ECLI:NL:RBOVE:2024:1781, Rechtbank Overijssel, 04-04-2024, ak_22_1136
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft omgevingsvergunning gebruik bijgebouw als B&B. Het beroep is gegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat het college niet met toepassing van de zogenaamde kruimelregeling het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik als B&B had mogen toestaan omdat het niet gaat om een bestaand en vergund gebouw, maar om nieuwbouw. Dat betekent dat uitsluitend omgevingsvergunning kan worden verleend met een projectbesluit waarvoor in beginsel medewerking van de gemeenteraad is vereist.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 22/1136 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , [eiseres 1] en [eiseres 2] ,
    
      allen wonende te [woonplaats] , eisers,
      (gemachtigde: mr. H. Martens),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit [plaats] (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een bijgebouw in de achtertuin op het perceel [adres] voor een Bed & Breakfast (hierna: B&B).
    
    
    
      1.1
      Bij besluit van 31 mei 2021 heeft verweerder het door eisers daartegen gemaakte bezwaar, zoals door verweerder op 29 september 2020 ontvangen, ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2
      Bij uitspraak van 16 december 2021 heeft de rechtbank het door eisers daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 31 mei 2021 vernietigd.
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 16 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eisers tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 20 augustus 2020 herroepen en vergunninghouder wederom een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een bijgebouw in de achtertuin op het perceel [adres] voor een B&B.
      
    
    
      1.4
      Tegen deze uitspraak hebben eisers beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft de zaak op 13 februari 2024 op zitting behandeld. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken met procedurenummers 22/1452 en 22/1137. Verschenen zijn [eiser] en [eiseres 2] , de gemachtigde van eisers, vergunninghouder (verder te noemen: [vergunninghouder] ) , en namens verweerder [naam] . In de zaken wordt apart uitspraak gedaan. 
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten 
      
    
    
      2.1
      
        [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel [adres] (het perceel). Het perceel is gelegen binnen het bestemmingsplan “Zwolle-zuidwest” en heeft daarin de bestemmingen ‘Wonen’ en ‘Tuin’. Daarnaast ligt het perceel binnen het bestemmingsplan “Zwolle, parapluplan parkeren”.
      
    
    
      2.2
      Op 17 februari 2017 is door het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van een deel van een bestaande schuur op zijn perceel als B&B. Van deze vergunning is geen gebruik gemaakt.
      
    
    
      2.3
      Bij brief van 20 april 2020 heeft verweerder een voornemen last onder dwangsom bekend gemaakt ter beëindiging van het illegale gebruik als B&B van het bijgebouw en ter verwijdering van het teveel aan bebouwing. 
      
    
    
      2.4
      Op 29 april 2020 heeft [vergunninghouder] een aanvraag ingediend voor een nieuwe omgevingsvergunning ter vervanging van de vergunning van 17 februari 2017 om in strijd met het bestemmingplan een nieuw bijgebouw in de achtertuin te mogen gebruiken als B&B (activiteit handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening). Het bijgebouw was ten tijde van de aanvraag al (zonder omgevingsvergunning) gerealiseerd en in gebruik en bevat twee units die geschikt zijn voor afzonderlijke verhuur als B&B. Eisers hebben zienswijzen ingediend tegen voorgenomen vergunningverlening. 
      
    
    
      2.5
      Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft verweerder onder intrekking van de bij besluit van 17 februari 2017 verleende omgevingsvergunning onder toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (binnenplanse afwijking) aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een bijgebouw in de achtertuin op het perceel [adres] voor een B&B.
      
    
    
      2.6
      Bij besluit van 31 mei 2021 heeft verweerder het door eisers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.7
      Bij uitspraak van 16 december 2021 heeft de rechtbank het door eisers daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 31 mei 2021 vernietigd, overwegende dat de verleende vergunning ten onrechte is verleend via de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. 
      
