ECLI:NL:RBNHO:2024:3147, Rechtbank Noord-Holland, 29-03-2024, 21/1321
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres heeft verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en Wet open overheid (Woo) ingediend bij de minister van Algemene zaken, de minister van Financiën, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de minister van Infrastructuur en Waterstaat naar aanleiding van de corona-steunmaatregelen die aan KLM zijn verstrekt en de afspraken die daarbij zijn gemaakt over de arbeidsvoorwaarden bij KLM. Eiseres heeft vervolgens beroepen ingediend tegen de daarop door de verschillende ministeries (ook verweerders genoemd) genomen besluiten. 
        De beroepsgronden dat verweerders alle onder het Wob-verzoek vallende documenten die onder hen berusten hadden moeten beoordelen en niet alleen dergelijke stukken die van de betreffende verweerder zelf afkomstig zijn, slaagt niet. In een situatie zoals deze waarbij dezelfde verzoeken bij verschillende ministeries zijn ingediend, is een praktische aanpak in de vorm van afstemming tussen de verschillende ministeries in beginsel aanvaardbaar. Het is vanuit een oogpunt van efficiënte besluitvorming begrijpelijk dat bij een zo’n omvangrijk verzoek als dit wordt gekozen voor een aanpak waarbij elk ministerie alleen die documenten beoordeelt die van dat ministerie afkomstig zijn en niet alle documenten die onder het verzoek vallen en die bij het ministerie berusten. 
        Wel moet dit voor eiseres inzichtelijk zijn. Verweerders hadden daarom in dit geval voor eiseres ook concreet moeten maken over welke documenten die wel onder hen berusten geen beoordeling is gemaakt, en van welk ministerie dat wel kon worden verwacht. Verweerders hebben met uitzondering van de minister van Infrastructuur en Waterstaat in zaak HAA 22/3871 (het bestreden besluit II), hiertoe geen inventarislijst aan eiseres verstrekt of op andere wijze hierover helderheid verschaft. Deze beroepsgronden slaagt daarom. 
        Daarnaast is in verschillende besluiten niet kenbaar gemaakt op welke wijze naar aanleiding van de Wob-verzoeken is gezocht en welke zoektermen zijn gebruikt, zodat deze besluiten onvoldoende zijn gemotiveerd. In de verweerschriften hebben verweerders dit alsnog toegelicht maar de rechtbank is van oordeel dat de gehanteerde zoekslag, gelet op de omvang van de Wob-verzoeken, te beperkt is. De rechtbank ziet daarom in de verweerschriften geen aanleiding om het eerder geconstateerde gebrek te passeren. Daarnaast is de rechtbank in sommige beroepen ook van oordeel dat eiseres terecht de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob en artikel 11 Wob heeft betwist. De rechtbank is daarom van oordeel dat de beroepen gegrond zijn.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 21/1321 en HAA 21/1758 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      Vereniging  Nederlandse Verkeersvliegers, uit Badhoevedorp, eiseres
    (gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.M. Korkma).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van verweerder op de verzoeken van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
    
    
    
      
        Ten aanzien van HAA 21/1758
      
    
    
      1.1
      Verweerder heeft in het besluit van 11 december 2020 beslist op het Wob-verzoek van eiseres van 21 juli 2020 en 10 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. 
      
    
    
      1.2
      Met het bestreden besluit I van 5 maart 2021 op het bezwaar van eiseres, is verweerder bij dit besluit gebleven en heeft verweerder nog 1 document gedeeltelijk openbaar gemaakt. Eiseres heeft hiertegen beroep ingediend.
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op 23 juni 2021 een verweerschrift ingediend. 
      
      
        
          Ten aanzien van HAA 21/1321
        
      
    
    
      1.4
      Eiseres heeft op 1 december 2020 een tweede Wob-verzoek gedaan bij verweerder.
      
    
    
      1.5
      Eiseres heeft bij de rechtbank vervolgens beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op dit Wob-verzoek.
      
    
    
      1.6
      Verweerder heeft in het bestreden besluit II van 23 maart 2021 beslist op dit Wob-verzoek van eiseres en 3 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en verweerder verzocht akkoord te gaan met rechtstreeks beroep, zoals bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft het bezwaarschrift op 16 april 2021 naar de rechtbank gezonden.
      
