ECLI:NL:RVS:2024:1596, Raad van State, 17-04-2024, 202300551/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede aan Solarcentury Benelux B.V., thans Statkraft Renewables Benelux B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een zonnepark op een perceel aan [locatie 2] te Harskamp, gemeente Ede. Het perceel ligt ongeveer 75 m ten zuiden van de Blaakweg en loopt in zuidelijke richting door tot aan de Werfbeek. Tussen de Blaakweg en het perceel ligt een agrarisch perceel dat voornamelijk wordt gebruikt als paardenweide. [appellant] woont aan [locatie 1] in Harskamp en exploiteert daar twee eenmanszaken, te weten Veehandel de Blaak en Boerderijwinkel de Blaak. Tussen de bedrijfswoning van [appellant] en de paardenweide aan [locatie 2] ligt het adres [locatie 3]. De agrarische gronden achter de woningen aan [locatie 1] en [locatie 3] lopen eveneens door tot aan de Werfbeek en grenzen aan het perceel. De omgevingsvergunning voorziet in de realisatie van een zonnepark met een bruto oppervlakte van 9,8 ha. De zonnepanelen met toebehoren en onderhoudspaden beslaan een oppervlakte van 7,32 ha. De landschappelijke inpassing zal plaatsvinden op de overige 2,48 ha.

202300551/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], handelend onder de naam Agrarische bedrijven De Blaak, wonend te Harskamp, gemeente Ede (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 december 2022 in zaak nr. 21/5212 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college aan Solarcentury Benelux B.V., thans Statkraft Renewables Benelux B.V. (hierna: Statkraft), een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een zonnepark op een perceel aan [locatie 2] te Harskamp, gemeente Ede (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 15 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Zowel het college als Statkraft hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en Statkraft hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.P.J.G. Berkers, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door J. Stieber MSc, mr. S. Nijman, N. Ergun en D. Schoemaker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Statkraft, vertegenwoordigd door mr. F. Eliasberg, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 29 mei 2020. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het perceel ligt ongeveer 75 m ten zuiden van de Blaakweg en loopt in zuidelijke richting door tot aan de Werfbeek. Tussen de Blaakweg en het perceel ligt een agrarisch perceel dat voornamelijk wordt gebruikt als paardenweide. [appellant] woont aan [locatie 1] in Harskamp en exploiteert daar twee eenmanszaken, te weten Veehandel de Blaak en Boerderijwinkel de Blaak. Tussen de bedrijfswoning van [appellant] en de paardenweide aan [locatie 2] ligt het adres [locatie 3]. De agrarische gronden achter de woningen aan [locatie 1] en [locatie 3] lopen eveneens door tot aan de Werfbeek en grenzen aan het perceel. De omgevingsvergunning voorziet in de realisatie van een zonnepark met een bruto oppervlakte van 9,8 ha. De zonnepanelen met toebehoren en onderhoudspaden beslaan een oppervlakte van 7,32 ha. De landschappelijke inpassing zal plaatsvinden op de overige 2,48 ha.
    Op grond van het geldende bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied Ede 2012" (hierna: het bestemmingsplan) heeft het perceel de enkelbestemming "Agrarisch". Het realiseren van een zonnepark op het perceel is in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’, ‘uitvoeren van een werk of van werkzaamheden’ en ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo.
    3.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Het hoger beroep
    Grondentrechter
    4.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft nagelaten om de in de Nationale Omgevingsvisie neergelegde voorkeursvolgorde te betrekken bij zijn afweging of een zonnepark met een omvang als hier aan de orde op open landbouwgrond in het landelijk buitengebied mag worden gerealiseerd.
    4.1.    [appellant] heeft deze beroepsgrond niet aangevoerd bij de rechtbank. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor, gezien de belangen van Statkraft. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk behandelen.
