ECLI:NL:CBB:2024:311, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-04-2024, 21/1054
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom en invorderingsbesluit naar aanleiding van het niet dan wel onjuist registreren van honden. Beroep tegen bestreden besluit en invorderingsbesluit gegrond.
        Het College is van oordeel dat de minister bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen. Gelet op de onduidelijkheid bij appellanten over de uitvoerbaarheid van de last tot 17 februari 2021 en de moeilijkheden die zij daarna nog ondervonden bij de registratie in de databank was de uiteindelijk vergunde begunstigingstermijn, te kort om uitvoering te kunnen geven aan de opgelegde last. De begunstigingstermijn was daarom niet evenwichtig. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
        Vanwege het tijdsverloop kan in een nieuw besluit op bezwaar niet alsnog een nieuwe begunstigingstermijn worden gesteld. Uit het oogpunt van finale geschillenbeslechting ziet het College daarom aanleiding om het dwangsombesluit te herroepen.
        Omdat de last daarmee komt te vervallen, betekent dit ook dat niet langer sprake is van een verbeurde dwangsom. Om die reden wordt ook het invorderingsbesluit vernietigd.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1054
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 april 2024 in de zaak tussen:
    
      [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] 
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom)
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 19 januari 2021 (dwangsombesluit) heeft de minister [naam 1] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen van het Besluit identificatie en registratie van dieren en de Regeling identificatie en registratie van dieren.
    
    
    
      Met het besluit van 17 augustus 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] en [naam 2] ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Met het besluit van 31 augustus 2021 (invorderingsbesluit) is de minister overgegaan tot invordering van de door [naam 1] verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 10.000,-.
    
    
    
      
        [naam 1] en [naam 2] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en [naam 1] heeft tegen het invorderingsbesluit bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [naam 1] en [naam 2] hebben nadere stukken ingezonden.
    
    
    
      De zitting was op 7 februari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      In vervolg op eerdere inspecties hebben twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 29 september 2020 een hercontrole uitgevoerd op het bedrijf van [naam 1] naar de registratie van de daar aanwezige honden. De toezichthouders schrijven in het rapport van bevindingen van 26 oktober 2020 – voor zover hier van belang – het volgende: 
      
      
        	Op dinsdag 29 september 2020, omstreeks 10.30 uur, stelden wij,
        toezichthouders […], een onderzoek in op het bedrijf van
        
          [naam 1] , gevestigd […] te [] [plaats] binnen de gemeente
        
          [gemeente] . Het onderzoek was gericht op de gezondheid en welzijn van de binnen
        de inrichting aanwezige honden alsmede de registratie die betrekking heeft op de
        bedrijfsmatige fokkerij en handel in honden en de verplichting voor het registreren
        van honden in de I&R database voor honden. […]
      
      
      
        De overtredingen die tijdens deze inspectie zijn vastgesteld door ons, toezichthouders, met betrekking tot de honden zijn de volgende:
      
      
      
        […]
        In totaal zeven honden niet zijn afgemeld binnen 14 dagen met een doodmelding in I&R hond. Deze honden waren tijdens de inspectie op 14 oktober 2019 niet aanwezig. Door houder [naam 1] is aangegeven dat deze honden zijn dood gegaan. Deze honden waren wel eerder door houder [naam 1] aangemeld met een geboortemelding in I&R hond.
        […]
      
      
      
        Eén hond heeft meerdere meldingen in I&R hond, de laatste melding is een afvoermelding op 19-04-2018, maar de hond was aanwezig tijdens de inspectie op 14 oktober 2019. Deze hond is niet binnen 14 dagen gemeld met een aanvoermelding door overtreder [naam 1] .
        […]
      
      
      
        Eén hond die wel is gecontroleerd tijdens de inspectie op 14 oktober 2019, is door overtreder [naam 1] niet aangemeld in de I&R hond binnen 14 dagen.
        […]
      
      
      
        In totaal zijn er 173 geboortemeldingen niet geregistreerd in I&R hond binnen 14 dagen door overtreder [naam 1] , dit zijn de pups die zijn gechipt door dierenarts [naam 6] (162) tot 4 februari 2020, de twee honden waarvan we het dierenpaspoort hebben ingezien tijdens de inspectie van 14 oktober 2019 en de negen pups die door dierenarts [naam 6] zijn ingeënt na 4 februari 2020 tot heden.
        […]
      
