ECLI:NL:RBOVE:2024:2604, Rechtbank Overijssel, 21-05-2024, ak_24_2109
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom opgelegd voor het zonder omgevingsvergunning particulier bewonen van een bedrijfswoning in IJsselmuiden; geen concreet zicht op legalisering  ;met specifieke belangen voldoende rekening gehouden; voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
    Bestuursrechtzaaknummer: ZWO 24/2109
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
  
  
    
      [verzoeker] (verder: [verzoeker]), uit [woonplaats 1], verzoeker, 
    gemachtigde: mr. S. Rorije,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Kampen (verder: het college), verweerder, gemachtigde: S. van Dijk.
    
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [naam 1] (verder: [naam 1]) uit [woonplaats 2] en [bedrijf 1] B.V. (verder: [bedrijf 1]) uit [vestigingsplaats].
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        Wat beoordeelt de voorzieningenrechter?
      
    
    
    1. De voorzieningenrechter gaat op grond van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) na of er een voorlopige voorziening moet worden getroffen omdat de uitkomst in de bodemprocedure – hier de beroepsprocedure – niet kan worden afgewacht. Hij let daarbij op de belangen van partijen, waarbij hij een afweging moet maken tussen aan de ene kant het belang van de verzoekende partij dat zo snel mogelijk een voorziening wordt getroffen en aan de andere kant de belangen bij de onmiddellijke uitvoering van het bestreden besluit.
    
    2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Is er een spoedeisend belang?
      
    
    
    3. Het spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening acht de voorzieningenrechter, gelet op de termijn waarbinnen [verzoeker] aan de aan hem opgelegde last onder dwangsom dient te voldoen, gegeven.
    
    
      
        Kan de voorzieningenrechter kortsluiten?
      
    
    
    4. De voorzieningenrechter kan naast de beslissing op het verzoek om een voorlopige voorziening direct een uitspraak doen op het beroep. Dit wordt “kortsluiten” genoemd en staat in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb. De mogelijkheid tot kortsluiten bestaat, als nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak in beroep. De voorzieningenrechter is van oordeel dat die situatie zich in deze procedure niet voordoet. Om die reden zal de voorzieningenrechter alleen het verzoek om een voorlopige voorziening beoordelen.
    
    
      
        Waar gaat het in deze zaak om?
      
    
    
    5. Op 2 juni 1980 heeft het college – met inachtneming van de planvoorschriften van het destijds geldende moederplan “Uitbreidingsplan IJsselmuiden” (vastgesteld op 14 juli 1943) en de partiële herziening “Plan in onderdelen IJsselmuiden, ph.1” (vastgesteld op 23 juni 1961) een bouwvergunning verleend aan [bedrijf 2] BV voor het bouwen van bedrijfsruimten met bovenwoningen op het perceel IJsselmuiden, sectie K, nummer 364 (plaatselijk bekend Spoordwarsstraat), gelegen tussen de Spoorstraat en De Hoge Bomen te IJsselmuiden. Deze plannen zijn vervangen door het bestemmingsplan “Spoorlanden en Zendijk” (vastgesteld op 14 november 2013 en onherroepelijk van kracht). Daarnaast gelden op dat perceel vanaf 28 maart 2019 het parapluplan “Parkeren” en vanaf 17 december 2020 het parapluplan “Zorg en wonen: woningsplitsing, woningomzetting en kamerbewoning”.
    
    
      Op 10 augustus 2022 hebben [verzoeker] en [naam 2] het perceel [adres 1] van [naam 1] gekocht om daar hun hoofdverblijf te hebben. [naam 1] is eigenaar van het perceel op het adres [adres 2], welk perceel aan de achterzijde grenst aan het perceel [adres 1]. Hij verhuurt dit perceel vanaf 1 februari 2023 aan [naam 3] en [naam 4] ten behoeve van de exploitatie van [bedrijf 3]. 
    
    
    
      Op 7 februari 2023 heeft [naam 1] een handhavingsverzoek bij het college ingediend over de bewoning van het perceel [adres 1] door [verzoeker] zonder dat hij daar een bedrijf heeft.
    
    
    
      Op 16 maart 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente Kampen geconstateerd, dat [verzoeker] op het adres [adres 1] geen bedrijf uitoefent. 
    
    
    
      Op 13 april 2023 heeft het college aan [verzoeker] meegedeeld voornemens te zijn om hem een last onder dwangsom op te leggen voor het zonder omgevingsvergunning particulier bewonen van de bedrijfswoning op het adres [adres 1]. Hij is daarbij in de gelegenheid gesteld om een zienswijze daarover in te dienen, maar heeft daarvan geen gebruik gemaakt. 
    
