ECLI:NL:RBAMS:2024:835, Rechtbank Amsterdam, 08-02-2024, AMS 23/572
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Nihilstelling subsidie en terugvordering voorschotten. Juiste grondslagen. Bevoegdheid tot terugvordering is niet verjaard. Beroep op evenredigheidsbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/572 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 8 februari 2024 in de zaak tussen
  
    
      Inland Grave B.V., uit Utrecht, eiseres
    (gemachtigde: mr. C.P. Mesker),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam
    (gemachtigde: [gemachtigde] ).
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de intrekking van de verleende investeringssubsidie en terugvordering van het betaalde voorschot.
    
    2. Op 2 juli 2023 heeft eiseres de investeringssubsidie Kansenzone Amsterdam aangevraagd voor de aanschaf van tandartsuitrusting voor haar bedrijf. Eiseres wilde in een pand waarin al een tandprothetische praktijk ( [centrum] ) gevestigd was, een tandartsenpraktijk vestigen. [centrum] en eiseres zijn daartoe onder de naam [centrum] een samenwerkingsverband aangegaan (een LLP). 
    
    3. Op 13 september 2013 is een investeringssubsidie van € 40.000 aan eiseres toegekend en een voorschot van € 32.000 verstrekt (de verleningsbeschikking). In de verleningsbeschikking stond dat voorafgaand aan de subsidievaststelling een locatiebezoek aan eiseres zou worden gebracht om te controleren of de beoogde investeringen conform de afspraken waren nagekomen. 
    
    4. In november/december 2013 ontstond een conflict tussen eiseres en een van de samenwerkende partners, de heer [naam 1] . In april 2014 wordt eiseres de toegang tot het pand ontzegd. Hierover worden gerechtelijke procedures gevoerd. Het college slaagt er in de tussentijd niet in om een locatiebezoek af te leggen. 
    
    5. Het college heeft met het besluit van 29 maart 2016 de subsidie ingetrokken, omdat eiseres volgens het college niet heeft voldaan aan de verplichting dat zij de gesubsidieerde duurzame bedrijfsuitrusting moet gebruiken voor de uitoefening van het bedrijf en deze niet mag vervreemden en omdat er geen locatiebezoek heeft kunnen plaatsvinden. Het verleende voorschot wordt teruggevorderd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 17 februari 2020 heeft het college zijn standpunt gehandhaafd.
    
    6. Eiseres is vervolgens in beroep gegaan. Op 17 juni 2022 is het beroep op een zitting bij de rechtbank behandeld. In de uitspraak van 15 juli 2022 heeft de rechtbank het besluit van 17 februari 2020 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moest nemen, omdat het college het besluit van 17 februari 2020 op de verkeerde grondslag had gebaseerd.
    
    7. Met het besluit van 15 december 2022 heeft het college het bezwaar van eiseres opnieuw ongegrond verklaard. De subsidie is op nihil gesteld en de onverschuldigd betaalde subsidievoorschotten zijn teruggevorderd.
    
    8. Eiseres is opnieuw in beroep gegaan. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    9. De rechtbank heeft het beroep op 22 januari 2024 op een nieuwe zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 2] (namens eiseres), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. 
    
    10. Namens eiseres is op de zitting een verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade ten gevolge van overschrijding van de redelijke termijn ingediend. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de rechtbank de Staat als partij aangemerkt.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Is het bestreden besluit gebaseerd op de juiste grondslag?
      
    
    
    11. Eiseres voert aan dat het college in het bestreden besluit de terugvordering ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college had het besluit moeten baseren op artikel 4:95, vierde lid, van de Awb.
    
    12. De rechtbank stelt vast dat het college de terugvordering op artikel 4:95, vierde lid, van de Awb heeft gebaseerd. Het bestreden besluit bevat op dit punt dus geen gebrek.
    
    
      
        Is de bevoegdheid tot terugvordering verjaard?
      
    
    
    13. Eiseres betoogt dat de bevoegdheid tot terugvordering is verjaard. Uit de Awb volgt dat een rechtsvordering tot betaling vijf jaar nadat de betalingstermijn is verstreken verjaart. De factuur is verzonden op 8 juni 2016 en de betalingstermijn is verstreken op 7 juli 2016. Sindsdien zijn meer dan vijf jaar verstreken en dus is de bevoegdheid tot terugvordering verjaard.
    
    14. Het college stelt zich op het standpunt dat de verjaring gestuit is door een aanmaning. Op 18 december 2019 heeft het college eiseres aangemaand.
    
