ECLI:NL:RVS:2023:2789, Raad van State, 19-07-2023, 202001127/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2016 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland de subsidieaanvraag van de Stichting afgewezen. De Stichting is sinds oktober 2015 eigenaar van een perceel aan de Van Cittersweg te Balgoij, gemeente Wijchen (hierna: het perceel). De Stichting heeft een subsidie van € 297.755,00 aangevraagd voor het omvormen en inrichten van het perceel naar een cultuurlandschap voor de das. De aangevraagde subsidie valt uiteen in een bedrag voor de afwaardering van het perceel van landbouwgrond naar natuur (hierna: de functieveranderingssubsidie) en een bedrag voor de inrichting van het perceel (hierna: de investeringssubsidie). De aanvraag is gebaseerd op de Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls natuur en landschap Gelderland (hierna: de SKNL).

202001127/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 januari 2020 in zaak nr. 18/4584 in het geding tussen:
    het college
    en
    de Stichting Landschapskapitaal (hierna: de Stichting).
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 november 2016 heeft het college de subsidieaanvraag van de Stichting afgewezen.
    Bij besluit van 14 juni 2017 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 maart 2018 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de Stichting.
    Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college het bezwaar van de Stichting opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 januari 2020 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 juli 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de Stichting. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    De Stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 15 september 2020 heeft het college het bezwaar van de Stichting opnieuw ongegrond verklaard.
    De Stichting heeft tegen dit besluit gronden ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 juni 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Uitert-Verhees, en de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Stichting is sinds oktober 2015 eigenaar van een perceel aan de Van Cittersweg te Balgoij, gemeente Wijchen (hierna: het perceel). De Stichting heeft een subsidie van € 297.755,00 aangevraagd voor het omvormen en inrichten van het perceel naar een cultuurlandschap voor de das. De aangevraagde subsidie valt uiteen in een bedrag voor de afwaardering van het perceel van landbouwgrond naar natuur (hierna: de functieveranderingssubsidie) en een bedrag voor de inrichting van het perceel (hierna: de investeringssubsidie). De aanvraag is gebaseerd op de Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls natuur en landschap Gelderland (hierna: de SKNL).
    2.       Het college heeft de aanvraag afgewezen en dat besluit in bezwaar gehandhaafd. Volgens het college kan er geen functieveranderingssubsidie worden verstrekt omdat er niet is voldaan aan de voorwaarde uit artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, van de SKNL. Uit een vergunning van 10 december 2007 voor het ontgronden van het perceel blijkt namelijk dat het perceel als natuur moest worden opgeleverd. Verder is er volgens het college geen aanleiding voor het verstrekken van een investeringssubsidie, omdat de inrichtingsmaatregelen die de Stichting voorstelt de fysieke conditie en kenmerken van het perceel onvoldoende wijzigen.
    3.       De rechtbank heeft het besluit van 14 juni 2017 bij haar uitspraak van 2 maart 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft hiertoe geoordeeld dat de redenering die ten grondslag ligt aan de weigering van de functieveranderingssubsidie innerlijk tegenstrijdig is, omdat het college in het besluit van 14 juni 2017 heeft gesteld dat er al een verplichting was om het perceel als natuur op te leveren, terwijl het college op de zitting bij de rechtbank heeft betoogd dat het perceel op het moment van de aanvraag al aan die verplichting voldeed. Verder heeft het college volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom de voorgestelde maatregelen het perceel onvoldoende wijzigen en de investeringssubsidie daarom moet worden geweigerd.
    4.       Het college heeft vervolgens op 10 juli 2018 een nieuw besluit genomen en het bezwaar van de Stichting opnieuw ongegrond verklaard. De functieveranderingssubsidie moet volgens het college worden geweigerd omdat niet is voldaan aan de voorwaarde uit artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de SKNL dat de subsidie is bedoeld voor de omzetting van landbouwgrond. Het college heeft daarbij betrokken dat er weliswaar sprake is van landbouwactiviteit, maar dat de hoofdfunctie van de gronden natuur is. De investeringssubsidie moet volgens het college worden geweigerd omdat het doel waarvoor de Stichting deze subsidie heeft aangevraagd al is bereikt.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat het college terecht is uitgegaan van de feiten en omstandigheden zoals die golden ten tijde van het besluit van 10 juli 2018.
