ECLI:NL:RBZWB:2024:2045, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 25-03-2024, BRE 23/9400 WABOA
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WABOA

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/9400 WABOA
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. H. Akbaba),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout, het college.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het onzelfstandig bewonen van de woning [adres 1] .
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 8 november 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 20 juli 2023, verzonden op 21 juli 2023, op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en mr. M. Soeters , [naam 2] en [naam 3] namens het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1
      Eiseres heeft op 3 oktober 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het omzetten van een zelfstandige woning aan de [adres 1] naar een niet zelfstandige woning.
      
    
    
      2.2
      Het college heeft met het besluit van 8 november 2022 de omgevingsvergunning geweigerd.
      
    
    
      2.3
      Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.4
      De Adviescommissie Algemene wet bestuursrecht Oosterhout (de adviescommissie) heeft het college op 10 februari 2023 geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van haar advies. 
    
    
      2.5
      Het college heeft met het bestreden besluit het advies van die commissie niet overgenomen. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en heeft de omgevingsvergunning, onder nadere motivering en aanvullende overwegingen, alsnog geweigerd.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1
      
        De rechtbank beoordeelt of het terecht is dat eiseres geen omgevingsvergunning 
        heeft ontvangen voor het omzetten van de zelfstandige woning aan de [adres 1] 
         naar onzelfstandige woonruimten. Zij doet dat onder meer aan de hand van de 
        beroepsgronden van eiseres.
      
      
    
    
      3.2
      Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. De aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend op 3 oktober 2022. Dit betekent dat de Wabo in dit geval van toepassing blijft.
      
    
    
      3.3
      
        De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden 
        in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      
        4.	Eiseres is van mening dat de omgevingsvergunning verleend had moeten worden, omdat het college had moeten uitgaan van de vergunningaanvraag en niet van de veronderstelde feitelijke situatie ter plaatse. De vergunningaanvraag dient er immers niet toe om die feitelijke situatie te legaliseren. Het college heeft ten onrechte, te laat en zonder dat eiseres daarop kon reageren in het bestreden besluit naar de Parapluherziening Oosterhout 2023 verwezen. Ook heeft het college de aanvraag ten onrechte afgewezen wegens strijd met de Beleidsregels niet-zelfstandige woonruimten (de beleidsregels). De afstand tussen de woning aan de [adres 1] en die aan de [adres 2] bedraagt immers meer dan 100 meter. Eiseres doet een beroep op het overgangsrecht van het bestemmingsplan.
      
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
      
        
          In hoeverre is van belang dat er sprake zou zijn van legalisatie van de feitelijk bestaande situatie?
        
      
      
    
    
      5.1
      In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat er sprake is van een legaliserende aanvraag en dat tijdens diverse controles is gebleken dat er acht personen in de woning aan de [adres 1] gehuisvest waren. Het college verwacht dat eiseres structureel teveel personen zal huisvesten, waardoor er overlast kan plaatsvinden en een verstoring van de openbare orde en veiligheid kan ontstaan. Volgens eiseres was er op grond van het bestemmingsplan en de afwijkingsbepalingen concreet zicht op legalisatie.
      
    
    
      5.2
      De rechtbank overweegt dat concreet zicht op legalisatie een rol kan spelen in een handhavingsprocedure, maar niet in een procedure over een omgevingsvergunning. Wel moet volgens vaste rechtspraak bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning ervan worden uitgegaan dat het bouwwerk zal worden gebruikt op de wijze zoals omschreven in de aanvraag, tenzij redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede voor andere doeleinden zal worden gebruikt. Eiseres heeft op het aanvraagformulier vermeld dat zij een omgevingsvergunning aanvraagt voor het omzetten van een zelfstandige woning naar een niet-zelfstandige woning. Eiseres heeft daarbij niet vermeld om hoeveel personen het gaat. Ook heeft eiseres hierbij niet aangegeven dat de aanvraag dient om de bestaande situatie te legaliseren. Op basis van deze aanvraag was daarom naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk dat de woning structureel zal worden bewoond door teveel personen. Het college had deze verwachting daarom niet bij het bestreden besluit mogen betrekken. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Is er terecht naar het parapluplan verwezen?
        
      
      
    
    
      6.1
      Op 18 april 2023 heeft de gemeenteraad van Oosterhout de Parapluherziening Oosterhout 2023, Wonen (‘Centrum’, ‘Gemengd’ en/of ‘Gemengd-1’) en kamerverhuur (algemeen) (hierna: het parapluplan) vastgesteld. Het college heeft op de zitting desgevraagd bevestigd dat er geen beroep is ingesteld tegen het parapluplan. Dit parapluplan is daarom op 9 juni 2023, de dag na afloop van de beroepstermijn, in werking getreden. Dit betekent dat het parapluplan gold ten tijde van het bestreden besluit. 
      
