ECLI:NL:RVS:2024:1841, Raad van State, 01-05-2024, 202202403/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2021 heeft de raad van de gemeente Boxtel het bestemmingsplan "Herziening Buitengebied, Postelstraat ong. Esch" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt op een agrarisch perceel, gelegen aan de Postelstraat in Esch, vier zogenoemde ruimte-voor-ruimtewoningen mogelijk. De locatie is gelegen tussen de bebouwde kom van Esch en de Essche Stroom in het Landelijk gebied en de Groenblauwe mantel. Het plan voorziet ook in de herinrichting van de omliggende gronden tussen de woningen en de Essche Stroom ten behoeve van de aanleg van nieuwe natuur en landschapselementen. [appellant sub 1A] is de erfgenaam van [appellant sub 1B], die bij leven heeft gewoond aan de [locatie 1] en [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2]. Beide adressen bevinden zich tegenover het plangebied. [appellant sub 1A] heeft de beroepsprocedure van zijn overleden moeder, [appellant sub 1B], voortgezet onder zijn naam. [appellant sub 1A] en [appellant sub 2] stellen zich op het standpunt dat de raad ten onrechte met toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling van de provincie Noord-Brabant medewerking heeft verleend aan de bouw van de vier ruimte-voor-ruimtewoningen.

202202403/1/R2.
    Datum uitspraak: 1 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A], wonend te Boxtel, erfgenaam van [appellant sub 1B],
    2.       [appellant sub 2], wonend te Esch, gemeente Boxtel,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Boxtel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Herziening Buitengebied, Postelstraat ong. Esch" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 2] en wijlen [appellant sub 1B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Ontwikkelingsmaatschappij Ruimte voor Ruimte II C.V. (hierna: ORR) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1A] en ORR hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 28 november 2023, waar [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door K.M.J. Wolf, vergezeld van mr. J.M. van Gorp, zijn verschenen. Verder is op zitting ORR, vertegenwoordigd door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, vergezeld van [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 2 oktober 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    2.       Het bestemmingsplan maakt op een agrarisch perceel, gelegen aan de Postelstraat in Esch, vier zogenoemde ruimte-voor-ruimtewoningen mogelijk. De locatie is gelegen tussen de bebouwde kom van Esch en de Essche Stroom in het Landelijk gebied en de Groenblauwe mantel. Het plan voorziet ook in de herinrichting van de omliggende gronden tussen de woningen en de Essche Stroom ten behoeve van de aanleg van nieuwe natuur en landschapselementen.
    3.       [appellant sub 1A] is de erfgenaam van [appellant sub 1B], die bij leven heeft gewoond aan de [locatie 1] en [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2]. Beide adressen bevinden zich tegenover het plangebied. [appellant sub 1A] heeft de beroepsprocedure van zijn overleden moeder, [appellant sub 1B], voortgezet onder zijn naam. [appellant sub 1A] en [appellant sub 2] stellen zich op het standpunt dat de raad ten onrechte met toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling van de provincie Noord-Brabant medewerking heeft verleend aan de bouw van de vier ruimte-voor-ruimtewoningen.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ruimte-voor-ruimteregeling
    5.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 2] betogen dat de raad ten onrechte met toepassing van de provinciale ruimte-voor-ruimteregeling de vier ruimte-voor-ruimtewoningen mogelijk heeft gemaakt. Zij voeren aan dat de ruimte-voor-ruimteregeling een verdienmodel is geworden. Niet is aangetoond dat in het verleden aanzienlijke ruimtelijke kwaliteitswinst is behaald, die is gebaseerd op de toepassing van de Regeling beëindiging veehouderijtakken (hierna: de Rbv). Zodoende heeft er geen ruimtelijke, maar een financiële afweging plaatsgevonden bij de vraag of de vier ruimte voor ruimtewoningen toelaatbaar zijn.
    5.1.    Artikel 3.80 van de IOV luidde op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan als volgt:
    "Lid 1
    Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied kan voorzien in één of meerdere ruimte-voor-ruimtekavels, ieder ten behoeve van de bouw van één woning, indien:
    a. er sprake is van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit;
    b. de ruimte-voor-ruimtekavel op een planologisch aanvaardbare locatie in een bebouwingsconcentratie ligt;
    c. een goede landschappelijke inpassing van de te bouwen woning is verzekerd;
    (…).