      
      
        In totaal zijn er 161 afvoermeldingen niet geregistreerd in I&R hond binnen 14 dagen door overtreder [naam 1] , dit zijn de pups die zijn gechipt door dierenarts [naam 6] , maar niet meer aanwezig waren tijdens de inspectie op 14 oktober 2019 en de pups die zijn geënt door dierenarts [naam 6] na 4 februari 2020 tot heden en niet meer aanwezig waren tijdens de inspectie op 29 september 2020 
        […]
      
      
      
        In totaal zijn 10 honden onjuist gemeld door middel van een aanvoermelding in I&R hond door overtreder [naam 1] . Deze honden zijn echter vermeld op het overzicht van dierenarts [naam 6] . Dit betekent dat deze 10 honden gemeld hadden moeten worden in I&R hond door de houder door middel van een geboortemelding.”
      
      
    
    
      1.3
      Op basis van dit rapport van bevindingen heeft de minister met het dwangsombesluit aan [naam 1] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 6, eerste en tweede lid, in samenhang met artikel 7, tweede lid en vijfde lid, onder b, artikel 8, eerste en tweede lid, van het Besluit identificatie en registratie van dieren (Bird) en artikel 38k en artikel 43, eerste lid, van de Regeling identificatie en registratie van dieren (Rird). In het dwangsombesluit is opgenomen dat [naam 1] de overtredingen uiterlijk binnen vier weken, na dagtekening van de last, dient op te heffen en opgeheven dient te houden. Deze begunstigingstermijn is op verzoek van [naam 1] twee keer verlengd, eerst tot 4 maart 2021 en vervolgens tot 25 maart 2021. [naam 1] is opgedragen om de volgende maatregel te nemen:
      
      
        
          “maatregel 1
        
        “u moet ervoor zorgen dat iedere hond die u houdt, verhandelt, vervoert, aanvoert, afvoert of overdraagt correct en tijdig geregistreerd is in een daarvoor aangewezen databank.”
      
      
      
        In het dwangsombesluit heeft de minister uitgelegd wat deze maatregel betekent. Van belang hierbij is dat hij erop heeft gewezen dat [naam 1] de in het besluit genoemde registraties en meldingen met terugwerkende kracht moet doen voor alle honden die zij vanaf 1 september 2016 heeft gehouden, verhandeld, vervoerd, aangevoerd of overgedragen.
      
      
      
        Volgens het dwangsombesluit bedraagt de dwangsom € 250,- per hond per controle, tot een maximumbedrag van € 10.000,-, wat volgens de minister betekent dat [naam 1] maximaal veertig dwangsommen kan verbeuren voor de overtredingen. Aan het besluit is een looptijd van één jaar verbonden.
      
      
    
    
      1.4
      In het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van [naam 1] en [naam 2] ongegrond verklaard en het dwangsombesluit gehandhaafd. [naam 1] is het daar niet mee eens.
      
    
    
      1.5
      Op 29 maart 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA een hercontrole uitgevoerd naar de registratie van de honden op het bedrijf van [naam 1] . De toezichthouder schrijft in het naar aanleiding hiervoor opgemaakte rapport van 1 juli 2021 – voor zover hier van belang – het volgende:
      
      
        “Op maandag 29 maart 2021 heb ik, toezichthouder […], de identificatie en registratie database voor honden (I&R hond) geraadpleegd. Ik, […], heb in I&R hond gezocht op postcode […] met huisnummer […]. In I&R hond zag ik dat er 125 meldingen zijn geregistreerd op naam van [naam 1] . 
        […] 
        Ik, […], heb de meldingen die geregistreerd zijn in I&R hond
        door overtreder [naam 1] nagekeken en hieruit blijkt dat overtreder [naam 1] :
      
      
      
