ECLI:NL:RBNNE:2024:1150, Rechtbank Noord-Nederland, 12-03-2024, LEE 24-359
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Overgangsrecht Omgevingswet. Aansluiten bij datum van het nemen van het besluit en niet bij de verzenddatum. Oude recht van toepassing. Overtreding voor wat betreft de constructieve werkzaamheden. Last is geformuleerd in strijd met het wettelijke systeem, voor zover verzoeker gehouden is om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. Concreet zicht op legalisatie. Hoogte dwangsom onvoldoende gemotiveerd.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  Bestuursrecht
  
    locatie Groningen
  
  
    zaaknummer: LEE 24/359
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 maart 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
        [verzoeker]
      , te [plaats], verzoeker,
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen, verweerder,
    (gemachtigde: T. van Hoof).
  
  
    Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
  
  1. [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbende sub 1.,
  2. [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 2.,
  3. [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 3.,
  4. [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 4.,
  5. [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 5.,
  6. [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbende sub 6.,
  7. [derde-belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 7.,
  
    hierna gezamenlijk te noemen: derde-belanghebbenden,
    (gemachtigde: mr. M.A. Jansen).
    
      Procesverloop
    
  
  
    Bij besluit van 22 december 2023 (het bestreden besluit), verzonden op 3 januari 2024, heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd in verband met het in gebruik nemen van de woning op het perceel aan [adres] (hierna: het perceel) te [plaats] zonder dat duidelijk is of de woning voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. 
  
  
    Tegen het bestreden besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt. Tevens heeft verzoeker de voorzieningenrechter bij brief van 1 februari 2024 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het verzoek is behandeld op de zitting van 5 maart 2024. Verzoeker is in persoon verschenen, bijgestaan door [naam] (adviseur). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, M. van der Wagt (bouwinspecteur) en 
    mr. J. Papma. Namens derde-belanghebbenden is [naam] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
  
  
    
      Feiten en omstandigheden
    
  
  1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
  
    1.1.	Verzoeker heeft op 23 oktober 2022 een aanvraag om omgevingsvergunning voor kamerverhuur ten behoeve van het huisvesten van tien arbeidsmigranten in tien verschillende kamers in de woning op het perceel [adres] te [plaats] (hierna: het perceel). Deze aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrekking op de navolgende activiteit:
  
  - handelen in strijd met de regels van de ruimtelijke ordening.
  
    1.2.	Bij besluit van 13 januari 2023, verzonden op 16 januari 2023, heeft verweerder een bouwstop opgelegd voor bepaalde werkzaamheden en gelast om met onmiddellijke ingang alle (ver)bouwwerkzaamheden aan de woning op voormeld perceel te [plaats] te staken en gestaakt te houden onder verbeurte van een dwangsom van € 2.500,- per dag dat geconstateerd wordt dat er nog (ver)bouwwerkzaamheden aan het pand worden verricht. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en een voorlopige voorziening gevraagd.
  
  
    1.3.	Verweerder heeft bij besluit van 17 januari 2023 geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning voor het toestaan van het gebruiken van de woning op voormeld perceel te [plaats] ten behoeve van kamerverhuur voor tien personen te verlenen.
  
  
    1.4.	Bij uitspraak van 14 april 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:1535) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
  
  
    1.5.	Naar aanleiding van de zitting bij de voorzieningenrechter heeft verweerder met het besluit van 26 mei 2023 het besluit tot oplegging van een bouwstop met een dwangsom van 13 januari 2023 ingetrokken.
  
  
    1.6.	Bij besluit van 26 mei 2023 heeft verweerder opnieuw een bouwstop met last onder dwangsom opgelegd. 
    Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het bezwaar van verzoeker van rechtswege mede gericht geacht tegen dit besluit.
  
  
    1.7.	Verzoeker heeft de bezwaren toegelicht op de hoorzitting van 5 juni 2023 van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Heerenveen (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
  
  
    1.8.	De commissie heeft verweerder bij brief van 19 juni 2023 geadviseerd om het besluit van 26 mei 2023 in te trekken omdat het opleggen van een bouwstop voor afgeronde bouwwerkzaamheden geen doel treft.
  
  
    1.9.	Bij besluit op bezwaar van 4 augustus 2023 heeft verweerder de bezwaren van verzoeker gegrond verklaard en het besluit van 26 mei 2023 herroepen.
  