    Lid 2
    Er is sprake van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit als per ruimte-voor-ruimtekavel is aangetoond dat is voldaan aan de volgende voorwaarden:
    a. een of meer veehouderijen gericht op het houden van varkens of pluimvee zijn in het geheel beëindigd waarbij alle bedrijfsgebouwen ten dienste van deze veehouderij, niet zijnde de bedrijfswoning, zijn gesloopt;
    b. de onder a. bedoelde veehouderijen zijn direct voorafgaand aan de beëindiging gedurende een periode van drie jaar onafgebroken in bedrijf geweest;
    c. de onder a. bedoelde veehouderijen zijn gevestigd binnen Beperkingen Veehouderij of op een locatie die vanwege omliggende waarden en functies niet geschikt is voor de uitoefening van een veehouderij;
    d. er tenminste 1000 m² bedrijfsgebouwen ten dienste van de onder a. bedoelde veehouderij, niet zijnde de bedrijfswoning, zijn gesloopt met een minimum van 200 m² op iedere beëindigingslocatie veehouderij;
    e. de ten behoeve van de onder a. bedoelde veehouderijen geregistreerde rechten betreffende de fosfaatproductie in een gezamenlijke omvang van tenminste 3.500 kg uit de markt zijn genomen door doorhaling van de bij de Dienst Regelingen geregistreerde rechten, waarbij per beëindigingslocatie een minimum van 700 kg aan rechten betreffende de productie van fosfaat aanwezig is;
    f. de rechten, bedoeld onder e. moeten vanaf het moment van beëindiging van de bedrijfsvoering tot aan het moment van uit de markt nemen geregistreerd staan op naam van de veehouderij die beëindigd;
    g. de omgevingsvergunning milieu voor de onder a. bedoelde veehouderij op iedere beëindigingslocatie veehouderij is ingetrokken;
    h. een passende herbestemming is gelegd op de locatie als onder a. bedoeld die in ieder geval het houden van vee en het bouwen van nieuwe bedrijfsgebouwen uitsluit;
    i. in redelijkheid niet op andere wijze is voorzien in de beëindiging van de onder a. bedoelde veehouderij.
    Lid 3
    In afwijking van het tweede lid kan een bestemmingsplan voorzien in een ruimte-voor-ruimtekavel als deze wordt ontwikkeld door of vanwege de Ontwikkelingsmaatschappij ruimte voor ruimte gelet op de in het verleden behaalde aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit door toepassing van de Rbv.
    (…)."
    5.2.    Vaststaat dat het plangebied is gelegen op gronden die ingevolge de IOV en de bij de IOV behorende kaart zijn aangewezen als Landelijk Gebied.
    5.3.    De Afdeling overweegt dat in artikel 3.80, eerste lid, onder a, van de IOV is bepaald dat een bestemmingsplan dat van toepassing is op Landelijk gebied kan voorzien in één of meerdere ruimte‑voor‑ruimtekavels als er onder meer sprake is van een aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit. In het tweede lid van artikel 3.80 van de IOV is uiteengezet wanneer sprake is van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit. Het derde lid van artikel 3.80, van de IOV, moet zo worden begrepen dat, in het geval een bestemmingsplan dat voorziet in één of meer ruimte-voor-ruimtekavels, wordt ontwikkeld door of vanwege ORR, het vereiste van een aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit als bedoeld in artikel 3.80, eerste lid, onder a, van de IOV kan worden ingevuld met de winst die in het verleden is behaald door de toepassing van de Rbv. Oftewel, als aan het bepaalde van artikel 3.80, derde lid, van de IOV is voldaan, dan is ook aan het bepaalde in artikel 3.80, eerste lid, onder a, van de IOV voldaan en staat daarmee vast dat sprake is van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:398, en een uitspraak van dezelfde datum, ECLI:NL:RVS:2023:396).
    5.4.    In de IOV is het begrip "in het verleden behaalde aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit" als bedoeld in artikel 3.80, derde lid, van de IOV, niet gedefinieerd. Bij de vraag of hiervan sprake is, komt beoordelingsruimte toe aan de raad. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het bij aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit gaat om de winst die in het verleden is verkregen door met toepassing van de rijkssubsidieregeling Rbv veehouderijen te beëindigen en de bij die veehouderijen behorende bedrijfsgebouwen te slopen. Volgens de raad moet artikel 3.80, derde lid, van de IOV zo worden uitgelegd dat 1.000 m2 aan gesloopte bedrijfsgebouwen van een beëindigde veehouderij één bouwtitel voor één woning op één ruimte-voor-ruimtekavel oplevert. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad artikel 3.80, derde lid, van de IOV zo mogen uitleggen.
