ECLI:NL:RVS:2024:1886, Raad van State, 03-05-2024, 202400518/1/A3 en 202400518/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2023 heeft het college [verzoeker] een last onder bestuursdwang opgelegd om door hem geplaatste onderkomens en overige voorwerpen, objecten, voertuigen en afval aan de Riekerweg te verwijderen en verwijderd te houden. [verzoeker] woont sinds 1997 met zijn twee kinderen in caravans. Sinds 2022 verblijft hij op het adres [locatie] in Amsterdam. Dat is in strijd met het bestemmingsplan Nieuwe Meer e.o. in samenhang met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Daarnaast staan op het terrein andere objecten en voorwerpen die daar niet horen. Dat is in strijd met de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 en de Afvalstoffenverordening. Daarom heeft het college [verzoeker] een last onder bestuursdwang opgelegd. In die last staat dat [verzoeker] alles moet weghalen van de [locatie] en dat hij daar niet meer mag wonen in zijn caravans. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op goede gronden de last heeft opgelegd aan [verzoeker]. Hij is het daar niet mee eens.

202400518/1/A3 en 202400518/2/A3.
    Datum uitspraak: 3 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Amsterdam,
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2023 in zaak nr. 23/4400 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 februari 2023 heeft het college [verzoeker] een last onder bestuursdwang opgelegd om door hem geplaatste onderkomens en overige voorwerpen, objecten, voertuigen en afval aan de Riekerweg te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 19 juni 2023 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 december 2023 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Ook heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 18 april 2024, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. B. Mous, advocaat te Haarlem, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door drs. M. Keurentjes en Z.S. Dekker, en J. Mul per telefoon, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Inleiding
    2.       [verzoeker] woont sinds 1997 met zijn twee kinderen in caravans. Sinds 2022 verblijft hij op het adres [locatie] in Amsterdam. Dat is in strijd met het bestemmingsplan Nieuwe Meer e.o. in samenhang met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Daarnaast staan op het terrein andere objecten en voorwerpen die daar niet horen. Dat is in strijd met de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV) en de Afvalstoffenverordening. Daarom heeft het college [verzoeker] een last onder bestuursdwang opgelegd. In die last staat dat [verzoeker] alles moet weghalen van de [locatie] en dat hij daar niet meer mag wonen in zijn caravans.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op goede gronden de last heeft opgelegd aan [verzoeker]. Hij is het daar niet mee eens.
    Hoger beroep
    Wat heeft [verzoeker] aangevoerd?
    3.       [verzoeker] betoogt dat de aangevallen uitspraak onzorgvuldig en niet goed gemotiveerd is.
    Hij voert aan dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat hij de APV en de Afvalstoffenverordening overtreedt.
    Verder vindt hij dat zijn huisrechten als caravanbewoner worden geschonden en beroept zich daarvoor op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Bovendien heeft het college toezeggingen gedaan en lange tijd gedoogd dat hij op de huidige locatie staat. Hij staat ook ingeschreven op dat adres.
    Ook vindt [verzoeker] dat hij niet gelijk wordt behandeld ten opzichte van anderen.
    Tot slot betoogt hij dat de termijn die hem is gegeven om te vertrekken, onredelijk kort is.
    Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter?
    4.       De voorzieningenrechter oordeelt dat het college handhavend mag optreden en de last onder bestuursdwang niet onevenredig is maar dat de termijn waarbinnen [verzoeker] aan die last moet voldoen wel te kort is. De voorzieningenrechter geeft een termijn tot 1 augustus 2024. Hieronder licht de voorzieningenrechter toe hoe hij tot dit oordeel is gekomen.
    - Heeft [verzoeker] de regels overtreden?
    5.       Partijen zijn het met elkaar eens dat [verzoeker] in strijd met het bestemmingsplan met zijn caravans op deze locatie staat. Het bestemmingsplan en de andere regels zo aanpassen dat [verzoeker] die niet meer zou overtreden, is volgens het college niet mogelijk en het is daartoe ook niet bereid. [verzoeker] heeft op de zitting bevestigd dat er geen zicht bestaat op legalisatie van de situatie.
    De voorzieningenrechter volgt het oordeel van de rechtbank dat [verzoeker] ook de APV en de Afvalstoffenverordening heeft overtreden. Voor dat oordeel is van belang dat in het Constateringsrapport van 5 februari 2023 staat dat de toezichthouder op meerdere momenten behalve de caravans ook hout, zijlen, metalen buizen, kratten en aanhangers bij de caravans heeft gezien. Van deze objecten zijn foto’s gemaakt die als bijlage zijn aangehecht bij het rapport. [verzoeker] heeft het rapport en de foto’s niet betwist. Hij heeft in hoger beroep wel een verklaring overgelegd van een gebruiker van de volkstuinen. Daarin staat dat sinds de komst van [verzoeker] de omgeving opgeruimder is dan daarvoor. Daarmee heeft [verzoeker] echter niet de juistheid van het rapport bestreden. Het college heeft zich op dit rapport gebaseerd voor zijn standpunt en daarmee voldoende gemotiveerd dat de APV en de Afvalstoffenverordening zijn overtreden.