      
        
          Bestreden omgevingsvergunning
        
      
    
    
      3.1
      Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder wederom omgevingsvergunning verleend. Volgens verweerder ziet de aanvraag niet op bouwactiviteiten, maar is de aanvraag beperkt tot planologisch strijdig gebruik.
      
    
    
      3.2
      Door realisatie van het bijgebouw met logiesfunctie wordt het ingevolge artikel 19.2.2 onder d van de planvoorschriften toegestane maximale oppervlakte van bijbehorende bijgebouwen buiten het bouwvlak volgens vaststelling door de toezichthouder overschreden met 34 m3 (toegestaan is 100 m2) 
      
      
        Ook is het plan in strijd is met artikel 19.1 van het bestemmingsplan “Zwolle-zuid” omdat het gebruik van het bijgebouw niet passend is binnen de doelomschrijving ‘Wonen’.
      
      
    
    
      3.3
      Verweerder heeft onder toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, 2⁰ van de Wabo, in samenhang met artikel 4, onderdelen 1 en 9 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
  
  
    Beoordeling
    
    
      
        Het overgangsrecht
      
    
    4. Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    
      
        Het geschil
      
    
    5. Partijen zijn het met elkaar eens dat het bouwplan voor wat betreft gebruik en het aantal maximaal toegestane oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken strijdig is met het bestemmingsplan. 
    
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    6. Eisers stellen dat verweerder zich ten onrechte baseert op artikel 3, eerste lid van bijlage II van het Bor, omdat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Ook is er geen sprake van een goede ruimtelijke onderbouwing en zijn de belangen van eisers onvoldoende meegewogen.
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    
      7.1
      Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
    
    
      7.2
      
        De rechtbank stelt voorop dat de aanvraag en het bestreden besluit uitsluitend zien op de activiteit strijdig gebruik. Het te beoordelen geschil is om die reden daartoe beperkt. 
        Aan de beroepsgrond dat verweerder voor wat betreft de activiteit bouwen, ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 3,eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt dan ook niet toegekomen.
      
      
    
    
      7.3
      De rechtbank overweegt allereerst dat nu het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, verweerder de aanvraag van eiser terecht ook heeft aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Een dergelijke vergunning kan worden verleend in de drie gevallen die worden vermeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo, mits de te vergunnen activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
      
    
    
      7.4
      De rechtbank is van oordeel, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 februari 2020 , dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor geen grondslag biedt voor het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan voor het gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is. In het negende lid staat namelijk dat het afwijkende gebruik alleen vergund mag worden als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot. In geval van nieuwbouw is dat echter per definitie het geval. In deze zaak gaat het niet over een bestaand gebouw of een gebouw waar al een omgevingsvergunning voor verleend is maar om nieuwbouw. Het bouwplan betreft immers het oprichten van een bijgebouw ter vervanging van een bestaande, te slopen schuur, waardoor het ingevolge het bestemmingsplan toegestane maximale oppervlakte van bijbehorende bijgebouwen buiten het bouwvlak wordt overschreden. Dat betekent dat voor het onderhavige bouwplan dat uitsluitend een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan kon worden verleend met een projectbesluit als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3⁰ van de Wabo, waarvoor ingevolge artikel 6.5 van het Bor in beginsel een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad is vereist en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is.
      
    
    
      7.5
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet bevoegd was onder toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, 2⁰ van de Wabo, in samenhang met artikel 4, onderdelen 1 en 9 van bijlage II van het Bor de omgevingsvergunning te verlenen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Dat betekent dat eisers gelijk krijgen. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Er is namelijk geen mogelijkheid om het gebrek te herstellen. Het gebrek kan naar zijn aard niet worden hersteld na een heroverweging in de bezwaarfase. Daarom herroept de rechtbank het primaire besluit. Door het bevoegde bestuursorgaan zal opnieuw op de aanvraag van [vergunninghouder] moeten worden beslist.
    
