ECLI:NL:RVS:2023:2704, Raad van State, 12-07-2023, 202203490/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Texel [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand (hierna: het blauwe huisje) op het perceel [locatie 1] in Oosterend (hierna: het perceel) voor permanente bewoning te staken en gestaakt te houden. Op 14 april 2005 heeft het college aan [appellant A] een bouwvergunning verleend voor de bouw van een recreatiewoning, het blauwe huisje, op het perceel. Het college heeft tijdens een controle op 8 november 2017 geconstateerd dat [appellanten] het blauwe huisje in strijd met het voor het perceel geldende bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" permanent bewonen. Bij brief van 29 november 2017 heeft het college aan [appellanten] meegedeeld dat er geen vergunning is verleend voor permanente bewoning van het blauwe huisje en het voornemen geuit hiertegen handhavend op te treden. [appellanten] waren toen eigenaren van het gehele perceel, waaronder de stolp met recreatiewoningen op [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] (hierna: de stolp) en het blauwe huisje op [locatie 1]. Op 9 juli 2018 hebben zij de stolp met een deel van de grond van het perceel verkocht.

202203490/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 29 april 2022 in zaak nr. 20/5809 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Texel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand (hierna: het blauwe huisje) op het perceel [locatie 1] in Oosterend (hierna: het perceel) voor permanente bewoning te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 21 april 2020 heeft het college geweigerd de opgelegde last op te heffen.
    Bij besluit van 15 september 2020 heeft het college het door [appellanten] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 16 april 2020 en het besluit van 21 april 2020 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 15 september 2020 vernietigd voor zover daarbij het besluit van 16 april 2020 in stand is gelaten, zelf voorziend het besluit van 16 april 2020 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 15 september 2020. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2023, waar [appellanten], bijgestaan door mr. V.C. van der Velde, advocaat te Almere, en het college, vertegenwoordigd door N. Boer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 14 april 2005 heeft het college aan [appellant A] een bouwvergunning verleend voor de bouw van een recreatiewoning, het blauwe huisje, op het perceel. Het college heeft tijdens een controle op 8 november 2017 geconstateerd dat [appellanten] het blauwe huisje in strijd met het voor het perceel geldende bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" permanent bewonen. Bij brief van 29 november 2017 heeft het college aan [appellanten] meegedeeld dat er geen vergunning is verleend voor permanente bewoning van het blauwe huisje en het voornemen geuit hiertegen handhavend op te treden. [appellanten] waren toen eigenaren van het gehele perceel, waaronder de stolp met recreatiewoningen op [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] (hierna: de stolp) en het blauwe huisje op [locatie 1]. Op 9 juli 2018 hebben zij de stolp met een deel van de grond van het perceel verkocht.
    Op 31 maart 2020 is aan [appellanten] nogmaals het voornemen gestuurd om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van het blauwe huisje in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met artikel 36.4.3, aanhef en onder a, van de planregels.
    Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het blauwe huisje voor permanente bewoning binnen 18 weken te staken en gestaakt te houden. Daarop staat een dwangsom van € 5.000,00 per overtreding met een maximum van € 25.000,00. Bij besluit van 21 april 2020 heeft het college het verzoek tot opheffing van de last afgewezen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellanten] weliswaar niet langer in het blauwe huisje wonen, maar dat de overtreding snel en makkelijk opnieuw kan worden gepleegd.
    Het college heeft in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) bij besluit van 18 september 2020 het bezwaar van [appellanten] tegen de besluiten van 16 april 2020 en 21 april 2020 ongegrond verklaard. De commissie kwam tot de conclusie dat bewoning van het blauwe huisje niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat volgens haar voor het gehele perceel de aanduiding ‘Specifieke vorm van wonen - 2e woning’ geldt en ook in de tweede woning, die geen bedrijfswoning is, permanent mag worden gewoond. Het college heeft het advies van die commissie niet gevolgd omdat het haar interpretatie van de planregels niet deelt.
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat permanente bewoning van het blauwe huisje wel in strijd is met het bestemmingsplan. Verder oordeelde de rechtbank dat niet vast is komen te staan dat [appellanten] het blauwe huisje permanent bewoonden ten tijde van het opleggen van de last. Er was dus geen sprake van een overtreding en daarom heeft de rechtbank de last herroepen.
    3.       [appellanten] zijn het op zich eens met de beslissing van de rechtbank waarbij het door hun ingestelde beroep gegrond is verklaard, het besluit op bezwaar van 15 september 2020 is vernietigd voor zover daarbij het besluit van 16 april 2020 in stand is gelaten, en zelf voorziend het besluit van 16 april 2020 is herroepen. Zij zijn het echter niet eens met de overwegingen 5.3 en 5.4 waarin de rechtbank heeft geoordeeld dat permanente bewoning van het blauwe huisje in strijd is met het bestemmingsplan. Hun hoger beroep richt zich tegen deze overwegingen van de uitspraak van de rechtbank.
