ECLI:NL:CBB:2024:230, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-03-2024, 23/159
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afgewezen verzoek om een ontheffing op grond van de Meststoffenwet. De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet, is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het College komt tot het oordeel dat het bestreden besluit evenwichtig is en niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/159 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
    (gemachtigde: drs. [naam 2] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en C. Zieleman)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 18 mei 2022 heeft [naam 1] de minister verzocht om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) (het ontheffingsverzoek).
    
    
    
      Met het besluit van 10 augustus 2022 (het afwijzingsbesluit) heeft de minister het ontheffingsverzoek afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 5 december 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft nadere stukken ingezonden. De minister heeft hierop gereageerd. 
    
    
    
      De zitting was op 25 oktober 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van [naam 2] , en de gemachtigden van de minister. 
    
    
    
      
        [naam 1] heeft na de zitting een nader stuk ingezonden.
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. [naam 1] heeft gevraagd om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel voor het houden van 90 stuks melkvee en 16 stuks jongvee. De minister heeft het ontheffingsverzoek afgewezen. Het College oordeelt dat de minister het ontheffingsverzoek mocht afwijzen. Het College legt hieronder uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        Aanleiding voor deze procedure
      
    
    
    
      3.1
      De minister heeft het fosfaatrecht van [naam 1] vastgesteld op 3.089 kg, gebaseerd op 66 melkkoeien en 15 stuks jongvee op de peildatum, 2 juli 2015. Bij uitspraak van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:669) heeft het College het beroep van [naam 1] tegen de vaststelling van de fosfaatrechten gegrond verklaard en het fosfaatrecht van [naam 1] vastgesteld op 3.134,4 kg. Het beroep is gegrond verklaard omdat de minister bij de vaststelling van het fosfaatrecht is uitgegaan van een onjuiste gemiddelde melkproductie in het jaar 2015.
      
    
    
      3.2
      
        [naam 1] heeft de minister verzocht om terug te komen van zijn besluit over toekenning van de fosfaatrechten. Bij uitspraak van 9 augustus 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:519) heeft het College het beroep tegen de afwijzing van dit verzoek ongegrond verklaard. Bij uitspraak van dezelfde datum (ECLI:NL:CBB:2022:520) heeft het College geoordeeld dat de brief van de minister inhoudende de weigering om de registratie in het Identificatie- en Registratiesysteem aan te passen door dat de op 2 juli 2015 bij een derde uitgeschaarde 25 stuks jongvee te registreren op het UBN (Uniek Bedrijfsnummer) van [naam 1] , geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat die beslissing geen wijziging brengt in haar rechtspositie. 
      
    
    
      3.3
      
        [naam 1] heeft vervolgens het ontheffingsverzoek ingediend bij de minister. Hierin verzoekt zij om een zodanige ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel dat zij 90 stuks melkvee en 16 pinken kan houden. Dit is het aantal dieren dat zij volgens haar vergunning (melding op grond van het Activiteitenbesluit) mag houden. [naam 1] heeft aan dit verzoek ten grondslag gelegd dat ten opzichte van de peildatum (2 juli 2015) geen sprake is van een uitbreiding van haar bedrijf, maar van een terugkeer naar een eerder al gerealiseerde situatie. Daarnaast heeft zij niet geïnvesteerd in stallen maar in grond, overeenkomstig de bedoeling van de wetgever. De peildatum viel in de periode dat zij bezig was met een omschakeling in haar bedrijf (van jongvee naar melkvee). 
      