    
    
      1.7
      De rechtbank heeft partijen op 8 juni 2021 bericht dat het reeds ingediende beroep tegen het niet tijdig beslissen nu gericht is tegen het besluit van 11 december 2021. 
      
      
        
          In beide zaken
        
      
    
    
      1.8
      Op 26 april 2021, ontvangen op 28 april 2021 heeft eiseres gronden van beroep ingediend met daarop alleen de vermelding van het beroep HAA 21/1758. Uit de inhoud blijkt echter dat de gronden zich richten tegen het bestreden besluit I van 11 december 2020 en het bestreden besluit II van 23 maart 2021. 
      
    
    
      1.9
      Op 23 en 24 juni 2021 heeft verweerder de niet openbaar gemaakte stukken in beide beroepen aan de rechtbank doen toekomen.
      
    
    
      1.10
      Op 5 juli 2021 heeft een regiezitting van de enkelvoudige kamer plaatsgevonden waarin deze beroepen gezamenlijk met de andere door eiseres ingediende beroepen HAA 21/1319, HAA 21/2621, HAA 21/2623, HAA 21/3041, HAA 22/1575, HAA 22/2801 en HAA 22/3871 zijn behandeld.
      
    
    
      1.11
      Op 6 juli 2022  heeft eiseres de rechtbank in beide beroepen toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, Awb om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
      
    
    
      1.12
      Op 23 oktober 2023 heeft verweerder (aanvullende) verweerschriften in beide beroepen ingediend.
      
    
    
      1.13
      De rechtbank heeft de in rechtsoverweging 1.10 genoemde beroepen op 6 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben  deelgenomen namens eiseres [naam 1] , [naam 2] , [naam 2] , de gemachtigde van eiseres en een kantoorgenoot, [naam 4] . Ten slotte waren namens verweerder aanwezig: de gemachtigde van verweerder en [naam 4] en [naam 5] . 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      
        HAA 21/1758
      
    
    
      2.1
      
        Eiseres heeft op 16 juli 2020 bij verweerder een Wob-verzoek ingediend waarin zij vraagt om informatie en/of documenten over de volgende onderwerpen:
        “1. In het algemeen; alle communicatie en documentatie terzake de onderhandelingen, besprekingen en afspraken tussen de overheid en KL terzake de KLM-steunmaatregelen (openbaar gemaakt op 26 juni 2020) en meer in het bijzonder de totstandkoming van de bepalingen hierin terzake (verplichte aanpassing van ) de arbeidsvoorwaarden bij KLM. Hierbij gaat het met name om de:
      
      
        
          Geëiste 0 tot 20% verlaging van arbeidsvoorwaarden van personeel;
        
        
          Geëiste 20% verlaging van d arbeidsvoorwaarden van de directie en het topmanagement;
        
        
          Geëiste 15% reductie van beïnvloedbare kosten;
        
        
          Geëiste uitstel van uitbetalen winstdeling;
        
        
          Geëist beëindiging van medewerking van KLM aan belastingontwijking. 
        
      
      2. Alle communicatie en documentatie met betrekking tot de vraag hoe de onderhandelingen betreffende deze KLM-steunmaatregel zijn begonnen, wanneer dit was, welke partijen hebben geïnitieerd en ook meer specifiek uit wiens koker de onderdelen kwamen, genoemd onder punt 1. (…)”
      En ook (samengevat) de daarbij bijbehorende agenda’s, notulen, gespreksverslagen, actiepunten en documenten over de rolverdeling van partijen. Daarnaast ook documenten die inzicht geven in de beweegredenen, onderhandelingen en alle communicatie over de NOW-regeling, alle communicatie met externe adviseurs (waaronder Linklaters, Abn Amro en Allen & Overy). Ook wordt verzocht om alle communicatie over dit onderwerp tussen de overheid en Air France- KLM holding, vragen die aan KLM zijn gesteld en alle daarop door KLM aangeleverde data, conceptversies van de steunmaatregelen en feedback daarop. Ook alle communicatie over wat, door wie naar buiten toe gecommuniceerd zou worden over deze kwestie en de persberichten en alle communicatie over een e-mail die door eiseres is verzonden aan het ministerie van Financiën van 3 juni 2020. Ten slotte alle communicatie en documenten over dit onderwerp en de vakbonden en de Europese Commissie en andere instanties. Het verzoek is op 21 juli 2020 ontvangen en ziet op de periode 1 januari 2020 tot 16 juli 2020. 
      
