ECLI:NL:RVS:2024:1521, Raad van State, 12-04-2024, 202307582/1/R2 en 202307582/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Altena aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend voor het gebruiken van een tuinhuisje voor een bed &amp; breakfast aan de [locatie] in Woudrichem. [vergunninghouder] heeft een bestaand tuinhuisje bij zijn woning dat hij wil gebruiken als bed &amp; breakfast. Daarvoor heeft hij een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. Het college heeft die omgevingsvergunning ook verleend. Het college is van oordeel dat de bed &amp; breakfast past binnen een goede ruimtelijke ordening, omdat het een wenselijke ontwikkeling is voor duurzaam kwaliteitstoerisme en het geen onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat geeft.  [appellant] is het daar niet mee eens. Hij woont direct naast het tuinhuisje en klaagt over inbreuk op zijn privacy en overlast die wordt veroorzaakt door de gasten van de bed &amp; breakfast.

202307582/1/R2 en 202307582/2/R2.
    Datum uitspraak: 12 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het beroep, in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Woudrichem, gemeente Altena (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Altena,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend voor het gebruiken van een tuinhuisje voor een bed & breakfast aan de [locatie] in Woudrichem.
    Bij besluit van 17 oktober 2023 heeft het college opnieuw op het bezwaar beslist en aan [vergunninghouder] aanvullend de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bed & breakfast in zijn tuin verleend.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op de zitting behandeld op 17 januari 2023, waar mr. F. Khalil, advocaat in ‘s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kammer-Nieuwehuizen en M.A.R. van Vuuren, zijn verschenen. Verder is op de zitting [vergunninghouder], als partij gehoord.
    Partijen hebben toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 5 december 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [vergunninghouder] heeft een bestaand tuinhuisje bij zijn woning dat hij wil gebruiken als bed & breakfast. Daarvoor heeft hij een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. Het college heeft die omgevingsvergunning ook verleend. Het college is van oordeel dat de bed & breakfast past binnen een goede ruimtelijke ordening, omdat het een wenselijke ontwikkeling is voor duurzaam kwaliteitstoerisme en het geen onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat geeft.
    2.1.    [appellant] is het daar niet mee eens. Hij woont direct naast het tuinhuisje en klaagt over inbreuk op zijn privacy en overlast die wordt veroorzaakt door de gasten van de bed & breakfast.
    2.2.    De Afdeling heeft eerder op 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3381, uitspraak gedaan in het geschil. Toen heeft de Afdeling onder meer overwogen dat het tuinhuisje bij het gebruik als bed & breakfast geen bijbehorend bouwwerk in de zin van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is. In het verlengde daarvan heeft de Afdeling overwogen dat de in het bouwplan opgenomen bouwmogelijkheden daarom niet vergunningvrij zijn. De Afdeling heeft het besluit van 28 juli 2021 vernietigd en bepaald dat slechts bij haar beroep kan worden ingesteld tegen het door het college nieuw te nemen besluit op bezwaar.
    2.3.    Het college heeft daarop op 17 oktober 2023 een nieuw besluit op bezwaar genomen. In dit besluit heeft het college de omgevingsvergunning aangevuld. Het college heeft de vergunning voor de activiteit bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) alsnog verleend.
    2.4.    Het inrichten en/of gebruiken van bijgebouwen bij de woning als gastenverblijf is in strijd met de bestemming "Wonen - 1" die op grond van artikel 17.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Kom Woudrichem - Oudendijk" op het perceel rust.
    2.5.    De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Aanvraag omgevingsvergunning
    3.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De omgevingsvergunning vergunt daardoor meer dan [vergunninghouder] heeft aangevraagd. De aanvraag van 5 december 2019 beperkt zich namelijk alleen tot een wijziging van het gebruik van het tuinhuisje, terwijl de omgevingsvergunning ook ziet op het bouwen daarvan.
    3.1.    Het college heeft terecht de aanvraag van 5 december 2019 zo gelezen dat het ook gaat over de activiteit bouwen, bedoeld in artikel 2.1 van de Wabo. Uit de aanvraag blijkt duidelijk dat niet alleen een vergunning is aangevraagd die ziet op de wijziging van het gebruik maar dat ook een vergunning is aangevraagd voor de activiteit bouwen. Zo is het formulier ‘Bouwen’ gebruikt, en zijn daarop verschillende werkzaamheden aangekruist en toegelicht. Dat in de projectomschrijving en de omschrijving van de bijlagen de wijziging van het gebruik wordt benadrukt maakt dat niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 4, onderdeel 9, bijlage II van het Bor
    4.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚ van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Er is namelijk niet voldaan aan de voorwaarde uit artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor dat de bouwactiviteiten het bouwvolume niet mogen vergroten. In de uitspraak van 6 september 2023 oordeelde de Afdeling al dat het college geen toepassing kon geven aan dit artikel omdat het bouwvolume wordt vergroot. Het college heeft daarnaast de omgevingsvergunning in strijd met artikel 2.10 van de Wabo verleend.
