ECLI:NL:RVS:2024:1325, Raad van State, 03-04-2024, 202206918/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2022 heeft de raad van de gemeente Nieuwegein het bestemmingsplan "Politiebureau" gewijzigd vastgesteld. Het plan maakt de realisatie van een nieuw politiebureau voor het eenheidsbureau Nieuwegein mogelijk. Als het nieuwe politiebureau in gebruik wordt genomen, wordt het bestaande politiebureau in het centrum van Nieuwegein aan de Schakelstede 75 opgeheven. Het plangebied ligt in de oksel van de afrit Nieuwegein, direct aan de rijksweg A2 aan de zuidwestzijde van Nieuwegein. Het plangebied wordt omsloten door de rijksweg A2, afslag 10 van die rijksweg en de Zandveldseweg. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 1] in Nieuwegein. Haar woning ligt nabij het plangebied. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2] in Nieuwegein op minder dan 200 m afstand van het bestaande politiebureau aan de Schakelstede 75. [appellant sub 1] woont op ongeveer 3 km afstand van het plangebied.  [appellant sub 1] betoogt dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van het plan voor de natuur, de geluidsoverlast en de luchtkwaliteit in en bij het plangebied.

202206918/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Nieuwegein,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Nieuwegein,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Nieuwegein,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Politiebureau" gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ieder voor zich beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 februari 2024, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. Y. Ouled Belkacem, advocaat te Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.E.H. Smit, drs. M. Broersma en drs. M. Slingerland, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Nationale Politie, vertegenwoordigd door M.W. van Nijendal, advocaat te Arnhem, vergezeld door S.H. Jaspers en C.B.G. Spelbrink, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 28 mei 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt de realisatie van een nieuw politiebureau voor het eenheidsbureau Nieuwegein mogelijk. Als het nieuwe politiebureau in gebruik wordt genomen, wordt het bestaande politiebureau in het centrum van Nieuwegein aan de Schakelstede 75 opgeheven. Het plangebied ligt in de oksel van de afrit Nieuwegein, direct aan de rijksweg A2 aan de zuidwestzijde van Nieuwegein. Het plangebied wordt omsloten door de rijksweg A2, afslag 10 van die rijksweg en de Zandveldseweg. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 1] in Nieuwegein. Haar woning ligt nabij het plangebied. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2] in Nieuwegein op minder dan 200 m afstand van het bestaande politiebureau aan de Schakelstede 75. [appellant sub 1] woont op ongeveer 3 km afstand van het plangebied.
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het beroep van [appellant sub 1]
    4.       [appellant sub 1] betoogt dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van het plan voor de natuur, de geluidsoverlast en de luchtkwaliteit in en bij het plangebied.
    4.1.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    4.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    4.3.    Het plangebied ligt op ongeveer 3 km afstand van de woning van [appellant sub 1] en kan daarom evident niet tot de woon- en leefomgeving van [appellant sub 1] worden gerekend. Gelet daarop strekt het beroep van [appellant sub 1] op de kwaliteit van de natuur en het woon- en leefklimaat in en bij het plangebied kennelijk niet tot bescherming van zijn belang. Om die reden staat artikel 8:69a van de Awb in de weg aan de vernietiging van het besluit van 13 oktober 2022 als deze beroepsgrond zou slagen. De Afdeling ziet hierin aanleiding de beroepsgrond buiten bespreking te laten.
    5.       [appellant sub 1] betoogt voorts dat het onwenselijk is om het politiebureau te verhuizen van het centrum van Nieuwegein naar het plangebied aan de rand van Nieuwegein. [appellant sub 1] wijst op het belang van de aanwezigheid van politie in het centrum van Nieuwegein. De locatie in het centrum is goed bereikbaar met het openbaar vervoer en vanuit die locatie kan de politie snel uitrukken. Voor zover de locatie in het centrum te klein is, bestaat volgens [appellant sub 1] de mogelijkheid om diensten onder te brengen in één van de drie bedrijfsgebouwen in het noorden van Nieuwegein aan de Ringwade 51-79 waar de politie eigenaar van is. Industrieterrein het Klooster in Nieuwegein zou ook kunnen dienen als alternatieve locatie voor het politiebureau, zo betoogt [appellant sub 1].