    15. In reactie hierop heeft eiseres gesteld dat de brief van 18 december 2019 niet als aanmaning beschouwd kan worden, omdat er geen betaaltermijn van veertien dagen genoemd wordt en er niet duidelijk vermeld wordt dat bij niet tijdige betaling de betaling kan worden afgedwongen door op kosten van eiseres uit te voeren invorderingsmaatregelen.
    
    16. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van verjaring of stuiting, maar dat de betalingstermijn is verlengd. De brief van 18 december 2019 is namelijk een betalingsregeling. Als sprake is van een betalingsregeling, wordt de verjaringstermijn verlengd gedurende de periode waarin aan eiseres uitstel van betaling is verleend. Daarbij is niet relevant, zoals eiseres op de zitting aanvoerde, dat eiseres niet heeft verzocht om een betalingsregeling. Ter onderbouwing verwijst de rechtbank naar een uitspraak van de Hoge Raad van 11 december 2009. De conclusie is daarom dat de bevoegdheid tot invordering nog niet is verjaard.
    
    
      
        Mocht het college verwijzen naar de Nadere regels?
      
    
    
    17. Eiseres voert aan dat de vaststelling op nihil ten onrechte is gebaseerd op het niet-nakomen van artikel 5.1, tweede lid, sub a, van de Nadere regels inzake het verstrekken van investeringssubsidie aan ondernemers in kansenzones (de Nadere regels). De Nadere regels 2009 waren niet gepubliceerd of waren vervallen per 1 december 2015. De Nadere regels 2014 zijn ook vervallen per 1 december 2015. Het is onmogelijk dat beide versies naast elkaar hebben bestaan, laat staan dat de Nadere regels 2009 zijn blijven bestaan, nadat de Nadere regels 2014 zijn komen te vervallen. Dit is van belang, omdat een mogelijk niet-nakomen van een subsidieverplichting die voortvloeit uit de Nadere regels dan niet meer kan worden verweten aan een subsidieontvanger. 
    
    18. De rechtbank stelt vast dat in de verleningsbeschikking staat dat de Nadere regels 2009 van toepassing zijn op de verleningsbeschikking. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat in een verleningsbeschikking verwezen kan worden naar verplichtingen die in een ander document staan. Dit andere document kan een wet in formele of materiële zin zijn of beleidsregels, maar dit is niet verplicht. Hieruit volgt dat er geen publicatieverplichting bestaat. Het is dus niet relevant of de Nadere regels 2009 juist gepubliceerd zijn of niet. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat de verplichtingen uit de Nadere regels onvoldoende kenbaar waren volgt de rechtbank dit standpunt niet. Uit de verleningsbeschikking blijkt duidelijk dat de Nadere regels van toepassing zijn op de verlening. Bovendien heeft eiseres zich met de ondertekening van het aanvraag formulier onder punt 6 expliciet akkoord verklaard met de voorwaarde dat zij de bedrijfsuitrusting tenminste drie jaar zal aanwenden voor de bedrijfsuitoefening op het bedrijfsadres. De rechtbank overweegt verder dat de verleningsbeschikking rechtens onaantastbaar is geworden. Tegen de verplichtingen die in de Nadere regels 2009 genoemd staan, kan daarom niet meer worden opgekomen en deze moeten als vaststaand worden aangenomen. Uit het feit dat deze verplichtingen vaststaand zijn, volgt dat het er niet toedoet dat de Nadere regels 2009 op een later moment zijn vervallen. Deze beroepsgrond slaagt dus niet. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgrond van eiseres dat artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Nadere regels geen rechtskracht heeft, omdat de ESA 2009 hier geen grondslag toe biedt, onbesproken kan blijven. 
    
    
      
        Heeft het college de subsidieverplichtingen goed uitgelegd?
      
    
    
    19. Eiseres vindt dat het college artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Nadere regels niet juist heeft geïnterpreteerd. In deze bepaling staat dat de gesubsidieerde de duurzame bedrijfsuitrusting moet gebruiken voor de uitoefening van zijn bedrijf en deze niet mag vervreemden. Het is bedoeld om oneigenlijk gebruik te voorkomen. Het college leest hierin dat de gesubsidieerde de aangeschafte bedrijfsuitrusting voor een langere (ononderbroken) periode in gebruik moet hebben. Namens eiseres is op de zitting vermeld dat de bedrijfsuitrusting (een tandartsstoel met toebehoren) in de opslag staat en verkocht gaat worden. 
    
