ECLI:NL:RVS:2023:2393, Raad van State, 21-06-2023, 202105108/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo een omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van de verbouw van de woning op het perceel [locatie 1] in Zuidlaren. Op 10 april 2018 heeft [partij A] een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de woning door het realiseren van een dakopbouw op de bestaande achteruitbouw ingediend. De aanvraag ziet op de activiteit "bouwen" (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). Bij besluit van 25 april 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Dit betekent dat van de rechtmatigheid van het besluit moet worden uitgegaan.

202105108/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Zuidlaren, gemeente Tynaarlo,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 24 juni 2021 in zaak nr. 20/3112 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van de verbouw van de woning op het perceel [locatie 1] in Zuidlaren (hierna: de woning).
    Bij besluit van 8 september 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 24 april 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.J. van Heijningen, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door R.I. Waijer en L. Sieuwes, zijn verschenen. Ook zijn [partij A] en [partij B], vertegenwoordigd door mr. W. Visser, rechtsbijstandverlener te Leeuwarden, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 10 april 2018 heeft [partij A] een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de woning door het realiseren van een dakopbouw op de bestaande achteruitbouw ingediend. De aanvraag ziet op de activiteit "bouwen" (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)). Bij besluit van 25 april 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Dit betekent dat van de rechtmatigheid van het besluit moet worden uitgegaan.
    2.       Op 6 december 2019 heeft [partij A] een aanvraag ingediend voor het gewijzigd uitvoeren van de eerder verleende omgevingsvergunning voor de verbouwing van de woning. De aanvraag ziet op de activiteit "bouwen" (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo). Aanleiding voor de wijziging is dat bij het inmeten van de kadastrale grens door het kadaster is gebleken dat over de erfgrens zou worden gebouwd. De aanvraag voor de wijziging voorziet in het terugplaatsen van het dakvlak zodat binnen de kadastrale grens wordt gebouwd. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning bij het primaire besluit verleend. Het college heeft dat besluit bij besluit van 8 september 2020 gehandhaafd.
    3.       [appellante] woont in de woning op het perceel aan de [locatie 2] in Zuidlaren. De woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] delen een binnenmuur en het dak. Het zijn twee-onder-een-kapwoningen. [appellante] kan zich niet verenigen met de verbouwing van de woning.
    4.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college terecht heeft volstaan met een beoordeling van de wijziging van het bouwplan ten opzichte van de omgevingsvergunning van 25 april 2018. De rechtbank overweegt dat er geen grond is voor het oordeel dat sprake is van onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo, omdat geen sprake is van samenhangende activiteiten.
    Toetsingskader
    5.       Het college heeft de omgevingsvergunning voor het gewijzigd uitvoeren van de eerder verleende omgevingsvergunning voor de verbouwing van de woning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college moet een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen toetsen aan het toetsingskader van artikel 2.10 van de Wabo. Dit toetsingskader houdt in dat het college de aanvraag toetst aan het bestemmingsplan, het Bouwbesluit 2012, de bouwverordening en de redelijke eisen van welstand. Als de bouwactiviteit niet in strijd is met één van de in artikel 2.10 van de Wabo genoemde weigeringsgronden dan moet het college de omgevingsvergunning verlenen. Dit wordt ook wel een gebonden beschikking genoemd. Bij strijdigheid met één of meer van deze toetsingsgronden levert dat een weigeringsgrond op en moet het college de omgevingsvergunning weigeren.
    Hoger beroep
    Onlosmakelijke activiteit
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat sprake is van onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Volgens [appellante] hangt het bouwplan samen met de (oorspronkelijke) verbouwing van de woning. De wijziging kan niet als zelfstandige activiteit worden gezien. Dit betekent volgens [appellante] dat bij de aanvraag voor de wijziging ook de gegevens moeten worden overgelegd die betrekking hebben op het eerste bouwplan. Dat de bij besluit van 25 april 2018 verleende omgevingsvergunning onherroepelijk is, doet hier volgens [appellante] niet aan af.
