ECLI:NL:RVS:2024:1272, Raad van State, 27-03-2024, 202202307/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard het wijzigingsplan "Houtakker II, toegangsweg" vastgesteld. Het plan voorziet in een extra ontsluitingsweg tussen het industriegebied Houtakker II en de Karstraat in Bemmel. De bestemming "Groen" op de gronden van het plangebied wordt met dit plan omgezet naar de bestemming "Verkeer". Hiervoor wordt gebruikgemaakt van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 12.1.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Houtakker II". [appellant] woont aan [locatie]. Hij is het niet eens met het plan, omdat hij vreest voor een onveilige verkeerssituatie op de Deellaan.

202202307/1/R4.
    Datum uitspraak: 27 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Bemmel, gemeente Lingewaard,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 februari 2022 heeft het college het wijzigingsplan "Houtakker II, toegangsweg" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 februari 2024, waar [appellant], via een videoverbinding, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Likkel en ing. M.G. Talsma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het wijzigingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 8 juli 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in een extra ontsluitingsweg tussen het industriegebied Houtakker II en de Karstraat in Bemmel. De bestemming "Groen" op de gronden van het plangebied wordt met dit plan omgezet naar de bestemming "Verkeer". Hiervoor wordt gebruikgemaakt van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 12.1.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Houtakker II".
    2.1.    [appellant] woont aan [locatie]. Hij is het niet eens met het plan, omdat hij vreest voor een onveilige verkeerssituatie op de Deellaan.
    Ontvankelijkheid
    3.       Het college heeft op de zitting gesteld dat [appellant] op zo’n 380 m van het plangebied en op ongeveer 100 m van de Deellaan woont. Gelet hierop is [appellant] volgens het college geen belanghebbende bij het besluit van 22 februari 2022.
    3.1.    Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    3.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, overweging 4.9, beschouwt de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken onder meer de zaken over besluiten op grond van de Wro.
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat hier sprake is van een omgevingsrechtelijke zaak over een besluit op grond van de Wro. In dit geval is aan een ieder de mogelijkheid gegeven om over het ontwerpbesluit een zienswijze naar voren te brengen. [appellant] heeft tegen het ontwerpbesluit een zienswijze naar voren gebracht. Gelet hierop kan voor de vraag of het beroep van [appellant] ontvankelijk is in het midden blijven of hij als belanghebbende is aan te merken, omdat het niet zijn van belanghebbende hem in beroep niet zou kunnen worden tegengeworpen.
    Het beroep van [appellant] is ontvankelijk.
    Wijze van toetsen
    4.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    Ingetrokken beroepsgronden
    5.       Op de zitting heeft [appellant] zijn beroepsgronden dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de toename van de uitstoot van stikstof en fijnstof als gevolg van de verkeerstoename, ingetrokken.
    De verkeersonderzoeken
    6.       [appellant] betoogt dat het aan het plan ten grondslag gelegde rapport "Verkeersstudie ontsluiting Houtakker" (hierna: de verkeersstudie) van 24 augustus 2018 van Goudappel Coffeng, niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Hij wijst erop dat de verkeersstudie is opgesteld tijdens de coronapandemie, waardoor de verkeerssituatie niet representatief is weergegeven als gevolg van de corona-maatregelen. Ook is er volgens [appellant] ten onrechte uitgegaan van een nog niet ontwikkeld industriegebied Houtakker II, terwijl dit industriegebied inmiddels verder is ontwikkeld. De nieuwe bedrijven genereren extra verkeer en daar had in de verkeersstudie rekening mee moeten worden gehouden. [appellant] wijst er daarnaast op dat in de verkeersstudie ten onrechte geen rekening is gehouden met de bouw van een polikliniek in het nabijgelegen Elst. In het bijzonder stelt [appellant] dat de bezoekers van de polikliniek niet zijn meegenomen in de verkeersstudie.
