ECLI:NL:OGEAC:2023:272, Gerecht in eerste aanleg van Curaçao, 08-11-2023, CUR202201069
Gerecht in eerste aanleg van Curaçao — Uitspraak 
Datum: 2023-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De brief van de minister is een reactie op het verzoek van de Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs (VPCO) om vergoeding van extra salariskosten van een aantal docenten en moet worden aangemerkt als een beschikking als bedoeld in artikel 3 van de Lar. De uitleg van de minister dat docenten-A in Curaçao werkervaring moeten hebben opgedaan om voor doorschaling in aanmerking te komen, vindt geen grondslag in het Onderwijsconvenant Arbeidsomstandigheden van 10 augustus 2016.  Bovendien is er geen objectieve rechtvaardiging om docenten-A met werkervaring buiten Curaçao anders te behandelen dan docenten-A met werkervaring in Curaçao.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
    
  
  
    
      		Uitspraak
    
  
  
    in het geding tussen:
  
  
    
      DE VERENIGING VOOR PROTESTANTS CHRISTELIJK ONDERWIJS
    
    gevestigd te Curaçao,
    eiseres, hierna: VPCO,
    gemachtigden: mr. R.F. van den Heuvel en mr. M.R.B. Gorsira, advocaten,
  
  
    tegen
  
  
    
      de minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport,
    
    verweerder, hierna: de minister,
    gemachtigde: mr. W.R. Flocker, advocaat. 
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    1.1.	In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht  het beroep van VPCO tegen de brief van 15 februari 2022 van de minister. Deze brief gaat over het doorschalen van docenten. Volgens de minister volgt uit het Onderwijsconvenant en de daarop gebaseerde stukken dat alleen voor doorschaling in aanmerking komen de in Curaçao werkzame docenten, die op 1 augustus 2016 tenminste vijf jaar werkervaring hebben opgedaan in Curaçao.
  
  
    1.2	De minister heeft een verweerschrift ingediend met bijlagen.
  
  
    1.3	Het Gerecht heeft de zaak op de zitting van 17 februari 2023 behandeld, samen met de beroepen van VPCO onder nummers CUR201903903,  CUR202104056, CUR20220019, CUR202203372, CUR202202514, die zien op andere geschillen tussen partijen. In die zaken heeft het Gerecht ook uitspraak gedaan op 8 november 2023 (ECLI:NL:OGEAC:2023:271). VPCO heeft zich laten vertegenwoordigen door haar toenmalige directeur [A], haar financieel manager [B], die zijn bijgestaan door mr. Gorsira en de heer [C], opsteller van de Analyse bekostiging VPCO. De minister heeft zich tijdens de zitting laten vertegenwoordigen door zijn adviseur [D], [E], sectordirecteur Onderwijs en Wetenschap,[F] en [G], beiden beleidsmedewerker, bijgestaan door de gemachtigde van de minister. 
  
  
    1.4	Na schorsing van het onderzoek, in verband met nader overleg tussen partijen in de andere genoemde geschillen, heeft het Gerecht het onderzoek op 3 oktober 2023 gesloten.
  
  
    
      Beoordeling door het Gerecht 
    
  
  
    2.	Het Gerecht is van oordeel dat het beroep van VPCO gegrond is. De brief van 15 februari 2022 moet worden aangemerkt als een beschikking in de zin van artikel 3 van de Lar. De minister heeft een uitleg gegeven aan de voor de doorschaling van docenten-A vereiste werkervaring waarvoor geen aanknopingspunten bestaan en die bovendien in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
  
  
    
      Hoe is deze procedure gelopen? 
    
  
  
    3.1.	Op 10 augustus 2016 is het Onderwijsconvenant Arbeidsomstandigheden (convenant) ondertekend door de minister en de betrokken vakbond. In het convenant is een aantal afspraken gemaakt over de arbeidsvoorwaarden voor al het onderwijspersoneel in Curaçao. Onder verwijzing naar de verplichtingen die voortvloeien uit het convenant en het daarop gebaseerde Landsbesluit van 14 augustus 2017, geregistreerd onder nummer 2017/023918-1, heeft de minister bij brief van 30 november 2018 alle van overheidswege gesubsidieerde bijzondere schoolbesturen en de Dienst Openbare Scholen geïnformeerd over de door te voeren wijzigingen in de inschaling van specifieke groepen docenten. Samengevat weergegeven, en voor zover in dit geschil van belang, houdt de informatie het volgende in. De schoolbesturen kunnen docenten-A met ingang van 1 december 2018, met terugwerkende kracht tot 1 augustus 2016, doorschalen naar de naast hogere salarisschaal van docent-B indien zij aan de hiervoor gestelde vereisten voldoen. De vereisten houden in dat deze docenten-A op 1 augustus 2016 meer dan vijf jaar werkervaring moeten hebben opgedaan als docent-A in het Funderend onderwijs (FO), Voorbereidend Secundair Beroeps Onderwijs (VSBO), HAVO/VWO of Secundair Beroepsonderwijs (SBO) én beschikken over een positieve evaluatie. 
  