    
    
      2.2
      Eiseres heeft een gelijkluidend Wob-verzoek ook ingediend bij het ministerie van Financiën, het ministerie van Algemene Zaken en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. 
      
    
    
      2.3
      
        In het besluit van 11 december 2020 heeft verweerder aangegeven dat enkel een besluit wordt genomen op het Wob-verzoek van eiseres over documenten die afkomstig zijn van verweerder. Voor documenten afkomstig van het ministerie van Financiën (voor zover aanwezig) stelt verweerder zich op het standpunt dat hij hierover geen beslissing neemt. 
        Verweerder heeft 10 documenten aangetroffen naar aanleiding van het Wob-verzoek. Verweerder heeft 5 documenten integraal geweigerd om deze openbaar te maken op grond van artikel 11 Wob. De andere 5 documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, Wob.
      
      
    
    
      2.4
      In het bestreden besluit I heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. In het kader van de integrale heroverweging heeft verweerder een aanvullende zoekslag gedaan en daarbij nog 1 document aangetroffen. Een deel van dit document valt buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek, zodat dit niet openbaar wordt gemaakt. Het onderdeel van dit document dat wel onder het Wob-verzoek valt, is geheel openbaar gemaakt. 
      
      
        
          HAA 21/1321
        
      
    
    
      2.5
      In het tweede Wob-verzoek van 1 december 2020 heeft eiseres een gelijkluidend verzoek gedaan als dat van 16 juli 2020, maar dan nu voor de periode 16 juli 2020 tot 1 december 2020.
      
    
    
      2.6
      Eiseres heeft een gelijkluidend Wob-verzoek ingediend bij het ministerie van Algemeen Zaken, het ministerie van Financiën en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
      
    
    
      2.7
      In het bestreden besluit II van 23 maart 2021 heeft verweerder naar aanleiding van het Wob-verzoek een drietal documenten gevonden en opgenomen in een inventarislijst. Een document is geheel openbaar gemaakt, behalve de onderdelen die buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Een document is gedeeltelijk niet openbaar gemaakt met een beroep op artikel 10, tweede lid, onder e en g, Wob. Het derde document is volledig openbaar gemaakt.
      
      
      
    
  
  
    Standpunten van partijen
    
    
      
        Wat voert eiseres aan?
      
    
    
      3.1
      Eiseres heeft (zoals nader toegelicht ter zitting) aangevoerd dat verweerder ten onrechte alleen de documenten die onder de Wob-verzoeken vallen en van verweerder afkomstig zijn, heeft beoordeeld en niet alle documenten die onder verweerder berusten. Eiseres stelt ook dat verweerder in een inventarislijst op had moeten nemen welke documenten die onder de Wob-verzoeken vallen, onder verweerder berusten en welk ministerie een beslissing neemt over de documenten die verweerder niet zelf in de besluitvorming heeft betrokken. Ook daarvan is geen sprake. 
      
    
    
      3.2
      Eiseres acht ongeloofwaardig dat verweerder naar aanleiding van beide Wob-verzoeken maar enkele documenten heeft aangetroffen. Verweerder heeft in de besluiten geen zoektermen gecommuniceerd om te onderbouwen dat is voldaan aan de zoekopdracht. Eiseres stelt dat zij met voorbeelden aannemelijk heeft gemaakt dat er meer documenten onder verweerder berusten die onder de Wob-verzoeken vallen en dus ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. De bij de zoekslag in het verweer genoemde zoektermen zijn daarom onvolledig. 
      