        • 161 honden, die in uw inrichting zijn geboren vanaf januari 2017 tot en met
        23 juli 2020, zijn niet geregistreerd met een geboortemelding in I&R hond.[…]
        • Zes honden die binnen de inrichting zijn overleden, zijn niet geregistreerd met
        een doodmelding in I&R hond. […]
        • 143 honden die vanuit uw inrichting zijn overgedragen vanaf september 2016
        tot in met 26 maart 2021, zijn niet geregistreerd met een afvoermelding in I&R
        hond. (…)
        • het verkrijgen van twee honden niet was gemeld, deze twee honden zijn
        aangetroffen tijdens de eerste inspectie op 14-10-2019. Deze twee honden zijn
        niet geregistreerd in I&R hond door overtreder [naam 1] .(…) 
        • voor 17 honden is in I&R hond een aanvoermelding gedaan, terwijl voor deze
        honden een geboortemelding gedaan had moeten worden. Er is in I&R hond
        geen geboortemelding voor deze honden gedaan. Deze 17 honden zijn door
        dierenarts [naam 6] in een overzicht aangegeven als honden die op de leeftijd van
        8 weken na geboorte zijn voorzien van een chip ter identificatie.”
      
      
    
    
      1.6
      Met het invorderingsbesluit heeft de minister [naam 1] meegedeeld dat niet is voldaan aan de last onder dwangsom en dat daarom een dwangsom van in totaal € 10.000,- bij haar wordt ingevorderd.
      
    
    
      1.7
      
        [naam 1] heeft tegen het invorderingsbesluit bezwaar gemaakt.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      
        
          Standpunt van [naam 1] en [naam 2]
        
      
      
      2 [naam 1] en [naam 2] hebben, voor zover van belang, samengevat het volgende aangevoerd tegen het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit. Zij voeren aan dat zij van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en de dierenartsen hebben begrepen dat het niet mogelijk is om met terugwerkende kracht meldingen en registraties te doen van honden die nieuwe houders hebben. In dit verband wijzen zij op een e-mail van 5 december 2023 van Huisdier-registratie.nl in reactie op een vraag van de NVWA. Voorts zou aan hen zijn geadviseerd een streep door de achterliggende periode te zetten en met een schone lei te beginnen en hebben zij de NVWA ook gevraagd een streep te zetten door de achterliggende periode en met een schone lei verder te kunnen gaan. [naam 1] en [naam 2] geven aan dat zij naar aanleiding van het overzicht dat zij op 18 oktober 2019 van een inspecteur hebben ontvangen, meldingen hebben doorgevoerd en de Informatie & Registratie hond (I&R hond) actueel hebben gemaakt. Zij hebben op 18 december 2020 de I&R volledig geactualiseerd en up-to-date gebracht. [naam 1] en [naam 2] hebben een klacht ingediend over het feit dat in het rapport van bevindingen een uitgebreide historie is weergegeven. Die historie heeft volgens hen niets te maken met wat de NVWA beoogt met deze procedure. Beoogd wordt iemand zwart te maken, gebaseerd op bevindingen, waarbij door inspecteurs op grove wijze is gefraudeerd, misbruik is gemaakt van bevoegdheden, valsheid in geschrifte is gepleegd en onvolledig onderzoek is gedaan. [naam 1] en [naam 2] hebben over deze inspecteurs diverse klachten ingediend en zij begrijpen niet dat de inspecteurs hun werk nog mogen doen. Door ziekte in 2019 en 2020 is het aan- en afmelden niet helemaal vlekkeloos verlopen. De ziekte is voortgekomen uit de gedragingen van een aantal NVWA-inspecteurs. [naam 1] en [naam 2] zijn van mening dat zij verder voldoen aan alle verplichtingen. Op zitting hebben [naam 1] en [naam 2] er op gewezen dat zij na heel veel tegenwerking van de NVWA hebben voldaan aan de last. Pas op het laatste moment is volgens hen gezegd hoe aan de last kon worden voldaan. Vervolgens werd [naam 1] slachtoffer van mishandeling en bedreiging, waardoor zij op dat moment meer tijd nodig had om aan de last te voldoen. Het is hen niet aan te rekenen dat op 25 maart 2021 niet aan de last was voldaan. Zij zijn het er niet mee eens dat de minister het verzoek van [naam 1] om de begunstigingstermijn verder te verlengen heeft afgewezen. Op 28 en 29 april 2021 is wel aan de last voldaan. [naam 1] en [naam 2] hebben er tevens op gewezen dat er niets klopte van de lijst met chipnummers van jaren terug en dat vele chipnummers niet van hen waren of dubbel vermeld stonden.
      Volgens [naam 1] en [naam 2] had er geen last onder dwangsom kunnen worden opgelegd, is geen sprake van het verbeuren van een dwangsom en heeft de minister het invorderingsbesluit onterechte genomen.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      3 De minister merkt op dat [naam 1] en [naam 2] de overtredingen niet inhoudelijk hebben betwist en acht het rapport van bevindingen van 26 oktober 2020 van doorslaggevende betekenis en de overtredingen daarmee bewezen. De minister stelt dat hij bij brief van 17 februari 2021 aan [naam 1] heeft laten weten dat het via de databank huisdier-registratie.nl mogelijk is om geboortemeldingen te doen van honden die al door de opvolgende houder zijn geregistreerd. De minister is van mening dat het wel mogelijk is om met terugwerkende kracht te registreren en stelt dat hij heeft laten weten op welke manier dat gedaan kon worden. Het is wettelijk verplicht om honden te registreren en gelet op het grote aantal ontbrekende meldingen/registraties is de minister niet bereid om mee te gaan in het verzoek om een streep te halen door de achterliggende periode. Om misstanden in de fokkerij en handel in honden effectief aan te kunnen pakken, is het nodig te beschikken over een sluitend en betrouwbaar traceringssysteem, ook met gegevens uit het verleden, waarmee nagegaan kan worden wat de herkomst van een hond is.
      