    6.1.    Artikel 2.7 van de Wabo luidt:
    "1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    […]"
    6.2.    Vast staat dat [partij A] beschikt over de bij besluit van 25 april 2018 verleende omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de woning door het realiseren van een dakopbouw op de bestaande achteruitbouw. Ook staat vast dat die vergunning onherroepelijk is, zodat bezwaren tegen die vergunning in deze procedure niet meer aan de orde kunnen komen. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo gaat over een situatie waarin een voorgenomen project activiteiten bevat die vallen onder verschillende vergunningscategorieën die zijn opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2 van de Wabo. Deze bepaling is niet bedoeld voor de situatie die in deze zaak aan de orde is, waarin voor een activiteit een vergunning is verleend en om een wijziging van die eerder verleende vergunning wordt gevraagd. Het standpunt van [appellante] zou tot het ongerijmde gevolg leiden dat bij elke wijziging van een verleende vergunning opnieuw een beoordeling van de eerder vergunde activiteiten zou moeten plaatsvinden. De rechtbank heeft daarom in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo terecht geen grond gezien voor vernietiging van het besluit van 8 september 2020, waarbij de omgevingsvergunning voor het gewijzigd uitvoeren van de eerder verleende omgevingsvergunning voor de verbouwing van de woning is gehandhaafd.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd bestemmingsplan
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met artikel 24.1.2 van de regels van het bestemmingsplan "Zuidlaren centrum" (hierna: het bestemmingsplan), omdat de bestaande verschijningsvorm in het bouwplan niet wordt gehandhaafd.
    7.1.    Aan het perceel [locatie 1] zijn op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Woongebied -1", "Waarde - Archeologie 2" en "Waarde - dorpsgezicht" toegekend. Daarnaast is aan de woning de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - beeldbepalend" toegekend.
    7.2.    Artikel 24.1.2 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "In afwijking van het gestelde in de bestemmingsregels dient ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - beeldbepalend’ de bestaande verschijningsvorm in de zin van bouw-/goothoogte, dakhelling, dakvorm en situering van bouwwerken te worden gehandhaafd."
    Artikel 24.1.3 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken ten behoeve  van een andere verschijningsvorm ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - beeldbepalend" in de zin van bouw-/goothoogte, dakhelling, dakvorm en situering van bouwwerken, mits de karakteristieke waarden van het bouwwerk niet onevenredig worden aangetast."
    7.3.    Zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, staat vast dat [partij A] beschikt over de bij besluit van 25 april 2018 verleende omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de woning door het realiseren van een dakopbouw op de bestaande achteruitbouw. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan niet in een definitiebepaling voorziet wat onder de "bestaande verschijningsvorm" van een bouwwerk moet worden verstaan. Op de zitting heeft het college verklaard dat in dit geval de in de omgevingsvergunning van 25 april 2018 voorziene verschijningsvorm van de vergunde dakopbouw als de bestaande verschijningsvorm kan worden gezien. Deze vergunning is immers onherroepelijk en heeft formele rechtskracht. Daarbij heeft het college ter vergelijking gewezen op artikel 1, onderdeel 1.18, van de planregels waarin het begrip ‘bestaand’ in verband met ‘bestaand bouwwerk/gebruik’ is gedefinieerd. Daaronder valt ook hetgeen kan worden gebouwd of gebruikt krachtens een omgevingsvergunning. Op de zitting heeft het college verder toegelicht dat de bestaande verschijningsvorm met de bij het primaire besluit verleende omgevingsvergunning nagenoeg wordt gehandhaafd. De wijziging waarin deze omgevingsvergunning ten opzichte van de eerder vergunde situatie voorziet, betreft namelijk alleen het beperkt terugplaatsen van het dakvlak van de dakopbouw met 0,25 m, waarmee binnen de kadastrale grens wordt gebouwd. Het college stelt dat daarmee in een beperkter bouwwerk wordt voorzien dan eerder is vergund. Dit betekent volgens het college dat de karakteristieke waarden van het bouwwerk niet onevenredig worden aangetast. In wat [partij A] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om te oordelen dat  het college in dit geval niet deze uitleg aan de planregels had kunnen geven. Daarom is terecht geoordeeld dat het bouwplan in zoverre niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd redelijke eisen welstand
    8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand. Zij stelt dat in het welstandsadvies ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat de woning is opgenomen op de lijst van "beschermd dorpsgezicht en beeldbepalende panden bestemmingsplan Kern Zuidlaren".
    8.1.    Het college heeft het advies van Libau van 12 december 2019 (hierna: welstandsadvies) aan het besluit van 8 september 2020 ten grondslag gelegd. In het welstandsadvies wordt geconcludeerd dat de aanvraag zonder wijziging voldoet.
    In het welstandsadvies staat dat de aanvraag het gewijzigd uitvoeren van de verbouw van een woning betreft. Het bouwplan voor de verbouw is eerder getoetst aan de welstandscriteria van gebied 1 Zuidlaren, beschermd dorpsgezicht. In dit gebied is het welstandsbeleid vooral gericht op een ontwikkeling die een goed beheer van het bestaand dorpsbeeld mogelijk maakt of bijdraagt tot verbetering van het dorpsbeeld. Er is destijds positief geadviseerd, omdat het ontwerp voldoet aan de welstandscriteria. Het bestaande bijgebouw ligt al ondergeschikt in positie op het erf. Er wordt een kap toegevoegd die aansluit bij de bestaande woning. Door de lagere dakrand en goot is de nieuwe kap ondergeschikt aan het hoofdgebouw. De uitwerking van het bouwwerk sluit aan bij de bestaande bebouwing. De voorgestelde wijziging in het bouwplan, betreft een geringe verschuiving in de situatietekening ten gevolge van de ingemeten kavelgrens. Deze wijziging is ondergeschikt aan het uiterlijk van het al vergunde bouwplan, aldus het welstandsadvies.
