ECLI:NL:RBAMS:2024:1908, Rechtbank Amsterdam, 02-04-2024, 23/1319
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Intrekking van een eerder verleende exploitatievergunning ten behoeve van de avondzaak van eiseres. Burgemeester bevoegd om de exploitatievergunning in te trekken. Geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. De burgemeester heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar de relevante feiten en de af te wegen belangen. Beroep gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/1319 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 april 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. P.M.L. Schilder Spel),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Amsterdam, verweerder, 
    
      hierna: de burgemeester 
      (gemachtigde: mr. M. Al Idrissi al Berkani).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de intrekking van een eerder verleende exploitatievergunning ten behoeve van een avondzaak voor het perceel [adres 1] [huisnummer 1] te Amsterdam.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 25 januari 2023 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 9 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres de vennoten, [naam 1] en [naam 2] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de burgemeester de gelegenheid gegeven om een nader standpunt in te nemen naar aanleiding van een gelijkstellingsverweer.  De rechtbank heeft op 13 december 2023 een nadere schriftelijke reactie ontvangen. Eiseres heeft hier op 21 december 2024  schriftelijk op gereageerd.
      
    
    
      1.5.
      De burgemeester heeft op 16 januari 2024 schriftelijk gereageerd op de reactie van eiseres en daarbij laten weten dat - zoals door eiseres gesignaleerd - het bestreden besluit inderdaad ten onrechte door het college van burgemeester en wethouders is ondertekend in plaats van door de burgemeester
      
    
    
      1.6.
       Op 15 februari 2024 heeft de burgemeester het bestreden besluit van 25 januari 2023 bekrachtigd. Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft op 25 oktober 2018 een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning voor een avondzaak (met tijden van zondag tot en met donderdag van 09:00 tot 03:00 uur en vrijdag en zaterdag van 09:00 tot 04:00 uur). Het college heeft met het besluit van 12 augustus 2019 een vergunning verleend voor het exploiteren van een dagzaak (met tijden van zondag tot en met donderdag van 07:00 tot 01:00 uur en vrijdag en zaterdag van 07:00 tot 03:00 uur) voor een periode van drie jaar. 
      
    
    
      2.2.
      Nadat eiseres bij e-mail van 19 augustus 2019 om opheldering had gevraagd bij de burgemeester, omdat zij om een vergunning voor een avondzaak had gevraagd, heeft de desbetreffende ambtenaar met excuses laten weten dat er inderdaad iets mis lijkt te zijn gegaan met de openingstijden, en dat een en ander direct zou worden aangepast. Eiseres heeft vervolgens een besluit van 6 september 2019 ontvangen, waarbij de vergunning voor een dagzaak is gewijzigd in een vergunning voor een avondzaak.
      
    
    
      2.4.
      Met het besluit van 20 oktober 2021 is de geldigheidsduur van de exploitatievergunning voor een avondzaak verlengd voor een periode van vijf jaar.
      
    
    
      2.5.
      
        Op 4 november 2021 heeft de burgemeester eiseres echter laten weten dat zij ten onrechte over een exploitatievergunning voor een avondzaak beschikt en dat de vergunning zal worden omgezet in een dagzaakvergunning. Volgens de burgemeester had de aanvraag van eiseres getoetst moeten worden aan de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014. Hierin staat vermeld dat voor het uitgaansgebied Leidseplein en omgeving is besloten dat er geen verdere verruiming van openingstijden wordt toegestaan. Het voornemen om de vergunning om te zetten heeft de burgemeester gehandhaafd in de besluiten van 15 februari 2022 en 
        1 maart 2022. 
      
      
    
    
      2.6.
      Op 4 maart 2022 heeft eiseres hier bezwaar tegen gemaakt. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht te bepalen dat de besluiten van 15 februari 2022 en 1 maart 2022 worden geschorst tot na de beslissing op de bezwaren. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 29 maart 2023 toegewezen 
      
    
    
      2.7.
      Met het bestreden besluit van 25 januari 2023 is het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard, in de zin dat de exploitatievergunning met avondzaaktijden niet per direct wordt ingetrokken, maar dat een overgangstermijn wordt geboden van zes maanden. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt of de burgemeester de exploitatievergunning voor een avondzaak terecht heeft ingetrokken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Bevoegdheid bestuursorgaan
        
      
      
    
    