        Het feit dat [naam 1] de overtredingen niet opzettelijk heeft begaan doet niet ter zake. De NVWA is er niet op uit om [naam 1] en [naam 2] zwart te maken en er is geen aanleiding om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouders. Ten tijde van de herinspectie van 29 maart 2021 stond nog altijd een groot aantal meldingen/registraties dat niet of onjuist was gedaan, open. De minister vindt dat hij bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom en terecht tot invordering is overgegaan. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij van handhavend optreden of invordering had moeten afzien. De begunstigingstermijn is tot tweemaal toe verlengd, laatstelijk tot 25 maart 2021, zodat [naam 1] en [naam 2] ruim de tijd hebben gehad om de overtredingen op te heffen. Volgens de minister was de last praktisch uitvoerbaar binnen de daarvoor gegeven termijn.
        De RVO heeft [naam 1] en [naam 2] voor vragen over de registraties doorverwezen naar de databanken zelf en naar het Landelijk Informatie Centrum voor Gezelschapsdieren (LICG).
        Reeds in het dwangsombesluit van 19 januari 2021 is uitgelegd dat niet alle databanken de mogelijkheid bieden om meldingen van honden te doen, die al op naam van een volgende houder staan en dat [naam 1] dus van een databank gebruik diende te maken die wel die mogelijkheid biedt.
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      4 Voor de beoordeling gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
      
        
          Moet het invorderingsbesluit ook worden beoordeeld?
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College stelt voorop dat het beroep van [naam 1] en [naam 2] tegen het bestreden besluit ook betrekking heeft op het invorderingsbesluit, gelet op wat in artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald. Het College zal het invorderingsbesluit dus ook beoordelen.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
    
    
      5.2
      De minister heeft het dwangsombesluit gebaseerd op het rapport van 26 oktober 2020. Volgens de rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van het College van 14 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:131, mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn (zie onder andere de uitspraak van het College van 19 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:514).
      
    
    
      5.3
      
        In wat [naam 1] en [naam 2] hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen zoals neergelegd in het rapport van 26 oktober 2020. Toezichthouders hebben op het moment van de controle op 29 september 2020 vastgesteld dat in meer dan driehonderd gevallen honden niet dan wel onjuist geregistreerd waren in I&R hond.
        
