ECLI:NL:RVS:2024:1955, Raad van State, 08-05-2024, 202107804/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal, opnieuw beslissend op een aanvraag van [de vennootschap], aan haar omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een melkgeitenstal aan de [locatie] in Rilland. [de vennootschap] wil op het perceel een melkgeitenhouderij met 1.125 melkgeiten en 800 opfokgeiten (400 opfokgeiten van 61 dagen tot een jaar en 400 opfokgeiten tot 61 dagen) exploiteren. In 2014 heeft zij het college gevraagd om omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuwe melkgeitenstal voor het houden van deze geiten. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend op 11 mei 2016. Deze omgevingsvergunning omvatte toestemmingen voor de activiteit bouwen, het uitvoeren van een activiteit waarvoor een beperkte milieutoets is vereist en het uitvoeren van activiteiten en/of werkzaamheden die een effect kunnen hebben op een beschermd natuurmonument of gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10 van de toen geldende Natuurbeschermingswet 1998.

202107804/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vereniging Zeeuwse Milieufederatie, gevestigd te Goes, en anderen,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft het college, opnieuw beslissend op een aanvraag van [de vennootschap], aan haar omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een melkgeitenstal aan de [locatie] in Rilland (hierna: het perceel).
    Tegen dit besluit hebben de Vereniging en anderen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 21 november 2022, waar de Vereniging en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, vergezeld door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door J.C. de Visser, R.D. de Jongh en A.P. Fonteijne, zijn verschenen. Verder is op de zitting [de vennootschap], vertegenwoordigd door mr. M.I.J. Toonders, advocaat te Veldhoven, vergezeld door [gemachtigde B], [gemachtigde B] en ing. F.G. Heslenfeld, als partij gehoord.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heropend. Zij heeft schriftelijke inlichtingen bij het college ingewonnen en andere partijen in de gelegenheid gesteld een nadere reactie in te zenden.
    Het college heeft de schriftelijke inlichtingen verstrekt. De vereniging en anderen, [de vennootschap] en gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: gedeputeerde staten), hebben een nadere reactie ingezonden.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw op zitting behandeld op 9 januari 2024, waar de Vereniging en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk voornoemd, vergezeld door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door J.C. de Visser, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [de vennootschap], vertegenwoordigd door mr. M.I.J. Toonders voornoemd, vergezeld door [gemachtigde D], en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, vergezeld door T.A.M. van Gorkum, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 november 2014. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [de vennootschap] wil op het perceel een melkgeitenhouderij met 1.125 melkgeiten en 800 opfokgeiten (400 opfokgeiten van 61 dagen tot een jaar en 400 opfokgeiten tot 61 dagen) exploiteren. In 2014 heeft zij het college gevraagd om omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuwe melkgeitenstal voor het houden van deze geiten. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend op 11 mei 2016. Deze omgevingsvergunning omvatte toestemmingen voor de activiteit bouwen, het uitvoeren van een activiteit waarvoor een beperkte milieutoets is vereist en het uitvoeren van activiteiten en/of werkzaamheden die een effect kunnen hebben op een beschermd natuurmonument of gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10 van de toen geldende Natuurbeschermingswet 1998.
    3.       Bij uitspraak van 21 september 2017 (ECLI:NL:RBZWB:2017:6028) heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant het daartegen door de Vereniging ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 mei 2016 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Bij uitspraak van 26 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3124) op de hoger beroepen van het college en [de vennootschap], heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd. Kort weergegeven is in deze uitspraken geoordeeld dat het college uit de gegevens waarover hij beschikte ten onrechte heeft afgeleid dat de melkgeitenhouderij die [de vennootschap] wilde exploiteren een grondgebonden veehouderij in de zin van het toen geldende bestemmingsplan was.
    De Afdeling heeft hierbij met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kon worden ingesteld.
