ECLI:NL:RBGEL:2024:2469, Rechtbank Gelderland, 26-04-2024, AWB 23/5077
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voorkeursrecht Schaapsdrift. Wet voorkeursrecht gemeenten. Artikel 5 Wvg. Intensiever gebruik. Voorkeursrecht niet onevenredig

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/5077 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser 1],
    
      
        
          [eiser 2],
      
      
        
          [eiser 3],
      
      
        
          [eiser 4],
      
      
        
          [eiser 5],
      
      
        
          [eiser 6]
        , allen uit [woonplaats], eisers
      (gemachtigde: [naam gemachtigde]),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de raad van de gemeente Arnhem, de raad 
    (gemachtigden: mr.ing. J. de Vries en [naam gemachtigde]).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar van 20 juni 2023. Met deze beslissing heeft de raad het besluit van 1 juni 2022 in stand gelaten. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft het beroep op 16 april 2024 op zitting behandeld. Namens eisers zijn verschenen: [eiser 1], [eiser 5] en [eiser 6] bijgestaan door de gemachtigde. Namens de raad zijn de gemachtigden verschenen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 
      
      
        
          Inleiding
        
        3. Vanwege de grote woningbouwopgave die de gemeente Arnhem heeft, onderzoekt de gemeente de mogelijkheden om het gebied ‘Spoorzone Arnhem-Oost’ (het gebied) anders in te richten. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (het college) heeft in een ruimtelijke motivatie beschreven welke ontwikkelingsmogelijkheden het ziet voor het gebied ‘Schaapsdrift’ dat onderdeel uitmaakt van het gebied. Zo staat hierin beschreven dat het gebied zich leent om rondom het spoor de bebouwing te intensiveren en een gemengde functie te realiseren, met wonen en werken en maatschappelijke voorzieningen in een groene omgeving.
      
      
    
    
      3.1.
      Op 8 maart 2022 heeft het college besloten om op de locatie Schaapsdrift en omgeving, de ruimtelijke kaders, zoals neergelegd in de hierboven genoemde ruimtelijke motivatie, als leidraad te nemen voor de verdere planologische uitwerking. Om de regie te behouden op toekomstige ontwikkelingen heeft het college op 8 maart 2022 ook besloten om op grond van artikel 6 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) een gebied voorlopig aan te wijzen als gronden waarop de Wvg van toepassing is, voor de duur van drie maanden. Het voorkeursrecht houdt in dat, als iemand zijn woning en bijbehorende grond wil verkopen, diegene deze eerst moet aanbieden aan de gemeente. Tot het aangewezen gebied behoren ook de percelen waar eisers wonen en eigenaar van zijn (hierna: woningen van eisers). Om te voorkomen dat dit voorlopig voorkeursrecht van rechtswege vervalt, is de aanwijzing op 1 juni 2022 opgevolgd door een raadsbesluit. Dit besluit is gebaseerd op de artikelen 2 en 5 van de Wvg. 
      
    
    
      3.2.
      Eisers hebben gezamenlijk bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 juni 2022. Op 20 juni 2023 heeft de raad in de beslissing op bezwaar besloten om de bezwaren van eisers ongegrond te verklaren en het besluit van 1 juni 2022, met een aanvullende motivering, in stand te laten. 
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft op 13 juli 2023 voor een gedeelte van het aangewezen gebied het voorkeursrecht ingetrokken. De reden hiervoor is dat het college naar aanleiding van de verdere ruimtelijke planuitwerking tot de conclusie is gekomen dat voor bepaalde delen van het gebied naar verwachting geen sprake zal zijn van afwijkend gebruik als bedoeld in artikel 5 Wvg. Het intrekkingsbesluit gaat niet over de woningen van eisers, waardoor voor hen het voorkeursrecht is blijven gelden.
      
    
    
      3.4.
      Tegen de beslissing op bezwaar hebben eisers op 28 juli 2023 beroep ingesteld bij de rechtbank. 
      
    
    
      3.5.
      De raad heeft op 28 maart 2024 een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      3.6.
      Bij brief van 4 april 2024 hebben eisers gereageerd op het verweerschrift en de rechtbank meegedeeld dat zij wethouder [naam] als getuige voor de zitting hebben opgeroepen.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      4. De woningen van eisers zijn aangewezen op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wvg. Op grond van dat artikel komen voor aanwijzing ook gronden in aanmerking die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie. Vereist is dat aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie. 
      
      
        
          Is sprake van afwijkend gebruik?
        
