ECLI:NL:RVS:2023:2063, Raad van State, 31-05-2023, 202200642/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2020 heeft de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen aan [appellant] een schadevergoeding van € 1.090,36 toegekend. [appellant] is sinds 1983 eigenaar van een woning uit 1978 aan de [locatie] te Grijpskerk. In 1996 is een serre gebouwd aan de woning. Op 30 oktober 2019 heeft [appellant] schade aan de serre als gevolg van mijnbouwactiviteiten gemeld bij de Tijdelijke Commissie. Volgens [appellant] verzakt de laatste jaren de vloer van de serre elk jaar 1 of 2 mm. [appellant] is sinds 1983 eigenaar van een woning uit 1978 aan de [locatie] te Grijpskerk. In 1996 is een serre gebouwd aan de woning. Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het Instituut aan [appellant] een schadevergoeding van € 1.090,36 toegekend voor schades 3, 4, 5 en 8. Het geschil in hoger beroep gaat over de uitleg en de weerlegging van het bewijsvermoeden voor schades 1, 2, 6 en 7 en dus over de vraag of deze schades het gevolg zijn van aardbevingen. Bij deze zakkingschades gaat het om vervormingen van de aansluitnaad en naadvorming bij de aftimmering van de aansluiting van de serre met de bestaande gevel en hoogteverschil in de tegelvloer bij de aansluiting van de serre en de woning.

202200642/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 17 december 2021 in zaak nr. 21/1928 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    Instituut Mijnbouwschade Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juni 2020 heeft de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen aan [appellant] een schadevergoeding van € 1.090,36 toegekend.
    Bij besluit van 17 mei 2021 heeft Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het Instituut hebben ieder nadere stukken overgelegd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. L. Brouwers, vergezeld door ir. W.A.B. Meiborg, deskundige, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. P. Zoeten, advocaat te Groningen, vergezeld door ing. M.J. Ottevanger en ir. R.H.G. Loohuis, deskundigen, en [gemachtigde] zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 1983 eigenaar van een woning uit 1978 aan de [locatie] te Grijpskerk. In 1996 is een serre gebouwd aan de woning.
    2.       Op 30 oktober 2019 heeft [appellant] schade aan de serre als gevolg van mijnbouwactiviteiten gemeld bij de Tijdelijke Commissie. Volgens [appellant] verzakt de laatste jaren de vloer van de serre elk jaar 1 of 2 mm.
    3.       Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het Instituut aan [appellant] een schadevergoeding van € 1.090,36 toegekend voor schades 3, 4, 5 en 8.
    4.       Het geschil in hoger beroep gaat over de uitleg en de weerlegging van het bewijsvermoeden voor schades 1, 2, 6 en 7 en dus over de vraag of deze schades het gevolg zijn van aardbevingen. Bij deze zakkingschades gaat het om vervormingen van de aansluitnaad en naadvorming bij de aftimmering van de aansluiting van de serre met de bestaande gevel en hoogteverschil in de tegelvloer bij de aansluiting van de serre en de woning.
    Procedure in de besluitvormingsfase
    5.       Op 25 november 2019 heeft J. Lodewijk, deskundige bij het bedrijf 10BE, in opdracht van het Instituut de woning bezocht en de schade aan de woning opgenomen. Lodewijk heeft op 16 december 2019 een advies uitgebracht.
    6.       [appellant] heeft op 14 januari 2020 een zienswijze ingediend over het advies. [appellant] kan zich niet vinden in de beoordeling van de zettingsschades aan de serre (schades 1, 2, 6 en 7).
    7.       Op 17 juni 2020 heeft Lodewijk een herzien advies uitgebracht. Hierin heeft hij een nadere toelichting gegeven op zijn conclusie dat de zettingsschades aan de serre niet zijn veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten.
    8.       Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het Instituut onder verwijzing naar het herzien advies een schadevergoeding van in totaal € 1.090,36 toegekend voor schades 3, 4, 5 en 8.
    9.       [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 25 juni 2020 onder verwijzing naar het tegenadvies van 10 september 2020 van Van der Molen Bouwadvies Bouwbegeleiding.
    10.     Het Instituut heeft naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar H. Berkhout, deskundige bij 10BE, om nader advies gevraagd over de zettingsschades aan de serre.
