ECLI:NL:RBLIM:2023:4426, Rechtbank Limburg, 27-07-2023, Roe 21/2905
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek van eiser om een parkeerabonnement voor de parkeergarage Roermondsepoort te Venlo afgewezen door Q-Park. Eiser heeft bij het college van BenW bezwaar gemaakt tegen deze afwijzende beslissing. De rechtbank is van oordeel dat het college van BenW het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De afwijzende beslissing behelst namelijk geen publiekrechtelijke rechtshandeling, omdat het parkeerabonnement voor de parkeergarage Roermondsepoort niet is geregeld in de parkeerbelastingverordening 2021 van de gemeente Venlo, en is daarom geen Awb-besluit.

RECHTBANK limburg
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21 / 2905
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2023     
    in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser,
    (gemachtigde: mr. M.P.M. Magielse),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.P.B. Moors).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder van 22 september 2021 (het bestreden besluit). Met dit bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen een e-mail van Q-Park Nederland van 3 juni 2021 (de primaire beslissing) niet-ontvankelijk verklaard. In deze e-mail is aan eiser medegedeeld dat zijn verzoek om hem een bewonersabonnement te verlenen voor het parkeren in de parkeergarage Roermondsepoort is afgewezen.
    
    2. De rechtbank heeft het beroep op 4 juli 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door [naam gemachtigde] , vervanger van eisers gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
         Wat ging er aan het bestreden besluit vooraf?
      
    
    
    3. Eiser heeft op 1 juni 2021 bij Q-Park Nederland verzocht hem een bewonersabonnement te verlenen voor het parkeren in de parkeergarage Roermondsepoort te Venlo. Bij de primaire beslissing heeft [naam] (hierna: Q-Park) eiser bericht dat het verzoek is afgewezen. De primaire beslissing vermeldt als motivering voor de afwijzing dat het Team Parkeren van de gemeente Venlo heeft aangegeven dat eisers adres valt onder de zone “Maasboulevard” en dat eiser daarom niet in aanmerking komt voor een bewonersabonnement in de Roermondsepoort. 
    
    4. Eiser heeft bij brief van 25 augustus 2021 bezwaar gemaakt tegen de primaire beslissing omdat hij vindt dat hem ten onrechte geen bewonersabonnement voor de parkeergarage Roermondsepoort is verleend.
    
    5. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de primaire beslissing niet een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb (hierna: Awb-besluit). Volgens verweerder is dit geen Awb-besluit omdat de beslissing niet is genomen door een bestuursorgaan en in elk geval niet door of namens verweerder is genomen. 
    
    
      
        Wat zijn de standpunten van partijen?
      
    
    
    6. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Hij voert daartoe aan dat de primaire beslissing weliswaar door Q-park aan hem is gecommuniceerd, maar Q-Park niet verantwoordelijk is voor de toetsing en besluitvorming op een verzoek om verlening van een bewonersabonnement. Een bewonersabonnement kan slechts worden verleend na een positief antwoord van de gemeente dat aan de voorwaarden is voldaan. Q-Park is dus slechts de communicerende en uitvoerende instantie. Nu de gehele toetsing en besluitvorming door verweerder gebeurt, is er volgens eiser wel degelijk sprake van een Awb-besluit en is het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Voor zover Q-Park als uitvoerende instantie zou zijn te beschouwen, voert Q-Park volgens eiser een publieke taak uit en is Q-Park bestuursorgaan. Eiser merkt verder op dat Q-Park verwijst naar de gemeente en de gemeente verwijst naar Q-Park. Hij kan hierdoor noch bij de bestuursrechter noch bij de burgerlijke rechter zijn recht halen, zodat hij ernstig wordt benadeeld.
    
    7. Verweerder stelt zich – kort gezegd – op het standpunt dat het al dan niet toekennen van een parkeerabonnement voor de parkeergarage Roermondsepoort niet haar bevoegdheid is en geen publiekrechtelijke rechtshandeling betreft. Verweerder heeft in dat kader toegelicht dat een aantal parkeergarages, waaronder de parkeergarage Roermondsepoort, voorheen eigendom waren van de gemeente maar dat deze parkeergarages in 2017 aan Q-Park zijn verkocht. In de koopovereenkomst met Q-Park is destijds opgenomen dat Q-Park per parkeergarage een aantal parkeerabonnementen tegen gereduceerd tarief ter beschikking zal stellen aan inwoners van de gemeente die op grond van de Verordening Parkeerbelastingen 2018 (of een geactualiseerde versie daarvan) ook voor een ‘bewoners belanghebbende abonnement’ in aanmerking zouden komen. Dit betreft een privaatrechtelijke afspraak, waaraan Q-Park (voor eigen rekening) uitvoering geeft. In de praktijk is gebleken dat Q-Park niet in staat is om te toetsen of aanvragers aan de voorwaarden voor een bewoner belanghebbende abonnement voldoen, omdat Q-Park niet over alle gegevens kan beschikken. Daarom doet Q-Park bij een aanvraag altijd navraag bij de gemeente. Dat heeft Q-Park ook ten behoeve van de aanvraag van eiser gedaan en de gemeente heeft Q-Park laten weten dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden voor een bewoners belanghebbende abonnement. De beslissing om aan eiser geen parkeerabonnement tegen gereduceerd tarief toe te kennen is vervolgens door Q-Park genomen en door Q-Park aan eiser gecommuniceerd. 
    
