ECLI:NL:RBZWB:2024:2660, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 23-04-2024, BRE 23/2844 GEMWT
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Invordering verbeurde dwangsom vanwege het gebruiken van recreatieverblijven voor het huisvesten van arbeidsmigranten op een gedeelte van het vakantiepark.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 23/2844 GEMWT
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 23 april 2024 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. M.Ph.A. Senders,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, verweerder.
    
    
    
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de invordering van een verbeurde dwangsom van € 8.400,- vanwege het meer dan 200 recreatieverblijven gebruiken voor de huisvesting van arbeidsmigranten op het migrantengedeelte van het vakantiepark.
    
    
    
      In het besluit van 16 april 2019 (bestreden besluit) is het college overgaan tot invordering van diverse dwangsommen van in totaal een bedrag van € 178.400,-. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het bestreden besluit, met toepassing van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), beoordeeld in de procedure tegen de last onder dwangsom die aan de invorderingsbeschikking ten grondslag lag. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 27 maart 2020 (zaaknummer BRE 19/2198 GEMWT) heeft de rechtbank het beroep van eiseres gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de hoogte van de verbeurde dwangsommen vastgesteld op € 170.000,-. De rechtbank heeft daarbij bepaald dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak hebben eiseres en het college hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft bij uitspraak van 10 mei 2023 (procedurenummer 202003007/1/R2) het hoger beroep van het college gegrond verklaard, de uitspraak van 27 maart 2020 vernietigd en de zaak ten aanzien van de verbeurde dwangsom ter hoogte van € 8.400,- terugverwezen naar de rechtbank.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en mr. drs. J.K. van Polanen en [naam] als gemachtigden van het college.
    
    
    
      Ter zitting hebben de gemachtigden van het college nog nadere stukken overgelegd. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om eiseres in de gelegenheid te stellen om op deze stukken te reageren. 
    
    
    
      Bij brief van 7 februari 2024 heeft eiseres op deze stukken gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek op 20 maart 2024 gesloten.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit en het verloop van de procedure
    
    
      1.1.
      Eiseres exploiteert het [vakantiepark] (hierna: het vakantiepark) aan [adres] in [plaats] . Het vakantiepark bestaat uit een recreatief gedeelte en een gedeelte waarop arbeidsmigranten verblijven (het migrantengedeelte). Eiseres mag binnen het migrantengedeelte 200 recreatieverblijven gebruiken voor het huisvesten van arbeidsmigranten. 
      
    
    
      1.2.
      Bij brief van 7 november 2018 heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen, omdat binnen het migrantengedeelte van het vakantiepark meer dan 200 recreatieverblijven worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit is een overtreding van het bestemmingsplan en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
      
      
        Eiseres is in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. Van deze gelegenheid heeft eiseres gebruik gemaakt. 
      
      
    
    
      1.3.
      
        In het besluit van 20 november 2018 heeft het college eiseres gelast om uiterlijk 29 november 2018 het strijdig gebruik van meer dan 200 recreatieverblijven op het migrantengedeelte van het vakantiepark, zijnde het gedeelte van het vakantiepark dat in het bestemmingsplan de nadere aanduiding ‘Specifieke vorm van recreatie – huisvesting arbeidsmigranten’ heeft, voor het huisvesten van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden. Daarbij heeft het college kenbaar gemaakt dat, als eiseres nalaat om binnen de gestelde termijn de overtreding te beëindigen, eiseres een dwangsom verbeurt van € 8.400,- per keer dat het college constateert dat de overtreding niet is beëindigd of beëindigd is gehouden met een maximum van één verbeuring per keer en een totale dwangsom van 
        € 42.000,-.
      
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.5.
      Vervolgens heeft het college bij brief van 12 maart 2019 aan eiseres kenbaar gemaakt dat er op 30 november 2018 is geconstateerd dat eiseres niet heeft voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het migrantengedeelte van het park. Het college heeft vastgesteld dat eiseres daardoor een dwangsom van € 8.400,- heeft verbeurd. Daarom is het college voornemens om de dwangsom in te vorderen. Ook nu is eiseres in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. Van deze gelegenheid heeft eiseres gebruik gemaakt.
    
