ECLI:NL:CBB:2024:232, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-03-2024, 22/1184
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechtenstelsel. Verzoek om ontheffing, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen. Geen strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister maakt alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruik van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de met het fosfaatrechtenstelsel te dienen belangen tot het behoud van de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Dit uitgangspunt is in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel van de minister te bereiken. Het bestreden besluit is ook evenwichtig. 
        Geen sprake van een motiveringsgebrek.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1184 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam 1] , handelend onder de naam Melkveebedrijf [naam 1], te [woonplaats] (de onderneming)
      (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. Y. Groen)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 11 december 2020 heeft de onderneming de minister verzocht om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) (het ontheffingsverzoek).
    
    
    
      Met het besluit van 10 februari 2021 (het afwijzingsbesluit) heeft de minister het ontheffingsverzoek afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 2 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De onderneming heeft nadere stukken ingezonden. 
    
    
    
      De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 2 november 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] , namens de onderneming, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1	De onderneming heeft gevraagd om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel voor het houden van het aantal melkvee volgens de geldende stalcapaciteit. De minister heeft het ontheffingsverzoek afgewezen. Het College oordeelt dat de minister het ontheffingsverzoek mocht afwijzen. Het College legt hieronder uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
    
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      2.1
      Op grond van artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen (kg) fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      2.2
      Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      2.3
      Op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens de Msw bepaalde. 
      
    
    
      2.4
      Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Aanleiding voor deze procedure
        
      
      
    
    
      3.1
      
        
        De onderneming heeft in 2008 besloten haar bedrijf te verplaatsen van [plaats 1] naar [woonplaats] en heeft een vergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe stal op de nieuwe bedrijfslocatie in [woonplaats]. Deze is verleend voor het houden van 443 stuks melkvee en 228 stuks jongvee. In 2009 is een buitenmelker aangeschaft voor een bedrag van € 270.000,-. In 2009 is ook een overeenkomst afgesloten voor de bouw van de nieuwe stal. De verkoop van het bedrijf in [plaats 1] is vervolgens afgeketst wegens faillissement van de koper. Dat heeft de bouw van de nieuwe stal in [woonplaats] vertraagd. De financiering werd opgezegd en is opnieuw afgesloten met [naam 2] N.V. (de bank) in november 2014 voor een bedrag van € 4.975.000,-. In maart 2015 is begonnen met de bouw van de nieuwe stal. In juli 2016 heeft de bank een aanvullende lening verstrekt van € 400.000,- voor het realiseren van kuilvoeropslagen. De veestapel had als gevolg van deze ontwikkelingen op de peildatum nog niet de beoogde omvang. De investeringen waren gericht op het houden van 542 melkkoeien en 280 stuks jongvee. 
      
      
    
    
      3.2
      Met het besluit van 31 januari 2018 (het fosfaatrechtenbesluit) heeft de minister op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht van de onderneming op 12.321 kg vastgesteld. Met het besluit van 9 juli 2018 heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het fosfaatrechtenbesluit ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing op bezwaar heeft de onderneming beroep ingesteld. In de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:3; de uitspraak van 9 januari 2019) heeft het College dit beroep ongegrond verklaard. Het College heeft in die uitspraak geoordeeld dat de vaststelling van het aantal fosfaatrechten van de onderneming in het fosfaatrechtenbesluit geen strijd oplevert met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
      
    
    
      3.3
      In het ontheffingsverzoek verzoekt de onderneming vervolgens om ontheffing, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, in de vorm van een vaststelling van zijn fosfaatrecht op de geldende stalcapaciteit van het bedrijf.
      
    
    
      3.4
      Met het afwijzingsbesluit heeft de minister het ontheffingsverzoek afgewezen, omdat hij, gelet op de uitspraak van 9 januari 2019, geen aanleiding ziet het fosfaatrecht te verhogen. Volgens de minister heeft de onderneming een risico genomen met zijn wens uit te breiden en hieraan vast te houden, en komt een latere executieverkoop van het bedrijf daarom voor zijn rekening. Dit is voor de minister geen grond het fosfaatrecht van de onderneming te verhogen.
      
