ECLI:NL:RBAMS:2024:1600, Rechtbank Amsterdam, 22-03-2024, 20/6615
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete opgelegd vanwege woningonttrekking. Toeristische verhuur in de woning. Functioneel daderschap. Eiseres heeft de overtreding in de woning aanvaard. Beroep ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 20/6615 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit Amsterdam, eiseres
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder, hierna:  het college 
      (gemachtigde: mr. C.L. Brinks).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 20.500,-.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 11 november 2020 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven. Het college heeft op 8 juni 2022 het bestreden besluit herzien en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen waarmee de boete is gematigd tot       € 11.600,-.
      
    
    
      1.3.
      Het door eiseres ingestelde beroep wordt mede geacht te zijn gericht tegen het herziene besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 22 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de partner van eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Op 19 juli 2019 is bij het college een ‘melding woonfraude’ binnengekomen over een woning op het adres [adres] [huisnummer] te Amsterdam (de woning). Volgens de melder zou sprake zijn van toeristische verhuur in de woning. Als gevolg van de melding heeft het college een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning. Eiseres is eigenaar van de woning. Eiseres verhuurt de woning aan vier studenten. 
      
    
    
      2.2.
      Op 20 juli 2019 hebben toezichthouders van het college de woning bezocht. Hierbij zijn tien toeristen uit Italië in de woning aangetroffen. De toeristen verklaarden de woning voor twee nachten te hebben geboekt van 19 juli 2019 tot 21 juli 2019 via de website van Airbnb en hebben € 1.718,33 betaald.
      
    
    
      2.3.
      Met het primaire besluit van 23 april 2020 heeft het college eiseres een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd wegens het onttrekken van de woning aan de woonruimtevoorraad zonder in het bezit te zijn van de daarvoor benodigde vergunning. Dit is in strijd met artikel 21, aanhef en onder a van de Huisvestingswet 2014 (Hw 2014). Dit besluit heeft het college gehandhaafd met het bestreden besluit van 11 november 2020. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank. Ook heeft eiseres een voorlopige voorziening gevraagd. Bij uitspraak van 31 december 2020 is de gevraagde voorziening toegewezen, waardoor het bestreden besluit is geschorst totdat op het beroep is beslist. 
      
    
    
      2.4.
      Naar aanleiding van drie uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 december 2020, heeft het college met het besluit van 8 juni 2022 het bestreden besluit herzien en de bestuurlijke boete verlaagd naar € 11.600,- wegens beperkte ernst van de overtreding. Eiseres heeft de rechtbank laten weten haar beroep te handhaven. 
      
    
    
      2.5.
      De huurders van de woning zijn eveneens beboet door het college. Het besluit waarbij aan de huurders een boete is opgelegd van € 11.600,- , is onherroepelijk geworden door de uitspraak van de Afdeling in het hoger beroep van de huurders van 31 januari 2024, zaaknummer 202204719/A2. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt of het college terecht een bestuurlijke boete heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. De gegrondheid van het beroep is uitsluitend gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        4.	Partijen zijn het erover eens dat er sprake is van een overtreding. Partijen verschillen van mening over de vraag of eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. Verder is eiseres het niet eens met het feit dat een boete is opgelegd en meent zij dat de boete in ieder geval te hoog is. 
      
      
      
        
          Kan eiseres als overtreder worden aangemerkt?
        
      
      
    
    
      5.1.
      Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is de overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Dit laatste wordt juridisch aangeduid met de term functioneel daderschap. De Afdeling is in haar uitspraken van 31 mei 2023 ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan, ook wel degene die beschikkingsmacht heeft, en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan.
      
    
    
      5.2.
      Eiseres stelt allereerst dat het bestreden besluit in strijd is genomen met artikel 7 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Het college heeft de bestuurlijke boete opgelegd op grond van artikel 21 en 35 van de Hw 2014, in samenhang met artikel 4.2.2. van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (Hvv 2016). In deze bepalingen ontbreekt een wettelijke grondslag om een ander dan de feitelijke overtreders te kunnen bestraffen. Eiseres stelt dat niet zij, maar de huurders de overtreding hebben begaan. Zij kan niet worden bestraft voor een overtreding van derden. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt. Zoals hiervoor overwogen betreft een overtreder niet uitsluitend degene die de verboden handeling fysiek verricht. Ook degene aan wie de overtreding kan worden toegerekend kan als overtreder worden aangemerkt. Het college heeft eiseres niet bestraft voor een overtreding van derden maar meent dat eiseres zelf – naast de huurders – tevens verantwoordelijk is voor het verhuren van de woning zonder vergunning. Hiervoor bestaat een wettelijke grondslag in de Hw 2014 en Hvv 2016 en er is dan ook geen strijd met artikel 7 van het EVRM. 
      
