ECLI:NL:RBNNE:2024:1517, Rechtbank Noord-Nederland, 16-02-2024, LEE 23/532
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft zich bij het verlenen van een vergunning voor het plaatsen van lichtreclame niet zonder meer mogen baseren op het welstandsadvies. De lichtreclame voldoet op meerdere punten niet aan de sneltoetscriteria voor gevelreclame in het buitengebied. In dat geval kan een vergunning verleend worden wanneer het ontwerp wel aan de algemene welstandscriteria voldoet. Uit het advies wordt echter niet duidelijk waarom het ontwerp wel aan de algemene welstandscriteria zou voldoen. 
      
      Het besluit is voorts niet deugdelijk gemotiveerd voor wat betreft de lichtuitstraling, nu niet duidelijk wordt hoe het college de relevante oppervlakte en de maximale uitstralingsnorm van de lichtreclame bepaald heeft.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/532 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 februari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] e.a., uit [woonplaats 1] en [woonplaats 2] , eisers
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college 
      (gemachtigden: R. Doornenbal, K. Strating en C. Woldhuis).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Reinder van der Veen Magazijnstellingen uit [woonplaats 2] (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van lichtreclame op een loods aan de [adres] te [woonplaats 2] .
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de vergunning verleend bij besluit van 8 februari 2022. Met het bestreden besluit van 18 oktober 2022 (bestreden besluit I) op het bezwaar van eisers is het college bij de vergunningverlening gebleven. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben aanvullende reacties gegeven op het verweerschrift.
    
    
      1.3.
      Het college heeft op 20 november 2023 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (bestreden besluit II), met het verzoek om dit nieuwe besluit, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mee te nemen in de beroepsprocedure. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van het college en vergunninghouder. 
      
        
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de omgevingsvergunning voor het plaatsen van lichtreclame. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ten aanzien van het bestreden besluit I niet-ontvankelijk is en ten aanzien van het bestreden besluit II gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. 
    
      4.1.
      Vergunninghouder heeft op 5 januari 2022 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning ten behoeve van het installeren van lichtreclame aan de gevel van de loods, waarin het bedrijf van vergunninghouder is gevestigd. De aanvraag betrof het monteren van lichtreclame op twee verschillende plaatsen. Op de ene plek zou de bedrijfsnaam in verlichte letters komen, op de andere plaats het logo. 
    
    
      4.2.
      Het college heeft deze aanvraag beoordeeld en heeft aan vergunninghouder meegedeeld dat het door hem ingediende ontwerp te fors was. Vergunninghouder heeft de aanvraag aangepast, waardoor deze alleen nog zag op de aanvraag van de bedrijfsnaam in verlichte letters. 
    
    
      4.3.
      Het ontwerp is voorgelegd aan de welstandscommissie, die op 5 januari 2022 positief over de aanvraag heeft geadviseerd. 
      
    
    
      4.4.
      Op 8 februari 2022 heeft het college de vergunning verleend. 
    
    
      4.5.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunning. Op 31 mei 2021 zijn eisers in de gelegenheid gesteld hun bezwaren mondeling toe te lichten tijdens een hoorzitting van de adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie). 
    
    
      4.6.
      Naar aanleiding van hetgeen besproken is tijdens de hoorzitting heeft de bezwaarcommissie een nadere reactie gevraagd aan het college over de toepassing van de Richtlijn Lichthinder (de Richtlijn) van de Nederlandse Stichting voor Verlichtingskunde (de NSVV). Ook heeft de bezwaarcommissie het college in overweging gegeven een voorschrift aan de vergunning te verbinden, inhoudende dat de verlichting van de reclame dient te worden uitgeschakeld tussen 23:00 en 6:00 uur. Het college heeft op 22 juni 2022 een nadere reactie gegeven, waarin het college betoogt dat de Richtlijn niet van toepassing is. Voorts heeft het college in de reactie aangegeven niet bereid te zijn het voorschrift aan de vergunning te verbinden, nu dit een afspraak tussen vergunninghouder en bezwaarmakers betreft.
    
    
      4.7.
      De bezwaarcommissie heeft op 25 juli 2022 geadviseerd om het bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren. Volgens de bezwaarcommissie is de Richtlijn van toepassing op de aanvraag en is het ook mogelijk om het vergunningvoorschrift op te nemen dat de lichtreclame uitgeschakeld dient te zijn tussen 23:00 en 6:00 uur. 
    
