ECLI:NL:RBDHA:2024:5233, Rechtbank Den Haag, 09-04-2024, 20/7111 ev
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: bodemprocedure

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 20/7111, SGR 20/7115, SGR 20/7116, SGR 20/7117, SGR 20/7119, SGR 20/7120, SGR 21/6515, SGR 21/6516, SGR 22/3174, SGR 22/3175, SGR 22/3176 en SGR 22/3177
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 9 april 2024 in de zaken tussen
    
      
        
        het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, gevestigd in Den Haag, eiser
      (gemachtigden: prof. mr. T. Barkhuysen, mr. M. Claessens en mr. A.M. Zwanenburg),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister 
      (gemachtigde: mr. R.E. van der Kamp).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de afzonderlijke beslissingen op bezwaar van 28 september 2020 (SGR 20/7111, SGR 20/7115, SGR 20/7116, SGR 20/7117, SGR 20/7119 & SGR 20/7120), van 25 augustus 2021 (SGR 21/6515 & SGR 21/6516) en van 7 april 2022 (SGR 22/3174, SGR 22/3175, SGR 22/3176 & SGR 22/3177). Deze besluiten betreffen het voorlopige en definitieve budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) van eiser over de jaren 2017 tot en met 2021, het voorlopige budget over het jaar 2022, alsmede de zogeheten vangnetuitkering over de jaren 2017 tot en met 2020. 
    
    
    
      1.1.
      Met de bestreden besluiten van 28 september 2020, van 25 augustus 2021 en van 7 april 2022 heeft de minister de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. Eiser heeft met de brief van 26 oktober 2022 op de verweerschriften gereageerd. Op 18 september 2023 heeft de minister gereageerd op de brief van de rechtbank van 4 september 2023.
      
    
    
      1.3.
      Met de brief van 6 december 2023 heeft eiser de beroepen nader onderbouwd. De minister heeft hier op 19 januari 2024 op gereageerd. Eiser heeft op 19 en 26 januari 2024 op de reactie van de minister gereageerd.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft de beroepen op 30 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
      
        
          namens eiser: de gemachtigden van eiser, [naam 1] , [naam 2] Msc en [naam 3] Msc LLM;
        
        
          namens de minister: de gemachtigde van de minister, [naam 4] Msc, [naam 5] Msc MA, drs. [naam 6] , dr. [naam 7] , [naam 8] Msc en [naam 9] Msc.
        
      
      
    
  
  
    Omschrijving van de bestreden besluiten
    
    
      2. De beroepen zijn gericht tegen de volgende bestreden besluiten.
    
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 19 oktober 2016 (besluit 1) heeft de minister eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor 2017 toegekend van € 328.745.519,-. Met het besluit van 10 oktober 2017 (besluit 2) heeft de minister eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor 2017 toegekend van € 333.611.238,-. De minister heeft deze besluiten na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 28 september 2020 (bestreden besluit 1; SGR 20/7117). 
      
    
    
      2.2.
      Met het besluit van 18 oktober 2018 (besluit 3), na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 28 september 2020 (bestreden besluit 2; SGR 20/7115), heeft de minister eiser een vangnetuitkering toegekend voor 2017 van € 11.191.940,-.
      
    
    
      2.3.
      Met het besluit van 11 oktober 2017 (besluit 4) heeft de minister eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor 2018 toegekend van € 316.047.791,-. Met het besluit van 1 oktober 2018 (besluit 5) heeft de minister eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor 2018 toegekend van € 332.337.813,-. Deze besluiten heeft de minister na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 28 september 2020 (bestreden besluit 3; SGR 20/7116).
      
    
    
      2.4.
      Met het besluit van 9 oktober 2019 (besluit 6), na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 28 september 2020 (bestreden besluit 4; SGR 20/7119), heeft de minister eiser een vangnetuitkering toegekend voor 2018 van € 12.791.835,-.
      
    
    
      2.5.
      Met het besluit van 1 oktober 2018 (besluit 7) heeft de minister eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor 2019 toegekend van € 348.485.529,-. Met het besluit van 30 september 2019 (besluit 8) heeft de minister eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor 2019 toegekend van € 340.110.746,-. Deze besluiten heeft de minister na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 28 september 2020 (bestreden besluit 5; SGR 20/7120).
      
    
    
      2.6.
      Met het besluit van 30 september 2019 (besluit 9), na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 28 september 2020 (bestreden besluit 6; SGR 20/7111), heeft de minister eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor 2020 toegekend van € 353.436.675,-. Met het besluit van 1 oktober 2020 (besluit 10), na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 25 augustus 2021 (bestreden besluit 7; SGR 21/6516), heeft de minister eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor 2020 toegekend van € 366.610.964,-. 
      
    
    
      2.7.
      Met het besluit van 1 oktober 2020 (besluit 11), na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 25 augustus 2021 (bestreden besluit 8; SGR 21/6515), heeft de minister eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor 2021 toegekend van € 377.837.836,-. Met het besluit van 1 oktober 2021 (besluit 12), na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 7 april 2022 (bestreden besluit 9; SGR 22/3174), heeft de minister eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor 2021 toegekend van € 370.878.990,-.
      
    
    
      2.8.
      Met het besluit van 16 oktober 2020 (besluit 13), na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 7 april 2022 (bestreden besluit 10; SGR 22/3176), heeft de minister eiser een vangnetuitkering toegekend voor 2019 van € 913.601,-.
      
    
    
      2.9.
      Met het besluit van 28 oktober 2021 (besluit 14), na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 7 april 2022 (bestreden besluit 11; SGR 22/3177), heeft de minister eisers aanvraag om een vangnetuitkering voor 2020 afgewezen.
      
    
    
      2.10.
      Met het besluit van 1 oktober 2021 (besluit 15), na bezwaar gehandhaafd met het besluit van 7 april 2022 (bestreden besluit 12; SGR 22/3175), heeft de minister eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor 2022 toegekend van € 387.234.341,-.
      
