ECLI:NL:RVS:2024:255, Raad van State, 24-01-2024, 202205799/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 30 juli 2019, 3 december 2019 en 22 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veere lasten onder dwangsom opgelegd ter zake van het recreatief verhuren van de hoofdwoning en het bijgebouw aan de [locatie] in Westkapelle. [appellante] heeft op 10 januari 2024 enkele nadere stukken per e-mail aan de Afdeling gezonden. De Afdeling ziet geen reden de te late indiening te passeren en zal die stukken daarom niet betrekken in haar beschouwingen. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de commissie bezwaarschriften en de rechtbank wezenlijke informatie heeft onthouden, waardoor die niet in staat zijn geweest te beoordelen of het college in strijd heeft gehandeld met de bij hem levende opvattingen over de Huisvestigingsverordening. Die opvattingen waren voor [appellante] niet eerder kenbaar. Daardoor was het voor de commissie en de rechtbank ook niet mogelijk om te beoordelen of het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

202205799/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Westkapelle, gemeente Veere,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 31 augustus 2022 in zaak nrs. 20/1051, 20/5770 en 20/9001 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 30 juli 2019, 3 december 2019 en 22 september 2020 heeft het college lasten onder dwangsom opgelegd ter zake van het recreatief verhuren van de hoofdwoning en het bijgebouw aan de [locatie] in Westkapelle.
    Bij besluiten van 4 februari 2020 en 24 maart 2020 heeft het college de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 30 juli 2019 en 3 december 2019 ongegrond verklaard.
    Bij besluiten van 17 december 2019 en 24 november 2020 heeft het college besloten tot invordering.
    [appellante] heeft tegen de besluiten van 4 februari 2020 en 24 maart 2020 beroep ingesteld. Tegen het besluit van 22 september 2020 heeft zij bezwaar gemaakt en het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Het college heeft dat verzoek toegewezen.
    Bij tussenuitspraak van 2 juli 2021 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om gebreken in het besluit van 22 september 2020 en het besluit van 24 november 2020 te herstellen.
    Bij uitspraak van 31 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Kaan en M. Portier-de Rooij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluiten van 30 juli 2019, 3 december 2019 en 22 september 2020 heeft het college aan [appellante] lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       [appellante] heeft op 10 januari 2024 enkele nadere stukken per e-mail aan de Afdeling gezonden. De Afdeling ziet geen reden de te late indiening te passeren en zal die stukken daarom niet betrekken in haar beschouwingen.
    Inhoud lasten onder dwangsom en invordering
    3.       Bij besluit van 30 juli 2019 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellante] vanwege twee overtredingen:
    - het in strijd met artikel 17.1, onder a, van het bestemmingsplan "Kom Westkapelle" gebruiken van de hoofdwoning voor recreatief nachtverblijf;
    - het in strijd met artikel 17.3.2, onder g, van het bestemmingsplan gebruiken van het bijgebouw voor recreatief nachtverblijf, zonder dat de hoofdwoning permanent bewoond wordt.
    De hoogte van de dwangsom is per bestemmingsplanbepaling vastgesteld op € 2.000,00 per constatering dat niet aan de last werd voldaan, met een maximum van één constatering per week en een maximum van € 10.000,00. Het besluit van 3 december 2019 omvat dezelfde last, met dien verstande dat de dwangsommen zijn vastgesteld op respectievelijk € 4.000,00 en € 20.000,00. Het besluit van 22 september 2020 omvat enkel de last ten aanzien van overtreding van artikel 17.3.2, onder g. De vastgestelde dwangsom bedraagt € 6.000,00 per constatering met een maximum van één constatering per week en heeft een een maximum van € 30.000,00.
    4.       Bij het besluit van 17 december 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellante] een dwangsom heeft verbeurd op 13, 22 en 30 augustus 2019, 12 september 2019 en 1 oktober 2019 vanwege recreatieve verhuur van de hoofdwoning. Verder verbeurde [appellante] een dwangsom op 13 en 19 augustus 2019, 19 september 2019 en 4 en 24 oktober 2019 vanwege recreatieve verhuur van de zomerwoning zonder dat de hoofdwoning werd bewoond. Daarmee verbeurde [appellante] totaal een bedrag van € 20.000,00. Het college heeft geen reden gezien af te zien van invordering van dit bedrag.