    
      4.8.
      Het college heeft het advies van de bezwaarcommissie niet gevolgd en de bezwaren ongegrond verklaard. Wel heeft het college de motivering van het besluit aangevuld met een berekening op grond van een door NSVV gepubliceerde rekentool. Het college is aan de hand van de berekening tot de conclusie gekomen dat het uitgestraalde licht van de reclame binnen de grenswaarden voor lichthinder blijft. Het college is daarom van mening dat de lichtreclame aan de Richtlijn voldoet en dat de vergunning derhalve terecht is verleend.
    
    
      4.9.
      
        Op 20 november 2023 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij twee voorschriften aan de vergunning verbonden worden. De voorwaarden houden in dat de maximale luminantie van de reclame-uiting 15 cd/m2 is en dat de verlichting uit dient te staan tussen 23:00 en 7:00 uur.
        
          Het bestreden besluit I
        
      
      5. De rechtbank stelt vast dat het college het besluit van 18 oktober 2022 door het besluit van 20 november 2023 heeft vervangen. Dit leidt de rechtbank af uit de begeleidende brief bij het besluit van 20 november 2022, waarin het college heeft aangegeven het bestreden besluit te herzien. Voorts leidt de rechtbank dit af uit het feit dat het besluit van 20 november 2023 identiek is aan het bestreden besluit I, met toevoeging van twee vergunningsvoorschriften. Tot slot heeft het college ter zitting verklaard dat het de bedoeling was om het bestreden besluit I in te trekken. Hierdoor bestaat het bestreden besluit I niet meer, waardoor eisers in beginsel geen procesbelang meer hebben bij de uitkomst van het beroep tegen dit besluit. De rechtbank is niet gebleken dat eisers op een andere grond nog procesbelang bij de uitkomst van hun beroep hebben behouden. Het beroep tegen het bestreden besluit I is daarom niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.
      
        Het bestreden besluit II
      
      6. Met het bestreden besluit II heeft het college opnieuw op het bezwaar beslist en het bestreden besluit I herzien. Het bestreden besluit II komt niet geheel tegemoet aan de bezwaren van eisers, zodat het beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede daartegen is gericht.
      
        
        Toetsingskader
      
      7. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het bouwwerk niet in strijd is met het bestemmingsplan en voldoet aan het Bouwbesluit en de Bouwverordening 2021 van de gemeente Groningen. Eisers beroepen zich op strijd met de redelijke eisen van welstand en de regels uit de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen (APVG). De rechtbank gaat er daarom van uit dat het onderstaande toetsingskader in deze procedure toegepast moet worden.
    
    
      7.1.
      
        De lichtreclame is zowel een bouwwerk als gereguleerd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), als handelsreclame als bedoeld in artikel 1.1, sub i, van de APVG. Ten aanzien van het bouwwerk gelden daarom artikel 2.1, sub a, en artikel 2.10 van de Wabo. Ten aanzien van de handelsreclame gelden artikel 2.2, eerste lid, sub h, en artikel 2.18 van de Wabo. Daarin is geregeld dat, indien een vergunning vereist is voor handelsreclame op grond van een gemeentelijke verordening, de aanvraag voor een dergelijke vergunning ook moet worden beoordeeld aan de hand van deze verordening.
        
          Regelgeving
        
      
    
    
      7.2.
      Voor de gemeente Groningen is dit geregeld in de APVG. Ten tijde van het bestreden besluit gold een oudere versie van de APVG 2021, maar de tekst van het betreffende artikel 4:20 APVG 2021 komt overeen met de huidige versie. 
      
      
        Artikel 4:20 Vergunningsplicht handelsreclame
      
      
        
          Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging, kleur of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg zichtbaar is.
        
        
          (…)
        
        
          Een vergunning kan worden geweigerd of een melding kan niet worden geaccepteerd:
        
      
      
        a. indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
        b. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak;
        c. indien het de veiligheid van het verkeer in gevaar te brengen;
        d. indien het ernstig hinder voor de omgeving veroorzaakt.
      
      
         (…)
         Het college kan nadere regels stellen ter uitvoering van het in het eerste, tweede en derde lid gestelde.
      