      4.1.
      De burgemeester heeft op 15 februari 2022 het besluit genomen om de exploitatievergunning voor een avondzaak van eiseres in te trekken. Met het besluit van 1 maart 2022 heeft de burgemeester een exploitatievergunning verleend voor een dagzaak. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is blijkens de ondertekening van het bestreden besluit op 25 januari 2023 ongegrond verklaard door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank heeft met partijen vastgesteld dat het bestreden besluit is genomen door het verkeerde bestuursorgaan, gelet op de artikelen 1.7 en 3.8 van de Algemene plaatselijke verordening 2008 (APV). Nu het bestreden besluit is genomen door het verkeerde bestuursorgaan, is er sprake van een bevoegdheidsgebrek. De burgemeester heeft dit erkend en bij brief van 15 februari 2024 heeft zij het bestreden besluit van 25 januari 2023 bekrachtigd. Hiermee is het gebrek hersteld. Het is niet aannemelijk dat eiseres is benadeeld door het bevoegdheidsgebrek. De rechtbank ziet daarom aanleiding het bevoegdheidsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren.
      
      
        
          Het horecabeleid
        
      
      
      5. De rechtbank stelt voorop dat de burgemeester, ter uitvoering van haar bevoegdheid om een exploitatievergunning in te trekken als bedoeld in artikel 1.7 van de APV, beleid heeft ontwikkeld dat, in dit geval, is neergelegd in horecabeleid van stadsdeel Centrum, namelijk de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014 (het beleid). Hierin staat vermeld dat voor het uitgaansgebied ‘Leidseplein en omstreken’ bij de evaluatie in 2010 in beginsel is besloten dat er geen verdere verruiming van openingstijden wordt toegestaan. Daarbij is tevens opgemerkt, dat het dagelijks bestuur de sluitingstijden in het uitgaansgebied Leidseplein en omstreken in de toekomst in principe verder wil verruimen, maar hiertoe heeft het dagelijks bestuur niet besloten en het is nog steeds het geldende beleid om geen verdere verruiming toe te staan voor het uitgaansgebied Leidseplein en omstreken. Het doel van dit beleid is om de openbare orde en veiligheid op straat te handhaven. Dit omdat er meer publiek, dat de mogelijkheid heeft gehad meer alcohol te nuttigen, gelijktijdig op straat komt in een relatief klein gebied (en er is een direct verband tussen alcohol en geweld). In het beleid is vastgelegd dat binnen het uitgaansgebied Leidseplein geen verruiming van dag- naar avondzaak of van avond- naar nachtzaak mogelijk is. 
      
      
        
          Is er sprake van een foutief besluit?
        
      
      
      6. Uit de besluiten van 6 september 2019 en 20 oktober 2021 waarbij de exploitatievergunning voor een avondzaak aan eiseres werd verleend en verlengd, volgt niet dat op een juiste wijze getoetst is aan de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014 en de daarin opgenomen overwegingen over het verbod op verruiming van de openingstijden in het uitgaansgebied Leidseplein en omstreken. Dit had wel moeten gebeuren. De rechtbank volgt de burgemeester dan ook in de stelling dat de besluiten op een fout van de desbetreffende ambtenaren berustten. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende duidelijk dat het adres van het horecabedrijf van eiseres aan de [adres 1] binnen het gebied ‘Leidseplein en omstreken’ valt. Dat het horecabedrijf van eiseres wel is toegestaan op grond van het geldende bestemmingsplan (waarin aan de exploitatie van een café als dat van eiseres geen openingstijden zijn verbonden), maakt dit niet anders.
      
      
        
          Was de burgemeester bevoegd om de exploitatievergunning in te trekken?
        
      
      
    
    
      7.1.
      Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan in beginsel een gemaakte fout herstellen. Van belang is dan wel dat het besluit om te herstellen niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en dat ook geen sprake is van strijd met geschreven of ongeschreven recht of enig algemeen rechtsbeginsel. Daarbij is onder meer van belang of de betrokkene redelijkerwijs had kunnen begrijpen dat het oorspronkelijke besluit onjuist was en hij er dus rekening mee had moeten houden dat de gemaakte fout na ontdekking hersteld zou worden.
      
    
    
      7.2.
      Artikel 1.7, aanhef en onder f, van de APV geeft de burgemeester in dit verband de bevoegdheid om een vergunning in te trekken, als dit noodzakelijk is ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning is vereist. In de toelichting bij het artikel staat ook vermeld dat dit artikel een bestuursorgaan de mogelijkheid geeft om een fout te herstellen. 
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank kan de burgemeester, gelet op wat hiervoor reeds werd overwogen, volgen in de stelling dat de vergunning, bij een juiste toetsing, geweigerd had moeten worden gelet op de inhoud van de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014. Voldoende duidelijk is dat voor het uitgaansgebied Leidseplein en omstreken geen verruiming van dag- naar avondzaaktijden mogelijk was. De rechtbank volgt de burgemeester in de stelling dat artikel 1.7 APV haar op zichzelf een bevoegdheid geeft tot intrekking van de vergunning.
      
