ECLI:NL:RVS:2024:2047, Raad van State, 15-05-2024, 202305742/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 5 juli 2023 heeft de BSA-commissie, namens het instellingsbestuur van Hogeschool Van Hall Larenstein, het verzoek van [appellant] om uitstel van het bindend studieadvies afgewezen. [appellant] is in het studiejaar 2021-2022 begonnen met de opleiding Tuin- en Landschapsinrichting aan de Hogeschool Van Hall Larenstein. Na het eerste studiejaar werd het bindend studieadvies uitgesteld in verband met de covidpandemie. In het najaar van het studiejaar 2022-2023 verliep de opleiding niet succesvol en heeft [appellant] met de studieloopbaanbegeleider contact gezocht. [appellant] is toen een zorgtraject ingestapt om te onderzoeken waar de problemen vandaan kwamen. Vanwege de lange wachttijden in de zorg heeft de uiteindelijke diagnose van ADHD acht maanden op zich laten wachten. Gedurende die periode heeft [appellant] contact gehouden met de studieloopbaanbegeleider die hem adviseerde om op basis van de bestaande vermoedens alvast een uitstel voor het bindend studieadvies aan te vragen. Dit verzoek is door de BSA-commissie met de beslissing van 5 juli 2023 afgewezen.

202305742/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    en
    het college van beroep voor de examens van Hogeschool Van Hall Larenstein (hierna: het CBE),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 5 juli 2023 heeft de BSA-commissie, namens het instellingsbestuur van Hogeschool Van Hall Larenstein, het verzoek van [appellant] om uitstel van het bindend studieadvies afgewezen.
    Bij beslissing van 30 augustus 2023, verzonden op 10 oktober 2023, heeft het CBE het hiertegen door [appellant] ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze beslissing heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het CBE heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Desgevraagd heeft het CBE een nader stuk overgelegd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2024, waar [appellant], vergezeld van zijn vader [naam], is verschenen. Het CBE, vertegenwoordigd door mr. F. Hijlkema, heeft via een digitale videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] is in het studiejaar 2021-2022 begonnen met de opleiding Tuin- en Landschapsinrichting aan de Hogeschool Van Hall Larenstein. Na het eerste studiejaar werd het bindend studieadvies uitgesteld in verband met de covidpandemie. In het najaar van het studiejaar 2022-2023 verliep de opleiding niet succesvol en heeft [appellant] met de studieloopbaanbegeleider contact gezocht. [appellant] is toen een zorgtraject ingestapt om te onderzoeken waar de problemen vandaan kwamen. Vanwege de lange wachttijden in de zorg heeft de uiteindelijke diagnose van ADHD acht maanden op zich laten wachten. Gedurende die periode heeft [appellant] contact gehouden met de studieloopbaanbegeleider die hem adviseerde om op basis van de bestaande vermoedens alvast een uitstel voor het bindend studieadvies (hierna: BSA) aan te vragen. Dit verzoek is door de BSA-commissie met de beslissing van 5 juli 2023 afgewezen.
    Besluitvorming
    3.       Het CBE heeft de beslissing van de BSA-commissie in administratief beroep in stand gelaten. Aan deze beslissing heeft het CBE ten grondslag gelegd dat [appellant] na twee studiejaren slechts 21 ECTS heeft behaald en het verschil met de gestelde norm van 46 ECTS groot is. De persoonlijke omstandigheden die [appellant] heeft gesteld zijn volgens het CBE pas laat duidelijk geworden en hierdoor is het onduidelijk of de geringe studievoortgang het gevolg is van deze omstandigheden. Ondanks het ontbreken van bewijs van een deskundige heeft de BSA-commissie deze omstandigheden wel meegewogen, aldus het CBE. De BSA-commissie heeft zich echter op het standpunt gesteld er weinig vertrouwen in te hebben dat [appellant] het daaropvolgende jaar wel in staat zou zijn om goede resultaten te behalen, aangezien hij de voorgaande twee studiejaren ook niet heeft laten zien geschikt te zijn voor de opleiding. Het CBE heeft dit standpunt onderschreven en geconcludeerd dat de BSA-commissie op juiste gronden tot de beslissing is gekomen om een bindend negatief studieadvies te geven.
