ECLI:NL:RBMNE:2024:2551, Rechtbank Midden-Nederland, 02-04-2024, 22/3970
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing exploitatievergunning Wet Bibob. Belangenafweging. Geen strijd met Dienstenrichtlijn.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/3970 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 april 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Utrecht 
    (gemachtigden: mr. N. van Polanen en mr. E. Fikke).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij besluit van 28 maart 2022 heeft de burgemeester de aanvraag van eiseres om een vergunning voor het exploiteren van het [hotel] in [plaats] afgewezen. Daartegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. 
    
    
      1.1.
      Bij brief van 11 augustus 2022 heeft eiseres de burgemeester in gebreke gesteld omdat een beslissing op haar bezwaar uitbleef. Op 30 augustus 2023 heeft eiseres beroep ingesteld omdat de burgemeester niet tijdig op haar bezwaar heeft beslist. 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 3 oktober 2022 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft op 14 oktober 2022 de rechtbank laten weten dat zij zich niet kan verenigen met die beslissing op bezwaar. Daarom gaat deze uitspraak ook over de beslissing op bezwaar van 3 oktober 2022. Dit volgt uit artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      1.4.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] ( [A] ) namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de burgemeester. 
    
    
      1.6.
      De behandeling van deze zaak heeft gelijktijdig plaatsgevonden met de behandeling van de zaken 22/4846 en 22/5287. Deze zaken hebben betrekking op de weigering van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college) van omgevingsvergunningen die door eiseres, onderscheidenlijk door een aan eiseres gelieerde onderneming zijn aangevraagd. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beroep niet-tijdig beslissen
        
      
      2. Op 3 oktober 2022 heeft de burgemeester op het bezwaar van eiseres beslist. Daarbij heeft de burgemeester ook bepaald dat aan eiseres een dwangsom is verbeurd van € 1.307,-, omdat niet tijdig op haar bezwaar is beslist. Eiseres heeft de juistheid van de hoogte van deze dwangsom niet betwist. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres dan ook bereikt wat zij met haar beroep tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaar kon bereiken. Daarom heeft eiseres geen belang meer bij de behandeling van dat beroep. 
    
    
      2.1.
      
        Het beroep van eiseres tegen het niet-tijdig beslissen op haar bezwaar is daarom niet-ontvankelijk. Eiseres krijgt wel een vergoeding van haar proceskosten vanwege het indienen van het beroep niet tijdig beslissen. Aan het einde van de uitspraak zal de rechtbank de hoogte daarvan berekenen.
        
          De afwijzing van de exploitatievergunning
        
      
      
      
        
          Heeft eiseres procesbelang?
        
        3. In het verweerschrift heeft de burgemeester naar voren gebracht dat op 30 november 2023 een exploitatievergunning is verleend voor het [hotel] . Op de zitting is gebleken dat deze vergunning niet aan eiseres is verleend, maar aan een andere partij. Dat betekent dat ook als het beroep van eiseres gegrond zou zijn, dit er niet toe kan leiden dat eiseres alsnog over de door haar gevraagde vergunning voor het exploiteren van het [hotel] kan beschikken. Daarom ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of eiseres nog procesbelang heeft. 
      
    
    
      3.1.
      Volgens eiseres heeft zij nog steeds belang bij de behandeling van haar beroep. Daarbij wijst zij er op dat de vraag of de burgemeester in redelijkheid tot deze weigering heeft kunnen komen, ook van belang is voor toekomstige besluiten op aanvragen van eiseres of aan eiseres gelieerde ondernemingen. Ook voert eiseres aan dat zij als gevolg van de afwijzing van haar aanvraag schade heeft geleden. Zij heeft het hotel niet kunnen exploiteren, terwijl zij wel huur moest betalen voor het pand. 
    
    
      3.2.
      De rechtbank overweegt dat procesbelang kan bestaan in geval van gestelde schade. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming is geleden.
    
    
      3.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de afwijzing van haar aanvraag het [hotel] niet heeft kunnen exploiteren en daardoor omzet is misgelopen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres om deze reden procesbelang bij de behandeling van haar beroep tegen die afwijzing. 
    
    
      3.4.
      Het beroep is dan ook ontvankelijk. 
      
      
      
        
          Waar gaat het geding over?
        