    20. Volgens het college gaat het erom of de bedrijfsuitrusting in gebruik is en dat is niet het geval.
    
    21. De rechtbank overweegt dat uit de algemene toelichting van de Nadere regels blijkt dat de gemeente fysieke en sociaal economische vernieuwing wil bevorderen. Het gaat om ondernemingen die een bijdrage leveren aan de leefbaarheid van de buurt en de versterking van de economische structuur in de wijk. In de toelichting op artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Nadere regels staat dat het artikel is bedoeld om oneigenlijk gebruik van de subsidieregeling te voorkomen. Op de zitting is namens eiseres gezegd dat de bedrijfsuitrusting twee á drie maanden is gebruikt. Het college heeft in reactie hierop gesteld dat hiervan maar één maand onderbouwd is. De rechtbank constateert dat niet in geschil is dat de tandartspraktijk maximaal drie maanden heeft gefunctioneerd en dat de bedrijfsvoering daarna is gestaakt. Gelet op de tekst van het artikel en de toelichting kan niet bedoeld zijn dat met een gebruik van één tot drie maanden voldaan is aan de verplichting dat de bedrijfsuitrusting in gebruik is en een onderneming daarmee een bijdrage heeft geleverd aan de versterking van de economische structuur in de wijk. De rechtbank vindt hierbij mede van belang dat eiseres de bedrijfsuitrusting ook toen zij na het conflict wel weer het pand kon betreden, niet meer in gebruik heeft genomen. Het pand is verkocht en, de bedrijfsuitrusting staat zelfs in een opslag en gaat ook verkocht worden. Bovendien had eiseres in haar aanvraag verklaard dat de duurzame bedrijfsuitrusting tenminste drie jaar aangewend zal worden voor de bedrijfsuitvoering. Ook dit is een voorwaarde uit artikel 5.1. van de Nadere regels. Met het college is de rechtbank van oordeel dat eiseres ook aan deze verplichting niet heeft voldaan. 
    
    22. Eiseres stelt zich daarnaast op het standpunt dat het college niet op basis van de omstandigheid dat geen controle heeft plaatsgevonden kan concluderen dat eiseres artikel 5.1, tweede lid, onder a van de Nadere regels heeft overtreden. In de verleningsbeschikking is opgenomen dat een controle moet plaats vinden, maar dit is slechts een manier om te controleren of de beoogde investeringen conform de afspraken zijn gedaan. Dit moet echter (zo volgt uit voorwaarde 5) primair op grond van betaalwijzen gecontroleerd worden. 
    
    23. De rechtbank overweegt dat uit de Aanvullende voorwaarden 5 en 6 in de verleningsbeschikking blijkt dat een eindcontrole dient plaats te vinden voorafgaand aan de definitieve vaststelling van de subsidie. Deze eindcontrole heeft niet plaatsgevonden en daarmee staat vast dat een aan de subsidieverlening verbonden voorwaarde is overtreden. Of hiermee ook de Nadere regels zijn overtreden, doet er dan niet toe.
    
    
      
        Is de nihil-vaststelling in strijd met de Nadere regels en het evenredigheidsbeginsel?
      
    
    
    24. Eiseres betoogt dat de Nadere regels geen mogelijkheid bieden om de subsidie op nihil te stellen.
    
    25. De rechtbank stelt vast dat de subsidie op grond van artikel 4:46 van de Awb op nihil is gesteld. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat er geen grondslag was, kan dit betoog dus niet slagen. 
    
    26. Eiseres voert tot slot aan dat de volledige intrekking en terugvordering in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Er zijn herhaaldelijk procestukken zoekgeraakt en er zijn stukken ten onrechte niet bij de beoordeling betrokken. Ook was er miscommunicatie door toedoen van verweerder. Verder heeft de procedure lang geduurd en tot slot is er niet gereageerd op constructieve voorstellen van eiseres. Het college heeft geen belang meer bij terugvordering, want de betreffende gelden zijn al verantwoord bij het EFRO-fonds. Op de zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat de omstandigheid dat de subsidie niet conform de verlening wordt besteed voor rekening van het college moet komen, omdat het college onvoldoende onderzocht heeft of het bedrijf van eiseres gezond was.
    
    27. Het college erkent dat de besluitvorming lang geduurd heeft, maar vindt de nihil-vaststelling niet onredelijk, omdat het doel van de subsidie niet verwezenlijkt is. Het zakelijk conflict ligt in de risicosfeer van eiseres en dit mag niet ten laste van gemeenschapsgelden komen. De nihil-vaststelling is geschikt en noodzakelijk om de naleving van de regeling en de subsidieverlening af te dwingen. De nihil-vaststelling is ook evenwichtig, omdat het doel waarvoor subsidie is verleend niet is bereikt. In een kansenzone werd subsidie verstrekt ter stimulering van de economische activiteiten in het gebied. Het gaat dan om investeringen waarvan de verwachting is dat deze zonder ondersteuning niet door de ondernemer zouden worden gedaan, en die een bijdrage leveren aan het ondernemerschap en de leefbaarheid in de buurt. Daarvan is geen sprake geweest.
    