    
    
      Het college heeft bij besluit van 9 mei 2023 (verder: het dwangsombesluit) aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd over de particuliere bewoning van zijn bedrijfswoning aan [adres 1]. Bij het dwangsombesluit heeft het college hem de volgende last opgelegd: “Het staken en gestaakt houden van overtreding van artikel 2.1, lid 1, sub c van de wet Algemene bepalingen omgevingsrecht. Dit kunt u onder andere doen door: “Het gebruiken van uw bedrijfswoning aan [adres 1], anders dan ten behoeve van een bedrijfswoning als bedoeld in artikel 1.12 van het bestemmingsplan (lees: bestemmingsplan), te staken en gestaakt te houden.”, waaraan hij binnen 12 weken (de begunstigingstermijn) na de dagtekening van het dwangsombesluit dient te voldoen. Het college heeft daar een dwangsom bij opgelegd van (maximaal) 
      € 20.000. 
      
        [verzoeker] heeft hiertegen op 19 juni 2023 pro-forma bezwaar gemaakt. Op 14 juli 2023 heeft gemachtigde het pro-forma bezwaar aangevuld. Naar aanleiding van het bezwaar heeft het college de termijn waarbinnen [verzoeker] aan de lastgeving dient te voldoen (verder: de begunstigingstermijn) verlengd tot zes weken nadat het college op het bezwaar heeft beslist.
    
    
    
      Op 11 oktober 2023 is [verzoeker] over zijn bezwaar gehoord door de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Kampen (verder: de commissie). De commissie heeft het college op 3 november 2023 over het bezwaar geadviseerd.
    
    
    
      
        [bedrijf 1] is eigenaar van het perceel [adres 3]. Op 22 november 2023 heeft hij eveneens een handhavingsverzoek bij het college ingediend over de particuliere bewoning van [adres 4] en [adres 1]. Op 15 maart 2024 hebben [naam 1] en [bedrijf 1] een verklaring afgegeven.
    
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van [verzoeker] ongegrond verklaard en het dwangsombesluit met inachtneming van het advies van de commissie gehandhaafd. 
    
    
    
      
        Het verloop van de procedure
      
    
    
    6. [verzoeker] heeft tegen het bestreden besluit op 13 maart 2024 beroep ingesteld en gelijktijdig aan de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      Bij uitspraak van 14 maart 2024 heeft de voorzieningenrechter een ordemaatregel getroffen. 
    
    
    
      Het college heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening op 12 april 2024 gereageerd met een verweerschrift. [naam 1] heeft op 15 april 2024 nog schriftelijk en inhoudelijk gereageerd op het verzoek om een voorlopige voorziening.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek om een voorlopige voorziening op 18 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [verzoeker], bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam 2], [naam 5] tezamen met de gemachtigde van het college en [naam 6] als gemachtigde van [bedrijf 1]. [naam 1] is met kennisgeving niet verschenen.
    
    
    
      
        Ordemaatregel
      
    
    
    7. De voorzieningenrechter heeft vastgesteld, dat de begunstigingstermijn die aan de last onder dwangsom is verbonden eindigt op 21 maart 2024. Na die datum verbeurt [verzoeker] – als hij aan de lastgeving niet of niet geheel heeft voldaan – in beginsel een dwangsom van € 20.000 ineens.
    
    
      De voorzieningenrechter heeft hierin aanleiding gezien tot het treffen van een ordemaatregel. Bij uitspraak van 14 maart 2024 heeft de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot het moment waarop de voorzieningenrechter op het verzoek  tot het treffen van een voorlopige voorziening heeft beslist.
    
    
    
    
    
      
        Is het bestreden besluit evident (on)rechtmatig?
      
    
    
    8. In het kader van het verzoek om een voorlopige voorziening beoordeelt de voorzieningenrechter of het bestreden besluit naar verwachting in het beroep daartegen in stand zal worden gelaten. Dit wordt ook wel de voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid genoemd. De uitkomst van deze beoordeling is van invloed op de belangenafweging. Hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning, hoe minder ruimte er is voor de belangen van de verzoeker.
    
    
      Bij overtreding van een wettelijk voorschrift moet het bestuursorgaan dat daartegen met bestuursdwang of een last onder dwangsom kan optreden, dat in het algemeen ook doen (beginselplicht). Dat is immers in het algemeen belang. Het bestuursorgaan mag alleen onder bijzondere omstandigheden ervoor kiezen om niet handhavend op te treden, bijvoorbeeld als het onrechtmatige van de overtreding kan worden weggenomen (legalisering). Maar ook als het nadeel dat door de handhaving ontstaat groter is dan de voordelen ervan, kan het zijn dat het bestuursorgaan van handhaving moet afzien (belangen).
    