  
    3.2.	VPCO heeft de minister op 7 maart 2019 geïnformeerd over welke van haar docenten-A voldoen aan de criteria om doorgeschaald te worden en verzocht de daarmee samenhangende extra salariskosten tot een bedrag van NAf. 120.607,77 te vergoeden. Dit bedrag ziet op de doorschaling van 59 docenten waarvan twaalf docenten-A de vereiste werkervaring hebben opgedaan in het buitenland, te weten: in Nederland, Aruba of op Bonaire. Van deze twaalf docenten zijn er negen zogenoemde landskinderen. VPCO stelt zich op het standpunt dat deze twaalf docenten-A in aanmerking komen voor doorschaling naar docent-B.
  
  
    3.3.	Tijdens een regulier overleg tussen de minister en de schoolbesturen op 12 juni 2019 is de vraag aan de orde geweest of de doorschaling wel van toepassing is op docenten die de vereiste werkervaring in het buitenland hebben opgedaan. Bij brief van 20 juni 2019 heeft VPCO hierover opheldering gevraagd aan de minister. Daarbij heeft VPCO, onder verwijzing naar het verzoek van 7 maart 2019, de minister verzocht om ook de genoemde docenten-A die hun werkervaring in het buitenland hebben opgedaan door te kunnen schalen.  Omdat een reactie van de minister uitbleef heeft VPCO  op 14 oktober 2020, 2 en 20 september 2021 en 17 december 2021 dit verzoek herhaald.
  
  
    3.4. 	Bij brief van 15 februari 2022 heeft de minister VPCO als – verlate -  reactie op de brief van 20 juni 2019 meegedeeld dat de instructies in de brief van 30 november 2018 duidelijk zijn. Volgens de minister ziet de doorschaling uitsluitend op docenten, die werkzaam zijn in Curaçao en die op 1 augustus 2016 meer dan vijf jaar werkervaring hebben opgedaan in de in Curaçao bestaande onderwijstypen, zoals genoemd in de  brief van 30 november 2018. Werkervaring die betreffende docenten hebben opgedaan in het buitenland telt dus volgens de minister voor de doorschaling niet mee. 
  
  
    3.5. VPCO heeft beroep ingesteld tegen de brief van 15 februari 2022 omdat zij het standpunt van de minister over de voor doorschaling vereiste werkervaring in Curaçao betwist.
  
  
    
      Is de brief van de minister van 15 februari 2022 een beschikking?
    
  
  
    4.1.	 Het Gerecht moet eerst een oordeel geven over de vraag of de brief van 15 februari 2022 een beschikking is in de zin van artikel 3 van de Lar. Alleen als die brief een beschikking is, is het Gerecht, gelet op artikel 7 van de Lar, bevoegd om kennis te nemen van het beroep van VPCO daartegen.
  
  
    4.2.	 Volgens VPCO is de brief van 15 februari 2022 een beschikking omdat dit een reactie is op haar verzoek van 7 maart 2019 om een vergoeding van de extra salariskosten in verband met dooschaling van bij VPCO werkzame docenten-A. Volgens de minister is de brief van 15 februari 2022 geen beschikking. De brief moet gezien worden als een vervolg op de brief van 30 november 2018 waarmee de schoolbesturen zijn geïnformeerd over de uitvoering van de uit het convenant voortvloeiende doorschaling. 
  
  
    4.3.	 Het Gerecht volgt het standpunt van VPCO. Een beschikking, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Lar, houdt een publiekrechtelijke rechtshandeling in die niet van algemene strekking is. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg: het scheppen, wijzigen of tenietdoen van rechten en of plichten. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. Het tussen de vakbond en de minister gesloten convenant is privaatrechtelijk van aard, zoals de minister terecht stelt. De afspraken uit het convenant zijn echter bij landsbesluit erkend. Daarmee heeft de uitwerking van de uit het convenant voortkomende verplichtingen een publiekrechtelijk karakter.  Hieruit volgt ook dat de brief van de minister van 15 februari 2022 voldoet aan de vereisten van artikel 3, eerste lid van de Lar. De brief is afkomstig van de minister, gericht aan VPCO in reactie op het verzoek van VPCO van 7 maart 2019 dat zij daarna meerdere malen heeft herhaald. Uit de brief is op te maken dat de minister het verzoek van VPCO om vergoeding van extra salariskosten voor twaalf docenten-A afwijst, omdat deze docenten niet voldoen aan het werkervaringsvereiste om doorgeschaald te worden. Het bekostigen van onderwijs is een overheidstaak die valt onder de verantwoordelijke minister. De afwijzing van het verzoek om vergoeding van de extra salariskosten is dan ook publiekrechtelijk van aard. En ook een afwijzing van een aanvraag is een beschikking. Het Gerecht is op grond hiervan bevoegd om het inhoudelijke beroep van VPCO tegen de brief van 15 februari 2022 te beoordelen.
  