  
    1.10.	Naar aanleiding van een door toezichthouder M. van der Wagt uitgevoerde controle van de woning op voormeld perceel te Heerenveen heeft verweerder bij brief van 
    6 september 2023 aan verzoeker kenbaar gemaakt voornemens te zijn om handhavend op te treden. Verder is verzoeker met deze brief in de gelegenheid gesteld om een zienswijze bij verweerder in te dienen.
  
  
    1.11.	Verzoeker heeft bij brief van 18 september 2023 een zienswijze, gericht tegen dit voornemen, bij verweerder ingediend.
  
  
    1.12.	Derde-belanghebbenden hebben bij brief van 2 oktober 2023 aan verweerder verzocht om handhavend op te treden jegens verzoeker en de bewoners van de woning op voormeld perceel te [plaats]. Verder is door derde-belanghebbenden verzocht om handhavend op te treden voor zover zonder vereiste omgevingsvergunning is gebouwd. Geheel los daarvan hebben derde-belanghebbenden verzocht om in het kader van toezicht te controleren of voormelde woning voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 qua brandveiligheid en bruikbaarheid en zo nodig daarop ook te handhaven.
  
  
    1.13.	Op 2 oktober 2023 hebben de toezichthouders F. de Jong en T. Delfsma een controle uitgevoerd in de woning op voormeld perceel te Heerenveen. Deze toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in een inspectierapport, inclusief foto’s, van 2 oktober 2023.
  
  2. Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders, neergelegd in voormelde inspectierapporten, heeft verweerder bij het bestreden besluit aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd in verband met het in gebruik nemen van de woning op voormeld perceel te Heerenveen zonder dat duidelijk is of de woning voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. 
  De aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom houdt in dat hij gelast wordt om per direct het (strijdige) gebruik van de woning op voormeld perceel te Heerenveen te staken tot het moment dat hij kan aantonen dat deze woning voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Dit doet verzoeker door middel van een omgevingsvergunning voor constructieve werkzaamheden. Om verzoeker te bewegen om aan de last te voldoen legt verweerder een last onder dwangsom op aan verzoeker van € 2.000,- per constatering per week dat hij het gebruik laat voortduren zonder dat is aangetoond dat voormelde woning voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012, met een maximum van € 20.000,-. 
  
    
      Toepasselijke regelgeving
    
  
  3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Overgangsrecht Omgevingswet
    
  
  4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. In de Invoeringswet Omgevingswet is het overgangsrecht voor (reparatoire) sanctiebesluiten geregeld.
  
    4.1.	In artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet is bepaald dat als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing blijft tot het tijdstip waarop:
  
  a.	de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd,
  b.	de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of
  c.	als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:
  
    1°.	de last volledig is uitgevoerd,
    2°.	de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of
    3°.	de last is opgeheven.
  
  
    4.2.	Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dient uit de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet te worden afgeleid dat voor de werking van het overgangsrecht bepalend is de datum van het nemen van het besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie en niet de datum waarop dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Dit brengt met zich dat, nu de overtreding is aangevangen voor 1 januari 2024 en het besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie is genomen op 22 december 2023, in deze procedure nog het oude recht (waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) van toepassing is.
  
  5. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
  6. Gelet op het feit dat verzoeker dwangsommen verbeurt, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoeker in dit geval gegeven.
  
    
      Het geschil
    
  
  7. Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht een last onder dwangsom aan verzoeker heeft opgelegd in verband met het in gebruik nemen van de woning op voormeld perceel te [plaats] zonder dat duidelijk is of de woning voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
  
    
      Overtreding
    
  
  8. Verzoeker betoogt dat uit het door zijn adviseur opgestelde rapport blijkt dat er in dit geval geen sprake is van constructieve werkzaamheden en dat er om die reden geen omgevingsvergunning is vereist. In dit verband wijst verzoeker erop dat er in zijn visie geen sprake is van een verandering door het aanbrengen van een nieuwe balk als raveling in het trapgat. Verder betoogt verzoeker dat de verwijderd muur op de begane grond (binnenmuur in de gang/hal) geen dragende muur is, maar een niet dragend houtskelet-scheidingsbinnenwand, opgebouwd met houten balkjes en aan weerskanten OSB-platen en aan weerskanten gipsplaten. Volgens verzoeker is het gewicht van de scheidingswand verwaarloosbaar.
  
