ECLI:NL:RBNHO:2024:4062, Rechtbank Noord-Holland, 23-04-2024, 22/3954
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Provinciale Staten hebben in redelijkheid de besluiten tot vaststelling van de RES NHN en NHZ niet referendabel mogen achten. Het beroep van de Stichting Noord-Holland Referendum  slaagt niet.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/3954 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 april 2024 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Noord-Holland Referendum, uit Heemstede, eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    Provinciale Staten van Noord-Holland, verweerder 
    (gemachtigden: mr. G. van der Veen en mr. H. van Mierlo ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van verweerder om het besluit tot vaststelling van de Regionale Energie Strategie 1.0 Noord Holland Noord en tot vaststelling van de Regionale Energie Strategie 1.0 Noord-Holland Zuid (hierna: de RES) niet referendabel te achten. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op 5 juli 2021 (het primaire besluit) besloten dat voornoemde besluiten tot vaststelling niet referendabel zijn. 
    
    
      1.3.
      Met het bestreden besluit van 22 december 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het primaire besluit gebleven. 
      
    
    
      1.4.
      Op 31 januari 2022 heeft [naam 1] , de voorzitter van eiseres, beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Er is een machtiging overgelegd waarbij de voorzitter [naam 2] heeft gemachtigd om namens eiseres op te treden. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer HAA 22/327.
      
    
    
      1.5.
      Op 9 maart 2022 heeft [naam 1] de rechtbank laten weten dat de machtiging van [naam 2] is ingetrokken. 
      
    
    
      1.6.
      Op 31 maart 2022 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.7.
      Op 29 mei 2022 (door de rechtbank ontvangen op 1 augustus 2022) heeft [gemachtigde] , namens eiseres, beroep ingesteld. Daarbij is een verweerschrift in de bezwaarprocedure overgelegd en een advies van de hoor- en adviescommissie in een andere bezwaarprocedure, namelijk over het besluit tot vaststelling van de RES. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer HAA 22/3954 (de onderhavige beroepszaak).
      
    
    
      1.8.
      Eiseres is vervolgens verzocht om een kopie van het besluit waarmee zij het oneens is toe te zenden. Eiseres heeft op 29 augustus 2022 het primaire besluit toegezonden.
    
    
      1.9.
      De rechtbank heeft eiseres in de zaak met zaaknummer HAA 22/327 op 13 oktober 2022 een termijn van vier weken gegeven om haar gronden van beroep toe te lichten. 
      
    
    
      1.10.
      Op 21 oktober 2022 is door [naam 1] het beroep met zaaknummer HAA 22/327 ingetrokken, omdat onder een ander zaaknummer door de juridisch adviseur (ook) al een beroepschrift is ingediend en daarmee het door hem ingediende beroep volgens hem overbodig is.
      
    
    
      1.11.
      Bij brief van 3 oktober 2023 in onderhavige beroepszaak heeft de rechtbank eiseres laten weten dat zij een beroepschrift heeft ingediend, gericht tegen het bestreden besluit van 22 december 2021. Aangegeven is dat het beroepschrift op 1 augustus 2022 is ontvangen en daarmee te laat is. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om te laten weten waarom het beroepschrift is ingediend na afloop van de beroepstermijn.   
      
    
    
      1.12.
      Eiseres heeft hierop gereageerd en verzocht om het beroep inhoudelijk te behandelen. 
      
    
    
      1.13.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.14.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 3] , voorzitter respectievelijk bestuurslid van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder samen met [naam 4] .   Totstandkoming van het besluit
      
      
        2. 
      
    
    
      2.1.
      Op 10 juni 2021 heeft eiseres aangekondigd dat zij een kennisgeving tot het houden van een referendum op grond van de artikelen 9 en 10 van de Referendumverordening Noord-Holland 2018 (de Referendumverordening) gaat indienen over de besluitvorming van verweerder over de RES. Eiseres heeft vervolgens op 22 juni 2021 voldoende handtekeningen ingediend bij verweerder zodat aan de voorwaarden van het doen van een kennisgeving is voldaan.  
      
    
    
      2.2.
      Tijdens een technische briefing op 23 juni 2021 is verweerder door Pels Rijcken voorgelicht over de afwegingen die verweerder op grond van de Referendumverordening met betrekking tot de kennisgeving dient te maken. Hiervan is een verslag opgemaakt. 
      
