ECLI:NL:CBB:2024:174, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-03-2024, 22/498 en 22/562
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boetes. Verordening 853/2004. Verontreiniging van karkassen door fecaliën, kropinhoud en/of gal. De minister heeft bij het opleggen van de boetes in strijd gehandeld met het “Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht” en het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/498 en 22/562
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2024 op de hoger beroepen van:
    
    1. [naam 1], te [plaats 1]
    2. [naam 2], te [plaats 2]
    (appellanten)(gemachtigden: mr. E. Dans en mr. R. Bassie)
    
    
      tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 9 februari 2022 met kenmerken 20/6203 en 20/5505 in de gedingen tussen
    
    
    
      appellanten
      
        en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
    (gemachtigden: mr. ing. H.D. Strookman en mr. M. Kool)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank van 9 februari 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:1096/1095). 
    
    
    
      Het College heeft bij brieven van 25 september 2023 en 16 oktober 2023 stukken opgevraagd bij de minister en bij brieven van 12 oktober 2023 vragen gesteld aan zowel de minister als appellanten.
    
    
    
      De minister heeft bij brief van 3 oktober 2023 stukken ingediend, bij brief van 5 oktober 2023 een verweerschrift en bij brief van 19 oktober 2023 een reactie op de hoger beroepschriften en de door het College gestelde vragen.
    
    
    
      Appellanten hebben bij brief van 19 oktober 2023 een reactie ingediend op het verweerschrift en de door het College gestelde vragen.
    
    
    
      Op 30 oktober 2023 heeft het College de zaken op een zitting behandeld tegelijkertijd met de zaken met de nummers 20/904, 20/905, 20/906, 20/907, 20/908, 20/909, 20/911, 20/912, 20/913, 20/914, 20/915, 20/916, 20/917, 20/918, 20/919, 21/31, 21/32, 21/33, 21/34, 21/36, 21/37, 21/38, 21/48, 21/51, 21/53 en 21/54. Aan die zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren aanwezig [naam 3] ( [naam 4] ), [naam 5] ( [naam 2] ), [naam 6] ( [naam 7] ), [naam 8] ( [naam 9] ), [naam 10] , [naam 11] ( [naam 12] ), [naam 13] (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)) en [naam 14] (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu).
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      
        De NVWA is in 2015 gestart met een risicogerichte wijze van controleren in grote pluimveeslachthuizen. Deze aanpak houdt in dat dagelijks bij grote pluimveeslachthuizen meerdere steekproeven worden genomen, waarbij per slachtshift (ploeg van het slachthuis) drie keer 50 karkassen ter controle van de slachtlijn worden gehaald ter controle op verontreiniging van pluimveekarkassen. 
        De minister hanteert in zijn beleid als uitgangspunt dat de eerste twee keer dat binnen tien slachtshifts een verontreiniging wordt aangetroffen een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven. Als voor de derde keer binnen tien slachtshifts een verontreiniging wordt aangetroffen kan een boete worden opgelegd. De minister heeft dit beleid uitgewerkt in het “Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht” (Handhavingsprotocol). Hiervan bestaan meerdere versies waarvan de versies van 1 juli 2016 en 20 december 2017 hier relevant zijn. 
      
      
    
    
      1.3
      
        In de voorliggende zaken gaat het om twee ondernemingen die pluimveeslachthuizen in Nederland exploiteren. In april 2017 en januari en februari 2018 hebben toezichthouders van de NVWA controles uitgevoerd bij appellanten. Van deze controles hebben toezichthouders rapporten van bevindingen opgemaakt.
        De controles zijn uitgevoerd aan het einde van de zogenoemde panklaarlijn (de fase waarin het maagdarmpakket en de krop worden verwijderd), voordat de koeling begint. Bij de controles is zowel de buiten- als binnenzijde van karkassen bekeken en soms is ter inspectie ook vetweefsel omgeklapt. In de rapporten van bevindingen is vermeld dat is geconstateerd dat sprake was van verontreinigde pluimveekarkassen. De toezichthouders hebben twee typen verontreiniging aangetroffen: fecaliën (ook wel omschreven als mest of darminhoud) en kropinhoud (graankorrels of vliesjes daarvan). 
      
      
    
    
      1.4
      Bij besluiten van 23 juni 2017 heeft de minister aan appellante sub 1 boetes opgelegd van elk € 7.500,- en bij besluit van 4 mei 2018 een boete aan appellante sub 2 van € 5.000,- (de boetebesluiten) wegens overtreding van artikel 3, eerste lid gelezen in samenhang met Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening (EG) nr. 853/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten. Volgens de minister hebben appellanten niet of onvoldoende zorg gedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van de geslachte dieren. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank 
    
    
      1.5
      Met de verwijzingsuitspraak van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) heeft de rechtbank in andere soortgelijke boetezaken prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) over de uitleg van de punten 5 en 8 van Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV van Verordening  853/2004. 
      
