ECLI:NL:RBROT:2021:4860, Rechtbank Rotterdam, 04-06-2021, ROT 21/407
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete voor overtreding van art. 2.22 lid 1 Besluit houders van dieren waarin staat dat varkens permanent moeten beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. De Europese Commissie heeft Aanbeveling 2016/336 opgesteld met kenmerken waaraan afleidingsmateriaal voor varkens zou moeten voldoen. Nederland heeft daaraan uitvoering gegeven door de WUR een brochure te laten opstellen over hokverrijking. De daarin genoemde 9 eisen waaraan hokverrijking moet voldoen heeft verweerder overgenomen als handhavingslijn, zoals de NVWA kenbaar heeft gemaakt op haar website en ook binnen de sector en vakbladen is gecommuniceerd. De rechtbank acht deze invulling van de norm dat varkens moeten beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, niet onredelijk, mede gelet op Aanbeveling 2016/336. Ook is deze invulling voor varkenshouders voldoende duidelijk en kenbaar.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/407
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juni 2021 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. S. Oord,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. E.M. Scheffer.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 1 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren. 
    
    
    
      Bij besluit van 15 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , maat van eiseres, bijgestaan door [naam] , dierenarts. De gemachtigde van eiseres is met voorafgaande kennisgeving niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door G.H. Vrieze.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
    
      “Varkens beschikten niet permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. 
    
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 16 maart 2020 is opgemaakt door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouders schrijven in het rapport over hun bevindingen op 28 februari 2020 in de stallen van eiseres onder meer het volgende.
    
      “Met betrekking tot het onderwerp hokverrijking zagen wij het volgende:
    
    
      - De zeugen en gedekte gelten beschikten niet over voldoende geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. De varkens beschikten over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang) en/of een kunststof buis om de metalen buizen van de voerligboxen. Totaal zijn dit 1760 varkens.
    
    
      - De zuigende biggen (biggen bij de zeugen in de kraamhokken) beschikten niet over voldoende geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Er was een kunststof buis om de metalen buizen van de box van de zeugen aanwezig. Totaal zijn dit 3950 varkens.
    
    
      In deze kraamhokken zagen wij dat bij de pasgeboren biggen op het dichte vloergedeelte een soort kalk gestrooid wordt. Dit product, Power-Cal, heeft als eigenschap dat het vocht opneemt, zodat de ligplaatsen goed droog blijven. Van [maat van eiseres] heb ik, [toezichthouder] , de product omschrijving ontvang[en]. De productomschrijving van Power-Cal is als bijlage 2 bij dit rapport van bevindingen gevoegd.
    
      - De gespeende biggen bevonden zich in 2 stalgedeelten. In het ‘oudere stalgedeelte’ werden ze gehouden op volledig roostervloer. Deze varkens hadden alleen de beschikking over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang). Totaal zijn dit omstreeks 2000 varkens.
    
    
      In het 'nieuwe stalgedeelte' (13 afdelingenl, totaal omstreeks 5000 varkens) werden de gespeende biggen gehouden op een kunststofroostervloer met een dicht gedeelte. Deze varkens hadden de beschikking over een ketting met kunststof. In de hokken was hout aanwezig verticaal in een houder waarbij het hout tot aan de vloer (rooster) reikte. In 3 afdelingen met ‘oudere / zwaardere’ biggen zagen wij dat luzerne verstrekt werd. Wij zagen dat hier in een enkel hok orenbijten plaatsvond.
    
    
      - De opfokgelten (gebruiksvarkens) werden deels gehouden in het oudere stalgedeelte. In 2 afdelingen werden totaal 99 varkens gehouden (onlangs aangevoerd). Deze varkens hadden alleen de beschikking over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang). 
    
    
      
        In het ‘nieuwe stalgedeelte’ zagen wij dat de overige opfokgelten gehouden werden op een gedeeltelijke betonroostervloer. Deze varkens hadden de beschikking over een ketting met kunststof (speeltje/buis/slang). Wij zagen dat luzerne verstrekt werd op het dichte vloergedeelte.
      
      
        Er werd met name niet voldaan aan de minimale eis voor hokverrijking betreffende de eigenschappen ‘wroetbaar en eetbaar’, voor het volgende aantal varkens:
      
      
        1760 + 3950 + 2000 + 99 = 7809.
      
