ECLI:NL:RVS:2023:2582, Raad van State, 05-07-2023, 202106769/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,00 in verband met een arbeidsongeval. De minister heeft van de inspectie sociale zaken en werkgelegenheid een boeterapport ontvangen. Dat boeterapport gaat over een ongeval dat op 11 november 2019 heeft plaatsgevonden bij [appellante]. Op die dag haperde het loopwiel van de containerlift bij de oppotlijn. Om te kunnen zien wat de reden was, was de afschermplaat verwijderd. Terwijl de machine in werking was, bekeek de onderhoudsmonteur van [appellante] het loopwiel. Toen raakte zijn rechter onderarm bekneld tussen de lift en het kokerframe van de containerlift. Hierdoor heeft hij letsel opgelopen en een week in het ziekenhuis gelegen.

202106769/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 september 2021 in zaak nr. 21/170 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris (thans: minister) van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,00 in verband met een arbeidsongeval.
    Bij besluit van 30 november 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 19 juni 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.E. van Heijningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), het Arbeidsomstandighedenbesluit en de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       De minister heeft van de inspectie sociale zaken en werkgelegenheid een boeterapport ontvangen. Dat boeterapport gaat over een ongeval dat op 11 november 2019 heeft plaatsgevonden bij [appellante]. Op die dag haperde het loopwiel van de containerlift bij de oppotlijn. Om te kunnen zien wat de reden was, was de afschermplaat verwijderd. Terwijl de machine in werking was, bekeek de onderhoudsmonteur van [appellante] het loopwiel. Toen raakte zijn rechter onderarm bekneld tussen de lift en het kokerframe van de containerlift. Hierdoor heeft hij letsel opgelopen en een week in het ziekenhuis gelegen.
    Volgens de minister had [appellante] maatregelen moeten nemen om het ongeval te voorkomen. Omdat [appellante] dat niet voldoende heeft gedaan, heeft de minister [appellante] een boete opgelegd. De rechtbank vindt dat de minister dat terecht heeft gedaan.
    [appellante] is het daar niet mee eens.
    Hoger beroep
    Oordeel van de Afdeling
    3.       De Afdeling oordeelt dat de boete terecht is opgelegd aan [appellante]. Hieronder zal zij uitleggen waarom.
    Wat voert [appellante] aan?
    4.       [appellante] betoogt dat zij artikel 7.5, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit niet heeft overtreden. Volgens haar was op het moment van het ongeval nog geen sprake van onderhouds-, reparatie- of reinigingswerkzaamheden maar slechts van een daaraan voorafgaande controle. Die voorafgaande controle valt volgens haar niet onder reparatiewerkzaamheden als bedoeld in artikel 7.5, tweede lid.
    Verder heeft [appellante] maatregelen genomen. Die hadden moeten leiden tot matiging van de boete. Zo heeft [appellante] de risico’s voldoende geïnventariseerd en een veilige werkwijze ontwikkeld. Dat blijkt uit het Risico Inventarisatie en Evaluatie document, het Personeelshandboek, een EG-verklaring en de handleiding van de containerlift. [appellante] heeft ook adequate instructies gegeven aan haar werknemers en toezicht gehouden op het uitvoeren daarvan.
    Valt het zoeken naar de oorzaak van de storing onder reparatie?
    5.       De Afdeling beantwoordt deze vraag met ja.
    De term ‘reparatiewerkzaamheden’ is niet gedefinieerd in het Arbeidsomstandighedenbesluit of de Arbeidsomstandighedenwet. Daarom zal voor de invulling daarvan worden bezien wat daaronder op grond van het normaal spraakgebruik wordt verstaan. In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt ‘reparatie’ omschreven als: het weer in de oorspronkelijke toestand brengen, het laten maken, herstellen. Een ‘werkzaamheid’ is iets wat verricht wordt of moet worden.
    Gezien deze beschrijvingen zijn in het normale spraakgebruik alle handelingen die nodig zijn om de machine te herstellen reparatiewerkzaamheden. Het visueel onderzoeken van de reden waarom het loopwiel haperde, maakt in dit geval een wezenlijk onderdeel uit van het repareren en valt dus onder reparatiewerkzaamheden. De Afdeling vindt steun voor deze uitleg in de Nota van Toelichting bij artikel 7.5 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Stb. 1997, 60). Daaruit volgt namelijk dat deze regeling werd vastgesteld omdat was gebleken dat de gevaren bij werkzaamheden als deze niet of althans onvoldoende werden ingeschat en er veel ernstige ongevallen plaatsvonden. Het Arbeidsomstandighedenbesluit beoogt daarmee degenen die onder meer reparatiewerkzaamheden moeten verrichten, te beschermen. In dat licht is het niet logisch dat de wetgever de term ‘reparatiewerkzaamheden’ heeft willen beperken tot uitsluitend de handeling die direct leidt tot het herstel.