    
    
      1.6
      Bij arrest van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720) heeft het Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de rechtbank beantwoord. Het Hof van Justitie heeft onder meer geoordeeld dat Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, van Verordening 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat:
      a. het begrip “verontreiniging” niet alleen verontreiniging door fecaliën omvat, maar ook verontreiniging door kropinhoud en gal, en
      b. een pluimveekarkas na de fase van het schoonmaken en vóór de koelfase geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen.
      
    
    
      1.7
      Bij uitspraken van 27 augustus 2020 heeft de rechtbank vervolgens de beroepen van verschillende pluimveeslachthuizen (waaronder appellante sub 2) in andere boetezaken ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBROT:2020:7504/7507/7508/7509/7510/7511/7512).
      
    
    
      1.8
      Bij besluiten van 8 september 2020 en 13 oktober 2020 (de bestreden besluiten), waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de minister de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en de boetebesluiten gehandhaafd. 
      
    
    
      1.9
      Bij de aangevallen uitspraken van 9 februari 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:1096/1095) heeft de rechtbank de beroepen van appellanten ongegrond verklaard, mede onder verwijzing naar de uitspraken van 27 augustus 2020. Daarbij heeft de rechtbank kort samengevat overwogen dat de minister uit mocht gaan van de constateringen van de toezichthouders dat sprake was van verontreiniging van de karkassen. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft geoordeeld dat sprake is van overtredingen van artikel 3, eerste lid gelezen in samenhang met Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8 van Verordening (EG) nr. 853/2004 en dat de minister bevoegd was daarvoor boetes op te leggen. Voor matiging van de boetebedragen bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Inleiding en oordeel 
      
    
    
    
      2.1
      In 28 hoger beroepszaken heeft de minister in totaal 47 boetes opgelegd aan veertien verschillende pluimveeslachthuizen wegens het overtreden van Europese hygiënevoorschriften die gelden bij het slachten van pluimvee. De rechtbank Rotterdam heeft eerder op 27 augustus 2020, 27 november 2020 en 9 februari 2022 uitspraken gedaan op de beroepen van de pluimveeslachthuizen. De veertien pluimveeslachthuizen hebben tegen een of meer van die uitspraken van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het College. 
      
    
    
      2.2
      Het College doet vandaag uitspraak in al de hoger beroepszaken. Het College doet in totaal vier inhoudelijke uitspraken, waarvan deze uitspraak ten aanzien van twee van de pluimveeslachthuizen er één is. 
      
    
    
      2.3
      Daarnaast zal het College in veertien afzonderlijke uitspraken oordelen over de verzoeken van elk van de veertien pluimveeslachthuizen om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Die veertien uitspraken zullen worden gepubliceerd onder de nummers ECLI:NL:CBB:2024:176 tot en met 189.
      
    
    
      2.4
      In de voorliggende uitspraak op de hoger beroepen van appellanten komt het College tot de conclusie dat de boetes die de minister heeft opgelegd niet in stand kunnen blijven. Het College zal hieronder uiteenzetten hoe hij tot dit oordeel is gekomen.
      
      
        
          Standpunten partijen
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellanten betogen in deze zaken (eerst in hoger beroep) dat zij voorafgaand aan de derde constatering van verontreiniging en daarmee voordat de minister aan hen in verband daarmee boetes heeft opgelegd, ten onrechte niet twee schriftelijke waarschuwingen hebben gekregen. De minister heeft daarmee volgens appellanten in strijd gehandeld met het Handhavingsprotocol. Appellanten hebben hierdoor ten onrechte niet de gelegenheid gehad naar aanleiding van waarschuwingen zodanige maatregelen te treffen dat zij een derde constatering van verontreiniging en daarmee een boete konden voorkomen.
      
    
    
