ECLI:NL:RBZWB:2024:2969, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 07-05-2024, BRE 24/2890
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor realiseren 100 flexwoningen met instandhoudingstermijn van 15 jaar, in afwijking van bestemmingsplan.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/2890
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 mei 2024 in de zaak tussen
    
      
      1. 	[verzoeker 1], 
    en
    
      2. [verzoeker 2], 
    
      3. [verzoeker 3] en
    4. [verzoeker 4]
    
      (gemachtigde: [verzoeker 1] ),
      allen uit [plaats] , 
      samen te noemen: verzoekers,
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur,
    (gemachtigde: [gemachtigde] ).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Alwel uit Breda (vergunninghouder).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening over een aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor de realisatie van 100 flexwoningen met bijbehorende terreininrichting, bekend als project “ [naam project] ”, met een instandhoudingstermijn van 15 jaar.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met het besluit van 8 februari 2024 (bestreden besluit). Daartegen is bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, voor het college de gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] en namens vergunninghouder [naam 3] en [naam 4] .
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Het college heeft op 15 december 2023 een aanvraag ontvangen van vergunninghouder voor het realiseren van 100 flexwoningen met bijbehorende terreininrichting met een instandhoudingstermijn van 15 jaar, op percelen aan [adres 1] te [plaats] . 
    
    
      2.1.
      Het plaatsen van de woningen is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Op grond daarvan hebben de percelen de bestemming “Agrarisch”.
      
    
    
      2.2.
      Het gebied [adres 1] is aangemeld als experiment in de zin van de Crisis- en herstelwet (CHW) en daarom vermeld in artikel 3.6, sub by, van de Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet (RuCHW). Het project is op 18 september 2023 door de gemeenteraad toegevoegd aan de categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen vereist is. 
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, met een instandhoudingstermijn van 15 jaar. Het college heeft het besluit onder verwijzing naar artikel 3.6, sub by, van de RuCHW gelezen samen met artikel 6 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. 
      
    
    
      2.4.
      Verzoekers wonen achtereenvolgens aan [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] en [adres 5] te [plaats] . Er is bezwaar gemaakt tegen het besluit tot vergunningverlening. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. Artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover thans van belang, dat indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
      
        Is er sprake van spoedeisendheid?
      
    
    
    4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er voldoende gebleken van een spoedeisend belang. Tussen partijen is niet in geschil dat op de locatie werkzaamheden plaatsvinden in verband met de komst van de flexwoningen.
    
    
      
        Zijn verzoekers belanghebbenden?
      
    
    
    5. Een bezwaar is onder meer niet-ontvankelijk als de bezwaarmaker geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen van verzoekers belanghebbende is. Verzoekers hebben dat betwist en daarbij onder meer gesteld dat als gevolg van het project de wateroverlast ter plaatse van hun percelen zal toenemen.
    
    
      5.1.
      Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan verzoeker sub 2 als belanghebbende worden aangemerkt. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat verzoeker sub 2 heeft gesteld dat hij vanaf zijn woonperceel zicht heeft op de locatie van het project. Vooralsnog is niet gesteld en ook niet gebleken dat dit zicht zo beperkt is dat het niet als een gevolg van enige betekenis zou kunnen worden aangemerkt. 
      
    
    
      5.2.
      Omdat verzoeker sub 2 (hierna “verzoeker”) bezwaar heeft gemaakt en vooralsnog als belanghebbende wordt aangemerkt, kan het verzoek om voorlopige voorziening inhoudelijk worden beoordeeld. Gelet daarop en omdat de gronden van het verzoek voor alle verzoekers gelijkluidend zijn, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om zich in deze procedure uit te laten over de vraag of verzoekers sub 1, sub 3 en sub 4 als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. 
      
      
        
          Kader voor voorlopige voorziening
        
      
      
      
        6. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
      
      
    
    
      6.1.
      Bij de vraag of er in dit geval aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen, is van belang of het besluit in de beslissing op bezwaar stand kan houden. Eventuele gebreken aan het bestreden besluit nopen niet automatisch tot het treffen van een voorlopige voorziening, wanneer deze gebreken in de beslissing op bezwaar kunnen worden hersteld. Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening neemt de voorzieningenrechter dan ook in aanmerking of er gebreken kleven aan het bestreden besluit die zo ernstig zijn, dat zij naar verwachting in de beslissing op bezwaar niet kunnen worden hersteld.
      
    
    
      6.2.
      Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
      
      
        
          Wet- en regelgeving
        
      
      
      
        7. De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
    
    
      7.1.
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. 
      
    
    
      7.2.
      Voor experimenten die op grond van artikel 2.4 van de CHW zijn aangewezen en waarvan de tijdsduur niet is verstreken bepaalt artikel 4.30 van de Invoeringswet Omgevingswet dat zij na inwerkingtreding van de Omgevingswet berusten op artikel 2.33 van de Omgevingswet.
      