    4.       Bij het nieuwe besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning heeft het college zich opnieuw op het standpunt gesteld dat het bedrijf dat [de vennootschap] wil exploiteren een grondgebonden veehouderij is. Het bouwen van een nieuwe melkgeitenstal is daarom volgens hem in overeenstemming met het bestemmingsplan. Ook omvat de omgevingsvergunning opnieuw toestemming voor het uitvoeren van een activiteit waarvoor een beperkte milieutoets is vereist. Verder heeft het college in het besluit opgenomen dat geen toestemming nodig is voor het uitvoeren van een project waarvoor vanwege gebiedsbescherming een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) is vereist. Hieraan heeft het college een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten ten grondslag gelegd.
    De Vereniging en anderen zijn het niet eens met het verlenen van de omgevingsvergunning. Zij keren zich tegen het aanmerken van het bedrijf van [de vennootschap] als een grondgebonden veehouderij en tegen het standpunt dat geen natuurtoestemming in verband met gebiedsbescherming nodig is.
    Intrekking beroepsgronden
    5.       Op de zitting van 21 november 2022 hebben de Vereniging en anderen de beroepsgrond dat nooit bouwvergunning is verleend voor de melkgeitenstal die deel uitmaakte van de aan [de vennootschap] verleende milieuvergunning van 30 december 2009, ingetrokken. Ook hebben de Vereniging en anderen ter zitting de beroepsgrond dat ten onrechte doorslaggevende betekenis is toegekend aan het advies van de AAZ ingetrokken.
    Grondgebondenheid
    6.       De Vereniging en anderen betogen dat het college, bij het verlenen van toestemming voor de activiteit bouwen, opnieuw ten onrechte heeft aangenomen dat de melkgeitenhouderij van [de vennootschap] een grondgebonden veehouderij is. Volgens hen is de situatie niet wezenlijk anders dan de eerdere situatie die tot de uitspraak van 26 september 2018 heeft geleid. Zo suggereert artikel 1, lid 1.6, van de planregels van het nu geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2019" dat het advies van de Agrarische Adviescommissie Zeeland (hierna: de AAZ) bepalend is voor het antwoord op de vraag of een melkgeitenhouderij grondgebonden is. De Afdeling heeft in de uitspraak van 26 september 2018 echter al overwogen dat dit advies niet bepalend kan zijn. Verder heeft het college volgens de Vereniging en anderen ten onrechte gronden die [de vennootschap] heeft gepacht of die op basis van overeenkomsten worden gebruikt voor de productie van ruwvoer, tot haar bedrijfsvoering gerekend. De pachtovereenkomst biedt volgens hen geen zekerheid over het duurzame gebruik van de pachtgronden, nu deze maar geldt tot 31 december 2026. Ook de overeenkomsten tot het gebruik van de cultuurgronden van andere akkerbouwers hebben beperkte looptijden, zodat daaruit geen duurzaam gebruik van die gronden kan worden afgeleid. Ook zijn geen vergoedingen afgesproken, waardoor de contracten niet zodanig concreet zijn dat over en weer naleving kan worden gevorderd. Dat, zoals de AAZ in haar advies aangeeft, de samenwerking ook op langere termijn voor beide partijen een meerwaarde heeft, en dat bij eventuele beëindiging de verwachting is dat het samenwerkingsverband met een andere akkerbouwer zal kunnen worden voortgezet, biedt onvoldoende basis. Dat had de Afdeling in haar uitspraak van 26 september 2018 al overwogen, aldus de Vereniging en anderen.
    6.1.    Toen het college het nieuwe besluit nam, gold het bestemmingsplan "Buitengebied 2019" (hierna: het bestemmingsplan). Het perceel heeft hierin, voor zover hier van belang, de bestemming "Agrarisch". Artikel 3, lid 3.1, van de planregels bepaalt dat deze gronden onder meer zijn bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven. Daaronder wordt blijkens artikel 1, lid 1.6, onder a, onder meer een grondgebonden veehouderij verstaan. Een grondgebonden veehouderij is omschreven als: het houden van melkvee en/of ander vee waarvoor de bedrijfsvoering (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel. Lid 1.6 bevat ook een omschrijving van niet-grondgebonden agrarisch bedrijf. Uit die omschrijving volgt dat een geitenhouderij een (niet-grondgebonden) intensieve veehouderij is, tenzij advisering door de AAZ uitwijst dat het een grondgebonden veehouderij is.
