ECLI:NL:RVS:2023:2495, Raad van State, 28-06-2023, 202200632/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2018 heeft de rechtsvoorganger van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar, het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het college van dijkgraaf en hoogheemraden), het verzoek van [appellant] om handhaving over het vrijhouden van de Groeneweg voor verkeer afgewezen. [appellant] is beheerder van een natuurgebied om en nabij de Eilandspolder en maakt in die hoedanigheid regelmatig gebruik van de Groeneweg in Schermerhorn om naar dit gebied toe te komen. Aan de [locatie] is het transportbedrijf van [vennootschap] gevestigd. Het laden en lossen bij dit bedrijf vindt plaats via de zijkant van het bedrijf, direct gelegen aan de Groeneweg. Dit leidt ertoe dat voertuigen tijdens het laden en lossen dwars over de Groeneweg staan. Volgens [appellant] ondervindt hij hiervan hinder.

202200632/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 16 december 2021 in zaak nr. 18/5511 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 juli 2018 heeft de rechtsvoorganger van het college van burgemeester en wethouders, het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het college van dijkgraaf en hoogheemraden), het verzoek van [appellant] om handhaving over het vrijhouden van de Groeneweg voor verkeer afgewezen.
    Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
    12 december 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen hiervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 april 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. K.G.O. Afriyieh, advocaat in Haarlem, en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. M. Blom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is beheerder van een natuurgebied om en nabij de Eilandspolder en maakt in die hoedanigheid regelmatig gebruik van de Groeneweg in Schermerhorn om naar dit gebied toe te komen. Aan de [locatie] is het transportbedrijf van [vennootschap] gevestigd. Het laden en lossen bij dit bedrijf vindt plaats via de zijkant van het bedrijf, direct gelegen aan de Groeneweg. Dit leidt ertoe dat voertuigen tijdens het laden en lossen dwars over de Groeneweg staan. Volgens [appellant] ondervindt hij hiervan hinder.
    2.       Op 5 juli 2018 heeft [appellant] aan het college van dijkgraaf en hoogheemraden een brief gestuurd met de volgende inhoud:
    "Verzoek tot handhaving
    (…)
    Wij verwachten dan ook als uitkomst van deze handhaving dat:
    1.       De doorgaande Groeneweg voor alle verkeer en dus tevens voor het agrarisch verkeer naar het achterliggende gebied in de Eilandspolder met onmiddellijke ingang wordt vrijgehouden.
    2.       Het gebruik van de weg met duidelijke niet verwijderbare markeringen en borden voor alle gebruikers en bezoekers duidelijk is.
    3.       Personeel en andere transporteurs goed wordt ingelicht (bebording en markeer) over de werkelijke ruimtelijke situatie en daardoor ook adequaat de veiligheid wordt gewaarborgd voor iedereen."
    (…).
    3.       Bij het besluit van 30 juli 2018, als gehandhaafd bij het besluit van 12 december 2018, heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden het handhavingsverzoek van [appellant] afgewezen. Volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden vindt handhaving van deze overtreding plaats via het strafrecht.
    4.       Op 1 januari 2019 is onder meer het beheer van de Groeneweg overgegaan van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier naar de gemeente Alkmaar. Het bevoegd gezag over deze weg, voor zover hier van belang, is sindsdien het college van burgemeester en wethouders. De rechtbank en de Afdeling hebben dit college, als rechtsopvolger van het college van dijkgraaf en hoogheemraden, als verweerder aangemerkt.