    5.5.    In de uitspraak van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:396, heeft de Afdeling overwogen dat voor de bouwtitels met nummers 20170001 tot en met 20170216 voldoende is gewaarborgd dat 1.000 m2 aan bedrijfsgebouwen van een beëindigde veehouderij is gesloopt voor één bouwtitel en dat voor certificaten die zijn gebaseerd op bouwtitels tot en met nummer 20170216, is voldaan aan de eisen die artikel 3.80, derde lid, van de IOV daaraan stelt. De Afdeling ziet in het betoog van [appellant sub 1A] en van [appellant sub 2] geen aanleiding om hierover thans anders te oordelen.
    5.6.    De Afdeling stelt vast dat voor het bestemmingsplan op 3 oktober 2019 een certificaat is verleend met de vier bouwtitels met de nummers 20170183, 20170184, 20170185 en 20170186. Omdat de bouwtitels behoren tot de nummers 20170001 tot en met 20170216, is daaruit af te leiden dat zij behoren tot de bouwtitels die met toepassing van de Rbv zijn verkregen. Dit betekent dat de aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit in dit geval voortvloeit uit de winst die in het verleden is behaald met de toepassing van de Rbv in de vorm van sloop van bij een beëindigde veehouderij behorende bedrijfsgebouwen. De raad heeft zich daarom, anders dan [appellant sub 1A] en [appellant sub 2] betogen, op het standpunt mogen stellen dat in dit geval sprake is van een aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit als bedoeld in artikel 3.80, eerste lid, onder a, van de IOV in samenhang gelezen met het derde lid van dat artikel.
    Het betoog slaagt niet.
    Goede ruimtelijke ordening
    6.       [appellant sub 2] betoogt dat het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarover voert zij aan dat het bestemmingsplan vier grote ruimte-voor-ruimtewoningen mogelijk maakt, in plaats van meer kleinere en meer betaalbare woningen voor starters en/of senioren. De vier mogelijk gemaakte woningen leggen volgens [appellant sub 2] een te groot beslag op de al schaarse ruimte, waardoor de locatie niet optimaal voor woningbouw voor de Essche gemeenschap wordt benut. Dit gaat volgens [appellant sub 2] ten koste van de leefbaarheid van de dorpskern Esch en de huidige inwoners.
    6.1.    De raad heeft toegelicht dat bij de aanvang van de planvorming, tussen 2006 en 2013, door zijn rechtsvoorganger meermalen is onderzocht of reguliere woningbouw met een intensiever woningbouwprogramma tot de mogelijkheden behoort binnen het plangebied, maar dat vanwege de ligging van de ruimte-voor-ruimte kavels, in het landelijk gebied, niet voor een dergelijk intensiever programma is gekozen. De raad heeft zich achter dit uitgangspunt geschaard en heeft er verder op gewezen dat het plangebied zowel in het vigerende bestemmingsplan als ingevolge de IOV is gelegen in het Landelijk Gebied, meer specifiek binnen de Groenblauwe mantel. Het realiseren van nieuwe woningen binnen dit gebied is op grond van het provinciale beleidskader niet mogelijk met uitzondering van een herontwikkeling met een beperkt aantal ruimte-voor-ruimtewoningen. De raad heeft de herontwikkeling met een aantal van vier ruimte-voor-ruimte woningen ruimtelijk aanvaardbaar geacht, ook omdat een deel van het plangebied tot een kleinschalig en divers natuurgebied wordt herontwikkeld, dat gedeeltelijk wordt opengesteld voor wandelaars. Dit gebied zal dienen als overgang tussen de Essche Stroom en de dorpskern van Esch. De woningen zullen wat betreft bouwhoogte en omvang aansluiten op de al aanwezige woningen gelegen direct tegenover het plangebied. Bij de planontwikkeling is ook rekening gehouden met het waterbergend vermogen van het gebied en het behoud, herstel en verbetering van het watersysteem van de Essche Stroom. Het toevoegen van meer woningen zal een negatieve invloed hebben op het waterbergend vermogen en is daarom op deze locatie niet mogelijk, aldus de raad. De raad heeft er ook nog op gewezen dat reguliere woningbouw elders binnen de gemeente plaatsvindt.
    6.2.    Uit deze toelichting van de raad kan worden afgeleid dat destijds bij aanvang van de planvorming is onderzocht of reguliere, meer intensieve woningbouw op deze locatie mogelijk is. Dit is evenwel met het oog op een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk geacht. Vanwege de ligging van de locatie aan de rand van Esch, in het Landelijk Gebied en nabij de Essche Stroom, heeft de raad zich, gelet op de daar aanwezige waarden, naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat een intensiever woningbouwprogramma op deze locatie ruimtelijk niet aanvaardbaar is. In het betoog van [appellant sub 2] ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       De beroepen zijn ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024
    680-1079