          [naam 1] en [naam 2] hebben, onderbouwd met stukken, aangevoerd dat bepaalde chipnummers niet van hun honden waren of dubbel vermeld stonden. Uit één van deze stukken, een brief van [naam 1] en [naam 2] aan dierenarts [naam 6] van Dierenartspraktijk [naam 7] van 15 september 2021, blijkt dat [naam 1] en [naam 2] aan deze dierenarts een lijst met 26 chipnummers hebben toegestuurd, die volgens hen niet juist waren. Los van de vraag of de toezichthouders en de minister deze chipnummers wel of niet hebben meegeteld bij het vaststellen van de overtreding, stelt het College vast dat [naam 1] en [naam 2] wat betreft de overige chipnummers, die het merendeel van het totale aantal uitmaken, niet concreet hebben betwist dat zij juist waren en dat in die gevallen sprake was van een overtreding.
        Wat betreft het betoog van [naam 1] en [naam 2] over de onrechtmatige gedragingen (in het verleden) van de toezichthouders die het rapport van 26 oktober 2020 hebben opgesteld, overweegt het College dat [naam 1] en [naam 2] niet hebben onderbouwd waarom de minister in het hier aan de orde zijnde specifieke geval vanwege bedoelde gedragingen niet mocht uitgaan van de bevindingen van de toezichthouders. Ook in het rapport zelf van 26 oktober 2020 zijn geen aanknopingspunten te vinden om aan te nemen dat vanwege ontoelaatbare gedragingen van de toezichthouders niet van deze bevindingen zou mogen worden uitgegaan. 
        De beroepsgronden in verband met het rapport van bevindingen van 26 oktober 2020 slagen niet. De minister mocht dus uitgaan van dit rapport. Het College stelt vast dat [naam 1] en [naam 2] niet hebben bestreden dat zij voor een groot aantal honden geen of onjuiste geboortemeldingen, doodmeldingen en aan- en afvoermeldingen hebben gedaan, zodat sprake was van overtreding van de bepalingen in de Bird en de Rird. Het College is van oordeel dat de minister dan ook bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen aan [naam 1] . 
      
      
      
        
          De uitvoerbaarheid van de last en de daarin opgenomen begunstigingstermijn.
        
      
      
    
    
      5.4
      
        [naam 1] en [naam 2] hebben betoogd dat het niet mogelijk was om honden die al op naam van een volgende houder staan met terugwerkende kracht te registreren. Uiteindelijk is het [naam 1] en [naam 2] naar hun zeggen op 28 en 29 april 2021, hoewel te laat, toch gelukt om deze honden te registreren en zo de overtreding op dit punt op te heffen. Het College stelt dan ook vast dat de last op dit punt uitvoerbaar is gebleken.
      
    
    
      5.5
      Artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb bepaalt dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn (begunstigingstermijn) wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan de minister komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Echter, volgens de rechtspraak van het College (zie o.a. de uitspraak van 12 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:24) geldt als uitgangspunt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk korter mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
      
    
    
      5.6
      Het College is van oordeel dat in dit geval de begunstigingstermijn voor [naam 1] te kort was om aan de last te voldoen. Het College overweegt daarover het volgende.
      
    
    
      5.7
      Zoals hiervoor in 1.3 al is vermeld, houdt de opgelegde maatregel in dat [naam 1] de in het dwangsombesluit genoemde registraties en meldingen met terugwerkende kracht moet doen voor alle honden die zij vanaf 1 september 2016 heeft gehouden, verhandeld, vervoerd, aangevoerd of overgedragen. De minister heeft er in dit verband op gewezen dat uit navraag bij de RVO is gebleken dat het mogelijk is om meldingen/registraties van honden te doen die al op naam van een volgende houder staan, maar dat sommige databanken, zoals de databank die [naam 1] naar haar zeggen gebruikt, die mogelijkheid niet bieden. Volgens de minister zal [naam 1] dus gebruik moeten maken van een databank, waarbij die mogelijkheid wel bestaat. De minister heeft daarbij echter niet aangegeven welke databanken dat zijn, zodat [naam 1] dit zelf moest uitzoeken. Dit terwijl [naam 1] al in haar zienswijze tegen het voornemen om een last op te leggen, had opgemerkt dat zij niet wist hoe zij dit zou moeten doen. 
      
    
    
      5.8
      Pas nadat [naam 1] en [naam 2] bij e-mail van 12 februari 2021 de minister hebben verzocht of hij aan hen kan uitleggen hoe zij honden die al op naam van een nieuwe houder staan, zouden kunnen registreren, heeft de minister op 17 februari 2021 meegedeeld dat het inderdaad via de databank [naam 8] , die door [naam 1] en [naam 2] werd gebruikt, niet mogelijk is om een geboortemelding te doen indien deze ouder is dan twee maanden, maar dat het bij de databank Huisdier-registratie.nl wel mogelijk is om geboortemeldingen te doen van honden die al door de opvolgende houder zijn geregistreerd. 
      