    6.2.    Volgens het college is de melkgeitenhouderij waarvoor [de vennootschap] omgevingsvergunning heeft gevraagd een grondgebonden veehouderij in de zin van het bestemmingsplan. Dat is ook de conclusie van het advies van de AAZ van 15 oktober 2020. Volgens het college kan uit de stukken en dit advies worden opgemaakt dat in de bedrijfsvoering van de veehouderij het aandeel ruwvoer meer dan de helft van de totale voedervoorziening bedraagt, waarmee het een hoofdbestanddeel vormt in de voervoorziening. Het college gaat er daarbij van uit dat voor de productie van de benodigde hoeveelheid ruwvoer voor het beoogde aantal van 1.925 geiten een areaal van ten minste 49,3 tot 59,2 ha nodig is. Volgens hem beschikt [de vennootschap] duurzaam over dit areaal. Zij heeft 9,44 ha in eigendom en pacht 16,38 ha aan agrarische grond, die zij als bouwland moet gebruiken. De verwachting is dat de geliberaliseerde pachtovereenkomst na afloop van de looptijd zal worden verlengd. Verder heeft [de vennootschap] met drie akkerbouwers overeenkomsten over het gebruik van hun gronden van achtereenvolgens 20 ha, 10 ha en 15 ha gesloten. Met de overeenkomsten voor 20 ha en 10 ha is volgens het college een duurzaam gebruik van die gronden voor de productie van ruwvoer verzekerd. Met de overeenkomst voor 15 ha is dat duurzame gebruik weliswaar in mindere mate, maar volgens het college nog altijd in voldoende mate verzekerd. De feitelijke regie en de financiële en operationele eindverantwoordelijkheid voor de productie ligt bij [de vennootschap], zodat die productie onderdeel uitmaakt van haar bedrijfsvoering, aldus het college.
    6.3.    Uit de planregels volgt dat, om in dit geval grondgebondenheid te kunnen aannemen, is vereist dat (nagenoeg) al het ruwvoer voor de geiten van [de vennootschap] wordt geproduceerd op gronden die tot haar bedrijfsvoering horen. Dat wil zeggen dat het moet gaan om gronden die [de vennootschap] zelf met dat doel bewerkt.
    6.4.    Partijen zijn het erover eens dat voor de productie van het totaal benodigde ruwvoer kan worden uitgegaan van een benodigd areaal grond van 49,3 tot 59,2 ha, zoals het college heeft berekend. De Afdeling tekent daarbij aan dat het woord ‘nagenoeg’ erop duidt dat van enige marge mag worden uitgegaan. De Afdeling overweegt dat mag worden aangenomen dat als de bedrijfsvoering van [de vennootschap] de productie van ruwvoer op een areaal grond van 49,3 ha omvat, sprake is van grondgebondenheid in de zin van de planregels.
    6.5.    Niet in geschil is dat [de vennootschap] 9,44 ha agrarische grond in eigendom heeft en verder 10,68 ha via een geliberaliseerde pachtovereenkomst en 5,70 ha via losse pacht tot haar beschikking heeft. Daarnaast heeft [de vennootschap] overeenkomsten gesloten met drie akkerbouwers voor het gebruik van hun gronden voor de productie van ruwvoer. In twee van deze overeenkomsten staat dat [de vennootschap] een areaal grond van achtereenvolgens 20 ha en 10 ha landbouwgrond zal bewerken ten behoeve van de productie van ruwvoer voor haar geiten, waaronder wordt begrepen ploegen, zaad klaarleggen, zaaien, uitvoeren van gewasbescherming, oogsten, en ook bemesten. De derde overeenkomst gaat over een areaal grond van 15 ha. Hierin staat slechts dat deze grond gebruikt wordt ten behoeve van de voederwinning van de melkgeitenhouderij en dat [de vennootschap] de gronden daartoe zal bemesten.
    6.6.    De planregeling biedt geen grond voor het oordeel dat uitsluitend gronden die [de vennootschap] in eigendom heeft, kunnen meetellen voor haar bedrijfsvoering. Het college heeft terecht aangenomen dat de bedrijfsvoering van [de vennootschap] zich ook kan uitstrekken tot gronden van derden met wie zij is overeengekomen dat zij die gronden mag bewerken.