        4. Eiseres maakt deel uit van een concern dat zich bezig houdt met vastgoed. Eén van
        de bedrijven is eigenaar van het pand aan het [pand 1] in [plaats] . In dit pand is sinds de zomer van 2021 het [hotel] gevestigd. [A] heeft namens eiseres op 2 augustus 2021 een aanvraag voor een horecavergunning ingediend. Uit die aanvraag volgt dat het gaat om het exploiteren van 8 kamers op de eerste verdieping van het pand. Ook wordt in de aanvraag vermeld dat er niks geserveerd wordt. 
      
    
    
      4.1.
      Bij besluit van 28 maart 2022 wijst de burgemeester de aangevraagde vergunning af. Daarbij is vermeld dat het gaat om een vergunningsaanvraag op grond van artikel 3 van de Alcoholwet. In de beslissing op bezwaar van 3 oktober 2022 wordt gesproken over een aangevraagde exploitatievergunning. 
    
    
      4.2.
      Op de zitting heeft de burgemeester desgevraagd naar voren gebracht dat in het primaire besluit van 28 maart 2022 de aanvraag abusievelijk een aanvraag op grond van artikel 3 van de Alcoholwet is genoemd, maar dat de vergunning op grond van de de Verordening horeca gemeente Utrecht (de Verordening) is geweigerd. In de beslissing op bezwaar heeft de burgemeester met de duiding “exploitatievergunning” beoogd die onjuistheid te herstellen en duidelijk te maken dat de aanvraag wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor het exploiteren van een horecabedrijf als bedoeld in artikel 4 van de Verordening. [A] heeft namens eiseres op de zitting benadrukt dat zij ook niet heeft beoogd een vergunning aan te vragen voor het schenken van alcohol. In de aanvraag wordt immers vermeld dat er in het hotel niks zal worden geserveerd. 
    
    
      4.3.
      De rechtbank stelt vast dat de aanvraag is afgewezen op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur (Wet Bibob). Zowel in het primaire besluit van 28 maart 2022, als in de beslissing op bezwaar van 3 oktober 2022 wordt de afwijzing gebaseerd op dit artikel en wordt tevens verwezen naar artikel 7 van de Wet Bibob. Dat laatstgenoemde artikel biedt aan de burgemeester de bevoegdheid om een gemeentelijke vergunning, die op grond van een verordening verplicht is gesteld, op grond van artikel 3 van de Wet Bibob te weigeren. 
    
    
      4.4.
      Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat aan haar ter beoordeling voorligt de afwijzing van de aanvraag van eiseres om een exploitatievergunning als bedoeld in artikel 4 van de Verordening. De vraag die de rechtbank vervolgens dient te beantwoorden is of de burgemeester de vergunning op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet Bibob niet ten onrechte heeft geweigerd. De rechtbank beoordeelt dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    
      4.5.
      Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond. De weigering van de exploitatievergunning is niet in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn en naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester in redelijkheid tot die weigering kunnen besluiten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. 
    
    
      4.6.
      Het wettelijk kader is als bijlage gevoegd bij deze uitspraak.
      
      
        
          Wat is niet in geschil tussen partijen?
        
        5. De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef onderdeel b, van de Wet Bibob (de b-grond). Dat betekent dat naar het oordeel van de burgemeester er ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Uit artikel 3, derde lid, van de Wet Bibob volgt dat bij deze b-grond de mate van gevaar wordt vastgesteld op basis van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven. 
      
    
    
      5.1.
      De burgemeester heeft het oordeel dat sprake is van een ernstig gevaar in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet Bibob in het primaire besluit van 28 maart 2022 gebaseerd op een advies van het Landelijk Bureau Bibob (LBB) van 27 december 2021. Het LBB concludeert in het advies dat ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Dit oordeel baseert het LBB op feiten en omstandigheden die ernstig doen vermoeden dat eiseres op tijdstippen in de periode van in ieder geval enig moment in juli 2014 tot en met (in ieder geval) 19 september 2019 strafbare feiten heeft gepleegd, betreffende overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Woningwet, Huisvestingswet, de Huisvestingsverordening, de Horecaverordening en de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht 2010. Voorts is sprake van een ernstig vermoeden dat [A] valsheid in geschrifte heeft gepleegd op 15 juli 2019. 
      