    
    
      5.4.
      Eiseres stelt vervolgens dat zij niet kan worden aangemerkt als functioneel dader. Zij heeft slechts toestemming gegeven voor vakantieverhuur in de woning indien haar huurders zich zouden houden aan alle regelgeving. De betreffende overtreding van de huurders is niet door eiseres aanvaard. 
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank stelt voorop dat niet wordt betwist dat eiseres beschikkingsmacht had als eigenaar van de woning. Ook is niet in geschil dat eiseres op de hoogte was van de vakantieverhuur. Zij heeft immers toestemming gegeven aan de huurders om gedurende de zomermaanden het huis te verhuren aan toeristen. Daarmee heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank de wederrechtelijke handelingen aanvaard. Dat zij haar toestemming voor verhuur aan toeristen onder voorbehoud van het houden aan de regelgeving heeft gegeven doet daar niet aan af. Als eigenaar van de woning rust op eiseres een zorgplicht ter voorkoming van een overtreding als in deze zaak is geconstateerd. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij niet zelf kennis heeft genomen  van de wet- en regelgeving rondom vakantieverhuur in de gemeente Amsterdam. Dit kan echter wel van haar worden verlangd als woningeigenaar. De regels zijn openbaar toegankelijk en makkelijk vindbaar via internet. Door dit na te laten, heeft eiseres onvoldoende toezicht gehouden op het gebruik van de woning. Eiseres meent verder dat van haar niet kon worden gevergd dat zij controleerde aan hoeveel toeristen de woning werd verhuurd. Het college heeft er echter terecht op gewezen dat dit gemakkelijk gecontroleerd kon worden via de openbare Airbnb-advertentie. Hieruit viel op te maken dat de woning werd aangeboden aan maximaal tien personen. Dit is fors meer dan de op grond van artikel 3.1.2, zevende lid, van de Hvv 2016 toegestane vier personen. Bovendien was de advertentie van haar zoon en kon eiseres dus gemakkelijk via hem informeren hoe de verhuur van de woning precies was geregeld. Eiseres stelt dat zij handelde te goeder trouw. Dit doet niet af aan het voorgaande. De rechtbank wijst erop dat de regelgeving omtrent vakantieverhuur van de gemeente Amsterdam strikt is omdat er rekening wordt gehouden met het zwaarwegend belang van de leefbaarheid in de stad.
      
    
    
      5.6.
      Het onttrekken van de woning aan de woonruimtevoorraad kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs aan eiseres worden toegerekend. Eiseres is terecht als functioneel dader aangemerkt. Het college was bevoegd om een bestuurlijke op te leggen aan haar.
      
      
        
          Matiging van de boete
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres stelt dat het college had moeten volstaan met het geven van een waarschuwing. Verder meent eiseres dat de bestuurlijke boete verder gematigd moet worden, omdat er bijzondere omstandigheden zijn. Het is volgens eiseres onredelijk om zowel aan eiseres als de huurders een bestuurlijke boete op te leggen voor een eenmalige overtreding. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank overweegt allereerst dat het college niet is gehouden om een signaal, dan wel waarschuwing, te geven. Bij constatering van een overtreding als in deze zaak, legt het college op grond van het beleid direct een boete op zonder een waarschuwing te geven. De rechtbank vindt dit beleid, waarin de politieke keuze om streng te handhaven op onrechtmatig gebruik van woningen is opgenomen, niet onredelijk. Het afschrikwekkend effect van de boete zou teniet worden gedaan als in plaats hiervan een waarschuwing werd gegeven.
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt verder dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven een boete te matigen. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn.
      
    
    
      6.4.
      Van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de boete is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Met het college is de rechtbank van oordeel dat het verhuren van de woning aan fors meer toeristen dan is toegestaan (tien in plaats van vier) zonder meer is aan te merken als een ernstige overtreding die de hoogte van de boete rechtvaardigt. Dat het ging om een eenmalige overtreding doet hier niet aan af. Hier is bij het bepalen van de vaste boetebedragen door het college immers rekening mee gehouden. Indien er sprake is van meerdere overtredingen, zal de boete ook hoger uitvallen. Bovendien is de boete reeds herzien en gematigd door het college rekening houdend met de aard en ernst van de overtreding. De stelling van eiseres dat de huurders nu twee keer worden gestraft omdat eiseres het boetebedrag zal gaan verhalen op de huurders, volgt de rechtbank evenmin. De boete is aan eiseres als overtreder opgelegd. Het is de eigen keuze van eiseres om de opgelegde boete vervolgens te verhalen op de huurders.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres heeft de rechtbank verzocht om een schadevergoeding toe te kennen in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
      
    
    
      7.2.
      De redelijke termijn in een boetezaak wordt overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar uitspraak doet, behalve als er bijzondere omstandigheden zijn. De termijn van twee jaar begint te lopen op het moment dat het college een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kan ontlenen dat zij een boete zal krijgen. Als sprake is van een onacceptabele vertraging vindt daarvoor een compensatie plaats door middel van matiging van de boete. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank constateert dat in deze zaak het voornemen tot boeteoplegging op 26 september 2019 aan eiseres kenbaar is gemaakt. Op die datum is de termijn gaan lopen. Dit betekent dat op het moment van de uitspraak in deze zaak de tweejaarstermijn met twee jaar en acht maanden is overschreden. Deze vertraging is deels te wijten aan de ontwikkeling van het matigingsbeleid door het college, waardoor deze zaak later is behandeld. Daarnaast heeft de rechtbank de zaak een keer verplaatst wegens het plannen van een zitting op een verhinderdata van partijen. De rechtbank ziet aanleiding om de boete met 10% te matigen, te weten € 1.160,-.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. De gegrondheid van het beroep is uitsluitend gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank dient, gelet op artikel 8:72a van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaatst treedt van het herziene bestreden besluit. De rechtbank stelt de bestuurlijke boete vast op € 10.440,-.
      
    
    
      8.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het herziene bestreden besluit van 8 juni 2022;
    - herroept het primaire besluit van 23 april 2020;
    - stelt de bestuurlijke boete vast op € 10.440,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 178,- aan eiseres moet vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van mr. G. dos Santos 't Hoen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0226.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:527.