    
    
      2.3.
      Op 28 juni 2021 heeft het Presidium van Provinciale Staten een voordracht opgesteld en een ontwerpbeslissing gemaakt.
      
    
    
      2.4.
      Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen waarbij is overwogen dat de besluiten tot vaststelling van de RES niet referendabel zijn op grond van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder n, van de Referendumverordening. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.5.
      
        Verweerder heeft op 23 september 2021 een verweerschrift opgesteld en op 7 oktober 2021 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Bestreden besluit
        3. Verweerder heeft het primaire besluit bij het bestreden besluit gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. Volgens verweerder zijn er gelet op het karakter van de RES spoedeisende en dringende provinciale belangen die maken dat deze besluitvorming zonder verder uitstel doorgang moet vinden, waarbij er geen gelegenheid is om bij die besluitvorming nog de uitkomst van een referendum af te wachten en daarbij te betrekken. Hieraan heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Karakter van de RESDe RES is geen besluit als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maar strategische verkenning van bestuurlijke afspraken tussen alle bestuursorganen (provincie, gemeenten, waterschappen) in de twee regio’s waar zon- en windenergie opgewekt moet worden. Het karakter is enigszins atypisch omdat deze verkenningen zijn ontwikkeld samen met de partners in de regio’s. In het traject is afgesproken dat de RES zowel door de colleges, als de raden/staten/algemene besturen van de betrokken overheden wordt vastgesteld. De vaststelling van de RES brengt geen externe rechtsgevolgen met zich en heeft geen juridische binding. Deze verkenningen moeten nog worden geoperationaliseerd in provinciale verordeningen, bestemmings- en omgevingsplannen. Dat zal dus niet alleen op provinciaal, maar vooral op gemeentelijk niveau gaan plaatsvinden.   Spoedeisende of dringende provinciale belangenVerweerder wijst op de volgende aspecten en deadlines die van belang zijn geweest bij het oordeel dat met de vaststelling van de RES spoedeisende en dringende provinciale belangen zijn gemoeid en dat de inwerkingtreding van het besluit niet kan worden uitgesteld:- Het klimaatakkoord van 28 juni 2019 geeft als deadline dat in 2030 in de 30 RES regio’s gezamenlijk 35 TWh duurzame energie uit zon en wind op land moet zijn gerealiseerd. Dit betekent dat in 2030 de zonne- en windparken gebouwd en operationeel moeten zijn. - Het klimaatakkoord bevat de deadline dat op uiterlijk 1 januari 2025 omgevingsvergunningen voor wind- en zonneparken moeten zijn verleend om deze doelstellingen te kunnen halen.- De periode tussen vaststelling van de RES tot 2025 is (minimaal) nodig om van zoekgebieden tot feitelijke projectlocaties en vervolgens vergunde projecten te komen. - Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft aangegeven dat op uiterlijk 1 juli 2021 de door alle betrokken bestuursorganen vastgestelde RES’en moeten zijn ingediend, zodat de hierin opgenomen resultaten op tijd kunnen worden doorberekend. - De RES’en zijn voor Provinciale Staten nu al leidend bij benodigde versoepeling van het wind op land regime in de huidige Omgevingsverordening. Als de oude regimes blijven bestaan kan de windenergieambitie uit de RES’en niet of beperkt worden waargemaakt. De inwerkingtreding van de gewijzigde Omgevingsverordening is gepland met ingang van 1 april 2022. - Na deze wijziging kunnen gemeenten vervolgens met het nieuwe, ruimere windregime de zoekgebieden wind en wind + zon uit de vastgestelde RES uitwerken in hun ruimtelijke visies, bestemmings- en omgevingsplannen en kunnen initiatiefnemers omgevingsvergunningen aanvragen voor hun windprojecten. - Provinciale Staten wensen, nu alle betrokken bestuursorganen in Noord-Holland positief over de RES’en hebben besloten, niet afhankelijk te zijn van een scenario dat het Rijk via de nationaal afgesproken route na bestuurlijk overleg met de regio dwingende juridische interventies gaat inzetten. - Een referendumprocedure zou, zeker in combinatie met het opschorten van de inwerkingtreding van de RES, nadelige gevolgen hebben gehad voor het tijdpad van de uitwerking van de RES 1.0 en voorbereiding van de RES 2.0 met de regiopartners. En vervolgens ook voor de ruimtelijke plannen en omgevingsvergunningaanvragen inzake windprojecten. In dat geval zouden voornoemde deadlines niet worden gehaald, met mogelijke interventie van het Rijk tot gevolg. De RES partners zouden terughoudend zijn geweest bij het opnemen van een gewijzigd windregime in hun ruimtelijke besluiten of bij het verlenen van vergunningen. - Het dringende belang is ook gelegen in de bestuurlijke betrouwbaarheid van de provincie ten opzichte van de RES partners en het Rijk. De RES is een noodzakelijke bouwsteen voor verdere besluitvorming en de provincie acht zich (evenals de RES partners) gebonden aan de afspraken uit het klimaatakkoord.
      
