ECLI:NL:RVS:2024:1960, Raad van State, 08-05-2024, 202102455/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L) aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de varkenshouderij aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Siebengewald. [vergunninghoudster] exploiteert aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Siebengewald een varkenshouderij waar in een aantal aaneengesloten stallen vleesvarkens en gespeende biggen worden gehouden. Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en in werking hebben van één centrale luchtwasser waarop alle stallen worden aangesloten en het houden van een groter aantal vleesvarkens en gespeende biggen. [appellant] betoogt dat de bij de aanvraag gevoegde ruimtelijke onderbouwing van 23 mei 2018 niet volstaat. Hij voert aan dat daarin ten onrechte staat dat de luchtwasser nog niet zal worden aangesloten op de stallen en dat er daarom ten onrechte van wordt uitgegaan dat de bestaande emissiepunten, de emissies en de dierbezetting niet wijzigen.

202102455/1/R4.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Siebengewald, gemeente Bergen (L),
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de varkenshouderij aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Siebengewald.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    [vergunninghoudster] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, het college, vertegenwoordigd door ing. J. Wattjes, en [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 mei 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [vergunninghoudster] exploiteert aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Siebengewald een varkenshouderij waar in een aantal aaneengesloten stallen vleesvarkens en gespeende biggen worden gehouden.
    Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en in werking hebben van één centrale luchtwasser waarop alle stallen worden aangesloten en het houden van een groter aantal vleesvarkens en gespeende biggen. De vergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en voor het veranderen en in werking hebben na die verandering van een inrichting, als bedoeld in dat artikellid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo.
    De bouw van de luchtwasser is in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2018", omdat de luchtwasser niet is voorzien van een kap met een dakhelling van ten minste 15° en de goothoogte hoger is dan 6,5 m. De luchtwasser heeft namelijk een plat dak en de goothoogte is 7,92 m. Daarom heeft het college hiervoor vergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Voor het overige zijn de aangevraagde activiteiten in overeenstemming met het bestemmingsplan. Op het perceel waar de stallen staan, rust de bestemming "Agrarisch" met de functieaanduiding "intensieve veehouderij".
    2.1.    [appellant] woont aan de [locatie 3] en kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning, met name omdat hij vreest voor geurhinder als gevolg van de toename van het aantal dieren in de varkenshouderij.
    Achtergrondinformatie
    3.       Op 23 mei 2018 heeft [vergunninghoudster] een aanvraag ingediend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van de luchtwasser. Deze aanvraag heeft betrekking op de bouw van de luchtwasser. Er zou nog een afzonderlijke omgevingsvergunning worden aangevraagd voor het aansluiten van de luchtwasser op de stallen en het in gebruik nemen ervan. Bij besluit van 23 oktober 2018 heeft het college de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo voor de bouw van de luchtwasser verleend.
    Bij uitspraak van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3012, heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, het besluit van 23 oktober 2018 vernietigd wegens strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Daarin is, kort samengevat, bepaald dat de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking moet hebben op alle onlosmakelijke activiteiten binnen een project. De Afdeling heeft overwogen dat de bouw van de luchtwasser en het veranderen van de inrichting onlosmakelijk met elkaar samenhangen, zodat het college [vergunninghoudster] in de gelegenheid had moeten stellen haar aanvraag aan te vullen in die zin dat de aanvraag ook betrekking heeft op het veranderen van de inrichting. Vervolgens heeft de Afdeling geoordeeld dat het college dat alsnog moet doen en daarna een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag. Verder heeft de Afdeling in deze uitspraak bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Op 28 september 2019 had [vergunninghoudster] inmiddels een afzonderlijke aanvraag ingediend voor het veranderen van de inrichting. Het college had op 16 december 2020 nog geen besluit genomen op deze aanvraag.
    Bij het besluit van 2 februari 2021, waar deze procedure over gaat, heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2020 één nieuw besluit genomen op de aanvragen van [vergunninghoudster] van 23 mei 2018 en van 28 september 2019 en een omgevingsvergunning voor de activiteiten, waarop die aanvragen betrekking hebben, verleend.
