ECLI:NL:RVS:2024:1523, Raad van State, 11-04-2024, 202401199/2/A2, 202401520/1/A2 en 202401612/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2022 heeft de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs Stichting ISA een aanwijzing gegeven vanwege (financieel) wanbeheer. De minister heeft Stichting ISA op 4 november 2022 een aanwijzing vanwege (financieel) wanbeheer gegeven. In het aanwijzingsbesluit zijn negen aanwijzingen opgenomen waaraan Stichting ISA moet voldoen. Een onderdeel van de aanwijzing is de benoeming van drie nieuwe bestuursleden in het Algemeen bestuur, van wie een de nieuwe voorzitter van het Algemeen bestuur zal zijn en aan wie de minister zijn goedkeuring moet geven. Tussen partijen is niet in geschil dat Stichting ISA aan deze voorwaarde heeft voldaan. Omdat Stichting ISA in januari en maart niet volledig heeft voldaan aan de aanwijzing heeft de minister de bekostiging over de maanden januari en februari ingehouden met 60% (dit is ongeveer € 493.215,00 per maand) en over de maanden maart, april en mei met 80% (dit is ongeveer € 657.620,00 per maand). Hierdoor dreigt Stichting ISA vanaf medio juni in staat van faillissement te raken. Om dit te voorkomen, heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorzieningen te treffen.

202401199/2/A2, 202401520/1/A2 en 202401612/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    de Stichting Islamitische School Amsterdam (hierna: Stichting ISA), gevestigd te Amsterdam,
    verzoekster,
    en
    de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (hierna: de minister)
    Procesverloop
    Besluit van 4 november 2022
    Bij besluit van 4 november 2022 heeft de minister Stichting ISA een aanwijzing gegeven vanwege (financieel) wanbeheer.
    Bij besluit op bezwaar van 23 januari 2024 heeft minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Daartegen heeft Stichting ISA beroep ingesteld.
    Besluit op bezwaar van 23 januari 2024
    Bij besluit van 31 augustus 2023 heeft de minister een bekostigingsbesluit genomen omdat Stichting ISA niet volledig heeft voldaan aan het aanwijzingsbesluit van 4 november 2022.
    Bij besluit van 1 november 2023 heeft de minister het besluit van 31 augustus 2023 gewijzigd, zodat per januari 2024 aan de aanwijzingsonderdelen moet zijn voldaan.
    Bij besluit van 23 januari 2024 heeft de minister het bezwaar van Stichting ISA tegen het bekostigingsbesluit van 1 november 2023 en het besluit van 31 augustus 2023 ongegrond verklaard en de bekostigingsmaatregel gehandhaafd.
    Tegen dit besluit heeft Stichting ISA beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    Besluiten van 8 januari 2024 en 5 maart 2024
    Bij besluiten van 8 januari 2024 en 5 maart 2024 heeft de minister besloten de bekostiging in te houden met respectievelijk 60% over de maanden januari en februari en 80% over de maanden maart, april en mei 2024 vanwege het niet voldoen aan enkele van de aanwijzingen in het aanwijzingsbesluit van 4 november 2022.
    Tegen deze besluiten heeft Stichting ISA bezwaar gemaakt. Daarbij heeft Stichting ISA de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Stichting ISA en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 9 april 2024, waar Stichting ISA, vertegenwoordigd door mr. R.J. Ouderdorp, advocaat te Haarlem, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. van Hattum, zijn verschenen. Tevens waren namens de Stichting ISA [namen 7 personen] aanwezig. Ook waren namens de minister I.C.M. Berkhout-Paape, M. Janssen en A. Luijpen aanwezig.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Stichting ISA is het bevoegd gezag over drie islamitische scholen voor primair onderwijs in Amsterdam, te weten: Al Yaqoet in Noord, Al Jawhara in Oost en Al Maes West. Hieraan volgen ongeveer 1200 leerlingen onderwijs. Het personeelsbestand is ongeveer 200 fte.
    3.       De minister heeft Stichting ISA op 4 november 2022 een aanwijzing vanwege (financieel) wanbeheer gegeven. In het aanwijzingsbesluit zijn negen aanwijzingen opgenomen waaraan Stichting ISA moet voldoen. Een onderdeel van de aanwijzing is de benoeming van drie nieuwe bestuursleden in het Algemeen bestuur, van wie een de nieuwe voorzitter van het Algemeen bestuur zal zijn en aan wie de minister zijn goedkeuring moet geven. Tussen partijen is niet in geschil dat Stichting ISA aan deze voorwaarde heeft voldaan.