    
    
      5.2.
      Bij de beslissing op bezwaar van 3 oktober 2022 wordt een aantal nieuw geconstateerde strafbare feiten betrokken. Voor een aantal van deze feiten verwijst de burgemeester naar een aanvullend advies van het LBB van 5 juli 2022. Het LBB geeft in het advies aan dat de periode van feiten en omstandigheden die ernstig doen vermoeden dat strafbare feiten zijn gepleegd betrekking heeft op de periode tussen 2014 en 4 mei 2022. 
    
    
      5.3.
      De burgemeester stelt zich onder verwijzing naar de adviezen van het LBB ook op het standpunt dat sprake is van een concern, waarbij eiseres en [A] tot elkaar in een zakelijk samenwerkingsverband staan. Volgens de burgemeester staat eiseres daarmee in relatie tot de strafbare feiten. De burgemeester overweegt verder dat deze strafbare feiten samenhangen met de activiteiten waarop de aangevraagde exploitatievergunning betrekking heeft. 
    
    
      5.4.
      Uit het beroepschrift en wat op de zitting is besproken, maakt de rechtbank op dat de strafbare feiten die ten grondslag liggen aan het primaire besluit en die zijn genoemd in het LBB-advies van 27 december 2021 door eiseres inhoudelijk niet worden bestreden. Evenmin betwist eiseres dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiseres en [A] . Verder is niet betwist dat er sprake is van samenhang tussen de bij de besluitvorming betrokken strafbare feiten en de activiteiten waarvoor de aangevraagde exploitatievergunning zal worden gebruikt. 
    
    
      5.5.
      Eiseres betwist wel de strafbare feiten die in de beslissing op bezwaar bij de besluitvorming zijn betrokken en mede zijn gebaseerd op het aanvullend advies van het LBB van 5 juli 2022. De rechtbank overweegt dat eiseres daaraan niet de conclusie verbindt dat de burgemeester zich ten onrechte op het standpunt stelt dat sprake is van ernstig gevaar in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet Bibob. De rechtbank constateert dat eiseres het betwisten van deze feiten plaatst in het licht van de beoordeling van de evenredigheid van de weigering, onder verwijzing naar artikel 3, vijfde en zevende  lid, van de Wet Bibob. 
    
    
      5.6.
      
        Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat niet in geschil is of de burgemeester zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat er een ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde vergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet Bibob. Evenmin is in geschil dat eiseres in relatie staat tot die strafbare feiten en dat de strafbare feiten zijn gepleegd bij activiteiten die samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd en dat in zoverre op juiste wijze toepassing is gegeven aan artikel 3, derde lid, van de Wet Bibob. 
        
          Is er sprake van strijdigheid met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn? 
        
        6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de burgemeester in strijd heeft gehandeld met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Volgens eiseres heeft de burgemeester vooraf geen duidelijke en/of objectieve criteria gesteld op basis waarvan een exploitatievergunning wel of niet zal worden verleend als sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet Bibob. Eiseres wijst op een aantal voorbeelden van aan het vastgoedconcern waar eiseres toebehoort verleende of geweigerde omgevingsvergunningen. Volgens eiseres is in twee gevallen ondanks het bestaan van ernstig gevaar wel de vergunning onder voorschriften verleend, maar is in weer een ander geval de gevraagde omgevingsvergunning toch geweigerd. Er is volgens eiseres geen deugdelijke of duidelijke reden voor het onderscheid dat bij al deze besluiten wordt gemaakt in de beoordeling en afweging van het ernstige gevaar. In alle gevallen is immers sprake van een situatie waarin eiseres van hetzelfde wordt beticht, namelijk dat zij panden verbouwt of laat gebruiken in strijd met de geldende regelgeving. Ook wijst eiseres er op dat het inmiddels op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob mogelijk is om een vergunning onder voorschriften te verlenen als sprake is van ernstig gevaar, waarbij de ernst van de strafbare feiten weigering van de beschikking niet rechtvaardigt. De gemeente Utrecht heeft haar Beleidsregel toepassing Wet Bibob 2018 gemeente Utrecht (de Beleidsregel) niet aangepast aan deze nieuwe bevoegdheid. Volgens eiseres is dan ook onduidelijk wanneer de burgemeester toepassing geeft aan artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob. De beslissing om de gevraagde exploitatievergunning niet te verlenen is volgens eiseres als gevolg daarvan ondeugdelijk gemotiveerd en willekeurig. Als gevolg daarvan heeft de burgemeester in strijd gehandeld met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. 
      