    Relevante planregels
    4.       Artikel 1.24 luidt: "bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, van wie huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is."
    Artikel 1.30 luidt: "bestemmingsvlak: een geometrisch bepaald vlak met eenzelfde bestemming."
    Artikel 36.1 luidt: "Voor Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen ten behoeve van verblijfsrecreatie in de vorm van hotels, groepsverblijven en complexen van recreatieappartementen;
    b. wonen ten behoeve van de recreatieve bestemming;
    met daaraan ondergeschikt:
    […]
    j. woonhuizen en bijbehorende bouwwerken waar zowel recreatieve als permanente bewoning is toegestaan, ter plaatse van de aanduiding 'Specifieke vorm van wonen - 2e woning';
    […]."
    Artikel 36.2.1, aanhef en onder d, luidt: "Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen gelden de volgende regels: per bestemmings- c.q. bouwvlak mag maximaal 1 bedrijfswoning aanwezig zijn tenzij er een functieaanduiding - wonen uitgesloten, is opgenomen;"
    Artikel 36.4.2 luidt: "De (bedrijfs)woning en de daarbij behorende bouwwerken dienen te voldoen aan de gebruiksregels van artikel Wonen van deze regels en indien er sprake is van recreatieve bewoning ter plaatse van de aanduiding 'Specifieke vorm van wonen - 2e woning' aan de gebruiksregels van artikel Wonen - Tweede woning."
    Artikel 36.4.3 luidt: "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in ieder geval gerekend:
    a. het gebruik van gebouwen en bijbehorende bouwwerken voor permanente bewoning, uitgezonderd de bedrijfswoning;
    […]"
    Artikel 51.2.2 luidt: "Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen gelden de volgende regels: per bouwvlak mag 1 woonhuis worden gebouwd;"
    Is het gebruik van het blauwe huisje voor permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan?
    5.       [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat permanente bewoning van het blauwe huisje op basis van de planregels is toegestaan. Zij voeren aan dat uit de planregels niet volgt dat alleen de bedrijfswoning valt onder de functieaanduiding ‘Specifieke vorm van wonen - 2e woning’. Deze functieaanduiding is volgens hen dus ook op andere gebouwen op het bestemmingsvlak van toepassing. Verder wijzen [appellanten] erop dat een in de doeleindenomschrijving toegestaan gebruik niet in de gebruiksverbodsbepalingen kan worden uitgesloten. Zij doelen daarbij op het in de planregels opgenomen gebruiksverbod voor permanente bewoning. Volgens [appellanten] heeft de planwetgever beoogd permanente bewoning op het hele perceel toe te staan, aangezien de functieaanduiding op het hele bestemmingsvlak geldt en niet alleen ter plaatse van de bedrijfswoning. Daarbij volgt volgens [appellanten] uit de plantoelichting niet dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, tweede woningen alleen woningen zijn die in de loop der tijd zijn vrijgegeven voor recreatief medegebruik. De plantoelichting geeft volgens hen ook geen duidelijkheid over de hoeveelheid toegestane woningen op het perceel. Daarbij is de plantoelichting niet bindend en kan deze alleen dienen om meer inzicht te geven, indien de planregels op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. In dit geval vormt de plantoelichting volgens [appellanten] geen verduidelijking, maar een heel nieuw kader. Ten slotte dienen onduidelijke planregels volgens [appellanten], gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, ten gunste van de burger te worden uitgelegd. Bovendien gelden volgens [appellanten] de bouwregels van artikel 51.2 van het bestemmingsplan, waaruit volgt dat per bouwvlak maar een woning mag worden gebouwd, niet op gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen" en de functieaanduiding ‘Specifieke vorm van wonen - 2e woning’. In artikel 36.2.1, aanhef en onder e, van de planregels wordt namelijk alleen verwezen naar artikel 50 en in artikel 36.4.2 wordt alleen verwezen naar de gebruiksregels van artikel 51 en niet naar de bouwregels van dit artikel.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1953) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of er strijd is met het bestemmingsplan. Aan de bedoeling van de planwetgever, die kan blijken uit de toelichting bij het bestemmingsplan, wordt alleen toegekomen als de bestemming en de bijbehorende regels, waaraan moet worden getoetst, alleen of in samenhang onduidelijk zijn.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college er terecht van uitgaat dat permanente bewoning van het blauwe huisje in strijd is met het bestemmingsplan.
    Uit artikel 1.30 van de planregels volgt dat een bestemmingsvlak een geometrisch bepaald vlak met eenzelfde bestemming is. De Afdeling stelt vast dat het blauwe huisje en de stolp vallen onder hetzelfde bestemmingsvlak. Ook stelt de Afdeling vast, onder verwijzing naar wat onder 1 is overwogen, dat het blauwe huisje als recreatiewoning is vergund. Verder is in artikel 36.2.1, aanhef en onder d, opgenomen dat er slechts één bedrijfswoning op het bestemmingsvlak aanwezig mag zijn. Deze woning is, naar niet in geschil is, gevestigd in de stolp. De stolp bestaat momenteel uit vier recreatiewoningen op de begane grond en op de eerste verdieping de bedrijfswoning.