    3.1.    Een ander belangrijk onderdeel is dat op een duurzame wijze invulling wordt geven aan het Dagelijks bestuur door aanstelling van ten minste één uitvoerend bestuurder in vaste dienst, die de goedkeuring heeft van de minister. In het aanwijzingsbesluit heeft de minister opgenomen dat de dagelijks bestuurder(s) dient/dienen te beschikken over aantoonbare ervaring met het besturen van een school of onderwijsinstelling en geen belang hebben of hebben gehad bij, dan wel relatie te hebben tot Stichting ISA, de weekendscholen, de As-Siddieq vervoerstichting of andere aan de huidige bestuursleden te liëren partijen.
    4.       Omdat Stichting ISA in januari en maart niet volledig heeft voldaan aan de aanwijzing heeft de minister de bekostiging over de maanden januari en februari ingehouden met 60% (dit is ongeveer € 493.215,00 per maand) en over de maanden maart, april en mei met 80% (dit is ongeveer € 657.620,00 per maand). Hierdoor dreigt Stichting ISA vanaf medio juni in staat van faillissement te raken. Om dit te voorkomen, heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorzieningen te treffen.
    Beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening
    5.       De Stichting ISA heeft de voorzieningenrechter niet verzocht het aanwijzingsbesluit te schorsen. De voorzieningenrechter gaat in deze procedure daarom uit van de rechtmatigheid daarvan. De minister is op grond van artikel 153 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) bevoegd om een aanwijzing te geven tot het nemen van een of meer maatregelen, als sprake is van (financieel) wanbeheer. Op grond van artikel 155, eerste lid, van de WPO, nader uitgewerkt in de Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde onderwijsinstellingen (hierna: de Beleidsregel), kan de minister bij het niet naleven van de aanwijzing een bekostigingsmaatregel opleggen. De Beleidsregel kent daarbij een gestaffeld systeem, waarbij het percentage dat wordt ingehouden of opgeschort hoger wordt naarmate het bevoegd gezag langer niet aan de aanwijzing voldoet. Het belang van het toenemende karakter van de bekostigingsmaatregel is dat daarvan voor het bevoegd gezag een prikkel uitgaat om zo snel mogelijk de opgelegde aanwijzing na te leven.
    5.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat Stichting ISA tot op de dag van vandaag nog steeds niet volledig heeft voldaan aan het aanwijzingsbesluit. Er is namelijk nog steeds geen Dagelijks bestuurder in vaste dienst die de goedkeuring heeft van de minister. Gelet op de eerdere bekostigingsbesluiten is de minister daarom in beginsel bevoegd om een verderstrekkende bekostigingsmaatregel te nemen. Op grond van het besluit van 5 maart 2024 is dat een inhouding van 80% over de maanden april en mei 2024 en van 100% over de daarop volgende maanden.
    5.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat alleen al het inhouden van de bekostiging met 80% over de maanden april en mei er waarschijnlijk toe zal leiden dat Stichting ISA dat vanaf medio juni het faillissement voor de Stichting ISA dreigt. Dit zal tot gevolg hebben dat de drie basisscholen waarvan Stichting ISA het bevoegd gezag is, moeten sluiten. In dat geval bestaat het risico dat de ongeveer 1200 leerlingen vanaf dat moment in Amsterdam geen islamitisch onderwijs meer kunnen volgen en de arbeidsovereenkomsten met de ongeveer 200 fte aan personeelsleden zullen moeten worden beëindigd. Deze gevolgen kunnen niet of slechts met grote moeite achteraf ongedaan worden gemaakt.
    5.3.    Op de zitting is duidelijk geworden dat er op dit moment een sollicitatieprocedure loopt bij Stichting ISA naar de functie van Dagelijks bestuurder. Stichting ISA wordt in die procedure bijgestaan door een extern wervings- en selectiebureau. Op de zitting heeft Stichting ISA verklaard dat overeenkomstig het overgelegde tijdpad op 17 april 2024 twee kandidaten gesprekken voor de tweede ronde zullen voeren. Zij heeft op de zitting verder de verwachting uitgesproken dat, als de minister en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad goedkeuring geven aan een van de twee kandidaten, vanaf begin mei de functie van Dagelijks bestuur duurzaam is vervuld. Daarmee zou Stichting ISA vanaf begin mei volledig voldoen aan het aanwijzingsbesluit. De grondslag voor het bekostigingsbesluit van 5 maart 2024 zou daarmee komen te vervallen.