      
      5. Eisers voeren aan dat de raad niet bevoegd is tot het vestigen van een voorkeursrecht omdat het huidige gebruik niet afwijkt van de toegedachte bestemming.
      Op de percelen van eisers rust namelijk al de bestemming ‘wonen’ en de toegedachte bestemming is dezelfde. Het gebied van circa 6,63 hectare is daarnaast te beperkt qua omvang om er 500 tot 1.000 woningen op te kunnen realiseren zonder totale sloop en nieuwbouw. Zelfs bij totale sloop van 70 bestaande woningen en nieuwbouw van alle aanwezige opstallen zouden volgens eisers slechts zo’n 330 nieuwe woningen gebouwd kunnen worden. Onder die omstandigheden is geen sprake van intensivering van het gebruik en is ook in zoverre geen sprake van afwijkend gebruik. Eisers zien verder niet in waarom nu al een voorkeursrecht moet worden gevestigd als het niet eens zeker is of het beoogde aantal woningen kan worden gerealiseerd. Gelet hierop verzoeken eisers de rechtbank om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) een advies uit te laten brengen over het aantal woningen dat in het gebied gerealiseerd kan worden. Daarnaast stellen eisers ook dat het voorkeursrecht niet ingezet kan worden, omdat ongewenste speculatie en prijsopdrijving niet hoeft te worden voorkomen. Voor projectontwikkelaars valt volgens eisers namelijk niets te verdienen met de ontwikkeling van het gebied. 
      
    
    
      5.1.
      Bij de parlementaire behandeling van de Wvg is tot uitdrukking gebracht dat de voorkeursregeling niet zo beperkt behoeft te worden opgevat dat deze alleen zou kunnen worden toegepast wanneer sprake is van een bestemming voor wezenlijk andere gebruiksvormen. Ook wanneer de nieuwe bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken. Dit is ook neergelegd in vaste rechtspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Daarnaast is het ook vaste rechtspraak van de Afdeling dat de systematiek van de Wvg met zich mee brengt dat wanneer het voorkeursrecht kan en dient te worden aangewend, het veelal onzeker zal zijn of de geplande (her)ontwikkeling feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd. Omdat het doel van de wet is om voorrang aan gemeenten te verschaffen bij aankoop van gronden benodigd voor het realiseren van toekomstige planologische ontwikkelingen, staat de gestelde onzekerheid niet in de weg aan het gebruik van de bij wet gegeven bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht. Dit geldt temeer bij toepassing van artikel 5 van de Wvg. Deze bepaling strekt ertoe dat de raad reeds voor aanvang van de procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan, projectbesluit of structuurvisie een voorkeursrecht kan vestigen op gronden waaraan een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht die afwijkt van het huidige gebruik. Daardoor kan de raad in een vroeg stadium slagvaardig optreden om te voorkomen dat de verwezenlijking van de toegedachte bestemming wordt belemmerd. Inherent aan de toepassing van artikel 5 van de Wvg is dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat. Daarnaast overweegt de rechtbank dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg blijkt dat de wetgever met de invoering van deze wet heeft beoogd om de positie van gemeenten bij de grondverwerving voor de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te versterken door de raad een middel te geven waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden.
      
    
    
      5.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat is voldaan aan de eerste voorwaarde (er is sprake van een niet-agrarische bestemming). Naar het oordeel van de rechtbank wordt eveneens voldaan aan de tweede voorwaarde van artikel 5, eerste lid, van de Wvg en was de raad daarom bevoegd tot vestigen van het voorkeursrecht. De raad heeft voldoende gemotiveerd dat de beoogde situatie leidt tot een intensiever gebruik van de woonbestemming, omdat wordt beoogd in het gebied veel meer woningen te realiseren dan het nu bestaande aantal. Ook als wordt aangenomen dat voorafgaand aan de bouw van deze nieuwe woningen eerst een aanzienlijk aantal bestaande woningen zou moeten worden gesloopt, neemt dat niet weg dat de woonbestemming in de beoogde situatie intensiever gebruikt wordt dan in de bestaande situatie. Dat de plannen daarvoor op dit moment niet meer dan globaal zijn, is inherent aan de toepassing van artikel 5, eerste lid, van de Wvg. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank overweegt daarnaast dat de aannemelijkheid dat een bestemming daadwerkelijk gerealiseerd wordt, geen toetsingsgrond is voor een voorkeursrecht. De kern van het voorkeursrecht is er juist in gelegen dat wordt voorgesorteerd op een ruimtelijke wens. Voor zover eisers vrezen dat bestemming niet gerealiseerd wordt (en dat zij daarom de noodzaak van het voorkeursrecht niet zien), voorziet de wet erin dat er termijnen aan het voorkeursrecht zijn verbonden om te voorkomen dat belanghebbenden te lang in onzekerheid verkeren. Daarnaast is wettelijk vastgelegd dat het voorkeursrecht vervalt wanneer de gewenste bestemming zijn weg naar het ontwerpbestemmingsplan niet vindt. De rechtbank is het eens met eisers dat, indien het op voorhand duidelijk is dat het onmogelijk zou zijn om de beoogde bestemming te realiseren, een voorkeursrecht niet aan de orde kan zijn. Dit is hier echter niet het geval. Als bij de verdere uitwerking van de plannen zou blijken dat het dat minder woningen kunnen worden gerealiseerd dan aanvankelijk was beoogd, is daarmee nog niet gezegd dat geen sprake is van intensivering. De onduidelijkheid over het precieze aantal te realiseren woningen maakt de vestiging van het voorkeursrecht niet onrechtmatig en er bestaat voor de rechtbank dan ook geen aanleiding om de StAB te laten adviseren over het aantal woningen dat in het gebied gerealiseerd kan worden. 
      