    
    
      7.3.
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 december 2023. Dit is vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op grond van artikel 4.1 aanhef en onder a en h, gelezen in samenhang met artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op de aanvraag het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt en met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dat betekent dat in dit geval op de aanvraag de Wabo en de CHW, zoals die golden voor 1 januari 2024, van toepassing blijven.
      
      
        
          Terecht de reguliere procedure gevolgd?
        
      
      
      8. De gemeenteraad heeft het project op 18 september 2023 toegevoegd aan de categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen vereist is. Voor zover verzoeker heeft gesteld dat deze toevoeging oneigenlijk is, en daarbij heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 
      27 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3207), volgt de voorzieningenrechter verzoeker daarin niet. Deze uitspraak ziet op de situatie dat de gemeenteraad heeft bepaald dat voor het toepassen van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º van de Wabo nooit een verklaring van geen bedenkingen nodig is. De situatie in die uitspraak is daarmee wezenlijk anders dan de situatie die hier ter beoordeling voorligt. Dat de gemeenteraad in januari 2023 al zou hebben medegedeeld dat een verklaring van bedenkingen zou worden verleend, maakt daarnaast niet dat met het toevoegen van het project aan de categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen vereist is, sprake is van detournément de procedure, of schending van het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel. 
      
      
        
          Strijd met de goede ruimtelijke ordening? 
        
      
      
      
        
          Ontwikkeling in strijd met Omgevingsvisie? 
        
      
      
      9. Verzoekers voeren aan dat de ontwikkeling in strijd is met de Omgevingsvisie [plaats] van juli 2022. De locatie van de flexwoningen is daarin aangemerkt als stedelijk uitloopgebied. Volgens de Omgevingsvisie is in dat gebied ruimte voor natuur, recreatie en bijzondere woonvormen zoals een zorgboerderij. De flexwoningen kunnen niet als bijzondere woonvorm worden aangemerkt en de realisatie van flexwoningen is dan ook in strijd met de Omgevingsvisie. Het afwijken van de Omgevingsvisie is onvoldoende gemotiveerd, aldus verzoekers.
      
    
    
      9.1.
      Vast staat dat de locatie ligt in gebied dat in het hoofdstuk “Gebiedsvisie” van Omgevingsvisie is aangemerkt als “buitengebied”. De locatie is daarnaast in het hoofdstuk “Strategische ontwikkellocaties” aangemerkt als “stedelijk uitloopgebied”. De Omgevingsvisie vermeldt dat in het stedelijk uitloopgebied de bestaande woningen en functies gehandhaafd blijven, maar er ook mogelijkheden voor ontwikkeling van natuur, recreatie en bijzondere woonvormen ontstaan. Wat onder bijzondere woonvormen moet worden verstaan is niet omschreven. Verzoekers sluiten voor de uitleg van “bijzondere woonvormen” aan bij hetgeen daarover in de Omgevingsvisie is omschreven voor het buitengebied. Nog los van de vraag of het project in strijd is met die omschrijving, biedt de Omgevingsvisie geen aanknopingspunten om aan te nemen dat voor de uitleg van bijzondere woonvormen in het stedelijk uitloopgebied moet worden aangesloten bij de omschrijving van bijzondere woonvormen voor het buitengebied. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat in de gebiedsvisie voor het buitengebied wordt gewezen op bijzondere woonvormen “al dan niet in combinatie met een vorm van zorg” terwijl die toevoeging in geval van het stedelijk uitloopgebied ontbreekt. Daarnaast neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het stedelijk uitloopgebied in de nota van beantwoording van de zienswijzen is omschreven als overgangszone tussen stedelijk en landelijk gebied. 
    
    
      9.2.
      Binnen het project worden 100 tijdelijke flexwoningen gerealiseerd, waarvan 80 woningen uit één bouwlaag bestaan. De woningen hebben een bruto vloeroppervlak van 32m² tot en met 50m². De woningen worden aaneengeschakeld gebouwd, in een hofjesstructuur. Bij de entree van het woongebied worden twee centrale parkeerterreinen aangebracht. Het gebied wordt voor het overige autoluw ingericht. Centraal in het gebied wordt een wadi aangelegd met groen. De randen van het projectgebied worden voorzien van extra groen.
      
    
    
      9.3.
      In het licht van de opzet en vormgeving van het project kan het project naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter als bijzondere woonvorm worden aangemerkt en is er geen sprake van strijd met de Omgevingsvisie. 
      
      
        
          Behoefte aan flexwoningen?
        
      
      
      10. Verzoeker stelt dat de behoefte aan flexwoningen onvoldoende is gemotiveerd omdat een cijfermatige onderbouwing ontbreekt. Het college heeft ter onderbouwing van de behoefte gewezen op de Woondeal van 9 maart 2023 en de prestatie-afspraken met de lokale woningcorporatie. Daaruit blijkt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende van een behoefte aan flexwoningen. Verzoekers verwijzing naar de brief van de minister van 30 januari 2024 maakt dat niet anders. Dat er in Noord-Brabant een harde plancapaciteit van 132% is, betekent niet dat er als gevolg daarvan ook geen behoefte meer is aan flexwoningen als versnellers en tijdelijke oplossing in afwachting van het daadwerkelijk realiseren van de feitelijke capaciteit.
      