    Ruimtelijke onderbouwing
    4.       [appellant] betoogt dat de bij de aanvraag gevoegde ruimtelijke onderbouwing van 23 mei 2018 niet volstaat. Hij voert aan dat daarin ten onrechte staat dat de luchtwasser nog niet zal worden aangesloten op de stallen en dat er daarom ten onrechte van wordt uitgegaan dat de bestaande emissiepunten, de emissies en de dierbezetting niet wijzigen. Volgens [appellant] wordt de luchtwasser wel aangesloten op de stallen, wijzigt het emissiepunt, nemen de emissies van geur en ammoniak toe en neemt de veebezetting toe.
    4.1.    Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van die wet, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    4.2.    Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo vergunning verleend voor het bouwen van de luchtwasser in afwijking van de bouwregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2018". Op grond van artikel 3.2.1, aanhef en onder d, e en f, van de planregels geldt voor het bouwen van bedrijfsgebouwen en overkappingen ten dienste van agrarische bedrijven dat de goothoogte niet meer mag bedragen dan 6,5 m, dat de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 13 m en dat gebouwen moeten worden afgedekt met een kap met een dakhelling van ten minste 15°.
    De luchtwasser is in strijd met dit artikel, omdat de luchtwasser 7,92 m hoog is en niet wordt afgedekt met een kap met een dakhelling van ten minste 15°, maar met een plat dak. Bij haar aanvraag heeft [vergunninghoudster] een ruimtelijke onderbouwing van ing. R.J.M.B. Derks van 22 maart 2018, voor het laatst aangevuld op 23 mei 2018, overgelegd. Daarin is onder meer uiteengezet dat de aangevraagde omvang van de luchtwasser nodig is vanwege de luchtstroom die er doorheen moet gaan en dat het aanbrengen van een kap met een dakhelling bovenop de luchtwasser, het gebouw onnodig imposant zou maken.
    Het college heeft in zijn besluit van 2 februari 2021 deze ruimtelijke onderbouwing overgenomen en gemotiveerd dat daarmee toereikend is onderbouwd dat de afwijkingen van artikel 3.2.1 van de planregels aanvaardbaar zijn en dat de bouw van de luchtwasser daarmee in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    4.3.    In de ruimtelijke onderbouwing, die voor het laatst is aangevuld op 23 mei 2018, staat in de inleiding, in paragraaf 3.3 over geurhinder en in de conclusie, inderdaad nog ten onrechte dat de luchtwasser nog niet op de stallen zal worden aangesloten en dat de bestaande emissiepunten, de emissies en de dierbezetting niet wijzigen. [appellant] voert op zichzelf terecht aan dat dat niet klopt. De ruimtelijke onderbouwing is na 23 mei 2018 niet meer aangepast naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2020 en de aanvulling van de aanvraag van 23 mei 2018 voor enkel de bouw van de luchtwasser met de later ingediende aanvraag voor ook het veranderen van de inrichting. Dit maakt echter niet dat de inhoudelijke onderbouwing van de aangevraagde afwijkingen van het bestemmingsplan, te weten de hogere goothoogte en het platte dak, onjuist of ontoereikend is. De aanwezigheid van een luchtwasser, de aansluiting daarvan op de stallen, de wijziging van het emissiepunt, de toename van de veebezetting en de daarmee gepaard gaande toename van de totale emissies van ammoniak en geur, zijn reeds toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Daarop heeft de aangevraagde en verleende omgevingsvergunning, voor zover daarbij vergunning is verleend voor het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, geen betrekking. In de ruimtelijke onderbouwing, die is vereist voor het verlenen van die toestemming, hoeft dan ook niet te worden ingegaan op het gebruik van de luchtwasser en de wijziging van het emissiepunt, van de veebezetting en van de emissies. Dat in de ruimtelijke onderbouwing nog ten onrechte staat dat die aspecten niet wijzigen terwijl dat wel het geval is, leidt daarom niet tot het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet volstaat.
    Het betoog faalt.