    8.2.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    8.3.    In de welstandsnota staat dat objecten die (bijvoorbeeld op de plankaart) zijn aangewezen als beeldbepalend of karakteristiek, moeten worden getoetst aan welstandsgebied 23 (beeldbepalende en karakteristieke panden). Het betreft hier gebouwen die door hun architectuur, stedenbouwkundige positie of andere argumenten als beelddrager van de ruimtelijke kwaliteit van het betreffende gebied kunnen worden aangemerkt. De specifieke voorwaarden van welstandsgebied 23 gaan voor op de algemene voorwaarden van andere welstandsgebieden.
    8.4.    Zoals hiervoor onder 7.1 is overwogen, is op grond van het bestemmingsplan aan de woning de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - beeldbepalend" toegekend. Dit betekent dat het bouwplan moet worden getoetst aan de welstandscriteria van welstandsgebied 23.
    De Afdeling stelt vast dat uit het welstandsadvies niet blijkt dat bij de welstandstoetsing van het bouwplan rekening is gehouden met de omstandigheid dat de woning in het bestemmingsplan als beeldbepalend is aangewezen. In het welstandsadvies staat expliciet dat het bouwplan is beoordeeld aan de welstandscriteria van gebied 1. Het college heeft dit op de zitting erkend. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid.
    8.5.    Artikel 6:22 van de Awb luidt:
    "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    8.6.    De Afdeling ziet aanleiding om het onder 8.4 bedoelde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het college op de zitting heeft toegelicht dat bij een toetsing aan de welstandscriteria van welstandsgebied 23 kan worden geconcludeerd dat het bouwplan voldoet. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om hieraan te twijfelen. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het bouwplan, zoals hiervoor onder 1 en 2 is overwogen, slechts betrekking heeft op het gewijzigd uitvoeren van de eerder verleende omgevingsvergunning voor de verbouwing van de woning. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het bouwplan ondergeschikt is aan de eerder verleende omgevingsvergunning en dat de wijziging zeer gering is, zoals ook hiervoor onder 7.3 is overwogen. Dit laatste is op de zitting door [appellante] erkend. Er mag daarom worden aangenomen dat [appellante] niet is geschaad in haar belangen. Evenmin is aannemelijk dat derden hierdoor zijn benadeeld.
    Het voorgaande betekent dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan in overeenstemming is met de redelijke eisen van welstand, zodat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Evidente privaatrechtelijke belemmering, inbreuk eigendomsrecht en hinder
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Zij voert aan dat de verleende omgevingsvergunning voorziet in de bouw van een overbouw op haar erf.
    Daarnaast betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de verleende omgevingsvergunning het gebruik van haar eigendom onevenredig beperkt, omdat het bouwwerk over en tegen de erfgrens van [appellante] wordt gebouwd. Dit betekent dat het voor [appellante] onmogelijk wordt om haar eigendommen op dezelfde wijze te blijven gebruiken.
    Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de verleende omgevingsvergunning onrechtmatige hinder zal veroorzaken. [appellante] voert aan dat de opbouw tot gevolg heeft dat zij een verminderde dag- en zonlichttoetreding in en op haar woning en erf zal ervaren. [appellante] verwijst hiervoor naar de rapportage "Zonnestudie, object: [locatie 1] Zuidlaren" van zonnestudie.nl van 11 juni 2020.
    9.1.    Zoals hiervoor onder 5 is overwogen, gaat het in deze zaak om een omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Een omgevingsvergunning voor deze activiteit kan alleen worden geweigerd op grond van de in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo genoemde weigeringsgronden. Een dergelijke weigeringsgrond doet zich in dit geval niet voor. Daarom heeft het college in dit geval bij zijn besluit om de omgevingsvergunning te verlenen geen ruimte voor een belangenafweging, waarbij de door [appellante] gestelde omstandigheden eventueel een rol zouden kunnen spelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    11.     Gezien het onder 8.4 geconstateerde gebrek, dient het college de proceskosten van [appellante] in hoger beroep te vergoeden.
     Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van haar hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.810,64, waarvan een bedrag van € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
    159-964