ECLI:NL:RVS:2023:2399, Raad van State, 21-06-2023, 202105814/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning voor het verbouwen van een bedrijfspand naar 6 woningen op het perceel [locatie] in Enschede (hierna: het perceel) geweigerd. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, waardoor het college de beslissing op de aanvraag heeft moeten aanhouden. De rechtbank is van oordeel dat het binnenplans afwijken op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo niet mogelijk is. Inhoudelijk betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat een voorbereidingsbesluit een bevoegdheid (en dus geen verplichting) tot aanhouding van een aanvraag om omgevingsvergunning in het leven roept.

202105814/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 augustus 2021 in zaak nr. 20/1910 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft het college de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning voor het verbouwen van een bedrijfspand naar 6 woningen op het perceel [locatie] in Enschede (hierna: het perceel) geweigerd.
    Bij besluit van 15 september 2020, aangevuld bij besluit van 13 oktober 2020, heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 24 april 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Twello, en het college, vertegenwoordigd door E. Deijk en P. Miller, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op grond van het bestemmingsplan "Enschede Noord 2013" rust op het perceel de bestemming "Wonen" en de functieaanduiding "bedrijf".
    2.       Op 4 december 2018 heeft [appellant] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen van een bedrijfspand op het perceel naar 6 woningen. Deze aanvraag ziet op de activiteit "bouwen" (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)).
    3.       Bij brief van 3 januari 2019 heeft het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan [appellant] de gelegenheid geboden de aanvraag binnen 28 dagen na de datum van de brief aan te vullen. [appellant] heeft op 29 januari 2019 nadere gegevens ingediend. Bij brief van 13 februari 2019 heeft het college de termijn voor het beslissen op de aanvraag verlengd met 6 weken. Bij brief van 19 maart 2019 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat er op dat moment geen reden is om de vergunning niet te verlenen, maar dat de beslissing op de aanvraag moet worden aangehouden vanwege het voorbereidingsbesluit "Kwalitatief sturen op appartementen" (hierna: het voorbereidingsbesluit) dat voor de ontvangst van de aanvraag in werking is getreden. Ook is hierbij aangegeven dat het niet mogelijk is om gebruik te maken van de wettelijke doorbrekingsgronden.
    4.       Het college heeft de aanvraag bij het primaire besluit geweigerd. In het primaire besluit staat dat het bestemmingsplan "Kwalitatief sturen op appartementen" tijdens de aanhouding van de aanvraag in ontwerp ter inzage is gelegd. Dit bestemmingsplan is op 30 september 2019 vastgesteld en op 12 december 2019 in werking getreden. De aanvraag voor de activiteit "bouwen" is in overeenstemming met het bestemmingsplan "Enschede Noord 2013", maar in strijd met artikel 5.2.1, onder a, b, c en d, van het bestemmingsplan "Kwalitatief sturen op appartementen". Gelet op het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit "afwijken van het bestemmingsplan" (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo).
    Het college heeft zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat binnenplans afwijken als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo niet mogelijk is. Het verlenen van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) is wel mogelijk, maar het college is niet bereid om van deze afwijkingsbevoegdheid gebruik te maken. De reden hiervoor is dat het bouwplan niet voldoet aan de afwijkingscriteria, neergelegd in artikel 5.2.2 van het bestemmingsplan "Kwalitatief sturen op appartementen", en niet in overeenstemming is met de doelstelling van het bestemmingsplan.
    Omdat de vergunning voor de activiteit "afwijken van het bestemmingsplan" niet wordt verleend, kan de vergunning voor de activiteit "bouwen" ook niet worden verleend. De gevraagde omgevingsvergunning voor beide activiteiten is daarom geweigerd.
    5.       Het college heeft het primaire besluit bij besluit van 15 september 2020 gehandhaafd en de motivering aangevuld. In het advies van de bezwarencommissie, dat het college heeft overgenomen en aan het besluit van 15 september 2020 ten grondslag heeft gelegd, staat dat het college niet bereid is om gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor, omdat het bouwplan op meerdere punten niet past binnen de kaders die zijn gesteld in de beleidsregel "Kwalitatief sturen op appartementen", welke een nadere invulling geeft aan de Woonvisie zoals die op 17 juni 2019 door de gemeenteraad is vastgesteld.
    Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college het besluit van 15 september 2020 aangevuld door het verzoek om vergoeding van de proceskosten af te wijzen.
    6.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, waardoor het college de beslissing op de aanvraag heeft moeten aanhouden. De rechtbank is van oordeel dat het binnenplans afwijken op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo niet mogelijk is. Verder heeft het college de beleidsregel "Kwalitatief sturen op appartementen en de "Woonvisie" in de afweging om geen gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo, mogen betrekken. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van onrechtmatig handelen van het college jegens [appellant]. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van een toezegging van het college aan [appellant] dat de omgevingsvergunning zou worden verleend.
    Het hoger beroep
    7.       [appellant] heeft zowel procedurele als inhoudelijke hogerberoepsgronden ingediend.
    Procedureel betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 15 september 2020 onbevoegd is genomen, omdat het besluit door de wethouder Leefomgeving, Verkeer & Vervoer is genomen en niet is voorzien van een zogenoemde "natte" handtekening maar van een stempel. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het verslag van de hoorzitting ten onrechte geen onderdeel uitmaakt van het procesdossier.
    Inhoudelijk betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat een voorbereidingsbesluit een bevoegdheid (en dus geen verplichting) tot aanhouding van een aanvraag om omgevingsvergunning in het leven roept. Het college had er dan ook volgens [appellant] voor kunnen kiezen om de aanvraag te vergunnen op grond van het bestemmingsplan "Enschede Noord 2013", in plaats van deze aan te houden. Dit klemt te meer, omdat [appellant], voordat het voorbereidingsbesluit werd genomen, al in vooroverleg was over het bouwplan en het bouwplan naar aanleiding van het overleg heeft aangepast. [appellant] betoogt dat het nemen van het voorbereidingsbesluit onder deze omstandigheden onrechtmatig is. Het college had deze onrechtmatigheid ongedaan kunnen maken door alsnog van het bestemmingsplan "Kwalitatief sturen op appartementen" af te wijken.
    7.1.    De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft in hoger beroep geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen van de aangevallen uitspraak, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daar aan toe dat het invoelbaar is dat [appellant] stelt dat hij is overvallen door het voorbereidingsbesluit en, in het verlengde daarvan, de weigering van de omgevingsvergunning. Van onrechtmatig handelen door het college waaraan door de rechtbank enig gewicht had moeten worden toegekend, is echter niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
    159-964