    
      1.6.
      In het besluit van 26 maart 2019 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit van 20 november 2018 in stand gelaten.
      
    
    
      1.7.
      Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.8.
      In het besluit van 16 april 2019 (bestreden besluit) is het college overgaan tot invordering van diverse dwangsommen met een totaal bedrag van € 178.400,-.
      
    
    
      1.9.
      De rechtbank heeft bij uitspraak van 27 maart 2020 het beroep tegen de last onder dwangsom mede gericht geacht tegen het bestreden besluit. Daarnaast heeft de rechtbank beoordeeld dat het beroep van eiseres tegen de opgelegde last onder dwangsom gegrond is en er ten onrechte een dwangsom van € 8.400,- is ingevorderd. De rechtbank heeft aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien door het invorderingsbedrag vast te stellen op een totaalbedrag van € 170.000,-.
      
    
    
      1.10.
      Eiseres en het college hebben beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
      
    
    
      1.11.
      De ABRvS heeft in de uitspraak van 10 mei 2023 het beroep van eiseres ongegrond verklaard. 
      
      
        Het hoger beroep van het college was gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de last onder dwangsom voor het migrantengedeelte van het vakantiepark. De ABRvS heeft geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat op het migrantengedeelte meer dan 200 recreatieverblijven werden gebruikt voor arbeidsmigranten. Het hoger beroep van het college is daarom gegrond verklaard. De ABRvS heeft het beroep terugverwezen naar de rechtbank voor het deel van het bestreden besluit dat ziet op de invordering van de opgelegde dwangsommen met betrekking tot het migrantengedeelte ter hoogte van € 8.400,-.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de invordering van de dwangsom van € 8.400,-. Zij doet dat mede aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        Waar gaat deze procedure over?
      
    
    
    5. De ABRvS heeft geoordeeld dat er uit het dossier is gebleken dat op 29 oktober 2018 in totaal 209 recreatieverblijven op het migrantengedeelte van het vakantiepark werden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank heeft in de uitspraak van 27 maart 2020 ten onrechte geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat op het migrantengedeelte meer dan 200 recreatieverblijven werden gebruikt voor arbeidsmigranten. Dit betekende dat het college bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen. Nu de rechtbank de verbeurde dwangsom met betrekking tot de controle van 30 november 2018 nog niet op zijn juridische en feitelijke onderbouwing heeft beoordeeld, heeft de ABRvS het beroep tegen dit deel van het invorderingsbesluit terugverwezen naar de rechtbank. 
    
    
      De vraag die de rechtbank in deze procedure moet beantwoorden is of het college terecht de verbeurde dwangsom van € 8.400,- heeft ingevorderd. Volgens het college is op 30 november 2018 de last onder dwangsom overtreden doordat op die datum 207 woningen op het migrantengedeelte in gebruik waren bij arbeidsmigranten.
    
    
    
      
        Is de last onder dwangsom van 20 november 2018 overtreden?
      
    
    
    
      6.1.
      Eiseres stelt dat aan het invorderingsbesluit geen feitenvaststelling ten grondslag ligt die voldoet aan de daarvoor op grond van de jurisprudentie geldende eisen. Eiseres betwist dat zij op of omstreeks 30 november 2018 meer dan 200 recreatieverblijven gebruikt zou hebben voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het migrantengedeelte van het vakantiepark. Uit het controlerapport blijkt niet dat er in meer dan 200 chalets natuurlijke personen verbleven die aan te merken zijn als arbeidsmigrant. 
      