    5.1.    De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte.
    Het eenheidsbureau Nieuwegein is verantwoordelijk voor de uitvoering van de politietaken in de gemeenten Nieuwegein, Houten en Vijfheerenlanden. De gemeente Vijfheerenlanden ligt ten zuiden van Nieuwegein. Omdat de gemeente Houten over een politiebureau beschikt, heeft de raad voor de locatie van het nieuwe politiebureau gezocht naar een locatie aan de zuidzijde van Nieuwegein. De kernen in de gemeente Vijfheerenlanden kunnen volgens de raad onvoldoende snel worden bereikt vanuit het politiebureau in het centrum van Nieuwegein. Volgens de raad is industrieterrein Het Klooster, dat aan de oostzijde van Nieuwegein ligt, niet geschikt als locatie voor een politiebureau, omdat daar maar één ontsluitingsweg is, te weten het Waterliniedok, waardoor er geen ruimte is voor een calamiteitenuitgang. Bovendien is de route van daaruit naar het centrum van Nieuwegein volgens de raad erg gevoelig voor verkeersdrukte.
    Wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd over alternatieve locaties in Nieuwegein geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plangebied niet als nieuwe locatie voor het eenheidsbureau Nieuwegein had mogen aanwijzen.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep van [appellant sub 2]
    6.       [appellant sub 2] betoogt dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). [appellant sub 2] voert aan dat de behoefte onvoldoende is onderbouwd, dat het plangebied geen bestaand stedelijk gebied is en dat niet is onderzocht of een politiebureau binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. [appellant sub 2] wijst daarbij op industrieterrein Het Klooster als alternatieve locatie.
    6.1.    Artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    h.       bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
    i.        stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;
    […]"
    Artikel 3.1.6, tweede lid, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    6.2.    In de plantoelichting staat dat de aanwezigheid van een goed geoutilleerd politiebureau voor Nieuwegein en omgeving is aan te duiden als een dwingend maatschappelijk belang. In de plantoelichting wordt ook toegelicht waarom de huidige locatie in het centrum van Nieuwegein, mede gelet op de omvang van het verzorgingsgebied, niet meer voldoet.
    6.3.    De Afdeling is van oordeel dat de plantoelichting een beschrijving bevat van de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt.
    6.4.    Volgens de raad is het plangebied aan te merken als bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef, en onder h, van het Bro en hij wijst daarbij op het feit dat het plangebied op de kaart, behorend bij de Interim Omgevingsverordening Utrecht, is aangewezen als ‘stedelijk gebied’. 
    6.5.    De Afdeling overweegt dat, gelet op de overzichtsuitspraak over de laddertoets van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 10.1 en 10.2, een gebiedsaanduiding in een provinciale verordening op zichzelf niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of een plan in bestaand stedelijk gebied ligt als bedoeld in het Bro. Bij de beantwoording van deze vraag dient volgens de jurisprudentie van de Afdeling te worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, of dat het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur. Voorafgaand aan het plan was het bestemmingsplan "(Hoog)zandveld-Lekboulevard" op het plangebied van toepassing. Op grond van dat bestemmingsplan had het plangebied de bestemming "Groenvoorzieningen", en was dat bestemd voor groenvoorzieningen alsmede voor speelvoorzieningen, bouwwerken, en bijbehorende voorzieningen, zoals verhardingen en paden, ten dienste van en in verband met deze bestemming. De Afdeling neemt hierbij nog in aanmerking dat het plangebied direct aansluit op het woongebied, en omringd is door infrastructuur. Vanuit het aansluitende woongebied is het plangebied bereikbaar via de Lekboulevard en een voetgangersoversteekplaats over de Zandveldseweg. Gelet op een en ander is naar het oordeel van de Afdeling sprake van stedelijk groen en infrastructuur, behorend bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing, en kan het dus worden gekwalificeerd als bestaand stedelijk gebied. In verband daarmee was de raad niet verplicht om toe te lichten waarom niet in bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien in de behoefte aan een nieuw politiebureau.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant sub 2] betoogt dat in de planregels ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting is opgenomen om te waarborgen dat twee faunabuizen worden aangelegd. [appellant sub 2] verwijst hierbij naar het rapport Ecologische Inventarisatie Zandveldseweg Nieuwegein (hierna: ecologisch rapport) dat als bijlage bij de plantoelichting is bijgevoegd.
