ECLI:NL:RVS:2023:2497, Raad van State, 28-06-2023, 201908313/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2017 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân gewijzigd vastgesteld. Kolganzen, brandganzen en grauwe ganzen zijn beschermde vogelsoorten. Provinciale staten hebben gebruik gemaakt van hun bevoegdheid om vrijstelling te verlenen voor die ganzensoorten. Op grond van de vrijstelling mogen grondgebruikers ganzen verjagen met ondersteunend afschot. In de verordening is de vrijstelling niet territoriaal begrensd. Gebiedsfoerageergebieden worden ingesteld voor de periode 1 november - 1 april. Soortfoerageergebieden, voor met name de Brandgans, worden ingesteld voor de periode 1 april tot en met 31 mei. In ganzenfoerageergebieden geldt de vrijstelling niet, zodat in die gebieden ganzen niet mogen worden verjaagd. De percelen van [wederpartij] zijn niet opgenomen in het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’, waarvoor de maatschap ze had aangemeld. De maatschap kan zich hiermee niet verenigen, omdat zij voor de ganzenschade op haar percelen nu geen vergoeding kan krijgen.

201908313/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 8 oktober 2019 in zaak nr. LEE 18/3590 in het geding tussen:
    [wederpartij], gevestigd te [plaats] (hierna: [wederpartij] of de maatschap)
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 oktober 2017 heeft het college de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân gewijzigd vastgesteld.
    Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft het college de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân opnieuw gewijzigd vastgesteld.
    Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar (deels) ontvankelijk verklaard en het besluit van 17 oktober 2017 herroepen.
    Bij uitspraak van 8 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 oktober 2018 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Ter voldoening aan de uitspraak van de rechtbank heeft het college bij besluit van 30 juni 2020 opnieuw beslist op het bezwaar van [wederpartij]. Het college heeft dat bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 24 oktober 2018 gehandhaafd. [wederpartij] heeft een reactie op dit besluit ingediend.
    Het college en de maatschap hebben ieder nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en R.A. Dirksma, en [wederpartij], vertegenwoordigd door de maten [maat A] en [maat B], bijgestaan door ir. S. Boonstra, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek heropend met het oog op het verzoek van [wederpartij] om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; hierna: de minister van BZK) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. De minister van BZK heeft een reactie op het verzoek om schadevergoeding ingediend.
    Vervolgens is het onderzoek gesloten
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Kolganzen, brandganzen en grauwe ganzen zijn beschermde vogelsoorten als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Provinciale staten hebben in de Verordening Wet natuurbescherming Fryslân 2017 (hierna: de verordening) gebruik gemaakt van hun bevoegdheid om vrijstelling als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, van de Wnb te verlenen voor die ganzensoorten. Op grond van de vrijstelling mogen grondgebruikers ganzen verjagen met ondersteunend afschot. In de verordening is de vrijstelling niet territoriaal begrensd. In artikel 5.6, eerste lid, van de verordening is bepaald dat het college ganzenfoerageergebieden als bedoeld in de verordening mag begrenzen. Gebiedsfoerageergebieden worden ingesteld voor de periode 1 november - 1 april. Soortfoerageergebieden, voor met name de Brandgans, worden ingesteld voor de periode 1 april tot en met 31 mei. In ganzenfoerageergebieden geldt de vrijstelling niet, zodat in die gebieden ganzen niet mogen worden verjaagd met ondersteunend afschot.
    De percelen van [wederpartij] zijn niet opgenomen in het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’, waarvoor de maatschap ze had aangemeld. De maatschap kan zich hiermee niet verenigen, omdat zij voor de ganzenschade op haar percelen nu geen vergoeding kan krijgen.