      
        Het college heeft nadere regels gesteld. De ‘nadere regels apvg bij het reclamebeleid’. Het in dit geval toepasselijke artikel stelt:
        Nadere regels bij artikel 4:20 (weigeringsgronden)
      
      1. Een vergunning kan worden geweigerd:
      
        a. indien de aanvraag niet in overeenstemming is met de Reclamenota 2021;
        b. (…)
      
      2. In geval van verlichte reclame wordt een vergunning geweigerd indien niet wordt voldaan aan de normen van de NSVV uit de brochure Richtlijnen Lichthinder.
      
        Beleid
      
    
    
      7.3.
      
        Voor reclame-uitingen is tevens een beleidsregel van toepassing, de Reclamenota 2021. Uit de kaart ‘sneltoetscriteria’ uit bijlage 1 bij de Reclamenota 2021 blijkt dat het betreffende adres in het sneltoetsgebied ‘groen, recreatie en sportgebieden’ ligt. Hiervoor gelden de sneltoetscriteria uit paragraaf 4.1.5 ‘Buitengebied, groen, recreatie, sport en openbaar (vaar)water’ van de Reclamenota 2021. Uit paragraaf 4.1.5 volgen de volgende (relevante) beleidsuitgangspunten:
        
          
          Algemeen
        
      
      
        
          In groene gebieden gaan we zeer terughoudend om met het plaatsen van reclame. 
        
        
          Gevelreclame wordt zo veel mogelijk in één horizontale lijn geplaatst. 
        
      
      
      
        
          Gevelreclame
        
      
      
        
          Maximale hoogte: 0,65 meter
        
        
          Maximale breedte: 75% van de gevelbreedte met een maximum van 15,00 meter.
        
      
    
    
      7.4.
      In de Reclamenota 2021 zijn tevens Algemene Groninger Welstandscriteria opgenomen. Wanneer een ontwerp niet voldoet aan de bijbehorende sneltoetscriteria, kan een vergunning alsnog verleend worden, wanneer het ontwerp wel voldoet aan de Algemene Groninger Welstandscriteria, zo volgt uit de Reclamenota 2021. De algemene criteria zijn:
      
        
          Bouwwerken hebben een overtuigend ontwerpidee en leveren een positieve bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving (en de te verwachten ontwikkeling daarvan).
        
        
          De schaal en schaalbeleving van een bouwwerk passen bij het ontwerpvraagstuk en bij de omgeving waarin het wordt gerealiseerd. Als een binnen een bestaande (monumentale) context wordt gebouwd, bestaat er een duidelijk idee over de relatie tussen het ontwerp en de omgeving. 
        
        
          Bouwwerken zijn in architectuurstijl, vorm, maatverhoudingen, materialisatie en detaillering consequent uitgevoerd. Materiaalgebruik, textuur, kleur en lichtwerking zijn oprecht, ze ondersteunen het karakter van het bouwwerk en zijn in overeenstemming met het ontwerpidee. 
        
      
      
    
    
      7.5.
      
        In de Reclamenota 2021 is tot slot het onderwerp lichthinder geregeld. Uit de kaart ‘gebiedsindeling ten behoeve van de bepaling van maximaal toegestane oppervlakteluminantie van reclameborden en -objecten’ uit bijlage 1 van de Reclamenota 2021 blijkt dat het betreffende adres in zone E1 ligt. In bijlage 3 van de Reclamenota 2021 wordt gebied E1 omschreven als ‘gebieden met een (zeer) lage omgevingshelderheid, in het algemeen natuurgebieden en landelijke gebieden, ver van woongebieden.’  Welstandseisen
        8. Eisers stellen dat de vergunning niet voldoet aan de (welstands)eisen, zoals opgenomen in de Reclamenota 2021. Volgens de Reclamenota moet in het buitengebied zeer terughoudend omgegaan worden met het plaatsen van reclame. Er is in dit geval geen sprake van terughoudende reclame. De reclame is zeer fors en fel verlicht, waardoor deze op ruim 2 km nog te zien is als felverlicht geel vlak. Het college heeft met het welstandsadvies niet duidelijk gemaakt waarom zou moeten worden afgeweken van de geldende criteria. Het college heeft namelijk in het geheel niet gemotiveerd waarom afwijking van de sneltoetscriteria is toegestaan en hoe voldaan wordt aan de algemene criteria. Er is in het welstandsadvies enkel gekeken naar de verhouding tussen het ontwerp van de lichtreclame en het gebouw waarop deze geplaatst is, maar er is niet gekeken naar de verhouding tussen het ontwerp en de omgeving. Eisers stellen dat het ontwerp geheel niet in verhouding is met de omgeving.
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt dat het plan getoetst is door de welstandscommissie en akkoord is bevonden. Een eerder ontwerp voor de lichtreclame werd te fors bevonden door de welstandscommissie, waarna het ontwerp aangepast is. De welstandscommissie heeft dit ontwerp akkoord bevonden omdat dit ontwerp zich verhoudt met het hoofdgebouw. Als een ontwerp niet voldoet aan de sneltoetscriteria, dan kan deze alsnog vergund worden wanneer het plan aan de Algemene Groninger Welstanscriteria voldoet. De welstandscommissie heeft het plan positief beoordeeld. Bovendien is het plan niet in strijd met de beleidsuitgangspunten van de Reclamenota.
    