    
    
      6.1.
      Volgens de burgemeester is geen sprake van strijdigheid met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Hij wijst er op dat hij sinds de wijziging van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob bevoegd is om bij ernstig gevaar een vergunning onder voorschriften te verlenen. Dit volgt rechtstreeks uit de wet. Dat artikel geeft beoordelingsvrijheid aan het bestuursorgaan om te kiezen voor vergunningverlening onder voorschriften in het geval van een ernstig gevaar. Verder wijst de burgemeester er op dat in de Beleidsregel ten tijde van het bestreden besluit was opgenomen dat bij ernstig gevaar “in beginsel” wordt overgegaan tot weigering van de vergunning. Dat betekent dat altijd een belangenafweging wordt gemaakt op basis van de feiten en omstandigheden en dat elke aanvraag op zijn eigen merites wordt beoordeeld. Dat er geen nadere regels zijn vastgesteld waaruit volgt in welke gevallen er bij een ernstig gevaar een vergunning onder voorschriften zal of kan worden verleend, maakt niet dat de bepaling in de Wet Bibob of die in de Beleidsregel onvoldoende duidelijk of objectief zijn. Van een willekeurige toepassing is volgens de burgemeester ook geen sprake. 
    
    
      6.2.
      De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat de exploitatie van een hotel is te beschouwen als het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. De weigering van de exploitatievergunning is gebaseerd artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet Bibob in samenhang gelezen met artikel 7 van de Wet Bibob. Uit rechtspraak volgt dat artikel 7, eerste lid, van de Wet Bibob, onder verwijzing naar artikel 3 van de Wet Bibob, een zelfstandige weigerings- of intrekkingsgrond geeft voor een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf. Dit betekent dat de criteria uit artikel 3 van de Wet Bibob deel uitmaken van het vergunningstelsel op grond van de Verordening. Naar het oordeel van de rechtbank is in deze procedure dan ook sprake van een vergunningstelsel waar artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking op heeft.
    
    
      6.3.
      Op grond van het eerste lid van artikel 10 van de Dienstenrichtlijn moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid, onderdelen d, e, en f, zijn deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend gemaakt. 
    
    
      6.4.
      Bij de beslissing om een exploitatievergunning al dan niet te verlenen in geval van een ernstig gevaar in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet Bibob heeft de burgemeester beleidsruimte. Uit artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob volgt dat de burgemeester bij de uitoefening van die bevoegdheid een afweging moet maken tussen de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten en de weigering van de gevraagde vergunning. Uit artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob volgt verder dat de burgemeester in geval van een ernstig gevaar ook kan besluiten een vergunning te verlenen onder voorschriften als de ernst van de strafbare feiten de weigerig van de vergunning niet rechtvaardigt. 
    
    
      6.5.
      Uit rechtspraak volgt dat de Dienstenrichtlijn er niet aan in de weg staat dat de specificatie van een vergunningsvoorwaarde waarbij het bestuursorgaan beoordelingsruimte toe komt, plaatsvindt op bestuurlijk niveau, zoals bijvoorbeeld in een beleidsregel of blijkens een vaste bestuurspraktijk. Het feit dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft, betekent verder niet dat alleen daarom al moet worden gevreesd voor een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, die in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. Dat is pas het geval indien van die beoordelingsruimte op inconsistente, niet inzichtelijke, niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt.
    
    
      6.6.
      In de gemeente Utrecht is voor de toepassing van de aan het college van burgemeester en wethouders en aan de burgemeester op grond van de Wet Bibob toekomende bevoegdheden de Beleidsregel opgesteld. In artikel 4.2. van de Beleidsregel stond ten tijde van het bestreden besluit vermeld dat een vergunning in beginsel wordt geweigerd als uit onderzoek blijkt dat sprake is van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob. Deze bepaling is niet nader uitgewerkt. Evenmin wordt expliciet verwezen naar de in artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob opgenomen bevoegdheid om een vergunning onder voorschriften te verlenen als sprake is van een ernstig gevaar. Het ontbreken van deze verwijzing of het ontbreken van een nadere invulling van deze bevoegdheden, betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat de uitvoering van die bevoegdheden strijdig is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Gelet op de onder 6.5. genoemde rechtspraak is dit pas het geval als de ontstane bestuurspraktijk over de toepassing van die bevoegdheid op inconsistente of op niet inzichtelijke wijze wordt vormgegeven. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet gebleken. 
    