      
        
          Handelt de burgemeester in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
      
      
    
    
      8.1.
      Eiseres stelt dat zij door de burgemeester ongelijk wordt behandeld ten opzichte van andere horecaondernemers in de omgeving van het Leidseplein. Zo heeft de burgemeester wel een exploitatievergunning met avondzaaktijden aan het bedrijf [naam 3] aan de [adres 2] [huisnummer 2] te Amsterdam verleend op 14 augustus 2023. Op dit adres werd voorheen de horecaonderneming [naam 4] geëxploiteerd. In het geval van [naam 4] zou de burgemeester uit coulance afgeweken hebben van het beleid, omdat [naam 4] een lange tijd ten onrechte gesloten zou zijn geweest. Onderdeel van de gemaakte afspraken zou zijn dat na verkoop van het horecabedrijf de nieuwe exploitant ook op avondzaaktijden zou mogen exploiteren. Eiseres meent dat er in het onderhavige geval sprake is van een vergelijkbaar geval, omdat zowel in het geval van [naam 4] als eiseres de burgemeester een fout heeft gemaakt. Daarnaast heeft de burgemeester ten aanzien van horecabedrijf [naam 6] aan de [adres 1] [huisnummer 3] te Amsterdam niet onderbouwd dat [naam 6] reeds voor de totstandkoming van het beleid als avondzaak werd geëxploiteerd. 
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. De rechtbank is van oordeel dat ten opzichte van horecabedrijf [naam 6] geen sprake is van gelijke gevallen, omdat [naam 6] vóór de totstandkoming van het beleid al als avondzaak werd geëxploiteerd. Daarnaast kan de rechtbank de burgemeester volgen in de toelichting ten aanzien van [naam 4] , dat ook hier geen sprake is van een gelijk geval, in het bijzonder vanwege de aard van de ten aanzien van de vergunninghouder gemaakte fouten. Waar in het geval van [naam 4] sprake was van fouten met nadelige gevolgen voor de vergunninghouder, waarbij er nadrukkelijk voor is gekozen om van het beleid af te wijken om de fout recht te zetten, is in het geval van eiseres juist sprake geweest van fouten die er toe hebben geleid dat zij voor enige tijd ten onrechte van voor haar gunstigere openingstijden heeft kunnen profiteren.  Deze fouten wenst de burgemeester nu recht te zetten door niet langer van het beleid af te wijken. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
      
      
        
          Kan er een geslaagd beroep worden gedaan op het vertrouwensbeginsel?
        
      
      
    
    
      9.1.
      Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. De verlening van de exploitatievergunning met avondzaaktijden, kan worden gezien als een uitlating van het bevoegde bestuursorgaan, die kwalificeert als een toezegging aan eiseres dat de exploitatie op basis van avondzaaktijden is toegestaan. Vervolgens dient de belangenafweging in het voordeel van eiseres uit te vallen. Eiseres heeft haar exploitatie aangepast op avondzaaktijden en zich doelbewust op een dergelijk publiek gericht. De burgemeester is enkel gaan twijfelen aan de aan eiseres verleende avondzaaktijden nadat een andere horecazaak de burgemeester hierop heeft gewezen. 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank stelt in dit verband het volgende voorop. De burgemeester heeft in het bestreden besluit gesteld dat de vorige eigenaar dan wel de leidinggevende [naam 5] eiseres hebben geïnformeerd dat alleen dagzaaktijden waren toegestaan. Deze stelling is echter door eiseres gemotiveerd betwist en de burgemeester heeft ter zitting toegelicht geen grond te hebben om aan te nemen dat de door eiseres gegeven motivering onjuist is. De rechtbank neemt dan ook aan, dat eiseres niet op voorhand was geïnformeerd. De motivering van het bestreden besluit houdt in zoverre geen stand.
      