    
    
      3.4
      De minister heeft dit verzoek onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:669) afgewezen op de grond dat geen (nieuwe) bijzondere omstandigheden aanwezig waren en dat geen sprake was van een individuele en buitensporige last. De mogelijkheden tot uitbreiding onder de bestaande vergunning maken niet dat hervatting van de eerdere situatie geen uitbreiding inhoudt ten opzichte van de situatie op de peildatum 2 juli 2015. [naam 1] heeft zelf een risico genomen door de omschakeling van jongvee naar melkvee. De productiebeperkende maatregelen na de afschaffing van het melkquotum waren voorzienbaar. In het bestreden besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat er geen reden is om het algemene belang dat met het fosfaatrechtenstelsel wordt gediend opzij te zetten voor het belang van [naam 1] . De gevallen waarin de minister wel een ontheffing heeft verleend van de verplichting om voldoende fosfaatrechten te hebben, zijn niet vergelijkbaar met de situatie van [naam 1] . Volgens de minister verschilt de toetsing bij een beroep op schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) materieel niet wezenlijk van een rechtstreekse toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De minister verwijst daarbij naar de uitspraken van 22 februari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:84) en van 5 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:157). 
      
      
        
          Standpunt van [naam 1]
          
        
      
    
    
      4.1
      
        Samengevat voert [naam 1] het volgende aan. De minister heeft niet alle belangen 
        en nieuwe ontwikkelingen meegewogen in zijn besluiten. Ten onrechte is de evenredigheid niet betrokken bij de besluitvorming. Hierbij verwijst [naam 1] naar de uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:711), onder 6.3. Wat betreft de nieuwe ontwikkelingen wijst [naam 1] op het vervallen belang van de derogatie, nu het aantal fosfaatrechten onder het “plafond” blijft en het stelsel gaat vervallen. Vanaf april 2022 beschikt [naam 1] verder over 11 ha extra pachtgrond. [naam 1] handhaaft het standpunt dat moet worden uitgegaan van de hoeveelheid dieren die zij vóór de peildatum mocht houden op grond van haar vergunningen. Zij stelt dat zij op grond van een bestaande (Hinderwet)vergunning/ontheffing op grond van de Wet Milieubeheer vanaf 1993 90 koeien en 15 stuks jongvee mocht houden en dat dit is bekrachtigd bij de melding op grond van het Activiteitenbesluit op 30 juni 2015 en opnieuw is vastgesteld bij het bestemmingsplan van de gemeente [naam 3] van 28 september 2023. Dat betekent dat bij de derogatie van 2006 al rekening is gehouden met 90 koeien en 15 stuks jongvee. Er was op de peildatum sprake van een gerealiseerde én een niet-gerealiseerde uitbreiding. Dit maakt dat de minister niet had mogen volstaan met een verwijzing naar het oordeel van het College over de individuele en buitensporige last. [naam 1] verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar een aantal uitspraken van het College over ontheffingen en een individuele en buitensporige last (onder andere de uitspraken van 9 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:245), 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:708) en 
        1 februari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:55 en 58)). Verder had [naam 1] fosfaatrechten moeten verkrijgen voor de 25 stuks jongvee die bij een derde waren uitgeschaard. De inschaarder heeft geen fosfaatrechten toegekend gekregen. Als de feitelijk houder geen recht heeft op fosfaatrechten, dan dient de minister de fosfaatrechten toe te kennen aan de juridisch houder, aldus [naam 1] . 
      
    
    