    
      
        Het juridisch kader
      
    
    
    8. Op grond van artikel 7:1 in samenhang met artikel 8:1 van de Awb kan tegen een besluit bezwaar worden gemaakt. 
    
    
      Blijkens artikel 1:3 van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
    
    
    
      Onder bestuursorgaan wordt blijkens artikel 1:1 van de Awb verstaan:
    
    a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is aangesteld, of
    b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. 
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    
    9. Ter zitting is gebleken dat eiser inmiddels beschikt over het door hem gewenste parkeerabonnement. De rechtbank ziet zich daardoor ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep. Hetgeen eiser primair met zijn beroep wenst te bereiken, te weten het verkrijgen van een parkeerabonnement tegen gereduceerd tarief in de parkeergarage Roermondsepoort, heeft hij immers al bereikt.
    
    
      9.1.
      Eiser heeft tijdens de zitting toegelicht dat hij in de periode tussen zijn aanvraag bij Q-Park en het uiteindelijk verkrijgen van het gewenste parkeerabonnement via een andere route, de nodige parkeerkosten heeft gemaakt. Deze kosten zijn aanzienlijk hoger dan eiser had moeten betalen voor het aangevraagde parkeerabonnement. Eiser heeft dit met een overzicht onderbouwd. Hij heeft te kennen gegeven dat hij deze kosten ziet als schade welke schade hij op verweerder zou willen verhalen. De rechtbank ziet daarin voldoende procesbelang en zal het beroep van eiser hierna inhoudelijk beoordelen.
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
      10. De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of de primaire beslissing een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Alleen in dat geval zou verweerder het bezwaar van eiser inhoudelijk moeten hebben beoordelen, in plaats van het niet-ontvankelijk te verklaren, of het bezwaar van eiser moeten doorsturen aan Q-Park indien en voor zover Q-Park in dat geval ook als bestuursorgaan zou kunnen worden aangemerkt. 
      
      11. De rechtbank stelt vast dat de primaire beslissing niet door verweerder is genomen en ook niet namens verweerder is genomen. Blijkens het afschrift van de betreffende, aan eiser verzonden, e-mail is de primaire beslissing genomen door (een medewerker van) Q-Park. 
      
      12. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat verweerder ook niet de bevoegdheid heeft om op de aanvraag van eiser te beslissen, en aldus voor of namens en voor rekening van Q-Park al dan niet een parkeerabonnement voor de parkeergarage Roermondsepoort te verlenen. Een beslissing daarover is geen publiekrechtelijke rechtshandeling. De rechtbank motiveert dat als volgt.
      
      13. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als ze wordt verricht door een bestuursorgaan dat op grond van een wet of krachtens een wet voor het openbaar bestuur de bevoegdheid heeft om die rechtshandelingen te verrichten.
      
      14. Ingevolge artikel 225 van de Gemeentewet heeft een gemeente de bevoegdheid parkeerbelasting te heffen ter zake van het parkeren van een voertuig op binnen de gemeente gelegen en voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten. Uit de wetsgeschiedenis van de Gemeentewet moet worden afgeleid dat de wetgever voor het begrip 'voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten' aansluiting heeft willen zoeken bij het begrip 'voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden' in de zin van de Wegenverkeerswet (Kamerstukken II, 1986/87, 19 405, nr. 6, blz. 7). Dat dergelijke terreinen of weggedeelten bij de in- en uitgang zijn voorzien van een fysieke barrière zoals een hek of (automatische) slagboom, brengt nog niet mee dat deze terreinen of weggedeelten niet voor het openbaar verkeer openstaan. Dat volgt uit een arrest van de Hoge Raad van 15 oktober 2010. Dit betekent dat verweerder mogelijk op grond van artikel 225 van de Gemeentewet ook voor parkeergarage Roermondsepoort parkeerbelasting zou kunnen heffen.
      
      15. Verweerder heeft de heffing van parkeerbelasting geregeld in de Verordening parkeerbelastingen 2021 van de gemeente Venlo (pbv). Ingevolge artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van de pbv wordt onder de naam “parkeerbelastingen” een belasting geheven ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij, dan wel krachtens deze verordening in de daarin aangewezen gevallen, de gebieden bedoeld in bijlage 1 en door het college te bepalen plaats, tijdstip, wijze, waaronder begrepen de abonnementen.
      
    
    
      15.1.
      Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de pbv is de belasting (als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel a) in de vorm van een parkeerabonnement mogelijk voor onder andere (a) bewoners belanghebbenden. 
      