    
    
      3.3.
      Eiseres voert ook aan dat verweerder artikel 10, tweede lid, onder g, Wob verkeerd toepast. Verweerder bespreekt alleen zijn eigen belangen en niet die van eiseres. Dit betreft een restcategorie, maar de andere weigeringsgronden kunnen niet omzeild worden door de toepassing van deze weigeringsgrond. Verweerder stelt dat openbaarmaking haar onderhandelingspositie met de KLM in de toekomst zal schaden, maar dat valt onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, Wob. Uit de jurisprudentie hierover volgt dat niet alle informatie uit onderhandelingen kan worden geweigerd. Dit geldt te meer omdat volgens de KLM geen sprake was van onderhandelingen. Ook is volgens jurisprudentie van de Afdeling het enkel feit dat openbaarmaking in de toekomst organisaties zal weerhouden overleg met een bestuursorgaan te voeren, onvoldoende. Ook is niet aangegeven conform de jurisprudentie van de Afdeling waarom het functioneren van het publiekrechtelijke lichaam in het geding is. 
      
    
    
      3.4
      Eiseres betwist ten slotte de toepassing van artikel 11 Wob. Er is geen sprake van intern beraad als een externe partij (in casu KLM) met een eigen belang deelneemt. Dan is immers geen sprake meer van een externe derde die uitsluitend adviseert in het belang van het bestuursorgaan. De onderhandelingen vonden ook plaats tussen KLM, Air France, de Europese Unie, de Franse overheid, de Nederlandse overheid en financiële instellingen. Vijf van deze partijen behoren niet tot de Nederlandse overheid, zodat van persoonlijke beleidsopvattingen of intern beraad geen sprake kan zijn geweest. Ook heeft verweerder ten onrechte de concepten van brief aan de Tweede Kamer integraal niet openbaar gemaakt met een beroep op artikel 11 Wob. Verweerder diende de concepten per onderdeel te beoordelen en ook te bekijken of onderdelen alsnog anoniem openbaar kunnen worden gemaakt.
      
      
        
          Wat stelt verweerder?
        
      
    
    
      4.1
      
        Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de praktische aanpak waarbij de verschillende ministeries alleen die documenten beoordelen die van hun eigen ministerie afkomstig zijn, een gangbare aanpak is om te waarborgen dat tijdig wordt beslist en dat alle documenten die onder de Wob-verzoeken vallen, worden beoordeeld. Een inventarislijst opstellen met een overzicht van alle documenten die onder verweerder berusten, is niet verplicht. Ook benadrukt verweerder dat de minister van Financiën de leiding had bij de totstandkoming van de KLM-steunmaatregelen. Het is gelet hierop dus niet vreemd dat bij de zoekslagen onder verweerder maar een zeer beperkt aantal documenten is aangetroffen. 
        Verweerder stelt dat de formulering van het verzoek leidend is geweest bij het bepalen van de reikwijdte van het verzoek. De betrokken beleidsdirecties, woordvoerders en het NOW-team hebben een zoekslag verricht naar de aanwezigheid van documenten in verschillende systemen, waaronder Outlook en het archiefsysteem. Hierbij is gezocht op de betreffende periode en zijn zoektermen gehanteerd zoals KLM, [naam 6] , arbeidsvoorwaarden en steunmaatregelen, al dan niet in combinatie met elkaar. Bij de zoekslag zijn niet alleen beleidsambtenaren maar ook kun leidinggevenden betrokken. De door eiseres genoemde documenten en voorbeelden vallen buiten de reikwijdte van het verzoek, omdat deze betrekking hebben op werktijdverkorting, corona-debatten, overleggen over corona-maatregelen en herstelsteunpakketten in het algemeen en moties waarvan het onderwerp buiten de portefeuille van verweerder valt. Ter zitting heeft verweerder aangevuld dat vooral is gezocht naar de term “arbeidsvoorwaarden” en “KLM”.
      
      
    