    2.       Het college heeft in het besluit van 24 oktober 2018 vermeld dat het naar aanleiding van het advies van de onafhankelijke Commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân (hierna: de bezwaarcommissie) over de ingediende bezwaren tegen het besluit van 17 oktober 2017 een nieuw besluit over de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden heeft genomen. Voor de [wederpartij] is echter niets veranderd, omdat haar percelen niet zijn opgenomen in de nieuw vastgestelde ganzenfoerageergebieden. De bezwaarcommissie heeft het college verder onder meer geadviseerd in het besluit op bezwaar geen oordeel te geven over de begrenzing van het foerageergebied op perceelsniveau maar alleen een motivering te geven per gebied. Daaruit kunnen individuele bezwaarmakers vervolgens afleiden op grond van welke afwegingen het college hun perceel of percelen niet in een foerageergebied heeft opgenomen. Daarbij heeft de bezwaarcommissie erop gewezen dat het college een aanzienlijke beleidsvrijheid heeft bij de vaststelling van de begrenzing van de foerageergebieden.
    Het college heeft voor de motivering van het besluit van 24 oktober 2018 verwezen naar het document ‘Begrenzing van de foerageergebieden 2017-2020 Fryske Guozzeoanpak, motivatie en selectie van de verschillende gebieden qua omvang en situering’, dat ten behoeve van dit besluit is opgesteld.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat uit de toepasselijke wet- en regelgeving volgt dat de aanwijzing en begrenzing van ganzenfoerageergebieden tot doel heeft om bij te dragen aan ganzenbescherming en schadebestrijding. De rechtbank heeft geoordeeld dat daarom financiële doelen geen doorslaggevende rol kunnen spelen bij de begrenzing van ganzenfoerageergebieden. De belangen die zijn gemoeid met subsidieverlening en toekenning van schadevergoeding zijn daarom ondergeschikt aan de beschermings- en bestrijdingsdoelen.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college het besluit van 24 oktober 2018 niet heeft voorzien van een deugdelijke belangenafweging en motivering. Het college heeft niet voldoende deugdelijk gemotiveerd waarom de percelen van [wederpartij] niet zijn opgenomen binnen het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbekken en Fluessen’. De rechtbank heeft het advies van de bezwaarcommissie en de gebiedsmotivering daarvoor onvoldoende geacht. De rechtbank heeft overwogen dat, anders dan de bezwaarcommissie heeft geadviseerd, het college bij zijn heroverweging in bezwaar niet kan volstaan met een motivering per gebied, omdat uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat het college bij de heroverweging van een besluit de belangen van een bezwaarmaker moet betrekken. Het college diende daarom te motiveren hoe de belangen van [wederpartij] die zijn gemoeid met opname van haar percelen binnen de begrenzing zich verhouden tot andere belangen die zijn gemoeid met het buiten de begrenzing laten van die percelen. De betrokken wet- en regelgeving en de aard van de bevoegdheid van het college verzetten zich daar niet tegen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college bij de heroverweging ook inzichtelijk moet maken of de voor [wederpartij] nadelige gevolgen van de gebiedsbegrenzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die begrenzing te dienen doelen. Hieraan is in de gebiedsmotivering te weinig aandacht besteed. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat tussen partijen niet in geschil is dat de percelen die [wederpartij] heeft aangemeld voldoen aan alle uitgangspunten en criteria die het college bij de begrenzing van foerageergebieden heeft gehanteerd.