    Bij het besluit van 24 november 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellante] een dwangsom heeft verbeurd op 3 januari 2020 vanwege recreatieve verhuur van de hoofdwoning. Verder verbeurde [appellante] een dwangsom op 7 en 23 juli 2020, 5 en 31 augustus 2020 en 11 september 2020 vanwege recreatieve verhuur van de zomerwoning zonder dat de hoofdwoning werd bewoond. Daarmee verbeurde [appellante] totaal een bedrag van € 24.000,00. Ook wat betreft deze verbeurde dwangsommen heeft het college geen reden gezien om af te zien van invordering.
    [appellante] heeft de dwangsommen betaald. Zij stelt dat dit onverschuldigd is gebeurd. [appellante] heeft daarom een belang bij de behandeling van haar beroep.
    Gelijkheidsbeginsel
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de commissie bezwaarschriften en de rechtbank wezenlijke informatie heeft onthouden, waardoor die niet in staat zijn geweest te beoordelen of het college in strijd heeft gehandeld met de bij hem levende opvattingen over de Huisvestigingsverordening. Die opvattingen waren voor [appellante] niet eerder kenbaar. Daardoor was het voor de commissie en de rechtbank ook niet mogelijk om te beoordelen of het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college [appellante] ten onrechte als afschrikkend voorbeeld heeft gesteld. Volgens haar is handhaving in dit geval niet evenredig en ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij wijst er op dat in de gemeente Veere veel recreatieve verhuur in strijd met het bestemmingsplan plaatsvindt. Zij heeft daarom een groot aantal verzoeken om handhaving ingediend ten aanzien van de recreatieve verhuur waar het college volgens [appellante] niet tegen optreedt. Bovendien werkt volgens [appellante] het college haar opzettelijk tegen met het verstrekken van informatie over alle adressen waarop volgens haar in strijd met het bestemmingsplan recreatieve verhuur plaatsvindt. Zo heeft het college bij diverse adressen haar ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt of neemt het pas na lange tijd beslissingen op de verzoeken. Dit blijkt naar haar mening ook uit de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 december 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:9109, waarin het college onder meer is opgedragen te beslissen op de door [appellante] en een ander gedane 34 handhavingsverzoeken.
    5.1.    Het college betwist dat zij gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld en dat de lasten onder dwangsom en de invordering daarvan onevenredig zijn. Desgevraagd heeft het college verwezen naar het handhavingsbeleid van de gemeente Veere zoals beschreven in het jaarlijkse "Integraal Handhavings- en uitvoeringsprogramma (IHUP 2019)". In het IHUP 2019 is vermeld dat wordt gecontroleerd op de naleving van bepalingen van bestemmingsplannen. Doel is om ervoor te zorgen dat iedereen zich houdt aan de uitvoering van de bestemming van het perceel, zoals dit in het bestemmingsplan is opgenomen. Op recreatief gebruik van woningen wordt specifiek gecontroleerd, zowel in de kern als daarbuiten. In het IHUP 2019 is verder vermeld dat een belangrijk speerpunt is het tegengaan van woonfraude in de breedste zin van het woord. In 2019 is hierop extra ingezet met een voltijd toezichthouder, die onder andere controleert of een woning niet illegaal als recreatiewoning voor toeristische verhuur wordt gebruikt.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat [appellante] niet inzichtelijk heeft gemaakt welke wezenlijke informatie het college heeft achtergehouden en waarom de opvattingen over de Huisvestingsverordening van belang zijn bij de beoordeling van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel en de evenredigheid van de aan [appellante] opgelegde lasten onder dwangsom en de invorderingsbesluiten van 17 december 2019 en 24 november 2020.