    5.       [appellant] vreest dat de geurbelasting bij zijn woning feitelijk zal toenemen. Omdat daar in de ruimtelijke onderbouwing en in de motivering van het besluit geen rekening mee is gehouden, bevat de motivering van het besluit volgens hem geen goede ruimtelijke onderbouwing. Daarbij wijst hij erop dat de situatie die was vergund bij de onderliggende revisievergunning van 17 februari 2016, niet volledig is gerealiseerd. In het bijzonder zijn de toen vergunde luchtwassers op de stallen 6a en 6b nooit gerealiseerd en is de toen vergunde stal 7 nooit gebouwd. Volgens [appellant] wordt weliswaar voldaan aan de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wgv), zodat de toestemming voor het veranderen van de inrichting kon worden verleend, maar dat betekent volgens hem niet dat de geurbelasting in de vergunde situatie in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens [appellant] had het college bij zijn beoordeling daarvan rekening moeten houden met de omstandigheid dat de in 2016 vergunde luchtwassers nooit zijn gerealiseerd.
    Verder betoogt [appellant] dat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte niet wordt ingegaan op de cumulatieve geurbelasting bij zijn woning en dat een beoordeling van het aspect volksgezondheid ontbreekt.
    5.1.    De aangevraagde uitbreiding van de veehouderij is alleen in strijd met het bestemmingsplan voor zover het gaat om de hogere goothoogte en het platte dak van de luchtwasser. Zoals hiervoor is overwogen, zijn de aanwezigheid van een luchtwasser, de toename van de veebezetting en de daarmee gepaard gaande toename van emissies, reeds toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Datzelfde geldt voor de mogelijk daarmee gepaard gaande milieugevolgen zoals geurhinder en gezondheidsrisico's. De verleende omgevingsvergunning, voor zover daarbij vergunning is verleend voor het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, heeft daar dus geen betrekking op. In de ruimtelijke onderbouwing is daar dan ook terecht niet op ingegaan en het college heeft die aspecten ook terecht niet betrokken in zijn beoordeling of de aangevraagde afwijkingen van het bestemmingsplan in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Wat [appellant] heeft aangevoerd over de geurbelasting bij zijn woning en het niet volledig zijn gerealiseerd van de in 2016 vergunde situatie, geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de motivering van het besluit geen goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Het betoog faalt.
    MER
    6.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft bepaald dat geen milieueffectrapport (hierna: MER) hoeft te worden gemaakt. Volgens hem had wel een MER moeten worden gemaakt vanwege de cumulatieve geurbelasting op zijn woning en vanwege de gezondheidsrisico's van de varkenshouderij. Volgens hem zou in het kader van een MER nader onderzocht kunnen worden welke maatregelen genomen kunnen worden om de gezondheidsrisico’s te beperken.
    6.1.    Het college heeft zich in zijn m.e.r.-beoordelingsbesluit van 26 maart 2019 op het standpunt gesteld dat geen MER hoeft te worden gemaakt, omdat de aangevraagde uitbreiding van de varkenshouderij geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Volgens het college geeft het aspect geur geen reden om een MER te eisen, omdat de geurbelasting vanwege de inrichting op alle geurgevoelige objecten in de omgeving afneemt ten opzichte van de bij de revisievergunning van 17 februari 2016 vergunde situatie. Hierdoor neemt de cumulatieve geurbelasting op die objecten ook af. Op de woning van [appellant], de dichtstbijzijnde en meeste belaste woning, neemt de geurbelasting vanwege de inrichting af van 42 OUE/m3 naar 33,6 OUE/m3. Verder heeft het college gemotiveerd dat ook de emissie van fijnstof fors afneemt en dat er daarom geen toename van gezondheidsrisico's valt te verwachten. Het college heeft daarbij betrokken dat ook de uitstoot van endotoxinen zal afnemen, omdat endotoxinedeeltjes zich hechten aan fijnstof. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de geurbelasting en eventuele gezondheidsrisico's geen aanleiding geven tot het maken van een MER.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    687-991