ECLI:NL:RBROT:2024:3900, Rechtbank Rotterdam, 25-04-2024, ROT 24/1974 en 24/3631
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wabo. Verzoek om voorlopige voorziening hangende beroep tegen de oplegging van een last onder dwangsom wegens het zonder omgevingsvergunning bouwen van twee overkappingen en het gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan door er paarden te houden. Kortsluiting (8:86 Awb). Gedeeltelijk gegrond beroep. Het gebruik van het perceel voor het houden van paarden is niet in strijd met het bestemmingsplan, zodat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het bouwen van de twee overkappingen is wel een overtreding. Geen geslaagd beroep op het overgangsrecht. Bestreden besluit wordt vernietigd en schorsing van het primaire besluit. Verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 24/1974 en 24/3631
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
  
  
    
      [eiser] , uit Voorburg, eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam 
    (gemachtigde: mr. A.M.H. Dellaert).
    
    
      Als derde-partij nemen aan de zaken deel: [derde-belanghebbende 1] en [derde-belanghebbende 2] uit Rotterdam (derde-belanghebbenden).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser tegen de oplegging van een last onder dwangsom. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 10 oktober 2022 (het primaire besluit) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning bouwen van twee overkappingen en het gebruik van het perceel aan de [adres 1] in Rotterdam (het perceel) in strijd met het bestemmingsplan door er paarden te houden. Met het bestreden besluit van 8 januari 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Derde-belanghebbenden hebben ook schriftelijk gereageerd.  
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en [derde-belanghebbende 1] als derde-belanghebbende. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, geldt op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    
      Op 10 oktober 2022 is een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    3. De voorzieningenrechter beoordeelt het in stand laten van de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het beroep gedeeltelijk gegrond is en wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      4.2.
      De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende vaststaande feiten. Eiser is eigenaar van het perceel en verhuurt het perceel aan een derde. Op het perceel worden paarden van verschillende particuliere eigenaren gehouden. Derde-belanghebbenden wonen naast het perceel op het adres [adres 2] . Door derde-belanghebbenden is een verzoek om handhaving gedaan, zij stellen onder meer geur- en geluidsoverlast te ondervinden van de paarden op het perceel. 
      
    
    
      4.3.
      Voor het perceel gelden de bestemmingsplannen “Schieveensepolder” en “Natuur- en recreatiegebied Schieveen”. Op het voorste perceel aan de wegzijde geldt het eerstgenoemde bestemmingsplan. Dit perceel heeft de bestemming “Groenstrook” (artikel 3 van de planregels van het bestemmingsplan Schieveensepolder). Op het perceel aan de achterzijde geldt het bestemmingsplan “Natuur- en recreatiegebied Schieveen”. Dit perceel heeft de bestemming “Agrarisch” (artikel 3 van de planregels van het bestemmingsplan Natuur- en recreatiegebied Schieveen). Op het perceel met de bestemming “Groenstrook” is een tuindersloods aanwezig, waarvoor in 1962 een bouwvergunning is verleend.
      
    
    
      4.4.
      Tijdens controles heeft de toezichthouder onder meer geconstateerd dat er vijf paarden op het perceel van eiser lopen, die ook in de wei komen met de bestemming “Groenstrook”. Verder zijn binnen deze bestemming twee overkappingen aanwezig. 
      
    
    
      4.5.
      Het college heeft eiser gelast de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan eiser doen door de bouwwerken (de overkappingen) te verwijderen en verwijderd te houden en het houden van paarden te staken. De begunstigingstermijn liep tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Indien eiser niet, niet volledig, of niet tijdig aan de last onder dwangsom voldoet, verbeurt hij een eenmalige dwangsom van € 3.000,-. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de last uitsluitend ziet op het voorste perceel met de bestemming “Groenstrook”. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
        5. Eiser stelt dat er geen sprake is van een overtreding. Volgens hem is het hobbymatig houden van paarden toegelaten binnen de bestemming “Groenstrook”. De bouwwerken zijn volgens eiser vergunningvrij, omdat deze bij het hoofdgebouw, de tuindersloods, horen. Subsidiair voert hij aan dat het houden van paarden en de overkappingen onder het overgangsrecht vallen (artikel 7, eerste lid en artikel 8, derde lid,  van de planregels van het bestemmingsplan “Schieveensepolder”). Ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Schieveensepolder” was het perceel namelijk ingericht als erf waar een woonwagen stond en kippen werden gehouden. Dit gebruik is door eiser voorgezet met het houden van paarden. Ook dezelfde soort bouwwerken waren destijds al aanwezig op het perceel. Deze zijn wel vernieuwd, omdat deze verouderd waren. 
      