    
    
      9.1
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De verzoeken om handhaving van de Wabo zijn bij het college ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
    
    
      9.2
      Op het perceel [adres 1] is onder meer het bestemmingsplan “Spoorlanden en Zendijk” (vastgesteld op 14 november 2013 en onherroepelijk) van kracht. 
      
      
        Op grond van artikel 4 van dit bestemmingsplan geldt, in combinatie met de plankaart, op dit perceel de bestemming “Bedrijventerrein”. De voor “Bedrijventerrein” aangewezen gronden zijn op grond van dit bestemmingsplan bestemd voor (ter plaatse van een aanduiding) bedrijven van de categorie 2 tot en met 4.1 (artikel 4.1, onder a tot en met d), alsmede voor bedrijfswoningen, uitsluitend voor zover vermeld in de bij deze regels behorende Bijlage 3 Lijst bedrijfswoningen (artikel 4.1 onder i) voor de reeds op dat moment bestaande bedrijfswoningen, waaronder [adressen]. Onder een Bedrijfswoning wordt op grond van de begripsomschrijving in 1.12 van dit bestemmingsplan verstaan: “een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.” Onder strijdig gebruik van de gebruiksregels is in artikel 4.5.1 onder b van het bestemmingsplan aangemerkt: het gebruik van gronden en opstallen voor wonen, tenzij deze is toegestaan ingevolge het bepaalde in voornoemde artikel 4.1 onder i. 
      
      
      
        Op grond van artikel 2.1, lid 1 aanhef en sub c van de Wabo is het, voor zover relevant, verboden zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken. 
      
      
      
        Ingevolge de hiervoor in het bestemmingsplan “Spoorlanden en Zendijk” gegeven voorschriften, heeft het perceel [adres 1] de bestemming “bedrijfswoning”. Hieruit volgt dat de woning op dat perceel ook als zodanig moet worden gebruikt. De voorzieningenrechter stelt vast dat [verzoeker] zijn hoofdverblijf heeft op het adres [adres 1]. Niet in geschil is, dat [verzoeker] op dit woonadres niet een bedrijf exploiteert als hiervoor bedoeld, en dat zijn woning aldus wordt gebruikt voor particuliere bewoning, hetgeen in strijd is met de hiervoor gegeven planvoorschriften. 
      
      
      
        Zijn beroep op het overgangsrecht bij voornoemd bestemmingsplan slaagt naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter niet, omdat zijn woonsituatie pas bestaat vanaf 10 augustus 2022, zijnde de datum waarop hij het pand op het adres [adres 1] heeft aangekocht, en welk moment ruim na de inwerkingtreding van het vigerende bestemmingsplan is gelegen. Bovendien heeft [verzoeker] het pand overgenomen van de vorige eigenaar, die daarin destijds woonde en – overeenkomstig de geldende planvoorschriften – een bedrijf voerde. Ten aanzien van de stelling van [verzoeker] dat vanuit het college in het verleden (inzake de planologische situatie rond 1980) toezeggingen zouden zijn gedaan waaruit [verzoeker] het gerechtvaardigde vertrouwen heeft mogen krijgen dat wonen en het hebben van een bedrijf sindsdien van elkaar zouden zijn “losgekoppeld”, zodat particuliere bewoning van een bedrijfswoning is toegestaan oordeelt de voorzieningenrechter dat [verzoeker] die toezeggingen niet aannemelijk heeft gemaakt. Dit geldt te meer, nu de planologisch gewenste situatie ter plaatse van het perceel [adres 1] bij het huidige vigerende bestemmingsplan nadien opnieuw is vastgesteld en daarin niet gekozen is voor een loskoppeling van particulier wonen in een bedrijfswoning. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen [verzoeker] in dit verband heeft aangevoerd geen grond voor de conclusie dat hij een geslaagd beroep op het overgangsrecht in het bestemmingsplan dan wel het vertrouwensbeginsel kan doen.
      
      
      
        Omdat particuliere bewoning op dit perceel (nog steeds) niet is toegestaan, overtreedt [verzoeker] dan ook het voorschrift in artikel 2.1., lid 1, aanhef en onder c van de Wabo.
      
      
    
    
      9.2
      Bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat, dient het college te bezien of, als een aanvraag zou worden ingediend, een afwijkingsvergunning de particuliere bewoning van het perceel [adres 1] moet worden verleend.
      