      
        3. De minister stelt zich in de bestreden besluiten, beknopt weergegeven, op het volgende standpunt.
      
      
    
    
      3.1.
      De uitkering die bedoeld is voor de uitvoering van de Participatiewet (Pw) en aanverwante wetten wordt jaarlijks vastgesteld op basis van een bij formele wet vastgesteld macrobudget. Dit budget wordt geacht toereikend te zijn voor de geraamde kosten van uitvoering van bedoelde wetten door alle gemeenten gezamenlijk. Er is geen garantie dat er met de feitelijke uitkering uit het macrobudget ook een feitelijke kostendekking wordt bereikt. Dit is niet in strijd met hogere regelgeving. Het macrobudget wordt voorlopig vastgesteld in de maand september voorafgaand aan het uitvoeringsjaar en definitief vastgesteld in de maand september van het uitvoeringsjaar, zodat met de meest actuele inzichten rekening kan worden gehouden. Bij de verdeling van het macrobudget wordt al enige jaren gebruik gemaakt van een verdeelmodel dat is ontwikkeld door het Sociaal en Cultureel Planbureau. Dit model is vastgelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit Pw) en de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling). Het verdeelmodel is gebaseerd op de kans dat een bepaald type huishouden een beroep doet op bijstand en sluit nauw aan bij het niveau waarop het recht op bijstand werkelijk wordt bepaald. Het model, dat enkel gebruik maakt van objectieve factoren, is na een zorgvuldig proces tot stand gekomen. Er zijn voor gemeenten voldoende mogelijkheden aanwezig om inzicht in de vaststelling van het budget te kunnen verkrijgen. Daarom is geen sprake van strijd met het rechtszekerheids-, verdedigings- en motiveringsbeginsel. Verder is er geen sprake van geautomatiseerde besluitvorming. De uitkering is berekend conform de voorgeschreven systematiek in het Besluit Pw en de Regeling. Hiervan kan volgens de minister in principe niet worden afgeweken. De wettelijk voorgeschreven verdeelsystematiek leidt tot een gebonden beschikking en biedt de minister geen ruimte de aan eiser beschikbaar gestelde uitkering anders te berekenen. Voorts is de minister van mening dat het resultaat van de systematiek niet onredelijk is, nu het macrobudget toereikend is voor de geobjectiveerde uitkeringskosten van alle gemeenten gezamenlijk, terwijl de uitkering gebaseerd is op de geobjectiveerde kans dat huishoudens in de gemeente een beroep op bijstand moeten doen en dus maximaal is toegespitst op de gemeentelijke situatie. Van eiser wordt een beleid verwacht om uitkeringskosten en budget met elkaar in overeenstemming te brengen. Er is een re-integratiebudget beschikbaar gesteld om eiser daarbij te ondersteunen. Als er ondanks dit alles voor een gemeente een overmatig tekort resteert ten gevolge van haar uitvoering van de Pw, is er een vangnetregeling. Volgens de minister is wat betreft de vaststelling van de voorlopige en definitieve budgetten voor de gebundelde uitkering voor 2017 tot en met 2021 en het voorlopig budget voor 2022 geen sprake van een situatie op grond waarvan de verschillende gehanteerde verdeelmodellen voor bepaalde groepen gemeenten buiten toepassing zouden moeten worden gelaten. Van ernstige tekortkomingen in de verdeelmodellen die daartoe zouden noodzaken, is niet gebleken. De verdeling sluit volgens de minister goed aan bij het uitgangspunt van de wetgever dat de uitkering aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn. Volgens de minister is niet gebleken van strijd met het evenredigheidsbeginsel.
      
    
    
      3.2.
      Wat betreft de aanspraak op vangnetuitkeringen voor de jaren 2017 tot en met 2020 is er volgens de minister geen aanleiding om de hiervoor bestemde regelingen onverbindend te achten dan wel geheel of gedeeltelijk buiten toepassing te laten. Het antwoord op de vraag of de vangnetregelingen wel of niet voldoende soelaas bieden, hangt af van eventuele tekortkomingen in het verdeelmodel. De minister is van oordeel dat de verdeelmodellen voor de jaren 2017 tot en met 2020 geen tekortkomingen bevatten op grond waarvan ze voor eiser buiten toepassing zouden moeten blijven. Verder vindt de minister dat de van toepassing zijnde vangnetregelingen op zichzelf voldoende soelaas bieden in het geval de toepassing van het verdeelmodel tot grote tekorten bij een gemeente leidt. Een beperkt eigen risico doet niet af aan het uitgangspunt dat de uitkering aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. Eiser heeft het standpunt van de minister op hierna te bespreken gronden bestreden.
    
    
      
        Het beoordelingskader
      
    
    5. De voor de beoordeling van de beroepen van toepassing zijnde wet- en regelgeving, zoals die ten tijde van de bestreden besluiten gold, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      5.1.
      Voor de achtergrond van de gebundelde uitkering en een beschrijving van het verdeelmodel waarmee de gebundelde uitkering wordt toebedeeld aan gemeenten, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019.
      
      
        
          De omvang van het geding
        
        6. De beroepen hebben betrekking op de omvang van de aan eiser toegekende budgetten voor de gebundelde uitkering over de jaren 2017 tot en met 2021 en het voorlopig toegekende budget voor het jaar 2022. Eiser stelt in de kern dat de toegekende budgetten, die kostendekkend horen te zijn, volstrekt ontoereikend zijn gebleken om daarmee de kosten van uitvoering van de Pw en aanverwante wetten te dekken. Hierdoor zijn omvangrijke tekorten ontstaan. In de diverse beroepen stelt eiser dat het verdeelmodel buiten toepassing dient te worden gelaten. Volgens eiser handelt de minister in strijd met zijn resultaatsverplichting om de gemeente Den Haag voldoende budget beschikbaar te stellen om in medebewind de genoemde wetten uit te voeren.
      
      
    
    
      6.1.
      Daarnaast hebben de beroepen betrekking op de omvang van de aan eiser toegekende vangnetuitkering voor de jaren 2017 tot en met 2019 en de afwijzing van de vangnetuitkering voor 2020.
      
      
        
          De kostendekkendheid van de gebundelde uitkering
        
        7. Eiser stelt zich – kort samengevat – op het standpunt dat de gebundelde uitkering in een kostendekkende financiering voor gemeenten moet voorzien. Dit volgt uit artikel 69 van de Pw, artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 9 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie. De gebundelde uitkering heeft als uitgangspunt dat deze die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn. Sinds de invoering van het nieuwe verdeelmodel in 2015 ontvangt de gemeente Den Haag fors minder budget dan feitelijk nodig is voor de uitvoering van de bijstandstaak. Vanaf 2015 voldoet de minister aldus niet aan zijn wettelijke plicht tot toekenning van een kostendekkende financiering van de werkelijke niet-vermijdbare kosten.
      