    Heeft [appellante] artikel 7.5, tweede lid, overtreden?
    6.       De Afdeling beantwoordt ook deze vraag met ja.
    De handeling die de werknemer van [appellante] uitvoerde toen het ongeval gebeurde, is een reparatiewerkzaamheid als bedoeld in artikel 7.5, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Om het loopwiel te kunnen bekijken, moest de beschermplaat worden verwijderd en om te kunnen zien waar het loopwiel haperde moest dat in werking zijn. De containerlift kon dus niet worden uitgeschakeld. De reparatiewerkzaamheden mogen dan alleen plaatsvinden als doeltreffende maatregelen zijn getroffen om de werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren.
    In dit geval zijn op het moment van de inspectie geen maatregelen genomen terwijl die volgens de verklaring van de directeur van [appellante] wel mogelijk waren geweest. Op de zitting heeft [appellante] naar voren gebracht dat de monteur aan het einde van een shift de machine zelfstandig is gaan bekijken. Deze feiten nemen niet weg dat doeltreffende maatregelen nodig zijn om reparatiewerkzaamheden veilig uit te voeren. Die waren niet getroffen. [appellante] heeft daarom niet voldaan aan artikel 7.5, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
    Het oordeel van de rechtbank dat de minister terecht heeft gesteld dat [appellante] het Arbeidsomstandighedenbesluit heeft overtreden, is juist.
    Had de minister de boete moeten matigen?
    7.       De Afdeling vindt van niet.
    Artikel 7.5, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit vereist geen opzet of schuld. Daarom is sprake van een overtreding als aan de materiële voorwaarden van dat artikel is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan wel aanleiding geven om de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan. Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%. De vraag of [appellante] een verminderde mate van verwijt te maken valt, hangt dus samen met de vraag of zij aan één of meer van de vier matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel heeft voldaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1114).
    [appellante] beroept zich op de matigingsgronden genoemd onder a, c en d, van de Beleidsregel.
    7.1.    Als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet, dan bestaat aanleiding de boete te matigen met 25%. [appellante] heeft een risico-inventarisatie en -evaluatie, maar daarin zijn de gevaren van werkzaamheden voor monteurs niet geïnventariseerd. In de door [appellante] overgelegde documenten staat weliswaar dat het verboden is om tijdens de werking van de machine met lichaamsdelen in de machine te komen, maar is geen inventarisatie opgenomen van de risico’s bij het visueel opsporen van een storing en staat geen veilige werkwijze daarvoor genoemd.
    7.2.    De werknemer heeft volgens [appellante] mondeling voorlichting en instructie gekregen over de werking van de machine. Dit gebeurde door samen met een ervaren kracht de werking van de oppotlijn na te gaan. Daarna heeft de werknemer ongeveer twee weken zijn werk gedaan. Deze instructies heeft de minister terecht niet adequaat gevonden. Om de concrete overtreding te voorkomen, had een instructie gegeven moeten worden die zag op het visueel opsporen van de storing met een afscherming van de containerlift. Een algemeen verbod om met lichaamsdelen in de machine te komen, is geen voldoende concrete instructie en dus niet adequaat.
    7.3.    Als er geen adequate instructies zijn, kan er ook geen sprake zijn van toezicht op de naleving daarop. Wat [appellante] aanvoert over de (assistent) bedrijfsleider die als taak heeft dagelijks toezicht te houden maar die niet kon waarschuwen omdat de werknemer op het moment van de visuele inspectie door zijn gebukte houding niet zichtbaar was, is daarom niet relevant.
    De minister heeft terecht gesteld dat [appellante] niet voldoet aan de matigingsgronden en heeft terecht de boete niet gematigd.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr C.H. Bangma en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2023
    290
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    […].
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    […].
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 7.5
    […].
    2. Onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel worden slechts uitgevoerd indien het arbeidsmiddel is uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos is gemaakt. Indien dit niet mogelijk is worden doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren.
    […].
    Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
    Artikel 1
    […].
    11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.
    […].