tot een legalisering te kunnen komen van de zonder bouwvergunning buiten het bouwvlak gebouwde bouwwerken. Dit overleg heeft geleid tot het sluiten van een anterieure overeenkomst en het “Veegbestemmingsplan 2018”. De in 1976 vergunde loods is in beide stukken niet binnen het bouwvlak gelegen en de overeenkomst noch het bestemmingsplan beoogt medewerking te verlenen aan realisatie van dat bouwplan. Van strijd met het vertrouwensbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel is daarom volgens verweerder geen sprake. 
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    
    9. Eiser heeft in beroep herhaald hetgeen in bezwaar is aangevoerd. Gezien het feit dat de bouwvergunning voor de loods is verleend en eenzijdig een wijziging van het bouwvlak is doorgevoerd zonder de maatschap daarvan in kennis te stellen en gezien het overleg, de anterieure overeenkomst en het veegbestemmingsplan, mocht eiser erop vertrouwen dat de intrekking van de vergunning van de baan was. Verder wijst eiser nogmaals op de brandveiligheidsargumenten. Door het alsnog bouwen van de loods wordt de situatie veiliger en neemt het aantal verkeersbewegingen af. Volgens eiser is de intrekking onvoldoende gemotiveerd omdat verweerder niet duidelijk maakt welke planologische inzichten aan de bouw in de weg staan en hoe dit bijdraagt aan een goede ruimtelijke ordening. Het is eiser ook niet duidelijk waarom een intrekking bijdraagt aan de rechtszekerheid. Het is verweerder die in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel handelt doordat het bouwvlak in 1993 eenzijdig is gewijzigd zonder de vergunninghouder daarvan in kennis te stellen. Volgens eiser zou het overleg, de anterieure overeenkomst en het veegbestemmingsplan niet nodig zijn geweest als het bouwvlak destijds niet was gewijzigd. Ten slotte blijft eiser ook van mening dat zijn financieel- en bedrijfseconomisch belang onvoldoende is meegewogen bij de besluitvorming. Omdat de bouw van de loods is begonnen, is het bouwen van de loods op een alternatieve plaats binnen het bouwvlak onpraktisch en financieel schadelijk. Het alsnog intrekken van de vergunning is disproportioneel en zal grote financiële consequenties hebben voor eiser maar ook voor het voortbestaan van de onderneming, aldus eiser.
    
    
      
        Verweerschrift
      
    
    
    
      Verweerder heeft in zijn verweerschrift gereageerd op de beroepsgronden van eiser. Verweerder geeft aan, voor zover al gesteld kan worden dat eiser alsnog is gestart met de bouwactiviteiten, dat daarbij wordt afgeweken van de bouwvergunning. Dat is niet toegestaan. Verwijzend naar het bestreden besluit is van strijd met het motiverings- en het vertrouwensbeginsel geen sprake. Verweerder vindt dat alle belangen zijn meegewogen en dat er een juiste belangenafweging is gemaakt.
    
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    
      Processueel
    
    
    10. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser ermee ingestemd dat [naam] niet als partij als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb kan worden aangemerkt.
    
    
      Wettelijk kader
    
    
    11. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Omdat het onderhavige besluit voor die datum ambtshalve is genomen en bekend gemaakt, is in deze zaak de Wabo nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.5 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    12. In artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, geheel of gedeeltelijk kan worden ingetrokken, voor zover gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. 
    
    
      Bevoegdheid
    
    
    13. Eiser betwist dat verweerder bevoegd was de onherroepelijke vergunning in te trekken omdat er een begin is gemaakt met de bouw. 
    
    
      13.1.
      De rechtbank is van oordeel dat aan de voorwaarde voor intrekking in dit geval is voldaan. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat de gestorte fundatie en de muur van 1 meter hoogte niet kunnen worden aangemerkt als een (begin van) gebruikmaking van de bouwvergunning omdat de loods volgens het bouwplan aan de oostzijde waar de muur is opgericht, open is. Daarbij komt dat dat muurtje feitelijk een andere functie, namelijk die van keermuur heeft. Dat duidt er ook op dat het muurtje geen onderdeel van een gebouw is. Maar ook al zou eiser worden gevolgd in diens stelling dat de bouw na de verlening van de bouwvergunning in 1976 is gestart, dan heeft de bouw daarna zo lang stilgelegen dat de termijn van 26 weken ruimschoots is verstreken. Uit de tekst van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo volgt niet dat de bevoegdheid tot het geheel dan wel gedeeltelijk intrekken van een omgevingsvergunning slechts bestaat als in het geheel geen gebruik is gemaakt van de vergunning. Volgens de rechtbank is verweerder daarom op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo bevoegd om de verleende bouwvergunning in te trekken. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        Belangenafweging, strijd met motiverings-, rechtszekerheids-, vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel
      
      
      14. Bij de beslissing over de intrekking van een vergunning moeten alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een vergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte vergunning te rechtvaardigen.
      