    
    
      7.1.
      Dit betoog van eiser slaagt niet. Zoals volgt uit de eerder genoemde uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019 heeft de wetgever, ook met de verdeling van het macrobudget volgens het verdeelmodel onder de Pw, beoogd dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn (niet-vermijdbare kosten). De Pw is hiermee in essentie in overeenstemming met artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 9 van het Handvest. Van strijd met een hoger wettelijk voorschrift is geen sprake. De rechtbank ziet in eisers betoog geen grond om hierover thans anders te oordelen.
      
      
        
          Geautomatiseerde besluitvorming
        
        8. Volgens eiser hebben de bestreden besluiten een geautomatiseerd karakter, omdat deze tot stand zijn gekomen met de hulp van een technisch systeem zonder directe menselijke tussenkomst. De bestreden besluiten zijn louter genomen op basis van de uitkomst van een complex rekenkundig verdeelmodel, waar niet zomaar van uit mag worden gegaan. De minister moet de op basis van het model gemaakte keuzes, aannames en gegevens inzichtelijk en controleerbaar maken. Verder bevatten de bestreden besluiten volgens eiser niet de informatie om de besluitvorming inzichtelijk of controleerbaar te maken. In de “Gemeentespecifieke bijlage” worden uitsluitend de opbouw en de uitkomsten van de verdeelmodellen voor de gemeente Den Haag gepresenteerd. De besluiten bevatten niet het vereiste inzicht in de berekening van deze budgetten en hoe gemaakte keuzes, aannames en gegevens zich verhouden tot de werkelijkheid. Voor eiser is de gehele berekening van het budget dus niet inzichtelijk en controleerbaar. Eiser wordt slechts geconfronteerd met ‘black box’-besluitvorming die in werkelijkheid fors onevenredig uitwerkt.
      
      
    
    
      8.1.
      De CRvB heeft in de in 5.1 genoemde uitspraak van 1 juli 2019 geoordeeld dat de minister, uitgaande van de keuze die de wetgever in formele zin heeft gemaakt voor budgetbekostiging en de complexiteit van het instrument verdeelmodel, een ruime beslissingsruimte heeft bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan. Op de minister rust wel de verplichting om de ten aanzien van het verdeelmodel gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn. Dit is noodzakelijk zodat belanghebbenden kunnen bepalen of zij gebruik willen maken van de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden tegen de besluitvorming, maar ook om de juistheid van de gebruikte gegevens en de gemaakte berekeningen inhoudelijk te kunnen betwisten. Dit betekent echter niet dat alle data die zijn gehanteerd bij de berekening en bijbehorende rekenformules en modellen ter beschikking moeten worden gesteld. Voldoende is dat in of met het besluit duidelijk is gemaakt hoe de verdeelmodellen tot stand zijn gekomen en welke keuzes bij de invoer zijn gemaakt ten aanzien van de invoergegevens.
      
    
    
      8.2.
      De minister heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat maximaal inzicht wordt gegeven in de totstandkoming van de budgetten. De budgetbeschikkingen bevatten een samenvatting van de uitkomsten van het verdeelmodel. De uitgangspunten, werking en beschrijving van het verdeelmodel zijn vastgelegd in het Besluit Pw, de Regeling Pw en de bijlagen daarbij. Voor gemeenten kan het lastig zijn om de onderliggende berekeningen te controleren. Dat komt doordat de gehanteerde gegevens grotendeels op individueel huishoudniveau beschikbaar zijn en deze privacygevoelig zijn. Toegang tot de gegevens kan alleen verkregen worden via het CBS. De minister onderkent dat dit de keerzijde is van de keuze om het verdeelmodel te baseren op integrale gegevensbestanden van alle huishoudens in Nederland. Om gemeenten maximaal inzicht te geven zijn de uitkomsten van het verdeelmodel beschikbaar gesteld via een rekentool. Deze rekentool stelt gemeenten in staat de uitkomsten van het verdeelmodel per huishoudtype te vergelijken met de werkelijke situatie en daar het beleid op af te stemmen. Daarnaast kan er altijd contact gezocht worden met het ministerie voor nadere uitleg over de totstandkoming van de budgetten.
      
    
    
      8.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister hiermee voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de budgetten voor de in geding zijnde jaren tot stand zijn gekomen. Ook zijn er voor eiser voldoende mogelijkheden aanwezig om inzicht te krijgen in de werking en de uitkomsten van de verdeelmodellen. Van een onduidelijke onderbouwing van de totstandkoming van de budgetten is dan ook geen sprake. Gelet op de overwegingen in de bestreden besluiten, is ook geen sprake van volledig geautomatiseerde besluitvorming. Het betoog van eiser slaagt niet.
      
      
        
          Bewijslastverdeling
        
        9. In de uitspraken van 21 februari 2023 en 4 juli 2023 heeft de CRvB geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om aan het verdeelmodel zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Besluit Pw en de voor de jaren 2017 tot en met 2020 in Bijlage I, tabel 2, van de Regeling neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. De rechtbank zal dat oordeel als uitgangspunt hanteren en ziet geen grond om hierover voor de modellen van 2021 en 2022 anders te oordelen. 
      
      
    
    
      9.1.
      Het voorgaande staat er niet aan in de weg dat de bestuursrechter onder omstandigheden tot het oordeel kan komen dat de minister, die met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen was gehouden om het algemeen verbindend voorschrift waarin het verdeelmodel is neergelegd, buiten toepassing te laten. De bewijslast dat van dergelijke omstandigheden sprake is, rust in beginsel op het bestuursorgaan dat hierop een beroep doet. Wanneer het bestuursorgaan aan zijn initiële bewijslast heeft voldaan, verschuift de bewijslast weer naar de minister.
      
    
    
      9.2.
      Het is in dit geval dan ook aan eiser om aannemelijk te maken dat de verdeelmodellen voor de jaren 2017 tot en met 2022 zodanige tekortkomingen bevatten dat zij voor de gemeente Den Haag tot onevenredig grote tekorten leiden, welke tekorten niet zijn te verklaren uit het gevoerde beleid. Eiser dient inzichtelijk te maken dat en waarom hij door de verdeling van het macrobudget voor de gemeente Den Haag in de jaren 2017 tot en met 2022 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Indien eiser hierin slaagt, dan is het vervolgens aan de minister om aannemelijk te maken dat de tekorten op het budget niet door de werking van de verdeelmodellen zijn veroorzaakt.
      