    7.1.    In het ecologisch rapport staat dat de op grond van het Groenstructuurplan Nieuwegein 2017 beoogde ecologische verbinding wordt onderbroken door de infrastructuur rondom het plangebied en dat het aanbrengen van faunapassages onder de weg een oplossing kan bieden. In de bijlage bij het ecologisch rapport staat dat de ontwikkeling van een politiebureau in het plangebied slecht in beperkte mate leidt tot een verslechtering van het functioneren van het gebied als ecologische verbinding, omdat de verbindende elementen ook in de huidige situatie niet aanwezig zijn. Door de ontwikkeling van een politiebureau in het plangebied wordt de realisatie van een ecologische verbinding ter plaatse volgens het ecologisch rapport weliswaar bemoeilijkt, maar niet onmogelijk gemaakt. Volgens het ecologisch rapport kan de ecologische verbinding in kwaliteit verbeteren als tegelijk met de ontwikkeling van het politiebureau faunapassages worden gerealiseerd. De raad heeft toegelicht dat door de aanleg van de twee faunabuizen de gewenste ecologische verbinding daadwerkelijk kan worden gerealiseerd. Deze aanleg wordt volgens de raad financieel mogelijk gemaakt door de ontwikkeling van het gebied. De raad acht de aanleg van de faunabuizen weliswaar wenselijk, maar vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening acht de raad die aanleg niet noodzakelijk.
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de aanleg van de faunabuizen niet noodzakelijk is vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Het ecologisch rapport biedt geen overtuigende aanknopingspunten voor een ander oordeel. Gelet hierop is het niet nodig om in de planregels een voorwaardelijke verplichting op te nemen om de aanleg van de faunabuizen te waarborgen.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant sub 2] betoogt dat de raad ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het verwachte piekgeluid van sirenes aanvaardbaar wordt geacht. [appellant sub 2] beroept zich hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1339, onder 13.2. Ook heeft de raad ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de ramen niet allemaal geluidswerend zijn en bovendien reeds aan het geluid van de Zandveldseweg zijn blootgesteld, zo betoogt [appellant sub 2]. Op zitting heeft [appellant sub 2] nog gesteld dat zij als gevolg van verschillende aandoeningen overgevoelig is voor geluid.