    Het hoger beroep van het college
    Beoordeling in bezwaar
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in de beslissing op bezwaar per perceel van [wederpartij] had moeten beoordelen of het al dan niet bij de gebiedsaanwijzing betrokken moest worden. Het college voert aan dat bij de Fryske Guozzenoanpak als uitgangspunt de gebiedsgerichte aanpak geldt. Uitgangspunt was ook dat maximaal 20.700 ha zou worden aangewezen als ganzenfoerageergebied. De foerageergebieden moeten verder goed geclusterd, duidelijk begrensd en robuust zijn om witte vlekken of rafelige randen te voorkomen. Op basis van de oude foerageergebieden en historische schadegegevens is een zoekgebiedenkaart tot stand gekomen. Dit zoekgebied vormde het startpunt van de gebiedsaanduiding en was daarvoor de leidraad. Daarna zijn grondeigenaren uitgenodigd om via Agrarische Natuurverenigingen (hierna: ANV’s) vrijwillig percelen beschikbaar te stellen. De ANV’s hebben in totaal 6.000 ha meer grond opgegeven voor opname in foerageergebieden dan het maximum van 20.700 ha. Daarom heeft het college geselecteerd op perceelsniveau en aan de hand van de andere criteria gronden weggestreept. De selectie op perceelsniveau had als doel om te komen tot aaneengesloten robuuste gebieden, zodat witte vlekken en rafelranden zouden worden voorkomen. Volgens het college is het belang van een individuele grondeigenaar aan dat doel ondergeschikt. Dat een perceel van een grondeigenaar aan de criteria voldoet, betekent daarom nog niet dat een perceel moet worden opgenomen in een ganzenfoerageergebied. Nadien is nog een keer advies aan de ANV’s gevraagd. Volgens het college werkt deze systematiek door bij de behandeling van de bezwaren op grond van de artikelen 3:4 en 7:12 van de Awb.
    4.1.    Artikel 3:4 van de Awb luidt:
    "1.      Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2.       De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
    Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb luidt: "Indien het bezwaar ontvankelijk is, vind op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats."
    In artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
    4.2.    Anders dan het college lijkt aan te voeren, heeft de rechtbank niet geoordeeld dat het college bij de begrenzing van ganzenfoerageergebieden geen gebiedsgerichte aanpak mocht hanteren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze aanpak onverlet laat dat het college, gelet op de hiervoor vermelde bepalingen van de Awb, bij de heroverweging in bezwaar moet motiveren waarom de percelen van [wederpartij] niet zijn opgenomen binnen de begrenzing van het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’. Bij die motivering moet het college de belangen van de maatschap om haar percelen binnen de begrenzing te brengen betrekken en ingaan op de verhouding tussen deze belangen en andere belangen die zijn gemoeid met het buiten de begrenzing laten van die percelen. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat in de provinciale uitgangspunten en criteria voor de begrenzing van de foerageergebieden onderscheid op perceelsniveau is gemaakt, zodat een beoordeling op perceelsniveau ook mogelijk is. Het college heeft in het beroepschrift ook aangegeven dat het zelf een nadere beoordeling op perceelsniveau heeft gemaakt, omdat de ANV’s een te groot aantal hectares voor foerageergebied hadden aangemeld. De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat de aard van de bevoegdheid van het college zich niet verzet tegen een belangenafweging en nadere motivering in de bezwaarprocedure. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college bij zijn heroverweging inzichtelijk moet maken of de voor [wederpartij] nadelige gevolgen van de gebiedsbegrenzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die begrenzing te dienen doelen.
    Voor zover het college uit de uitspraak van de rechtbank heeft begrepen dat het per perceel moet motiveren of het perceel uit een oogpunt van natuurbescherming in een foerageergebied moet worden opgenomen, berust dit op een onjuiste lezing van die uitspraak. De rechtbank heeft niet geoordeeld dat een dergelijke motivering is vereist.
    4.3.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college in het besluit van 24 oktober 2018 niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de percelen van [wederpartij] niet zijn opgenomen binnen het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbekken en Fluessen’.
    Het betoog slaagt niet.
    Wat mag worden meegewogen bij de begrenzing van foerageergebieden?
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat financiële belangen geen doorslaggevende rol kunnen spelen bij de begrenzing van foerageergebieden. Het college kan zich vinden in de overweging van de rechtbank dat in de Fryske Guozzenoanpak bestrijdings- en beschermingsdoelen voorop staan. Het college kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat bij de begrenzing van een ganzenfoerageergebied niet mag meewegen dat percelen al zijn aangemerkt als natuurbeheertypen waarvoor subsidie wordt verleend op grond van de Subsidieregeling Natuur- en Landschapsbeheer of dat het beheer plaatsvindt door een Terrein Beherende Organisatie en via de erfpachtcanon al in een vergoeding is voorzien. Volgens het college kunnen percelen die in een Natura 2000-gebied liggen ook buiten een foerageergebied worden gelaten, omdat kol- en brandganzen daar al worden beschermd.