      3.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat hij ook bevoegd is op basis van het Handhavingsprotocol een boete op te leggen als de waarschuwingen die daaraan vooraf moeten gaan nog niet per post zijn verzonden. In het Handhavingsprotocol staat, en het is ook uitgangspunt en vaste werkwijze, dat een pluimveeslachthuis direct mondeling op de hoogte wordt gebracht van een tijdens een steekproef geconstateerde verontreiniging en dat een rapport wordt aangezegd, zodat het slachtproces tijdig kan worden aangepast. Over de aard en inhoud van de aanzegging kan volgens de minister geen twijfel bestaan. De steekproefcontroles vinden immers meermaals per dag op dezelfde locatie plaats en voor alle pluimveeslachthuizen is duidelijk wat voor soort overtreding hierbij geconstateerd kan worden. Het ontvangen van een schriftelijke waarschuwing per post, past volgens de minister in het geheel niet in het tijdsbestek waarin de slachtshifts elkaar opvolgen. In de praktijk komt het veelvuldig voor dat een waarschuwing pas per post wordt ontvangen nadat een derde overtreding binnen tien slachtshifts, waarvoor een boete kan worden opgelegd, al is begaan. Van een pluimveeslachthuis wordt verwacht dat het direct maatregelen neemt wat betreft het verontreinigde karkas. De gehele systematiek van het Handhavingsprotocol is daarop gericht. Indien een overtreding op basis van het Handhavingsprotocol pas beboetbaar zou zijn indien de schriftelijke waarschuwingen inzake de eerste twee overtredingen zijn verzonden en per post ontvangen, zou dat lijnrecht ingaan tegen die systematiek. De minister verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949).
      
      
        
          Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?
        
      
      
      
        3.3.1
        
          Het College stelt vast dat de controles die in de voorliggende zaken namens de minister zijn verricht en tot het opleggen van de boetes hebben geleid, bij appellante sub 1 heeft plaatsgevonden in april 2017 en bij appellante sub 2 in januari en februari 2018.  
          Op de controles die bij appellante sub 1 hebben plaatsgevonden was het Handhavingsprotocol versie 2 van 1 juli 2016 van toepassing en op de controles die bij appellante sub 2 hebben plaatsgevonden het Handhavingsprotocol versie 3 van 20 december 2017. De minister heeft op zitting desgevraagd verklaard dat versie 3 van het Handhavingsprotocol op voor deze boetezaken relevante punten niet verschilt van versie 2 van het protocol.  
        
        
      
      
        3.3.2
        
          In het Handhavingsprotocol versie 2 van 1 juli 2016 is onder “Zie stap C.1.2. Eerste keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen […]” vermeld dat hiervoor rapport van bevindingen en een schriftelijke waarschuwing, in het protocol aangeduid als “SW” wordt opgemaakt. In deze versie van het Handhavingsprotocol is onder  “Zie stap C.1.3. Tweede keer vaststellen van verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” vermeld dat na de tweede constatering een tweede rapport van bevindingen en een schriftelijke waarschuwing (SW), wordt gegeven. Verder is in dezelfde versie van het Handhavingsprotocol onder “Zie stap C.1.4 Derde keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” vermeld dat bij een derde constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport worden opgemaakt. 
          In het Handhavingsprotocol is, na onder meer de hiervoor omschreven stappen C.1.2, C.1.3 en C.1.4, onder “Zie stap C.1.4a” vermeld dat zolang de officiële controle op het HACCP- systeem niet is uitgevoerd, bij elke volgende constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport worden opgemaakt.
          In versie 2 van het Handhavingsprotocol is onder 3.4 over het mondeling aanzeggen van schriftelijk waarschuwingen het volgende vermeld: 
        
        
        
          “Een schriftelijke waarschuwing (SW) wordt door de toezichthouder op dezelfde dag dat de overtreding wordt vastgesteld, aan het bedrijf mondeling aangezegd […].”
        
        
      
      
        3.3.3
        
          Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in de zaak 22/498, voor zover deze betrekking heeft op de eerste boete van 23 juni 2017, en in de zaak 22/562, de twee schriftelijke waarschuwingen vanwege een eerste en tweede constatering van verontreiniging eerst aan appellanten kenbaar heeft gemaakt na constatering van de derde verontreiniging. De constatering van de derde verontreiniging leidde in deze zaken tot het opleggen van een boete.
          Deze handelwijze van de minister is naar het oordeel van het College in strijd met de versies 2 en 3 van het Handhavingsprotocol alsmede met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Een redelijke uitleg van het Handhavingsprotocol versies 2 en 3 brengt namelijk met zich dat de minister in ieder geval de schriftelijke waarschuwing vanwege de tweede constatering van een verontreiniging aan appellanten op een dusdanig tijdstip kenbaar diende te maken dat appellanten door het treffen van toepasselijke maatregelen een derde verontreiniging die (uiteindelijk) tot een boete kon leiden konden voorkomen. De minister heeft door zijn handelwijze appellanten deze kans ontnomen. 
        