    
      6.7.
      Het standpunt van eiseres dat dit zou blijken uit de omstandigheid dat aan het vastgoedconcern waar eiseres onderdeel van is de ene keer wel een omgevingsvergunning wordt verleend ondanks het bestaan van ernstig gevaar en de andere keer toch geen vergunning wordt verleend, volgt de rechtbank niet. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat de door eiseres genoemde zaken niet met elkaar lijken te kunnen worden vergeleken. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat eiseres ten aanzien van één voorbeeld enkel op zitting verwijst naar een zaaknummer maar daarvan geen stukken heeft overgelegd. Dit betekent dat de rechtbank de stelling van eiseres in zoverre niet kan controleren. Daar komt bij dat de burgemeester op de zitting heeft gesteld dat het in dat geval om een herhaalde aanvraag ging die om die reden buiten behandeling is gesteld. Nu eiseres dat niet, althans onvoldoende heeft bestreden gaat de rechtbank daarvan uit. Dit betekent dat uit dat voorbeeld niet kan worden afgeleid dat op inconsistentie wijze toepassing wordt gegeven aan de bevoegdheden uit de Wet Bibob. De rechtbank overweegt verder dat de andere twee door eiseres reeds in de stukken genoemde verleende omgevingsvergunningen betrekking hebben op aanpassingen van de kozijnen en de gevel. Als gevolg van deze vergunningen wijzigt het gebruik van die betrokken panden niet. Bovendien gaat het bij deze vergunningen om activiteiten met een tijdelijk karakter. Nadat de verbouwing heeft plaatsgevonden zijn de vergunningen immers uitgewerkt. Dat betekent dat die activiteiten wezenlijk verschillen van de activiteit van het exploiteren van een hotel waar deze procedure over gaat. Naar het oordeel van de rechtbank is er dan ook sprake van objectieve en uitlegbare verschillen. Geen van de door eiseres genoemde gevallen geven naar het oordeel van de rechtbank blijk van een willekeurige toepassing van de in de Wet Bibob opgenomen bevoegdheden. 
    
    
      6.8.
      Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat de gang van zaken in de ambtelijke voorbereiding van de besluitvorming wijst op willekeur omdat eerder het advies aan de burgemeester zou zijn geweest om de vergunning te verlenen, volgt de rechtbank dat niet. De omstandigheid dat in die ambtelijke fase van de besluitvorming aanvankelijk een andere beoordeling van de aanvraag zou zijn overwogen, maakt niet dat de besluitvorming als zodanig willekeurig tot stand is gekomen. 
    
    
      6.9.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van strijdigheid met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
          Heeft de burgemeester de exploitatievergunning kunnen weigeren?
        
        7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de weigering van de exploitatievergunning niet evenredig is. Eiseres wijst daarbij op twee uitspraken van deze rechtbank van 21 april 2022, die betrekking hebben op aan het concern van eiseres verleende omgevingsvergunningen. Volgens eiseres heeft de rechtbank in die zaken op basis van eenzelfde feitencomplex geoordeeld dat de weigering van die omgevingsvergunningen onevenredig is. Ook die vergunningen zijn namelijk geweigerd op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet Bibob, onder verwijzing naar een advies van het LBB over strafbare feiten in de periode 2014 tot 2019. Van nieuwe strafbare feiten is volgens eiseres voorts geen sprake. Inmiddels is namelijk gebleken dat bij de panden aan de [pand 2] , [pand 3] en de [pand 4] helemaal geen sprake was van overtredingen. In de bezwaarfase ten aanzien van de daarvoor opgelegde handhavingsbesluiten is dit  geconcludeerd. De overtreding betreffende het pand aan de [pand 5] te [plaats] is bovendien niet nieuw, want die is ook al genoemd in het LBB-advies van 27 december 2021. Bovendien is die overtreding inmiddels hersteld. Verder stelt eiseres dat de burgemeester ten onrechte geen waarde hecht aan het verbeterplan van november 2021 dat door het concern waar eiseres onderdeel van is, is opgesteld. Ook wijst eiseres op de zienswijze van 15 november 2021 die namens dat concern is ingediend tegen het voornemen om de omgevingsvergunningen voor de panden aan de [pand 6] en [pand 7] te [plaats] te weigeren. Volgens eiseres volgt uit deze stukken dat het concern van eiseres er alles aan wil doen om in de toekomst overtredingen van de regelgeving te voorkomen. Door toch de vergunning te weigeren wordt eiseres een kans ontnomen om dit ook daadwerkelijk aan te tonen. Ook is de burgemeester niet ingegaan op het voorstel van eiseres om haar hele vastgoedportefeuille te bespreken. Volgens eiseres had ook dit kunnen bijdragen aan verbeteringen in de toekomst. Eiseres wijst er tot slot op dat de weigering tot groot financieel nadeel leidt. 
      