    
    
      9.3.
      Verder overweegt de rechtbank als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. Stap één en twee houden – kort gezegd – in dat er aan de zijde van de overheid een toezegging is gedaan en dat deze toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In dit geval heeft eiseres op 25 oktober 2019 een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning met avondzaaktijden. Op 12 augustus 2019 heeft de burgemeester een exploitatievergunning met dagzaaktijden verleend. Eiseres heeft per e-mail van 19 augustus 2019 geïnformeerd naar de reden van de verlening van dagzaaktijden. Per e-mail van 2 september 2019 is aan eiseres medegedeeld dat er iets mis is gegaan en dat dit zal worden gecorrigeerd door middel van een nieuwe exploitatievergunning die conform de aanvraag met avondzaaktijden zal worden vergund. Namens de gemeente zijn toen ook excuses aangeboden voor de zogenoemde fout. Vervolgens is binnen één week op 6 september 2019 aan eiseres een exploitatievergunning met avondzaaktijden verleend voor drie jaar. Deze vergunning is vervolgens ook nog bij besluit van 20 oktober 2021 verlengd voor vijf jaar. Gelet op deze gang van zaken mocht eiseres de gerechtvaardigde verwachting hebben in ieder geval voor de duur van de verlenging te beschikken over een toezegging van de burgemeester. Dat er een fout gemaakt is bij de toepassing van het beleid, moet gelet op de genoemde omstandigheden, in samenhang bezien, voor rekening van de burgemeester komen.
      
    
    
      9.4.
      Het gaat dan vervolgens nog om de derde stap. Dat betreft de vraag of er zwaarwegende belangen zijn, waardoor het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. De belangenafweging in het kader van het vertrouwensbeginsel is een zware toets. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, belangen van derden. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
      
    
    
      9.5.
      Van de kant van de burgemeester is in dit verband terecht aangevoerd dat een gemaakte fout hersteld moet kunnen worden en dat het belang van de openbare orde en veiligheid alsmede het belang van een veilig woon- en leefklimaat zwaar weegt. Het verruimen van de sluitingstijd heeft tot gevolg dat er meer publiek, dat de mogelijkheid heeft gehad meer alcohol te nuttigen, gelijktijdig op straat komt in een relatief klein gebied. Uit de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014 volgt ook dat er een direct verband is tussen alcohol en geweld.
      
    
    
      9.6.
      Deze algemene belangen brengen echter nog niet mee dat de belangenafweging in het geval van eiseres zonder meer tot de tussentijdse intrekking van de voor bepaalde tijd verstrekte exploitatievergunning voor avondzaaktijden zou moeten leiden. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester hiertoe onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de relevante feiten en de af te wegen belangen. Zo ligt wat betreft het belang van handhaving van de openbare orde in de rede dat, in het geval van eiseres, onderzocht wordt om hoeveel extra mensen het gaat op straat en wat de te verwachtte relevante gevolgen zijn voor de doelstellingen van het beleid. Vooralsnog is niet gesteld of gebleken dat daadwerkelijk sprake is van overlast of klachten door derden. Ook heeft de burgemeester niet mogen volstaan met de opmerking dat eiseres niet, althans onvoldoende, heeft onderbouwd dat terug gaan naar dagzaaktijden tot gevolg zal hebben dat zij failliet zal gaan. Eiseres heeft op basis van het gewekte vertrouwen maatregelen genomen om haar exploitatie te richten op bepaald publiek dat op avondzaaktijden afkomt, in ieder geval voor de duur van de bepaalde tijd waarvoor de vergunning werd verleend. In de bezwaarfase heeft eiseres stukken overgelegd waaruit naar voren komt dat teruggaan naar dagzaaktijden een grote omzetdaling tot gevolg heeft. De burgemeester heeft deze financiële omstandigheden tegen de achtergrond van het voorgaande niet voldoende bij de besluitvorming betrokken. De burgemeester dient in het geval van eiseres alle betrokken belangen in kaart te brengen, deze vervolgens af te wegen en inzichtelijk te maken op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.1.
      Uit het voorgaande volgt dat het beroep van eiseres gegrond is. Hetgeen voor het overige door eiseres is aangevoerd behoeft, gelet hierop, geen verdere bespreking. 
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat dit tegen de achtergrond van het vertrouwensbeginsel onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien, omdat in het kader van de belangenafweging nog onderzoek gedaan moet worden naar de relevante feiten en de af te wegen belangen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de burgemeester hiervoor zes weken. 
      
    
    
      10.3.
      Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 25 januari 2023;
    - draagt de burgemeester op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Glerum, rechter, in aanwezigheid van mr. G. dos Santos 't Hoen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 april 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie de Uitvoeringsnotie Horeca 2014, par. 7.1.3.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van beroep van 26 november 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3085 en van 17 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4172.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 en van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2606.