    8.1.    Het rapport akoestisch onderzoek Zandveldseweg te Nieuwegein Zuid van 20 juli 2021 (hierna: het akoestisch rapport) maakt deel uit van de plantoelichting. Het akoestisch rapport bevat de bevindingen van onderzoek naar de verwachte geluidsbelasting op de omgeving vanwege het plan. Wat betreft het geluid van sirenes is daarbij uitgegaan van de situatie dat vanaf de locatie van het nieuwe politiebureau twee tot drie keer per dag wordt uitgerukt met sirenes in de dagperiode, een keer per dag in de avondperiode en bij voorkeur niet, maar in ieder geval niet meer dan twaalf keer per jaar, in de nachtperiode. Volgens de politie is deze inschatting te hoog, omdat noodmeldingen in de praktijk veelal worden opgevangen door politievoertuigen die al onderweg zijn en zich dus niet in de omgeving van het politiebureau begeven. In het akoestisch rapport is de verwachte geluidsbelasting getoetst aan de richtwaarden uit de publicatie "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Volgens het akoestisch rapport is het niet mogelijk om bronmaatregelen te treffen tegen de indirecte hinder van sirenes, omdat het beperken van het bronvermogen van de sirenes de verkeersveiligheid in gevaar brengt. Volgens het akoestisch rapport is het wegverkeer echter maatgevend voor de geluidsbelasting op de nabij het plangebied gesitueerde appartementsblokken en is bij de appartementsblokken met de hoogste geluidsbelasting, waaronder het appartementsblok waarin [appellant sub 2] woont, al aandacht besteed aan de geluidwering in de gevels in relatie tot dat wegverkeer. Gelet daarop is volgens de raad bij de vergunningverlening van die appartementsblokken indirect ook al rekening gehouden met de piekgeluiden die worden veroorzaakt door het wegverkeer. Onder deze omstandigheden acht de raad de verwachte geluidsbelasting vanwege het bestemmingsplan, waaronder het geluid van sirenes, op de woning van [appellant sub 2] niet onaanvaardbaar. Anders dan [appellant sub 2] stelt, heeft de raad zich daarmee gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de geluidsbelasting vanwege het politiebureau aanvaardbaar kan worden geacht. In wat [appellant sub 2] aanvoert over de geluidwerendheid van sommige ramen en het geluid van het wegverkeer is geen grond gelegen voor het oordeel dat het akoestisch onderzoek onjuist of onvolledig is. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 kan [appellant sub 2] niet baten, omdat het in die uitspraak, anders dan in de voorliggende zaak, gaat over een situatie met een zeer hoge dagelijkse frequentie van piekgeluiden. De op zitting door [appellant sub 2] aangevoerde stelling dat zij overgevoelig is voor geluid, leidt niet tot een andere oordeel, alleen al omdat [appellant sub 2] die stelling niet heeft onderbouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant sub 2] betoogt dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de bewoners van het appartementsblok waar zij zelf woont. [appellant sub 2] voert aan dat die bewoners geen onaanvaardbare overlast zullen ervaren van het voorziene politiebureau als het bouwplan meer naar het zuidwesten zou worden verplaatst.
    9.1.    De raad heeft toegelicht dat inspraak van omwonenden ertoe heeft geleid dat is gekozen voor de variant waarbij de afstand tussen het politiebureau en het appartementsgebouw waarin [appellant sub 2] woont het grootst is. Volgens de raad is het niet mogelijk om het politiebureau nog meer naar het westen te verplaatsen door de ligging van een gasleiding en de zonering van de snelweg. De enkele stelling dat bewoners geen onaanvaardbare overlast zullen ondervinden als het bouwplan meer naar het zuidwesten wordt verplaatst, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de bewoners van het appartementsgebouw waarin [appellant sub 2] woont.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     [appellant sub 2] betoogt dat de compensatie van waterberging in het plangebied onvoldoende wordt gewaarborgd in artikel 10.3 van de planregels. [appellant sub 2] voert aan dat zij vreest voor aantasting van flora en fauna in het plangebied als ter plaatse onvoldoende maateregelen voor waterberging worden genomen.
    10.1.  Artikel 10.3 van de planregels legt een voorwaardelijke verplichting op tot compensatie in het plangebied van de capaciteit om hemelwater te kunnen bergen die verloren gaat door bebouwing of verharding van het grondoppervlak in het plangebied. Het bestemmingsplan en de daaraan ten grondslag liggende toelichting en rapporten bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze compensatie noodzakelijk is voor, dan wel strekt tot, de bescherming van flora en fauna. Omdat [appellant sub 2] niet heeft toegelicht wat de gevolgen zullen zijn voor flora en fauna als de capaciteit om hemelwater te kunnen bergen niet of onvoldoende wordt gecompenseerd, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 10.3 van de planregels onvoldoende bescherming biedt voor de flora en fauna in het plangebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    11.     De beroepen zijn ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2024