    11.     Berkhout heeft op 11 februari 2021 een advies uitgebracht. Hij wijst op verschillende funderingssystemen voor het woonhuis en de aangebouwde serre, waardoor verschilzetting is ontstaan. Hierdoor ontstaat scharnierwerking: de aanbouw/serre wil gaan zakken, maar wordt bij de woning tegengehouden. De serre vertoont hierdoor geen schade, maar er is wel schade bij de aansluiting op het hoofdgebouw. Gelet op de ter plaatse van de woning berekende maximale trillingsnelheid (3,18 mm/s met een overschrijdingskans van 1%) is het ook niet aannemelijk dat de schades door trillingen zijn ontstaan of verergerd.
    12.     Het Instituut heeft op 17 mei 2021 onder verwijzing naar het herzien advies van Lodewijk en het advies van 11 februari 2021 van Berkhout de afwijzing van de schadevergoeding voor schades 1, 2, 6 en 7 gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    13.     De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het Instituut onder verwijzingen naar de adviezen, in beroep aangevuld met een nader advies van 14 oktober 2021 van N. Handgraaf, deskundige bij 10BE, in voldoende mate een andere uitsluitende oorzaak voor het ontstaan van de verzakkingsschades aangewezen, zodat het bewijsvermoeden is weerlegd. [appellant] heeft daar te weinig tegenover gesteld. In het tegenrapport is een niet nader onderbouwd vermoeden geuit dat niet kan worden uitgesloten dat de ontstane scheefstand is veroorzaakt door trillingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Verder is het onvoldoende dat de deskundige van [appellant], Meiborg, het niet eens is met de notitie ‘Over de invloed van trillingen door bevingen op zettingen van gebouwen’ van ir. P.C. Van Staalduinen en ing. H.J. Everts van 16 december 2020. Die notitie geeft uitdrukking aan een breed gedragen en eenduidig standpunt binnen de wetenschap dat trillingen die in Nederland voorkomen geen verzakking kunnen veroorzaken, indien zij binnen bepaalde grenswaarden blijven.
    Betoog van [appellant] in hoger beroep
    14.     [appellant] betoogt dat de rechtbank een verkeerde uitleg en toepassing heeft gegeven aan het wettelijk bewijsvermoeden. Hij wijst ter onderbouwing van zijn standpunt op het tegenadvies van Van der Molen van 10 september 2020, het commentaar van Meiborg van 1 december 2020 en de deskundigenberichten van 7 februari 2022 en van 23 maart 2023 van Meiborg.
    Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
    15.     Het bewijsvermoeden van artikel 6:177a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek is van toepassing op de onderhavige verzakkingsschade. Bij fysieke schade aan gebouwen en werken die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld zou kunnen zijn, wordt namelijk vermoed dat die schade is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.
    16.     Het Instituut weerlegt het bewijsvermoeden met succes als het aan de hand van een advies aantoont dat de schadeoorzaak aantoonbaar uitsluitend een andere is dan bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk. In dat geval is het voldoende aannemelijk dat de schade niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten.
    17.     De Afdeling verwijst voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden in bestuursrechtelijke context verder naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631, r.o. 30-40. Van de deskundige wordt niet gevraagd dat hij met 100% zekerheid kan uitsluiten dat de schade is ontstaan en/of verergerd door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:374, r.o. 69. Het is een voldoende grote mate van zekerheid als de schade zeer waarschijnlijk is veroorzaakt door een andere uitsluitende oorzaak dan mijnbouwactiviteiten. Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:96, r.o. 75).
    18.     Sinds 1 juli 2021 hanteert het Instituut voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden een geactualiseerd en aangevuld beoordelingskader voor de beoordeling van fysieke schade door deskundigen. Dit is neergelegd in de Praktische Uitwerking Tijdelijke wet Groningen voor Deskundigen. Zie de uitspraak van 8 juni 2022, r.o. 55-58. Als de deskundige heeft vastgesteld dat er een autonome oorzaak voor de schade bestaat, moet hij aanvullend nagaan of het aannemelijk is dat trillingen door aardbevingen de schade toch hebben veroorzaakt of hebben verergerd. Het advies van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020 ziet op de beoordeling van schade als gevolg van zettingen en heeft voor de beantwoording van die vraag een vaste plaats gekregen. Het Instituut geeft hiermee nader invulling aan het wettelijke bewijsvermoeden voor de beoordeling van de vraag of schade uitsluitend een autonome oorzaak heeft. Dit is dus aanvullend op de vraag of er een andere uitsluitende oorzaak bestaat. De Afdeling acht dit aanvaardbaar. Zie de uitspraak van 8 juni 2022, r.o. 88.