    
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
      
        
        Is het beroep ontvankelijk? 
        
      
      4. 
    
    
      4.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Volgens verweerder is het beroepschrift met de datum 29 mei 2022 en door de rechtbank op 1 augustus 2022 ontvangen, te laat ingediend. Er zijn volgens verweerder geen redenen op grond waarvan de termijnoverschrijding verschoonbaar zou zijn. 
      
    
    
      4.2.
      Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroepschrift ontvankelijk is. Er is al eerder op 31 januari 2022 en dus tijdig beroep ingesteld tegen het bestreden besluit (zaaknummer HAA 22/327). Eiseres is veranderd van gemachtigde en de nieuwe gemachtigde kon zich niet vinden in de eerder aangevoerde gronden. Na telefonisch overleg met de rechtbank is toen besloten om een nieuw beroepschrift in te dienen. Dit moet volgens eiseres dan ook gezien worden als een vervolg op voornoemd beroepschrift. Eiseres heeft ook de indruk gekregen dat de rechtbank dit als zodanig heeft opgevat. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroepschrift van eiseres ontvankelijk is. Daarbij acht de rechtbank van belang dat er tijdig een beroepschrift tegen het bestreden besluit is ingediend. Hoewel dat beroepschrift door de voorzitter van eiseres is ingetrokken, acht de rechtbank aannemelijk dat dit heeft berust op een misverstand. Zoals de nieuwe gemachtigde van eiseres heeft toegelicht is het huidige beroepschrift bedoeld als aanvulling op het voorgaande beroepschrift. De rechtbank merkt dit als zodanig aan, zodat van niet-ontvankelijkheid geen sprake is. 
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank komt dan ook toe aan de inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. Zij doet dit aan de hand van wat eiseres heeft aangevoerd, haar beroepsgronden. 
      
        
      
      
        
          Heeft verweerder het besluit tot vaststelling van de RES niet referendabel mogen achten?
        
      
      
    
    
      5.1.
      Verweerder heeft het besluit tot vaststelling van de RES niet referendabel mogen achten. De rechtbank licht dat hierna toe. 
      
    
    
      5.2.
      Eiseres stelt zich in haar beroepschrift en zoals toegelicht ter zitting op het standpunt dat verweerder het referendum had moeten toestaan. Daartoe acht zij van belang dat het referendum, zoals verweerder ook van mening is, geen leeg instrument mag worden. Van spoedeisende of dringende provinciale belangen als gevolg waarvan de uitvoering of inwerkingtreding van het besluit tot vaststelling van de RES niet kan worden uitgesteld is volgens eiseres geen sprake. Anders dan in de uitspraak van deze rechtbank van 22 december 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:13136, waar verweerder naar verwijst, is van deadlines voor het verlenen van benodigde bouwvergunningen geen sprake. Ter zitting stelt eiseres zich verder op het standpunt dat de in de RES benoemde doelstelling van 35 TB bovendien al is behaald. Daarbij komt dat het slechts om een raadgevend referendum gaat en artikel 11, derde lid, van de Referendumverordening de mogelijkheid biedt om het referendum door te laten gaan zonder dat er vertraging in de verdere noodzakelijk geachte voortgang zal plaatsvinden. Verder had verweerder het houden van een referendum ook kunnen zien als een vorm van passende burgerparticipatie, een uitgangspunt dat ook in de RES wordt genoemd. Eiseres ziet voorts steun voor haar standpunten in het advies van Pels Rijcken aan verweerder, waarin is aangegeven dat het slechts om een raadgevend referendum gaat en verweerder in alle gevallen zelf een beslissing over de vaststelling van de RES zal moeten nemen. Ook stelt Pels Rijcken volgens eiseres (terecht) dat het besluit over het al of niet laten doorgaan van het gewenste referendum meer een politiek bestuurlijke afweging is dan dat er sprake is van een uitzondering als bedoeld in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder n, van de Referendumverordening.
      