      
        De ter zitting overlegde handgeschreven formulieren zijn niet voorzien van een dagtekening. Evenmin zijn de formulieren ondertekend en ook is onduidelijk hoe de handgeschreven opmerkingen tot stand zijn gekomen en representatief zouden kunnen zijn voor een constatering van en overtreding. Eiseres stelt zich dan ook op het standpunt dat aan de formulieren geen betekenis toekomt. Als de formulieren wel een representatieve weergave van de stukken zijn, dan hebben de stukken betrekking op slechts zestig verblijven, waarmee het maximum sowieso niet is overschreden. Ten aanzien van de verschillende woningen geldt dat het college enkel steeds op zoek is naar de nationaliteit, verblijfsduur en de werkgever van de verblijvende persoon. Uit het controlerapport, de handgeschreven formulieren en de Excellijsten blijkt dat er negen recreatiewoningen volgens het college bewoond zijn, maar dat de nationaliteit van de bewoners niet kon worden gecontroleerd omdat in de woning niemand aanwezig was. Uit het rapport en de formulieren blijkt niet hoe de nationaliteit dan is vastgesteld. Daarnaast was er van drie recreatiewoningen bekend dat deze werden bewoond, maar is er geen nationaliteit geregistreerd. Eiseres is van mening dat deze twaalf woningen niet mee mogen tellen bij de vraag of er sprake is van de bewoning van meer dan 200 recreatiewoningen door arbeidsmigranten, omdat onduidelijk is hoe dit is geconstateerd. In dat geval resteren minder dan 200 bewoonde recreatiewoningen.
      
      
    
    
      6.2.
      Het college stelt dat de door de toezichthouders vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden op duidelijke wijze zijn vastgelegd. In de schriftelijke, ondertekende rapportage hebben zij vastgesteld waar zij de controles hebben uitgevoerd, wanneer dit is gedaan en welke werkwijze er is gehanteerd. De aangetroffen personen zijn bevraagd op hun nationaliteit, de reden voor het verblijf, waar zij werkten en hoelang zij al op het vakantiepart verbleven. 
      
      
        Het college stelt dat er inderdaad drie woningen zijn waar geen bewoners zijn aangetroffen, maar dat hij er wel van uit mag gaan dat deze woningen worden bewoond door arbeidsmigranten. Ter plaatse hebben de toezichthouders geconstateerd dat er sprake was van bewoning. Er waren verschillende signalen die daar op duidden. Het college heeft in het nachtregister niet kunnen achterhalen wat de nationaliteit van de bewoners is. Het is echter wel aannemelijk dat er arbeidsmigranten in de woningen verbleven, omdat de woningen staan op het migrantengedeelte van het park en een uitzendbureau per blok de recreatiewoningen huurt. Op basis daarvan kon het college constateren dat er arbeidsmigranten verbleven. Voor de negen recreatiewoningen waar eveneens geen bewoners zijn aangetroffen, maar wel nationaliteiten zijn geregistreerd, stelt het college dat zij dit heeft kunnen achterhalen door middel van een controle van het nachtregister van eiseres. Het college is van mening dat de aan de controle ten grondslag liggende controlelijsten duidelijk maken op grond van welke feiten zij heeft geconcludeerd dat er sprake is van een overtreding van de last onder dwangsom.
      
      
    
    
      6.3.
      De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is welke woningen bij het migrantengedeelte van het vakantiepark horen. Partijen hebben ter zitting beide gesteld dat ook de recreatieverblijven met de nummers [nummer 1] tot en met [nummer 2] en [nummer 3] tot en met [nummer 4] bij het migrantengedeelte van het vakantiepark horen en moeten worden meegenomen in de telling. De rechtbank zal daar dan ook van uitgaan.
      
    
    
