ECLI:NL:RVS:2023:2603, Raad van State, 06-07-2023, 202106797/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

202106797/1/V1.
    Datum uitspraak: 6 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 1 oktober 2021 in zaak nr. 20/7331 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 maart 2020 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
    Bij besluit van 1 september 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 oktober 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. B. Aydin, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling, met de Turkse nationaliteit, heeft een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als beperking ‘arbeid als zelfstandige’, voor het verrichten van stukadoorwerkzaamheden. De staatssecretaris heeft de aanvraag van de vreemdeling afgewezen, omdat de stukken die de vreemdeling heeft overgelegd, waaronder een ondernemingsplan, onvoldoende zijn om advies te vragen aan de minister van Economische Zaken en Klimaat over de vraag of die arbeid een wezenlijk Nederlands belang dient.
    2.       Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris in het besluit van 1 september 2020 ten onrechte overwogen dat de vreemdeling geen gedegen markt- en concurrentieanalyse heeft opgenomen in zijn ondernemingsplan en dat het financiële plan daarin onvoldoende is. De vreemdeling heeft, volgens de rechtbank, ter zitting een deugdelijke verklaring gegeven waarom de bedragen in zijn financiële plan op nul euro staan. De rechtbank heeft verder overwogen dat de staatssecretaris ook ten onrechte aan de vreemdeling heeft tegengeworpen dat hij onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn kennis en vaardigheden. Volgens de rechtbank heeft de vreemdeling ook op de zitting een plausibele verklaring gegeven over de discrepantie tussen de opsomming van werkgevers in zijn ondernemingsplan en de referenties die hij heeft overgelegd. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris de hoorplicht heeft geschonden, omdat de staatssecretaris tijdens een hoorzitting met de vreemdeling had kunnen bespreken in welk opzicht het ondernemingsplan nog tekortschoot en welke stukken nog nadere toelichting behoefden.
    Hoger beroep
    3.       De staatssecretaris klaagt in zijn eerste grief over het oordeel van de rechtbank, onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank van 2 juni 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:5718, dat hij aan het besluit van 1 september 2020 ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat de vreemdeling geen gedegen markt- en concurrentieanalyse heeft opgenomen in zijn ondernemingsplan.
    3.1.    De uitspraak van 2 juni 2021 gaat over een vergelijkbare aanvraag van een andere vreemdeling met de Turkse nationaliteit. In die uitspraak heeft de rechtbank zich onder andere gebaseerd op drie adviezen van de minister die de vreemdeling in die zaak had overgelegd. De rechtbank heeft, onder 5.1 tot en met 5.4, overwogen dat uit die adviezen valt af te leiden dat de minister de vraag of de economische activiteit waarop een dergelijke aanvraag is gebaseerd een wezenlijk economisch belang dient, beantwoordt aan de hand van vier deelvragen: 1. wat is de invloed op de werkgelegenheid; 2. wat is de invloed op de markteconomie; 3. is er behoefte aan de geboden economische activiteit en 4. is het bedrijf levensvatbaar? De minister onderzoekt voor zijn advisering enerzijds de feitelijke situatie op de markt waarop de ondernemer zich begeeft en anderzijds of een ondernemer aannemelijk heeft gemaakt dat hij een plaats op de markt kan verwerven en dat de verdiensten zo zijn dat hij in zijn levensonderhoud kan voorzien. Volgens de rechtbank corresponderen deze twee delen met de onderdelen waaruit een ondernemingsplan bestaat. Het eerste gedeelte - met de deelvragen 1 en 2 - gaat over de markt- en concurrentieanalyse en het tweede gedeelte - met de deelvragen 3 en 4 - gaat over het financieel plan, overweegt de rechtbank in de uitspraak van 2 juni 2021. De rechtbank heeft in die uitspraak verder vastgesteld dat uit de drie adviezen valt af te leiden dat de minister ook zonder gedegen markt- en concurrentieanalyse concludeert dat binnen de afbouwsector nog voldoende vraag bestaat naar niet-gespecialiseerde arbeidskrachten.