    5.3.    De Afdeling stelt voorop dat de lasten onder dwangsom en de beide invorderingsbesluiten niet aan [appellante] zijn opgelegd vanwege een overtreding van de gemeentelijke Huisvestingsverordening, maar vanwege het door haar in strijd met het bestemmingsplan "Kom Westkapelle" verhuren van een hoofdwoning en bijgebouw voor recreatief gebruik. De juridische grondslag van de aan [appellante] verweten overtredingen is niet gelegen in de Huisvestingsverordening. [appellante] heeft ook niet onderbouwd dat en waarom de Huisvestingsverordening van belang is voor de beoordeling van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel.
    5.4.    Ten aanzien van het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat de aan de orde zijnde lasten onder dwangsom in de periode 2019 - 2020 aan [appellante] zijn opgelegd. [appellante] heeft in beroep bij de rechtbank onder meer aangevoerd dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel had gehandeld door niet handhavend op te treden tegen soortgelijke gevallen in de gemeente Veere. In de tussenuitspraak van 2 juli 2021 heeft de rechtbank onder 6.8 terecht geoordeeld dat [appellante] haar beroep op het gelijkheidsbeginsel onvoldoende had geconcretiseerd en onderbouwd en dat uit de dossiers niet blijkt dat er juridisch gelijke gevallen zijn waartegen het college niet handhavend optreedt. De Afdeling stelt verder vast dat [appellante] vanaf in ieder geval 2 juli 2021 en dus inmiddels ruimschoots in de gelegenheid is geweest haar beroep op het gelijkheidsbeginsel alsnog te onderbouwen, al had van haar mogen worden gevraagd om dit al voor de tussenuitspraak te doen. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellante] uiteengezet dat zij op enig moment na 2 juli 2021 diverse verhuursites heeft geraadpleegd waaruit volgens haar volgde dat (delen van) woningen en/of bijgebouwen op de 34 adressen in de gemeente Veere die in de uitspraak van de rechtbank van 22 december 2023 worden genoemd telkens in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan recreatief worden verhuurd. Daarna heeft [appellante] nog gewezen op andere adressen in de gemeente Veere. Het staat vast dat een groot deel van die adressen weliswaar betrekking heeft op panden in de gemeente Veere maar zijn gelegen buiten het plangebied van het bestemmingsplan "Kom Westkapelle". [appellante] heeft verder noch in beroep bij de rechtbank noch in hoger beroep objectieve gegevens aangedragen die haar stellingen op het punt van het gelijkheidsbeginsel onderbouwen. Evenmin heeft [appellante] informatie gegeven waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de feitelijke situatie bij een of meer van de door [appellante] genoemde adressen in 2019 - 2020 gelijk was aan haar situatie, waarbij [appellante] niet woonachtig was in de hoofdwoning op haar adres maar elders verbleef. Ook heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het college in 2019 en 2020 bekend was dan wel redelijkerwijs bekend had kunnen zijn met de gestelde overtredingen. Weliswaar heeft [appellante] in de periode vanaf 20 juli 2022 tot en met 16 november 2022 in 34 volgens haar gelijke gevallen om handhaving verzocht en beoogt zij met de daarmee verkregen dan wel nog te verkrijgen informatie haar beroep op het gelijkheidsbeginsel nader te onderbouwen, maar die verzoeken zijn naar het oordeel van de Afdeling te laat gedaan om nog een rol te kunnen spelen in deze procedure. De Afdeling laat daarbij in het midden de omstandigheid dat onzeker is of de uit de door [appellante] in 2022 gestarte handhavingsprocedures te verkrijgen informatie inderdaad zal kunnen bijdragen aan het doel dat [appellante] daarmee beoogt, namelijk het onderbouwen van het door haar gestelde en door het college betwiste handelen door het college in 2019 en 2020 in strijd met het gelijkheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel. Het had meer voor de hand gelegen dat [appellante] haar beroep op beide beginselen destijds eenvoudig(er) had onderbouwd met informatie uit de relevante periode van verhuursites, een onderbouwing per adres en onder verwijzing naar het voor dat adres geldende bestemmingsplan, al dan niet aangevuld met enig fotomateriaal en/of verklaringen van derden. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij deze gegevens niet eerder heeft kunnen aandragen. Ook de door [appellante] bij haar brief van haar gemachtigde van 30 december 2023 overgelegde mailwisseling met de gemeente Veere over in 2023 ingediende klachten kunnen niet leiden tot het door [appellante] gewenste resultaat, omdat deze mailwisseling geen concrete objectieve informatie bevat waaruit zou kunnen volgen dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De relevantie van die mailberichten en de daarbij gevoegde aanzienlijke hoeveelheid en evenmin toegelichte ongeordende stukken is zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet goed te begrijpen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
    Evenredigheid en misbruik van bevoegdheid
    5.5.    [appellante] betoogt dat door het onthouden van de wezenlijke informatie de rechtbank ook niet heeft kunnen oordelen of het college in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld dan wel of het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid.