    6.       Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter bij de afweging van de belangen van oordeel dat op dit moment en onder deze omstandigheden het belang van Stichting ISA zwaarder weegt dan het belang van de minister bij het handhaven van de inhouding van de bekostiging. Wel acht de voorzieningenrechter het van belang dat Stichting ISA, gelet op het belang van de kinderen, de ouders en werknemers van de drie basisscholen, in korte tijd daadwerkelijk een Dagelijks bestuurder in vaste dienst zal aannemen die de goedkeuring heeft van de minister. Het hebben van een Dagelijks bestuurder bij een schoolbestuur met drie scholen met een dergelijke omvang is, naar de minister ter zitting terecht heeft benadrukt, van groot belang. Gegeven de eerdere ervaringen van de minister met Stichting ISA en het feit dat aan dit onderdeel van de aanwijzing reeds op 1 juli 2023 had moeten zijn volstaan, kan een prikkel om deze voortvarende besluitvorming te stimuleren niet worden gemist. De voorzieningenrechter zal daarom de in het besluit van 5 maart 2024 voorziene inhouding van de bekostiging omzetten in een opschorting.
    6.1.    Dit betekent dat de minister de bekostiging van Stichting ISA over de maanden april en mei niet met 80% en vanaf juni niet met 100% kan inhouden, maar wel kan opschorten. Als de Stichting ISA per 1 juni 2024 een Dagelijks bestuurder in vaste dienst heeft aangesteld die de goedkeuring van de minister heeft, dan zal de minister de bekostiging over de maanden april en mei alsnog moeten uitbetalen en de reguliere bekostiging vanaf juni moeten hervatten. De voorzieningenrechter gaat er hierbij van uit dat zowel Stichting ISA, de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad, als de minister zich bewust zijn van de urgentie van de situatie en zich tot het uiterste zullen inzetten om alle procedures tijdig te hebben afgerond.
    6.2.    Uiterlijk 17 mei 2024 om 12:00 uur dienen partijen de voorzieningenrechter schriftelijk te informeren of Stichting ISA per 1 juni 2024 een Dagelijks bestuurder zal hebben die de goedkeuring van de minister heeft. Verder dienen partijen de voorzieningenrechter op de hoogte te stellen van de uitkomst van de procedure die het Openbaar Ministerie bij de rechtbank Amsterdam aanhangig heeft gemaakt, waarin door het Openbaar Ministerie om vervanging van zowel het Algemeen bestuur, als het Dagelijks bestuur is gevraagd. Aan de hand van die informatie zal de voorzieningenrechter, eventueel na een nadere zitting, beoordelen of reden bestaat de getroffen voorziening op te heffen of te wijzigen, dan wel een nieuwe voorlopige voorziening te treffen.
    6.3.    De voorzieningenrechter stelt vast dat over de maanden januari, februari en maart 2024 de bekostiging inmiddels voor 60% respectievelijk 80% is ingehouden. Ter zitting heeft de Stichting ISA verzocht om te bepalen dat de bekostiging in zoverre als voorlopige maatregel mocht worden ingehouden. Nu van de rechtmatigheid van de aanwijzing moet worden uitgegaan en vast staat dat Stichting ISA al gedurende langere tijd niet aan de aanwijzing voldoet, ziet de voorzieningenrechter geen reden voor het voorlopige oordeel dat deze inhoudingen in de bodemprocedure niet in stand zullen blijven. De verzoeken in de zaken met zaaknummer 202401199/1/A2 en 202401520/1/A2 worden daarom afgewezen.
    7.       De minister moet de proceskosten in de procedure met zaaknummer 202401612/1/A2 vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de in het besluit van de minister van Primair en Voortgezet Onderwijs van 5 maart 2024, kenmerk 44304197, voorziene inhouding van de bekostiging met ingang van de maand april wordt omgezet in een opschorting;
    II.       wijst de verzoeken in de zaken met zaaknummers 202401199/2/A2 en 202401520/1/A2 af;
    III.      veroordeelt de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs tot vergoeding van bij Stichting Islamitisch Onderwijs Amsterdam in verband met de behandeling van het verzoek ontstane proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs aan Stichting Islamitisch Onderwijs Amsterdam het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2024
    284-1062