    
    
      7.1.
      De burgemeester wijst er op dat uit het LBB-advies van 27 december 2021 blijkt dat sprake is van negen strafbare feiten die hebben geleid tot de conclusie van het bestaan van een ernstig gevaar. In de beslissing op bezwaar is daar nog een aantal nieuwe overtredingen aan toegevoegd. Hoewel inmiddels is gebleken dat in een aantal gevallen geen sprake bleek te zijn van een overtreding, is in elk geval in bezwaar de overtreding ten aanzien van de [pand 5] te [plaats] toegevoegd. Concreet zien de overtredingen op (het faciliteren) van illegale prostitutie, het illegaal gebruik van panden ten behoeve van een illegaal logiesbedrijf/hotel en illegale bewoning. Door deze overtredingen te begaan heeft eiseres volgens de burgemeester financieel voordeel gehad. De burgemeester stelt dat eiseres en het concern waar zij toe behoort blijven doorgaan met het begaan van overtredingen ondanks dat telkens beterschap wordt beloofd. Het verbeterplan is volgens de burgemeester onvoldoende concreet en niet voldoende om het geconstateerde gevaar weg te nemen. Het verlenen van de vergunning met daaraan verbonden voorschriften, is volgens de burgemeester niet zinvol. De burgemeester heeft niet het vertrouwen dat eiseres zich wel aan die voorschriften zal houden. Hoewel de weigering financiële gevolgen voor eiseres heeft, is de burgemeester van mening dat de weigering in dit geval gerechtvaardigd is. 
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat de burgemeester een vergunning op de b-grond alleen mag weigeren als die weigering evenredig is met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten. De weigering moet dus proportioneel zijn en de burgemeester moet ook een belangenafweging maken. Daarbij speelt bijvoorbeeld ook een rol eventuele maatregelen die eiseres heeft genomen om risico’s voor de toekomst te beperken. Deze belangenafweging beperkt zich niet alleen tot een weging van financiële belangen.
      
    
    
      7.3.
      Onder 5.6. is overwogen dat niet in geschil is dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een ernstig gevaar in de zin van artikel 3, eerste lid, onderdeel b, van de Wet Bibob. Deze vaststelling rechtvaardigt echter niet zonder meer een weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning. Ook bij ernstig gevaar kan een afwijzende beschikking onevenredig zijn. 
    
    
      7.4.
      De rechtbank overweegt dat de burgemeester bij de afweging heeft betrokken dat eiseres en/of [A] in de jaren 2014-2019 meerdere wetsbepalingen hebben overtreden. De rechtbank volgt eiseres niet in het standpunt dat uit andere uitspraken van deze rechtbank zou blijken dat de besluitvorming en afweging over die feiten onevenredig moet worden geacht. In de door eiseres genoemde uitspraken ging het om omgevingsvergunningen die zijn geweigerd onder verwijzing naar een ander advies van het LBB dan de LBB-adviezen waarnaar de burgemeester in de hier voorliggende procedure verwijst. Uit de uitspraken is verder op te maken dat bij die besluitvorming ook strafbare feiten zijn betrokken van  andere ondernemingen dan eiseres. Ondernemingen die niet zijn genoemd in de LBB-adviezen van 27 december 2021 of 5 juli 2022. Anders dan eiseres stelt kan uit die uitspraken dan ook niet worden opgemaakt dat het om hetzelfde feitencomplex zou gaan. Bovendien vindt de rechtbank van belang dat het in die zaken ging om de weigering van omgevingsvergunningen, terwijl het in de voorliggende procedure gaat om een aanvraag voor een exploitatievergunning. Van een gelijkluidende belangenafweging kan alleen daarom al geen sprake zijn. Het oordeel van de rechtbank over de belangenafweging in die zaken, acht de rechtbank voor de beoordeling van de belangenafweging bij de weigering van de exploitatievergunning in deze zaak dan ook niet relevant.  
    