    5.1.    Dit betoog berust eveneens op een onjuiste lezing van de uitspraak van de rechtbank. Anders dan het college heeft aangevoerd, heeft de rechtbank in de uitspraak onder 4.1 niet geoordeeld dat het college bij de begrenzing van ganzenfoerageergebieden niet mag meewegen dat een perceel in een Natura 2000-gebied ligt, in het Natuurbeheerplan voor een natuurbeheertype is aangeduid, of wordt beheerd door een Terrein Beherende Organisatie, zoals Staatsbosbeheer. De rechtbank heeft evenmin geoordeeld dat het college bij de begrenzing van foerageergebieden de historische schadehoogte op percelen niet mag meewegen.
    Het voorgaande betekent dat het betoog niet kan leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
    Conclusie hoger beroep college
    6.       Het hoger beroep van het college is ongegrond. De Afdeling zal daarom de uitspraak van de rechtbank bevestigen
    Het nieuwe besluit van 30 juni 2020
    7.       Het college heeft zich in het besluit van 30 juni 2020 op het standpunt gesteld dat de percelen van [wederpartij] terecht niet in het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’ zijn opgenomen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de Kolgans, Brandgans en Grauwe gans op deze percelen al op grond van andere regelingen worden beschermd. Opname van de percelen in een ganzenfoerageergebied heeft daarom weinig toegevoegde waarde. In dit kader is in het besluit vermeld dat de percelen van de maatschap onderdeel uitmaken van het Natura 2000-gebied ‘Oudegaasterbrekken Fluessen en omgeving’ met een instandhoudingsdoelstelling voor de Kolgans en de Brandgans. Binnen een Natura 2000-gebied en tot op 150 m buiten een Natura 2000-gebied is de vrijstelling niet van toepassing en mogen Brand-, Kol- en Grauwe ganzen dus niet worden verjaagd met ondersteunend afschot. De door de maatschap aangemelde percelen, die eigendom zijn van Staatsbosbeheer, staan ook met een natuurbeheertype geregistreerd op de beheertypenkaart van het Natuurbeheerplan. Daarom zijn de percelen natuurterreinen in de zin van de subsidieregelingen natuur- en landschapsbeheer van de provincie van 2016 en 2019 (hierna: SrNL 2016 en SrNL 2019). Staatsbosbeheer ontvangt op grond hiervan subsidie voor natuurbeheer op de percelen. Op grond van deze subsidieregelingen mag een subsidieontvanger op een natuurterrein geen handelingen (laten) verrichten of gedogen die afbreuk doen aan de instandhouding van het geldende natuurbeheertype.
    Het college heeft aan haar standpunt ook ten grondslag gelegd dat de percelen van de maatschap niet kunnen worden aangewezen als ganzenfoerageergebied, omdat de percelen in de SrNL 2016 en SrNL 2019 zijn aangemerkt als natuurterrein. Op die percelen kan daarom geen gebruik worden gemaakt van de door provinciale staten verleende vrijstelling als bedoeld in artikel 3.2, tweede lid, van de Wnb. Volgens het college is de aanwijzing van ganzenfoerageergebieden verbonden met deze vrijstelling, omdat die aanwijzing een beperking vormt van de vrijstelling. Het recht om op een perceel gebruik te kunnen maken van de vrijstelling is daarom een voorwaarde voor opname in het foerageergebied. Aangezien [wederpartij] van die vrijstelling geen gebruik kan maken, kan vraatschade volgens het college bovendien niet worden aangemerkt als ‘belangrijke schade aan gewassen’, zoals is vereist in de Wnb en de verordening. Dat de ganzenschade op de percelen hoog is, betekent dan ook niet dat de percelen in het foerageergebied moeten worden opgenomen. Verder stelt het college dat alleen landbouwpercelen die in aanmerking kunnen komen voor een tegemoetkoming voor ganzenschade als foerageergebied kunnen worden aangewezen. Op grond van de Beleidsregel Wet natuurbescherming Fryslân 2018 (hierna: de Beleidsregel 2018) kan alleen een tegemoetkoming voor ganzenschade op reguliere landbouwpercelen worden toegekend, niet voor ganzenschade op natuurterreinen. Volgens het college kunnen dan ook alleen reguliere landbouwpercelen die in beginsel in aanmerking kunnen komen voor een tegemoetkoming in ganzenschade worden opgenomen in een ganzenfoerageergebied.