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft allereerst vastgesteld dat het verzoek van [appellant] van 5 juli 2018 naast een handhavingsverzoek ook een verzoek om een verkeersbesluit te nemen bevat. Volgens de rechtbank is het verzoek om het gebruik van de Groeneweg voor iedereen duidelijk te maken, via duidelijke en niet verwijderbare bebording en markering, een voldoende duidelijk en concreet verzoek zodat dit verzoek mede ziet op het nemen van een verkeersbesluit. Het college van burgemeester en wethouders heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het alleen ging om een verzoek om handhaving.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het besluit van 12 december 2018 desondanks in stand kunnen blijven. De rechtbank overweegt hierbij dat artikel 15 van de Wvw 1994 bepaalt dat een verkeersbesluit nodig is voor het plaatsen van bepaalde verkeerstekens en onderborden, voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd. Volgens de rechtbank komt het verzoek van [appellant] erop neer dat voor iedereen duidelijk moet zijn dat de Groeneweg een openbare weg is. De rechtbank oordeelt dat hierdoor geen sprake is van het ontstaan of wijzigen van een gebod of een verbod. Dit betekent dat voor het plaatsen van markeringen en borden geen verkeersbesluit nodig is, aldus de rechtbank.
    De rechtbank heeft over het handhavingsverzoek vastgesteld dat de gedragingen van de medewerkers en andere transporteurs die voor [vennootschap] op het adres aan de Groeneweg moeten zijn, onder artikel 5 van de Wvw 1994 vallen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders zich terecht onbevoegd heeft geacht om te handhaven, nu uit artikel 158 en 159 van de Wvw 1994 volgt dat toezicht op de naleving van artikel 5 van de Wvw 1994 plaatsvindt via het strafrecht.
    Ook in de Wegenverordening Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2013 (hierna: de verordening) kan volgens de rechtbank geen grondslag voor handhaving door het college van dijkgraaf en hoogheemraden worden gevonden.
    Hoger beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om handhavend op te treden tegen het gedrag van de chauffeurs. Volgens [appellant] is het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 170 van de Wvw 1994 wel bevoegd om hiertegen op te treden. Volgens [appellant] wordt de vrijheid van het verkeer beperkt doordat de weg langdurig wordt versperd en is bovendien ook de verkeersveiligheid in het geding. [appellant] noemt het wegslepen en in bewaring stellen van de wagens die de openbare weg versperren als voorbeeld van de toe te passen bestuursdwang.
    [appellant] betoogt verder dat de door hem gevraagde maatregelen onder de reikwijdte van artikel 15 van de Wvw 1994 vallen en dat er om die reden een verkeerbesluit moet worden genomen. Dit heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend en zij heeft daarom ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 12 december 2018 in stand gelaten. Volgens [appellant] leidt het nemen van adequate maatregelen ertoe dat er wijzigingen ontstaan ten opzichte van de huidige situatie.
    Ook betoogt [appellant] dat het besluit van 12 december 2018 onzorgvuldig is voorbereid. Het college van burgemeester en wethouders had nader moeten onderzoeken welke verkeers- en handhavingsmaatregelen waren aangewezen.
    8.       Tussen partijen is niet in geschil dat het verzoek van 5 juli 2018 ook aangemerkt moet worden als verzoek om borden te plaatsen langs de weg. De rechtbank heeft het besluit van 12 december 2018 daarom terecht vernietigd. Het college van burgemeester en wethouders is tegen dit oordeel van de rechtbank ook niet in hoger beroep gegaan. Partijen verschillen van mening over de vraag of het verzoek van [appellant] ook betrekking heeft op het nemen van een verkeersbesluit dat valt onder de reikwijdte van artikel 15 van de Wvw 1994 en of de rechtbank in dat verband terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 12 december 2018 in stand heeft gelaten. Daarnaast verschillen partijen van mening over de vraag of thans het college van burgemeester en wethouders handhavend moet optreden tegen de versperring van de Groeneweg.
    Handhavingsverzoek
    9.       De bestuursrechter toetst een besluit van een bestuursorgaan in beginsel ex tunc. Dit houdt in dat de bestuursrechter zijn oordeel baseert op de situatie ten tijde van het nemen van het besluit. Omstandigheden die zich voordoen na het besluit op bezwaar kunnen bij die beoordeling niet worden meegenomen.