    
    
      6.2
      Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt daarbij geldt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit wordt wel een "ex nunc" beoordeling genoemd. "Ex nunc" beoordelen in bezwaar houdt in dat het bestuursorgaan de heroverweging in beginsel moet laten plaatsvinden aan de hand van het op het moment van het besluit op bezwaar geldende recht en feiten en omstandigheden. Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen. Die uitzondering is uitsluitend aan de orde als ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen, terwijl die aanspraak er niet meer is ten tijde van de beslissing op bezwaar. Deze uitzondering doet zich in deze beroepsprocedure niet voor, nu het hier gaat om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.
      
    
    
      6.3
      Dit betekent dat het college het bestreden besluit aan het parapluplan had moeten toetsen en dit heeft het college niet gedaan. Op de zitting is dit gebrek door het college erkend. Dit heeft als gevolg dat het bestreden besluit op dit punt niet op een deugdelijke motivering berust. Het beroep van eiseres is daarom gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
      
    
    
      6.4
      De rechtbank zal hierna ingaan op de vraag of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Daarvoor is van belang of de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan.
      
      
        
          Is de gevraagde omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan?
        
      
      
    
    
      7.1
      In artikel 2, tweede lid, van het parapluplan is bepaald dat voor zover de geldende bestemmingsplannen al regelingen bevatten ten aanzien van het wel of niet toestaan van woningen binnen de bestemming 'Centrum', 'Gemengd' en 'Gemengd-1', of kamerverhuur, die regelingen dan worden vervangen door de regels van dit plan. De woning aan de [adres 1] heeft op grond van het bestemmingsplan “Centrum 2017” de enkelbestemming “Gemengd-1”. Dat betekent dat het college het bestreden besluit niet aan artikel 7.6.4 van het bestemmingsplan “Centrum 2017”, maar aan artikel 6 van het parapluplan had moeten toetsen.
      
    
    
      7.2
      Artikel 6, aanhef en onder e, van het parapluplan schrijft voor dat binnen een straal van 100 meter, gemeten van bestemmingsgrens tot bestemmingsgrens, niet reeds sprake mag zijn van de huisvesting van meerdere huishoudens in een (bedrijfs)woning. Op de zitting heeft het college desgevraagd bevestigd dat de aanvraag niet in strijd is met de overige voorwaarden als genoemd in artikel 6, aanhef en onder a tot en met d en f tot en met h van het parapluplan.
      
    
    
      7.3
      In het parapluplan is geen definitie van het begrip ‘woning’ opgenomen. In artikel 2, eerste lid, van het parapluplan is bepaald dat de bestemmingsplannen die golden ten tijde van de inwerkingtreding van dit plan van kracht blijven, met dien verstande dat aan de regels van die plannen de regels van het parapluplan worden toegevoegd. De rechtbank gaat op grond van dit artikel daarom uit van de definitie van het begrip ‘woning’ in artikel 1 van het bestemmingsplan “Centrum 2017”. Op grond van artikel 1 van het bestemmingsplan “Centrum 2017” verstaat de gemeenteraad van Oosterhout onder een woning: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. Blijkens de door het college overgelegde omgevingsvergunning en de daarbij behorende bouwtekeningen voor het pand op de [locatie] van 29 juli 2013 gaat het in die situatie om de huisvesting van meerdere huishoudens in een voormalige woning. Eiseres heeft dit niet bestreden. Tussen partijen is daarom de afstand tussen de woning aan de [adres 1] en die op de [locatie] nog het enige geschilpunt.
      
    
    
      7.4
      In het parapluplan is geen wijze van meten opgenomen. De rechtbank gaat op grond van artikel 2, eerste lid, van het parapluplan daarom uit van de wijze van meten die is vermeld in artikel 2.1 van het bestemmingsplan “Centrum 2017”. In dit artikel wordt bij de toepassing van deze regels als volgt gemeten: afstanden: van bouwwerken tot andere bouwwerken, bebouwingsgrenzen en perceelsgrenzen worden daar gemeten waar deze afstanden het kleinst zijn. Eiseres heeft niet bestreden dat de [locatie] binnen een straal van 100 meter van de [adres 1] ligt, gemeten van bestemmingsgrens tot bestemmingsgrens en waar deze afstanden het kleinst zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom niet van belang dat, zoals eiseres op de zitting naar voren heeft gebracht, de afstand volgens de routeplanner te voet en met de auto veel langer is dan 100 meter. Dat artikel 6, aanhef en onder e, van het parapluplan volgens eiseres in strijd zou zijn met de ratio, vermeld in de toelichting op het parapluplan, kan niet tot een ander oordeel leiden. Dit doet namelijk niet af aan de gelding van dit artikel van het parapluplan en kan er ook niet toe leiden dat deze planregel, waarvan de tekst duidelijk is, anders moeten worden gelezen.
      