      
        
          De gebundelde uitkering voor de jaren 2017 tot en met 2022
        
        10. Eiser betoogt dat als gevolg van tekortkomingen in de verdeelmodellen van 2017 tot en met 2022 de toepassing daarvan tot onevenredige uitkomsten leidt voor de gemeente Den Haag. Deze uitkomsten zijn onrechtmatig in het licht van de Pw. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst eiser op een aantal onderzoeksrapporten.
      
      
    
    
      10.1.
      Eiser heeft onder meer gewezen op het rapport “Meerjarige tekorten en overschotten op het bijstandsbudget: een verkenning van objectieve verklaringen” van 2022 van SEO economisch onderzoek (SEO) en Atlas Research (Atlas). In dat rapport wordt beschreven dat meerdere objectieve kenmerken systematisch samenhangen met een meerjarig tekort of overschot op het bijstandsbudget. Een groot deel van de kenmerken die systematisch verschillen tussen tekort- en overschotgemeenten hangt samen met de centrumfunctie van een gemeente. Dit geldt bijvoorbeeld voor segregatie, stapeling van problematiek, echtscheidingen, het aandeel hoogopgeleiden en het aandeel huishoudens met huurtoeslag. Het onderzoek laat zien dat een groot deel van de getoetste kenmerken inderdaad niet langer systematisch afwijkt tussen tekort- en overschotgemeenten en de vergelijkingsgroep wanneer gecorrigeerd wordt voor verschillen in het regionale klantenpotentieel. Vooral de aspecten segregatie op basis van bijstandsontvangst, het aandeel bijstandsontvangers met loonkostensubsidie en het aandeel voormalige studenten met psychische problematiek blijven sterk afwijken tussen tekort- en overschotgemeenten en gemiddelde gemeenten. Voor toekomstige verfijning van het verdeelmodel ligt het dan ook voor de hand om de rol van de centrumfunctie en de kenmerken op huishoudniveau die hiermee samenhangen nader te onderzoeken.
      
      
        SEO en Atlas hebben allereerst een zogeheten ‘uitbijteranalyse’ uitgevoerd. In deze analyse is voor de acht gemeenten die aan de workshop hebben meegedaan, gekeken of en voor welke kenmerken zij een uitschieter zijn. Het gehanteerde criterium voor een uitschieter is dat de score van een gemeente op een kenmerk meer dan twee standaarddeviaties boven of onder het gemiddelde van de gemeenten in de vergelijkingsgroep ligt. De hoofdanalyse heeft vervolgens bestaan uit een systematische vergelijking van tekort- en overschotgemeenten en gemiddelde gemeenten. Aan de hand van regressies is systematisch onderzocht of tekort- en overschotgemeenten op de geselecteerde kenmerken significant van elkaar en van de gemiddelde gemeenten verschillen. 
      
      
      
        Met name de gemeente Den Haag is een zogeheten ‘uitbijter’ op een groot aantal kenmerken, hetgeen wil zeggen dat er grote afwijkingen zijn van het gemiddelde. De gemeente Den Haag is een uitbijter als het gaat om de kenmerken: Verhuisindex (op basis van bijstandsontvangst en op basis van niet-westerse migratieachtergrond), Segregatie-index (op basis van niet-westerse migratieachtergrond), Multiproblematiek: criminaliteit en gezondheidsproblemen, Multiproblematiek: problematische schulden en gezondheidsproblemen, Aandeel laaggeletterden, Stedelijkheid, Aandeel bijstandsontvangers dat 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 of 10 jaar of langer in de bijstand zit en Aandeel statushouders. Uit tabel 3.1 uit het rapport van SEO en Atlas volgt dat er bij Den Haag op zes van de negen kenmerken sprake is van kenmerken die systematisch samenhangen met een meerjarig tekort of overschot op het bijstandsbudget van gemeenten.
      
      
    
    
      10.2.
      Daarnaast heeft eiser gewezen op het rapport “Verklaringen voor tekorten en overschotten op het bijstandsbudget. Uitkomsten onderzoek bij 15 gemeenten met meerjarige tekorten en overschotten” van 21 juni 2023 van Andersson Elffers Felix en de Beleidsonderzoekers (AEF). Over de gemeente Den Haag (in het onderzoek geduid als “Gemeente 13”) wordt onder meer geschreven dat het tekort op de gebundelde uitkering vooral een tekort is op de volumecomponent en dat het tekort van de gemeente Den Haag nauwelijks kan worden verklaard vanuit de wijze waarop de organisatie is vormgegeven en functioneert.
      
    
    
      10.3.
      Ook heeft eiser het bureau Berenschot gevraagd om meerdere rapporten op te stellen. Eén van deze rapporten is het rapport “Het effect van objectieve kenmerken op het BUIG-budget van Den Haag” van 20 september 2023, waarin Berenschot heeft berekend dat € 92.000.000,-, oftewel 63,5%, van het totale tekort van de gemeente Den Haag over de periode 2017 tot en met 2022 aan niet in de verdeelmodellen opgenomen factoren kan worden toegerekend. Hierbij gaat het om de in het rapport van SEO en Atlas van 2022 geïdentificeerde objectieve kenmerken. Hier bovenop komt volgens Berenschot nog het nadeel dat Den Haag lijdt doordat het model geen rekening houdt met de rol van arbeidsmigranten op de voor Den Haag relevante arbeidsmarkt en de negatieve gevolgen voor Den Haag van de methodologiewijziging van de Enquête beroepsbevolking in 2023, waarvan de gegevens in het verdeelmodel worden gebruikt. 
      
    
    
      10.4.
      Volgens de minister is het onderzoek van AEF van 21 juni 2023 beperkt  en is er daarom geen sprake van een overduidelijk onderzoek met vaststaande conclusies. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft de minister verwezen naar een notitie van AEF van 18 januari 2024, waarin is aangegeven dat AEF erg terughoudend is in het verbinden van grote conclusies voor individuele gemeenten op basis van de uitkomsten voor die gemeenten, omdat de aanpak van het onderzoek daar niet op is ontworpen. Verder heeft de minister verwezen naar de reactie van SEO en Atlas van 15 januari 2024, waarin kanttekeningen bij de schatting van Berenschot zijn geplaatst. SEO en Atlas stellen onder meer dat niet is aangetoond dat de genoemde kenmerken niet afdoende in het verdeelmodel zijn verwerkt. Dit wordt namelijk vastgesteld op basis van een toetsingskader dat aanmerkelijk grondiger is dan de regressieanalyse op basis van zestig gemeenten uit het onderzoek. Uit vervolgonderzoek door SEO en Atlas blijkt dat de analyse van deze 60 gemeenten geen representatief beeld geeft van de verklaringskracht van kenmerken op huishoud- en gemeenteniveau. 
      