      4.2
      
        In aanvulling op de beroepsgronden heeft [naam 1] het College verzocht om de minister te bevelen enkele stukken in het geding te brengen, die naar haar mening op de zaak betrekking hebbende stukken zijn als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb. Het gaat dan om de beschikkingen uit 2018 waarbij aan [naam 4] en [naam 5] fosfaatrechten zijn toegekend. De verplichting om deze stukken in te zenden volgt uit een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 mei 2023 (ECLI:NL:RBOVE:2023:1636). Naar aanleiding van het standpunt van de minister over de formele rechtskracht van besluiten over de 25 stuks uitgeschaard jongvee wijst [naam 1] verder op de uitspraak van het College van 13 juni 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:286), onder 5.1. Hierin heeft het College overwogen dat volgens vaste rechtspraak de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend ziet op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen en dus niet mede op de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard. 
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      5.1
      De minister wijst erop dat hij een (zeer) terughoudend beleid hanteert met betrekking tot het verlenen van ontheffingen. Niet elk nadeel resulteert in het verlenen van een ontheffing. De omstandigheden die [naam 1] heeft aangedragen zijn het uitgeschaard zijn van 25 stuks jongvee op de peildatum en het gegeven dat zij volgens haar vergunningen 90 melkkoeien en 16 stuks jongvee mocht houden. Deze beide punten leiden niet tot verlening van een ontheffing. De minister verwijst naar zijn beslissing op bezwaar, waarin hij ook heeft toegelicht waarom de uitspraken die [naam 1] noemt niet van toepassing zijn op haar situatie. De minister handhaaft zijn standpunt dat het individuele belang van [naam 1] , gelegen in de wens om meer melkvee te kunnen houden, niet opweegt tegen het algemene belang tot het behoud van de derogatie en het milieubelang. Dat de derogatie op dit moment eindigt per 2026 doet daar niet aan af; indien de Nederlandse agrarische sector zich niet (beter) houdt aan de derogatievoorwaarden en Meststoffenwet- en regelgeving bestaat de mogelijkheid dat de derogatie nog eerder zal worden ingetrokken zonder een afbouwend pad. Het belang van het fosfaatrechtenstelsel is onverminderd groot.
    
    
      5.2
      
        In reactie op het nadere stuk van [naam 1] merkt de minister op dat hij niet gehouden is het besluit waarbij fosfaatrechten zijn toegekend aan de inschaarder in het geding te brengen. De minister heeft op goede gronden besloten om [naam 1] geen ontheffing te verlenen. De minister heeft de belangen van [naam 1] afgewogen tegen het algemene belang. Deze belangenafweging doet ook recht aan de terughoudendheid van de minister bij het verlenen van ontheffingen. Alleen in zeer uitzonderlijke gevallen maakt de minister gebruik van deze bevoegdheid. De minister merkt op dat met de ruimte die de vergunning [naam 1] nog bood geen rekening kan worden gehouden, omdat die extra ruimte pas na de peildatum voor het fosfaatrechtenstelsel is ontstaan. Van een terugkeer naar een eerder al gerealiseerde situatie (hogere aantallen dieren op de desbetreffende locatie) of van omschakeling is dan ook geen sprake. Dat [naam 1] op de peildatum 25 stuks jongvee had uitgeschaard, is ook geen reden om een ontheffing te verlenen. De situatie van de inschaarder doet niet ter zake. Hierbij verwijst de minister naar de uitspraak van het College over de Regeling fosfaatreductieplan 2017 van 1 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:893). Tot slot acht de minister de rechtszekerheid van belang. De mogelijkheid om een ontheffingsverzoek in te dienen mag er niet toe leiden dat vele al aan het College voorgelegde zaken nog een keer aan de orde worden gesteld bij de minister en vervolgens het College. De toetsing aan artikel 1 van het EP op individueel niveau verschilt immers niet wezenlijk van de evenredigheidstoetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 38, tweede lid, van de Msw. [naam 1] had in de voorgaande procedure ook een ontheffingsverzoek kunnen doen. 
        
          
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College heeft na de zitting een brief van [naam 1] ontvangen waarbij zij als bijlage (nogmaals) een rundveestaat van 8 juni 2020 overlegt. Het College is van oordeel dat uit deze reactie niet blijkt dat het onderzoek niet volledig is geweest en heeft daarin dan ook geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen. Dit betekent dat de inhoud van die reactie verder buiten beschouwing blijft.
      
    
    
      6.2
      Naar aanleiding van de stelling van [naam 1] dat de minister gehouden is om de beschikkingen van 2018 in het geding te brengen waarbij aan [naam 4] en [naam 5] fosfaatrechten zijn toegekend, overweegt het College als volgt. De minister is niet gehouden deze beschikkingen in het geding te brengen. De beschikkingen tot toekenning van fosfaatrechten aan de derde(n) zijn geen op deze zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb. Er bestaat geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de besluiten waarom [naam 1] verzoekt een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming van de minister en voor het College relevant zijn om tot een uitspraak te komen over het verzoek om ontheffing. De door [naam 1] genoemde uitspraak van de rechtbank Overijssel maakt dit niet anders. Deze uitspraak is gedaan op een verzoek om openbaarmaking waarop de Wet open overheid van toepassing is. 
      
