ECLI:NL:RVS:2024:1255, Raad van State, 27-03-2024, 202103297/3/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 25 januari 2023 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 16 maart 2021 te herstellen. [appellant] is eigenaar van een perceel gelegen ten westen van de [locatie], kadastraal bekend als gemeente Noordwijk, sectie A, nummer […]. Hij wil op een deel van dit perceel een woning bouwen. Ten behoeve van dit initiatief heeft de raad bij besluit van 16 maart 2021 het bestemmingsplan "[locatie] eo" vastgesteld. Zij kunnen zich niet verenigen met het besluit van 16 maart 2021 en hebben hiertegen beroep ingesteld.

202103297/3/R3.
    Datum uitspraak: 27 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend te De Zilk, gemeente Noordwijk,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Noordwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 25 januari 2023 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 16 maart 2021 te herstellen.
    Bij brief van 9 februari 2023 heeft de raad verzocht om verlenging van de hersteltermijn.
    Bij beschikking van 16 maart 2023, nr. 202103297/4/R3, heeft de Afdeling de hersteltermijn verlengd tot en met 21 april 2023.
    Bij brief van 19 april 2023 heeft de raad een aanvullende motivering van het besluit van 16 maart 2021 aan de Afdeling gestuurd.
    [appellant] en anderen en [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]) hebben zienswijzen naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een nadere zitting behandeld op 5 december 2023, waar [appellant] en anderen en de raad, vertegenwoordigd door C.B.M van Eeden, zijn verschenen. Ook is [partij], vertegenwoordigd door [partij], op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 26 augustus 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij] is eigenaar van een perceel gelegen ten westen van de [locatie], kadastraal bekend als gemeente Noordwijk, sectie A, nummer […]. Hij wil op een deel van dit perceel een woning bouwen. Ten behoeve van dit initiatief heeft de raad bij besluit van 16 maart 2021 het bestemmingsplan "[locatie] eo" vastgesteld.
    3.       [appellant] en anderen zijn eigenaren en gebruikers van omliggende gronden. Zij kunnen zich niet verenigen met het besluit van 16 maart 2021 en hebben hiertegen beroep ingesteld.
    De tussenuitspraak
    4.       Naar aanleiding van het beroep van [appellant] en anderen heeft de Afdeling in de tussenuitspraak van 25 januari 2023 twee gebreken vastgesteld in het besluit van 16 maart 2021.
    Onder 7.6 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de raad op uiteenlopende wijzen heeft gemotiveerd waarom het plan past binnen de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport 2016 (hierna: de ISG), waarbij het in het bijzonder gaat om de ligging van de nieuw te bouwen woning in het gebied van de in de ISG genoemde subcategorie "Openheid actief vergroten". Op de zitting in de bodemprocedure heeft de raad haar eerder in de plantoelichting en bij de voorzieningenrechter van de Afdeling ingenomen standpunt gewijzigd en mondeling toegelicht dat de woning op de Kaart Landschapsperspectief niet is geplaatst op een locatie die behoort tot de categorie "Openheid actief vergroten". Omdat dit standpunt voor het eerst op de zitting in de bodemprocedure en ook alleen mondeling naar voren is gebracht, kon de Afdeling niet verifiëren of het standpunt klopt.
    Onder 8.3 heeft de Afdeling overwogen dat de raad ook voor het eerst op de zitting in de bodemprocedure naar voren heeft gebracht dat het antwoord op de vraag of het perceel kan worden gekwalificeerd als overhoek, van belang is voor de vraag of door het plan eersteklas bollengrond aan de bestemming wordt onttrokken. De Afdeling kon op basis van de informatie die de raad op de zitting heeft gegeven, ook niet verifiëren of dit standpunt klopt.
    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de raad op deze twee punten onvoldoende heeft gemotiveerd dat het plan in overeenstemming is met de ISG. Onder 14 heeft de Afdeling de raad daarom opgedragen alsnog deugdelijk te motiveren dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met de ISG, gelet op de ligging van het plangebied op de Kaart Landschapsperspectief en het uitgangspunt uit de ISG dat het areaal eersteklas bollengrond niet mag afnemen.