      
        
          Wateroverlast?
        
      
      
      11. Het college heeft zich volgens verzoeker ten onrechte op het standpunt gesteld dat het aspect water geen belemmering vormt voor de uitvoering van het plan. Verzoeker stelt dat het project gedeeltelijk in en aan een beekdal ligt en dat het gebied reeds gekenmerkt wordt door wateroverlast, mede als gevolg van eerdere ruimtelijke ontwikkelingen op [industrieterrein] . Het waterschap werkt aan oplossingen daarvoor en in dat kader zal een visiedocument voor het gebied worden opgesteld. Het college heeft deze informatie ten onrechte niet betrokken in de afweging. De maatregelen die in de ruimtelijke onderbouwing zijn gepresenteerd om wateroverlast te voorkomen of verminderen zijn daarnaast gebaseerd op het principe van infiltratie. Die maatregelen zullen in dit concrete geval niet doeltreffend zijn, omdat hemelwater in dit specifieke geval gedurende het grootste deel van het jaar als gevolg van kweldruk niet of nauwelijks kan infiltreren.
      
    
    
      11.1.
      De voorzieningenrechter ziet in verzoekers stellingen over de mogelijkheden van infiltratie geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. In de ruimtelijke onderbouwing is een waterhuishoudkundige paragraaf opgenomen, waarin de waterhuishoudkundige gevolgen van het project zijn omschreven. Het college heeft toegelicht dat bureau [naam bureau] in dat kader onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheden van infiltratie en heeft geconcludeerd dat deze ontwikkeling een verbetering oplevert. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan de juistheid van die conclusie van [naam bureau] te twijfelen en neemt daarbij in aanmerking dat verzoeker zijn stellingen over de beperkte mogelijkheden van infiltratie niet met een deskundigenrapport heeft onderbouwd. 
      
    
    
      11.2.
      Hoewel uit de ruimtelijke onderbouwing niet volgt dat het waterschap bekend is met en instemt met de ontwikkeling, ziet de voorzieningenrechter ook daarin geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het college ter zitting heeft verklaard dat de ontwikkeling is besproken met het waterschap en dat het waterschap daar steeds bij betrokken is geweest. Gelet daarop is aannemelijk dat het waterschap instemt met de ontwikkeling en in de bezwaarprocedure kan alsnog om een schriftelijke bevestiging daarvan worden gevraagd. Als dan zou blijken dat het waterschap toch nadere maatregelen nodig vindt, dan kunnen die alsnog worden getroffen, gelet op de ruime ruimtelijk opzet van het plan en het feit dat de flexwoningen pas vanaf augustus 2024 geplaatst zullen worden.
      
      
        
          Verkeersafwikkeling en netcongestie?
        
      
      
      12. Verzoeker stelt dat het college geen onderzoek heeft laten doen naar de effecten van de realisatie van de 100 flexwoningen op de verkeersafwikkeling. De voorzieningenrechter overweegt dat verzoeker niet heeft gesteld, en ook niet is gebleken dat realisatie van de flexwoningen zal leiden tot zodanig toename van het aantal verkeersbewegingen dat dit gevolgen heeft voor de verkeersafwikkeling. Het ontbreken van onderzoek daarnaar is dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Ook de stelling van verzoeker dat het energienet ter plaatse de maximale capaciteit heeft bereikt vormt geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening, omdat verzoeker deze stelling niet heeft onderbouwd. 
      
      
        
          Alternatieve locatie? 
        
      
      
      13. Verzoeker heeft tot slot gesteld dat niet valt in te zien waarom er gekozen is voor deze locatie, en niet voor het noordelijk deel van de toekomstige woonwijk [naam woonwijk] , ook bekend als gebiedsonderdeel 5. In dat gebied zal tenminste de komende tien jaar geen woningbouw gaan plaatsvinden. Dat gebied is dus ook beschikbaar en bovendien geschikt.
      
    
    
      13.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van vaste rechtspraak geldt dat als een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot het onthouden van medewerking dwingt, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is gebiedsonderdeel 5 geen gelijkwaardig alternatief met aanmerkelijk minder bezwaren. Gebiedsonderdeel 5 ligt buiten bestaand stedelijk gebied en op aanzienlijk grotere afstand van de bestaande bebouwing en voorzieningen in [plaats] , dan de locatie aan [adres 1] .    
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Dat betekent dat vergunninghouder gebruik mag blijven maken van de omgevingsvergunning en -op eigen risico- verder mag gaan met de werkzaamheden.
    
    
    
      14.1.
      Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de het verzoek om voorlopige voorziening af. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 7 mei 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    
      Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht 
      
    
    
    
      Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van toepassing.
    
    
    
      Artikel 6.5, eerste lid, van het Bor bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend wordt dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
      Het derde lid bepaalt dat de gemeenteraad categorieën gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    
    
    
      
        Besluit ruimtelijke ordening
      
    
    
    
      Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) bepaalt dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
    
    
    
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2058