    3.2.    In de zaak waar de Afdeling nu over moet oordelen heeft de rechtbank deze overwegingen en de conclusie onder 3.1 van haar uitspraak overgenomen, met de vaststelling dat de staatssecretaris niet heeft gesteld en dat ook niet is gebleken dat de conjunctuur van de afbouwsector sinds de drie adviezen in kwestie (laatste kwartaal 2019/eerste kwartaal 2020) is gewijzigd. De staatssecretaris betoogt terecht dat de rechtbank met de overgenomen overwegingen en conclusie uit de uitspraak van 2 juni 2021 ten onrechte een eigen invulling heeft gegeven aan de wijze waarop de minister tot zijn advies komt, welke stukken de minister bij zijn advies betrekt en over welke te onderscheiden onderdelen deze stukken gaan. De staatssecretaris voert terecht aan dat een op de onderneming toegespitste markt- en concurrentieanalyse voor de minister nodig is om een integraal advies te kunnen uitbrengen over de vraag of de activiteit van een vreemdeling een Nederlands economisch belang dient. Een op de onderneming toegespitste markt- en concurrentieanalyse is namelijk niet alleen van belang voor de deelvraag of een vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat er geen negatief effect is op de werkgelegenheid, maar ook voor de andere drie deelvragen. Zonder een toegespitste markt- en concurrentieanalyse is het voor een vreemdeling immers niet of nauwelijks mogelijk te onderbouwen dat met de beoogde activiteit geen negatief effect op de markteconomie zal optreden en evenmin dat zijn onderneming levensvatbaar is. De staatssecretaris wijst er in dit verband dan ook terecht op dat de onder 3.1 vermelde adviezen uiteindelijk alle drie negatief waren, omdat de vreemdelingen in die gevallen met de overgelegde informatie niet aannemelijk hadden gemaakt dat zij een solvabele en levensvatbare onderneming konden opbouwen en ook niet dat geen sprake was van marktverstoring.
    De staatssecretaris betoogt dan ook terecht dat, hoewel in de onder 3.1 genoemde adviezen staat dat binnen de huidige conjunctuur van de bouwsector en met name de afbouwsector, nog voldoende vraag is naar minder gespecialiseerde arbeidskrachten, dit onverlet laat dat een vreemdeling een eigen onderbouwde markt- en concurrentieanalyse bij zijn aanvraag moet overleggen.
    3.3.    Gelet op het voorgaande en zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1326, onder 4, mag de staatssecretaris verlangen dat een vreemdeling de volgens paragraaf B6/4.5 van de Vc 2000 vereiste stukken overlegt, zoals een ondernemingsplan met een markt- en concurrentieanalyse toegespitst op de eigen dienst, als hij daarover redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het door de vreemdeling overgelegde ondernemingsplan een op de eigen dienst toegespitste markt- en concurrentieanalyse ontbreekt. De staatssecretaris heeft er in het besluit van 1 september 2020 terecht op gewezen dat de vreemdeling in zijn marktanalyse alleen een algemene beschrijving van de markt heeft gegeven, zonder dat hij die beschrijving heeft gespecificeerd naar zijn eigen onderneming. De staatssecretaris heeft er verder terecht op gewezen dat de marktanalyse geen met stukken onderbouwde informatie over het prijsbeleid van de onderneming van de vreemdeling bevat. Ook heeft de staatssecretaris terecht in aanmerking genomen dat de markt- en concurrentieanalyse geen inzicht geeft in de behoefte aan de activiteiten van de onderneming. De vreemdeling heeft in de concurrentieanalyse zes concurrenten vermeld, maar daarbij verder alleen geschetst wat hun sterke of zwakke punten zijn en vermeld dat hij zich van deze ondernemingen onderscheidt, omdat hij zich beperkt tot pleisterwerkzaamheden.
    3.4.    De grief slaagt.
    4.       In de tweede grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen dat de vreemdeling onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn kennis en vaardigheden, omdat de vreemdeling ter zitting een plausibele verklaring heeft gegeven over de discrepantie tussen de opsomming van werkgevers in zijn ondernemingsplan en de referenties die hij heeft overgelegd. Ook heeft de rechtbank, volgens de staatssecretaris, ten onrechte overwogen dat het besluit van 1 september 2020 een motiveringsgebrek bevat, omdat de vreemdeling ter zitting een deugdelijke verklaring heeft gegeven waarom de bedragen in zijn financiële plan op nul euro staan.
    4.1.    De staatssecretaris betoogt terecht dat de verklaringen van de vreemdeling op zichzelf onvoldoende zijn om de gebrekkige informatie in het ondernemingsplan te herstellen. De staatssecretaris voert terecht aan dat de vreemdeling onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn kennis en vaardigheden. De opsomming van werkgevers in het ondernemingsplan komt namelijk niet overeen met de referenties die de vreemdeling heeft overgelegd. Ook geeft die opsomming geen inzicht in de aard van de ondernemingen van die werkgevers en de werkzaamheden die de vreemdeling heeft verricht. De vreemdeling heeft zijn stelling op de zitting dat werkgevers in Turkije maar een of enkele dagen als gemaakte werkdagen doorgeven aan het Turkse Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, om geen premies te hoeven betalen, niet onderbouwd. Bovendien voert de staatssecretaris terecht aan dat de vreemdeling juiste en volledige informatie moet verstrekken aan de opsteller van het ondernemingsplan.
    Ook betoogt de staatssecretaris terecht dat de vreemdeling geen voldoende verklaring heeft gegeven waarom de cijfers in zijn financiële plan in het ondernemingsplan op nul euro staan. De stelling ter zitting dat hij zijn onderneming kort geleden is gestart, is onvoldoende, alleen al omdat, zoals de staatssecretaris terecht opmerkt, het niet aannemelijk is dat de vreemdeling sinds de start van zijn onderneming op 2 januari 2020 nog geen enkele investering heeft hoeven te doen.