    Gronden van beroep
    4.       [appellant] is het oneens met de beslissing van het CBE. Volgens [appellant] ligt het aantal door hem behaalde studiepunten hoger dan de door de BSA-commissie genoemde 21 ECTS. De opleiding is opgebouwd uit modules en hij kreeg pas studiepunten toegekend als hij de volledige module had afgerond. Wanneer de deelonderdelen wel zouden zijn meegerekend, heeft hij 39 ECTS in plaats van 21 ECTS behaald. Deze berekening heeft hij samen met de studentendecaan gemaakt. Inmiddels is de opleiding anders ingericht en worden deelresultaten wel meegerekend. Dat had bij hem destijds ook moeten gebeuren. Met 39 ECTS heeft hij nog niet voldaan aan de norm van 46 ECTS, maar de BSA-commissie heeft ten onrechte geen rekening gehouden met zijn persoonlijke omstandigheden. Hij heeft de studieloopbaanbegeleider en de studentendecaan ruim op tijd op de hoogte gesteld van het traject waarin hij zat en zij hebben hem beiden gesteund in zijn aanvraag om uitstel van het BSA. De studentendecaan heeft zijn verzoek om uitstel zelfs ondersteund met een aanbeveling. Dat hij geen officiële verklaring van de decaan heeft overgelegd met betrekking tot zijn diagnose ADHD, is omdat die diagnose door wachtlijsten in de zorg nog niet was gesteld. Daarbij heeft de BSA-commissie hem in strijd met artikel 4.7, vierde lid, van de OER ook niet gehoord, zodat hij ook geen toelichting heeft kunnen geven op zijn persoonlijke omstandigheden. De conclusie van het CBE dat onduidelijk is of de geringe studieresultaten het gevolg zijn van zijn ADHD, is voor hem onbegrijpelijk. De beperkingen door ADHD waren al langer aanwezig en zijn enkel door de diagnose bevestigd, zoals ook in het rapport van de psycholoog is vermeld. Het CBE is er voorts aan voorbij gegaan dat de BSA-commissie geen minnelijk schikkingsgesprek met hem heeft gevoerd. De late diagnose lijkt de reden voor de BSA-commissie en het CBE om niet verder te kijken, aldus [appellant].
    [appellant] betwist verder dat hij niet geschikt zou zijn voor de studie. Hij voert aan dat hij de opleiding twee jaar heeft doorlopen met een functiebeperking en zonder extra begeleiding, en desondanks nog veel studiepunten heeft behaald. Met extra ondersteuning vanuit de hogeschool, met de therapie die hij heeft gevolgd en zo nodig met medicatie is hij in staat om de studie binnen redelijke tijd af te ronden, aldus [appellant].
    Overwegingen
    Omvang van het geding
    4.1.    De BSA-commissie heeft een afwijzende beslissing genomen op het verzoek van [appellant] om uitstel van een BSA. De Afdeling begrijpt uit de beslissing in administratief beroep dat het CBE in het afwijzen van het verzoek om uitstel van het bindend studieadvies (ook) een beslissing tot het geven van een bindend negatief studieadvies (hierna: BNSA) heeft gelezen. Omdat alle partijen er vanuit gaan dat de afwijzing van het verzoek om uitstel van een BSA ook een beslissing tot een BNSA behelst, de afwijzing van het verzoek feitelijk leidt tot een BNSA, en niet is gebleken dat er een separate beslissing ten aanzien van het BNSA is genomen, zal de Afdeling er vanuit gaan dat het geschil zowel de afwijzing van het verzoek om uitstel als het geven van een BNSA omvat. De Afdeling zal hieronder nader ingaan op de beroepsgronden.