    5.1.    Omdat de regels zijn overtreden en geen zicht op legalisatie bestaat, ligt de vraag voor of handhavend optreden in dit geval evenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    - Is artikel 8 van het EVRM geschonden?
    6.       De voorzieningenrechter oordeelt van niet.
    Artikel 8 van het EVRM garandeert geen recht op woonruimte (zie Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 18 januari 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, paragraaf 99). Inmenging in het huisrecht dat artikel 8, eerste lid, van het EVRM beschermt, is op grond van het tweede lid gerechtvaardigd, als deze bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van één of meer in dit lid genoemde legitieme doelen. In dat kader moet een evenwichtige afweging hebben plaatsgevonden tussen de belangen van het individu enerzijds en die van de gemeenschap als geheel anderzijds. Met het opleggen van de last onder bestuursdwang is weliswaar sprake van een inmenging in het recht op respect voor de woning, maar deze inmenging is bij wet voorzien en noodzakelijk ter voorkoming van wanordelijkheden. Het college is namelijk bevoegd om handhavend op te treden tegen een illegale situatie zoals in dit geval en in de regel zelfs verplicht om van die bevoegdheid gebruik te maken. Verder heeft het college het belang van [verzoeker] en het algemeen belang afgewogen zoals uit de overwegingen hierna blijkt. De omstandigheid dat hij een caravanbewoner is, maakt niet dat het college zijn belang zwaarder had moeten laten wegen dan het belang van de maatschappij als geheel. Voor zover in dit geval op het college een positieve verplichting rust om [verzoeker] te faciliteren in zijn manier van leven als caravanbewoner, strekt die verplichting niet zover dat het college hem bij het plaatsen en in gebruik nemen van de caravans niet aan de geldende planregels mag houden.
    - Heeft het college toezeggingen gedaan?
    7.       [verzoeker] heeft de overtuiging dat hij met het college de afspraak heeft gemaakt dat hij voor lange tijd op het adres [locatie] mag staan, maar het college betwist dat. Het is dus aan [verzoeker] om die afspraak aannemelijk te maken. Wat dat betreft heeft ook zijn zoon op de zitting benadrukt dat [verzoeker] als dank voor zijn bemiddelende rol bij de ontruiming van het zogenoemde ADM-terrein begin 2019 de toezegging van de gemeente heeft gekregen dat hij op een andere plek mag staan. Verder heeft [verzoeker] in hoger beroep een verklaring van een mede bij die ontruiming betrokkene overgelegd waarin staat dat hij met toestemming van de gemeente op de Riekerweg zijn caravans mocht zetten. De voorzieningenrechter oordeelt dat [verzoeker] hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college hem heeft toegezegd dat hij tot in lengte van jaren in strijd met de regels op de Riekerweg mag wonen. Behalve die verklaring, zit in het dossier over deze zaak geen enkel schriftelijk stuk dat de lezing van [verzoeker] bevestigt. Die verklaring bevestigt weliswaar dat een bij de ontruiming van het ADM-terrein begin 2019 als leidinggevende ambtenaar betrokkene eind 2018 tegen [verzoeker] heeft gezegd dat hij naar de Riekerweg kon gaan, maar over de duur daarvan laat die verklaring zich niet uit. [verzoeker] is na het verlaten van het ADM-terrein naar de Riekerweg gegaan. Ook toen al vond het college dat hij daar niet mocht blijven en het heeft hem op 11 maart 2019 een last onder bestuursdwang opgelegd. Vervolgens heeft [verzoeker] nog een jaar een gedoogverklaring gekregen voor een andere locatie. In de begeleidende brief van de burgemeester van 27 oktober 2020 staat echter dat [verzoeker] op zoek moet gaan naar een alternatief voor daarna omdat de gemeente hem niet meer gaat faciliteren of gedogen om met zijn caravans in Amsterdam te staan. Voor zover [verzoeker] aan een mondelinge uitlating van de leidinggevende ambtenaar voor de ADM-ontruiming in 2019 al vertrouwen kon ontlenen dat hij na die ontruiming met zijn caravans op de Riekerweg mocht gaan staan, brengt dat in ieder geval niet met zich dat [verzoeker] daar ook jaren later illegaal zou mogen blijven wonen en dat het college met de bestreden besluitvorming ruim vier jaar later aan die illegale situatie niet een einde mocht maken. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat zelfs als [verzoeker] in 2019 wel een door hem gewenste en naar zijn oordeel onterecht onthouden gedoogbeslissing zou hebben gekregen, ook zo’n beslissing slechts de toezegging zou hebben ingehouden dat vooralsnog niet tot handhavend optreden zou worden overgegaan en dat ook de betekenis van zo’n gedoogbeslissing dus maar betrekkelijk zou zijn geweest (zie de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356 ov. 20).