    De rechtbank heeft over de weigering van de functieveranderingssubsidie geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het perceel de hoofdfunctie natuur heeft. De rechtbank heeft in dat kader overwogen dat het vooral gaat om het feitelijke gebruik van het perceel. Dat het perceel deel uitmaakt van de ecologische verbindingszone, is opgenomen in het natuurbeheerplan en voorzien is van een natuurbestemming in het bestemmingsplan betekent volgens de rechtbank niet dat de feitelijke hoofdfunctie van het perceel natuur is. Het college heeft verzuimd bij de pachter te informeren naar het feitelijke gebruik van het perceel. Verder is het advies van ecoloog K. Buddingh van 2 mei 2018 volgens de rechtbank alleen een momentopname en heeft de ecoloog ook niet geïnformeerd bij de pachter naar het feitelijke gebruik. Volgens de rechtbank berust het besluit van 10 juli 2018 daarom in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
    Aangezien het college er ook bij de weigering van de investeringssubsidie van uit is gegaan dat het perceel de hoofdfunctie natuur heeft, is het besluit ook in zoverre onvoldoende gemotiveerd, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    6.       Anders dan de rechtbank vindt het college dat zij voldoende heeft onderbouwd dat het perceel de hoofdfunctie ‘natuur’ heeft. Het college voert aan dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat het feitelijke gebruik van het perceel doorslaggevend is om te bepalen of de hoofdfunctie natuur is. Ook wijst het college erop dat de rechtbank niet heeft toegelicht waarom het feitelijke gebruik doorslaggevend is en op welke manier het feitelijke gebruik van het perceel moet worden bepaald. Daarbij is de rechtbank er volgens het college aan voorbij gegaan dat de ecoloog het feitelijke gebruik van het perceel al heeft onderzocht. Uit zijn advies volgt dat het perceel feitelijk wordt gebruikt als natuurgrond en er geen sprake is van landbouwgrond, aldus het college.
    6.1.    Van een natuurterrein is ingevolge artikel 1, aanhef onder t, van de SKNL sprake bij grond met als hoofdfunctie natuur. De Afdeling volgt het college in het standpunt dat bij de beoordeling van de vraag of een perceel de hoofdfunctie natuur heeft, het feitelijke gebruik van dat perceel niet doorslaggevend is. De functie van een perceel is namelijk niet alleen afhankelijk van de activiteiten die plaatsvinden op dat perceel. Uit de definitie van landbouwgrond in artikel 1, aanhef en onder n, van de SKNL volgt dat ook wanneer er landbouwactiviteiten plaatsvinden op een perceel, de hoofdfunctie van dat perceel natuur kan zijn. Het college heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij bij het bepalen van de hoofdfunctie van een perceel rekening houdt met de bestemming die het perceel heeft, de inrichting van het perceel en het feitelijke gebruik ervan. De Afdeling acht deze uitleg niet onjuist.
    6.2.    Voor de vraag welke hoofdfunctie het perceel in dit geval heeft, slaat de Afdeling met het college acht op de voorgeschiedenis. Er heeft ontgronding van het perceel plaatsgevonden, waarna overeenkomstig de voorwaarden gesteld met de daartoe verstrekte ontgrondingenvergunning het perceel is ingericht als natuur. Daarnaast is van betekenis dat het perceel deel uitmaakt van de ecologische verbindingszone Heumen-Horssen, is opgenomen in het natuurbeheerplan en de bestemming ‘’Natuur - 1’’ heeft. Binnen die bestemming is agrarisch medegebruik toegestaan, wat niet afdoet aan de bestemming natuur. Bovendien duidt het advies van de ecoloog op de feitelijke functie van het perceel als natuur. Hoewel duidelijk is dat de natuurontwikkeling nog niet is afgerond en dat er op het perceel agrarische activiteiten plaatsvinden, heeft het college gelet op het voorgaande voldoende gemotiveerd dat het perceel de hoofdfunctie natuur heeft. De rechtbank is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat dit niet het geval is.
    6.3.    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is gegrond. Omdat het perceel de hoofdfunctie natuur heeft, is er geen sprake van landbouwgrond en kan er dus geen functieveranderingssubsidie worden verstrekt. Dit betekent dat het college deze subsidie in zijn besluit van 10 juli 2018 terecht heeft afgewezen. De rechtbank is niet toegekomen aan de behandeling van de overige beroepsgronden van de Stichting die zijn gericht tegen de afwijzing van de investeringssubsidie. De Afdeling zal deze gronden daarom alsnog bespreken.