    
    
      3.5
      Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard. De minister ziet geen aanleiding om in het geval van de onderneming ontheffing te verlenen en de algemene belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel daarvoor opzij te zetten. De keuze van de onderneming om haar bedrijf te verplaatsen naar [woonplaats] had mede te maken met de mogelijkheden om op die plek (fors) uit te breiden en in de uitspraak van 9 januari 2019 is al geoordeeld dat dit niet bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Onder verwijzing naar eerdere uitspraken van het College merkt de minister op dat de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel als ondernemersrisico voor de onderneming blijven. De onderneming heeft een groot risico genomen door fors te willen uitbreiden, terwijl zij wist dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Het is aan de onderneming om aannemelijk te maken dat het bedrijf niet zou kunnen worden verkleind of (deels) zou kunnen worden afgestoten of verkocht op het moment dat zij haar plannen alsnog ongewijzigd heeft doorgezet (zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1, onder 5.4). Hoewel de verkoop van het bedrijf in [plaats 1] niet is doorgegaan wegens faillissement van de koper en de onderneming al investeringen had gedaan, heeft de onderneming toch een nieuwe financiering afgesloten in november 2014 en is het in maart 2015 gestart met de bouw van de nieuwe stal. De onderneming heeft onvoldoende onderbouwd dat de uitbreidingsplannen onomkeerbaar waren of bij het aangaan van de nieuwe financiering in 2014 niet bijgesteld hadden kunnen worden. De uitdagingen rondom de verplaatsing van de onderneming zijn onvoldoende reden om het belang van de onderneming te laten prevaleren boven het algemeen belang. Het verlenen van de ontheffing zou afbreuk doen aan het gelijkheidsbeginsel, omdat meer melkveehouders uitbreidingsinvesteringen hebben gedaan die niet volledig benut kunnen worden. Daarnaast verdraagt het verlenen van een ontheffing aan de onderneming zich niet met hetgeen de minister voor ogen heeft met het verlenen van tijdelijke ontheffingen vanuit de fosfaatbank. Over de evenredigheidstoetsing in het kader van artikel 38, tweede lid, van de Msw, merkt de minister op dat hij wel degelijk alle relevante belangen heeft afgewogen, namelijk het belang van de onderneming tegen het algemeen belang van het behoud van derogatie en het behalen van milieudoelstellingen, en het belang van gelijke behandeling van gelijke gevallen. De minister meent ook voldoende indringend te hebben getoetst. Met verwijzing naar de uitspraken van 1 februari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:57 en 58) wijst de minister erop dat het geval van de onderneming anders is dan in die zaken waarin de melkveehouders nog geen vee hielden op de peildatum en nog maar net waren begonnen met een omschakelproces naar biologische veehouderij, en waarin ontheffing is verleend voor de dierenaantallen waarvoor voor de peildatum al een vergunning was verleend en eventuele uitbreidingen buiten beschouwing zijn gehouden. 
      
      
        
          Standpunt van de onderneming
        
      
      