      
        Deze bevindingen zijn in strijd met artikel 2.22, lid 1 Besluit houders van dieren, juncto artikel 2.2, lid 10, b onder 3° Wet dieren. […]
      
        Wij brachten [maat van eiseres] van de bevindingen op de hoogte en deelden hem mede dat naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan volgen. Tevens, dat hij ook sprekende namens de maatschap, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij zoveel mogelijk weergegeven in eigen woorden, het volgende:
      
      
        ‘Algemeen is mij bekend dat de regels voor afleidingsmateriaal die gelden sinds 2006 niet meer veranderd zijn, de brochure van toen. Bij mijn weten heeft RVO dit ook zo bevestigd. Ik heb hier al vaker over gesproken met mijn dierenarts, [naam] , Volgens ons zijn die regels over hokverrijking alleen een aanbeveling. Dit is geen wetgeving, en daarom hoeven we daar niet aan te voldoen. De IKB heeft het ook niet opgenomen als onderdeel van hun jaarlijkse controle. Maar, het belangrijkste voor mij is dat ik weet hoe het moet, waar ik aan toe ben. Dat is nu niet het geval.’
      
        Tijdens het gesprek was ook dierenarts [naam] aanwezig. Wij maakten toen de afspraak dat zij aan mij, [toezichthouder] , nog een nader onderbouwing zouden aanleveren van hun visie.[…] Als bijlage 4 is de toelichting van de bedrijfsdierenarts bij dit rapport van bevindingen gevoegd.”
    
    
    3. Eiseres voert aan dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. De Europese Aanbeveling en de brochure Hokverrijking zijn niet exclusief kader stellend. Het gaat hier om een open norm waaraan eiseres, ook volgens zijn dierenarts (tevens lid van het College van deskundigen van IKB Nederland Varken), heeft voldaan. Het beschikbare spelmateriaal bij alle dieren van eiseres voldoet aan de regels van IKB Nederland Varken en daar mag eiseres op afgaan. Voor zover desondanks sprake zou zijn van een overtreding kan dit eiseres om die reden niet worden verweten, aldus eiseres.   
    
    
      3.1.
      
        Het gaat hier om een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Daarin staat: 
        “Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.” 
        Dit is een open norm. Uit de Nota van Toelichting (Stb 2014, 210) volgt dat dit artikel een implementatie is van punt 4 van hoofdstuk 1 van bijlage I van de Richtlijn 2008/120/EG van de Raad van 18 december 2008 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens (de Varkensrichtlijn). 
      
      
    
    
      3.2.
      Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat uit audits in de lidstaten bleek dat diverse voorschriften uit de Varkensrichtlijn in de praktijk niet werden nageleefd, waarop de Europese Commissie in 2013 het initiatief tot het opstellen van een aanbeveling heeft genomen. Deze aanbeveling is er in 2016 gekomen: de Aanbeveling (EU) 2016/336 van de Commissie van 8 maart 2016 betreffende de toepassing van Richtlijn 2008/120/EG van de Raad tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens wat maatregelen betreft om het couperen van staarten minder noodzakelijk te maken (Aanbeveling 2016/336). Zoals eiseres terecht stelt bevat deze aanbeveling geen rechtstreeks haar bindende normen; het richt zich alleen tot de lidstaten en bevat richtsnoeren voor beste praktijken bij het toepassen van de voorschriften in bijlage I van de Varkensrichtlijn. Die voorschriften zien onder meer op het voorkomen van staartbijten en, bijgevolg, het verminderen van het couperen van staarten als routinemaatregel. Het beschikbaar stellen van geschikt afleidingsmateriaal voor de varkens (hokverrijkingsmateriaal) kan daaraan bijdragen (zie ook het bij de aanbeveling behorend Werkdocument (SANTE/12169/2015-EN). In punt 4, 5 en 6 van Aanbeveling 2016/336 staan kenmerken waaraan het afleidingsmateriaal zou moeten voldoen en in punt 2 en 9 staat dat de lidstaten criteria zouden moeten vaststellen en publiceren voor naleving van de voorschriften en met actieve betrokkenheid van de varkenshouders de beste praktijken zouden moeten verspreiden.    
      
    
    
      3.3.
      Nederland heeft uitvoering gegeven aan Aanbeveling 2016/336 door Wageningen University & Research (WUR) te vragen een brochure op te stellen over hokverrijking, waarbij gebruik wordt gemaakt van de laatste wetenschappelijke inzichten op dat gebied. In november 2018 is de brochure Hokverrijking door de WUR, samen met de varkenssector gepubliceerd. In de brochure worden negen eisen geformuleerd waaraan hokverrijking voor varkens moet voldoen; deze eisen sluiten aan bij de punten waaraan afleidingsmateriaal volgens Aanbeveling 2016/336 zou moeten voldoen. 
      