    Bespreking van de overige beroepsgronden
    8.       De Stichting heeft over de afwijzing van de investeringssubsidie betoogd dat het college er ten onrechte van uitgaat dat het doel waarvoor de investeringssubsidie zou worden verstrekt al is bereikt. De Stichting voert aan dat de doelstelling van de ecologische verbindingszone ruimer is dan waar het college van uitgaat. De Stichting betwist dat de door haar voorgestelde maatregelen de fysieke condities en kenmerken van het perceel onvoldoende wijzigen, omdat het perceel als gevolg van deze maatregelen niet meer als landbouwgrond gebruikt zal kunnen worden.
    8.1.    De Afdeling volgt het standpunt van de Stichting niet. De Stichting heeft de investeringssubsidie aangevraagd om een leefomgeving voor de das in te richten. Het college heeft erop gewezen dat de das al jarenlang op het gebied leeft, dat er een dassenburcht is en dat het grasland op het perceel voldoende voedsel biedt voor de das. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarmee voldoende gemotiveerd dat juist het doel waarvoor de Stichting de investeringssubsidie heeft aangevraagd al is bereikt en mocht hij om die reden de investeringssubsidie afwijzen.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Beroep tegen het besluit van 15 september 2020
    9.       Bij besluit van 15 september 2020 heeft het college, om uitvoering te geven aan de aangevallen uitspraak, een nieuw besluit op bezwaar genomen. Omdat uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, is de grondslag van dit besluit komen te vervallen. Het besluit van 15 september 2020 moet alleen al daarom worden vernietigd.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal daarom het beroep tegen het besluit van 10 juli 2018 ongegrond verklaren. Het besluit van 15 september 2020 moet worden vernietigd.
    11.     De conclusie is dus dat het besluit van 10 juli 2018 in stand blijft. Het college heeft in dat besluit op goede gronden de functieveranderingssubsidie en de investeringssubsidie afgewezen.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 januari 2020 in zaak nr. 18/4584;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 15 september 2020.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Van Dokkum
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2023
    480-1022
     
    BIJLAGE
     
    Subsidieregeling kwaliteitsimpuls natuur en landschap Gelderland
    Artikel 1 (begripsbepalingen)
    […]
    n. landbouwgrond: binnen de provincie gelegen stuk grond waarop een landbouwactiviteit wordt uitgevoerd, niet zijnde gronden als bedoeld in onderdeel r, andere gronden met als hoofdfunctie natuur of gronden als bedoeld in artikel 5a van de Beleidsregels Regeling GLB-inkomenssteun 2006 van de minister van Economische Zaken;
    […]
    t. natuurterrein: binnen de provincie gelegen grond met als hoofdfunctie natuur, die ingevolge artikel 2.1, tweede lid, onderdeel a, van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Gelderland 2009 is begrensd, alsmede gronden waarvoor een subsidie functieverandering als bedoeld in artikel 15 van de onderhavige regeling is verstrekt;
    […]
    Artikel 8 (grondslag subsidie)
    1. Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag een investeringssubsidie verstrekken voor éénmalige investeringen in een natuurterrein die, door middel van éénmalige inrichtingsmaatregelen, rechtstreeks de fysieke condities of kenmerken van het desbetreffende natuurterrein wijzigen met als doel:
    a. de realisatie van een natuurbeheertype op grond die een functieverandering heeft ondergaan;
    b. de realisatie en bescherming van een landschapselement op grond die een functieverandering heeft ondergaan;
    c. de verhoging van de natuurkwaliteit van het bestaande natuurbeheertype;
    d. de verhoging van de natuurkwaliteit van het bestaande landschapselement;
    e. de omzetting van een natuurterrein met een bestaand natuurbeheertype in een natuurterrein met een overeenkomstig de ambitiekaart gewenst natuurbeheertype te realiseren, of
    f. de realisatie of verhoging van de natuurkwaliteit van een habitattype.