    
    
      5.9
      Op zitting hebben [naam 1] en [naam 2] toegelicht, dat zij bij de registratie van honden met terugwerkende kracht met verschillende moeilijkheden te maken hadden en dat zij elke registratie apart hebben moeten uitzoeken.
      
    
    
      5.10
      De NVWA heeft op 4 december 2023 per e-mail aan Huisdier-registratie.nl de vraag gesteld of het voor houders van honden inderdaad mogelijk was om bij Huisdier-registratie.nl met terugwerkende kracht meldingen te doen. Hierop is door Huisdier-registatie.nl per e-mail op 5 december 2023 het volgende antwoord gegeven: 
      
      
        “Zoals telefonisch toegelicht kan men normaliter met terugwerkende kracht nog chip- en
        paspoortmelding doen. Waarschijnlijk komt er wel een waarschuwingmelding naar boven maar dan kan men toch doorgaan met registreren. Mocht er van een chipnummer al een geboorte, overdracht en een aankoop/overnamemelding zijn gedaan dan is het mogelijk dat er een foutmelding komt en kan men het chipnummer niet […] registreren. Dan zouden de laatste meldingen eerst ingetrokken moeten worden en na de chip/paspoortmelding opnieuw met geboorte/verkoop/aankoop melding moeten worden geregistreerd. Dat zal men moeten proefondervindelijk moeten bekijken […]”.
      
      
      
        Vervolgens heeft de NVWA aan Huisdier-registratie.nl per e-mail op 5 december 2023 nog de volgende vraag voorgelegd: 
      
      
      
        “[…] Dus als ik het goed begrijp kan, als een hond in het geheel nog niet is gemeld, dus wel een chip- en paspoortmelding gedaan worden en vervolgens een geboortemelding en een aankoop/overnamemelding, ook als de hond al door de opvolgende houder is geregistreerd?”
      
      
      
        Hierop is door Huisdier-registratie.nl per e-mail als volgt geantwoord: 
      
      
      
        “Ja, dat moet normaliter altijd mogelijk zijn […].”
      
      
    
    
      5.11
      Het College stelt vast dat de maatregel betrekking heeft op een groot aantal achterwege gelaten en onjuiste registraties en meldingen van honden, die in veel gevallen bovendien met terugwerkende kracht dienden te worden hersteld. Het College stelt verder vast dat de minister noch bij de controle, noch bij het voornemen, noch in het dwangsombesluit aan [naam 1] heeft uitgelegd waar en hoe de vereiste registraties en meldingen van honden met terugwerkende kracht konden worden gedaan. Pas met de brief van 17 februari 2021 heeft de minister meegedeeld dat het bij de databank Huisdier-registratie.nl wel mogelijk was om geboortemeldingen te doen van honden die al door de opvolgende houder zijn geregistreerd, zij het dat gezien de hiervoor genoemde e-mails van 4 en 5 december 2023, pas veel later duidelijk werd dat dit niet in alle gevallen zonder hobbels mogelijk is. Het College ziet in deze e-mails een bevestiging van de stelling van [naam 1] en [naam 2] dat het voor hen - gelet op het grote aantal (met terugwerkende kracht) alsnog uit te voeren registraties en meldingen van honden - ingewikkeld was om alle registraties en meldingen goed en tijdig, dus voor 25 maart 2021, in orde te maken.
      
    
    
      5.12
      Het College is van oordeel dat de minister eerder navraag had moeten doen over waar en hoe het registreren met terugwerkende kracht zou kunnen plaatsvinden en dat hij dit vervolgens aan [naam 1] en [naam 2] had moeten meedelen. Dit had al duidelijk moeten zijn bij het opleggen van de last. Nu heeft de minister pas op 17 februari 2021 aan [naam 1] en [naam 2] duidelijk gemaakt op welke wijze zij met terugwerkende kracht meldingen konden doen voor honden die al door een opvolgende houder zijn geregistreerd, en zonder kennis te hebben van de hobbels die zich daarbij volgens de hiervoor genoemde e-mails van Huisdier-registratie.nl zouden kunnen voordoen. 
      