    De aanvullende motivering
    5.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad een aanvullende motivering gegeven. In deze motivering staat dat de Zilkerbinnenweg op de Kaart Landschapsperspectief tussen een geel en een groen vlak, in een witgekleurd gedeelte, ligt. Op de Kaart Landschapsperspectief, zoals deze in de ISG is opgenomen, is dat niet heel duidelijk te zien, maar op de kaart die ten grondslag heeft gelegen aan de Kaart Landschapsperspectief, is dat volgens de raad beter zichtbaar. De raad heeft deze kaart uitvergroot en een uitsnede gemaakt van de locatie waar de nieuw te bouwen woning mogelijk wordt gemaakt. Op deze uitsnede is zichtbaar dat de woning is gelegen in een wit gekleurd gedeelte van de kaart en niet in een groen vlak, waarmee de subcategorie "Openheid actief vergroten", wordt aangeduid. De raad heeft daarbij toegelicht dat de grens tussen het groene vlak en het witte vlak bij de Zilkerbinnenweg zo is gekozen vanwege de bestaande bedrijfsbebouwing achter de bedrijven aan de Zilkerbinnenweg. Deze bestaande bedrijven belemmeren namelijk al de beschermingswaardige zichtlijn. De meanderende lijn van de groengekleurde vlakken volgt de achterzijde van bestaande bedrijfsbebouwing. Aan de hand hiervan stelt de raad zich op het standpunt dat het plangebied buiten het gebied met de subcategorie "Openheid actief vergroten" ligt. Aangezien de woning aansluit bij een bestaand cluster, meent de raad verder dat op deze locatie een greenportwoning mag worden gebouwd.
    Verder heeft de raad toegelicht dat het plangebied eersteklas bollengrond betreft en dat dit betekent dat het verlies van deze bollengrond moet worden gecompenseerd. Hiervoor wordt aan de Greenport Ontwikkelingsmaatschappij (hierna: de GOM) een financiële bijdrage betaald door de initiatiefnemer. De GOM is vervolgens aan zet om met die financiële bijdrage de compensatie uit te voeren. Tot op heden is het de GOM gelukt het saldo positief te houden. Ook in dit geval is een financiële bijdrage aan de GOM betaald. De financiële afdracht is ook contractueel overeengekomen, waardoor wordt voldaan aan de spelregels uit de ISG over compensatie bij verlies van eersteklas bollengrond. Dat er sprake is van een overhoek bestaande uit een strook grond van slechts 20 m breed die niet machinaal te bewerken is voor de bollenteelt is voor de compensatieverplichting niet relevant, aldus de raad.         
    6.       De Afdeling zal hierna aan de hand van de naar voren gebrachte zienswijzen over de wijze van het herstel beoordelen of de raad met deze nadere motivering heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak.
    De zienswijzen
    De zienswijze van [partij]
    7.       [partij] heeft in zijn zienswijze te kennen gegeven dat hij zich met de nadere motivering kan verenigen. Gelet hierop is voor [partij] geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ontstaan waarop nog moet worden beslist.
    De zienswijze van [appellant] en anderen
    8.       [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de nadere motivering. Dat betekent dat voor [appellant] en anderen wel een beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is ontstaan waarover moet worden beslist. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    Kaart Landschapsperspectief
    9.       [appellant] en anderen betogen dat de raad alsnog niet toereikend heeft gemotiveerd dat het besluit aan de ISG voldoet. Over de ligging van het plangebied op de Kaart Landschapsperspectief voeren [appellant] en anderen aan dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het plangebied in een witte vlek ligt. Als wel sprake zou zijn van een witte vlek, dan gaat de raad er ten onrechte vanuit dat een witte vlek op deze kaart betekent dat daar gebouwd mag worden. Volgens [appellant] en anderen is een dergelijke uitleg van de kaart niet verenigbaar met de beleidsdoelen uit de ISG. Op de Kaart Landschapsperspectief zijn namelijk veel witte vlekken zichtbaar, wat zou betekenen dat de beleidsdoelen uit de ISG voor al die witte vlekken niet zouden gelden. Dat kan volgens [appellant] en anderen niet de bedoeling zijn. Daarbij wijzen [appellant] en anderen erop dat de beleidsdoelen niet alleen gaan over zichtlijnen, maar bijvoorbeeld ook over verbetering van het landschap. Als het echt de bedoeling was deze gebieden uit te sluiten van landschapsverbetering, had dat aangegeven moeten worden in de legenda van de Kaart Landschapsperspectief of in de ISG zelf. Verder voeren [appellant] en anderen aan dat in de witte vlekken ook meermaals een rode lijn is opgenomen die aangeeft dat achterwaartse uitbreiding van de bebouwing mogelijk is. Maar het zou niet nodig zijn om dat op de kaart en in de legenda weer te geven, als in de witte vlekken inderdaad geen bouwbelemmeringen gelden.