    
    
      10.5.
      Eiser heeft hierop een reactie van Berenschot van 26 januari 2024 overgelegd. Daarin is onder meer aangegeven dat de vraag of kenmerken in een verdeelmodel zouden moeten worden opgenomen op basis van het door SEO en Atlas gehanteerde toetsingskader een andere vraag is dan die door Berenschot is onderzocht, namelijk of de gemeente Den Haag is benadeeld door niet in het verdeelmodel opgenomen factoren. Volgens Berenschot is bewust gekozen voor een analyse op gemeenteniveau in plaats van huishoudniveau om te toetsen of het verdeelmodel tot een oneerlijke verdeling leidt voor bepaalde specifieke gemeenten. Eiser heeft verder Economisch Bureau Amsterdam (EBA) gevraagd om de discussie tussen Berenschot en SEO en Atlas over het door Berenschot berekende nadeel te beoordelen. In de globale beoordeling van 26 januari 2024 schrijft EBA onder meer dat zowel SEO en Atlas als Berenschot hebben aangetoond dat bepaalde overschotten en tekorten van gemeenten structureel samenhangen met factoren die niet in het verdeelmodel zijn opgenomen en niet aan de betreffende gemeenten te wijten zijn. Zolang aangetoond blijft dat structurele verschillen ontstaan tussen modeluitkomsten en realisaties als gevolg van niet opgenomen exogene variabelen, zal een aanpassing op gemeenteniveau moeten plaatsvinden. Bij deze aanpassing is het toetsingskader van het model van SEO en Atlas niet meer één-op-één toepasbaar, aangezien dat uitgaat van huishoudniveau. Aangetoond is dat verschillen in modeluitkomsten en realisaties op gemeenteniveau, in ieder geval deels, te wijten zijn aan niet in het verdeelmodel opgenomen exogene variabelen. Die zouden het verschil moeten verklaren, daar waar een gemeente geen invloed heeft. EBA vervolgt dat Berenschot antwoord heeft proberen te geven op de vraag wat het nadeel is voor de gemeente Den Haag, omdat de schatting van het verdeelmodel op huishoudniveau is uitgevoerd. Hoewel op huishoudniveau gedetailleerde analyses mogelijk zijn, doet het model op huishoudniveau impliciet de aanname dat deze huishoudens zeven miljoen geïsoleerde eenheden zijn. Als de schattingen voor de huishoudens op gemeenteniveau bij elkaar worden opgeteld, zouden de schattingsfouten dus ongeveer tegen elkaar moeten wegvallen. Volgens EBA is het aannemelijk dat deze aanname niet klopt, waardoor er structurele verschillen op gemeenteniveau ontstaan. Een model dat schattingsfouten minimaliseert op huishoudniveau lijkt veelal vanuit methodologisch oogpunt gerechtvaardigd, maar houdt onvoldoende rekening met niet beïnvloedbare verschillen tussen gemeenten.
      
      
        11. Tijdens de zitting is de rechtbank nader ingegaan op de verschillende rapportages en hebben de aanwezige deskundigen hun rapportages nader toegelicht. Op grond van het dossier en hetgeen ter zitting is besproken, komt de rechtbank tot het volgende oordeel. 
      
    
    
      11.1.
      Ten aanzien van het jaar 2022 staat in deze procedure enkel het voorlopige budget ter beoordeling. Of sprake is van tekortkomingen in het verdeelmodel die voor dat jaar tot een onevenredig groot tekort hebben geleid, kan derhalve niet worden vastgesteld.
      
    
    
      11.2.
      Ten aanzien van de jaren 2017 tot en met 2021 overweegt de rechtbank het volgende. Niet in geschil is dat er meerjarig een fors verschil bestaat tussen de gebundelde uitkering die de gemeente Den Haag heeft ontvangen en de werkelijk door de gemeente voor de uitvoering van de Pw en aanverwante wetten gemaakte kosten. Uit de hiervoor genoemde rapportage van SEO en Atlas van 2022 volgt dat de gemeente Den Haag in de periode van 2017 tot 2020 op negen objectieve kenmerken significant afwijkt van het gemiddelde van de vergelijkingsgroep. Zes van deze kenmerken hangen systematisch samen met een meerjarig tekort of overschot op het bijstandsbudget. Dit zijn de kenmerken Verhuisindex op basis van bijstandsontvangst, Verhuisindex op basis van niet-westerse migratieachtergrond, Multiproblematiek: criminaliteit en gezondheidsproblemen, Multiproblematiek: problematische schulden en gezondheidsproblemen, Stedelijkheid en Aandeel bijstandsontvangers dat 1, 2, 3 of 4 jaar of langer in de bijstand zit. Een groot deel van deze kenmerken hangt samen met de centrumfunctie van een gemeente. De genoemde kenmerken zijn niet in de verdeelmodellen voor de jaren 2017 tot en met 2021 opgenomen. Hoewel dit niet met zekerheid is vast te stellen, ziet de rechtbank in de rapportage sterke aanknopingspunten dat deze kenmerken samenhang vertonen met het tekort dat de gemeente Den Haag meerjarig heeft. In de rapportage van SEO en Atlas wordt ook beschreven dat wanneer wordt gecorrigeerd voor centrumfunctie (regionaal klantenpotentieel), een groot deel van de getoetste kenmerken niet langer systematisch afwijkt tussen tekort- en overschotgemeenten. Dat het daarbij om een verkennend onderzoek zou gaan, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. 
      
    
    
      11.3.
      Verder volgt uit de aard van de genoemde kenmerken en de conclusie in de rapportage van AEF van 26 juni 2023 dat het tekort van Den Haag op de gebundelde uitkering vooral een tekort is op de volumecomponent en dat het tekort nauwelijks kan worden verklaard vanuit de wijze waarop de organisatie is vormgegeven en functioneert. Hoewel AEF heeft aangegeven dat zij erg terughoudend is in het verbinden van grote conclusies voor individuele gemeenten op basis van het onderzoek, bieden de uitkomsten naar het oordeel van de rechtbank voldoende aanknopingspunten dat de forse tekorten van eiser niet zijn te verklaren uit het gevoerde beleid en uitvoering. 
      