    6.1.    In de verkeersstudie is onderzoek gedaan naar de gevolgen van het wijzigingsplan voor de verkeersintensiteit op de wegen rondom het plangebied. Er is gekeken naar de variant zonder een ontsluiting van Houtakker II op de Karstraat/Deellaan, naar een variant met een selectieve ontsluiting en naar een variant met een volwaardige ontsluiting. De daarbij gehanteerde verkeersintensiteiten zijn afgeleid van het regionaal verkeersmodel van de Stadsregio Arnhem Nijmegen. Lingewaard maakt onderdeel uit van die stadsregio.
    In paragraaf 2.1 van de verkeersstudie staat: "Voordat deze varianten met het verkeersmodel zijn onderzocht, is eerst het model op de voor deze studie relevante locaties vergeleken met de in het model gebruikte tellingen. Op basis daarvan is geconstateerd dat het model voldoende kwaliteit heeft om voor deze studie te gebruiken." Op de zitting heeft het college deze passage toegelicht en uitgelegd dat in 2018 de feitelijke verkeersintensiteiten op de relevante wegen zijn gemeten. De uitkomst van die metingen is vergeleken met de berekende verkeersintensiteiten uit het verkeersmodel. Op die manier is beoordeeld in hoeverre de uitkomsten van het verkeersmodel overeenkomen met de feitelijke gegevens. Op basis van die vergelijking heeft Goudappel Coffeng geconcludeerd dat het verkeersmodel betrouwbaar is. Vervolgens heeft Goudappel Coffeng het verkeersmodel gebruikt bij de berekening van de verkeersintensiteiten voor de verschillende varianten.
    6.2.    De verkeersstudie dateert uit 2018 en is tot stand gekomen na verkeerstellingen in 2018. Toen was er geen sprake van een coronapandemie en een lockdown. Goudappel Coffeng heeft op 11 januari 2022 de aanvullende notitie "Toegangsweg Houtakker II en verkeersveiligheid Deellaan en Karstraat" (hierna: de aanvullende notitie) opgesteld. In die notitie is gebruik gemaakt van de verkeersintensiteiten die waren berekend in de verkeersstudie. Dit betekent dat de coronapandemie ook geen invloed heeft gehad op de verkeersintensiteiten die in de aanvullende notitie zijn gebruikt.
    De Afdeling ziet ook geen grond voor het oordeel dat de ontwikkeling van Houtakker II onvoldoende is betrokken bij de beoordeling van de verkeerssituatie. In bijlage 1 bij de verkeersstudie staat dat Houtakker II als volledig ontwikkeld industriegebied meegenomen is in de referentiesituatie voor het jaar 2027. De nieuwe bedrijven waar [appellant] op doelt, zijn dan ook meegenomen in de verkeersstudie.
    In het rapport "Ontwikkelingen 2017-2027/29. Actualiseringronde RVMK Arnhem en Nijmegen 2018" (hierna: rapport RVMK) van 27 juni 2018 heeft Goudappel Coffeng toegelicht welke ontwikkelingen zijn verwerkt in het verkeersmodel van de Stadsregio Arnhem Nijmegen. Op pagina 16 van het rapport RVMK staat dat een ontwikkeling in Elst wordt verwacht met 256 woningen en 727 arbeidsplaatsen. Hoewel de polikliniek en in het bijzonder de bezoekers van deze polikliniek daarin niet als zodanig zijn opgenomen, heeft het verkeersmodel wel rekening gehouden met een grote ontwikkeling en extra verkeer van en naar de locatie van de polikliniek. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de verkeersstudie en de aanvullende notitie de verkeerstoename als gevolg van ontwikkelingen in Elst  hebben onderschat. Bovendien heeft het college op de zitting toegelicht dat de extra ontsluitingsweg al is gerealiseerd. Uit recente verkeerstellingen is gebleken dat de verkeerstoename als gevolg van de extra ontsluitingsweg in de verkeersstudie en de aanvullende notitie niet is onderschat, maar juist is overschat.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt dat de verkeersstudie niet deugdelijk is, omdat de verkeersstudie ten onrechte de piekbelasting niet heeft meegenomen bij de beoordeling van de verkeersintensiteiten, maar alleen van het daggemiddelde is uitgegaan. De piek van de voertuigen is er volgens [appellant] voornamelijk tussen 06:00 en 19:00 uur.