    8.1.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat er in dit geval sprake is van constructiewerkzaamheden die omgevingsvergunningplichtig zijn. In dit verband voert verweerder aan dat uit de rapportage van de toezichthouders naar voren komt dat de balken 6 en 7 steunden op een dragende muur van steen. In de visie van verweerder zijn deze balken constructieve balken en dragen die deels de verdiepingsvloer. Volgens verweerder is de dragende muur van steen verwijderd. Daarbij acht verweerder van belang dat uit de foto’s van de rapportages valt op te maken dat de balken 6 en 7 niet ondersteund worden en uitzakken. Er zijn foto’s dat daar later een hulpconstructie voor is aangebracht om de vloer veilig en bruikbaar te houden, aldus verweerder. Daarnaast wijst verweerder erop dat in het trapgat geen raveelbalk zat. Later is daar wel een raveelbalk geplaatst (geen vervanging, maar een geheel nieuwe balk), aldus verweerder. Naar de mening van verweerder is een raveling een structuur van balken die is ontworpen om balken die niet door muren worden ondersteund, zoals trapgaten, toch voldoende ondersteuning te bieden. In de visie van verweerder vindt de raveelbalk zijn ondersteuning in de bevestiging aan balken 5 en 8. Dat wil zeggen dat de constructieve krachten (belasting op de vloer en eigen gewicht) van en op balken 6 en 7 worden opgevangen door de raveelbalk, die vervolgens de krachten ‘doorgeeft’ aan balken 5 en 8, aldus verweerder. Balken 5 en 8 liggen vervolgens op de dragende buitenmuur. De buitenmuur geeft de krachten weer door aan de fundering. Bovenstaande houdt volgens verweerder in dat de draagconstructie verandert omdat er een nieuwe dragende balk (raveelbalk) is aangebracht die vervolgens de balken 5 en 8 extra belast. De raveelbalk en de balken 5 en 8 veranderen constructief in de visie van verweerder. Verder voert verweerder aan dat uit de rapportages van de toezichthouders naar voren komt dat geconstateerd is dat er een nieuwe dragende binnenmuur op de begane grond is gerealiseerd (binnenmuur in de gang/hal). In de visie van verweerder is deze binnenmuur dragend voor de balklaag van de eerste verdiepingsvloer en steunt die af op de nieuwe betonvloer die ook onderdeel is van de draagconstructie.
  
  
    8.2.	Op grond van artikel 3, onderdeel 8, aanhef en onder a, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eis: geen verandering van de draagconstructie.
  
  
    8.3.	Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter biedt het door verzoeker overgelegde advies van Veenje, onvoldoende reden om aan te nemen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er in dit geval sprake is van constructiewerkzaamheden die omgevingsvergunningplichtig zijn. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verweerder zich onder verwijzing naar de rapportages van de toezichthouders, inclusief foto’s, gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een verandering van de draagconstructie omdat er een nieuwe dragende balk (raveelbalk) is aangebracht die vervolgens de balken 5 en 8 extra belast. Verder heeft verweerder zich onder verwijzing naar de rapportages van de toezichthouders gemotiveerd op het standpunt gesteld dat er een nieuwe dragende binnenmuur op de begane grond is gerealiseerd die dragend is voor de balklaag van de eerste verdiepingsvloer en steunt die af op de nieuwe betonvloer die ook onderdeel is van de draagconstructie. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen Veenje heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van onzorgvuldig handelen van de toezichthouders of verweerder. Een toezichthouder mag bij het uitvoeren van zijn taak indien nodig, gebruik maken van zijn bevoegdheden als bedoeld in titel 5.2 van de Awb in samenhang met paragraaf 5.13 van de Wabo. Hieruit volgt dat er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, zodat verweerder bevoegd was tot handhavend optreden. Deze grond van verzoek slaagt niet.
  
  
    
      Beginselplicht tot handhaving
    
  
  9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien er sprake is van een overgangssituatie (concreet zicht op legalisatie, bedrijfsverplaatsingen, experimenten en andere tijdelijke overtredingen), bij overmachtssituaties of wanneer een beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel gerechtvaardigd is. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving in die concrete situatie afgezien behoort te worden.
  