    Gemeentelijk beleid
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de in de Beleidsregel van de gemeenteraad van de gemeente Ede houdende regels omtrent Wind- en zonnewijzer (hierna: de beleidsregel) opgenomen Edese zonneladder op perceelsniveau moet worden toegepast. [appellant] voert aan dat het college volgens de beleidsregel had moeten onderzoeken welke locaties in de gemeente Ede beschikbaar zijn voor het plaatsen van zonnepanelen en dat het had moeten motiveren waarom in dit geval geen voorkeur wordt gegeven aan locaties die beschikbaar zijn en voldoen aan de treden 1 tot en met 3 van de Edese zonneladder. [appellant] beroept zich hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3624).
    5.1.    In de beleidsregel staat:
    "[…]
    Edese zonneladder
    […]
    Vooruitlopend op de nationale zonneladder, die op dit moment wordt opgesteld, past de gemeente Ede haar eigen ladder toe bij afweging en inpassing van middelgrote en grote initiatieven op perceelsniveau. Voor kleine initiatieven is alleen de eerste trede van toepassing. De zonneladder helpt bij het beoordelen van de geschiktheid van een initiatief voor duurzame energie op perceelsniveau. De ladder heeft de volgende treden:
    1.Eerst op daken
    Zonnepanelen op daken hebben onze eerste voorkeur. Omdat het totale (geschikte) dakoppervlak in bestaand bebouwd gebied onvoldoende is, wordt er ook rekening gehouden met zonnevelden op de grond.
    2.Dubbel ruimtegebruik
    Het kan hierbij gaan om een combinatie van zonnepanelen met parkeerterreinen, vliegvelden, agrarische activiteiten of gebruik van restlocaties. Dat is bijvoorbeeld ruimte langs de weg, zoals op- en afritten bij snelwegen, geluidswallen of op (voormalige) vuilstorten en waterberging.
    3.Veldopstelling binnen tijdelijke bestemming
    Denk daarbij aan gronden die op langere termijn bestemd zijn voor een bouwbestemming (wonen, bedrijventerrein).
    4.Veldopstelling op andere gronden
    Denk aan stads- en dorpsranden en landbouwgronden, ook hier liefst met dubbel ruimtegebruik.
    De initiatiefnemer moet onderbouwen in hoeverre op de locatie alle mogelijkheden van de eerste drie treden zijn benut voordat wordt overgestapt naar de vierde trede.
    […]"
    5.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de Edese zonneladder volgens de beleidsregel op perceelsniveau moet worden toegepast. Het beroep op de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023 kan [appellant] niet baten, omdat in die uitspraak over een omgevingsvergunning voor een zonnepark in de gemeente Goirle een andere zonneladder aan de orde is waarin andere eisen worden gesteld aan de nieuwvestiging van zonnevelden in landelijk gebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Landschappelijke inpassing
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan zijn in beroep aangevoerde betoog dat hij mede-eigenaar is van de houtwal aan de westzijde van het perceel en dat die houtwal daarom volledig buiten de landschappelijke inpassing had moeten worden gelaten. Op de zitting heeft [appellant] nog aangevoerd dat de houtwal aan de westzijde van het perceel ten onrechte is meegenomen bij de berekening of is voldaan aan het volgens de beleidsregel geldende vereiste dat ongeveer 20 procent van de oppervlakte van het zonnepark landschappelijk moet worden ingepast.
    6.1.    In beroep heeft [appellant] erop gewezen dat de houtwal een gemeenschappelijke houtwal is, omdat die gedeeltelijk op zijn grond staat. [appellant] heeft in beroep benadrukt dat het om een oude en waardevolle houtwal gaat die behouden moet blijven. Ter behoud van die houtwal en ter bescherming van rechten mogen de gronden waarop de houtwal staat geen onderdeel uitmaken van het zonnepark, aldus [appellant] in beroep in eerste aanleg.