      6.4.
      De tweede vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of het college terecht heeft vastgesteld dat er in meer dan 200 recreatieverblijven op het migrantengedeelte van het vakantiepark arbeidsmigranten waren gehuisvest op 30 november 2018. Partijen zijn verdeeld over de vraag welke recreatieverblijven mee mogen tellen bij de vaststelling van de overtreding.
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank stelt vast dat het college de stelling dat meer dan 200 recreatieverblijven werden gebruikt door arbeidsmigranten, heeft gebaseerd op het verslag van de controle op 30 november 2018. Op die dag hebben toezichthouders van de gemeente samen met de politie een controle gehouden op het park. Tijdens de controle is met de in de recreatieverblijven aangetroffen personen gesproken en met de daarmee verkregen informatie zijn de handgeschreven formulieren ingevuld. De personen in de recreatieverblijven is onder meer gevraagd hoe lang zij al in de woning verblijven, wat het doel van hun verblijf is, wat hun land van herkomst is en waar en voor welke uitzendorganisatie zij werken. Verder is er een Excellijst van de op 30 november 2018 gecontroleerde recreatieverblijven gemaakt waarop is verwerkt in welke woningen volgens de toezichthouders arbeidsmigranten verblijven. Dat er geen gespreksverslagen zijn gemaakt van alle gesprekken met de personen die de toezichthouders in de recreatieverblijven hebben aangetroffen, is geen reden om deze stukken niet aan het besluit ten grondslag te leggen. Het controleverslag en de onderliggende stukken zijn duidelijk en gedetailleerd en de Excellijst geeft ook voldoende duidelijkheid over de tijdens de controle verzamelde informatie. Dat niet van elke recreatiewoning een handgeschreven formulier beschikbaar is, maakt niet dat de constateringen onvoldoende zijn onderbouwd. De toezichthouders hebben geconstateerd dat 207 recreatieverblijven op het migrantengedeelte van het park in gebruik zijn voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
      
    
    
      6.6.
      De rechtbank is van oordeel dat de negen woningen waarin de toezichthouders geen bewoners hebben aangetroffen, maar wel hebben geconstateerd dat de recreatieverblijven bewoond werden en de nationaliteit van de arbeidsmigranten hebben achterhaald, mogen meetellen bij de vaststelling van de overtreding. Het college heeft uit het nachtregister van eiseres, dat dus door eiseres zelf werd bijgehouden, kunnen achterhalen wie er in de betreffende recreatiewoning verbleef. De nachtregistergegevens in combinatie met de inhoud van de controlegegevens vormen voldoende feitelijke onderbouwing voor het standpunt van het college dat er in deze negen recreatieverblijven (ook) arbeidsmigranten verbleven. Feiten en omstandigheden waaruit zou kunnen volgen dat die conclusies, ondanks schriftelijke gegevens, niet getrokken hadden kunnen worden, zijn door eiseres gesteld noch gebleken.
      
      
        Dit geldt eveneens voor de drie woningen waarvan het college heeft vastgesteld dat deze werden bewoond, maar waar geen bewoners werden aangetroffen en ook onduidelijk was welke nationaliteit de bewoners hadden. Hoewel het niet mogelijk was om de nationaliteit te achterhalen in het nachtregister van eiseres, is voldoende aannemelijk dat in deze recreatieverblijven ook arbeidsmigranten waren gehuisvest. Niet in geschil is dat de woningen per blok aan uitzendbureaus werden verhuurd ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten en er is door de toezichthouders geconstateerd dat de recreatiewoningen werden bewoond. Ook ten aanzien van deze woningen heeft eiseres onvoldoende feiten en omstandigheden aangedragen waaruit blijkt dat dit niet het geval was. Dit betekent dat het college terecht heeft gesteld dat er op 30 november 2018 meer dan 200 recreatieverblijven op het migrantengedeelte van het vakantiepark bewoond werden door arbeidsmigranten.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Gelet op wat hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat het college voor het migrantengedeelte terecht heeft geconcludeerd dat eiseres een dwangsom heeft verbeurd en het college terecht een dwangsom van € 8.400,- heeft ingevorderd. Dit betekent dat de rechtbank het beroep ongegrond zal verklaren en het bestreden besluit in stand zal laten.
    
    8. Nu het beroep ongegrond is, krijgt eiseres geen vergoeding van haar proceskosten. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. A.G.J.M de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 23 april 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht:
      
    
    
    
      Op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom
    
    
    
      Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
  
  
     Rb. Zeeland-West-Brabant 27 maart 2020, ECLI:NL:RBZWB:2020:1499.
  
  
     ABRvS 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1846.
  
  
     Rb. Zeeland-West-Brabant 27 maart 2020, ECLI:NL:RBZWB:2020:1499, r.o. 7.1 t/m 7.5, 10.1 t/m 10.3 en 11.3.
  
  
     ABRvS 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1846, r.o. 15 tot en met 19.