    
      8.2.
      De rechtbank overweegt dat het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Dit is anders wanneer het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet – of niet zonder meer – aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank stelt vast dat het ontwerp op meerdere punten niet voldoet aan de sneltoetscriteria voor gevelreclame in het buitengebied. De reclame is niet op één horizontale lijn geplaatst en de maximale hoogte van de gevelreclame wordt (ruim) overschreden. Uit het welstandsadvies van 5 januari 2022 blijkt bovendien niet waarom hier sprake is van een terughoudende reclame-uiting. Zoals het college terecht stelt, kan een ontwerp dan alsnog vergund worden wanneer het ontwerp aan Algemene Groninger Welstandscriteria voldoet. Dat het ontwerp wel aan de Algemene Groningen Criteria Welstandscriteria zou voldoen, zoals het college stelt, kan echter niet tot een ander oordeel leiden, nu uit het bestreden besluit niet is gebleken dat het college aan deze criteria heeft getoetst. Uit het welstandsadvies blijkt evenmin dat aan deze criteria getoetst is en waarom het ontwerp aan de algemene criteria voldoet. Het welstandsadvies stelt weliswaar dat (ook) aan de Algemene Groninger Welstandscriteria is getoetst, maar nergens in het advies wordt geconcretiseerd waarom het ontwerp aan deze criteria voldoet.
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat het welstandsadvies zodanige inhoudelijke gebreken vertoont dat het college zich hierop niet – zonder meer – heeft mogen baseren bij het verlenen van de vergunning. De vergunning is op dit punt dan ook niet zorgvuldig tot stand gekomen. 
      
    
    
      8.5.
      Het beroep is reeds hierom gegrond. Uit proceseconomische overwegingen zal de rechtbank echter ook ingaan op de beroepsgrond over de lichthinder. 
      
      
        
          Lichthinder
        
        9. Eisers stellen dat de reclame-uiting niet voldoet aan de eisen voor lichtuitstoot, zoals die volgen uit de Richtlijn. 
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het besluit op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd is. Niet duidelijk is hoe het college de relevante oppervlakte van de lichtreclame heeft bepaald. De oppervlakte is van belang, nu de maximaal toegestane lichtuitstraling in de Richtlijn gekoppeld wordt aan de oppervlakte van de reclame-uiting. Als de rechtbank uitgaat van de door het college gehanteerde oppervlakte van 9,87 m2, is vervolgens onduidelijk op welke gegevens het college de in het bestreden besluit gemaakte berekening baseert en hoe het college dus vastgesteld heeft wat de norm voor de lichtuitstraling in dit geval is. In een nieuw te nemen besluit zal het college derhalve zowel moeten motiveren wat de oppervlakte van de lichtreclame is als duidelijk moeten maken wat de maximaal toegestane lichtuitstraling is. Uit het nieuwe te nemen besluit moet tevens volgen hoe het college de oppervlakte en maximale uitstralingsnorm van de lichtreclame bepaald heeft. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is niet-ontvankelijk ten aanzien van het bestreden besluit I. Het beroep is gegrond ten aanzien van het bestreden besluit II omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel van artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    
    
      10.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    
      10.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Eisers hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep niet-ontvankelijk ten aanzien van het besluit van 18 oktober 2022
    - verklaart het beroep gegrond ten aanzien van het besluit van 20 november 2023;
    - vernietigt het besluit van 20 november 2023;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Richtlijn Lichthinder 2020 
  
  
     Zie het kader ‘Sneltoetscriteria’ op pagina 37 van de Reclamenota 2021.
  
  
     Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3264.