        
      
      
        3.3.4
        
          Het College is in dit kader bovendien, anders dan de minister, van oordeel dat een mondelinge aanzegging van een schriftelijke waarschuwing, waartoe het Handhavingsprotocol sinds versie 2 ruimte biedt, niet op een lijn is te stellen met een schriftelijke waarschuwing. De schriftelijke waarschuwingen vormen gelet op het stappenschema een onderdeel van een escalatieladder en kunnen uiteindelijk leiden tot het opleggen van boetes, zijnde punitieve sancties. Omdat het hier gaat om punitieve sancties  is het de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en ligt het op de weg van de minister om naar betrokkenen toe duidelijk te zijn door aan hen de schriftelijke waarschuwingen tijdig kenbaar te maken. Op die manier wordt immers schriftelijk vastgelegd wat er wanneer bij het betreffende bedrijf is geconstateerd en wat daar de gevolgen van (kunnen) zijn. Het bedrijf heeft dan de mogelijkheid op de waarschuwing te anticiperen. Bij het mondeling aanzeggen van schriftelijke waarschuwingen kan niet worden gecontroleerd of bedrijven de vereiste duidelijkheid tijdig hebben verkregen. 
          Het College stelt ook overigens vast dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens hem in deze zaken aan appellanten mondeling schriftelijke waarschuwingen zijn aangezegd. Uit de rapporten van bevindingen die in deze zaken zijn opgesteld kan dat niet worden opgemaakt.
        
        
      
      
        3.3.5
        
          Het College stelt op basis van de gedingstukken verder vast dat de minister in de zaak 22/498, voor zover deze betrekking heeft op de tweede boete van 23 juni 2017, aan appellante sub 1 direct, zonder haar eerst schriftelijk te waarschuwen, ook vanwege een vierde constatering van verontreiniging een boete heeft opgelegd. Het gaat om een opvolgende boete die de minister aan deze appellante heeft opgelegd nadat hij eerder vanwege drie eerdere constateringen van verontreiniging een boete aan haar had opgelegd. Die eerdere boete van (eveneens) 23 juni 2017 is hiervoor aan de orde gekomen.
          Zoals het College hierna in 4 overweegt, zal hij dit boetebesluit herroepen. Dit betekent dat er geen basis was voor de minister om in de zaak 22/498, voor zover deze betrekking heeft op de tweede boete van 23 juni 2017, volgens stap C.1.4a van het Handhavingsprotocol een opvolgende boete op te leggen zonder appellante sub 1 eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft er in deze zaak door het vervallen van de eerste boete van 23 juni 2017 immers niet van uit kunnen en mogen gaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.4a van het Handhavingsprotocol bevond. De minister is er reeds hierom ten onrechte van uitgegaan dat hij in deze zaak na een vierde constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van boete kon overgaan, zonder appellante sub 1 eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft daarmee in de zaak 22/498, ook voor zover deze betrekking heeft op de tweede boete van 23 juni 2017, in strijd gehandeld met het Handhavingsprotocol alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.
        
        
      
      
        3.3.6
        De hoger beroepsgrond slaagt.
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
        4 De hoger beroepen slagen. Het College zal de aangevallen uitspraken vernietigen. Het College zal de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. Omdat de gebreken die aan de boetebesluiten kleven zich naar hun aard niet lenen voor herstel, ziet het College aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Hij zal daartoe de boetebesluiten herroepen en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de te vernietigen bestreden besluiten. Dit betekent dat de boetes in beide zaken komen te vervallen. Het College komt niet toe aan een bespreking van de overige hoger beroepsgronden van appellanten. 
        
        
          
            Proceskosten en kosten in bezwaar
          
        
        
        5 In zijn uitspraak van vandaag (ECLI:NL:CBB:2024:171), heeft het College de minister reeds in alle hiervoor in 2.1 bedoelde 28 zaken veroordeeld in de door de veertien pluimveeslachthuizen (waaronder appellanten) in hoger beroep en beroep gemaakte proceskosten, en in de door hen in bezwaar gemaakte kosten. Het College verwijst naar die uitspraak. Voor een proceskostenveroordeling in deze uitspraak is daarom geen aanleiding meer.
        
        
        
        
        
          
            Griffierecht
          
        
        
        6 Het College zal de minister opdragen het door appellanten in hoger beroep en beroep betaalde griffierecht te vergoeden. 
        
          In hoger beroep heeft elke appellante een bedrag van € 548,- aan griffierecht betaald. In totaal hebben appellanten in hoger beroep dus € 1.096,- (2 x € 548,-) aan griffierecht betaald.
          In beroep heeft elke appellante een bedrag van € 354,- aan griffierecht betaald. In totaal hebben appellanten in beroep dus € 708,- (2 x € 354,-) aan griffierecht betaald.
          De minister dient aldus in totaal een bedrag aan griffierecht van € 1.804,-
          (€ 1.096,- + € 708,-) aan appellanten te vergoeden.
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraken; 
    - verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond en vernietigt deze besluiten;
    - herroept de boetebesluiten;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van (in totaal) € 1.804,- aan appellanten te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. S.C. Stuldreher en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans							w.g. W.I.K. Baart