ECLI:NL:RVS:2023:2677, Raad van State, 12-07-2023, 202201603/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van zes dakkapellen op een bijgebouw op het perceel [locatie 1] in Wezep (hierna: het perceel). [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] in Wezep, dat grenst aan het perceel. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2007", zoals vastgesteld op 15 december 2009, de bestemming "Wonen-I". Op 17 februari 2020 heeft [partij] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van vijf dakkapellen op de voorgevel van een bijgebouw op zijn perceel. Hij heeft de aanvraag nadien gewijzigd en om plaatsing van zes dakkapellen verzocht, waarvan drie op de voorgevel van het bijgebouw zijn voorzien en drie op de achtergevel. De omgevingsvergunning is bij besluit van 11 juni 2020 door het college verleend. [appellant] is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Hij stelt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat zijn woon- en leefklimaat ernstig zal worden aangetast na de bouw van de vergunde dakkapellen.

202201603/1/R4.
    Datum uitspraak: 12 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Wezep, gemeente Oldebroek,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 februari 2022 in zaak nr. 20/6866 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juni 2020 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van zes dakkapellen op een bijgebouw op het perceel [locatie 1] in Wezep (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 16 november 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 8 mei 2023 behandeld, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door G.M. de Wild en S. van der Wal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] in Wezep, dat grenst aan het perceel. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" (hierna: het bestemmingsplan), zoals vastgesteld op 15 december 2009, de bestemming "Wonen-I".
    Op 17 februari 2020 heeft [partij] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van vijf dakkapellen op de voorgevel van een bijgebouw op zijn perceel. Hij heeft de aanvraag nadien gewijzigd en om plaatsing van zes dakkapellen verzocht, waarvan drie op de voorgevel van het bijgebouw zijn voorzien en drie op de achtergevel. De omgevingsvergunning is bij besluit van 11 juni 2020 door het college verleend.
    [appellant] is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Hij stelt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat zijn woon- en leefklimaat ernstig zal worden aangetast na de bouw van de vergunde dakkapellen.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Wijziging van ondergeschikte aard
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de wijziging van het bouwplan van vijf naar zes dakkapellen als een wijziging van ondergeschikte aard kan worden aangemerkt en dat een nieuwe aanvraag voor het bouwplan met zes dakkapellen niet nodig was. [appellant] stelt dat zijn woon- en leefklimaat ernstig wordt aangetast door het bouwplan. Zijn privacy komt in het gedrang omdat er vanuit de dakkapellen direct zicht is op zijn woning en woonterrein. Ook zal hij veel meer lichtverlies ondervinden aan de westkant van de woning dan nu al het geval is. Verder heeft [appellant] ter zitting van de Afdeling aangevoerd dat door de wijziging vanuit drie dakkapellen zicht op de openbare weg achter het bijgebouw zal ontstaan.
    3.1.    Het college dient te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning zoals die is ingediend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2329, is het college gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht om de aanvrager in de gelegenheid te stellen om een aanvraag zo te wijzigen of aan te vullen, dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, geen nieuwe aanvraag is vereist.
    Belangrijk bij de beoordeling of de wijziging van ondergeschikte aard is, is het antwoord op de vraag of de ruimtelijke uitstraling van het oorspronkelijke bouwplan verandert en daarmee ook de uiterlijke verschijningsvorm van het gebouw. De vraag of zich een wijziging van ondergeschikte aard voordoet moet per concreet geval beoordeeld worden. Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan gesproken kan worden, moet een nieuwe aanvraag worden ingediend.
    3.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de dakkapellen van geringe omvang zijn. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de wijziging van vijf naar zes dakkapellen en de gewijzigde plaatsing van de dakkapellen over twee dakvlakken niet of nauwelijks tot een grotere aantasting van de belangen van derden leidt dan het oorspronkelijke bouwplan. De rechtbank is op grond hiervan tot de conclusie gekomen dat de wijziging van ondergeschikte aard is en dat het daarom niet nodig was om een nieuwe aanvraag in te dienen.
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat de vijf dakkapellen uit het oorspronkelijke plan met het aangepaste bouwplan over twee dakvlakken worden verdeeld met de toevoeging van een zesde dakkapel voor een gelijke verdeling van de dakkapellen op beide dakvlakken. Hierdoor vindt een verandering in de uiterlijke verschijningsvorm van het gebouw plaats, en daarmee ook in de ruimtelijke uitstraling ervan. Echter, gelet op de omvang van de dakkapellen heeft de rechtbank terecht overwogen dat de wijziging niet zodanig grote gevolgen heeft voor de ruimtelijke uitstraling dat de wijziging niet meer als ondergeschikt kan worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd dat hij vanuit zijn woning in de oude situatie en de nieuwe situatie geen direct zicht op de ramen van de dakkapellen heeft omdat hij tegen de zijkant van het bijgebouw aankijkt. In het door [appellant] aangevoerde ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de wijziging niet of nauwelijks een grotere aantasting van de belangen van derden tot gevolg zal hebben dan de gevolgen van het oorspronkelijke bouwplan.