    Het bestemmingsvlak waarop het blauwe huisje staat, heeft de enkelbestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen". Uit artikel 36.1, aanhef en onder a en b, volgt dat gronden met deze bestemming uitsluitend zijn bestemd voor gebouwen ten behoeve van verblijfsrecreatie en wonen ten behoeve van de recreatieve bestemming. Verder is in artikel 36.4.3, aanhef en onder a, van de planregels een gebruiksverbod opgenomen, waarbij tot een strijdig gebruik wordt gerekend het gebruik van een andere woning dan de bedrijfswoning voor permanente bewoning. Uit deze planregels in onderlinge samenhang bezien volgt dat permanente bewoning van het blauwe huisje in strijd is met het bestemmingsplan.
    De omstandigheid dat voor het hele bestemmingsvlak de functieaanduiding ‘Specifieke vorm van wonen - 2e woning’ geldt, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze aanduiding enkel — naast permanente bewoning — ook recreatief gebruik van de bedrijfswoning mogelijk maakt.
    De Afdeling stelt vast dat in de planregels niet is toegelicht wat onder ‘2e woning’ wordt verstaan. De Afdeling is met de rechtbank en het college van oordeel dat, hoewel de functieaanduiding ‘Specifieke vorm van wonen - 2e woning’ lijkt te suggereren dat er feitelijk een tweede woning aanwezig mag zijn, uit de plantoelichting volgt dat dit kennelijk niet zo is bedoeld. In de plantoelichting staat dat de bestemming "Wonen" een normale, permanente woonbestemming is en dat de bestemming "Wonen - Tweede woning" is bedoeld voor woningen die in de loop der tijd zijn vrijgegeven voor recreatief medegebruik en dat het aantal tweede woningen niet uitgebreid kan worden. Volgens de toelichting van het college geldt deze uitleg ook voor de functieaanduiding ‘Specifieke vorm van wonen - 2e woning’. Dit betekent volgens het college dat de bedrijfswoning, die permanent mag worden bewoond, ook recreatief mag worden bewoond. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat door de functieaanduiding op het hele bestemmingsvlak te leggen, is beoogd flexibiliteit te bieden, zodat op het hele bestemmingsvlak een bedrijfswoning kan worden gerealiseerd, maar niet om permanent wonen toe te staan in andere (recreatie)woningen binnen het bestemmingsvlak. De functieaanduiding leidt, anders gezegd, niet tot een verruiming van de op het perceel rustende bestemming. De Afdeling ziet geen aanleiding aan deze toelichting te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    6.       [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Zij voeren aan dat de rechtbank het namens het college verzonden e-mailbericht van 18 december 2017 niet bij de beoordeling heeft betrokken. In dit e-mailbericht is volgens hen door een medewerker bevestigd dat permanente bewoning op het perceel is toegestaan. Ook staan zij sinds 2012 op het perceel ingeschreven en is er niet eerder handhavend opgetreden. Gelet hierop heeft het college impliciet permanente bewoning van het blauwe huisje door [appellanten] toegestaan. Door nu handhavend op te treden handelt het college in strijd met het vertrouwensbeginsel, zo stellen [appellanten].
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2009) moet wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    6.2.    In het geval van [appellanten] gaat het er dus om of er sprake is van toezeggingen, andere uitlatingen of gedragingen waaruit zij redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het college zou toestaan dat zij permanent in het blauwe huisje zouden mogen blijven wonen, ook al was dat in strijd met het bestemmingsplan. In het e-mailbericht, waarnaar door [appellanten] wordt verwezen, staat dat als het perceel één geheel blijft, permanente bewoning van het blauwe huisje wel toegestaan is. Hierin staat ook dat als het perceel gesplitst wordt de recreatiewoning, zijnde het blauwe huisje, niet permanent mag worden bewoond, omdat uitsluitend wonen ten behoeve van de recreatieve bestemming is toegestaan. De Afdeling stelt onder verwijzing naar overweging 1 hierboven vast dat het perceel door de verkoop is gesplitst. In het e-mailbericht is aan [appellanten] te kennen gegeven dat in dat geval het blauwe huisje niet permanent bewoond mag worden. Gelet hierop is er geen sprake van een toezegging waaruit [appellanten] konden afleiden dat zij permanent in het blauwe huisje zouden mogen blijven wonen. Het feit dat hier niet eerder handhavend tegen is opgetreden door het college, maakt dit niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. Omdat [appellanten] alleen zijn opgekomen tegen de overwegingen van de rechtbank en niet tegen de beslissing van de rechtbank, vindt er geen bevestiging van de uitspraak van de rechtbank plaats.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Baldinger, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Baldinger
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023
    374-1036