    De grief slaagt.
    5.       Ten slotte klaagt de staatssecretaris in zijn derde grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de hoorplicht heeft geschonden.
    5.1.    De staatssecretaris mag op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Zoals volgt uit de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2023:2557, onder 4.2, ligt horen voor de staatssecretaris in beginsel minder in de rede als een Turkse vreemdeling die in Nederland verblijf wil om arbeid te verrichten als zelfstandig ondernemer, niet de in bijlage 8aa, behorend bij artikel 3.20a, vierde lid, van het VV 2000, genoemde stukken heeft overgelegd en ook geen verklaring heeft gegeven waarom hij daarover niet de beschikking kan krijgen. Niettemin moet de staatssecretaris, ook als een vreemdeling de vereiste informatie niet of niet volledig heeft overgelegd, steeds beoordelen of een hoorzitting uitkomst kan bieden om de ontbrekende informatie alsnog boven tafel te krijgen. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als een vreemdeling eenvoudig de ontbrekende informatie op of vlak na een hoorzitting kan geven, een vreemdeling in bezwaar al een mogelijk steekhoudende verklaring heeft gegeven voor het niet kunnen overleggen van bepaalde stukken of als onduidelijkheid bestaat over de waardering van een of meer overgelegde stukken.
    5.2.    In het besluit van 13 maart 2020 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet de vereiste documenten bij zijn aanvraag heeft overgelegd. De staatsecretaris heeft vervolgens een aantal voorbeelden genoemd van stukken die nog ontbreken, zoals een ondernemingsplan, branchegegevens van de specifieke markt waarop de onderneming zich richt, prognoses van balansen, omzetten en resultaten, kopieën van concrete intentieverklaringen van toekomstige opdrachtgevers, BTW-aangiftes, gegevens ter onderbouwing van de competenties van de ondernemer, loonaangiften, verkoopfacturen en bankafschriften. De vreemdeling heeft in bezwaar slechts een onvolledig ondernemingsplan, twee aanbevelingsbrieven en twee facturen overgelegd. De vreemdeling heeft geen verklaring gegeven waarom hij niet méér van de gevraagde stukken kan overleggen.
    Gelet op de motivering van het besluit van 13 maart 2020 en wat de vreemdeling daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, is in dit geval voldaan aan de maatstaf om van het horen af te zien.
    De grief slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Beroep
    Gelijkheidsbeginsel
    7.       De vreemdeling heeft tevergeefs een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. De vreemdeling heeft hiervoor verwezen naar de drie onder 3.1 bedoelde - overigens negatieve - adviezen van de minister in procedures van andere Turkse zelfstandigen. Zoals de Afdeling onder 3.2 heeft overwogen, ontslaat de inhoud van die adviezen hem niet van de verplichting om te voldoen aan het documentatievereiste, bedoeld in paragraaf B6/4.5 van de Vc 2000. Verder heeft de vreemdeling met die verwijzing niet duidelijk gemaakt op welke relevante punten zijn zaak vergelijkbaar is met die andere zaken.
    Ook heeft de vreemdeling verwezen naar een positief advies van de minister in de procedure van een Turkse zelfstandige die werkzaam is als betontimmerman, waaruit volgt dat die zelfstandige zijn aanvraag weliswaar niet met een gedegen markt- en concurrentieanalyse heeft onderbouwd, maar gelet op het grote aantal vacatures voor betontimmerman wel enigszins aannemelijk is dat de toetreding van die betrokkene geen negatief effect heeft op de markteconomie en de werkgelegenheidssituatie. Ook deze verwijzing helpt de vreemdeling niet, alleen al omdat hij niet heeft geconcretiseerd in hoeverre die markt- en concurrentieanalyse vergelijkbaar is met de analyse die de vreemdeling heeft overgelegd.
    Ten slotte heeft de vreemdeling in beroep tevergeefs twee uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, en vijf uitspraken van zittingsplaats Amsterdam en de bij die zaken behorende ondernemingsplannen overgelegd. Met die enkele verwijzing heeft hij niet duidelijk gemaakt op welke relevante punten zijn zaak vergelijkbaar is met die andere zaken.
    Standstill-bepaling
    8.       De vreemdeling heeft in beroep verder tevergeefs betoogd dat de staatssecretaris sinds 2017 vrijwel geen enkele aanvraag van een Turkse zelfstandige heeft voorgelegd aan de minister en dat deze aanscherping van het toelatingsbeleid voor Turkse zelfstandigen in strijd is met de standstill-bepaling uit artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije. Dat betoog faalt alleen al, omdat de vreemdeling het niet heeft onderbouwd.
    Conclusie beroep
    9.       Het beroep is ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 1 oktober 2021 in zaak nr. 20/7331;
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2023
    488-977