    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard was.
    Het betoog faalt.
    Strijd met bestemmingsplan
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Hij stelt dat de dakkapellen niet als ondergeschikt bouwdeel gezien kunnen worden als gekeken wordt naar het aantal en het beoogde formaat ervan.
    Volgens [appellant] worden dakkapellen bovendien niet als mogelijke uitbouw voor bijgebouwen in het bestemmingsplan genoemd. Hij verwijst in dit verband naar artikel 42, tweede lid, onder 2, van de planregels en leidt hieruit af dat is beoogd om dakkapellen als uitbouw op bijgebouwen niet toe te staan. Hij spreekt ook uit dat de mogelijkheid tot het bouwen van dergelijke dakkapellen op bijgebouwen uitdrukkelijk in het bestemmingsplan geregeld had moeten zijn.
    4.1.    Het perceel heeft de bestemming "Wonen-I". De voor "Wonen-I" aangewezen gronden zijn volgens artikel 42, eerste lid, onder a en d, van de planregels bestemd voor woningen en aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen. Binnen de bestemming "Wonen-I" mogen aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen worden gebouwd of gewijzigd met inachtneming van de bouwregels zoals opgenomen in artikel 42, tweede lid, onder 2, van de planregels.
    4.2.    Over de stelling van [appellant] dat niet aan de criteria voor een dakkapel als ondergeschikte uitbouw wordt voldaan heeft de rechtbank terecht overwogen dat de definitie van een dakkapel, zoals opgenomen in artikel 1 van de planregels, slechts van belang is voor de wijze van meten van een bouwwerk zoals bepaald in artikel 2 van de planregels. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is in het bestemmingsplan geen bouwregeling specifiek voor dakkapellen opgenomen en daarom hoeft in dit geval ook niet aan de definitie van "dakkapel" getoetst te worden. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat zij buiten beschouwing kon laten of dakkapellen als "ondergeschikte uitbouw" beoordeeld moeten worden. Het bouwplan is in zoverre dan ook niet in strijd met het bestemmingsplan.
    Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat er bouwregels voor bijgebouwen in het bestemmingsplan zijn opgenomen en dat deze regels mede van toepassing zijn bij het plaatsen van dakkapellen op bijgebouwen. Deze regels zijn terug te vinden in artikel 42, tweede lid, onder 2, van de planregels. In deze bepaling staat namelijk wat maximaal voor bijgebouwen is toegestaan binnen de bestemming "Wonen-I". Hieruit concludeert de Afdeling dat de planwetgever de toevoeging van dakkapellen op een bijgebouw enkel heeft willen beperken tot de bouwmogelijkheden die in de bouwregels voor bijgebouwen zijn gesteld en betekent dit niet dat daarmee is beoogd om dakkapellen op bijgebouwen niet toe te staan. Omdat de dakkapellen binnen de maximale bouwmogelijkheden van de bouwregels passen is er geen aanleiding om aan te nemen dat het bouwplan strijdig met het bestemmingsplan is.
    Het betoog faalt.
    Aantasting woon- en leefklimaat
    5.       [appellant] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan leidt tot een ernstige aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Volgens [appellant] veroorzaakt het bouwplan overlast, verlies van ruimtelijke beleving en vermindering van privacy.
    5.1.    In artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is bepaald dat het college beoordeelt of een van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden zich voordoet. Als er geen weigeringsgronden zijn, moet de omgevingsvergunning worden verleend zoals deze is aangevraagd; als zich wel een weigeringsgrond voordoet, moet de aanvraag worden geweigerd. Er is dan geen ruimte voor een belangenafweging.
    5.2.    In dit geval doen de weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo zich niet voor. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat een belangenafweging of een toets aan een goede ruimtelijke ordening hier niet aan de orde is. De Afdeling komt daarom ook niet toe aan een inhoudelijke behandeling van het door [appellant] aangevoerde over mogelijke overlast, het verlies van ruimtelijke beleving en vermindering van privacy.
    Het betoog faalt.
    Nadere eisen aan bouwwerk
    6.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft nagelaten om nadere eisen te stellen als bedoeld in artikel 42, derde lid, van de planregels. [appellant] voert hiertoe aan dat de sociale veiligheid en een goede woonsituatie meegewogen hadden moeten worden bij de beoordeling van het bouwplan omdat [partij] criminele activiteiten op het perceel uitvoert. Volgens hem had het college nadere eisen kunnen stellen over de plaatsing van de dakkapellen aan de andere kant van het bijgebouw.