    
      4.2
      
        De documenten 3a, 5a, 7a en 8a zijn opgesteld voor intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen, zodat deze op grond van artikel 11 Wob integraal zijn geweigerd. Deze documenten betreffen meerdere concepten van een reeds openbare Kamerbrief. Voor zover de concepten dezelfde tekst bevatten als de definitieve brief, is dit al openbaar gemaakt voor een ieder zodat de Wob niet van toepassing is. Voor zover de conceptteksten afwijken van de definitieve versie van de Kamerbrief, bevatten deze persoonlijke beleidsopvattingen. Deze opvattingen bevatten ook feitelijke gegevens die daarmee dermate nauw verweven zijn dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Verweerder acht het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering indien de persoonlijk beleidsopvattingen zelfstandig worden betrokken in de publiek discussie. Verweerder ziet daarom geen aanleiding tot toepassing van artikel 11, tweede lid, Wob.  
        Voor de stelling dat de KLM een eigen belang zou dienen, zijn geen aanknopingspunten in de document te vinden. Eiseres heeft niet geconcretiseerd waarin het eigen belang van de KLM is gelegen. Uit de e-mailwisseling blijkt dat de KLM is gevraagd aan verweerder haar input op de inhoud van de conceptbrief te geven over de situatie bij KLM en de personele consequenties door middel van Track Changes in een word-bestand. Verweerder is immers niet gedetailleerd op de hoogte van de feitelijke en personele situatie bij een individueel bedrijf als KLM. De documenten dragen niet het karakter van advisering of gestructureerd overleg tussen KLM en verweerder. KLM heeft ook geen eigen belang gediend maar verweerder vanuit haar eigen ervaring, deskundigheid en wetenschap een opvatting gegeven over een bestuurlijke aangelegenheid, het opstellen van een Kamerbrief. Het interne karakter ontvalt hier niet aan.
      
      
    
    
      4.3
      Verweerder stelt zich ten slotte over de toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob op het standpunt dat het voorkomen van onevenredige benadeling ook tot doel heeft de bescherming van het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan. Een deel van document 2 betreft een concrete uitlating die KLM in vertrouwen heeft gedeeld met de minister van Financiën. Daargelaten of KLM in dit geval onevenredig wordt benadeeld door openbaarmaking van dit deel, stelt verweerder dat het openbaar bestuur door openbaarmaking wel onevenredig wordt benadeeld. Ter behartiging van het algemeen belang dat gemoeid is met de onderhandelingen tussen de minister van Financiën en KLM over steunmaatregelen, dient de minister van Financiën door KLM goed te worden geïnformeerd. Dat kan alleen als hij met KLM vertrouwelijk en openhartig informatie kan uitwisselen. Indien vertrouwelijkheid van dergelijk overleg niet kan worden gewaarborgd, zullen die contacten in de toekomst stroever gaan verlopen en zal KLM zich terughoudender opstellen. Dit schaadt de positie van de minister van Financiën in onderhandelingen met KLM en andere staatsdeelnemingen. Dit belang weegt zwaarder dan het belang van openbaarheid. Dit deel wordt dus niet openbaar gemaakt. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
      
      5. Met het bestreden besluit II van 23 maart 2021 heeft verweerder alsnog een  besluit genomen op het Wob-verzoek van eiseres. Eiseres heeft daarom geen belang meer bij de beoordeling van haar beroep tegen het niet tijdig beslissen op haar Wob-verzoek. Het beroep HAA 21/1321 is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    
    
      
        De beroepen tegen de bestreden besluiten I en II
      
    
    
      6.1
      De rechtbank beoordeelt in de beroepen de juistheid van de beslissingen op de Wob-verzoeken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
      
    
    
      6.2
      
        De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
        De rechtbank zal eerst de door verweerder toegepaste praktische aanpak bespreken. Daarna zal de rechtbank beoordelen of verweerder terecht delen van documenten niet openbaar heeft gemaakt omdat die buiten de reikwijdte van de Wob-verzoeken vallen. Vervolgens beoordeelt de rechtbank of artikel 11 Wob (in de zaak HAA 21/1758 ) en artikel 10, tweede lid, onder g, Wob (in de zaak HAA 21/1321) juist zijn toegepast. Ten slotte beoordeelt de rechtbank of de stelling van verweerder dat niet meer documenten onder hem berusten geloofwaardig is en of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder wel over meer documenten beschikt.
      
      
    
    
      6.3
      De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. De rechtbank merkt daarbij op dat inmiddels de Wet open overheid de Wob heeft vervangen, maar dat de toetsing van de bestreden besluiten plaatsvindt aan de hand van het ten tijde van dat besluit geldende recht. Dat was ten tijde van de bestreden besluiten nog de Wob.	
      