  
    
      Wat vindt het Gerecht van de argumenten van VPCO?
    
  
  
    5.1.	Het standpunt van de minister dat de twaalf docenten-A niet voor doorschaling naar docent-B in aanmerking komen omdat zij hun werkervaring niet in Curaçao hebben opgedaan, vindt volgens VPCO geen grondslag in de door de minister genoemde stukken. Deze grond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
  
  
    5.1.1	 De minister stelt dat de afspraken uit het convenant alleen betrekking hebben op de rechtspositie van docenten in Curaçao. Het is volgens de minister dan ook overduidelijk dat de doorschaling alleen betrekking kan hebben op docenten met in Curaçao opgedane werkervaring. Als het de bedoeling was geweest docenten met buitenlandse werkervaring ook door te schalen, zou dit  in het convenant en de daarop gebaseerde stukken zijn opgenomen. 
  
  
    5.1.2	Het Gerecht ziet met VPCO geen aanknopingspunten voor de uitleg van de minister dat het werkervaringvereiste louter ziet op ervaring die is opgedaan in Curaçao. Voor deze uitleg bieden noch de in het convenant opgenomen afspraken, noch het daarop gebaseerde landsbesluit of de brief van 30 november 2018 enige steun.  Juist omdat deze uitleg een beperking betekent van de groep door te schalen docenten, had verwacht mogen worden dat in de relevante stukken deze essentiële voorwaarde van het werkervaringsvereiste was opgenomen. 
  
  
    5.1.3.	Hieruit volgt dat de als beschikking aan te merken brief van 15 februari 2022 niet in stand kan blijven, voor zover de minister daarbij het verzoek van VPCO om extra salariskosten van de twaalf door te schalen docenten-A met werkervaring in Nederland, Aruba en op Bonaire heeft afgewezen. Op grond van een gebrek in de motivering moet deze  beschikking in zoverre worden vernietigd. 
  
  
    5.2.	Voor de volledigheid en met het oog op finale geschilbeslechting bespreekt het Gerecht ook de door VPCO aangevoerde grond dat de uitleg van de minister een discriminatoire uitwerking heeft. De twaalf docenten-A, die werkervaring hebben opgedaan in Nederland, Aruba of Bonaire worden volgens VPCO financieel benadeeld ten opzichte van hun collega docenten-A die de vereiste werkervaring in Curaçao hebben opgedaan. Deze grond is aan te merken als een beroep op het gelijkheidsbeginsel en slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt.  
  
  
    5.2.1.	De minister heeft gewezen op het feitelijke verschil tussen de bij de doorschaling betrokken groep docenten. Dit verschil bestaat eruit dat de twaalf betrokken docenten hun werkervaring niet hebben opgedaan in de onderwijstypen die alleen in Curaçao bestaan.  Dit gaat om de in 3.1 genoemde onderwijstypen. 
  
  
    5.2.2. Strikt genomen is hier inderdaad sprake van een feitelijk verschil omdat de bedoelde onderwijstypen alleen in Curaçao en dus niet in Nederland, Aruba of op Bonaire bestaan. Echter, gelet op de inhoud van deze onderwijstypen, te weten een leerweg voor 4 tot 12-jarigen  (FO), een (voorbereidend) beroepsonderwijs (VSBO en SBO) en een HAVO/VWO, zijn deze onderwijstypen naar differentiatie, duur en niveau vergelijkbaar met de onderwijstypen zoals die binnen het Koninkrijk voorkomen.  De diploma’s van het binnen het Koninkrijk gevolgde onderwijs worden in beginsel binnen het Koninkrijk ook erkend. Het Gerecht ziet dan ook niet in dat er sprake is van een relevant juridisch verschil in opgedane werkervaring. Dit betekent dat docenten die de vereiste werkervaring hebben opgedaan in Curaçao, dan wel in Nederland, Aruba of op Bonaire in een vergelijkbare situatie verkeren. 
  
  
    5.3.	Het gelijkheidsbeginsel vereist dat gelijke gevallen op gelijke wijze behandeld worden tenzij er een objectieve rechtvaardiging is voor een ongelijke behandeling. De vraag die het Gerecht vervolgens moet beantwoorden is of er een objectieve rechtvaardiging bestaat om de docenten met werkervaring in Nederland, Aruba of op Bonaire anders te behandelen dan de docenten met een in Curaçao opgedane werkervaring. 
  