      15. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder niet alleen bevoegd de bouwvergunning in te trekken maar heeft verweerder ook van zijn bevoegdheid gebruik mogen maken. In het bestreden besluit en het primaire besluit heeft verweerder die beslissing toereikend gemotiveerd. Eiser heeft geen verklaring gegeven voor het feit dat de loods na de gestelde aanvang van de bouw na de verlening van de vergunning in 1976 nooit is gerealiseerd. Daarvoor heeft vergunninghouder ruimschoots de tijd gehad. Eiser heeft overigens ook niet aannemelijk gemaakt dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten. Inmiddels is de planologische situatie gewijzigd, waardoor verweerder er belang bij had om de vergunning die ziet op een bouwplan dat niet binnen een bouwvlak ligt, in te trekken. Daarnaast heeft verweerder er belang bij dat het bouwregister actueel blijft en er geen slapende vergunningen, waarvan de status onduidelijk is, gedurende tientallen jaren in stand blijven. Eiser bestrijdt niet dat uit de tekening en verbeelding bij de anterieure overeenkomst van 5 juni 2018 en de verbeelding behorend bij het Veegbestemmingsplan 2018 blijkt dat de loods ( [gebouw] ) niet binnen het op verzoek van eiser gewijzigde bouwvlak ligt. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de overeenkomst noch het bestemmingsplan beoogt medewerking te verlenen aan realisatie van dit bouwplan. Eiser heeft in deze procedure weliswaar gesteld dat dit ten onrechte en in strijd met de gemaakte afspraken is gebeurd, maar heeft dit bestemmingsplan evenals de voorgaande waarin de loods niet binnen een bouwvlak lag, niet in rechte aangevochten. De stelling dat verweerder in strijd met gemaakte afspraken heeft gehandeld, is ook niet anderszins aannemelijk gemaakt. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in zoverre van strijd met het vertrouwensbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel niet is gebleken. De beroepsgronden slagen niet. 
      
      16. Naar aanleiding van de beroepsgrond dat eisers bedrijfsbelang ernstig wordt getroffen en dat niet duidelijk is waarom de vergunning na zo lange tijd nog moet worden ingetrokken, overweegt de rechtbank dat bij de beoordeling of het intrekkingsbesluit in overeenstemming is met het recht, aan de orde kan komen of de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het intrekkingsbesluit te dienen doelen. Dat verweerder zeer lang heeft gewacht met de intrekking maakt in dit geval geen verschil. Het vooralsnog niet nemen van een definitief besluit is gebeurd op verzoek van eiser (en de maatschap en daarvoor [naam] ) en verweerder is ook niet verplicht om de vergunning in te trekken als deze drie jaar niet wordt gebruikt. Dat kan ook - zoals in dit geval - als langer dan drie jaar geen gebruik is gemaakt van de vergunning. Verder is niet gebleken dat eiser door het stilzitten van verweerder is benadeeld. Al die tijd is door vergunninghouder en daarna de maatschap en daarna eiser ervoor gekozen om de loods niet te bouwen. Ook aan het stilzitten van verweerder heeft eiser redelijkerwijs niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat de vergunning niet ingetrokken zou worden. Dat er in de visie van eiser geen noodzaak dan wel dringende reden zou zijn om na zo lange tijd alsnog de vergunning in te trekken, biedt ook geen grond voor een ander oordeel, omdat artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo voor het kunnen intrekken van de vergunning geen dringende reden vereist. Deze beroepsgronden slagen niet. 
      
      17. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat eiser weliswaar heeft gesteld maar niet aannemelijk gemaakt dat het bouwen van een loods op deze locatie na bijna 50 jaar noodzakelijk is voor een efficiënte en brandveilige bedrijfsvoering en dat daarvoor geen andere oplossing kan worden gevonden binnen de (bouw)mogelijkheden die het op zijn verzoek gewijzigde bouwvlak biedt. Ter zitting is dat uitgebreid besproken. Het vorenstaande geldt eveneens voor eisers stelling dat sprake is van kapitaalvernietiging en dat het voortbestaan van de onderneming in gevaar is als de intrekking in stand blijft. Zoals de rechtbank hiervoor onder 13.1 heeft overwogen, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de muur van 1 meter hoogte niet kan worden aangemerkt als een begin van uitvoering van het bouwplan uit 1976 en dat die muur dus in afwijking van de verleende bouwvergunning c.q. zonder bouwvergunning is gebouwd. Dat er sprake is van kapitaalvernietiging omdat op die plaats geen loods mag worden gebouwd, heeft eiser niet verduidelijkt. Verweerders besluit is ook in zoverre zorgvuldig voorbereid, berust op een deugdelijke belangenafweging en is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De desbetreffende beroepsgronden slagen niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat daarom geen aanleiding. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
      mr. A.E.M. Genders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      19 april 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 19 april 2024
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6555.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2610.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2085.