    28. De rechtbank overweegt dat het besluit tot vaststelling van de subsidie op nihil, berust op een discretionaire bevoegdheid. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor betrokkene nadelige gevolgen van de nihilstelling en de terugvordering van de als gevolg daarvan ten onrechte ontvangen bedragen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Bij deze directe toetsing van een (bestreden) besluit aan het evenredigheidsbeginsel kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het (bestreden) besluit een rol spelen.
    
    29. Uit de toelichting van het college volgt dat het doel van de nihilstelling en terugvordering van de subsidie is om de naleving van subsidieverlening af te dwingen. Dit is een gerechtvaardigd doel en nihilstelling en terugvordering is een noodzakelijk en geschikt middel om dat doel te bereiken. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit ook evenwichtig. De rechtbank stelt hierbij voorop dat het gaat om publieke gelden en dat het belang om deze op de juiste wijze te besteden, groot is. Eiseres heeft de bedrijfsuitrusting maar zeer korte tijd gebruikt en is in een conflict beland. Na het conflict heeft zij niet alles gedaan om de bedrijfsuitrusting alsnog in gebruik te nemen en ook heeft zij zelf in de communicatie steken laten vallen. Zo is op de zitting toegegeven dat de uitspraak van het gerechtshof uit 2017 waaruit bleek dat eiseres weer toegang kreeg tot het pand, pas in 2020 aan het college is gestuurd. Ook al zou de rechtbank oordelen dat het conflict niet aan eiseres te wijten was en het niet in gebruik nemen van de apparatuur buiten haar risicosfeer lag, dan valt eiseres wel te verwijten dat zij niet anders heeft gehandeld toen zij wel weer toegang tot het pand had. Het argument dat het college zelf een risico heeft genomen door onvoldoende onderzoek naar het bedrijf te doen, volgt de rechtbank niet. Het college heeft juist onderzoeksbureau Floryan ingeschakeld om een risico-inschatting te doen. Gelet op voorgaande overweegt de rechtbank dat de nadelige gevolgen niet onevenredig zijn aan de te dienen doelen. De rechtbank oordeelt daarom dat het bestreden besluit niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    
  
  
    Immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
    
    30. Op de zitting heeft [naam 2] namens eiseres om een immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn verzocht.
    
    31. Volgens vaste rechtspraak mag de behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, maximaal twee jaar duren. Het college heeft het bezwaarschrift op 14 juni 2016 ontvangen. In dit geval heeft de procedure gerekend vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift tot deze uitspraak zeven jaar en negen maanden geduurd. Er is in deze zaak daarom een overschrijding van vijf jaar en negen maanden. Dit betekent dat eiseres recht heeft op een vergoeding van immateriële schade van € 6.000.
    
    32. Indien een zaak na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De redelijke behandelingsduur in beroep is niet overschreden als deze niet langer dan anderhalf jaar vanaf het instellen van het beroep heeft geduurd.
    
    33. De behandeling van het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 17 februari 2020 heeft meer dan anderhalf jaar geduurd. Het beroep is op 18 maart 2020 ontvangen en de uitspraak is op 15 juli 2022 gedaan. De rechtbank heeft de redelijke behandelingsduur met ongeveer 10 maanden overschreden. De rechtbank heeft wel binnen de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar uitspraak gedaan op het beroep tegen onderhavige bestreden besluit. Het beroep is namelijk op 15 januari 2023 ontvangen en de uitspraak is binnen anderhalf jaar gedaan.
    
    34. De overschrijding van de redelijke termijn met 69 maanden wordt voor 59/69 deel toegerekend aan het college en voor 10/69 aan de Staat.
    
    35. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, omdat het verzoek niet door een professioneel rechtsbijstandsverlener is gedaan. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      36. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Wel heeft eiseres recht op een immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt het college om aan eiser een schadevergoeding van € 5.130,43 te betalen;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan eiser een schadevergoeding van € 869,57 te betalen.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzitter, en mr. C.J. van Niejenhuis - Baijens en mr. C.M. Delstra, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van artikel 4:48, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Onder verwijzing naar artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Nadere regels.
  
  
     AMS 20/1653.
  
  
     Op grond van artikel 4:46, tweede lid, onder b, van de Awb.
  
  
     Op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb.
  
  
     Zie artikel 4:104, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Zie artikel 4:111, eerste lid, van de Awb.
  
  
     ECLI:NL:HR:2009:BK5982.
  
  
     Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5508.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2374.
  
  
     Bijzondere subsidieverordening economische activiteiten Amsterdam 2009.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2505.