    
    
      11.4.
      Het standpunt van eiser, daarbij verwijzend naar het in 10.3 genoemde rapport van Berenschot, dat Den Haag extra nadeel zou lijden doordat het verdeelmodel geen rekening houdt met de rol van arbeidsmigranten op de voor Den Haag relevante arbeidsmarkt, deelt de rechtbank niet. Dat standpunt wordt niet empirisch onderbouwd. SEO en Atlas beschrijven in hun reactie van 15 januari 2024 dat er over (ongeregistreerde) arbeidsmigranten geen betrouwbare cijfers beschikbaar zijn. Daar voegen zij aan toe dat het door Berenschot voorgestelde cijfer om rekening te houden met de verdeling van arbeidsmigranten en hun banen over Nederland in feite een groep mensen betreft waarvan de woonlocatie om allerhande redenen 'niet in te delen' is. Als de aanpak van Berenschot toch wordt gevolgd, blijkt volgens SEO en Atlas het aandeel banen dat deze groep in Den Haag en omgeving inneemt op het landelijk gemiddelde te liggen. Bovendien zien zij op landelijk niveau weinig samenhang van dit aandeel met overschotten of tekorten op het bijstandsbudget. De rechtbank ziet geen reden om aan de kanttekeningen van SEO en Atlas te twijfelen. EBA komt in zijn rapport van 26 januari 2024 weliswaar tot de conclusie dat het verdeelmodel van SEO en Atlas zuiverdere uitkomsten zou geven als het rekening zou houden met een correctiefactor voor alle niet in Nederland geregistreerde werknemers, maar EBA kan op basis van de huidige informatie niet zeggen of deze aanpassing voor Den Haag tot een voor- of nadeel zou leiden. Dit leidt daarom niet tot een ander oordeel. 
      
    
    
      11.5.
      Wat betreft de gestelde negatieve gevolgen voor de gemeente Den Haag van de methodologiewijziging van de Enquête beroepsbevolking in 2023, stelt de rechtbank vast deze wijziging gevolgen heeft voor de verdeelmodellen vanaf 2023 en dus niet voor de in deze procedure te beoordelen verdeelmodellen. Reeds hierom ziet de rechtbank in dit betoog geen grond om te oordelen dat Den Haag hierdoor nadeel ondervindt.
      
    
    
      11.6.
      Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de verdeelmodellen voor de jaren 2017 tot en met 2021, afgezien van de aspecten die in overweging 11.4 en 11.5 zijn besproken, tekortkomingen bevatten, die ertoe hebben geleid dat de gemeente Den Haag als grote centrumgemeente in die jaren te weinig budget heeft ontvangen en daardoor nadeel heeft geleden, waarbij aannemelijk is dat de tekorten niet zijn te verklaren uit het gevoerde beleid en uitvoering. 
      
    
    
      11.7.
      De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de tekorten niet door de werking van de verdeelmodellen worden veroorzaakt. Hoewel het uiterst moeilijk is om een berekening te maken in hoeverre de tekorten kunnen worden toegerekend aan de onvolkomenheden in de verdeelmodellen en er kanttekeningen zijn geplaatst bij de berekening van Berenschot, bestaan er aanknopingspunten voor de conclusie dat de geconstateerde tekortkomingen substantieel bijdragen aan de tekorten op de budgetten.
      
    
    
      11.8.
      De minister heeft verwezen naar de reactie van SEO en Atlas van 15 januari 2024, waarin is aangegeven dat in vervolgonderzoek de uitbreiding van het verdeelmodel met kenmerken uit het eerdere onderzoek nader is onderzocht. Alleen het kenmerk ‘uitgevallen studenten met psychische problematiek’ leidde tot een substantiële verbetering van de verklaringskracht van het verdeelmodel en komt daarmee door de kwantitatieve component van het toetsingskader. Het verdeelmodel van 2024 is daarop aangepast. Een aantal van de op huishoudniveau geoperationaliseerde kenmerken heeft echter onvoldoende verklaringskracht en komt daarmee niet door het toetsingskader. Dat geldt in het bijzonder voor de indicatoren voor multiproblematiek. Het toevoegen van centrumfunctie of stedelijkheid verbetert de modelprestaties nauwelijks. Het model is daarom niet met dit kenmerk uitgebreid. Dit systeem brengt met zich dat bepaalde kenmerken – na uitgebreid en zorgvuldig onderzoek – het toetsingskader om in het verdeelmodel te worden opgenomen niet doorkomen, omdat deze de verklaringskracht van het verdeelmodel op huishoudniveau in Nederland als geheel niet verbeteren. Naar het oordeel van de rechtbank staat dit, zoals ook EBA stelt, er echter niet aan in de weg dat het ontbreken van deze kenmerken op gemeenteniveau tot gevolg kan hebben dat de verdeelmodellen voor een individuele gemeente nadelig kunnen uitpakken. De rechtbank ziet hierin dan ook geen grond om anders te oordelen. 
      
    
    
      11.9.
      De volgende vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de tekortkomingen in de verdeelmodellen tot zodanig onevenredig grote tekorten op het budget hebben geleid, dat artikel 6 van het Besluit Pw en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit buiten toepassing moeten worden gelaten. Wat betreft de jaren 2017, 2018 en 2019 is de rechtbank van oordeel dat van dergelijke onevenredig grote tekorten sprake is. Niet door de minister weersproken is immers dat die tekorten, na toepassing van de vangnetregeling, respectievelijk, € 34.781.501,-, € 31.837.392,- en € 27.742.044,- bedragen. Wat betreft de jaren 2020 en 2021 stelt de rechtbank vast dat de tekorten in die jaren aanzienlijk kleiner zijn en dat de uitgaven dus veel beter aansluiten bij het toegekende budget. De tekorten over die jaren bedroegen € 7.403.178,- en € 1.517.763,-. Zonder nadere onderbouwing van de zijde van eiser ziet de rechtbank geen grond om te oordelen dat de tekorten voor 2020 en 2021 als onevenredig grote tekorten moeten worden beoordeeld, op grond waarvan de verdeelmodellen voor die jaren de exceptieve toetsing niet zouden kunnen doorstaan.
      