      4 De onderneming voert aan dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, omdat het onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De minister heeft in het bestreden besluit geen gedegen of volledige belangenafweging gemaakt. Bij de beoordeling van een ontheffingsverzoek op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw wordt een dergelijke belangenafweging wel verlangd. De evenredigheidstoets bij de beoordeling van het ontheffingsverzoek is niet hetzelfde als de beoordeling van een individuele en buitensporige last bij een beroep op artikel 1 van het EP. In haar geval zou de belangenafweging van de minister moeten leiden tot de conclusie dat een ontheffing moet worden verleend voor het houden van extra melkvee, tot het niveau van het huidig gehouden melkvee. De onderneming is door een tekort aan fosfaatrecht en de problematiek rond de melding Programma Aanpak Stikstof (PAS) namelijk in een uitzichtloze klemsituatie beland. De minister is in het bestreden besluit ten onrechte voorbijgegaan aan de PAS-problematiek en de omstandigheden die de onderneming in de hoorzittingen op bezwaar naar voren heeft gebracht. De bank heeft de financiering opgezegd, omdat de onderneming als gevolg van een te lage fosfaatrechtenvaststelling onvoldoende productiecapaciteit had om aan haar terugbetalingsverplichtingen te voldoen. Andere mogelijke financiers haakten daardoor ook af. De onderneming heeft zich daarom genoodzaakt gevoeld bedrijfsgronden te verkopen en in erfpacht terug te nemen tegen hoge jaarlijkse kosten, en een groot aantal fosfaatrechten te verkopen en terug te leasen om zo over voldoende fosfaatrechten te kunnen beschikken. Hierdoor zijn de reserves van het bedrijf uitgeput en zal de melkproductie moeten eindigen. Daarnaast is na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603; de uitspraak van 29 mei 2019) duidelijk geworden dat de PAS-melding van de onderneming niet kan dienen als natuurtoestemming. Omdat de onderneming zonder bedrijfsgronden en zonder natuurtoestemming is komen te zitten, is het onverkoopbaar geworden of zal het hooguit verkocht kunnen worden voor een prijs ver onder de reële waarde. Hierdoor zal er een grote restschuld overblijven. 
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      5 De minister stelt zich op het standpunt dat hij terecht geen ontheffing heeft verleend en dat het bestreden besluit voldoende zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd. Allereerst licht de minister toe dat het algemeen belang van het fosfaatrechtenstelsel is, kort gezegd, het behoud van derogatie en de realisatie van milieudoelen. Tegenover dit algemeen belang staat het belang van de onderneming bij een ontheffing tot het houden van melkvee volgens de volledige stalcapaciteit. De minister heeft de meest recente gecombineerde opgave 2023 van de onderneming overgelegd, waaruit blijkt dat zij in 2022 een melkproductie van
      3.343.316 kg heeft behaald en gemiddeld 363 melkkoeien en 45 stuks jongvee hield. Hierin heeft de onderneming opgegeven 66 ha van de totaal 146 ha grond zelf in eigendom te hebben en 27 ha in erfpacht te hebben. Ten tijde van het fosfaatrechtenbesluit had de onderneming een melkproductie van 2.048.540 kg en een gemiddeld aantal melkkoeien van 230,5 met een gemiddelde melkproductie per melkkoe van 8.887 kg (fosfaatexcretie 43,5 kg). In 2022 had de onderneming een gemiddelde melkproductie per melkkoe van 9.210 kg (fosfaatexcretie 44,2 kg). Dit betekent dat een deel van het tekort aan fosfaatrechten dat het ervaart, voortkomt uit zijn uitbreiding van de melkproductie per melkkoe en de totale melkproductie. Dit staat los van de bedrijfsproblemen die de onderneming aanvoert als grond voor ontheffing. Wat betreft de PAS-problematiek merkt de minister op dat de onderneming ervoor heeft gekozen een PAS-melding voor zijn uitbreiding te doen waardoor zij geen Natuurbeschermingswetvergunning hoefde aan te vragen. Na de uitspraak van 29 mei 2019 bleek een PAS-melding niet te volstaan en had de onderneming geen toestemming voor de uitbreiding van de door haar geproduceerde stikstof. De minister stelt zich op het standpunt dat het ontbreken van die toestemming niet kan worden hersteld door een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel, zodat dit geen relevant belang is dat moet worden meegewogen bij de beoordeling van het ontheffingsverzoek. De belangenafweging in het bestreden besluit doet recht aan het terughoudende beleid van de minister dat hij alleen in zeer uitzonderlijke situaties ontheffing verleent. Volgens de minister speelt het rechtszekerheidsbeginsel ook een rol bij zijn beoordeling van het ontheffingsverzoek, omdat de mogelijkheid tot het verzoek om ontheffing niet een omweg mag worden om zaken nogmaals aan de orde te stellen. De toetsing aan artikel 1 van het EP verschilt op individueel niveau namelijk niet wezenlijk van de evenredigheidstoetsing in het kader van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Die toetsing heeft al plaatsgevonden onder 3 van de uitspraak van 9 januari 2019. De onderneming heeft niet onderbouwd waarom er in zijn geval geen sprake is van buitensporigheid, maar wel van onevenredigheid. De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, wegen in dit geval daarom zwaarder dan de belangen van de onderneming.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging gemaakt worden.
      