    
      7.5.
      De rechtbank overweegt verder dat de burgemeester bij de belangenafweging heeft betrokken dat eiseres en een aan eiseres gelieerde onderneming zich ook in 2021 en 2022 schuldig hebben gemaakt aan strafbare feiten. Daarbij heeft de burgemeester onder meer gewezen op overtredingen die zouden hebben plaatsgevonden bij panden aan de [pand 2] , de [pand 3] en de [pand 4] in [plaats] . Eiseres heeft er naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat de burgemeester deze overtredingen niet bij de belangenafweging had mogen betrekken. In de beslissingen op bezwaar tegen de voor deze vermeende overtredingen genomen handhavingsbesluiten is namelijk overwogen dat geen sprake is van overtredingen. De handhavingsbesluiten zijn herroepen. Op de zitting heeft de burgemeester daarom opgemerkt dat deze vermeende overtredingen niet meer bij de beoordeling van de voorliggende weigering van de exploitatievergunning kunnen worden betrokken. 
    
    
      7.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank laat dit onverlet dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er sprake is geweest van nieuwe overtredingen in 2021 en 2022. Zo blijkt uit het aanvullend LBB-advies van 5 juli 2022 dat in 2020 en 2021 lasten onder dwangsom aan eiseres zijn opgelegd voor een pand aan de [pand 5] in [plaats] , omdat de inspecteur een afzuigsysteem op het dak van de uitbouw van dat pand heeft geconstateerd, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. In het LBB-advies van 27 december 2021 is deze overtreding ook genoemd. Daarbij is melding gemaakt van de eerste opgelegde last onder dwangsom. Uit het aanvullende LBB-advies van 5 juli 2022 kan worden opgemaakt dat de overtreding voortduurde en dat op 24 september 2021 een tweede last onder dwangsom is opgelegd. Daarnaast is ten aanzien van datzelfde pand op 29 april 2022 een overtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geconstateerd, omdat een ruimte werd verhuurd voor een verjaardagsfeest zonder dat daarvoor de benodigde omgevingsvergunning was verstrekt. In het aanvullende LBB-advies wordt vermeld dat aan [A] Realestate & Management, een aan eiseres gelieerde onderneming, daarom een vooraankondiging is gedaan van een last onder dwangsom. De omstandigheid dat de lasten onder dwangsom inmiddels zijn betaald en de overtredingen zijn hersteld, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de burgemeester deze feiten niet bij de belangenafweging had mogen betrekken. Dat geldt evenzeer voor de omstandigheid dat ten aanzien van de zalenverhuur in het LBB-advies alleen wordt gesproken van een vooraankondiging. Uit de informatie die bij het LBB-advies is opgenomen is aannemelijk geworden dat de strafbare feiten zijn gepleegd en eiseres heeft deze ook niet betwist. 
    
    
      7.7.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester verder niet de waarde aan het verbeterplan van het concern van eiseres hoeven toekennen, die eiseres wenst. De rechtbank vindt daarbij van belang dat veel van de voorgestelde verbeteringen nog in ontwikkeling zijn en nog niet zijn geïmplementeerd. Bovendien blijkt uit de onder 7.6. genoemde feiten dat ook na totstandkoming van het verbeterplan sprake is geweest van illegaal gebruik van de panden, vergelijkbaar met de feiten die in het verleden bij eiseres zijn geconstateerd.  
      
    
    
      7.8.
      De rechtbank overweegt verder dat het aannemelijk is dat eiseres financieel nadeel heeft ondervonden als gevolg van de weigering van de exploitatievergunning, maar dat heeft de burgemeester onvoldoende zwaarwegend kunnen vinden. Nog daargelaten dat eiseres dit verder ook niet concreet heeft onderbouwd in deze procedure. Een enkele algemene verwijzing naar de voorlopige voorzieningenprocedure is daartoe onvoldoende. 
    
