ECLI:NL:RVS:2023:2097, Raad van State, 31-05-2023, 202106849/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 december 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een boete van € 18.900,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 7.20, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. [appellante] is een bouwbedrijf en werkte in 2018 aan de bouw van een bedrijfspand op de bouwlocatie aan de [locatie] in [plaats]. Op 2 mei 2018 heeft op de bouwlocatie een ongeval plaatsgevonden. Tijdens het hijsen van een betonnen trap van 2265 kg is die trap gevallen. Hierdoor heeft [persoon], een zelfstandig ondernemer die werkzaam was voor [appellante] (hierna: het slachtoffer), zwaar letsel opgelopen. Het slachtoffer heeft meerdere botbreuken en een longkneuzing aan het ongeval overgehouden. Op de dag van het ongeval is hij opgenomen in het ziekenhuis. Hij is geopereerd en heeft twaalf dagen in het ziekenhuis verbleven.

202106849/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 22 september 2021 in zaak nr. 20/1376 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hierna beiden: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 december 2019 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 18.900,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 7.20, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
    Bij besluit van 6 april 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 mei 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.C.J. Jacobs, advocaat te Schijndel en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door
    mr. F. Sarwari en H. Sazak, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), het Arbobesluit en de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] is een bouwbedrijf en werkte in 2018 aan de bouw van een bedrijfspand op de bouwlocatie aan de [locatie] in [plaats] (hierna: de bouwlocatie). Op 2 mei 2018 heeft op de bouwlocatie een ongeval plaatsgevonden. Tijdens het hijsen van een betonnen trap van 2265 kg is die trap gevallen. Hierdoor heeft [persoon], een zelfstandig ondernemer die werkzaam was voor [appellante] (hierna: het slachtoffer), zwaar letsel opgelopen. Het slachtoffer heeft meerdere botbreuken en een longkneuzing aan het ongeval overgehouden. Op de dag van het ongeval is hij opgenomen in het ziekenhuis. Hij is geopereerd en heeft twaalf dagen in het ziekenhuis verbleven.
    2.1.    Het ongeval is door [appellante] gemeld bij de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie). De inspecteur is op de dag van het ongeval naar de bouwlocatie gegaan en heeft een inspectie uitgevoerd. De inspecteur heeft daarvan op 24 april 2019 op ambtsbelofte een boeterapport opgemaakt en ondertekend. Uit het boeterapport volgt dat het slachtoffer en twee werknemers bezig waren met het plaatsen van de betonnen trap. Om een betonnen trap met een kraan te kunnen hijsen worden zogenaamde kogelkophaken gebruikt. De kogelkophaken worden over ankers geplaatst die in het beton zijn gegoten. Een werknemer bediende de kraan waarmee de betonnen trap met behulp van de kogelkophaken naar de tweede verdieping van het bouwproject werd gehesen.
    De inspecteur heeft geconstateerd dat de gebruikte kogelkophaken niet geschikt waren voor de ankers die in het beton waren ingegoten. De gegoten ankers waren van het type 1,3T en waren per anker geschikt voor een belasting tot 1.300 kg. De kop van dit anker had volgens de specificaties een diameter van 18 mm. Er waren in totaal vier ankers ingegoten in de betonnen trap. De kogelkophaken die zijn gebruikt waren van het type 2,5T. Deze waren geschikt voor een belasting van 1.500 tot 2.500 kg. De sleuf van deze kogelkophaak, waar de kop van het anker in komt, is volgens de specificaties 17 mm. Volgens de inspecteur hadden de kogelkophaken van het type 1,3T gebruikt moeten worden, omdat het type kogelkophaak en het type anker overeen moeten komen. Omdat het verkeerde type kogelkophaak is gebruikt zijn de ankers tijdens het hijsen van de betonnen trap uit de kogelkophaken geschoten en is de trap naar beneden op de betonnen vloerplaten van de tweede verdieping van het bouwproject gevallen. Deze vloerplaten zijn bezweken en vervolgens samen met de trap op het slachtoffer terechtgekomen, die op de eerste verdieping stond. Omdat de kogelkophaak en het anker niet bij elkaar hoorden is volgens de inspecteur sprake van een overtreding van artikel 7.20, eerste lid, van het Arbobesluit.
    2.2.    De minister heeft op grond van de bevindingen van de inspecteur besloten om voor deze overtreding aan [appellante] een boete op te leggen van € 18.900,00. De minister heeft volgens de Beleidsregel het boetenormbedrag gesteld op € 5.400,00 vanwege de bedrijfsgrootte van [appellante]. Vervolgens heeft de minister dit bedrag vanwege de ziekenhuisopname van het slachtoffer van elf nachten volgens de Beleidsregel vermenigvuldigd met 4 en de boete vastgesteld op € 21.600,00. De minister heeft geen aanleiding gezien dit bedrag te matigen op grond van de matigingsgronden als bedoeld in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. De minister heeft de boete echter wel op grond artikel 1, twaalfde lid, met 12,5% gematigd naar € 18.900,00, omdat [appellante] na het ongeval adequate maatregelen heeft getroffen om overtreding van artikel 7.20, eerste lid, van het Arbobesluit in de toekomst te voorkomen.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft geconstateerd dat [appellante] artikel 7.20 van het Arbobesluit heeft overtreden. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de overtreding aan [appellante] verweten kan worden en dat de minister terecht geen aanleiding heeft gezien om de boete te matigen op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel of artikel 5:46 van de Awb. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat voor de inspanningen die [appellante] na de overtreding heeft verricht, een verdere matiging dan die is toegepast (12,5%), niet op zijn plaats is.