    
    
      15.2.
      In bijlage 1 onder I van de pbv zijn de gebiedsomschrijvingen opgenomen waarnaar in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van de pbv wordt verwezen. Voor zover hier relevant is daarin opgenomen:  
      
      
        
          “Centrum: (voorheen Centrum Binnenstad en Centrum-Oost) 
        
      
      
      
        
          het gedeelte van de gemeente dat begrensd wordt door de Maas, Puteanusstraat, Monseigneur Nolensplein, Goltziusstraat, Deken van Oppensingel, Keulsepoort, Koninginneplein, Koninginnesingel, Roermondsepoort, Prinsessesingel met inbegrip van deze straten, deze singels, kaden, wegen, pleinen en poorten behoudens: de Puteanusstraat, de Noordzijde van het Mgr. Nolensplein, Goltziusstraat ten oosten van de Deken van Oppensingel, gedeelte van Deken van Oppensingel ten noorden van de Goltziusstraat, Prinsessesingel ten zuiden van de Spoorlijn”.    
      
      
    
    
      15.3.
      Bijlage 2 van de pbv (voorschriften 2021), onderdeel B bevat voorwaarden waaronder abonnementen voor bewonersbelanghebbenden worden verleend. 
      
      16. De rechtbank is van oordeel dat het door eiser gewenste parkeerabonnement voor de Roermondsepoort niet valt onder de in de pbv geregelde parkeerbelastingen. Deze parkeergarage bevindt zich namelijk niet in het in bijlage 1, onderdeel I, van de pbv aangewezen gebied. De parkeergarage Roermondsepoort maakt geen onderdeel uit van het “Centrum”-gebied want het “Centrum”-gebied wordt begrensd door de Prinsessesingel en de parkeergarage Roermondsepoort bevindt zich aan de zuidzijde (in plaats van aan de Centrumzijde) van de Prinsessesingel. De parkeergarage Roermondsepoort valt bovendien niet onder de in de bijlage genoemde ‘straten, singels, kaden, wegen, pleinen en poorten’. De in de gebiedsomschrijving genoemde, tot het “Centrum”-gebied behorende, “poorten” betreffen naar het oordeel van de rechtbank de weg “Keulsepoort” en het verkeersplein “Roermondsepoort” en niet de parkeergarage Roermondsepoort. 
      
      17. Gelet op het voorgaande is het (al dan niet) verlenen van een bewonersparkeerabonnement voor de parkeergarage Roermondsepoort niet te beschouwen als het uitoefenen van openbaar gezag. De e-mail van Q-Park van 3 juni 2021 is daarom geen publiekrechtelijke rechtshandeling en dus geen Awb-besluit. 
      
    
    
      17.1.
      Hetgeen Q-Park aan eiser heeft geschreven in de door eiser overgelegde e-mail van 13 oktober 2021 maakt dat niet anders. In de betreffende e-mail staat: 
      
      
        
          “De gemeente Venlo beoordeelt op basis van de voorwaarden in de Verordening parkeerbelastingen wie er een bewonersbelanghebbende abonnement kunnen afnemen. De bewoner kan dan kiezen voor parkeren op straat of in één van de parkeergarages Roermondsepoort, Nolensplein of Maaswaard. Q-Park heeft hierover afspraken gemaakt met de gemeente. Q-Park zal, na een positief antwoord van de gemeente over het voldoen aan de voorwaarden in de Verordening parkeerbelastingen én binnen de overige afspraken met de gemeente, een parkeerbewijs aan de bewoner verstrekken.”
        
      
      
    
    
      17.2.
      De rechtbank begrijpt dat deze e-mail bij eiser verwarring of onduidelijkheid heeft kunnen veroorzaken. Dat neemt echter niet weg dat uit deze e-mail of de door Q-Park op zichzelf geen publiekrechtelijke bevoegdheid kan voortvloeien. Bovendien sluit de beschreven werkwijze aan bij hetgeen verweerder uiteen heeft gezet. De kern is dat wanneer een inwoner voldoet aan de voorwaarden voor een bewoners belanghebbende abonnement, deze inwoner ofwel het bewoners belanghebbende abonnement bij de gemeente zou kunnen aanvragen (welk abonnement niet geldt voor parkeergarage Roermondsepoort), ofwel een parkeerabonnement tegen gereduceerd tarief voor parkeergarage Roermondsepoort bij Q-Park zou kunnen aanvragen. Dit laatste abonnement wordt dan (al dan niet) verstrekt door Q-Park voor eigen rekening en risico. Zoals hiervoor uiteengezet is het al dan niet verstrekken van dat abonnement door Q-Park geen publiekrechtelijke rechtshandeling.
      
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      18. De conclusie is dat verweerder het bezwaar tegen de primaire beslissing terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 27 juli 2023
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
  
  
     ECLI:NL:HR:2010:BL5614, r.o. 3.3.3.