    Verder volgt uit de planregeling niet dat slechts van grondgebondenheid kan worden uitgegaan als dergelijk gebruik van gronden van derden langjarig is geborgd. Dat was ook niet de strekking van de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 26 september 2018, waarin het nog ging om overeenkomsten die niet gingen over de exploitatie van gronden van derden door [de vennootschap], maar om overeenkomsten tot het door [de vennootschap] leveren van mest voor gronden van anderen en het van hen afnemen van ruwvoer, die bovendien eenzijdig opzegbaar waren. Wel moet het college, om de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan vast te stellen, beoordelen of het areaal grond dat nodig is voor de productie van ruwvoer duurzaam tot de beschikking staat van [de vennootschap]. In dit verband is van belang dat het college een handhaafbaar voorschrift aan de omgevingsvergunning heeft verbonden om de grondgebondenheid van het bedrijf van [de vennootschap] te waarborgen, die onder meer inhoudt dat de voor de ruwvoerproductie benodigde gronden duurzaam aan het bedrijf ter beschikking staan.
    6.7.    Uit het eigendom, de pacht, en de eerste twee onder 6.5 genoemde overeenkomsten, kan worden afgeleid dat [de vennootschap] de beschikking heeft over een areaal grond van ten minste 55 ha voor de productie van ruwvoer voor haar geiten. Het college is er daarom terecht van uitgegaan dat de veehouderij van [de vennootschap] kan worden beschouwd als een grondgebonden veehouderij in de zin van de planregels. De vraag of ook de derde onder 6.5 genoemde overeenkomst duidt op grondgebondenheid, kan daarom in het midden blijven.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Natuurtoestemming, interne saldering
    7.       De Vereniging en anderen betogen dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat geen natuurtoestemming op grond van artikel 2,7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Volgens hen heeft het college geen juiste beoordeling gemaakt van de vraag of het project leidt tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Zij voeren aan dat het college, bij de beantwoording van de vraag of intern kan worden gesaldeerd, de referentiesituatie niet goed heeft bepaald. Het college mocht de milieuvergunning van 30 december 2009, als die al is verleend, niet als referentiesituatie aanmerken. De Vereniging en anderen merken op dat de bijlagen bij het ontwerpbesluit uitsluitend een ontwerpvergunning van 30 december 2009 bevatten. Voor zover deze milieuvergunning wel is verleend, maakt deze niet minder mogelijk dan ten tijde van de aanwijzing van het dichtstbijgelegen Natura 2000-gebied Brabantse Wal op 7 december 2004 was toegestaan, maar juist méér. Bovendien kan volgens de Vereniging en anderen niet intern worden gesaldeerd in een situatie als deze, waarin sprake is van niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund, maar niet passend is beoordeeld in de zin van de Wnb, en waarin voor het realiseren van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist. De Vereniging en anderen beroepen zich hierbij op de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 december 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:6389).
    Het wettelijk kader en beleidskader
    7.1.    Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt:
    "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied."
    Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), is het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een omgevingsvergunningplichtige activiteit, voor zover voor die activiteit nog geen vergunning op grond van de Wnb is aangevraagd of verleend.
    Op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.10a, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning in dat geval niet verleend dan nadat het college van gedeputeerde staten heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
    7.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is een project dat met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leidt, een project waarvan op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het significante gevolgen heeft. Dan is voor dat project dus geen vergunning of toestemming als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. In onder meer de uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) heeft de Afdeling overwogen dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. In de uitspraak van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:175) heeft de Afdeling verder overwogen dat bij het bepalen van de referentiesituatie moet worden uitgegaan van de vergunde situatie en dat de huidige feitelijke situatie daarbij niet van belang is.
    7.3.    De rechtbank Oost-Brabant heeft in de uitspraak van 8 december 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:6389), waarop de Vereniging en anderen zich beroepen, overwogen dat op deze rechtspraak van de Afdeling over interne saldering een nuancering moet worden aangebracht. Zij heeft overwogen dat indien het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, hiermee slechts mag worden gesaldeerd als het bestuursorgaan inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor een Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd.