    Het college heeft tot slot aan zijn standpunt ten grondslag gelegd dat opname van de percelen in het ganzenfoerageergebied, waardoor ganzenschade volledig voor vergoeding in aanmerking kan komen, kan leiden tot ongeoorloofde staatsteun.
    Het beroep van rechtswege van [wederpartij]
    8.       [wederpartij] kan zich niet in het nieuwe besluit vinden. Zij voert aan dat uit de in het hoger beroepschrift opgenomen kaarten van de Natura 2000-gebieden ‘Oudegaasterbrekken en Fluessen en omgeving’ en van het aangewezen ganzenfoerageergebied ‘Oudergaasterbrekken en Fluessen’ volgt dat een groot gedeelte van dat Natura 2000-gebied is aangewezen als ganzenfoerageergebied. De maatschap stelt dat een perceel direct ten zuidwesten van de eigen percelen, dat de buurman in erfpacht heeft van Staatsbosbeheer en waarop de Natuurtypering ‘N13-01 = vochtig weidegebied’ ligt, wel binnen de begrenzing van het ganzenfoerageergebied is gebracht. Volgens de maatschap geldt op veel percelen binnen het foerageergebied een dubbele vergoeding. Dat haar percelen ook in het Natura 2000-gebied liggen kan dus geen reden zijn om deze niet op te nemen in het foerageergebied.
    [wederpartij] voert verder aan dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat al haar percelen in het Natuurbeheerplan zijn getypeerd als natuur. Volgens de maatschap zijn 30 ha zogenaamde binnendijkse landbouwgronden door het college eerder aangemerkt als ‘agrarisch’ met agrarisch gebruik als hoofdfunctie en heeft het college daarvoor recent nog subsidie verleend. Volgens de maatschap mag zij op deze gronden wel gebruik maken van de vrijstelling. De maatschap wijst er verder op dat zij op grond van de erfpachtovereenkomst het gebruiksrecht heeft van de gepachte gronden. Volgens de maatschap is daarom niet aannemelijk dat Staatsbosbeheer subsidie voor het beheer van die gronden ontvangt, zoals het college heeft gesteld.
    [wederpartij] voert ook aan dat opname van haar percelen wellicht geen toegevoegde waarde heeft voor de bescherming van ganzen, maar dat zij wel schade van de ganzen op haar percelen ondervindt. Volgens de maatschap is het niet redelijk als die schade voor haar rekening blijft. Ook voert de maatschap aan dat de canon die zij voor haar percelen betaalt een zaak is tussen haar en Staatsbosbeheer.
    Verweer college
    9.       Het college heeft bij brief van 28 september 2020 op de gronden van de maatschap tegen het nieuwe besluit gereageerd. Het college wijst erop dat de maatschap op grond van de pachtovereenkomst met Staatsbosbeheer een canon betaalt van nog geen € 80,00 per hectare en dat de pachtovereenkomst verschillende beperkingen aan het beheer bevat in het kader van natuurbescherming. Volgens het college volgt hieruit dat de maatschap met Staatsbosbeheer een natuurpachtovereenkomst heeft gesloten en dus natuurterreinen pacht. De gepachte percelen kunnen dan ook niet worden aangemerkt als reguliere landbouwgrond en komen alleen al daarom niet in aanmerking voor opname in het ganzenfoerageergebied. Volgens het college kan de maatschap subsidie aanvragen bij de Unie van Bosgroepen. Het college wijst er ook op dat de maatschap nu geen subsidie meer ontvangt voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer van landbouwgrond.