      
        
          De praktische aanpak
        
      
    
    
      7.1
      De rechtbank is van oordeel dat in een situatie zoals deze waarbij dezelfde Wob-verzoeken bij verschillende ministeries zijn ingediend, een praktische aanpak in de vorm van afstemming tussen de verschillende ministeries in beginsel akkoord is. Het is goed voorstelbaar dat bij een omvangrijk verzoek als dit wordt gekozen voor een aanpak waarbij elk ministerie alleen die documenten beoordeelt die van dat ministerie afkomstig zijn en niet alle documenten die onder het Wob-verzoek vallen die bij het betreffende ministerie berusten. Dat dit kan leiden tot een snellere besluitvorming. 
      
      
        
          Het ontbreken van een volledige inventarislijst
        
      
    
    
      7.2
      Wel moet voor eiseres met het oog op de vereiste transparantie  inzichtelijk zijn door welk ministerie over de documenten die wel onder verweerder berusten, maar verweerder niet heeft beoordeeld, een beoordeling op grond van de Wob wordt gegeven.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in zaken over de Wob (zie de uitspraak van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276, onder 9.1), kan het zorgvuldigheidsbeginsel onder omstandigheden vereisen dat een bestuursorgaan bij de verstrekking van de openbaargemaakte stukken duidelijk maakt wat hij heeft verstrekt. Het gaat in dat geval om het bieden van inzicht in de verstrekte documenten. Dat kan worden gedaan door middel van het maken van een inventarislijst maar ook anderszins kan inzicht worden gegeven in de verstrekte stukken. Naar analogie hiervan en in aanmerking genomen dat dus in overleg tussen de betrokken ministeries is gekozen voor de hiervoor beschreven praktische aanpak, had het naar het oordeel van de rechtbank in de rede gelegen dat verweerder in dit geval voor eiseres ook concreet had gemaakt over welke documenten die wel onder hem berusten, toch geen beoordeling is gemaakt, en van welk ministerie dat wel kon worden verwacht. Verweerder heeft evenwel in dit opzicht geen inventarislijst aan eiseres verstrekt noch anderszins hierover helderheid verschaft. Deze beroepsgrond slaagt daarom.
      
      
        
          Buiten reikwijdte van het verzoek?
        
      
    
    
      8.1
      Verweerder heeft ter zitting erkend dat in het bij het bestreden besluit I gedeeltelijk openbaar gemaakte document 2 ten onrechte een deel niet openbaar is gemaakt met de vermelding dat dit buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Verweerder zal dit document daarom opnieuw moeten beoordelen. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      8.2
      
        De rechtbank is daarnaast van oordeel dat verweerder ten onrechte de eerste helft van document 1 niet openbaar heeft gemaakt omdat dit buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek zou vallen. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat deze gehele tekst betrekking zou hebben op de afhandeling van het Wob-verzoek en niet de inhoud van het verzoek. 
        De rechtbank heeft echter na kennisname van de door verweerder geheim gehouden versie van document 1 geconstateerd dat die stelling deels feitelijk onjuist is. Een deel van e geanonimiseerde tekst in document 1 heeft wel inhoudelijk betrekking op het Wob-verzoek en valt daarom binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek. Ook deze beroepsgrond slaagt.
      
      
    
    
      8.3
      De overige passages in de overgelegde documenten die volgens verweerder buiten de reikwijdte van het beroep vallen, zijn na toetsing door de rechtbank akkoord bevonden. 
      
    
    
      8.4
      Het bestreden besluit I bevat een motiveringsgebrek en verweerder zal document 1 en 2 opnieuw moeten beoordelen. Het beroep HAA 21/1758 is daarom gegrond.
      
      
        
          Artikel 10, tweede lid, onder g, Wob (HAA 21/1321)
        
      
    
    
      9.1
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob in het bij het bestreden besluit II overgelegde document 2 een tekst niet openbaar heeft gemaakt en legt dat als volgt uit. 
      
    
    
      9.2
      Verweerder heeft in de bijbehorende belangenafweging slechts in algemene bewoordingen uiteengezet waarom het belang bij het voorkomen van de gestelde onevenredige benadeling van het bestuursorgaan in dit geval zwaarder dient te wegen dan het algemeen belang van openbaarheid. Verweerder stelt alleen dat indien de vertrouwelijkheid van overleg niet kan worden gewaarborgd, die contacten in de toekomst stroever gaan verlopen en de KLM zich terughoudender kan opstellen. Verweerder gaat echter niet in op het zwaarwegende algemene belang van openbaarmaking dat daar tegenover staat. Gelet op het maatschappelijk relevante onderwerp van de Wob-verzoeken en de omstandigheid dat de weggelakte passage de kern raakt van de informatie die eiseres wenst te ontvangen is deze algemene motivering onvoldoende. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      9.3
      Verweerder zal de met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob in document 2 weggelakte passage opnieuw moeten beoordelen. 
      