    De berekening van het college
    7.4.    Bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, heeft het college zich gebaseerd op de verklaring van geen bedenkingen die gedeputeerde staten van Zeeland laatstelijk op 12 augustus 2021 hebben afgegeven. In deze verklaring hebben gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat voor het bouwen en gebruiken van een stal voor het houden van 1.925 geiten, geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb nodig is. Volgens gedeputeerde staten kan gebruik worden gemaakt van intern salderen, omdat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet zal toenemen ten opzichte van de referentiesituatie. Daardoor zijn significante effecten voor Natura 2000-gebieden uitgesloten. Voor de referentiesituatie zijn gedeputeerde staten uitgegaan van de milieuvergunning die volgens hen op 30 december 2009 aan [de vennootschap] is verleend. Met deze vergunning was volgens hen een lagere ammoniakemissie toegestaan dan onder de voorgaande Hinderwetvergunning van 1 november 1978, die gold ten tijde van de vroegste referentiedatum van 10 juni 1994, die van toepassing is op  het Natura 2000-gebied Oosterschelde.
    7.5.    Na de zitting op 21 november 2022 heeft de Afdeling het college verzocht om nadere schriftelijke inlichtingen over de berekening die het, met het overnemen van de verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten, aan het besluit ten grondslag heeft gelegd.
    7.6.    Uit de nadere schriftelijke inlichtingen die het college heeft verstrekt, blijkt dat op de referentiedatum van 10 juni 1994 twee Hinderwetvergunningen bestonden: een op 25 juli 1972 verleende vergunning voor het houden van - naar het college heeft aangenomen - 700 varkens aan [locatie 1] en een op 1 november 1978 verleende vergunning voor een landbouw- en veeteeltbedrijf met 86 stuks rundvee aan [locatie 2]. De Hinderwetvergunning voor [locatie 1] is vervangen door een op 26 mei 1997 verleende milieuvergunning op grond waarvan 700 varkens konden worden gehouden. Op 30 december 2009 is revisievergunning verleend voor het veranderen van de inrichting aan de [locatie 2]. Deze verandering betreft het beëindigen van het houden van vleesstieren, het aanpassen van de indeling van de bestaande opstallen, het uitbreiden van de inrichting met één stal en het oprichten van een melkgeitenhouderij met 1.925 dieren.
    7.7.    In navolging van gedeputeerde staten is het college ervan uitgegaan dat de bedrijven aan de [locatie 1] en [locatie 2] tezamen één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer vormden. Voor het bepalen van de vergunde ammoniakemissie op de referentiedatum van 10 juni 1994 is het college daarom uitgegaan van de gezamenlijke vergunde emissie van achtereenvolgens 2.745,0 NH3 kg/jaar en 401,8 NH3 kg/jaar, dus 3.146,8 NH3 kg/jaar. De referentiesituatie wordt volgens het college gevormd door de revisievergunning van 30 december 2009. Deze vergunning kwam volgens het college in de plaats van zowel die voor de varkenshouderij aan de [locatie 1] als die voor de stierenhouderij aan de [locatie 2]. Met deze vergunning is de totaal vergunde ammoniakemissie verminderd naar 2.537,5 NH3 kg/jaar. In de situatie waarvoor nu omgevingsvergunning wordt gevraagd, zal de emissie verder verminderen tot 2.490 NH3 kg/jaar.  Volgens gedeputeerde staten en het college kan daarom intern worden gesaldeerd. Daarom is volgens hen geen toestemming als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb nodig.
    7.8.    De Afdeling ziet geen reden om eraan te twijfelen dat de revisievergunning van 30 december 2009, die gedeputeerde staten en het college bij hun beoordeling van interne saldering hebben betrokken, daadwerkelijk is verleend. Weliswaar hebben de Vereniging en anderen er terecht op gewezen dat in het stuk van 30 december 2009 dat het college heeft ingezonden de kop "Ontwerp-milieuvergunning" en de voettekst "ontwerpbeschikking" staat, maar in dit stuk staat ook dat het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen van 5 november 2009 tot en met 16 december 2009, en dat het besluit zelf ter inzage zal liggen vanaf 31 december 2009. Dat maakt het voldoende aannemelijk dat dit stuk, ondanks de kop en de voettekst, de daadwerkelijk verleende revisievergunning is.