    Het college voert verder aan dat op grond van artikel 1.3, derde lid, van de Beleidsregel Wet Natuurbescherming Fryslân 2018 de grondeigenaar of zakelijk gerechtigde in beginsel alleen in aanmerking kan komen voor een tegemoetkoming in ganzenschade voor percelen waar sprake is van bedrijfsmatige landbouw. Op percelen die in gebruik zijn voor regulier natuurbeheer is agrarisch medegebruik mogelijk, maar die percelen dienen niet voor bedrijfsmatige landbouw. Anders zou de grondgebruiker een lagere canon, subsidie én een tegemoetkoming in vraatschade kunnen ontvangen, terwijl vraatschade in het kader van natuurbeheer moet worden geaccepteerd.
    Het college wijst er verder op dat de percelen op grond van de aangepaste Verordening Wet natuurbescherming van 6 juli 2020 (hierna: de verordening van 2020) evenmin in aanmerking kunnen komen voor vergoeding van vraatschade. In dat kader vraagt het college zich af of [wederpartij] nog wel procesbelang heeft, omdat de maatschap volgens het college met deze procedure niet kan bereiken dat haar percelen alsnog onderdeel worden van het ganzenfoerageergebied.
    Beoordeling van het beroep van rechtswege
    De zitting
    10.     Op de zitting is gebleken dat de percelen ten zuidwesten grenzend aan de percelen van de maatschap wel zijn opgenomen in het ganzenfoerageergebied, terwijl deze percelen in eigendom zijn bij Staatsbosbeheer, Staatsbosbeheer de percelen in erfpacht heeft uitgegeven, de percelen in Natura 2000-gebied liggen en in het Natuurbeheerplan voor een natuurbeheertype zijn aangeduid. In zoverre zijn deze percelen dus geheel vergelijkbaar met de percelen van [wederpartij].
    Het college heeft op de zitting naar voren gebracht dat opname van deze percelen in het ganzenfoerageergebied een fout is. De maatschap heeft in reactie daarop gesteld dat deze percelen al ongeveer zeven jaar onderdeel uitmaken van het ganzenfoerageergebied en bij de vaststelling van de verordening van 2020 opnieuw in het ganzenfoerageergebied zijn opgenomen. Het college heeft dit op de zitting bevestigd.
    Op de zitting heeft het college zijn standpunt in het besluit dat het risico van ongeoorloofde staatssteun in de weg staat aan opname van de percelen van de maatschap in het ganzenfoerageergebied verlaten. Op de zitting heeft het college ook zijn standpunt dat het recht om gebruik te kunnen maken van de vrijstelling een voorwaarde is voor aanwijzing van percelen als foerageergebied verlaten.
    Oordeel Afdeling
    Naar het oordeel van de Afdeling is het standpunt van het college in het besluit van 30 juni 2020, dat de percelen van [wederpartij] terecht niet in het ganzenfoerageergebied zijn opgenomen, in dat besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Daarbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking. Het college heeft op de zitting toegelicht dat zijn standpunt is, dat, waar het gaat om ganzenbescherming, de ganzen op de percelen van [wederpartij] al op grond van andere regelingen zijn beschermd. De percelen liggen namelijk in een Natura 2000-gebied, worden gepacht van een Terrein Beherende Organisatie (Staatsbosbeheer) en zijn in het Natuurbeheerplan als een natuurtype aangeduid. Zoals op de zitting is vastgesteld geldt dit alles echter evenzeer voor de percelen die direct ten zuidwesten van de percelen van de maatschap liggen, terwijl vaststaat dat die percelen wél al een aantal jaren - volgens de maatschap 7 jaar - deel uitmaken van het ganzenfoerageergebied, en de maatschap al in bezwaar tegen de vaststelling van het foerageergebied op 17 oktober 2017 heeft gewezen op de vergelijkbare situatie. De Afdeling acht zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet begrijpelijk dat de opname van de zuidwestelijk gelegen percelen in het ganzenfoerageergebied op een fout berust, zoals het college heeft betoogd, ook omdat deze fout, die bekend was bij de provincie, in de bijlage IV die behoort bij de verordening van 2020, waarin het ganzenfoerageergebied is afgegrensd, niet is hersteld en ook daarna deze percelen niet uit het ganzenfoerageergebied zijn verwijderd.
