ECLI:NL:RBNHO:2021:12936, Rechtbank Noord-Holland, 24-11-2021, 20/1115
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Oplegging gedoogplicht als bedoeld in artikel 2.6 van de Wet natuurbescherming (Wnb)  is aan te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, omdat de mededeling dat eiser moet gedogen onlosmakelijk is verbonden met het bestuurlijke rechtsoordeel dat sprake is van een handeling als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 20/1115 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. W.J. Bosma en mr. S.J.T. Olierook),
    
    
      en
    
    
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
    (gemachtigde: mr. drs. N.A. van Leuven-Ziel).
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:  
    
      
        de provincie Zeeland,
      (gemachtigden: H.J.M.  Besselink, mr. E.E.J.M. Havenkorn van den Ende-Van Rijsewijk en ing. D. Visser).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij brief van 20 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder meegedeeld dat eiser op grond van het bepaalde in artikel 2.6, derde lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) heeft te gedogen dat twee strekdammen op het perceel van eiser worden aangelegd en gehouden door derde-partij (de provincie).
    
    
    
      Eiser heeft tegen het primaire besluit bewaar gemaakt.
    
    
    
      Bij brief van 5 maart 2020 heeft verweerder, mede namens eiser, verzocht om het bezwaar als beroep in behandeling te nemen met toepassing van het bepaalde in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    
    
      Bij brief van 11 maart 2020 heeft de rechtbank verweerder bericht dat het bepaalde in artikel 7:1a van de Awb alleen kan worden toegepast indien het verzoek wordt gedaan door de indiener van het bezwaarschrift.
    
    
    
      Bij brief van 12 maart 2020 is namens eiser met een beroep op het bepaalde in artikel 7:1a van de Awb verzocht het bezwaar als beroep in behandeling te nemen.
    
    
    
      Bij brief van 11 mei 2020 heeft de rechtbank partijen bericht dat het bezwaar, zoals verzocht, zal worden behandeld als rechtstreeks beroep.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde S.J.T. Olierook. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door voornoemde gemachtigden.
    
    
    
      Op 18 februari 2021 heeft de rechtbank besloten het onderzoek te heropenen. Daarbij is partijen gevraagd om te reageren op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant
      van 5 januari 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:22).
    
    
    
      De provincie heeft de rechtbank bij brief van 3 maart 2021 een reactie doen toekomen. 
    
    
    
      Eiser heeft de rechtbank bij brief van 19 maart 2021 een reactie doen toekomen.
    
    
    
      Verweerder heeft de rechtbank bij brief van 17 maart 2021 een reactie doen toekomen.
    
    
    
      Bij brief van 27 mei 2021 heeft de provincie de rechtbank een aanvullende reactie doen toekomen.
    
    
    
      Bij brief van 31 mei 2021 heeft de rechtbank partijen aangegeven voornemens te zijn om uitspraak te doen zonder nadere zitting, tenzij partijen binnen vier weken na dagtekening van genoemde brief aangeven dat behoefte bestaat aan een andere zitting.
    
    
    
      Op 9 juni 2021 heeft eiser de rechtbank een nadere reactie doen toekomen. Daarbij heeft eiser onder meer aangegeven in te stemmen met afdoening van het beroep zonder nadere zitting. Verweerder en derde-partij hebben niet (meer) gereageerd.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek gesloten en aan partijen meegedeeld dat zonder nadere zitting uitspraak wordt gedaan.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Verweerder heeft in het kader van het project Buitendijkse maatregelen Natuur Pakket Westerschelde bij besluit van 5 april 2019 een watervergunning aan de provincie Zeeland verleend voor het aanleggen en behouden van drie strekdammen in de nabijheid van de Geul te Zimmerman in de gemeente Reimerswaal. Van deze drie strekdammen zullen er twee op eisers perceel worden gerealiseerd. 
      
    
    
      1.2
      Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld en dit beroep is bij uitspaak van deze rechtbank van 1 april 2020 (ECLI:NL:RBNHO:2020:2702) ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft eiser hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Dit hoger beroep is bij uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1094) ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.1
      Als noodzakelijke stap om te komen tot de aanleg van de strekdammen die met bovengenoemde watervergunning is vergund, heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat hij de aanleg van de strekdammen op zijn terrein zal moeten gedogen. Daarbij heeft verweerder meegedeeld dat de aanleg van de strekdammen nodig is om de achteruitgang van de ecologische waarden van de Westerschelde tegen te gaan. Het plan voor realisatie van de strekdammen maakt onderdeel uit van het project Zimmerman in het kader van het Natuurpakket Westerschelde. Dit is erop gericht om minimaal 600 hectare estuariene natuur langs de Westerschelde te realiseren.
      
    
    
      2.2
      Het natuurpakket Westerschelde bestaat uit verschillende maatregelen langs en in de Westerschelde. Deze maatregelen richten zich met name op uitbreiding en kwaliteitsverbetering van laagdynamische natuur. Een van de daarin als kansrijk aangeduide projecten is de ontwikkeling van het buitendijkse gebied bij de Zimmermanpolder. De kansrijkheid is gebaseerd op de lage huidige ecologische waarde als gevolg van de hoge hydrodynamiek en de aanwezigheid van soortenarme kale kleiveen banken. Door buitendijkse inrichtingsmaatregelen wordt de hydrodynamiek verlaagd, waardoor slib kan sedimenteren op de kale kleiveenbanken. Dit leidt tot een verbetering van de kwaliteit van drooggevallen slikken en platen, aldus verweerder.
      