    […]
    Artikel 11 (subsidievoorwaarden)
    1. Een investeringssubsidie kan worden verleend indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:
    a. de betreffende maatregelen in het investeringsplan, onderscheidenlijk het programma, dragen naar het oordeel van Gedeputeerde Staten bij aan de realisatie van het op basis van artikel 10, eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk artikel 10, vijfde lid, onderdeel c, omschreven en in artikel 8 bedoelde investeringsdoel;
    b. het op basis van artikel 10, eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk artikel 10, vijfde lid, onderdeel c, omschreven en in artikel 8 bedoelde investeringsdoel is in overeenstemming met het natuurbeheerplan of beheerplan zoals dat op de datum van aanvraag van de betreffende subsidie gold;
    c. de maatregelen die het investeringsplan, onderscheidenlijk het programma, beschrijft realiseren deze omzetting, verhoging van de kwaliteit, realisatie of aanleg als vermeld in onderdeel a efficiënt en effectief;
    d. er is geen aanvang gemaakt met de uitvoering van de inrichtingsmaatregelen vóórdat:
    i. de taxatie, bedoeld in artikel 20, derde lid, door de DLG is uitgevoerd, indien de aanvraag voor een investeringssubsidie vergezeld gaat van een aanvraag voor een subsidie functieverandering als bedoeld in artikel 15, dan wel
    ii. de ontvangst van de aanvraag voor investeringssubsidie door of namens Gedeputeerde Staten is bevestigd, voor zover het andere gevallen dan onder i. betreft;
    e. de inrichtingsmaatregelen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a tot en met e leiden tot:
    i. een natuurbeheertype dat voldoet aan de betreffende eisen zoals opgenomen in de Index natuur en landschap;
    ii. een agrarisch beheerpakket, beheerpakket landschap of landschapselement dat voldoet aan de betreffende instapeisen zoals opgenomen in de Subsidieregeling natuur- en landschapsbeheer Gelderland.
    2. Onverminderd het eerste lid kan een investeringssubsidie als bedoeld in artikel 8 slechts worden verleend indien de aanvrager schriftelijk verklaart ten minste zes jaar na afronding van de inrichtingsmaatregelen, bedoeld in het eerste lid, beheer gericht op de instandhouding van het natuurbeheertype of het landschapselement, dan wel de uitvoering van een agrarisch beheerpakket of beheerpakket landschap, te blijven voeren. Deze verplichting vervalt voor zover hij voor die instandhouding onderscheidenlijk uitvoering een corresponderende subsidie op grond van de Subsidieverordening natuur- en landschapsbeheer Gelderland heeft aangevraagd en ontvangt. De subsidieaanvraag op basis van de voornoemde verordening wordt ingediend in de eerstvolgende openstellingsperiode na het indienen van de aanvraag tot subsidievaststelling, bedoeld in artikel 14c.
    3. Indien een subsidieontvanger subsidie ontvangt op grond van een aanvraag als bedoeld in het tweede lid, tweede volzin, en de beschikking tot subsidieverlening wordt ingetrokken omdat de subsidieontvanger toerekenbaar niet voldaan heeft aan de subsidieverplichtingen, dan is voor de resterende periode de in het tweede lid, eerste volzin, bedoelde instandhoudings- respectievelijk uitvoeringsplicht weer van toepassing tot de termijn van zes jaar na afronding van de inrichtingsmaatregelen is verstreken.
    Artikel 18 (subsidievoorwaarden)
    1. Een subsidie functieverandering kan worden verstrekt indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:
    a. de subsidie is bedoeld voor de omzetting van landbouwgrond als bedoeld in artikel 15;
    b. de functieverandering dient niet tot uitvoering van wettelijke verplichtingen of een bestaand(e) (publiekrechtelijk) convenant, regeling of afspraak;
    c. de functieverandering is in overeenstemming met het natuurbeheerplan zoals dat op de datum van aanvraag van de subsidie functieverandering gold;
    d. de in het realisatieplan beschreven wijze van ontwikkeling en beheer van het natuurterrein, het landschapselement of het beheerpakket landschap draagt naar het oordeel van Gedeputeerde Staten voldoende bij aan de doelstellingen zoals opgenomen in het natuurbeheerplan.
    2. Een subsidie functieverandering wordt niet verstrekt indien:
    a. de aanvraag voor de subsidie functieverandering vergezeld gaat van een aanvraag voor een investeringssubsidie als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a of b, of het derde lid van dat artikel, én
    b. de aanvraag voor die investeringssubsidie wordt afgewezen omdat niet voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 11, doch slechts
    c. voor zover die investeringssubsidie betrekking had op de landbouwgrond waarvoor de subsidie functieverandering is aangevraagd.