    
    
      7.5
      Gelet op het vorenstaande is de aanvraag in strijd met artikel 6, aanhef en onder e, van het parapluplan. Het college heeft de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning op grond hiervan mogen weigeren. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit kunnen daarom in stand blijven. Nu er door de strijd met artikel 6, aanhef en onder e, van het parapluplan al sprake is van een weigeringsgrond, komt de rechtbank niet meer toe aan de bespreking van de beroepsgrond van eiseres die betrekking heeft op de beleidsregels.
      
      
        
          Kan het beroep op het gebruiksovergangsrecht eiseres baten?
        
      
      
      
        8.	Voor zover eiseres een beroep heeft gedaan op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Centrum 2017” oordeelt de rechtbank dat dit beroep niet kan slagen. Op grond van artikel 26.2 onder a. van dit bestemmingsplan mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. In artikel 26.2 onder d. van het bestemmingsplan is vervolgens bepaald dat het bepaalde onder a. niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. Namens het college is op de zitting naar voren gebracht dat het gebruik strijdig is met het huidige en het voorgaande bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak rust op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. De rechtbank is van oordeel dat eiseres daar voor het gebruik van de woning aan de [adres 1] voor onzelfstandige woonruimten niet in is geslaagd door alleen te stellen dat het gebruik destijds gelegaliseerd had moeten worden. Dat er volgens eiseres voldaan zou zijn aan de beleidsregels kan ook niet leiden tot een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.1
      Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit is genomen in strijd is met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. De reden hiervoor is dat de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning in strijd is met artikel 6, aanhef en onder e, van het parapluplan. Dat betekent dat het college deze omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd.
      
    
    
      9.2
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 20 juli 2023;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van  N.A. D’Hoore, griffier, op 25 maart 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving 
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 7:11, eerste lid
      
      
        Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    
    
      
        Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a
      
    
    
    
      De bestuursrechter kan bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven.
    
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      
        Artikel 4.3
      
    
    
    
      Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
    
    
    a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
    
    b. als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.
    
    
      
        Bestemmingsplan Centrum 2017
      
    
    
    
      
        Artikel 1 Begrippen
      
    
    
    
      woning: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
    
    
    
      
        Artikel 2.1 Wijze van meten
      
    
    
    
      afstanden: van bouwwerken tot andere bouwwerken, bebouwingsgrenzen en perceelsgrenzen worden daar gemeten waar deze afstanden het kleinst zijn.
    
    
    
      
        Artikel 26.2 Overgangsrecht gebruik
      
    
    
    a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    c. Indien het gebruik, bedoeld onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan één jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    d. Het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    
      
        Parapluherziening Oosterhout 2023
      
    
    
    
      
        Artikel 2 Toepassingsbereik
      
    
    
    1. De bestemmings- en wijzigingsplannen die gelden ten tijde van de inwerkingtreding van dit plan blijven van kracht, met dien verstande dat aan de regels van die plannen de regels van onderhavig plan worden toegevoegd.
    2. Voor zover die geldende plannen al regelingen bevatten ten aanzien van het wel of niet toestaan van woningen binnen de bestemming 'Centrum', 'Gemengd' en 'Gemengd-1', of kamerverhuur, dan worden die regelingen vervangen door de regels van dit plan.
    
    
      
        Artikel 6 Omgevingsvergunning meerdere huishouden (kamerverhuur)
      
    
    
    
      Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in de bestemmingsomschrijving en verbodsbepaling van de betreffende bestemming en toestaan dat één (bedrijfs)woning wordt gebruikt voor de huisvesting van meerdere huishoudens, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
    
    
      
        Huisvesting vindt plaats in de (bedrijfs)woning;
      
      
        De extra huishoudens mogen uitsluitend worden gehuisvest in niet-zelfstandige woonruimten;
      
      
        Het aantal personen waaraan woonruimte wordt geboden mag niet meer bedragen dan 4;
      
      
        Per bewoner dient minimaal 24 m² gebruiksoppervlakte, zoals gedefinieerd in het bouwbesluit, aan woonruimten aanwezig te zijn.
      
      
        Binnen een straal van 100 meter, gemeten van bestemmingsgrens tot bestemmingsgrens, mag niet reeds sprake zijn van de huisvesting van meerdere huishoudens in een (bedrijfs)woning. In het geval van gestapelde woningen geldt dat er in een bouwblok, per etage, bij maximaal één woning sprake mag zijn van huisvesting van meerdere huishoudens in een (bedrijfs)woning.
      
      
        Er is sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woonruimte;
      
      
        De situering van de woonruimte leidt niet tot extra belemmeringen voor de bedrijfsontwikkelingen van omliggende bedrijven, voortvloeiende uit milieuregelgeving;
      
      
        Er dient te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Hierbij dient te worden voldaan aan het bepaalde in de parkeerregeling zoals opgenomen in de regels van het bestemmingsplan waarop deze parapluherziening betrekking heeft.
      
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4254.
  
  
     Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:132.
  
  
     Zie bijvoorbeeld AbRvS 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:735.