    7.1.    Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat bij de berekening van de verkeersintensiteiten rekening is gehouden met  piekbelastingen. Daarbij heeft het college gewezen op bijlage 7 bij het rapport RVMK. Een verkeersmodel houdt bij de toedeling van verkeer aan het bestaande dan wel toekomstige wegennetwerk rekening met piekbelastingen. In bijlage 7 van het rapport RVMK staat dat het verkeersmodel uit drie periodes bestaat, namelijk een ochtendspits (07:00-09:00 uur), een avondspits (16:00-18:00 uur) en een restdagperiode. Volgens het college worden in rapporten de verkeersintensiteiten vaak alleen voor het werkdagetmaal gepresenteerd, maar wordt er wel degelijk rekening gehouden met piekbelastingen.
    Het college heeft verder op de zitting toegelicht dat het verkeersmodel kijkt naar eventuele opstoppingen. Omdat de ontsluitingsweg niet zal leiden tot opstoppingen, is daar verder geen aandacht aan besteed in de verkeersstudie, zo stelt het college.
    7.2.    [appellant] heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan deze toelichting naar voren gebracht. Gelet op deze toelichting en de informatie in bijlage 7 van het rapport RVMK, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in de verkeersstudie ten onrechte geen rekening is gehouden met de piekbelasting.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeersveiligheid Deellaan
    8.       [appellant] betoogt dat het wijzigingsplan leidt tot verkeersonveiligheid op de Deellaan, met name voor wandelaars en fietsers die willen oversteken. Volgens hem moet de maximumsnelheid op de Deellaan daarom worden verlaagd van 50 km/u naar 30 km/u. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst hij naar het "Verkeersveiligheidsadvies" van Veilig Verkeer Nederland van 15 maart 2022. Verder verwijst [appellant] naar het stuk "Standpunt wegbeheerder", waarin staat dat de Deellaan in aanmerking komt voor afwaardering van 50 km/u naar 30 km/u.
    8.1.    De Afdeling stelt voorop dat een wijzigingsplan de gebruiks- en bouwmogelijkheden van een gebied beschrijft. Het plan heeft als zodanig geen betrekking op de wijze waarop een weg verkeerstechnisch (bijvoorbeeld de keuze voor verkeerslichten, een kruispunt of een rotonde en de maximumsnelheid) wordt ingericht. Dit betreft een aspect dat ziet op de uitvoering van het wijzigingsplan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. In deze procedure wordt beoordeeld of het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het wijzigingsplan uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening voorziet in een juridisch-planologisch kader voor een aanvaardbare verkeerssituatie in het plangebied en dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid en de verkeersdruk in de directe omgeving van het plangebied.
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat het plan niet leidt tot verkeersonveiligheid of onaanvaardbare verkeershinder op de Deellaan. Zoals uit de verkeersstudie en de aanvullende notitie blijkt, leidt het plan tot een verkeerstoename van 7% op het oostelijke deel van de Deellaan. Dit is een toename van ongeveer 200 motorvoertuigen per dag naar in totaal 2.900 voertuigen per dag. Met het oog op een voor fietsers verkeersveilige situatie is de indicatieve maximaal wenselijke verkeersintensiteit voor de Deellaan 3.500 motorvoertuigen per dag. Dat aantal wordt niet overschreden. Met het oog op een goede oversteekbaarheid is de indicatieve maximaal wenselijke verkeersintensiteit zelfs 4.300 motorvoertuigen per dag. Het totaal van 2.900 voertuigen per dag zit daar ver onder.
    Het door [appellant] aangehaalde advies van Veilig Verkeer Nederland en het "Standpunt wegbeheerder" leiden niet tot een ander oordeel. In die stukken wordt niet geconcludeerd dat als de ontsluitingsweg wordt gerealiseerd, een verlaging van de maximum snelheid op de Deellaan van 50 km/u naar 30 km/u noodzakelijk is voor een verkeersveilige situatie.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Nu de betogen van [appellant] over de verkeersveiligheid niet slagen, zal de Afdeling niet ingaan op de vraag of de relativiteit aan een vernietiging van het bestreden besluit in zoverre in de weg staat.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024
    457-1077