ECLI:NL:RVS:2024:1284, Raad van State, 27-03-2024, 202201445/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een bestuurlijke boete van € 18.000,00 opgelegd voor de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder vergunning. [appellante] is beheerder van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam.. De woning is in eigendom van [bedrijf]. Naar aanleiding van een melding over de woning heeft de gemeente Amsterdam onderzoek laten verrichten naar het gebruik van de woning. Het college heeft hieruit opgemaakt dat de woning, in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014, zonder vergunning is omgezet van een zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, doordat de woning door meer dan het aantal toegestane personen in gebruik was. Bij brief van 19 augustus 2019 heeft het college zijn voornemen aan [appellante] kenbaar gemaakt om aan haar als verhuurder van de woning een boete voor de overtreding op te leggen.

202201445/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2022 in zaak nr. 20/253 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het college een bestuurlijke boete van € 18.000,00 opgelegd voor de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder vergunning.
    Bij besluit van 11 december 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 november 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. van Dorsten, advocaat te Weesp, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is beheerder van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam (hierna: de woning). De woning is in eigendom van [bedrijf].
    2.       Naar aanleiding van een melding over de woning heeft de gemeente Amsterdam onderzoek laten verrichten naar het gebruik van de woning. Het college heeft hieruit opgemaakt dat de woning, in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014, zonder vergunning is omgezet van een zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, doordat de woning door meer dan het aantal toegestane personen in gebruik was. Bij brief van 19 augustus 2019 heeft het college zijn voornemen aan [appellante] kenbaar gemaakt om aan haar als verhuurder van de woning een boete voor de overtreding op te leggen.
    3.       [appellante] heeft daarop bij brief van 22 augustus 2019 aan het college te kennen gegeven dat [bedrijf] op 15 mei 2013 een huurovereenkomst heeft gesloten voor de woning met [persoon 1] (hierna: de huurovereenkomst) en dat middels indeplaatsstellingsovereenkomsten eerst [persoon 2] op 1 mei 2015 en vervolgens [persoon 3] vanaf 1 oktober 2016 huurder is geworden van de woning. [appellante] heeft erop gewezen dat in de indeplaatsstellingsovereenkomst waarbij [persoon 3] huurder is geworden (hierna ook: de indeplaatsstellingsovereenkomst) is opgenomen dat medebewoners door [persoon 3] bij [appellante] moeten worden aangemeld en dat [persoon 3] [appellante] niet van de andere bewoners op de hoogte heeft gebracht.
    4.       Het college heeft in overeenstemming met zijn voornemen, bij het besluit van 2 oktober 2019, gehandhaafd bij het besluit van 11 december 2019, aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,00. Het college heeft ook een boete opgelegd aan [bedrijf]. Zij heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen ingesteld en de boete betaald.
    5.       [appellante] en het college zijn het erover eens dat sprake was van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Maar volgens [appellante] is zij ten onrechte als overtreder aangemerkt. De rechtbank heeft [appellante] geen gelijk gegeven. [appellante] heeft vervolgens hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    Hoger beroep en beoordeling
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij als overtreder kan worden aangemerkt. [appellante] voert hiertoe onder meer aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellante] alleen maar de beheerder is van de woning en niet de verhuurder of de eigenaar. De huurovereenkomst is gesloten op naam van eigenaar [bedrijf] en zij is dan ook de verhuurder. [appellante] voert aan dat [bedrijf] als eigenaar haar woning aan huurders ter beschikking heeft gesteld en daarvoor huur ontvangt. Volgens [appellante] blijft een eigenaar zelf verantwoordelijk voor het gebruik van zijn panden en kan hij zich hierbij niet verschuilen achter een beheerder of andersoortige vertegenwoordiger. [appellante] heeft per 1 september 2016 het beheer van de woning van PB Vastgoedbeheer B.V. overgenomen. Per 1 oktober 2016 heeft [appellante] namens [bedrijf] met de indeplaatsstelling van [persoon 3] als huurder van de woning ingestemd, zoals valt onder haar taak als beheerder voor [bedrijf], aldus [appellante].
    7.       Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest) en van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. De Afdeling heeft daarbij in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, uiteengezet dat uit deze rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    8.       Het college heeft zich op de zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat in dit geval sprake is van alle vier bovengenoemde omstandigheden a) tot en met d), en dat [appellante] daarom als functioneel dader kan worden aangemerkt. Het college heeft hiertoe aangevoerd dat [appellante] de indeplaatsstellingsovereenkomst heeft opgemaakt, waarmee sprake is van omstandigheid a). Het college heeft over omstandigheid b) aangevoerd dat uit gegevens van de Kamer van Koophandel blijkt dat verhuur onder de normale bedrijfsvoering van [appellante] valt. Daarnaast is volgens het college sprake van omstandigheid c), omdat de verhuur van een omgezette woning in meerdere onzelfstandige woonruimten meer huur oplevert dan de verhuur van een zelfstandige woonruimte. Ten slotte is volgens het college ook sprake van omstandigheid d). Hiertoe heeft het college aangevoerd dat [appellante] geen concreet toezicht heeft gehouden op het rechtmatig gebruik van de woning. Omdat [appellante] feitelijk als verhuurder optrad, had zij dit wel moeten doen. Volgens het college was de woning geschikt om door meerdere huishoudens te worden bewoond. Verder had [appellante] door de opeenvolgende indeplaatsstellingen kunnen weten dat de woning kamergewijs werd bewoond. Zij heeft hier volgens het college ook actief haar medewerking aan verleend door opstelling en ondertekening van de laatste indeplaatsstellingsovereenkomst waarbij [persoon 3] huurder is geworden, aldus het college.