    6.1.    Artikel 42, derde lid, van de planregels geeft het college de bevoegdheid om nadere eisen aan de afmetingen en plaats van de bebouwing te stellen voor onder meer een goede woonsituatie en de sociale veiligheid. Deze bevoegdheid vloeit voort uit artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet ruimtelijke ordening.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college aanleiding had moeten zien om gebruik te maken van de bevoegdheid om nadere eisen te stellen. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het bouwwerk binnen de maximale bebouwingsmogelijkheden van het bestemmingsplan blijft, dat de inbreuk op de privacy van [appellant] minimaal is en dat de lichtinval niet of nauwelijks afneemt. De Afdeling onderschrijft dit oordeel en stelt vast dat er geen aanknopingspunten zijn in wat [appellant] over de activiteiten van [partij] op het perceel heeft aangevoerd om te stellen dat het college daarin aanleiding had moeten zien om nadere eisen aan de afmetingen en aan de plaats van de bebouwing te stellen.
    Over de stelling van [appellant], dat de dakkapellen aan de andere kant van het bijgebouw geplaatst hadden moeten worden, overweegt de Afdeling dat het college eerst en vooral heeft te beslissen over het bouwplan zoals dat is aangevraagd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het stellen van nadere eisen aan het bouwplan achterwege had kunnen laten.
    Het betoog faalt.
    Ontheffing van bouwregels
    7.       [appellant] betoogt ook dat er diverse artikelen in het bestemmingsplan zijn opgenomen, waaronder artikel 42, vierde lid, over ontheffing van de bouwregels, waarbij nut en noodzaak van de bebouwing als toetsingscriterium worden genoemd. [appellant] is van mening dat er geen noodzaak is om het bijgebouw met deze dakkapellen uit te breiden omdat er meerdere leegstaande schuren op het perceel aanwezig zijn.
    7.1.    De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande onder 4 en verder, terecht overwogen dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan heeft de rechtbank terecht overwogen dat een ontheffing als bedoeld in artikel 42, vierde lid, van de planregels niet aan de orde is en kan het beroep op deze bepaling niet slagen.
    Het betoog faalt.
    Strijdig gebruik
    8.       Tot slot stelt [appellant] dat het gebruik van het gebouw afwijkt of af kan gaan wijken van het toegestane gebruik.
    8.1.    De rechtbank heeft overwogen dat bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet alleen moet worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt maar dat ook beoordeeld moet worden of het bouwwerk met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht.
    8.2.    De Afdeling overweegt dat er geen concrete aanknopingspunten zijn om ervan uit te gaan dat het bijgebouw voor andere doeleinden dan een berging gebruikt zal worden. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het bouwwerk niet ten dienste van de woonbestemming gebruikt zal worden.
    De Afdeling merkt ten overvloede op dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen strijdig gebruik van het bijgebouw maar dat dit een kwestie is die in de onderhavige procedure niet aan de orde is.
    Het betoog faalt.
    Slot en conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023
    700-1059
     
    BIJLAGE wettelijk kader
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
    […]
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.6
    1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
    […]
    d. burgemeester en wethouders ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kunnen stellen.
    […]
    Bestemmingsplan "Buitengebied 2007", gemeente Oldebroek
    Artikel 1 Begrippen
    […]
    dakkapel:
    een ondergeschikte uitbouw die het hellende vlak onderbreekt en aangebracht is om licht en lucht onder de kap toe te laten en om het gebruiksoppervlakte te vergroten;
    […]
    Artikel 2 Wijze van meten
    Bij de toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:
    […]
    - dakkapellen bij woningen en erkers worden buiten beschouwing gelaten;
    […]
    Artikel 42 Wonen-I
    […]
    42.2 Bouwregels
    […]
    2. Voor het bouwen van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen gelden de volgende regels:
    a. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen dienen ten minste
    1,00 meter achter de voorgevel van het hoofdgebouw en het verlengde daarvan te worden gebouwd;
    b. de maatvoering van de aan- en uitbouwen, van de bijgebouwen en van de overkappingen dient te voldoen aan de eisen die in de onderstaande tabel zijn gesteld:
    c. indien de goothoogte en/of de bouwhoogte meer bedraagt dan in bovenstaande tabel is vermeld, mogen deze niet meer bedragen dan de bestaande maatvoering;
    d. er mogen geen bijgebouwen ten behoeve van een kleinschalig kampeerterrein worden gebouwd.
    […]
    42.3 Nadere eisen
    1. Het college kan nadere eisen stellen aan de afmetingen van de bebouwing en aan de plaats van de bebouwing, ten behoeve van:
    […]e. een goede woonsituatie;
    […]j. de sociale veiligheid;
    […]
    42.4 Ontheffing van de bouwregels
    […]
    7. Het college kan ontheffing verlenen van het bepaalde in artikel 42, lid 2, sub 2 onder a en toestaan dat aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen voor de voorgevel van het hoofdgebouw en het verlengde daarvan worden gebouwd, mits:
    a. de noodzaak daartoe kan worden aangetoond;
    b. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:
    - het bebouwingsbeeld;
    - de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    - de landschappelijke waarden;
    - de milieusituatie;
    - de natuurlijke waarden;
    - de verkeersveiligheid.
    […]