    
    
      5.13
      Gelet op de onduidelijkheid bij [naam 1] en [naam 2] over de uitvoerbaarheid van de last tot 17 februari 2021 en de moeilijkheden die zij daarna nog ondervonden bij de registratie  in de databank Huisdier-registratie.nl was de uiteindelijk vergunde begunstigingstermijn, te kort om uitvoering te kunnen geven aan de opgelegde last. De begunstigingstermijn was daarom niet evenwichtig. Om deze reden slaagt het beroep, zodat de overige beroepsgronden geen bespreking behoeven. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
      
    
    
      5.14
      Vanwege het tijdsverloop kan in een nieuw besluit op bezwaar niet alsnog een nieuwe begunstigingstermijn worden gesteld. Uit het oogpunt van finale geschillenbeslechting ziet het College daarom aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, het dwangsombesluit te herroepen.
      
      
        
          Gevolgen voor het invorderingsbesluit
        
      
      
      6 Omdat de last daarmee komt te vervallen, betekent dit ook dat niet langer sprake is van een verbeurde dwangsom. Om die reden zal het College ook het invorderingsbesluit vernietigen.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      7 Het beroep zal gegrond worden verklaard. Het College zal het bestreden besluit en het invorderingsbesluit vernietigen en het dwangsombesluit herroepen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit en het invorderingsbesluit gegrond; 
      
      
        vernietigt deze besluiten; 
      
      
        herroept het dwangsombesluit; 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 181,- aan [naam 1] en [naam 2] te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 april 2024.
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher				w.g. F.J.J. van West de Veer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: Wettelijk kader
    
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
    
    
      “Artikel 3:41. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      “Artikel 5:31d
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.”
    
    
      “Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    […]”
    
    
      “Artikel 5:32a
    
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2 Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
    
    
      “Artikel 5:32b
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2 Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3 De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.”
    
    
      “Artikel 5:39
    
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.”
    
    
      
        Besluit identificatie en registratie van dieren (Besluit vervallen per 1 november 2021)
      
    
    
    
      “Artikel 6 Verplichting
    
    
      
        Degene die een hond houdt, verhandelt, vervoert, aanvoert, afvoert of overdraagt, is verplicht de hond te identificeren en registreren overeenkomstig dit hoofdstuk en de op dit hoofdstuk berustende bepalingen.
      
      
        Een hond wordt slechts verhandeld, geschonken of anderszins overgedragen aan een opvolgende houder, nadat de hond is geïdentificeerd en geregistreerd overeenkomstig dit hoofdstuk en de op dit hoofdstuk berustende bepalingen.
      
    
    […]”
    
    
      “Artikel 7 Nadere verplichtingen houder
      […]
    
    2 Een houder registreert zijn hond binnen acht weken na de geboorte in een databank.
    […]
    5 De houder meldt in een databank:
    […]
    b.	het overlijden of de blijvende vermissing van de hond.”
    
    
      “Artikel 8 Overdracht hond
    
    
      
        Indien een hond wordt overgedragen, meldt de houder zich af in een databank.
      
      
        De opvolgende houder registreert de volgende gegevens in een databank:
      
    
    
      a. naam, adres en woonplaats;
      b. het nummer van de chip, en
      c. de datum van overdracht.
      […]”
      
        
        Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling vervallen per 30-04-2022)
      
    
    
    
      “Artikel 38k
    
    
    1. De gegevens, bedoeld in artikel 7, derde tot en met vijfde lid, 8, eerste en tweede lid, en 9, tweede en derde lid, van het besluit, worden schriftelijk of digitaal aangeleverd.
    
    2 De houder van een hond doet de melding of registratie, bedoeld in:
    
    
      
        artikel 7, vijfde lid, onderdeel a, van het besluit, binnen veertien dagen nadat de wijziging zich heeft voorgedaan;
      
      
        artikel 7, vijfde lid, onderdeel b, van het besluit, binnen veertien dagen nadat de hond overleden of blijvend vermist is;
      
      
        artikel 8, eerste lid, van het besluit, binnen veertien dagen, nadat de hond is overgedragen;
      
      
        artikel 8, tweede lid, van het besluit, binnen veertien dagen nadat de hond is verkregen, of
      
      
        artikel 9, tweede en derde lid, van het besluit, binnen veertien dagen nadat de hond in Nederland is gebracht.”
      
    
    
    
      “Artikel 43 
    
    
    1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens moet melden, bijhouden of vermelden op daartoe bestemde bescheiden, doet dit volledig, juist en naar waarheid.
    […]”