    19.     Het betoog van [appellant], onder verwijzing naar het commentaar van Meiborg van 1 december 2020, dat het Instituut met het advies van Staalduinen en Everts van 16 december 2020 het bewijsvermoeden onjuist uitlegt waar het om zettingsschade gaat, treft geen doel. De Afdeling is daarop al eerder ingegaan in de uitspraak van 8 juni 2022, r.o. 75 e.v. Ook de rechtbank heeft het bewijsvermoeden juist uitgelegd. De rechtbank heeft eerst getoetst of er een andere uitsluitende oorzaak of oorzaken dan mijnbouwactiviteiten aanwezig is/zijn voor de schade. Vervolgens heeft de rechtbank aan de hand van het aanvullende beoordelingskader getoetst of de trillingen zo gering zijn geweest dat daardoor de zettingsschade niet kan zijn ontstaan. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het bewijsvermoeden, volgt de Afdeling dus niet.
    20.     De Afdeling zal hieronder eerst beoordelen of het Instituut een andere uitsluitende oorzaak dan mijnbouwactiviteiten heeft aangetoond voor schades 1, 2, 6 en 7.
    Andere uitsluitende oorzaak voor de verzakkingsschades
    21.     Het Instituut stelt onder verwijzing naar het herzien advies en de daarop gegeven toelichting door Handgraaf in het nader advies dat verschilzetting de autonome oorzaak is van de zettingsschades bij de aansluiting van de serre op de hoofdbouw. De verschilzetting is ontstaan door de verschillende wijze van funderen van de woning en de later aangebouwde serre in combinatie met de samenstelling van de grondlaag onder de fundering.
    De woning is gefundeerd op palen, die op dieper gelegen zandlagen zijn gezet. De woning ondergaat een zetting die direct na de bouw zijn eindpunt bereikt, waardoor daarna geen extra zetting zal optreden. De aanbouw/serre heeft een fundering op staal; een vloer van gewapend beton met een vorst-rand, geplaatst op een gestort zandpakket. Daaronder bevindt zich een laag zanderige klei. Van zanderige klei is bekend dat deze niet alleen tijdens en direct na de bouw gaat zetten, maar dat dit proces doorgaat na de bouw door een voortdurende druk van het bouwdeel op de ondergrond. Door de ontstane verschilzetting tussen hoofdbouw en aanbouw zijn er te grote spanningen bij de aansluiting van de serre op de woning ontstaan. Het Instituut heeft in hoger beroep bij een nader advies van Handgraaf ook zettingsberekeningen van M.F.A. Derkink en R.H.G. Loohuis overgelegd die deze conclusie steunen.
    22.     [appellant] betoogt dat de adviezen en de berekeningen niet kloppen. Volgens hem is de schade in 2015 ontstaan en heeft hij daarna een geleidelijke verzakking waargenomen. In het deskundigenbericht van 23 maart 2023 van Meiborg is vermeld dat in 2006 de vloer van de serre is vervangen door een tegelvloer die is aangebracht op een laag van zandcement met daarin vloerverwarming. Er was toen nog geen verschilzetting te zien. Het feit dat de tegelvloer is doorgetrokken naar de woning, toont aan dat er toen geen verschilzetting was en dat de betonvloer in 2006 nog niet was gezakt ten opzichte van de woning.
    Volgens [appellant] kan ook het enkele feit dat de serre niet op palen staat en de woning wel, niet verklaren waarom de verschilzetting pas in 2015 zichtbaar is geworden. Een lichte serre veroorzaakt een zetting van niet meer dan enkele mm en bovendien gebeurde dat direct na de bouw in 1996. Nieuwe belasting door het aanbrengen van de laag van zandcement en de tegelvloer zal direct zijn opgetreden in 2006 en kan de zetting in 2015 ook niet hebben veroorzaakt. [appellant] betwist de zettingsberekeningen en stelt dat ten onrechte niet is vermeld welke grondparameters zijn gebruikt.