      
        
          Artikel 11 Wob (HAA 21/1758)
        
      
    
    
      10.1
      
        De rechtbank heeft kennis genomen van de door verweerder (deels) geheim gehouden documenten. Ten aanzien van de documenten 3a, 5a, 7a en 8a is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze documenten integraal heeft kunnen weigeren openbaar te maken en motiveert dit als volgt. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. De documenten 3a, 5a, 7a en 8a betreffen conceptversies van een reeds openbare brief aan de Tweede Kamer. De conceptversies zijn opgesteld met het oogmerk om deze te gebruiken voor intern beraad. Na het bekijken van de geheim gehouden versies van deze documenten is de rechtbank niet gebleken dat, zoals eiseres stelt, een externe derde bij het opstellen van deze documenten betrokken is geweest. De rechtbank ziet dan ook geen reden om aan te nemen dat het interne karakter is komen te vervallen.
        Voor zover de concepten dezelfde tekst bevatten als de definitieve Kamerbrief, is dit al openbaar gemaakt voor een ieder zodat de Wob niet van toepassing is. Verweerder heeft deze onderdelen daarom terecht niet openbaar gemaakt. 
        Voor zover de conceptteksten afwijken van de definitieve versie van de Kamerbrief, bevatten deze, naar het oordeel van de rechtbank, persoonlijke beleidsopvattingen. Na het raadplegen van de geheim gehouden versies is de rechtbank gebleken dat sprake is van voorstellen en aanbevelingen van een of meer personen en de daartoe aangevoerde argumenten. Ten slotte is het vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad, zoals alinea’s, dient te bezien of dit onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de documenten integraal heeft kunnen weigeren openbaar te maken omdat deze documenten weliswaar ook feitelijkheden bevatten, maar die feitelijkheden zijn zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet zijn te scheiden. De beroepsgrond faalt.
      
      
    
    
      10.2
      
        Ten aanzien van document 6a overweegt de rechtbank als volgt. Dit document betreft ook een concept van voornoemde Kamerbrief. De rechtbank is echter van oordeel dat ten aanzien van dit document geen sprake is van intern beraad en legt dat als volgt uit. 
        Volgens vaste jurisprudentie ontvalt aan een beraad het interne karakter indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Die externe derde adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. 
        Document 6a bevat tekstvoorstellen en aanpassingen van de concept Kamerbrief afkomstig van een externe derde, namelijk een medewerker van de KLM. Na raadpleging van de geheime versie van dit document is de rechtbank gebleken dat die aanpassingen niet enkel betrekking hebben op feitelijke informatie over de situatie bij KLM en de personele consequenties voor de bedrijfsvoering van de KLM. Uit de tekstvoorstellen en aanpassingen die de conceptbrief bevat blijkt daarnaast dat de KLM een eigen belang behartigt, dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hierdoor is het interne karakter van het beraad ten aanzien van document 6a komen te vervallen. Deze passages zijn daarom ten onrechte met een beroep op artikel 11 Wob niet openbaar gemaakt. De beroepsgrond slaagt.
      
      
    
    
      10.3
      Het voorgaande betekent dat verweerder ten aanzien van document 6a opnieuw zal moeten beoordelen of dit document openbaar kan worden gemaakt.
      
      
        
          Heeft verweerder alle documenten gevonden?
        
      
    
    
      11.1
      Resteert de vraag of verweerder alle documenten die onder de Wob-verzoeken vallen en van verweerder afkomstig zijn, heeft aangetroffen en beoordeeld. 
      
    
    
      11.2
      Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat, als het bestuursorgaan na onderzoek stelt dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en deze mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het aan de verzoeker om aannemelijk te maken dat het bestuursorgaan wel over deze documenten beschikt. Het bestuursorgaan moet wel inzichtelijk maken op welke wijze het naar de verzochte documenten heeft gezocht.
      