    
    
      2.3
      De te realiseren drie strekdammen worden aangelegd met een kruinhoogte van circa 1 meter boven het maaiveld en sluiten aan op de kreukelberm/teenbestorting van de waterkering, dan wel worden ingegraven in het bestaande schor. 
      
      3. Bij brief van 4 april 2018 heeft de provincie toestemming aan eiser gevraagd voor de aanleg van twee strekdammen op het perceel waarvan hij eigenaar is. Eiser heeft geen toestemming willen verlenen en eiser heeft ook de optie om een opstalrecht te vestigen afgewezen. Omdat nader onderzoek volgens de provincie heeft uitgewezen dat een andere projectuitvoering (alternatieve locatie) niet mogelijk zou zijn en vanwege de noodzakelijkheid van strekdammen voor het behalen van de instandhoudingsdoelen voor habitattype Estuaria (H1130), heeft de provincie verweerder verzocht om de gedoogplicht als bedoeld in artikel 2.6, derde lid, van de Wnb op te leggen. Dat heeft verweerder, ondanks de door eiser ingediende zienswijze, met het bestreden besluit gedaan.
      
      4. Eiser heeft zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte is overgegaan tot de gedoogplicht, omdat het aanleggen geen handeling is in de zin van artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb. Eiser betwist daarbij dat aanleg van de strekdammen een maatregel is die verband houdt of nodig is voor het beheer van Natura 2000-gebied Westerschelde en Saeftinghe en heeft in dit verband gewezen op de voor het project verleende natuurvergunning, waarin staat dat het project niet nodig zou zijn voor het beheer van Natura 2000-gebied. Daarnaast heeft eiser betoogd dat ook als er van wordt uitgegaan dat de maatregelen daarvoor wel nodig zijn, dit nog niet betekent dat een gedoogplicht mag worden opgelegd. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
      
      5. De voor het beroep relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt integraal onderdeel uit van deze uitspraak.
      
    
    
      6.1
      De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of de mededeling - dat eiser de aanleg van strekdammen moet gedogen - een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).  
      
    
    
      6.2
      Alhoewel kan worden betoogd dat uit artikel 2.6, derde lid, van de Wnb rechtstreeks volgt dat eiser verplicht is om handelingen als bedoeld in het eerste lid te gedogen (zonder dat daar een besluit voor nodig is), gaat de rechtbank er toch van uit dat de mededeling - met de strekking dat gedoogd moet worden - is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Redengevend hiervoor is dat de mededeling dat eiser moet gedogen onlosmakelijk verbonden is met het (bestuurlijke rechts-)oordeel inhoudende dat het aanleggen van de strekdammen in dit geval een handeling is als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb. Dit oordeel brengt rechtsgevolgen voor eiser met zich mee. Het gegeven rechtsoordeel (dat sprake is van handelingen als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb) leidt er immers toe dat eiser (op grond van het bepaalde in artikel 2.6, derde lid, van de Wnb) gehouden is de aanleg van strekdammen op zijn perceel te gedogen. Rechtsbescherming tegen mededeling van de gedoogplicht ligt daarom in de rede.
      
    
    
      7.1
      Met betrekking tot de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanleg van de strekdammen een maatregel is in de zin van artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb, overweegt de rechtbank als volgt.
      
    
    
      7.2
      Verweerder heeft zich in zijn besluitvorming op het standpunt gesteld dat de maatregel nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied. 
      
    
    
      7.3
      Uit het besluit van 16 januari 2019, waarmee GS op grond van het bepaalde in artikel 2.7 van de Wnb een (aanleg)vergunning voor de strekdammen heeft verleend aan de provincie, volgt echter, zoals eiser terecht op zitting heeft gesteld, het tegendeel. Op p.15 onder “C. Conclusies” en “C1 Algemeen” staat over het project Zimmerman immers met zoveel woorden vermeld: “Het project Zimmerman, is geen activiteit die direct verband houdt met en niet nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe”.
      
    
    
      7.4
      Verweerder heeft in het bestreden besluit in het geheel geen aandacht besteed aan dit afwijkende standpunt van GS. Het bestreden besluit ontbeert in zoverre een voldoende draagkrachtige motivering en komt daarom vanwege strijd met het bepaalde in artikel 3:46 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het beroep is om die reden gegrond. 
      
      8. Door de rechtbank Zeeland-West-Brabant is in de uitspraak van 5 januari 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:22) vastgesteld dat de aanleg van de strekdammen - in tegenstelling tot wat in genoemd besluit van GS van 16 januari 2019 is overwogen -  wél verband houdt met/nodig is voor het beheer van Natura 2000-gebied Westerschelde en Saeftinghe. Daarbij staat in die uitspraak vermeld dat GS zijn vergissing op dit punt in genoemde procedure ook heeft erkend. De rechtbank gaat er daarom bij het nu ter beoordeling voorliggende beroep van uit dat alsnog voldoende is komen vast te staan dat de aanleg van de strekdammen verband houdt/nodig is voor het beheer van Natura 2000-gebied Westerschelde en Saeftinghe, temeer nu eiser dit in zijn nadere reactie op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 januari 2021 ook niet meer heeft betwist.
      