    
    
      6.3
      De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging gemaakt worden. 
      
    
    
      6.4
      Volgens de minister zijn de met het bestreden besluit te dienen belangen de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Daarnaast speelt het rechtszekerheidsbeginsel volgens de minister een rol, omdat een ontheffing niet een omweg dient te worden om een zaak nogmaals aan de orde te stellen bij de minister en daarna bij het College. Daartegenover staat het individuele belang van [naam 1] bij ontheffing om het aantal stuks melkvee te houden waarvoor zij over een vergunning beschikt. 
      
    
    
      6.5
      De minister hanteert als uitgangspunt dat hij alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruikt maakt van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de hiervoor genoemde belangen. Naar het oordeel van het College is dit uitgangspunt in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel dat de minister beoogt en dat gediend wordt met het fosfaatrechtenstelsel, te bereiken. Voor het behoud van de derogatie is, anders dan [naam 1] betoogt, onverminderd van belang dat niet teveel fosfaatrechten worden verleend. De minister heeft erop gewezen dat het aantal fosfaatrechten in de markt maar net onder het sectorale fosfaatproductieplafond ligt (brief van de minister aan de Tweede Kamer van 8 september 2022, Kamerstukken II, 2021–2022, 33 037, nr. 452). Ook onderschrijft het College het belang van de rechtszekerheid dat de minister heeft genoemd. 
      
    
    
      6.6
      Het College vindt het besluit ook evenwichtig. De minister heeft, anders dan [naam 1] betoogt, de evenredigheid betrokken bij de besluitvorming en de belangen van [naam 1] afgewogen tegen het algemeen belang. Het gegeven dat [naam 1] door de toegekende fosfaatrechten minder dieren kan houden dan toegestaan volgens haar vergunning is inherent aan het fosfaatrechtenstelsel en is ook al aan de orde gekomen in de uitspraak van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:669), onder 6.6.8, over de hoeveelheid aan [naam 1] toegekende fosfaatrechten. Ook over het uitgeschaarde jongvee heeft het College in die uitspraak een oordeel gegeven (onder 6.3.2). Vervolgens heeft het College in het kader van het verzoek om terug te komen van de fosfaatrechtbesluitvorming (uitspraak van 9 augustus 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:519)) geoordeeld dat [naam 1] aan haar verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag had gelegd en dat zij geen bijzondere feiten of omstandigheden heeft gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat de minister in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van [naam 1] . Van een evidente onredelijkheid was naar het oordeel van het College dan ook geen sprake. Wat [naam 1] aanvoert, maakt niet dat in het kader van haar ontheffingsverzoek en de daarbij te verrichten belangenafweging anders geoordeeld zou moeten worden. Van een uitzonderlijk geval is geen sprake. 
      
    
    
      6.7
      Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit evenwichtig is en niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      7 Het beroep is ongegrond.
      
      8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek					w.g. M.G. Ligthart
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden 
      
    
    
    
      Artikel 1 
      Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn
      eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het
      algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene
      beginselen van internationaal recht.
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat
      een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het
      gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang
      of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    
    
      
        Meststoffenwet 
      
    
    
    
      Artikel 21b, eerste lid    
    
    1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt forfaitair vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.
    
    
      Artikel 23, derde lid
    
    3. Het op het bedrijf rustende fosfaatrecht op het tijdstip van inwerkingtreding
    
      van het verbod, bedoeld In artikel 21b, eerste lid, wordt door Onze Minister
      vastgesteld en komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen
      in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en
      krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor
      dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. Artikel 21a, vierde lid, is van
      overeenkomstige toepassing.
    
    
    
      Artikel 38
    
    1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of
    krachtens deze wet bepaalde.
    2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet
    bepaalde.
    3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.