    6.2.    In het Landschappelijk inpassingsplan, dat onderdeel uitmaakt van het besluit van 1 oktober 2021, is beschreven dat de houtwal voor de helft op het perceel staat en voor de andere helft op naastgelegen gronden en dat met de eigenaar van de naastgelegen gronden is overeengekomen om de houtwal intact te laten en het huidige beheer voort te zetten. In het Landschappelijk inpassingsplan is voorts vermeld dat er geen aanpassingen worden gedaan aan de houtwal, maar dat alleen ingrepen worden uitgevoerd ten behoeve van het regulier onderhoud om het beeld van de houtwal intact te laten. Op de zitting heeft het college toegelicht dat ongeveer 25 procent van de oppervlakte van het perceel wordt gebruikt voor de landschappelijke inpassing en dat de houtwal aan de westzijde van het perceel niet op het perceel staat en dus buiten beschouwing is gelaten bij die berekening. Volgens het college wordt in dit geval ruimschoots voldaan aan het op grond van de beleidsregel geldende vereiste waar [appellant] op de zitting naar heeft verwezen.
    6.3.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het behoud van de houtwal is gewaarborgd, omdat in de vergunningvoorschriften staat dat het Landschappelijk inpassingsplan moet worden aangelegd en in stand gehouden. Door aldus te oordelen, is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling niet voorbijgegaan aan wat [appellant] in beroep aldus over de houtwal heeft aangevoerd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat niet wordt voldaan aan de volgens de beleidsregel vereiste oppervlakte voor landschappelijke inpassing, indien de houtwal aan de westzijde van het perceel buiten beschouwing wordt gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    Zicht op het zonnepark
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende rekening heeft gehouden met het zicht op het zonnepark door de 10 m brede bufferzone die met kruidig grasland wordt ingezaaid. [appellant] heeft op de zitting toegelicht dat hij vreest voor negatieve gevolgen  voor zijn bedrijfsactiviteiten, waaronder het ontvangen en rondleiden van klanten, door het zicht op het zonnepark. [appellant] benadrukt dat de houtwal tussen zijn gronden en het perceel niet groenblijvend is en dat het kruidig grasland het zonnepark niet aan het zicht onttrekt.
    7.1.    Naar aanleiding van wat [appellant] in beroep over aantasting van uitzicht heeft aangevoerd, heeft de rechtbank overwogen dat zij aannemelijk acht dat het uitzicht als gevolg van het te realiseren zonnepark in enige mate zal worden beperkt en zal veranderen. Deze effecten zijn volgens de rechtbank echter niet van dien aard dat het college daar een doorslaggevende betekenis aan had moeten toekennen. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat er geen recht op blijvend vrij uitzicht bestaat en dat in de vergunningvoorschriften is gewaarborgd dat het zonnepark landschappelijk wordt ingepast, rekening houdend met de landschappelijke kwaliteiten. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank niet overwogen dat het college voldoende rekening heeft gehouden met het zicht op het zonnepark door de 10 m brede bufferzone.
    In zoverre is het betoog gebaseerd op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak.
    7.2.    Op de zitting heeft [appellant] erkend dat hij vanaf zijn woning geen zicht heeft op het perceel als gevolg van de overige bebouwing op zijn perceel, alsmede door de bebouwing op het perceel [locatie 3]. Het college en Statkraft hebben op de zitting toegelicht dat behalve deze bebouwing ook de houtwal ervoor zal zorgen dat het zonnepark in enige mate aan het zicht wordt onttrokken vanaf de gronden van [appellant]. In aanvulling op wat de rechtbank over het uitzicht heeft overwogen, hiervoor weergegeven onder 7.1, is de Afdeling van oordeel dat in de omstandigheid dat de houtwal niet groenblijvend is, waardoor het zonnepark niet jaarrond vanaf de gronden van [appellant] aan het zicht wordt onttrokken, geen grond is gelegen voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning redelijkerwijs niet had mogen verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige gronden
    8.       Wat [appellant] overigens in zijn hogerberoepschrift aanvoert, is een herhaling van wat hij eerder in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. Op deze gronden is de rechtbank in de aangevallen uitspraak ingegaan. [appellant] heeft in zijn hogerberoepschrift, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is. Alleen al hierom kan wat [appellant] aldus heeft aangevoerd niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024
    610-1098