    [appellant] betwist ook dat er extra zetting van 5 tot 10 mm is geweest door wisselende grondwaterstanden en stelt dat dit niet is aangetoond.
    Volgens [appellant] kan de verschilzetting naar haar aard redelijkerwijs zijn veroorzaakt door bodembeweging door gaswinning. Hij wijst erop dat volgens Meiborg drukgolven en trillingen van de aardbeving van Huizinge in 2012 het zandpakket onder de betonvloer hebben verdicht met verzakking tot gevolg.
    23.     De Afdeling is van oordeel dat het Instituut onder verwijzing naar het herzien advies en de daarop gegeven nadere toelichtingen voldoende inzichtelijk heeft onderbouwd waarom voor schades 1, 2, 6 en 7 uitsluitend andere oorzaken dan bodembeweging door gaswinning zijn aangewezen. Er zijn geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aanwezig over de door het Instituut aangewezen autonome oorzaken van de schade, waardoor het Instituut het bewijsvermoeden ten aanzien van de zettingsschades heeft weerlegd. Daarbij is het volgende van belang.
    24.     Uit de bevindingen en berekeningen van de deskundigen van het Instituut volgt dat de serre al geruime tijd voor 2015 langzaam aan het verzakken was. Ongeveer 40% van de totale zetting van de serre en daarmee van de verschilzetting is al opgetreden tijdens en direct na de bouw.
    De schade (een gebarsten tegel) en de geleidelijk verzakking zoals [appellant] die in 2015 heeft waargenomen, sluit niet uit dat de schade eerder is opgetreden. Het Instituut heeft ter zitting erop gewezen dat de vloer in 2006 voorafgaande aan het aanbrengen van de tegelvloer is geëgaliseerd. Zettingsverschillen waren hierdoor niet langer waarneembaar en stonden niet in de weg aan het aanbrengen van de tegelvloer. Daarbij komt dat [appellant] in zijn schademelding op 30 oktober 2019 het beeld schetst van schade die geleidelijk, elk jaar 1 of 2 mm, is ontstaan. Dit correspondeert met het schademechanisme, zoals beschreven door de deskundigen van het Instituut en niet met schade die door aardbevingstrillingen plotseling is ontstaan. Als de schade door bevingen zou zijn ontstaan, dan valt ook niet te verklaren waarom de serre ieder jaar 1 tot 2 mm zou zakken. Daarbij komt dat de zwaarste trillingen door aardbevingen in 2006 (2,28 mm/s) en in 2012 (3,18 mm/s) waren, wat evenmin kan verklaren waarom de verzakking zich pas in 2015 voor het eerst heeft voorgedaan. In het licht van het voorgaande is de enkele stelling van [appellant] dat de schade pas in 2015 is ontstaan onvoldoende om aan de bevindingen van de door het Instituut ingeschakelde deskundigen te twijfelen.
    25.     De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant] dat het feit dat de woning op palen staat en de aanbouw/serre op staal is gefundeerd geen verklaring voor de verzakkingsschade kan zijn. De deskundigen van het Instituut hebben het schademechanisme dat volgt op de verschillende wijze van funderen voldoende specifiek en inzichtelijk beschreven. Ook is toegelicht dat het schadebeeld (de aard en de plaats van de schade) correspondeert met het beschreven schademechanisme. De verschilzetting is bovendien onderbouwd met berekeningen. Derkink en Loohuis hebben gebruik gemaakt van eerder in de nabijheid van de woning uitgevoerde boringen en sonderingen om de bodemopbouw te bepalen en de draagkracht van de bodem te meten. Hiermee zijn de (sterkte)parameters van de grondlagen bepaald. Dat die methodes niet aanvaardbaar zijn of onjuist zijn toegepast, is niet gebleken. De enkele opmerking in het deskundigenbericht van Meiborg van 23 maart 2023 dat de analyse met zettingsberekeningen op verkeerde uitgangspunten en niet verifieerbare aannames berust, is in het licht van de door Derkink en Loohuis daarover gegeven toelichting niet voldoende. Voor zover Meiborg in dit verband wijst op onbekende grondparameters, treft dit geen doel. In onder meer het advies van 11 februari 2021 is de bodemsamenstelling waaruit deze parameters rechtstreeks worden afgeleid al beschreven en deze is tussen partijen ook niet in geschil, zoals is vastgesteld tijdens de zitting. Een voldoende concrete onderbouwing om de Afdeling te doen twijfelen aan de juistheid van de grondparameters ontbreekt dus.