    Aantal behaalde studiepunten
    4.2.    Ten aanzien van het aantal behaalde studiepunten heeft het CBE tijdens de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de modulaire opbouw van de opleiding niet is gewijzigd. Punten worden nog steeds definitief toegekend na het succesvol afronden van de gehele module. Om te bepalen of iemand de norm voor een bindend positief studieadvies heeft behaald worden nu de deelresultaten echter wel meegeteld. Volgens het CBE zou [appellant] volgens deze berekeningswijze een equivalent van 39 in plaats van 21 ECTS hebben behaald. De Afdeling overweegt dat zo bezien, zoals [appellant] terecht heeft aangevoerd, een aanzienlijk minder groot verschil bestaat tussen het door hem behaalde aantal studiepunten en de studievoortgangsnorm dan het CBE in zijn beslissing heeft gesteld. Hoewel deze berekeningswijze ten tijde van het bestreden besluit nog geen uitgangspunt was, is voor de Afdeling wel van betekenis dat de instelling die inmiddels wel hanteert. Dat relativeert het gewicht van het verschil tussen het aantal formeel behaalde studiepunten en de norm in dit geval en het CBE had daaraan dan ook niet zonder meer de conclusie mogen verbinden dat [appellant] voor de opleiding niet geschikt is. Daarbij weegt de Afdeling mee dat de studentendecaan ook heeft geadviseerd om de deelresultaten van [appellant] bij de BSA-norm te betrekken gelet op zijn persoonlijke omstandigheden.
    Advies studentendecaan
    4.3.    [appellant] heeft zich op 5 juni 2023 bij het studentendecanaat gemeld met het vermoeden dat er mogelijk sprake was van ADD. De studentendecaan heeft in een advies van 12 juni 2023 geconstateerd dat weliswaar nog niet was vastgesteld dat [appellant] een functiebeperking in de vorm van ADD had, maar dat de aanwezigheid hiervan voorstelbaar was en zijn studievertraging kon veroorzaken. De studentendecaan heeft geconcludeerd dat er een vermoeden van een functiebeperking was en dat causaal verband met studievertraging aannemelijk leek. Daarbij heeft de studentendecaan vermeld dat [appellant] ondersteunend bewijs heeft getoond dat (medisch) onderzoek is aangevraagd. De studentendecaan heeft geadviseerd om uitstel van het BSA te verlenen.
    4.4.    In de beslissing van 5 juli 2023 heeft de BSA-commissie vermeld dat het verzoek van [appellant] om uitstel ondersteund werd door een aanbeveling van de studentendecaan. De BSA-commissie heeft echter niet gemotiveerd waarom deze aanbeveling niet is gevolgd, terwijl het wel in de rede lag om te motiveren waarom aan een dergelijk zwaarwegend positief advies voorbij werd gegaan. De BSA-commissie heeft de beslissing overigens met de enkele verwijzing naar "de bij ons bekende informatie" hoe dan ook nauwelijks van een motivering voorzien.
    4.5.    Omdat het advies van de studentendecaan in het dossier ontbrak, heeft de Afdeling voorafgaand aan de zitting verzocht uitsluitsel te geven over het bestaan van deze aanbeveling. Het CBE heeft daarop een uitdraai van een zaakmonitoringssysteem van de hogeschool overgelegd, waarin het advies van de decaan was opgenomen.
    4.6.    Het CBE heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat op de hoorzitting in administratief beroep op 30 augustus 2023 onduidelijkheid is ontstaan over het bestaan van een advies van de studentendecaan. [appellant] wist niet meer wat hij had ingestuurd en de BSA-commissie trok in twijfel dat hij een verklaring had overgelegd. Uiteindelijk heeft het CBE het standpunt van de BSA-commissie overgenomen dat er geen verklaring van de studentendecaan bestond.
    4.7.    Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt onbegrijpelijk. In de beslissing van de BSA-commissie is uitdrukkelijk verwezen naar de aanbeveling van de studentendecaan. Desondanks heeft het CBE hierop niet doorgevraagd en zonder nader onderzoek - in bijvoorbeeld het zaakmonitoringssysteem - het standpunt van de BSA-commissie tijdens de hoorzitting dat geen aanbeveling van de studentendecaan bestond, overgenomen.
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het CBE zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de BSA-commissie, gelet op de door [appellant] aangedragen bijzondere omstandigheden, een NBSA heeft mogen geven. Daarbij weegt de Afdeling ook mee dat [appellant] uiteindelijk in juli 2023 een rapport van PsyQ heeft overgelegd waarin de diagnose ADHD wordt bevestigd, maar dat het vermoeden al in juni 2023 bij de studentendecaan was gemeld en dit vermoeden door de decaan werd ondersteund.