    Zowel het besluit van 30 juli 2018 alsook het besluit op bezwaar van 12 december 2018 is door het college van dijkgraaf en hoogheemraden genomen toen het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier nog beheerder was van de Groeneweg. Voor het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit van 12 december 2018, is om die reden alleen relevant of het college van dijkgraaf en hoogheemraden zich onbevoegd kon verklaren om te kunnen handhaven. De Afdeling komt daarom niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het standpunt van [appellant] dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om op grond van artikel 170 van de Wvw 1994 te handhaven, nu het college van burgemeester en wethouders pas na het besluit op bezwaar de procedure heeft overgenomen van het college van dijkgraaf en hoogheemraden. [appellant] kan daartoe een handhavingsverzoek bij het college van burgemeester en wethouders indienen.
    9.1.    Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft op grond van artikel 5 van de Wvw 1994 geen bevoegdheid om handhavend op te treden. Ook artikel 3 van de verordening biedt het college van dijkgraaf en hoogheemraden in dit geval geen mogelijkheid om handhavend op te treden, nu het gedrag van de vrachtwagenchauffeurs niet valt onder de in dit artikel verboden gedraging. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft zich daarom terecht onbevoegd geacht om handhavend op te treden. Door [appellant] zijn geen andere gronden aangevoerd waarom het college van dijkgraaf en hoogheemraden wel bevoegd zou zijn om te handhaven. De rechtbank heeft om die reden terecht geoordeeld dat het handhavingsverzoek terecht is afgewezen.
    9.2.    Het betoogt slaagt niet.
    Verkeersbesluit
    10.     Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het verzoek van [appellant] moet worden opgevat als een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15 van de Wvw 1994. De Afdeling leest in het verzoek van [appellant] van 5 juli 2018 ook een verzoek om de ter plaatse geldende verkeersregels zodanig te wijzigen dat de door hem ervaren hinder daarmee wordt weggenomen. Hiermee beoogt [appellant] met zijn verzoek een wijziging van de huidige verkeerssituatie middels een gebod of een verbod, bijvoorbeeld een stop- of een parkeerverbod. In dit geval had het college van dijkgraaf en hoogheemraden, mede gelet op het verzoek van [appellant] van 5 juli 2018, voldoende aanknopingspunten om zelf nader onderzoek te doen naar de mogelijke verkeersbesluiten die kunnen worden genomen en hierover een besluit te nemen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 12 december 2018 in stand gelaten.
    10.1.  Het betoog slaagt.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 12 december 2018 in stand zijn gelaten. Aangezien de gemeente Alkmaar sinds 1 januari 2019 de beheerder is van de Groeneweg in Schermerhorn, is het college van burgemeester en wethouders het bevoegde gezag om een verkeersbesluit te nemen. Dit betekent dat het college van burgemeester en wethouders in zoverre een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar over het niet nemen van een verkeersbesluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het besluit van 12 december 2018 blijft dus in stand voor zover dit ziet op het besluit om het handhavingsverzoek af te wijzen. In zoverre dient de uitspraak van de rechtbank te worden bevestigd.
    Judiciële lus
    12.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 16 december 2021 in zaak nr. 18/5511 voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 12 december 2018 in stand zijn gelaten;
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar op om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat hierin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar over het niet nemen van een verkeersbesluit te nemen;
    IV.      bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te reken aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
    85-1064
     
    Bijlage: wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 5
    Het is een ieder verboden zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd.
    Artikel 15
    1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Wegenverordening Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2013
    Artikel 3 Verboden
    1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van het dagelijks bestuur gebruik te maken van een weg anders dan waartoe de weg is bestemd door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
    a. werkzaamheden te verrichten;
    b. werken te maken, te plaatsen, te wijzigen of te (be)houden;
    . stoffen, voorwerpen of dieren te bergen, te hebben of te (be)houden;
    [...]