      9. Eiser heeft in genoemde nadere reactie wel gesteld dat het hiervoor genoemde oordeel van de rechtbank Zeeland-West-Brabant niet per definitie betekent dat de aanleg van strekdammen een feitelijke handeling is die nodig is in de zin van artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb. Daarbij heeft eiser gesteld dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat oplegging van de gedoogplicht alleen bedoeld is voor preventieve maatregelen en/of instandhoudingsmaatregelen, terwijl het hier gaat om maatregelen die zijn gericht op uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit van het habitattype Estuaria. Daarvoor is de gedoogplicht in artikel 2.6 Wnb niet bedoeld, aldus eiser.
      
    
    
      8.2
      
        De rechtbank volgt eiser hierin niet. De rechtbank is van oordeel dat ook maatregelen gericht op uitbreiding en verbetering kunnen worden aangemerkt als maatregelen in de zin van artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb. De rechtbank wijst er in dit verband op dat in de memorie van toelichting (vergaderjaar 2011-2012, kamerstuk 33348, nr.3, onder 6.4.3.5, gepubliceerd op 10 september 2012) over de reikwijdte van artikel 2.6 van de Wnb expliciet vermeld staat dat het bij de maatregelen als genoemd niet alleen gaat om maatregelen die worden getroffen om - overeenkomstig artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn - verslechtering van de kwaliteit van habitats of een significante verstoring van soorten te voorkomen, maar ook - overeenkomstig artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn - om maatregelen ten behoeve van natuurherstel. 
        De Afdeling heeft in de uitspraak van 26 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1094) overigens ook expliciet overwogen (zie overweging 3.3 van genoemde uitspraak) dat het realiseren en in stand houden van de strekdammen in dit geval feitelijke handelingen zijn als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wnb. Eisers stelling op dit punt treft ook daarom geen doel.
      
      
      9. Conclusie van de rechtbank is daarom dat verweerder bevoegd was aan eiser de verplichting op te leggen om de aanleg van strekdammen te gedogen.
      
      10. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond om te oordelen dat verweerder geen gebruik heeft mogen maken van deze bevoegdheid. De stelling dat verweerder andere (locatie-)keuze had kunnen en moeten maken is onvoldoende onderbouwd en voor het oordeel dat verweerder de belangen van eiser zwaarder had moeten laten wegen dan de belangen bij het natuurherstel ziet de rechtbank geen grond. De rechtbank acht in dit verband van belang dat eiser op grond van het bepaalde in artikel 6.3, eerste lid, van de Wnb aanspraak kan maken op vergoeding van de schade die hij stelt te leiden door de aanleg en aanwezigheid van de strekdammen.  
      
      11. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, maar de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand laten.
      
      12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaard, bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser. Deze kosten worden begroot op 
      € 1.870,- in beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting en een halve punt voor het geven van een nadere reactie na heropening van het onderzoek à € 748,- per punt).
      
      13. Daarnaast bestaat aanleiding om te bepalen dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    - bepaalt dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van 
      178,-vergoedt
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser, begroot op € 1.870,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, voorzitter, en mr. S.A. Steinhauser en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: Wettelijke bepalingen
    
  
  
    Awb:
    
      Artikel 1.3
      1Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    
    
      Artikel 3:46    
      Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
    
    
      Artikel 7:12     
      1 De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    
    
  
  
    Wnb
    Artikel 2.6	     
    1. Gedeputeerde staten verrichten in hun provincie feitelijke handelingen of laten deze verrichten, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied.
    2 Gedeputeerde staten kunnen in hun provincie in en rondom een Natura 2000-gebied de nodige kentekenen laten aanbrengen die de aanwijzing van dat gebied en de rechtsgevolgen daarvan kenbaar maken.
    3 De eigenaar van de desbetreffende onroerende zaak en degene die een zakelijk of persoonlijk gebruiksrecht heeft met betrekking tot die zaak gedogen het verrichten van handelingen als bedoeld in het eerste en tweede lid.
    4 Gedeputeerde staten gaan niet over tot het verrichten van handelingen als bedoeld in het eerste of tweede lid, dan nadat zij de rechthebbenden, bedoeld in het derde lid, het voornemen daartoe schriftelijk hebben medegedeeld en na de mededeling ten minste vier weken zijn verstreken. Ingeval een onverwijlde verrichting van de handeling noodzakelijk is, kan de mededeling mondeling geschieden en geldt de termijn van vier weken niet.
    
    
      Artikel 6.3	      
      1Het bevoegd gezag kent degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een krachtens deze wet door hem genomen, of door hem geacht te zijn genomen besluit, met uitzondering van een besluit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    
    
      
        Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn)
      Artikel 6
    
    1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
    2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.