    4.1.    [appellant] betoogt allereerst terecht dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Er is namelijk niet voldaan aan de voorwaarde dat het afwijkende gebruik alleen vergund mag worden als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 6 september 2023 onder 9.1, voorziet het bouwplan in het vergroten van het bestaande bouwvolume. Dit geldt nog steeds.
    4.2.    [appellant] betoogt ook terecht dat het college in strijd met artikel 2.10 van de Wabo de omgevingsvergunning heeft verleend. Het gebruik van het bouwwerk is namelijk in strijd met het bestemmingsplan en een aanvraag voor de activiteit bouwen moet niet alleen worden getoetst aan de bouwregels van het bestemmingsplan, maar ook aan de specifieke gebruiksregels als bedoeld in artikel 17.4 van de planregels. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1411, onder 30.5. Bij van het bestemmingsplan afwijkend gebruik kan het college een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen alleen verlenen met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo. Het gebruik van het tuinhuisje als gastenverblijf is in strijd met artikel 17.4.1 aanhef en onder d van de specifieke gebruiksregels van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt.
    5.       In het kader van efficiënte geschilbeslechting zal de voorzieningenrechter ook de overige beroepsgronden inhoudelijk bespreken.
    Motivering goede ruimtelijke ordening
    6.       [appellant] betoogt tevergeefs dat het college in het besluit niet goed heeft gemotiveerd dat het gebruik van het tuinhuisje als bed & breakfast in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het woon- en leefklimaat van [appellant] niet onevenredig wordt aangetast door het gebruik en dat er geen aanknopingspunten zijn die het aannemelijk maken dat het gebruik leidt tot onevenredige overlast. Zo heeft [appellant] niet onderbouwd dat hij hinder ervaart van licht en ook niet dat hij hinder van geur en geluid heeft. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat het tuinhuisje op gronden met de bestemming "Wonen - 1" staat waardoor [appellant] bij het gebruiken van het tuinhuisje door [vergunninghouder] sowieso enige hinder van het gebruik van die gronden zou moeten dulden. Ook is daarbij van belang dat het tuinhuisje slechts geschikt is voor het verblijf van twee personen.
    6.1.    Verder acht de voorzieningenrechter van belang dat de buren aan de zuidzijde van het perceel, wiens terras het dichtst bij de buitenruimte van de bed & breakfast gesitueerd is, hebben verklaard geen overlast van de bed & breakfast te ervaren en dat ook niet van andere meldingen van overlast is gebleken. Daarnaast heeft het college terecht bij zijn afweging betrokken dat de bed & breakfast niet het hele jaar door wordt verhuurd. Uit de registratie van boekingen in het ‘Nachtverblijfregistratie toeristenbelasting’ blijkt namelijk dat het tuinhuisje in de winter, het vroege voorjaar en de herfst niet tot nauwelijks wordt gebruikt. Een tikfout in het nachtregister maakt dat niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    Motivering doelmatigheidstoets
    7.       Het college heeft in het besluit van 17 oktober 2023 zich op het standpunt gesteld dat de doelmatigheid in de weg staat aan een weigering van de omgevingsvergunning, omdat het bouwwerk als het nu zou worden geplaatst volledig zou voldoen aan de voorwaarden uit de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid uit het bestemmingsplan voor gebruik als bed&breakfast in een woning en/of bijbehorend bouwwerk.
    7.1.    [appellant] betoogt terecht dat het college niet goed heeft gemotiveerd waarom het - naast rechtmatig - ook doelmatig is om het besluit in stand te laten. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023 volgt namelijk dat het tuinhuisje geen bijbehorend bouwwerk is, omdat de woning en de bed & breakfast niet functioneel met elkaar zijn verbonden. Het college heeft zich daarom ten onrechte opnieuw op het standpunt gesteld dat het tuinhuisje een bijbehorend bouwwerk in de zin van het Bor en het paraplubestemmingsplan is. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 oktober 2023 wordt vernietigd. Omdat uit deze uitspraak volgt dat een omgevingsvergunning alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚ van de Wabo kan worden verleend en het college daarom de aanvraag moet voorbereiden met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, herroept de Afdeling het besluit van 18 december 2019. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
    9.       Dit betekent dat het college een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen en deze moet voorbereiden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op de aanvraag alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Slotopmerking
    11.     Tot slot merkt de voorzieningenrechter met het oog op een finale beslechting van dit geschil het volgende op. Hoewel de uitkomst van deze procedure is dat het college een nieuw besluit op de aanvraag zal moeten nemen, kan de voorzieningenrechter zich voorstellen dat dit nieuwe besluit niet tot de door [appellant] gewenste uitkomst zal leiden en dat het oordeel wat nu in het kader van een goede ruimtelijke ordening is gegeven, niet anders zal zijn in een andere procedure. De voorzieningenrechter laat de rechtsgevolgen van het besluit van 17 oktober 2023 evenwel niet in stand omdat niet op voorhand duidelijk is hoe dat zich verhoudt tot eventuele andere belanghebbenden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Altena van 17 oktober 2023, kenmerk OLO 481227;
    III.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Altena van 18 december 2019, kenmerk 2019-048889, OV 20190853, OLO 4818227;
    IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       wijst het verzoek af;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Altena tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Altena aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht van € 368,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzieningenrechter
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2024
    638-1010
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1 luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk, […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, […]."