    
      Omschrijving van de last
    
  
  10. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit een last onder dwangsom heeft opgelegd aan verzoeker. De aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom houdt in dat hij gelast wordt om per direct het (strijdige) gebruik van de woning op voormeld perceel te Heerenveen te staken tot het moment dat hij kan aantonen dat deze woning voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Dit doet verzoeker door middel van een omgevingsvergunning voor constructieve werkzaamheden. Om verzoeker te bewegen om aan de last te voldoen legt verweerder een last onder dwangsom op aan verzoeker van € 2.000,- per constatering per week dat hij het gebruik laat voortduren zonder dat is aangetoond dat voormelde woning voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012, met een maximum van € 20.000,-. 
  
    10.1.	Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2002:AE3972, volgt dat het systeem van de wet het niet toelaat dat een dwangsom kan worden opgelegd teneinde het indienen van een toereikende vergunningaanvraag af te dwingen. 
  
  
    10.2.	De voorzieningenrechter overweegt dat de gestelde overtreding bestaat uit het uitvoeren van constructiewerkzaamheden zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter lijkt verweerder voor wat betreft de geformuleerde last op twee gedachten te hinken. Enerzijds dat de woning moet voldoen aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012, en anderzijds het uitvoeren van constructiewerkzaamheden zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder bevestigd dat de geconstateerde overtreding het uitvoeren van de constructieve werkzaamheden zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning betreft, en niet het voldoen van de woning aan het Bouwbesluit 2012. De voorzieningenrechter overweegt dat uit de geformuleerde last dient te worden afgeleid dat verzoeker de geconstateerde overtreding kan opheffen door het aanvragen van een omgevingsvergunning voor de constructieve werkzaamheden. In zoverre is de door verweerder geformuleerde last naar het oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met het systeem van de wet. Hierbij acht de voorzieningenrechter van belang dat het enkel aanvragen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen de geconstateerde overtreding niet opheft (vgl. AbRvS, 12 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE3972). Dit betekent dat er voor wat betreft dit aspect een gebrek kleeft aan het bestreden besluit. 
  
  
    10.3.	Gelet op rechtsoverweging 10.2. dient de houdbaarheid van het bestreden besluit in de bezwaarfase als overwegend negatief te worden ingeschat. Dit brengt met zich dat de voorzieningenrechter in dit geval na afweging van de betrokken belangen bevoegd is tot treffen van een voorlopige voorziening of het opleggen van een maatregel. Bij de beoordeling van de vraag of er aanleiding is tot het treffen van een voorlopige voorziening acht de voorzieningenrechter onder meer van belang in hoeverre verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de geconstateerde gebreken in het thans bestreden besluit kunnen worden hersteld in de bezwaarfase. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt. 
  
  
    
      Concreet zicht op legalisatie
    
  
  11. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit onder meer heeft vermeld dat er in dit geval geen sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat verzoeker geen (ontvankelijke) aanvraag om omgevingsvergunning voor de constructiewerkzaamheden heeft ingediend.
  
    11.1.	Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2018:1314, volgt dat de vraag of legalisatie mogelijk is van een zonder vergunning gebouwd bouwwerk zelfstandig te worden beantwoord, ook als nog geen concrete daarop gerichte aanvraag is ingediend.
  
  
    11.2.	Gelet op de in rechtsoverweging 11.1. genoemde vaste jurisprudentie van de AbRvS overweegt de voorzieningenrechter dat het enkele feit dat verzoeker in dit geval nog geen aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor de constructiewerkzaamheden had ingediend, onvoldoende is om aan te nemen dat geen concreet zicht op legalisatie bestond. Bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, dient verweerder te bezien of, als een aanvraag zou worden ingediend, een omgevingsvergunning voor de constructiewerkzaamheden moet worden verleend. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder erkend dat deze nuance in de vaste jurisprudentie van de AbRvS onvoldoende is betrokken bij de bestreden besluitvorming. Dit klemt te meer, nu uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat een omgevingsvergunning voor de constructieve werkzaamheden verleend zou kunnen worden. Mede gelet op het verhandelde ter zitting is de voorzieningenrechter van oordeel dat er ook in zoverre een gebrek kleeft aan het bestreden besluit.
  