    
    
      5.4.
      De stelling van eisers dat het voorkeursrecht niet ingezet kon worden omdat er geen risico is op grondspeculatie volgt de rechtbank niet. Daargelaten dat eisers hun stelling dat grondspeculatie een onrealistische gedachte is, niet hebben onderbouwd, heeft de raad het voorkeursrecht mede gevestigd vanwege de regierol die hij wenst te behouden in de ontwikkeling van het gebied en omdat hij met het voorkeursrecht wil voorkomen dat de ontwikkeling wordt belemmerd. Dit zijn valide redenen om het voorkeursecht te vestigen.
      
    
    
      5.5.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Pakt het voorkeursrecht onevenredig uit voor eisers?
        
        6.	Eisers voeren aan dat de raad hun belangen niet goed heeft gewogen. In de beslissing op bezwaar is geen sprake van een volwaardige afweging van het algemene belang tegenover het individuele belang. In de belangenafweging overschaduwt het te ambitieuze algemene belang om nieuwe woningen te willen realiseren namelijk het individuele belang van eisers volledig. Hierdoor wordt een onrechtmatige inbreuk gemaakt op het woongenot van eisers en is de belangenafweging onevenredig.
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat de vestiging van een voorkeursrecht een discretionaire bevoegdheid betreft van de raad. De raad komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de raad toegekende bevoegdheid een voorkeursrecht te vestigen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet, geldt het evenredigheidsbeginsel voor alle besluiten waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft. Het evenredigheidsbeginsel kent vervolgens twee zogenoemde ijkpunten, aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. Hierbij geldt dat het doel van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van een besluit is, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. De bestuursrechter moet vervolgens de vraag beantwoorden of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dit besluit te dienen doelen.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank oordeelt dat de vestiging van het voorkeursrecht niet leidt tot onevenredige gevolgen voor eisers. De Afdeling heeft al eerder overwogen dat het vestigen van een voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht is. De vestiging van het voorkeursrecht heeft namelijk niet tot gevolg dat eisers als eigenaars van de woningen niet langer het hun toekomende eigendomsrecht zouden kunnen uitoefenen, maar uitsluitend dat zij bij het overgaan tot vervreemding eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de woning te kopen. Dat is ook in dit geval zo. Het gaat om een beperkte inbreuk die door de raad is afgezet tegen het algemene belang dat is gediend met de vestiging van het voorkeursrecht. Van onevenredige gevolgen is niet gebleken. De beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. M. van Harten, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
      
      
        Artikel 2
      
      De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
    
    
  
  
    Artikel 5
    1. In afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, komen voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.
    2. Artikel 3, tweede en derde lid, is van toepassing.
    
  
  
    Artikel 6
    1. Burgemeester en wethouders kunnen gronden voorlopig aanwijzen, mits bij het hiertoe strekkend besluit aan die gronden een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Het besluit vervalt van rechtswege drie maanden na dagtekening of zoveel eerder als een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing ingevolge artikel 3, 4 of 5 in werking treedt.
    2. De artikelen 3, tweede en derde lid, 10 tot en met 15, 24 en 26 zijn van overeenkomstige toepassing.
    3. Indien bezwaar of beroep aanhangig is tegen een besluit tot voorlopige aanwijzing en dit besluit vervalt omdat een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing in werking is getreden, wordt het bezwaar of beroep mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van de gemeenteraad.
    
  
  
    Artikel 10
    1. Een vervreemder kan eerst tot vervreemding overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te verkrijgen.
    2. Het bepaalde in het vorige lid geldt niet ingeval de vervreemding geschiedt ingevolge
    a. een overeenkomst tussen bloed- of aanverwanten in de rechte lijn of in de zijlijn tot in de tweede graad of met een pleegkind. (…). 
    
  
  
     Ruimtelijke motivatie ontwikkeling Schaapsdrift e.o., p. 5.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.2 en uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, r.o. 2.3.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.3 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1156, r.o. 5.1.
  
  
     Vanwege de invoering van de Omgevingswet thans: ontwerp-omgevingsplan.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 5 en uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, r.o. 2.3.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.3.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.4.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:607, 3.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, r.o. 2.3.1.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1989, r.o. 4.