    9.       De Afdeling oordeelt dat het college niet heeft aangetoond dat sprake is van één of meer van de omstandigheden a) tot en met d) die hierboven onder 7 zijn beschreven.
    9.1.    Dat [appellante] handelingen heeft verricht rondom de verhuur van de woning en dat deze verhuur valt binnen de normale bedrijfsvoering van [appellante], betekent nog niet dat sprake was van omstandigheid a) dan wel b). [appellante] heeft de woning in haar geheel verhuurd, als één woonruimte. Deze verhuur valt dus binnen de normale bedrijfsvoering van [appellante], maar de verhuur van een woning is niet de verweten gedraging als hier aan de orde. De indeplaatsstellingen maken dit niet anders. Ook deze betreffen steeds de gehele woning. Daarmee heeft het college nog niet onderbouwd, laat staan aangetoond dat het kamergewijs verhuren van woonruimte valt onder de normale bedrijfsvoering van [appellante]. Reeds daarom is geen sprake van omstandigheden a) dan wel b).
    9.2.    Verder heeft het college niet aangetoond dat sprake is van omstandigheid c). De enkele omstandigheid dat in algemene zin meer huur kan worden gevraagd voor een omgezette woning dan voor een zelfstandige woonruimte, betekent nog niet dat [appellante] dat in dit geval ook heeft gedaan en dat de omzetting daarom [appellante] dienstig is geweest. Dit heeft het college ook niet aangevoerd en evenmin zijn er in dit dossier aanknopingspunten daarvoor. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de huurovereenkomst is opgenomen dat de huur voor de gehele woning destijds € 1.850,00 bedroeg, dat in de indeplaatsstellingsovereenkomst is bepaald dat de huur vanaf 1 oktober 2016 € 1.860,33 bedroeg en dat [appellante] op de zitting heeft verklaard dat de huur vanaf dat moment alleen maar met de toegestane verhoging is geïndexeerd.
    9.3.    Ten slotte heeft het college niet aangetoond dat [appellante] de overtreding heeft aanvaard, zodat ook geen sprake is van omstandigheid d). Concrete omstandigheden die [appellante] aanleiding hadden moeten geven om het feitelijk gebruik van de woning te controleren, heeft het college niet aangevoerd. Uit de overgelegde documenten volgt dat sinds 15 mei 2013 de huurder van de woning twee keer is gewijzigd middels indeplaatsstellingsovereenkomsten, namelijk op 1 mei 2015 en op 1 oktober 2016, en dat [appellante] de laatste indeplaatsstellingsovereenkomst heeft ondertekend. Anders dan het college heeft gesteld, vormen de indeplaatsstellingen onder de gegeven omstandigheden geen aanleiding voor nader onderzoek naar de wijze van bewoning en het aantal bewoners in de woning. Dat een woning na verloop van tijd door een ander wordt gehuurd, vormt op zichzelf nog geen aanwijzing om kamergewijze verhuur te vermoeden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat steeds de huur van de gehele woning op de volgende huurder overging. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de frequentie van de indeplaatsstellingen tot een dergelijk vermoeden heeft moeten leiden, volgt de Afdeling dit niet. Zoals hiervoor genoemd heeft sinds 15 mei 2013 tot aan de constatering van de overtreding op 1 april 2019, dat wil zeggen in een periode van bijna zes jaar, tweemaal door middel van indeplaatsstelling een wijziging van de huurder plaatsgevonden. Het college heeft dan ook niet aangetoond dat [appellante] niet de zorg heeft betracht die onder deze omstandigheden in redelijkheid van haar gevergd kon worden met het oog op de voorkoming van de omzetting van de woning.
    9.4.    Het voorgaande brengt mee dat [appellante] niet als functioneel dader kan
    worden aangemerkt. Het betoog van [appellante] slaagt en het hoger beroep is gegrond. Wat [appellante] voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 december 2019 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 2 oktober 2019 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    11.     Het college moet de proceskosten van [appellante] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2022 in zaak nr. 20/253;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 11 december 2019, met kenmerk WO.19.015827.001, gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      herroept het besluit van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 2 oktober 2019, met kenmerk 1055 LX 313-H;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaatst treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 902,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024
    994