      
        Los van het gegeven dat het college ter zitting al heeft gemotiveerd waarom hij niet bereid is om aan de legalisering van de particuliere bewoning van de woning op het perceel [adres 1] medewerking te verlenen, constateert de voorzieningenrechter dat [verzoeker] geen aanvraag c.q. concreet verzoek daartoe bij het college heeft ingediend. Ook is niet gebleken dat een procedure in gang is gezet tot wijziging van het vigerende bestemmingsplan, waaruit volgt dat particuliere bewoning positief wordt bestemd. Van concreet zicht op legalisering van de particuliere bewoning van de bedrijfswoning van [verzoeker] is daarmee geen sprake
      
      
      
        De omstandigheid dat het college dan wel de gemeenteraad, naar het zeggen van [verzoeker], elders wel bereid zou zijn particuliere bewoning van bedrijfswoningen toe te staan, geeft op zichzelf onvoldoende reden om te concluderen dat er ook in de voorliggende zaak sprake is van zicht op legalisering dan wel sprake is van handelen van het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
      
      
      
        De voorzieningenrechter constateert dan ook dat er op voorhand geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat het door verweerder ingenomen standpunt – dat hij niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken – rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. 
      
      
    
    
      9.3
      
        [verzoeker] stelt dat het college gelijke gevallen ongelijk behandelt. Hij wijst daarbij met name op het handhavingsverzoek dat is ingediend jegens de bewoners van [adres 4]. De voorzieningenrechter volgt [verzoeker] hierin niet. Gebleken is immers dat het college ook ten aanzien van de beide bewoners van [adres 4] ieder een last onder dwangsom heeft opgelegd voor het particulier bewonen van een bedrijfswoning. In zoverre kan van ongelijke behandeling van gelijke gevallen niet worden gesproken. Dit geldt te meer nu het college ook tegen een recent gebleken derde woonsituatie een handhavingstraject is ingezet. 
      
      
        Bij de wijze waarop het handhavingstraject door het college geëffectueerd wordt dient het college de individuele omstandigheden per geval te beoordelen. De handhavingstrajecten voor [adres 4] en [adres 1] staan op zichzelf en dienen door het college op hun eigen merites te worden getoetst. In die zin zijn het per definitie geen gelijke gevallen en dienen deze ook niet gelijk te worden gehandeld.
      
      
      
        De bijzondere omstandigheden van het traject [adres 4] liggen in deze procedure echter niet voor en zullen door de voorzieningenrechter dan ook niet in de beoordeling worden betrokken.
      
      
      
        Dat het college de termijn waarbinnen [verzoeker] aan de last onder dwangsom dient te voldoen op een te korte periode heeft vastgesteld volgt de voorzieningenrechter niet. De voorzieningenrechter stelt vast, dat het college de begunstigingstermijn bij het dwangsombesluit aanvankelijk heeft gesteld op twaalf weken. Die termijn is vervolgens verlengd tot zes weken na de te nemen beslissingen op het bezwaar.  Deze termijn is naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter niet onredelijk kort. [verzoeker] heeft binnen die termijn – mede in acht genomen dat het voornemen tot het inzetten van een handhavingstraject ruim voorafgaand aan het dwangsombesluit al bij hem bekend was – voldoende ruimte gehad om maatregelen te treffen. Van enige daadwerkelijke actie door [verzoeker] tot het zoeken van alternatieve woonruimte is echter niet gebleken, hetgeen voor zijn eigen rekening en risico komt.
      
      
      
        Voorts is het de voorzieningenrechter gebleken, dat het college de specifieke belangen van [verzoeker] én [naam 2] – zoals een noodzakelijke verhuizing met navenante kosten en de ziekte van [naam 2] en de noodzakelijke mantelzorg die [verzoeker] haar dient te bieden – in samenhang en in voldoende mate heeft afgewogen en daar rekening mee heeft gehouden. 
      
      
    
    
      9.4
      De voorzieningenrechter is voorts voorshands van oordeel dat de opgelegde dwangsom niet onredelijk hoog is.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Hetgeen hiervoor is overwogen leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie, dat het bestreden besluit in het beroep naar verwachting in stand zal worden gelaten. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat geen grond
    
    
    
      De voorzieningenrechter stelt vast dat de ordemaatregel waarbij de begunstigingstermijn is verlengd tot het moment waarop de voorzieningenrechter beslist op het verzoek om voorlopige voorziening met deze uitspraak komt te vervallen.
    
    
    
      Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.K. Witteveen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
              is verhinderd om de uitspraak
              te ondertekenen
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.