  
    
      Begunstigingstermijn
    
  
  12. De voorzieningenrechter stelt vast dat aan het bestreden besluit geen begunstigingstermijn is verbonden. In dit verband overweegt de voorzieningenrechter dat onder bijzondere omstandigheden, zoals een zeer ernstige overtreding of een last ter voorkoming van een herhaalde overtreding, kan worden afgezien van het bieden van een begunstigingstermijn. In hetgeen de gemachtigde van verweerder naar voren heeft gebracht met betrekking tot de langere bekendheid van verzoeker met de overtreding en het feit dat in dit geval een voornemen tot handhaving kenbaar is gemaakt, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat er sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat verweerder heeft kunnen afzien van het bieden van een begunstigingstermijn. Dit brengt met zich dat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het bestreden besluit van verweerder ook voor wat betreft dit aspect in strijd is met het systeem van de wet. Dit betekent dat er ook in zoverre een gebrek kleeft aan het bestreden besluit.
  
    
      Hoogte van de dwangsom
    
  
  13. Verzoeker betoogt dat de door verweerder vastgestelde hoogte van de dwangsom onevenredig is. In dit verband wijst verzoeker erop dat het maximumbedrag van € 20.000,- van de dwangsom veel te hoog is. 
  
    13.1.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat van de opgelegde dwangsom een voldoende prikkel dient uit te gaan om de overtredingen op te heffen. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het VTH-beleidsplan en de daarin opgenomen interventiematrix.
  
  
    13.2.	Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:86, volgt dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
  
  
    13.3.	De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in dit geval niet heeft gemotiveerd waarom de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het gaat om een hoge dwangsom per overtreding die aan een particulier als verzoeker is opgelegd. Daarnaast acht de voorzieningenrechter in dit verband van belang dat verweerder, ook ter zitting, heeft volstaan met de motivering dat van de hoogte van de dwangsom een voldoende prikkel moet uitgaan om de overtreding te beëindigen. Met die motivering heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt dat daarmee in overeenstemming met het VTH-beleidsplan is gehandeld of dat er sprake is van bijzondere omstandigheden om van dit beleidsplan af te wijken. Dit betekent dat er ook in zoverre een gebrek kleeft aan het bestreden besluit.
  
  
    
      Conclusie
    
  
  14. Gelet op de rechtsoverwegingen 10.2., 11.2., 12. en 13.3. alsmede de aard van de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit ziet de voorzieningenrechter, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende de schorsing van het bestreden besluit van verweerder tot zes weken nadat is beslist op de bezwaren van verzoeker.
  
    14.1.	Nu niet gebleken is van kosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor vergoeding in aanmerking komen, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb. Wel ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht van € 187,- aan hem dient te vergoeden.
  
  
    Beslist wordt als volgt.
  
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De voorzieningenrechter:
  
  - wijst het verzoek om voorlopige voorziening van verzoeker toe;
  - schorst het bestreden besluit van 22 december 2023 van verweerder tot zes weken nadat door verweerder is beslist op de bezwaren van verzoeker;
  - bepaalt dat verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht van € 187,- aan hem dient te vergoeden.
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
    De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2024.
  
  
    griffier                                                                                 voorzieningenrechter
  
  
    Afschrift verzonden op:
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 8:81
    
    1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningen-rechter van de bestuursrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    (…).
    
    
      Artikel 5:1
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    
      Artikel 5:31d
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a.	een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b.	de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    
      Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
      Artikel 5:32a
    
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    
      Artikel 5:32b
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      
        Woningwet
      
      Artikel 1a
    
    1. De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    2. Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    3. De eigenaar van een bouwwerk of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen onderzoekt, of laat onderzoek uitvoeren naar, de staat van dat bouwwerk, voor zover dat bouwwerk behoort tot bij ministeriële regeling vast te stellen categorieën bouwwerken waarvan is vast komen te staan dat die een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid kunnen opleveren.
    
    
      Artikel 1b
    
    1. Tenzij een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk het uitdrukkelijk toestaat, is het verboden een bouwwerk te bouwen, voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a, tweede lid, aanhef en onderdeel d, derde en vierde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0005181/2017-07-01).
    2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0005181/2017-07-01).
    3. Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0005181/2017-07-01).
    4. Tenzij een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk het uitdrukkelijk toestaat, is het verboden een bouwwerk, dan wel deel daarvan, in stand te laten voor zover bij het bouwen daarvan niet is voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in het eerste lid.
    5. Het is verboden te slopen voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat slopen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdelen c en d, en derde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0005181/2017-07-01).
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a.	het bouwen van een bouwwerk.
    