    7.9.    De Afdeling stelt vast dat, wat er ook zij van de vraag of de varkenshouderij aan de [locatie 1] en de vleesstierenhouderij aan de [locatie 2] gezamenlijk één inrichting vormden, hiervoor op de referentiedatum twee afzonderlijke vergunningen bestonden.
    Op 30 juni 2009 heeft [de vennootschap] een aanvraag om revisievergunning ingediend. Daarin staat als adres [locatie 2] vermeld, maar onder "aantal dieren vorige vergunning" staan zowel vleesstieren als  700 vleesvarkens vermeld. Vervolgens hebben de beide vergunninghouders het college op 9 oktober 2009 verzocht om de rechten voor het houden van 700 mestvarkenseenheden van de varkenshouderij aan de [locatie 1] over te zetten naar de milieuvergunning voor [locatie 2].
    Hoewel hieruit de intentie van de beide vergunninghouders bleek om de melkgeitenhouderij in de plaats te laten komen van zowel de vleesstierenhouderij als de varkenshouderij, moet de Afdeling vaststellen dat dit nooit in een besluit is vastgelegd. Van het verzoek om de rechten voor het houden van 700 mestvarkenseenheden over te zetten naar de milieuvergunning voor [locatie 2] heeft het college uitsluitend een ontvangstbevestiging kunnen produceren. Niet gebleken is dat er op dit verzoek enig besluit is genomen. Ook uit de revisievergunning zelf die op 30 december 2009 is verleend, kan niet worden afgeleid dat deze mede in de plaats is gekomen van de vergunning voor de varkenshouderij. Zo staat onder "Onderwerp aanvraag" vermeld: "De verandering betreft het beëindigen van het houden van vleesstieren, het aanpassen van de indeling van bestaande opstallen, het uitbreiden van de inrichting met één stal en het oprichten van een melkgeitenhouderij." Onder "Bestaande rechten" is vermeld: "Voor [locatie 2] is op grond van de Wet milieubeheer op 1 november 1978 een hinderwetvergunning verleend voor het oprichten, in werking brengen en in werking houden van een landbouw- veeteeltbedrijf (kenmerk 1975/025)." Tot slot is ook in de beoordeling van de milieugevolgen (de emissie van fijn stof) voor de oude situatie uitsluitend uitgegaan van het houden van vleesstieren.
    De Afdeling kan dan ook niet anders dan tot de conclusie komen dat de rechten van de milieuvergunning van 26 mei 1997 voor het houden van 700 varkens aan de [locatie 1] nooit zijn overgegaan naar de melkgeitenhouderij aan de [locatie 2].
    7.10.  Het voorgaande betekent dat het college voor het bepalen van de referentiesituatie ten onrechte de rechten voor de varkenshouderij heeft opgeteld bij de rechten voor de vroegere vleesstierenhouderij. De revisievergunning is uitsluitend in de plaats van de vergunning voor de vleesstierenhouderij gekomen. De revisievergunning van 30 december 2009 maakte een emissie van 2.537,5 NH3 kg/jaar mogelijk, waar de vergunde emissie voor de vleesstierenhouderij op de referentiedatum nog maar 401,8 NH3 kg/jaar bedroeg. Dit betekent dat die laagst vergunde emissie op de referentiedatum van 401,8 NH3 kg/jaar de referentiesituatie vormt. De emissie als gevolg van het project waarvoor [de vennootschap] nu vergunning heeft gevraagd, is hoger. Het college is daarom ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat interne saldering met de revisievergunning van 30 december 2009 mogelijk is, en dat om die reden geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist.
    Het betoog slaagt.
    7.11.  Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet meer toe aan een beoordeling van het beroep dat de Vereniging en anderen hebben gedaan op de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 december 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:6389).
    Conclusie
    8.       Het beroep is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 26 oktober 2021 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Het college moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal van 26 oktober 2021 met kenmerk 2014.0446;
    III.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal tot vergoeding van bij de Vereniging Zeeuwse Milieufederatie en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.735,57, waarvan een bedrag van € 2.625,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal aan de Vereniging Zeeuwse Milieufederatie en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    727