    
    
      
        Overschrijding redelijke termijn 
      
    
    
      9.1
      Eisers hebben de rechtbank verzocht om hen een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
      
    
    
      9.2
      Het is vaste rechtspraak dat in zaken als deze de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. Hieruit volgt dat de procedure tot de uitspraak van de rechtbank ten hoogste twee jaar mag duren. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn tot verlenging of verkorting van deze termijn.
      
    
    
      9.3
      De redelijke termijn is aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift van eisers door het college op 29 september 2020. Het college heeft bij besluit van 16 juli 2022 op het bezwaar beslist. De rechtbank doet vandaag uitspraak op het beroep van eiser.
      
    
    
      9.4
      De rechtbank sluit voor de beantwoording voor de vraag of de redelijke termijn is overschreden aan bij de uitspraak van de Hoge Raad van 19 februari 2016 waaruit blijkt dat wanneer de bestuursrechter de zaak terugwijst om opnieuw een uitspraak op bezwaar te doen, geen nieuwe behandelingsfase start voor het vaststellen van de redelijke termijn voor berechting in eerste aanleg. In zulke zaken geldt als uitgangspunt dat de berechting in eerste aanleg niet binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden als het totale tijdsverloop van de bezwaar- en beroepsfase, dat is de optelsom van het tijdsverloop van de bezwaar- en beroepsfase vóór terugwijzing en van de bezwaar- en beroepsfase na terugwijzing, langer heeft geduurd dan twee jaren.
      
    
    
      9.5
      Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 29 september 2020 tot de datum van deze uitspraak zijn drie jaar en ruim vijf maanden verstreken. Dat betekent een overschrijding van de redelijke termijn met 1 jaar en ruim vijf maanden. Deze overschrijding is gedeeltelijk toe te rekenen aan verweerder (ongeveer twee maanden) en voor het overige aan de rechtbank (1 jaar en 3 maanden). Het uitgangspunt is dat voor de schadevergoeding een tarief wordt gehanteerd van € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Op basis daarvan stelt de rechtbank de totale schadevergoeding in dit geval vast op € 1.500,-Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van het college enerzijds en de Staat anderzijds wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016. Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan de omwonenden tot een bedrag van € 176,-- (2/17 deel van €1 500,-). De Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan de omwonenden tot een bedrag van €1324,-- (15/17 deel van € 1.500,-).
      
      
        
          Proceskosten
        
      
    
    
      10.1
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten in bezwaar, omdat uit het bestreden besluit blijkt dat zij in de bezwaarfase daarom hebben gevraagd, en van hun proceskosten in beroep.
      
    
    
      10.2
      De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de bezwaar- en de beroepsfase als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. Elke proceshandeling heeft in bezwaar een waarde van € 624, - en in beroep een waarde van € 875, -.
      
      
        De gemachtigde heeft een bezwaarschrift en een beroepschrift ingediend alsmede een verzoek om veroordeling tot vergoeding van de schade en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding van de proceskosten bedraagt in totaal € 2.811,50. 
        Daarbij is de vergoeding van de proceskosten in verband met het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de schade begroot op € 437,50 (1 punt met wegingsfactor 0,5) 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      -verklaart het beroep gegrond;
      -vernietigt het bestreden besluit;
      -herroept het primaire besluit van 20 augustus 2020;
      -bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
      -veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.811,50 aan proceskosten aan eisers;
    
    - veroordeelt verweerder tot het betalen van een vergoeding aan eisers € 176,--;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van een vergoeding van €1.324,-- aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A. Landstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
      Artikel 2.1, eerste lid
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk, (…);
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…);
    
    
      Artikel 2.12
      1.Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    
    
      […]
      Artikel 4, van bijlage II van het Bor luidt:
    
    
    
      "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
      a.niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
      b.de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
      […]
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    
    
      Onder bijbehorend bouwwerk wordt ingevolge artikel 1 van bijlage II bij het BOR verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    
  
  
     Vindplaats: ECLI:NL:RBOVE:2021:4734
  
  
     Vindplaats :ECLI:NL:RVS:2020:338
  
  
     Vindplaats: ECLI:NL:HR:2016:252