    Conclusie beroep van rechtswege
    11.     De conclusie is dat het betoog van [wederpartij] slaagt. Het van rechtswege ingestelde beroep is gegrond. De Afdeling zal het besluit van het college van 30 juni 2020 vernietigen.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    12.     [wederpartij] heeft gevraagd om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    13.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) is in beginsel de redelijke termijn overschreden als in een zaak als deze, met een bezwaar, een beroep en een hoger beroep, de totale procedure meer dan vier jaar heeft geduurd. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Als de redelijke termijn is overschreden, heeft voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan een half jaar heeft geduurd, de fase bij de rechtbank onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan anderhalf jaar heeft geduurd en de fase in hoger beroep onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan twee jaar heeft geduurd.
    De redelijke termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Het college heeft het bezwaarschrift op 23 november 2017 ontvangen. Ten tijde van deze uitspraak heeft de procedure vijf jaar en bijna zeven maanden geduurd. De redelijke termijn is daarmee in beginsel met een jaar en ongeveer zeven maanden overschreden. Het college heeft op 24 oktober 2018 op het bezwaar beslist, dus elf maanden en een dag na ontvangst van het bezwaarschrift op 23 november 2017. De rechtbank heeft dat besluit vernietigd en die vernietiging is in hoger beroep gehandhaafd. Het nieuwe besluit op bezwaar is op 30 juni 2020 genomen, dus twee jaar en ruim zeven maanden na ontvangst van het bezwaarschrift. De rechtbank heeft binnen een jaar uitspraak gedaan op het op 27 november 2018 ontvangen beroepschrift. Het hogerberoepschrift van het college is op 17 november 2019 door de Afdeling ontvangen. De behandeling van het hoger beroep heeft ongeveer drie jaar en zeven maanden geduurd.
    14.     De minister van BZK is in zijn reactie van 30 mei 2023 tot de conclusie gekomen dat de redelijke termijn is overschreden. Hij heeft verder vermeld dat hem geen feiten of omstandigheden bekend zijn die de overschrijding rechtvaardigen.
    15.     De overschrijding van de redelijke termijn is gedeeltelijk aan het college en gedeeltelijk aan de Afdeling toe te rekenen. Uitgaande van een schadebedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling aan [wederpartij] een vergoeding voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 2.000,00 toekennen. Van dit bedrag komt € 1.140,00 ten laste van het college en € 860,00 ten laste van de Staat der Nederlanden (de minister van BZK).
    Slotsom
    16.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen. Het beroep van rechtswege tegen het besluit van het college van 24 oktober 2018 is gegrond. De Afdeling zal dat besluit vernietigen.
    17.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    18.     Het college moet proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 30 juni 2020, kenmerk 01754926, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      draagt het college van gedeputeerde staten van Fryslân op om binnen zesentwintig weken na deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar te nemen;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân om aan [wederpartij] te betalen een vergoeding van € 1.140,00;
    VII.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [wederpartij] te betalen een vergoeding van € 860,00;
    VIII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep, het beroep van rechtswege en het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.414,46, waarvan € 2.301,75 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 209,25, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Fryslân een griffierecht van € 519,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Oranje
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
    507