    Artikel 2.12 luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […]"
    Artikel 2.10 luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;"
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 6.5, eerste lid, luidt:
    "Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is."
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4 luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen; […]."
    Bestemmingsplan Kom Woudrichem - Oudendijk
    Artikel 17.1 luidt:
    "De voor "Wonen - 1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. beroepsmatige activiteiten aan huis, met dien verstande dat maximaal 40% van de vloeroppervlakte mag worden gebruikt ten behoeve van de beroepsmatige activiteiten aan huis, met een maximum van 50 m2; […]."
    Artikel 17.4.1 luidt:
    "Tot een gebruik strijdig met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:
    […] d. het inrichten en/of gebruiken van bijbehorende bijgebouwen bij woningen als gastenverblijf; […]."
    Artikel 30.2 luidt:
    "Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van deze regels ten behoeve van een Bed and Breakfast onder de volgende voorwaarden:
    a.       de woonfunctie als hoofdfunctie behouden blijft;
    b.       bedoeld gebruik geen hinder voor het woonmilieu mag opleveren en geen onevenredige afbreuk mag doen aan het woonkarakter van de wijk of buurt;
    c.       bedoeld gebruik geen belemmering voor de omliggende bedrijven mag opleveren;
    d.       het gebruik naar aard met het woonkarakter van de omgeving in overeenstemming moet zijn;
    e.       het gebruik de woonfunctie dient te ondersteunen, dat wil zeggen dat degene die de activiteiten in het hoofdgebouw of bijgebouw uitvoert, tevens de gebruiker van het hoofdgebouw is;
    f.        er mag geen duurzame ontwrichting van de evenwichtige opbouw van de voorzieningenstructuur ontstaan;
    g.       het niet betreft zodanig verkeersaantrekkende activiteiten die kunnen leiden tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer
    h.       er dient te worden voldaan aan de parkeernormen van CROW publicatie 182;
    i.        de Bed and Breakfast-voorziening dient in bestaande bebouwing gerealiseerd te worden;
    j.        maximaal 40% van het vloeroppervlak van het hoofdgebouw en de daarbij behorende bijgebouwen ten behoeve van een Bed and Breakfast in gebruik mag zijn, zulks met een absoluut maximum van 45 m²."
    Paraplubestemmingsplan beleidsharmonisatie
    Artikel 7.2 luidt:
    "Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van lid 7.1 om het gebruik van een woning, niet zijnde een bedrijfswoning, en/of bijbehorende bouwwerken, voor een bed and breakfast toe te staan, mits:
    a.       de woonfunctie in overwegende mate behouden blijft;
    b.       de bed and breakfast wordt uitgeoefend door degene die tevens de gebruiker van het hoofdgebouw (woning) is;
    c.       de uitoefening van bed and breakfast geen ernstige c.q. onevenredige hinder voor het woonmilieu oplevert en geen afbreuk doet aan het woonkarakter van de buurt;
    d.       de belangen van de eigenaren en/of gebruikers van betrokken en nabijgelegen gronden niet onevenredig worden geschaad;
    e.       het maximum aantal gasten dat gelijktijdig gebruik maakt van de bed and breakfast 5 bedraagt;
    f.        de omvang van de bed and breakfast niet meer bedraagt dan 40% van het vloeroppervlak van het hoofdgebouw en bijbehorende bouwwerken tot een maximum oppervlak van 50 m²;
    g.       de maximale verblijfsduur voor gasten 14 aaneengesloten dagen bedraagt;
    h.       er wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid overeenkomstig het bepaalde in artikel 10.1;
    i.        de bed and breakfast wordt uitgeoefend in legaal opgerichte gebouwen;
    j.        de bed and breakfast wordt uitgeoefend in het hoofdgebouw en/of de daaraan gebouwde bijbehorende bouwwerken en/of vrijstaande bijbehorende bouwwerken."