    
    
      11.10.
      Geconcludeerd wordt dat de toepassing van de verdeelmodellen voor de jaren 2017, 2018 en 2019 voor eiser onevenredig nadelige gevolgen heeft in relatie tot de met het besluit te dienen doelen, zodat deze niet de exceptieve toets kunnen doorstaan. Hieraan moet het gevolg worden verbonden dat artikel 6 van het Besluit Pw en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit voor wat betreft de budgetten voor 2017, 2018 en 2019 voor eiser buiten toepassing moeten worden gelaten. Dit betekent dat het betoog van eiser slaagt voor zover dit betrekking heeft op de bestreden besluiten 1, 3 en 5. Deze besluiten kunnen daarom niet in stand worden gelaten en zullen worden vernietigd. 
      
    
    
      11.11.
      De toepassing van de verdeelmodellen voor de jaren 2020 en 2021 kan de exceptieve toetsing wel doorstaan. De aan de hand daarvan toegekende budgetten waren weliswaar lager dan de werkelijke uitgaven in die jaren, zodat wederom tekorten zijn ontstaan, maar de rechtbank is met de minister van oordeel dat de tekorten over die jaren voor een grote gemeente als Den Haag redelijkerwijs niet als onevenredig kunnen worden beschouwd. Tekorten van deze omvang blijven binnen de marges van het uitgangspunt dat bij vaststelling van het macrobudget van geraamde kosten wordt uitgegaan en dat toepassing van het verdeelmodel geen garantie biedt dat daarmee ook daadwerkelijk de totale bijstandsuitgaven in een jaar worden gedekt. Ten aanzien van het verdeelmodel voor 2022 bij de vaststelling van het voorlopig budget voor dat jaar komt de rechtbank, onder verwijzing naar hetgeen in 11.1 is overwogen, niet tot het buiten toepassing laten hiervan. Het betoog van eiser slaagt derhalve niet voor zover het is gericht tegen de bestreden besluiten 6, 7, 8 en 9. 
      
      
        
          De vangnetuitkeringen voor 2017 tot en met 2019
        
        12. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat de bestreden besluiten 1, 3 en 5 (oftewel de budgetten voor de gebundelde uitkering voor 2017 tot en met 2019) niet in stand kunnen blijven, omdat toepassing van de verdeelmodellen voor die jaren voor eiser onevenredig nadelige gevolgen heeft gehad in relatie tot de met de besluiten te dienen doelen. Deze modellen zullen daarom buiten toepassing moeten worden gelaten. Nu de bestreden besluiten 1, 3 en 5 als gevolg hiervan worden vernietigd, kunnen ook de bestreden besluiten 2, 4 en 10 betreffende de vangnetuitkeringen voor de jaren 2017, 2018 en 2019, vanwege hun samenhang met de bestreden besluiten 1, 3 en 5, niet ongewijzigd in stand blijven. Het buiten toepassing laten van de verdeelmodellen voor de jaren 2017 tot en met 2019 zal immers leiden tot een andere vaststelling van de budgetten voor de gebundelde uitkering over die jaren. 
      
      
    
    
      12.1.
      
        Uit het vorenstaande volgt dat ook de beroepen die betrekking hebben op de toepassing van de vangnetregeling over de jaren 2017 tot en met 2019 gegrond zijn. Wat eiser verder in beroep tegen de (toepassing van de) vangnetregeling heeft aangevoerd, kan onbesproken blijven. De bestreden besluiten 2, 4 en 10 dienen te worden vernietigd.
        
          
          De vangnetuitkering voor 2020
        
        13. Op grond van artikel 74, eerste lid, van de Pw, kan een belanghebbende bij een budgettekort een beroep doen op de vangnetregeling, waarbij het verschil tussen de netto-lasten van een gemeente en de uitkering wordt beperkt. Vanaf 2019 geldt daarvoor een eigen risico-drempel van 7,5 %, waarna tekorten tussen de 7,5 % en de 12,5 % voor de helft en tekorten boven de 12,5 % volledig worden vergoed. Het maximale eigen risico is dan 10 %. Voor 2020 geldt verder als voorwaarde dat over 2018, 2019 en 2020 sprake moet zijn van een gecumuleerd tekort dat meer bedraagt dan 7,5 %, berekend over alleen de definitief over 2020 toegekende uitkering. 
      
      
    
    
      13.1.
      Tussen partijen is in geschil of de vangnetregeling voor 2020 voldoende soelaas biedt voor het tekort dat eiser zegt te lijden als gevolg van de toepassing van het verdeelmodel 2020. De rechtbank is van oordeel dat de vangnetregeling in beginsel voldoende compensatie zou moeten bieden. Of dat daadwerkelijk het geval is hangt volgens de minister af van de eventuele tekortkomingen van het verdeelmodel. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat het college weliswaar door de eventuele tekortkomingen die dit model bevat nadeel heeft ondervonden, maar dat dit nadeel voor wat betreft het jaar 2020 niet zodanig onevenredig is, dat het model daarom alsnog de exceptieve toets niet zou kunnen doorstaan. 
      
    
    
      13.2.
      Eiser heeft voor 2020 geen vangnetuitkering gekregen, op de grond dat het tekort lager is dan de eigenrisicodrempel van 7,5 %. Eiser heeft niet betwist dat het tekort inderdaad niet boven dat percentage uitkomt. Volgens de eerder genoemde uitspraak van de CRvB doet een beperkt eigen risico in het kader van de vangnetregeling niet af aan het uitgangspunt dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn. Dat betekent dus dat de vangnetregeling ongeacht de eigenrisicodrempel geacht wordt voldoende soelaas te bieden voor een eventueel tekort. Wat eiser in beroep verder tegen de vangnetregeling heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Het beroep tegen bestreden besluit 11 is derhalve ongegrond. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. De beroepen tegen de bestreden besluiten 1, 2, 3, 4, 5 en 10 zijn gegrond. De rechtbank vernietigt daarom deze besluiten. De rechtbank kan op dit moment niet tot finale geschilbeslechting komen, omdat daarvoor de juiste gegevens ontbreken en nader onderzoek nodig is. Gelet op de kanttekeningen die zijn geplaatst bij de berekening van Berenschot van het door eiser geleden nadeel, acht de rechtbank het niet aangewezen om hier zonder meer van uit te gaan. De rechtbank zal de minister dan ook niet opdragen om dat te doen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de minister nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft partijen in overweging om via een schatting tot een oplossing te komen. 
    