    
      Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a.	de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005181&artikel=2&g=2024-02-28&z=2024-02-28) of 120 van de Woningwet (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005181&artikel=120&g=2024-02-28&z=2024-02-28).
    (…).
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht
      
      Artikel 2.3	Bouwen en planologische gebruiksactiviteiten
    
    1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II (https://wetten.overheid.nl/BWBR0027464/2023-07-01).
    2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II (https://wetten.overheid.nl/BWBR0027464/2023-07-01).
    
    
      
        Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
      
      Artikel 3
      Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
      (…),
    
    8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a.	geen verandering van de draagconstructie,
    b.	geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    c.	geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    d.	geen uitbreiding van het bouwvolume.
    
    
      
        Bouwbesluit 2012
      
      Artikel 2.6	Aansturingsartikel
    
    1. Een bestaand bouwwerk is gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten.
    (…).
    
    
      Artikel 2.7	Fundamentele belastingcombinaties
      Een bouwconstructie bezwijkt niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700.
    
    
    
      Artikel 2.8	Uiterste grenstoestand
      Het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 wordt bepaald volgens NEN 8700.
    
    
    
      
        Beheersverordening “Heerenveen Centrum”
      
      Op grond van de beheersverordening “Heerenveen Centrum” is aan het perceel de bestemming “Wonen-Lintbebouwing” toegekend.
    
    
    
      Artikel 1	Begrippen
      In deze regels wordt verstaan onder:
      (…).
    
    15. bestaand gebruik:
    het gebruik van de gronden en bouwwerken (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) zoals aanwezig op moment van vaststelling van de beheersverordening (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) en die niet in strijd waren met het op dat moment geldende bestemmingsplan 'Heerenveen-Centrum' inclusief het daarbij behorende overgangsrecht, voorzover niet uitdrukkelijk is uitgesloten in het bepaalde in artikel 3, lid 3.1, en waaronder in ieder geval wordt begrepen het bestaand gebruik zoals bepaald in lid 3.2 tot en met lid 3.23.
    43. huishouden:
    een zelfstandig persoon, dan wel samenwonend persoon of personen, die in een zekere continue samenstelling met elkaar wonen en binnen een complex van ruimten gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals keuken, sanitair en entree, én tussen wie een zekere mate van verbondenheid bestaat.
    46. kamergewijze bewoning:
    het wonen in één woonheid door twee of meer personen al dan niet in een zekere continue samenstelling die geen gemeenschappelijke huishouding voeren en/of niet in gezinsverband leven.
    74. wooneenheid:
    een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html).
    76. woonhuis:
    een gebouw, dat één wooneenheid (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) omvat.
    
    
      Artikel 3	Gebruiksregels
      Artikel 3.1	Algemene gebruiksregels
      De in het verordeningsgebied (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) gelegen gronden en bouwwerken (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) (…).
    
    
    
      Artikel 3.22	Bestaand gebruik besluitvlak “Wonen-Lintbebouwing”
      Onder bestaand gebruik zoals bedoeld in lid 3.1, sub a, jo. artikel 1, sub 15 (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html), wordt in ieder geval begrepen het gebruik van gronden en bouwwerken (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) ter plaatse van het besluitvlak “Wonen-Lintbebouwing” voor:
    
    a.	wonen in de vorm van vrijstaande, twee-onder-één-kap of aaneengebouwde woningen, waarbij het aantal wooneenheden (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) ten hoogste het bestaande aantal mag bedragen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) of een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html); mits de bedrijfsvloeroppervlakte niet meer bedraagt dan 30% van de oppervlakte van de wooneenheid (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02/r_NL.IMRO.0074.BHVcentrum-VG02.html) met een maximum van 50 m² (…).
    
    
      
        VTH-beleidsplan
      
      Verweerder heeft op 4 april 2023 het VTH-beleidsplan vastgesteld. Het VTH-beleidsplan is bekendgemaakt door publicatie in het Gemeenteblad van Heerenveen van 17 mei 2023. Op 18 mei 2023 is het VTH-beleidsplan in werking getreden.