    
      7.9.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het belang van het voorkomen van strafbare feiten in dit geval zwaarder dient te wegen dan het belang van eiseres om het hotel te kunnen exploiteren. De burgemeester heeft de betrokken belangen kenbaar betrokken. De burgemeester heeft zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ernst van de strafbare feiten in dit geval de weigering rechtvaardigt en noodzakelijk maakt. De burgemeester heeft voldoende overwogen dat de voorgestelde waarborgen onvoldoende zijn mede in het licht bezien van de ‘nieuwe’ overtredingen en de aard van de verzochte vergunning. De burgemeester heeft de weigering dan ook passend en evenwichtig kunnen vinden en heeft geen aanleiding hoeven zien de vergunning op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob onder voorschriften te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet.Conclusie en gevolgen
      
      
        8. De conclusie is dat het beroep tegen het niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk is.
      
      
    
    
      8.1.
      Het beroep tegen het bestreden besluit van 5 oktober 2022 is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van de gevraagde exploitatievergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug.
      
    
    
      8.2.
      Omdat de burgemeester na het instellen van dit beroep tegen het niet-tijdig beslissen alsnog een reëel besluit op het bezwaar van eiseres heeft genomen, ziet de rechtbank wel aanleiding voor een vergoeding van de door eiseres voor dit beroep gemaakte proceskosten. De burgemeester moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht en onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 4 september 2023 als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 875,-), bij een wegingsfactor 0,25. Toegekend wordt € 218,75. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 5 oktober 2022 ongegrond;
      
      
        veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 218,75 aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzitter, en mr. J.H. Lange en mr. P.J. Blok, leden, in aanwezigheid van mr. M. Landwaart-Ekkelenkamp, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 april 2024.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd om deze
      
      
        uitspraak mede te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Dienstenrichtlijn
      
    
    
    
      Artikel 10
    
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten
    dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    a. a) niet-discriminatoir;
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen
    belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    d) duidelijk en ondubbelzinnig;
    e) objectief;
    f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
    g) transparant en toegankelijk.
    
    
      
        Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
      
    
    
    
      Artikel 3
    
    1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
    b. strafbare feiten te plegen.
    
    
      (…)
    
    
    3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
    
    
      (…) 
    
    
    5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
    a. de mate van het gevaar en
    b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
    
    
      (…)
    
    7. Voorzover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar. Het bestuursorgaan heeft eenzelfde bevoegdheid indien sprake is van een ernstig gevaar waarbij de ernst van de strafbare feiten weigering of intrekking van de beschikking niet rechtvaardigt. Het bestuursorgaan kan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift wijzigen. Indien niet wordt voldaan aan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift, kan het bestuursorgaan de beschikking intrekken.
    
    
      Artikel 7
    
    1. Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
    
    
      (…) 
    
    
    
      
        Verordening horeca gemeente Utrecht
      
    
    
    
      Artikel 4 Vergunningplicht
    
    1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder een exploitatievergunning van de burgemeester.
    
    
      (…)
    
    
    
      
        Beleidsregel toepassing Wet Bibob 2018 gemeente Utrecht (zoals dat ten tijde van het bestreden besluit luidde)
      
    
    
    
      Artikel 4.2 Gevolgen van een Bibob-onderzoek bij beschikkingen
    
    1. Het bestuursorgaan zal in beginsel overgaan tot weigering van een aanvraag om (wijziging van) een beschikking of tot intrekking van een reeds verleende beschikking, indien uit het eigen onderzoek of uit advies van het LBB blijkt dat er sprake is van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid van de Wet Bibob, dan wel een situatie zich voordoet als bedoeld in artikel 3, zesde lid van de Wet Bibob.
    
    2. Het bestuursorgaan zal bij een mindere mate van gevaar als bedoeld in artikel 3, zevende lid van de Wet Bibob in beginsel voorschriften aan een beschikking verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:497, r.o. 4. 
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de ABRvS van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1262, r.o. 18.4. 
  
  
     Zie de uitspraak van de ABRvS van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3050, r.o. 6.
  
  
     Zie de uitspraak van ABRvS van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2174, r.o. 6. en 6.1. 
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2022:2084 en  ECLI:NL:RBMNE:2022:2085
  
  
     Vgl. de uitspraak van ABRvS van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1908, r.o. 5.1.
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2023:4482