    26.     [appellant] betoogt verder dat Derkink en Loohuis niet voldoende hebben onderbouwd dat de structurele daling van de grondwaterstand voor een extra zetting heeft gezorgd. Dit betoog treft geen doel. Derkink en Loohuis hebben de grootte van de zetting als gevolg van wisselende grondwaterstanden in de periode 1990-2022 ingeschat op 5 tot 10 mm. Het gaat hierbij om extra zetting die zij aanvullend op de zetting als gevolg van gebouwbelasting hebben berekend. Meiborg heeft daar weliswaar vraagtekens bij geplaatst, maar die zijn niet concreet onderbouwd. Ook als alleen wordt uitgegaan van de verschilzetting door gebouwbelasting van ongeveer 15 mm, onderschrijven de berekeningen nog steeds de verschilzetting als autonome oorzaak van de schade.
    27.     De vraagtekens die [appellant] onder verwijzing naar het advies van Meiborg van 23 maart 2023 nog meer heeft geplaatst bij het in hoger beroep opgestelde advies van Handgraaf en bijbehorende zettingsberekeningen, zijn niet van dien aard dat zij kunnen doen twijfelen aan  de conclusies van de deskundigen van het Instituut. Zij kunnen dus ook niet afdoen aan het oordeel dat het Instituut voldoende inzichtelijk heeft onderbouwd dat aan de schade aan de serres uitsluitend een andere oorzaak dan bodembeweging door gaswinning is aangewezen.
    28.     Het betoog slaagt niet.
    Aanvullende onderbouwing van de autonome oorzaak
    29.     Het Instituut heeft een aanvullende onderbouwing voor de weerlegging van het bewijsvermoeden gegeven. Uit het herzien advies volgt dat ter plaatse van de woning de berekende maximale aardbevingstrillingen nooit hoger zijn geweest dan 3,18 mm/s met een overschrijdingskans van 1%. Dit was tijdens de beving van Huizinge van 16 augustus 2012. Deze trillingsnelheid ligt ruim onder de grenswaarde van 10 mm/s, genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020, waarbij, aldus het Instituut, het ontstaan of verergeren van zettingen door trillingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten is uitgesloten. Daarmee is aannemelijk gemaakt dat de zettingsschades niet toch zijn ontstaan of verergerd door trillingen. In wat [appellant] daartegenover heeft gesteld, zijn onvoldoende aanknopingspunten aanwezig voor twijfel over de door het Instituut aangewezen autonome oorzaak van de schades. Daarbij is het volgende van belang.
    30.     [appellant] wijst erop dat het volgens Meiborg niet uitgesloten is dat de verzakkingsschades zijn veroorzaakt door drukgolven van aardbevingen. De Afdeling volgt dit betoog niet. In de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022 (r.o. 85-87) is overwogen dat een tijdelijke belasting niet tot (extra) zettingsschade kan leiden indien de trillingsnelheid onder de 10 mm/s is gebleven. Ook heeft de Afdeling onder verwijzing naar een toelichting van Van Staalduinen overwogen dat er geen grond is om voor een compressiegolf een andere beoordeling toe te passen. Het verticale element heeft geen speciale invloed, maar is onderdeel van een geheel van golven dat verbonden blijft en waarvoor een eenheid kan worden gehanteerd. Dit betekent dat ook in deze zaak de interpretatie van Meiborg over het belang van de verticale component, waardoor volgens Meiborg de schade toch zou kunnen zijn ontstaan door trillingen, onvoldoende is om te twijfelen aan de conclusies van Van Staalduinen en Everts die voldoende steun vinden in de huidige wetenschappelijke inzichten over het meten en waarderen van trillingen.
    31.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    32.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    33.     Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    299