    Beoordeling van het hoger beroep
    - Is sprake van een overtreding?
    4.       [appellante] betoogt dat geen sprake is van een overtreding. In de kern komt het betoog erop neer dat niet is aangetoond dat de kogelkophaken type 2,5T ongeschikt zijn om op type 1,3T ankers te plaatsen. [appellante] heeft de ‘’Handleiding Mitari Kogelkophaak’’ van oktober 2017 gevolgd (hierna: de handleiding). De hijshaak wordt in de handleiding als universeel bestempeld, waarbij de belastbaarheid van het anker moet worden beoordeeld met de specificaties op de hijshaak. Over speling wordt in de handleiding niets gezegd. Omdat de kogelkophaken geschikt waren tot 2,5 ton konden zij gebruikt worden voor het hijsen van een trap van 2265 kg. De haken zijn op de gebruikelijke en correcte manier aan de ankers bevestigd. Daarbij wordt gekeken of de kogelkophaken in de ankers passen en als dat zo is, zijn ook de juiste kogelkophaken gebruikt. In het verleden zijn bovendien nooit problemen ontstaan met deze werkwijze. Verder is onduidelijk aan welke materiële voorwaarden de minister toetst om te beoordelen of het gebruikte hijsmateriaal geschikt was. Dat volgens de minister vereist was om bij een type 1,3T anker een 1,3T kogelkophaak te gebruiken bleek niet uit de handleiding en is pas duidelijk geworden nadat de handleiding is aangepast, aldus [appellante].
    4.1.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de minister heeft aangetoond dat de gebruikte kogelkophaken en ankers niet op elkaar waren afgestemd. Op pagina 2 van de handleiding staat: ‘’controleer de belastbaarheid van het anker met de specificaties op de universele hijshaak’’. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat hieruit duidelijk volgt dat de belastbaarheid van het gebruikte anker moet worden afgestemd op de belastbaarheid van de hijshaak die wordt gebruikt. Dat houdt in dat de specificatie op het anker en de specificatie op de haak overeen moeten komen. Op de foto die de inspecteur heeft gemaakt van de gebruikte ankers, is duidelijk zichtbaar dat op de bovenkant van het anker de specificatie "1,3T’’ staat. Op de kogelkophaak staat de specificatie ‘’2,5T’’. Dat betekent dat de specificaties van kogelkophaken niet overeen kwamen met de specificatie van de ankers. Dat de kogelkophaken universeel zijn, in die zin dat zij passen op ankers van verschillende leveranciers, en het gebruikte type haak geschikt was om het gewicht van de betonnen trap te dragen, staat los van het voorschrift dat de belastbaarheid van het anker gecontroleerd moet worden met de specificatie van de kogelkophaak. Door bij de keuze van het type kogelkophaak alleen te kijken naar het gewicht van de trap heeft [appellante] de handleiding niet gevolgd. Ook het hanteren van het uitgangspunt ‘het past of het past niet’ is niet in overeenstemming met de handleiding. Overigens moet ook volgens de aangepaste handleiding van Mitari de belastbaarheid van het anker gecontroleerd worden met de kogelkophaak. Dat voorschrift is dus onveranderd gebleven. Het voorgaande betekent dat de gebruikte kogelkophaken niet goed waren afgestemd op de gebruikte ankers. Alleen al daarom is sprake van een overtreding van artikel 7.20 van het Arbobesluit. Het betoog slaagt niet.
    - Kan de overtreding aan [appellante] worden verweten en moet de boete gematigd worden?
    5.       Artikel 7.20, eerste lid, van het Arbobesluit, bevat geen opzet of schuld als bestanddeel. Er is sprake van een overtreding als aan de materiële voorwaarden van die bepaling is voldaan. Als dat zo is, mag in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Dat volgt uit artikel 5:41 van de Awb. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan. Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%. De vraag of en zo ja, in hoeverre [appellante] een verwijt te maken valt, hangt dus samen met de vraag of zij aan de vier matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel heeft voldaan. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1114.) Deze matigingsgronden zijn, kort gezegd: a) inventarisatie risico’s en ontwikkeling veilige werkwijze, b) het creëren van de noodzakelijke randvoorwaarden voor een veilige werkwijze, c) adequate instructies en d) adequaat toezicht.