    15. De beroepen tegen bestreden besluiten 6, 7, 8, 9, 11 en 12 zijn ongegrond.
    
    16. Omdat de beroepen tegen bestreden besluiten 1, 2, 3, 4, 5 en 10 gegrond zijn moet de minister het griffierecht in die zaken aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt in totaal € 3.937,50. Dat bedrag is als volgt berekend. Voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting bedraagt de proceskostenvergoeding € 1.750,-. Omdat sprake is van meer dan vier samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 en bijlage C2 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, moet dat bedrag worden verhoogd met wegingsfactor 1,5 (€ 1.750,- x 1,5 = € 2.625,-). Vanwege het gewicht van de zaken (zwaar) moet het bedrag van € 2.625,- nog eens worden vermenigvuldigd met 1,5. De vergoeding komt daarmee op het totaalbedrag van € 3.937,50. Verder zijn er geen kosten gebleken die vergoed kunnen worden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen met zaaknummers SGR 20/7115, SGR 20/7116, SGR 20/7117, SGR 20/7119, SGR 20/7120 en SGR 22/3176 gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten 1, 2, 3, 4, 5 en 10;
    - draagt de minister op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
    - verklaart de beroepen met zaaknummers SGR 20/7111, SGR 21/6515, SGR 21/6516, SGR 22/3174, SGR 22/3175, SGR 22/3177 ongegrond;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht in de beroepen met zaaknummers SGR 20/7115, SGR 20/7116, SGR 20/7117, SGR 20/7119, SGR 20/7120 en SGR 22/3176 van in totaal € 2.135,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 3.937,50 aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, en mr. J.B. Wijnholt en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee en mr. D.W.A. van Weert, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 april 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Participatiewet (Pw)
      
    
    
    
      Op grond van artikel 69, eerste lid, van de Pw verstrekt Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
    
    a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
    b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
    
    
      Op grond van artikel 69, tweede lid, van de Pw wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, bij wet vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
    
    
    
      Op grond van artikel 69, derde lid, van de Pw worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
    
    
    
      Op grond van artikel 69, vierde lid, van de Pw wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
    
    
    
      Op grond van artikel 71, eerste lid, van de Pw wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
    
    
    
      Op grond van artikel 71, tweede lid, van de Pw wordt, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast, binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
    
    
    
      Op grond van artikel 74, eerste lid, van de Pw kan Onze Minister op verzoek van het college een vangnetuitkering verlenen indien de verstrekte uitkering op grond van artikel 69 van de Pw onvoldoende dekking biedt voor de netto lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Pw.
    
    
    
      Artikel 74, zesde lid, van de Pw, bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor: 
    
    a. de gronden voor verlening van de vangnetuitkering; 
    b. de berekening van de hoogte van de uitkering;
    c. de voorwaarden, die aan het verzoek worden gesteld; 
    d. de wijze van beoordeling van het verzoek door de toetsingscommissie vangnet Participatiewet.
    
    
      
        Besluit Participatiewet (Besluit Pw)
      
      Artikel 1, eerste lid, onder 1, van het Besluit Pw bepaalt dat onder in aanmerking komende netto lasten wordt verstaan: de netto lasten op grond van de Pw, de IOAW, de IOAZ en het Bbz 2004, verminderd met de bedragen die blijkens het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, vierde lid, van de Gemeentewet, dat deel uit maakt van de informatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, als fout of onzeker worden aangemerkt. 
    
    
    
      Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit Pw worden aan de hand van het verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit Pw vastgesteld de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers, op grond van het Bbz 2004 en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
    
    
    
      Artikel 10, eerste lid, van het Besluit Pw bepaalt dat de vangnetuitkering over de jaren 2017 en 2018 slechts wordt toegekend voor zover:
    
    a. het college een hiertoe strekkend verzoek heeft ingediend; 
    b. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften en de vereisten, genoemd in artikel 10a, tweede lid;
    c. de netto lasten de verstrekte uitkering met meer dan vijf procent overstijgen;
    d. het college heeft verklaard dat het maatregelen heeft getroffen om te komen tot tekortreductie en deze verklaring de instemming heeft van de gemeenteraad; en
    e. de verklaring van het college een toelichting omvat zoals gevraagd in het modelaanvraagformulier.
    
    
      Artikel 10, eerste lid, van het Besluit Pw bepaalt voor zover van belang dat de vangnetuitkering voor 2019 en 2020 slechts wordt toegekend voor zover:
    
    a. het college een hiertoe strekkend verzoek heeft ingediend;
    b. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;
    c. de in aanmerking komende netto lasten de verstrekte uitkering met meer dan zeven-en-een-half procent overstijgen en de in aanmerking komende netto lasten over het uitkeringsjaar en de twee daaraan voorafgaande jaren de over die periode verstrekte uitkeringen met meer dan zeven-en-een-half procent van de over het uitkeringsjaar verstrekte uitkering overstijgen.
    
    
      
        Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling Pw)
      
      Op grond van artikel 6 van de Regeling Pw zijn in bijlage I bij deze regeling de gewichten en peildata opgenomen die gelden voor de indicatoren, bedoeld in tabel 1 en tabel 3 van de bijlage bij het Besluit Participatiewet alsmede de normbedragen, bedoeld in tabel 2 van de bijlage bij het Besluit Participatiewet.
    
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
      Op grond van artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet, kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan. Op grond van het derde lid, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan die gemeenten vergoed.
    
    
    
      
        Europees Handvest inzake lokale autonomie 
      
      Op grond van artikel 9, eerste lid, van het Handvest hebben de lokale autoriteiten binnen het kader van het nationale economische beleid, recht op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden.
    
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2019:2016, en dan met name de overwegingen 7.1 tot en met 7.12.
  
  
     Zie in dit kader de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259, r.o. 14.3, en van de Hoge Raad van 17 augustus 2018, ECLI:NL:HR:2018:1316.
  
  
     De rechtbank sluit hierbij aan bij de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 14 juli 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:3014, en van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 september 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:4847.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2023:312 en ECLI:NL:CRVB:2023:1253.
  
  
     Een groep van dertig gemeenten waarvoor de bijstandsuitgaven juist dicht bij het budget lagen. De vergelijkingsgroep is qua opbouw van bevolkingsomvang vergelijkbaar met de groep van tekort- en overschotgemeenten.
  
  
     Vergelijk ook de uitspraak van de CRvB van 4 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1253, r.o. 4.6.3.
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019; ECLI:NL:CRVB:2019:2016, r.o. 7.11 (slot)