    9.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad met de aanvullende motivering voldoende onderbouwd waarom het mogelijk maken van een greenportwoning aan de [locatie] niet in strijd is met de Kaart Landschapsperspectief uit de ISG. Aan de hand van de door de raad overgelegde luchtfoto’s kan worden vastgesteld dat de meanderende lijn van de op de Kaart Landschapsperspectief groengekleurde subcategorie "Openheid actief vergroten" de aan de Zilkerbinnenweg gelegen bedrijfsbebouwing volgt. Dat het plangebied niet in de subcategorie "Openheid actief vergroten" ligt, wordt verder verduidelijkt aan de hand van een kaart, die door de raad is uitvergroot. Deze kaart komt uit de vorige ISG uit 2010 en heeft als basis gediend voor de in de ISG uit 2016 opgenomen Kaart Landschapsperspectief. Op de uitvergrote kaart zijn de onderliggende percelen beter zichtbaar en wordt duidelijk dat het plangebied inderdaad in een witte vlek, tussen geel- en groengekleurd gebied ligt. De stelling van [appellant] en anderen dat een dergelijke uitleg van de kaart niet verenigbaar is met de beleidsdoelen uit de ISG, volgt de Afdeling niet. De Afdeling stelt daarbij voorop dat de ISG niet in algemene zin in de weg staat aan woningbouw in de Greenport. In paragraaf 4.5 van de ISG staat namelijk dat in de Greenport 600 Greenportwoningen of compensatiewoningen mogen worden gebouwd. Het voornemen is om (tenminste) 60 procent van de greenportwoningen op enkele specifiek daarvoor aangeduide locaties in de Greenport te concentreren. Dat betekent dat voor de greenportwoningen die niet op dergelijke concentratielocaties kunnen worden gebouwd, een andere plek binnen de Greenport moet worden gevonden, bijvoorbeeld tussen bestaande (bedrijfs)bebouwing zoals zichtbaar door de witte vlekken op de Kaart Landschapsperspectief. De Afdeling acht het daarbij niet noodzakelijk dat dit in de ISG expliciet moet worden toegelicht, dan wel dat de witte vlekken in de legenda zouden moeten worden opgenomen. Over de stelling van [appellant] en anderen dat in dat geval ten onrechte rode lijnen in de witte vlekken zijn opgenomen, stelt de Afdeling vast dat volgens de legenda van de Kaart Landschapsperspectief deze rode lijnen aangeven dat daar achterwaartse uitbreiding van bebouwing is toegestaan onder de voorwaarde dat de openheid en de zichtlijnen worden behouden. Deze voorwaarde geldt dus als beperking op bouwmogelijkheden. Op de locatie van het plangebied zijn deze rode lijnen echter niet opgenomen, wat betekent dat deze voorwaarde voor het plangebied niet geldt.
    Het betoog slaagt niet.
    Overhoek
    10.     [appellant] en anderen voeren aan dat het begrip "overhoek" niet voorkomt in de ISG en daarom ook geen onderdeel van het toetsingskader mag vormen.
    10.1.  Uit de aanvullende motivering, zoals weergegeven in overweging 5, leidt de Afdeling af dat de raad de vraag of het perceel kan worden gekwalificeerd als overhoek niet langer van belang acht voor de vraag of sprake is van eersteklas bollengrond. In de aanvullende motivering stelt de raad zich namelijk op het standpunt dat in dit geval sprake is van eersteklas bollengrond en dat het verlies daarvan moet worden gecompenseerd door een financiële bijdrage aan de GOM te betalen. Dit betekent dat de vraag of het perceel aangemerkt kan worden als overhoek niet van belang is voor de vraag of op grond van de ISG eersteklas bollengrond aan zijn bestemming mag worden onttrokken. De Afdeling stelt vast dat dit opnieuw een gewijzigd standpunt is ten opzichte van het onder 8.1 van de tussenuitspraak beschreven standpunt van de raad. Maar het gewijzigde standpunt is ditmaal wel schriftelijk gegeven en vindt een grondslag in hoofdstuk 5 van de ISG waarin de compensatie van eersteklas bollengrond en de werkwijze van de GOM wordt besproken. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding het besluit van 16 maart 2021 op dat punt in strijd met de ISG te achten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Omdat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft geoordeeld dat het besluit van 16 maart 2021 in strijd met artikel 3:46 van de Awb is genomen, is het beroep gegrond. Het besluit van 16 maart 2021 moet worden vernietigd.
    12.     De Afdeling ziet in de zienswijze van [appellant] en anderen geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht. Omdat de raad de motivering van het besluit van 16 maart 2021 heeft aangevuld en het gebrek daarmee is hersteld, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 16 maart 2021 in stand blijven.
    13.     Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 16 maart 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] eo";
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    IV.     gelast dat de raad van de gemeente Noordwijk aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Perlot, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Perlot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024
    952