    Horen
    4.8.    In zowel artikel 7.8b, vierde lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) als in artikel 4.7, vierde lid van de Onderwijs- en examenregeling Algemeen Bachelor en Associate Degree opleidingen 2022-2023 (hierna: de OER) is vermeld dat de BSA-commissie de studenten in de gelegenheid moet stellen om te worden gehoord. [appellant] heeft onweersproken gesteld dat hij meerdere keren heeft verzocht om te worden gehoord, maar dat dit niet is gebeurd. De beslissing van de BSA-commissie is ook in zoverre onzorgvuldig tot stand gekomen, hetgeen niet door het CBE is onderkend.
    Minnelijke schikking
    4.9.    In artikel 7.61, derde lid, van de WHW is vermeld dat voorafgaand aan de behandeling van het administratief beroep een poging tot minnelijke schikking moet worden ondernomen. Het CBE heeft het beroepschrift van [appellant] op 14 augustus 2023 aan de BSA-commissie gezonden. De BSA-commissie heeft op de hoorzitting bij het CBE verklaard dat [appellant] een uitnodiging moet hebben ontvangen en dat hij hier niet op heeft gereageerd, dan wel niet beschikbaar was. [appellant] heeft gesteld dat er niets is ondernomen en hij geen uitnodiging heeft ontvangen.
    4.10.  De Afdeling stelt vast dat geen helderheid kan worden verkregen of [appellant] is uitgenodigd voor een gesprek tot minnelijke schikking. Volgens het CBE heeft de BSA-commissie de studenten die in administratief beroep waren gegaan, gemaild met daarin een aankondiging dat zij gebeld zouden worden. Het is volgens het CBE echter onduidelijk of [appellant] deze mail heeft ontvangen en of hij telefonisch bereikbaar was. In ieder geval is de uitnodiging tot een minnelijk gesprek niet geadministreerd. Ter zitting heeft het CBE toegelicht dat de BSA-commissie in het studiejaar 2022-2023 is gestart met haar werkzaamheden en dat het opstarten hiervan in die drukke periode niet vlekkeloos is verlopen, hetgeen er ook toe heeft geleid dat de archivering minder goed op orde was.
    Voor zover het CBE zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat op de hoorzitting bij het CBE in ieder geval voldoende is ingegaan op de gronden van [appellant], overweegt de Afdeling dat een hoorzitting niet hetzelfde doel heeft als een gesprek tot minnelijke schikking. Het CBE heeft het gebrek aan een poging tot minnelijke schikking ten onrechte gepasseerd.
    Samenvatting
    5.       Het instellingsbestuur heeft het verzoek van [appellant] afgewezen, terwijl de decaan een positieve aanbeveling had gedaan en dat advies niet of in elk geval niet kenbaar in de besluitvorming is betrokken, [appellant] in strijd met de OER niet is gehoord door de BSA-commissie en de beslissing van de BSA-commissie verder volledig ongemotiveerd is. Het CBE is hieraan in zijn beslissing ten onrechte voorbij gegaan. Verder is in administratief beroep geen schikkingspoging ondernomen, terwijl [appellant] daar uitdrukkelijk om had gevraagd. Daarnaast heeft het CBE het standpunt van de BSA-commissie dat het advies van de studentendecaan ontbrak overgenomen, terwijl er duidelijke aanwijzingen waren dat dit standpunt onjuist was. Verder blijkt uit de beslissing van het CBE niet dat de door [appellant] aangedragen persoonlijke omstandigheden zijn meegewogen en is ten onrechte groot gewicht toegekend aan het verschil tussen de hoeveelheid behaalde studiepunten en de norm. Dit alles leidt ertoe dat de beslissing van het CBE moet worden vernietigd.