      
      
        
          Het houden van paarden
        
      
    
    
      5.1.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet de vraag of het hobbymatig houden van paarden in dit geval verenigbaar is met de bestemming “Groenstrook” positief worden beantwoord. Op grond van de doeleindenomschrijving in artikel 3 van de planregels van het bestemmingsplan Schieveensepolder zijn de gronden binnen deze bestemming onder meer bestemd voor begroeiing en/of beplanting, grasbermen en paden ten behoeve van ruiters. De voorzieningenrechter ziet in de omstandigheid dat ter plaatse ruiterpaden zijn toegelaten geen aanleiding voor het oordeel dat paarden ter plaatse niet aanwezig zouden mogen zijn. Dat een ruiterpad geen permanente aanwezigheid van paarden veronderstelt, zoals het college stelt, volgt de voorzieningenrechter niet, omdat een ruiterpad ook intensief gebruikt kan worden, nog daargelaten dat de paarden ter plaatse niet permanent aanwezig zullen zijn maar zich ook zullen verplaatsen naar het aangrenzende land met de bestemming “Agrarisch”, waarvan niet in geschil is dat het hobbymatig houden van paarden binnen die bestemming is toegelaten. Voorts ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het gebruik voor het houden van vijf paarden gelet op de aard, omvang en intensiteit van dien aard is dat dat planologisch gezien niet meer valt te rijmen met de door de planwetgever gegeven doeleinden van deze bestemming, mede gelet op de omstandigheid dat het om een perceel gaat van behoorlijke omvang en in landelijk gebied ligt. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat eiser de paarden niet zelf houdt en dat dit een bedrijfsmatig karakter met zich brengt, overweegt de voorzieningenrechter dat gelet op het aantal paarden kan worden gesproken van het hobbymatig houden van paarden, waarbij niet van belang is of eiser de paarden zelf houdt of dat de paarden van andere eigenaren zijn. Het voorgaande betekent dat het college ten aanzien van het houden van paarden niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het betoog slaagt.
      
      
        
          Overkappingen
        
      
    
    
      5.2.
      De voorzieningenrechter volgt eiser niet in zijn standpunt dat het college niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen voor zover het de overkappingen betreft. Niet in geschil is dat voor deze bouwwerken geen omgevingsvergunning is verleend en dat de bebouwing niet is toegelaten op grond van de planregels. Anders dan eiser stelt kan de tuindersloods niet worden aangemerkt als hoofdgebouw in de zin van artikel 1, aanhef en onder 1 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, omdat de tuindersloods niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming “Groenstrook”. Dit betekent dat de overkappingen niet kunnen kwalificeren als bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied en dus niet op grond van artikel 2, derde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht vergunningvrij gebouwd kunnen worden. 
      
    
    
      5.3.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1745, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de overkappingen onder het bouwovergangsrecht vallen. Zoals hiervoor is overwogen is in het verleden geen omgevingsvergunning verleend voor deze bouwwerken. Ook indien zou worden aangenomen dat de bouwwerken vóór de in artikel 7, eerste lid, van de planregels van het bestemmingsplan “Schieveensepolder” genoemde peildatum op het perceel aanwezig waren, laat dit onverlet dat een omgevingsvergunning daarvoor vereist blijft. Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
    
    
      5.4.
      Gelet op het oordeel dat het houden van paarden in dit geval niet in strijd is met de bestemming “Groenstrook”, betekent dit dat er geen overtreding is waartegen het college bevoegd is om handhavend op te treden. Ten aanzien van de bouwwerken is wel sprake van een overtreding, waartegen het college bevoegd is om handhavend op te treden.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1037). Bijzondere omstandigheden
      7. Eiser stelt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval is overgegaan tot handhaving. Het college heeft namelijk in zijn brief van 3 mei 2022 aangegeven dat de overtreding een lage prioriteit heeft. Derde-belanghebbenden hebben ook geen belang bij handhaving, omdat zij daar onrechtmatig wonen. Verder handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft aan derde-belanghebbenden bij besluit van 11 april 2023 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van drie overkappingen, zodat niet valt in te zien waarom zijn overkappingen niet gelegaliseerd kunnen worden. 
      
    
    
      7.1.
      Zoals hiervoor is weergegeven geldt er een beginselplicht tot handhaving, wanneer sprake is van een overtreding zoals het geval is ten aanzien van de overkappingen. Het college kan ook zonder een handhavingsverzoek optreden tegen deze overtreding. Het is in zoverre niet relevant welk belang derde-belanghebbenden hebben. De door eiser genoemde ongelijkheid tussen de legalisering van de overkappingen van de derde-belanghebbenden heeft betrekking op de aan hen verleende omgevingsvergunning en valt buiten de beoordeling in deze procedure. Dit leidt tot het oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij de last onder dwangsom in stand is gelaten ten aanzien van het houden van de paarden. Alhoewel het beroep ongegrond is voor zover de gronden zijn gericht tegen het onderdeel van het bestreden besluit dat ziet op de aanwezige overkappingen, wordt dit onderdeel van het bestreden besluit eveneens vernietigd. Nu de last ziet op meerdere overtredingen zal het college de last moeten heroverwegen aan de hand van de bezwaren van eiser en zich moeten beraden over de hoogte van de dwangsom en de begunstigingstermijn. Het college moet daarom zelf een nieuw besluit nemen.
    