    5.1.    [appellante] betoogt dat de overtreding haar niet kan worden verweten, omdat zij de werkwijze heeft gevolgd die gebruikelijk was. [appellante] betoogt verder dat de boete onevenredig is en dat de boete verder gematigd moet worden. Daarbij moeten alle vier de matigingsgronden die volgen uit de Beleidsregels afzonderlijk beoordeeld worden. Volgens [appellante] heeft zij een veilige werkwijze gecreëerd en de risico’s voldoende geïnventariseerd. Er werd gewerkt volgens het gebruikelijke uitgangspunt: ‘’de kopkogelhaak past of past niet’’. Daarnaast heeft [appellante] volgens haar de noodzakelijke randvoorwaarden geschapen omdat de juiste middelen en materialen aanwezig waren. Als de 2,5T haak niet had gepast, dan zou ervoor zijn gekozen om eerst andere werkzaamheden uit te voeren. Daarnaast beschikte [appellante] over de meest recente handleiding, een eigen materieeldienst voor reparatie van defecten en worden de kogelkophaken jaarlijks goedgekeurd door Mitari. Verder krijgen haar werknemers voldoende tijd om op de juiste manier de arbeidsmiddelen te gebruiken, waren de verdiepingsvloeren van het bouwproject voorzien van randbeveiliging en waren de werknemers aangelijnd. Ook heeft [appellante] een veiligheidsfunctionaris in dienst. Daarnaast heeft [appellante] adequate instructies gegeven en waren deze in lijn met hetgeen redelijkerwijs van haar kon worden verwacht. Tot slot stelt [appellante] dat zij adequaat toezicht heeft gehouden op de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan.
    5.2.    De Afdeling volgt dit betoog niet. Onder 4.1. is al geoordeeld dat [appellante] de handleiding niet heeft gevolgd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] de verplichting heeft om in elk afzonderlijk geval te zorgen voor een goede afstemming van de hijsmaterialen die worden gebruikt. Omdat zij de handleiding niet juist heeft toegepast, is zij die verplichting niet nagekomen. Daarbij heeft de rechtbank ook terecht overwogen dat [appellante] geen veilige werkwijze heeft gecreëerd. Zij hanteerde namelijk een werkwijze die niet in overeenstemming is met de handleiding die gold voor de toepassing van de kogelkophaken op de ankers. De gebruikelijke werkwijze "het past of het past niet" is, zoals hiervoor is overwogen, geen veilige werkwijze. Door het niet volgen van de handleiding is juist een risicovolle situatie ontstaan en lang in stand gehouden. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat daarmee dus ook niet de noodzakelijke randvoorwaarden voor een veilige werkwijze zijn gecreëerd, geen adequate instructies zijn gegeven en geen adequaat toezicht is gehouden. Wat [appellante] in dat verband heeft aangevoerd, kan haar dus niet baten. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat die randvoorwaarden, instructies en toezicht geen betrekking hadden op het toepassen van een veilige werkwijze en daarom niet tot matiging van de boete kunnen leiden. Daarom is geen sprake van het ontbreken van verwijtbaarheid en is evenmin voldaan aan de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel.
    Overschrijding redelijke termijn
    6.       [appellante] betoogt dat de boete moet worden gematigd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Volgens [appellante] is de redelijke termijn op 2 mei 2018 aangevangen, omdat de inspecteur tijdens de inspectie op die datum de verwachting heeft gewekt dat een boete opgelegd zou worden.
    6.1.    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. De redelijke termijn vangt aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een dergelijke handeling verricht. In de meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019. ECLI:NL:RVS:2019:3203).
    6.2.    Uit de uitingen van de inspecteur zoals staan omschreven in het boeterapport valt af te leiden dat de inspecteur van mening is dat sprake is van een overtreding. Dat is niet ongebruikelijk en betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat er ondubbelzinnige handelingen zijn verricht waaruit vóór de boetekennisgeving al het voornemen kon worden afgeleid dat er een boete zouden worden opgelegd. Ook anderszins doen zich geen omstandigheden voor op grond waarvan van het hiervoor vermelde uitgangspunt voor de aanvang van de redelijke termijn moet worden afgeweken. De redelijke termijn is daarom aangevangen met de boetekennisgeving van 12 juli 2019.
    6.3.    Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in twee rechterlijke instanties is uitgangspunt dat deze in beginsel binnen een redelijke termijn plaatsvindt, als de totale procedure niet meer dan vier jaar heeft geduurd. De procedure is geëindigd met deze uitspraak van de Afdeling op 31 mei 2023. Dat betekent dat de procedure niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De redelijke termijn is niet overschreden. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    190-973
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:41
    Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    Artikel 5:46
    […]
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 16
    […]
    10 De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 7.20
    1 Hijs- en hefgereedschap wordt afgestemd op de kenmerken van de te hanteren lasten, de aanslagpunten, de haakvoorziening en de weersomstandigheden, daarbij rekening houdend met de wijze van aanslaan van de last en het te gebruiken hijs- of hefwerktuig en is geschikt voor de uit te voeren hijs- en hefhandeling.
    […]
    Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
    Artikel 1
    […]
    11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.