    
    
      5.3.
       Verweerder ziet geen aanleiding voor een ander standpunt. Verwezen wordt naar de uitspraak van deze rechtbank van 22 december 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:13136, waaruit (onder meer) volgt dat zij beslissingsvrijheid heeft ten aanzien van toepassing van de uitzonderingsgrond. Verweerder stelt zich verder – samengevat – op het standpunt dat de uitzonderingsgrond kon worden toegepast in verband met tijddruk op de uitvoering van de RES en in verband met het klimaatakkoord. Ter zitting is toegelicht dat de dringendheid ziet op de noodzakelijkheid van de vaststelling van de RES en dat de spoedeisendheid ziet op de termijnen en deadlines die gehaald moeten worden vanwege de doelstellingen uit het klimaatakkoord.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank is van oordeel dat, zoals ook is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van deze rechtbank, verweerder bij de toepassing van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder n, van de Referendumverordening beoordelingsruimte heeft. Het is namelijk aan verweerder om aan de in de hiervoor genoemde bepaling opgenomen begrippen een nadere invulling te geven en een afweging te maken. Daarbij past een terughoudende rechterlijke toetsing. 
      
    
    
      5.5.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de besluitvorming zonder verder uitstel doorgang moet vinden, gelet op het karakter van de RES en de daarmee gepaard gaande spoedeisende en dringende provinciale belangen, en dat het houden van een referendum daaraan in de weg staat.  
        Inzichtelijk is gemotiveerd waarom de RES een noodzakelijke bouwsteen is voor verdere beleids- en besluitvorming en waarom uitstel van het vaststellen hiervan zal leiden tot het niet kunnen behalen van de door verweerder genoemde deadlines en doelstellingen uit het klimaatakkoord.
      
      
      
        5. 
      
    
    
      
    
    
      
    
    
      
    
    
      
    
    
      
    
    
      5.6.
      In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. De omstandigheid dat in het onderhavige geval is afgezien van het houden van een referendum maakt dit nog geen leeg instrument. De Referendumverordening biedt verweerder, zoals hiervoor vermeld, de mogelijkheid om in bepaalde gevallen van het houden van een referendum af te zien. Dit dient dan wel na zorgvuldig onderzoek en goed gemotiveerd te gebeuren. Daarvan is in dit geval sprake. Dat geen sprake zou zijn van spoedeisende en dringende provinciale belangen is door eiseres niet onderbouwd. De noodzaak van het vaststellen van de RES is door eiseres niet betwist. De ter zitting ingenomen stelling dat de in de RES benoemde doelstelling al is gehaald zodat van spoed geen sprake is, is door verweerder uitdrukkelijk betwist en door eiseres niet onderbouwd. Anders dan eiseres veronderstelt zijn er, gelet op de door verweerder in het bestreden besluit genoemde opsomming, verder wel degelijk deadlines aan de orde. Dat verweerder zelf een besluit moet nemen over de vaststelling van de RES en slechts sprake is van een raadgevend referendum betekent voorts niet dat het houden van zo’n referendum niet voor vertraging in de besluitvorming kan of zal zorgen. Eiseres heeft nog verwezen naar de mogelijkheid die artikel 11, derde lid, van de Referendumverordening biedt. Deze mogelijkheid doet er echter niet af aan dat, zoals uit 5.5. volgt, verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de uitzonderingsgrond van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder n, van de Referendumverordening van toepassing is.  Verweerders besluitvorming is tot slot, anders dan eiseres lijkt te veronderstellen, in lijn met het advies van Pels Rijcken, waarin onder meer is geconcludeerd dat het aan verweerder is om de afweging te maken of de in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder n, van de Referendumverordening genoemde uitzondering van toepassing is.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    1. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit stand kan houden. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. van Dijk, rechter, in aanwezigheid van F. Voskamp, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 april 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.