  
    5.3.1.	Het is aan de minister om aannemelijk te maken dat er voldoende grond bestaat voor de ongelijke behandeling. De minister heeft er in dit licht op gewezen dat bij de in diensttreding van docenten de buitenlandse ervaringsjaren mee tellen voor het  vaststellen van de loontreden binnen de salarisschaal voor docenten-A. Docenten uit het buitenland vinden om die reden geen financieel nadeel van het niet doorschalen. Zij zijn met de inschaling bij indiensttreding al bevoordeeld ten opzichte van docenten die in Curaçao te maken hebben gehad met het opschorten van toekennen van de loontreden in de jaren 1999-2002, 2016 en vanaf 2021. De minister heeft concrete situaties uiteengezet waaruit is op te maken dat docenten-A met werkervaring in het buitenland niet benadeeld worden ten opzichte van hun collega’s die wel doorgeschaald worden. Het betoog van VPCO komt er volgens de minister op neer dat doorschaling leidt tot een dubbel voordeel voor deze docenten. VPCO had buitenlandse docenten met tenminste vijf jaar werkervaring als docent-B kunnen inschalen waardoor zij niet benadeeld zouden zijn geweest.  
  
  
    5.3.2.	Het Gerecht volgt dit standpunt niet en motiveert dat als volgt. 
    VPCO heeft gesteld dat het niet in alle gevallen opgaat dat een docent-A die niet doorgeschaald wordt in verband met niet-Curaçaose werkervaring daarvan geen financieel nadeel ondervindt. Dit heeft VPCO toegelicht met voorbeelden van docenten die al jarenlang bij VPCO werkzaam zijn en die wel degelijk nadeel ondervinden van de niet-doorschaling. Bovendien hebben niet alle docenten met werkervaring in Curaçao op gelijke schaal nadeel ondervonden van het opschorten van loontreden in Curaçao. De minister heeft daarop niet weersproken dat er specifieke situaties kunnen zijn waarin er toch een financieel nadeel is voor docenten met werkervaring die niet is opgedaan in Curaçao. Hiermee staat vast dat in algemene zin niet kan worden volgehouden dat de docenten-A met werkervaring In Nederland, Aruba of op Bonaire geen nadeel ondervinden van het niet doorschalen naar docent-B. Dat, zoals de minister stelt, docenten in deze situaties al bij de in dienstreding als docent-B hadden kunnen worden aangenomen, staat hier los van. 
  
  
    5.3.3.	Dit betekent dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een objectieve rechtvaardiging is om de twaalf docenten-A van VPCO niet gelijk te behandelen als docenten met relevante werkervaring die is opgedaan in Curaçao. Het is dan ook zaak dat deze ongelijkheid wordt rechtgezet en dat deze docenten op gelijke wijze worden behandeld. 
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep van VPCO  is gegrond. Het Gerecht zal de als beschikking aan te merken brief van 15 februari 2022 vernietigen, voor zover die ziet op de afwijzing van het verzoek van VPCO om vergoeding van extra salariskosten in verband met het doorschalen van twaalf docenten-A. Omdat het Gerecht niet beschikt over (salaris)gegevens van de twaalf betrokken docenten-A van VPCO en evenmin kan beoordelen of zij aan de overige vereisten voldoen om te worden doorgeschaald, kan het Gerecht niet zelf voorzien in het verzoek van VPCO. Het Gerecht draagt de minister dan ook op om met inachtneming van deze uitspraak van het Gerecht een nieuwe beslissing te nemen op het verzoek van VPCO de extra salariskosten te vergoeden die voortvloeien uit het doorschalen van de betrokken twaalf, door VPCO voorgedragen docenten-A.
    
    7. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht van NAf 150,- aan VPCO vergoeden en krijgt VPCO ook een vergoeding voor haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt NAf 1.400,- omdat de gemachtigde van VPCO een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt NAf 700,-). 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep tegen de als beschikking aan te merken brief van 15 februari 2022 gegrond;
      
      
        
          vernietigt deze beschikking;
      
      
        
          bepaalt dat de minister binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beschikking neemt op het verzoek van VPCO;
      
      
        
          veroordeelt de minister in de proceskosten van VPCO tot een bedrag van NAf 1.400,-; 
      
      
        
          bepaalt dat de minister het door VPCO betaalde griffierecht van NAf 150,- vergoedt. 
      
    
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, in het openbaar uitgesproken op  8 november 2023, in tegenwoordigheid van mr. M.F.G. Maes, griffier.
    
    
    
    
      Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen zes weken na de dag van kennisgeving van de uitspraak.