    
    
      6.2
      Volgens de minister zijn de met het bestreden besluit te dienen belangen de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Daarnaast speelt het rechtszekerheidsbeginsel volgens de minister een rol, omdat een ontheffing niet een omweg dient te worden om een zaak nogmaals aan de orde te stellen bij de minister en daarna bij het College. Daartegenover staat het individuele belang van de onderneming bij ontheffing om het huidig gehouden melkvee te kunnen houden zonder extra fosfaatrecht aan te moeten kopen of leasen. 
      
      
        6.3.1
        De minister hanteert als uitgangspunt dat hij alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruikt maakt van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de hiervoor genoemde belangen. Naar het oordeel van het College is dit uitgangspunt in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel dat de minister beoogt en dat gediend wordt met het fosfaatrechtenstelsel, te bereiken. Ook onderschrijft het College het belang van de rechtszekerheid dat de minister heeft genoemd. 
        
      
      
        6.3.2
        Het College vindt het besluit ook evenwichtig. Het College acht daarbij van belang dat de onderneming niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bedrijf op instigatie van de gemeente [plaats 2] van [plaats 1] naar [woonplaats] moest worden verplaatst. Deze door de onderneming aangevoerde bijzondere omstandigheid kan daarom geen rol spelen bij de belangenafweging. Wat betreft de PAS-problematiek blijkt uit de door de onderneming overgelegde verkoopbrochure dat de PAS-melding na de peildatum, namelijk op 15 december 2015, is gedaan. Dat betekent dat er op de peildatum geen vergunning was voor het houden van 542 melkkoeien en 280 stuks jongvee en dat die op dat moment ook nog niet was aangevraagd, zodat de omstandigheid dat een PAS-melding na de uitspraak van 29 mei 2019 niet bleek te volstaan ook niet kan meewegen bij de belangenafweging. Voor zover de onderneming een ontheffing wenst voor het door hem ten tijde van de aanvraag van de ontheffing gehouden aantal dieren in plaats van voor het volledig kunnen gebruiken van zijn stalcapaciteit (542 melkkoeien en 280 stuks jongvee), stuit dit reeds af op de omstandigheid dat de onderneming niet aannemelijk heeft gemaakt dat het door de minister aan hem toegekende aantal fosfaatrechten (12.321 kg op basis van in totaal 414 stuks melkkoeien en jongvee) niet toereikend is voor het door hem ten tijde van de aanvraag van de ontheffing gehouden aantal dieren.
        
      
      
        6.3.3
        Daarnaast is niet gebleken dat er ook andere, algemene belangen zijn gediend met het verlenen van ontheffing aan de onderneming. Daarbij komt, zoals de minister terecht heeft aangevoerd, dat een deel van het tekort aan fosfaatrechten dat de onderneming ervaart, voortkomt uit zijn uitbreiding van de melkproductie per melkkoe en de totale melkproductie en dus los staat van de door de onderneming aangevoerde gronden voor ontheffing. 
        
      
    
    
      6.4
      Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit evenwichtig is en niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen.
      
      7 Tot slot heeft de minister het bestreden besluit voldoende gemotiveerd en is het met inachtneming van het zorgvuldigheidsbeginsel genomen. 
      
        Slotsom
      
      8 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek             De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
    
    
    
      Artikel 1 Bescherming van eigendom
      Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn
      eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het
      algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene
      beginselen van internationaal recht.
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat
      een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het
      gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang
      of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    
    
      
        Meststoffenwet (Msw)
      
    
    
    
      Artikel 21b     
    
    1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt forfaitair vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.
    (…)
    
    
      Artikel 23
      (…)
    
    3. Het op het bedrijf rustende fosfaatrecht op het tijdstip van inwerkingtreding
    
      van het verbod, bedoeld In artikel 21b, eerste lid, wordt door Onze Minister
      vastgesteld en komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen
      in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en
      krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor
      dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. Artikel 21a, vierde lid, is van
      overeenkomstige toepassing.
      (…)
    
    
    
      Artikel 38
    
    1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of
    krachtens deze wet bepaalde.
    2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet
    bepaalde.
    3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.