    - Is de last onder bestuursdwang noodzakelijk?
    8.       De voorzieningenrechter oordeelt net zoals de rechtbank dat het college het belang van [verzoeker] in dit geval niet zwaarder hoefde te laten wegen.
    Het college heeft dat belang afgewogen tegen het algemeen belang dat is gediend bij handhaving van de regels. Daarnaast heeft het college gesteld dat het het terrein nodig heeft voor de opslag van bouwmaterialen voor de ontwikkeling van de Zuidasdok. Zoals de gemachtigde op de zitting heeft bevestigd, is begonnen met het geschikt maken van het terrein voor de opslag van de bouwmaterialen maar kunnen die op de plek waar [verzoeker] verblijft niet worden uitgevoerd. De werkzaamheden aan de Zuidasdok zelf starten in september 2024. Hiermee heeft het college voldoende aangetoond dat het ook het terrein nodig heeft voor andere doeleinden dan het huidige gebruik ervan. Gezien deze omstandigheden mocht het college zich op het standpunt stellen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn waardoor het had moeten afzien van handhaving.
    - Handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
    9.       [verzoeker] heeft niet aangetoond dat het college in gelijke gevallen in gunstige zin anders heeft gehandeld. Zijn situatie is niet vergelijkbaar met die van de volkstuinen en de hondendagopvang aan de Riekerweg, alleen al omdat het in die gevallen niet gaat om bewoning door personen. De vergelijking met andere caravanbewoners in Amsterdam op andere locaties gaat ook niet op, omdat het daarbij niet gaat om de Riekerweg en dus om andere planologische regels. Ook de familie die op de Riekerweg verbleef en die volgens [verzoeker] wel een gedoogverklaring heeft gekregen, waarop ter zitting een beroep is gedaan, is niet een gelijk geval in de zin van het gelijkheidsbeginsel, omdat deze kennelijk wel een gedoogverklaring heeft gekregen en die familie het terrein heeft moeten verlaten omdat zij zich niet aan de regels hield
    Het betoog slaagt niet.
    - Op welke termijn moet [verzoeker] weg?
    10.     Het college heeft op 13 maart 2024 aangekondigd over te zullen gaan tot uitvoering van de last op 20 maart 2024. Naar aanleiding van het hoger beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening van [verzoeker] heeft het college die termijn in eerste instantie verlengd tot 20 april 2024. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college verklaard dat het zal wachten totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan. Dat betekent dat het college direct na het openbaar worden van deze uitspraak over wil gaan tot uitvoering. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dat in dit geval een te korte termijn. [verzoeker] moet nog enige tijd krijgen om te zoeken naar een oplossing. De voorzieningenrechter betrekt daarbij de lange voorgeschiedenis van [verzoeker] als caravanbewoner in Amsterdam en de geschatte begindatum van de werkzaamheden aan de Zuidasdok.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is voor wat betreft de begunstigingstermijn gegrond, maar slaagt voor het overige niet. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover het de begunstigingstermijn betreft en verder worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de voorzieningenrechter het beroep in zoverre gegrond verklaren en het besluit op bezwaar in zoverre vernietigen. De voorzieningenrechter zal bepalen dat de last onder bestuursdwang niet eerder mag worden uitgevoerd dan 1 augustus 2024.
    Voorlopige voorziening
    12.     Omdat de voorzieningenrechter al op het hoger beroep heeft beslist, hoeft hij het verzoek om een voorlopige voorziening niet meer te behandelen. Dat verzoek zal worden afgewezen.
    Proceskosten
    13.     Het college moet de proceskosten van [verzoeker] vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 december 2023 in zaak nr. 23/4400 voor wat betreft de begunstigingstermijn en bevestigt deze voor het overige;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 19 juni 2023, voor zover het de termijn voor uitvoering van de last onder bestuursdwang betreft;
    V.       bepaalt dat de termijn voor uitvoering van de last onder bestuursdwang loopt tot 1 augustus 2024;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
    VII.     wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 624,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [verzoeker] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2024
    290