    De Afdeling overweegt dat [appellante] niet inzichtelijk heeft gemaakt om welke reden het opleggen van de lasten onder dwangsom of het invorderen van die dwangsommen onevenredig zou zijn. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellante] de bedragen die zijn vermeld in de invorderingsbesluit heeft betaald en dat niet is gebleken dat [appellante] als gevolg daarvan in financiële problemen is geraakt. Evenmin heeft [appellante] inzichtelijk gemaakt dat het college misbruik maakt van zijn bevoegdheid. Dit betoog slaagt niet.
    Nadere zitting
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft afgezien van het houden van een nadere zitting. Volgens haar is dit in strijd met artikel 2:20, eerste lid, van het procesreglement.
    6.1.    Artikel 2.20, eerste lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2021 luidde: "Indien de bestuursrechter voornemens is het onderzoek te sluiten zonder (nadere) zitting, wijst hij partijen op hun recht om op zitting te worden gehoord en de mogelijkheid om te verklaren dat zij gebruik willen maken van dit recht. Het derde lid is onverminderd van toepassing."
    Het derde lid luidde: "De bestuursrechter kan in een tussenuitspraak het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen of opdracht geven een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Indien de bestuursrechter daarna bepaalt dat een nader onderzoek achterwege blijft, deelt de griffier de beslissing over de sluiting van het onderzoek aan partijen mee. Dit doet hij binnen vier weken nadat zich één van de situaties heeft voorgedaan als bedoeld in artikel 8:57, tweede lid, van de Awb."
    6.2.    De Afdeling overweegt dat artikel 20, derde lid, van de procesregeling de mogelijkheid biedt om nader onderzoek achterwege te laten. De rechtbank heeft daarom niet in strijd met het procesreglement gehandeld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    Proceskosten
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen vergoeding van de proceskosten heeft uitgesproken. Zij betoogt dat het college een fout heeft gemaakt en dat het college haar de kans op een proceskostenvergoeding heeft ontnomen.
    7.1.    De rechtbank heeft de beroepen van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het geconstateerde gebrek zo gering was dat het gepasseerd kon worden en dat er geen proceskostenveroordeling hoefde plaats te vinden. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank desondanks een proceskostenveroordeling ten gunste van [appellante] had moeten uitspreken. Dit betoog slaagt niet.
    Immateriële schade
    8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de Staat niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de geleden immateriële schade als gevolg van de overschrijding van de maximale redelijke termijn. Ook had het betaalde griffierecht moeten worden vergoed.
    8.1.    Dit betoog slaagt niet. [appellante] heeft in de procedure bij de rechtbank niet verzocht om schadevergoeding. Ook ambtshalve hoefde de rechtbank die schadevergoeding niet toe te kennen. Verder behoefde de rechtbank, in aanmerking genomen dat zij het beroep ongegrond heeft verklaard, niet te bepalen dat het college het betaalde griffierecht vergoedt.
    Aanhouding van de zaak
    9.       [appellante] heeft voorafgaand aan de zitting verzocht om aanhouding van de zaak. Zij stelt dat het een aanzienlijke hoeveelheid tijd kost om de door het college aan haar te verstrekken stukken in het kader van haar handhavingsverzoeken te bestuderen en dat de gemeente haar frustreert in haar pogingen om aan te tonen dat het college in andere gevallen niet handhavend optreedt. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 5.4 heeft overwogen, ziet de Afdeling geen grond om de zaak aan te houden.
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten in hoger beroep te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    361