    
    
      8.1.
      Omdat na vernietiging van het bestreden besluit, het primaire besluit (vooralsnog) in stand blijft totdat het college opnieuw op het bezwaar heeft beslist, en de begunstigingstermijn, na verlenging door het college, afloopt direct nadat deze uitspraak is gedaan, treft de voorzieningenrechter (op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb) de voorlopige voorziening dat het primaire besluit wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar (dus totdat de beroepstermijn tegen het nieuwe besluit op bezwaar is verstreken).
    
    
      8.2.
      Nu op het beroep wordt beslist en het bestreden besluit wordt vernietigd, is er mede gelet op het bepaalde in artikel 8:85, tweede lid, onder c, van de Awb, geen aanleiding meer voor het treffen van een voorlopige voorziening (op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb) ten aanzien van het bestreden besluit. Het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van het bestreden besluit wordt dan ook in zoverre afgewezen. 
      
    
    
      8.3.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser voor het beroep vergoeden. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van het bestreden besluit af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 374,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2024.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd 
      
      
        de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
      a. het bouwen van een bouwwerk,
      b. […],
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      […].
    
    
  
  
    Artikel 2.3a
    
      
        Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
      
      
        […].
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Schieveensepolder 
      
    
    
  
  
    Artikel 3 - Groenstrook 
    
      
        De gronden, aangewezen voor groenstrook, zijn bestemd voor begroeiing en/of beplanting met bomen, heesters en kruiden, voor daarin op te nemen paden t.b.v. fietsers, ruiters en wandelaars, voor waterpartijen, grasbermen, picknickplaatsen en parkeergelegenheid, voor  waterlopen en overige in het kader van de waterhuishouding nodige voorzieningen, zoals  kaden en beschoeiingen, zomede voor kruisingen met landbouw- ontsluitingswegen en - paden. 
      
      
        Op de in het eerste lid bedoelde gronden mogen slechts in de bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd als een brug, een vlonder, een duiker, bouwwerken t.b.v. picknickgelegenheden als banken en tafels.
      
    
    
  
  
    Artikel 7 - Overgangsbepalingen 
    1. De ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp voor dit bestemmingsplan bestaande bouwwerken en de bouwwerken, die zijn of worden gebouwd krachtens een vóór genoemd tijdstip verleende of aangevraagde bouwvergunning, die in strijd zijn met het plan, mogen gedeeltelijk worden veranderd of gedeeltelijk worden vernieuwd en voor zover betreft woningen met ten hoogste 10% van de afmetingen worden vergroot, mits daarbij de aard van deze bouwwerken niet wordt gewijzigd en de afwijkingen van het plan in kwalitatieve zin niet worden vergroot.
    
  
  
    Artikel 8 - Gebruik 
    
      
        […].
      
      
        […].
      
      
        In afwijking van het bepaalde in het eerste en het tweede lid mogen de in het plan gelegen onbebouwde gronden en de in artikel 7, eerste lid, bedoelde bouwwerken in gebruik blijven op de wijze waarop of tot het doel waarvoor zij in gebruik waren op het tijdstip van het van kracht worden van dit bestemmingsplan, terwijl dit gebruik zodanig mag worden gewijzigd, dat het in mindere mate strijdigheid met het bestemmingsplan oplevert. 
      
      
        […].
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Natuur- en recreatiegebied Schieveen
      
    
    
  
  
    Artikel 3 Agrarisch
    
    
      3.1
      
        
          Bestemmingsomschrijving
        
        De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
        
          agrarische bedrijven, in de zin van een grondgebonden veehouderij;
        
        
          agrarisch natuur-, landschaps- en waterbeheer;
        
        
          weidegrond;
        
        
          bedrijfswoningen, al dan niet in combinatie met aan huis gebonden beroep en bedrijf;
        
      
      […]
      in afwijking van het bepaalde onder a is het op de gronden ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf – 1” toegestaan dieren te houden onder de voorwaarde dat het woon- en leefklimaat op de aangrenzende percelen niet onevenredig wordt aangetast en het gebruik aanvaardbaar is vanuit milieuhygienisch oogpunt.
      
      
        met daaraan ondergeschikt:
      
      extensieve dagrecreatie;
      
      
        met daarbij behorende:
      
      
         voorzieningen voor rijdende en stilstaande voertuigen, wandelen en verblijven;
         ruiterpaden;
      
      […].
      
    
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1011.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1823.