ECLI:NL:RVS:2023:2973, Raad van State, 02-08-2023, 202203791/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eijsden-Margraten een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.  [appellant] is sinds 26 november 1999 eigenaar van de percelen, kadastraal bekend Margraten, sectie H, nummers 648, 459 en 36. Bij brief van 14 juni 2018 heeft hij het college verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de percelen heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 18 december 2012 vastgestelde bestemmingsplan Woningbouw Heiligerweg.

202203791/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Margraten, gemeente Eijsden-Margraten,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 mei 2022 in zaak nr. 20/3314 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eijsden-Margraten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 oktober 2019 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij brief van 29 maart 2023 heeft de Afdeling vragen aan partijen gesteld. Bij brief van 25 april 2023 heeft [appellant] een reactie gegeven. Bij brief van dezelfde dag heeft het college dat eveneens gedaan.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 4 mei 2023, waar [appellant], bijgestaan door ing. P.J.M. Meertens, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.A. Rijsterborgh, advocaat te Maastricht, mr. J.H.E. Rutten en mr. S.A.G. Piek, zijn verschenen. Verder is mr. J.H.J. van Erk, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), aan de zijde van het college als deskundige verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 26 november 1999 eigenaar van de percelen, kadastraal bekend Margraten, sectie H, nummers 648, 459 en 36 (hierna: de percelen). Bij brief van 14 juni 2018 heeft hij het college verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de percelen heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 18 december 2012 vastgestelde bestemmingsplan Woningbouw Heiligerweg (hierna: bestemmingsplan 3).
    standpunt van het college
    2.       Het college heeft voor het op de aanvraag van [appellant] te nemen besluit advies gevraagd aan de SAOZ. In het advies van de SAOZ van 5 september 2019 is onder meer het volgende vermeld.
    planvergelijking
    2.1.    De SAOZ heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het regime van bestemmingsplan 3 en het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 30 oktober 2001 vastgestelde bestemmingsplan Heiligerweg (hierna: bestemmingsplan 2). Daaruit is de conclusie getrokken dat [appellant] in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren, omdat grote delen van de percelen, die op grond van bestemmingsplan 2 een uit te werken bestemming voor woondoeleinden hadden, op grond van bestemmingsplan 3 een agrarische bestemming hebben gekregen.
    vergoedbaarheid van de schade
    2.2.    De SAOZ heeft hierover het volgende opgemerkt. In artikel 10, derde lid, onder d, van de planregels van bestemmingsplan 2 is voor gronden met een uit te werken bestemming voor woondoeleinden geen bouwverbod opgenomen. Dit betekent dat het in planologische zin niet was verboden om, overeenkomstig de bestemming en de uitwerkingsregels, op basis van zelfrealisatie de bebouwingsmogelijkheden te verwezenlijken of daartoe initiatief te nemen, bijvoorbeeld in de vorm van een bij de gemeente ingediend uitwerkingsplan. Hierbij is van belang dat in artikel 10 van de planregels een dwingende fasering is opgenomen. Voor gronden met een aanduiding voor fase 2 was het niet toegestaan om een uitwerkingsplan vóór 1 april 2008 vast te stellen. Voor gronden met een aanduiding voor fase 3 was het niet toegestaan om dat vóór 1 april 2011 te doen.
    Op 19 juli 2012 is het ontwerp van bestemmingsplan 3 ter inzage gelegd. Vanaf die datum was de zogenoemde voorbereidingsbescherming van toepassing. Dit betekent dat de mogelijkheid tot zelfverwezenlijking van de bebouwingsmogelijkheden voor gronden met een aanduiding voor fase 2 aanwezig was vanaf 1 april 2008 tot 19 juli 2012 en voor gronden met een aanduiding voor fase 3 vanaf 1 april 2011 tot 19 juli 2012.
    De voor [appellant] nadelige planologische verandering was vanaf 13 juli 2010 (de dag waarop het raadsbesluit tot reducering van het woonprogramma is genomen) voorzienbaar. Dat betekent dat [appellant] voor gronden met een aanduiding voor fase 2 een benuttingsperiode tussen 13 juli 2010 en 19 juli 2012 had en dat hij voor gronden met een aanduiding voor fase 3 een benuttingsperiode tussen 1 april 2011 en 19 juli 2012 had. [appellant] heeft in deze benuttingsperiodes geen concrete poging gedaan om de bebouwingsmogelijkheden zelf te benutten. [appellant] heeft verwijtbaar stilgezeten en passief het risico aanvaard van het vervallen van de onder bestemmingsplan 2 bestaande planologische mogelijkheden van de gronden. In dit verband wordt opgemerkt dat het college in een brief van 10 augustus 2011 expliciet te kennen heeft gegeven dat deze gronden in de toekomst weer de oorspronkelijke bestemming krijgen.
    3.       Het college heeft het advies van de SAOZ van 5 september 2019 aan het besluit van 9 oktober 2019 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft op de zitting vastgesteld dat [appellant] niet bestrijdt dat de planologische verandering vanaf 13 juli 2010 voorzienbaar was en de benuttingsperiode op zichzelf lang genoeg was om de woningen alsnog te realiseren. [appellant] heeft niet verzocht om een uitwerkingsplan vast te stellen. Uit artikel 10, derde lid, van de planregels van bestemmingsplan 2 valt niet af te leiden dat een benuttingspoging geen redelijke kans van slagen zou hebben gehad. Het college heeft de aanvraag om tegemoetkoming in planschade terecht afgewezen op de grond dat [appellant] het risico van de planologische verandering passief heeft aanvaard.
    hoger beroep
    5.       [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Primair stelt hij zich op het standpunt dat hij in de benuttingsperiode concrete pogingen heeft gedaan om de planologische mogelijkheden van de percelen te benutten. Subsidiair stelt hij zich op het standpunt dat hij niet in staat was uitvoering te geven aan de uitwerkingscriteria van bestemmingsplan 2.
    oordeel van de Afdeling
    5.1.    In artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) is bepaald dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. In artikel 6.3 is bepaald dat burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekken de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak en de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
    5.2.    Indien de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande planologische mogelijkheden van zijn onroerende zaak  zouden vervallen passief heeft aanvaard, mogen burgemeester en wethouders de schade voor zijn rekening laten. Vergelijk de overzichtsuitspraak over planschade van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.32 tot en met 5.37.