    
    
      11.3
      Vast staat dat verweerder in de bestreden besluiten I en II niet kenbaar heeft gemaakt op welke wijze naar aanleiding van de Wob-verzoeken is gezocht en welke zoektermen zijn gebruikt. Gelet hierop zijn de bestreden besluiten I en II ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd en in strijd met artikel 3:2 en 7:12 Awb. Ook deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      11.4
      Verweerder heeft vervolgens in de verweerschriften alsnog aangegeven hoe is gezocht en met gebruik van welke zoektermen, namelijk: KLM, [naam 6] , arbeidsvoorwaarden en steunmaatregelen, al dan niet in combinatie met elkaar. De rechtbank is echter van oordeel dat deze zoekstrategie gelet op de omvang van de Wob-verzoeken, zoals deze ook zijn samengevat onder rechtsoverweging 2.1 en 2.5, te beperkt is. De rechtbank ziet ten slotte niet in hoe de door eiseres genoemde voorbeelden zoals documenten over de Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW regeling) en gesprekken tussen Koolmees en de vakbonden buiten de reikwijdte van de Wob-verzoeken vallen, zoals verweerder stelt. De NOW-regeling wordt immers expliciet in de Wob-verzoeken genoemd onder punt 8. Onder punt 18 van de Wob-verzoeken wordt ook gevraagd om alle communicatie en documentatie met en/of over de vakbonden ten aanzien van de onder punt 1 genoemde onderdelen. De rechtbank ziet daarom in de verweerschriften geen aanleiding om het eerder geconstateerde gebrek te passeren.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Dit leidt tot de conclusie dat de beroepen gegrond zijn. De bestreden besluiten I en II zijn niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd en daarom in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 Awb. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten I en II.
    
    13. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of zelf een beslissing over de Wob-verzoeken te nemen. Ook ziet  de rechtbank geen aanleiding om in dit geval een bestuurlijke lus toe te passen omdat dit in dit geval geen doelmatige of efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. 
    
    14. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb dat verweerder nieuwe besluiten moet nemen op de Wob-verzoeken met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor acht weken. Daarbij moet verweerder de bepalingen van de inmiddels in werking getreden Woo in acht nemen, aangezien niet is voorzien in overgangsrecht. Verweerder moet opnieuw intern onderzoek verrichten naar de aanwezigheid van documenten die betrekking hebben op de Wob-verzoeken met meer zoektermen. Verweerder moet daarbij op controleerbare wijze inzicht verschaffen in de manier waarop het onderzoek is uitgevoerd en de uitkomsten daarvan. Daartoe moet verweerder een volledig overzicht verschaffen in een inventarislijst van alle naar aanleiding van het Wob-verzoek onder verweerder aangetroffen documenten, onder uitdrukkelijke benoeming daarvan en welk ministerie eventueel over de documenten die onder verweerder berusten een beslissing heeft genomen. Ten slotte zal verweerder de door de rechtbank genoemde gebreken bij het niet openbaar maken van onderdelen van de documenten omdat deze buiten de reikwijdte van de verzoeken zouden vallen, dan wel met toepassing van artikel 11 en 10, tweede lid, onder g, Wob opnieuw moeten beoordelen.
    
    15. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
    
    16. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De rechtbank merkt de beroepen HAA 21/1321 en HAA 21/1758 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van besluiten op de bezwaarschriften, niet-ontvankelijk;
    - verklaart de beroepen voor het overige gegrond;
    - vernietigt de besluiten van 5 maart 2021 en 23 maart 2021;
    - draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 720,- (te weten twee maal 360,-) aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, voorzitter en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. F.K. van Wijk, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet openbaarheid van bestuur
      
    
    
    
      Artikel 10, tweede lid, Wob
      Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
      
        (…)
      
      g.het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    
    
    
      Artikel 11 Wob
    
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    3.Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.
    4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
  
  
     Zie ECLI:NL:RVS:2000:AA4962.
  
  
     Zie ECLI:NL:RVS:2002:AF2138.
  
  
     Zie ECLI:NL:RVS:2017:2605.
  
  
     Zie de uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610, r.o.10.2.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1542.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497.
  
  
     Zie bijv. de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713, r.o. 4.1.