    Conclusie
    6.       Het beroep is gegrond. De beslissing van het CBE dient te worden vernietigd. Doende wat het CBE had moeten doen, verklaart de Afdeling het administratief beroep gegrond. De beslissing van de BSA-commissie dient ook te worden vernietigd. Artikel 7.61, vijfde lid, van de WHW staat eraan in de weg dat de Afdeling een nieuwe beslissing neemt die in de plaats treedt van de beslissing van de BSA-commissie van 5 juli 2023. De Afdeling draagt de BSA-commissie daarom op om binnen een nader te stellen termijn een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt de beslissing van het college van beroep voor de examens van Hogeschool Van Hall Larenstein van 30 augustus 2023;
    III.      verklaart het administratief beroep gegrond;
    IV.      vernietigt de beslissing van het instellingsbestuur van Hogeschool Van Hall Larenstein van 5 juli 2023;
    V.       draagt het instellingsbestuur van Hogeschool Van Hall Larenstein op om binnen vier weken een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    VI.      veroordeelt het college van beroep voor de examens van Hogeschool Van Hall Larenstein tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 48,83;
    VII.     gelast dat het college van beroep voor de examens van de Hogeschool Van Hall Larenstein aan [appellant] het door hem voor behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 50,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2024
    705-1043
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wet op het hoger onderwijs en wettenschappelijk onderzoek
    Artikel 7.8b Studieadvies propedeutische fase
    […]
    4. Voordat het instellingsbestuur tot afwijzing overgaat, geeft het de desbetreffende student een waarschuwing onder bepaling van een redelijke termijn waarbinnen de studieresultaten ten genoegen van dat bestuur moeten zijn verbeterd. Het instellingsbestuur stelt de student alvorens tot een afwijzing over te gaan in de gelegenheid te worden gehoord.
    […]
    Artikel 7.61. Bevoegdheid college van beroep voor de examens
    [...]
    3. Alvorens het beroep in behandeling te nemen zendt het college van beroep het beroepschrift aan het orgaan waartegen het beroep is gericht, met uitnodiging om in overleg met betrokkenen na te gaan of een minnelijke schikking van het geschil mogelijk is, wat de openbare instellingen betreft in afwijking van afdeling 7.3 van de Algemene wet bestuursrecht. Ingeval het beroep is gericht tegen een beslissing van een examinator, geschiedt de in de voorgaande volzin bedoelde toezending aan de desbetreffende examencommissie. Indien de examinator tegen wie het beroep is gericht, lid is van de examencommissie, neemt hij geen deel aan de beraadslaging. Het desbetreffende orgaan deelt binnen drie weken aan het college van beroep, onder overlegging van de daarop betrekking hebbende stukken, mede tot welke uitkomst het beraad heeft geleid. Is een minnelijke schikking niet mogelijk gebleken, dan wordt het beroepschrift door het college in behandeling genomen.
    […]
    5. Indien het college van beroep het beroep gegrond acht, vernietigt het de beslissing geheel of gedeeltelijk. Het college is niet bevoegd in de plaats van de geheel of gedeeltelijk vernietigde beslissing een nieuwe beslissing te nemen, wat de openbare instellingen betreft in afwijking van artikel 7:25 van de Algemene wet bestuursrecht. Het kan bepalen dat opnieuw of, indien de beslissing is geweigerd, alsnog in de zaak wordt beslist, dan wel dat het tentamen, het examen, het toelatingsonderzoek, het aanvullend onderzoek of enig onderdeel daarvan opnieuw wordt afgenomen onder door het college van beroep te stellen voorwaarden. Het orgaan waarvan de beslissing is vernietigd, voorziet voorzover nodig opnieuw in de zaak met inachtneming van de uitspraak van het college van beroep. Het college kan daarvoor in zijn uitspraak een termijn stellen.
    […]
    Onderwijs- en examenregeling Algemeen Bachelor en Associate Degree opleidingen 2022-2023
    Artikel 4.7 Meewegen persoonlijke omstandigheden en horen student
    […]
    4.  De examencommissie stelt de student in de gelegenheid te worden gehoord voordat de examencommissie besluit een bindend negatief studieadvies te verstrekken. De student hoeft geen gebruik te maken van de gelegenheid te worden gehoord, hij kan volstaan met het indienen van een schriftelijk verzoek.
    [...]