    Verder wordt, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, geen tegemoetkoming in planschade toegekend bij het ongedaan maken van na de verwerving van een onroerende zaak genoten planologisch voordeel. Bij uitspraak van 16 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3295) heeft de Afdeling, ter verduidelijking van deze rechtspraak, overwogen dat bij het bepalen van een tegemoetkoming in planschade in beginsel geen rekening wordt gehouden met een voor de aanvrager, in vergelijking met het ten tijde van de verkrijging van de onroerende zaak geldende planologische regime, voordelige, na de datum van verwerving daarvan door de aanvrager in werking getreden, wijziging van het planologische regime, die ongedaan wordt gemaakt door het beweerdelijk schade veroorzakende besluit.
    5.3.    De rechtbank heeft uitsluitend beoordeeld of de aanvraag terecht is afgewezen op de grond dat het risico van de planologische verandering passief is aanvaard. De Afdeling heeft aanleiding gezien eerst te beoordelen of sprake is van het ongedaan maken van na de verwerving van de desbetreffende onroerende zaak opgekomen voordeel.
    5.4.    Bij brief van 29 maart 2023 heeft de Afdeling aan het college de vraag gesteld welke bestemming de percelen op 26 november 1999 hadden. Ook is aan het college de vraag gesteld of in dit geval sprake is van het ongedaan maken van na de verwerving van de percelen genoten voordeel.
    5.5.    Bij brief van 25 april 2023 heeft het college, kort samengevat, de volgende reactie gegeven.
    Ten tijde van de verwerving van de percelen door [appellant] op 26 november 1999 was het bij raadsbesluit van 21 juli 1998 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied 1996 (hierna: bestemmingsplan 1) van toepassing. Onder het regime van dat bestemmingsplan hadden de percelen een bestemming voor agrarisch gebied met landschappelijke waarden en/of natuurlijke waarden en was het niet toegestaan ter plaatse woningen te realiseren. Op 30 oktober 2001 is bestemmingsplan 2 vastgesteld met daarin een uitwerkingsplicht voor woondoeleinden voor een deel van de percelen. Deze uitwerkingsplicht is in bestemmingsplan 3 wegbestemd. De gronden van de percelen hebben in dat bestemmingsplan opnieuw een agrarische bestemming gekregen. Daarmee is sprake van het ongedaan maken van een na de verwerving van de percelen opgekomen voordeel. Bij het bepalen van de tegemoetkoming in planschade wordt, gelet op de rechtspraak van de Afdeling, geen rekening gehouden met deze voor [appellant] voordelige wijziging van het planologische regime na de verwerving van de percelen. Dit onderstreept de door SAOZ al getrokken - correcte - conclusie dat [appellant] geen aanspraak maakt op een tegemoetkoming in planschade.
    5.6.    Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] zich, in reactie op deze uiteenzetting, op het standpunt gesteld dat hij, gelet op de door de SAOZ gemaakte planvergelijking, in een nadeliger positie is komen te verkeren en dus planschade heeft geleden. Ten tijde van de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3 was nog geen sprake van de door het college bedoelde ontwikkeling in de rechtspraak van de Afdeling, zodat in zijn geval geen rekening mag worden gehouden met deze rechtspraak, aldus [appellant].
    5.7.    Niet in geschil is dat [appellant] de eigendom van de percelen heeft verkregen onder het regime van bestemmingsplan 1. Het door [appellant] gestelde planologische nadeel bestaat uit het vervallen van het met het bestemmingsplan 2 ontstane planologische voordeel van de uit te werken bestemming voor woondoeleinden van de percelen. Zoals in de uitspraak van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3295, onder 5.2 is overwogen, behelst deze overweging een verduidelijking van de rechtspraak van de Afdeling over zaken, waarin zich de situatie voordoet dat een bepaald soort voordeel ongedaan wordt gemaakt door het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit: een - in vergelijking met het ten tijde van de verkrijging van de onroerende zaak geldende planologische regime - voordelige, na de datum van verwerving daarvan door de aanvrager in werking getreden, wijziging van het planologische regime. In het betoog van [appellant] is geen grond gelegen om deze rechtspraak in dit geval niet te volgen. Voor een afwijking van deze rechtspraak bestaat enkel grond in een uitzonderlijk geval en dat doet zich hier niet voor.
    5.8.    Of, zoals [appellant] betoogt, de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag om tegemoetkoming in planschade ten onrechte is afgewezen op de grond dat hij het risico van de planologische verandering passief heeft aanvaard, is, gelet op voormelde rechtspraak van de Afdeling, niet meer van belang. Zelfs indien op basis van het betoog in hoger beroep de conclusie wordt getrokken dat [appellant] het risico van de planologische verandering niet passief heeft aanvaard, zou immers geen aanleiding bestaan voor het toekennen van een tegemoetkoming in de schade.
    Het betoog slaagt niet.
    slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd.
    proceskosten
    7.       Het college geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
    452