    
    
      3.4.
      
        Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat er vervolgens door de sector, de NVWA en diverse media op verschillende momenten berichtgeving is uitgedaan over de brochure en de controle van hokverrijking door de NVWA. Onder meer heeft de NVWA in maart 2019, zoals ook blijkt uit haar website, een nieuwsbericht gepubliceerd waarin wordt verwezen naar de brochure Hokverrijking en de daarin genoemde negen eisen waaraan hokverrijking moet voldoen. Ook staat in dit bericht dat de nieuwe brochure Hokverrijking het uitgangspunt is bij de welzijnsinspecties van de NVWA. Volgens het bericht zullen de inspecteurs van de NVWA tot juni 2019 vooral nalevingshulp bieden, zal van juni tot september 2019 bij overtredingen op dit punt alleen een schriftelijke waarschuwing worden gegeven en kan de NVWA vanaf september 2019 een bestuurlijke boete opleggen als de hokverrijking niet voldoet. Ook in publicaties daarna op de website van de NVWA wordt de brochure Hokverrijking genoemd en wordt bericht dat aan de daarin opgenomen negen eigenschappen moet worden voldaan en de NVWA daarop controleert. Ook heeft verweerder ter zitting toegelicht dat hierover eveneens in drie vakbladen is bericht. 
      
      
    
    
      3.5.
      Uit het voorgaande volgt dus dat artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren een open norm bevat die verweerder heeft ingevuld door de WUR een brochure te laten opstellen over hokverrijking, met gebruikmaking van de laatste wetenschappelijke inzichten. De in die brochure genoemde negen eisen waaraan hokverrijking voor varkens moet voldoen heeft verweerder overgenomen als handhavingslijn, zoals de NVWA kenbaar heeft gemaakt op haar website en ook binnen de sector en via vakbladen is gecommuniceerd. De rechtbank acht deze invulling van de norm dat varkens moeten beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, niet onredelijk, mede gelet op Aanbeveling 2016/336. Ook is deze invulling voor varkenshouders voldoende duidelijk en kenbaar. 
      
    
    
      3.6.
      De negen eisen waaraan hokverrijking voor varkens (in beginsel) moet voldoen zijn: veilig, eetbaar, kauwbaar, wroetbaar, afbreekbaar, vernieuwend, bereikbaar, beschikbaar en schoon. In dit geval heeft de toezichthouder vastgesteld dat voor een aantal varkens van eiseres de hokverrijking niet voldeed aan de eigenschappen wroetbaar en eetbaar. Eiseres heeft op zichzelf ook niet betwist dat in een aantal hokken geen wroetbare en eetbare hokverrijking aanwezig was. Eiseres betwist alleen de geldigheid van die negen eisen, maar zoals hiervoor is overwogen acht de rechtbank deze invulling van de norm door verweerder niet onjuist. Daar komt bij dat eiseres ook niet heeft gemotiveerd waarom die negen eigenschappen, geformuleerd door de WUR op basis van de laatste wetenschappelijke inzichten, geen juiste invulling zouden zijn van de norm dat varkens permanent over voldoende materiaal moeten beschikken om te onderzoeken en mee te spelen.  
      
    
    
      3.7.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder op goede gronden vastgesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de norm van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren, doordat in een aantal hokken geen wroetbare en eetbare hokverrijking aanwezig was. Ook stelt verweerder terecht dat eiseres de overtreding van deze norm verweten kan worden. De stelling van eiseres dat het aanwezige spelmateriaal wel zou hebben voldaan aan de regels van IKB Nederland Varken, kan daar niet aan afdoen. Die regels zijn immers eisen die een private organisatie stelt voor het voeren van een bepaald keurmerk; zij bevatten geen algemene normstelling of invulling van een wettelijke norm. Die invulling van de wettelijke norm is voorbehouden aan verweerder. Ook was met alle berichtgeving en publicaties voor eiseres voldoende kenbaar en duidelijk op welke wijze de norm van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren door verweerder werd ingevuld en dat verweerder daarop zou gaan handhaven. 
      
      4. Verweerder was dus bevoegd eiseres een boete op te leggen. De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het in dit geval gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder het boetebedrag had dienen te matigen.
      
      5. Het beroep is dus ongegrond.
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 4 juni 2021.
    
    
    
      
        			 				de rechter is verhinderd  
      
      
        			 				deze uitspraak te tekenen
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.