ECLI:NL:RVS:2023:2397, Raad van State, 21-06-2023, 202202787/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van de functie van het achtererf van het perceel [locatie] te Zaandam (hierna: het perceel) naar een bouwvlak met een woonbestemming. Op 18 april 2019 heeft [appellant] bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de functie van het achtererf van het perceel. Hij verzoekt om aan het achtererf de functie bouwvlak met een woonbestemming toe te kennen. [appellant] wil hier vier appartementen realiseren ter vervanging van een bestaand (kleiner) bouwwerk voor de huisvesting van zijn kleinkinderen.

202202787/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 31 maart 2022 in zaak nr. 21/812 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 december 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van de functie van het achtererf van het perceel [locatie] te Zaandam (hierna: het perceel) naar een bouwvlak met een woonbestemming.
    Bij uitspraak van 31 maart 2022 heeft de rechtbank Noord-Holland het daartegen ingestelde beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [partijen] hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van de incidenteel hoger beroepen van [partijen].
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. Elmas, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y. Kliphuis, advocaat te Hoofddorp, F. Ait Moha en R. Huijser, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 18 april 2019 heeft [appellant] bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de functie van het achtererf van het perceel. Hij verzoekt om aan het achtererf de functie bouwvlak met een woonbestemming toe te kennen. [appellant] wil hier vier appartementen realiseren ter vervanging van een bestaand (kleiner) bouwwerk voor de huisvesting van zijn kleinkinderen.
    2.       Bij besluit van 28 december 2020 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3O, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omdat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het toevoegen van een op zichzelf staande woonfunctie op het achtererf zorgt voor onwenselijke verdichting van de locatie en maakt inbreuk op de privacy van omwonenden. Zo’n toevoeging is volgens het college ook in strijd met de Nota woonbebouwing, omdat de appartementen niet ondergeschikt zijn aan het hoofdgebouw. Ook voldoet het project volgens het college niet aan de vereiste (voorkeurs)grenswaarde voor geluidsgevoelige objecten.
    Wet- en regelgeving
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep [appellant]
    Voor welke activiteit is de aanvraag ingediend?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de aanvraag alleen ziet op de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ en niet op de activiteit ‘bouwen’ (artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo). Volgens [appellant] blijkt immers uit de aanvraag dat hij ook heeft beoogd een omgevingsvergunning voor het bouwen te verkrijgen. In dit verband wijst [appellant] erop dat de vier appartementen zijn opgenomen op de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de door hem ingebrachte e-mailberichten en de gesprekken die tussen een medewerker van de gemeente en de bouwkundig adviseur van [appellant] hebben plaatsgevonden.
    4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de aanvraag van [appellant] niet ook als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen kan worden aangemerkt. In het aanvraagformulier staat dat [appellant] een aanvraag indient voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’. Dat bij de aanvraag een bouwtekening en een rapport over de akoestische gevolgen van de bouw van de appartementen zijn overgelegd, maakt niet dat het college uit de aanvraag had moeten afleiden dat ook de activiteit ‘bouwen’ was aangevraagd. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, is het niet ongebruikelijk dat een aanvraag om afwijking van de regels van ruimtelijke ordening voorzien wordt van een tekening waaruit de gewenste afwijking van de regels van ruimtelijke ordening blijkt. De rechtbank heeft er bovendien op gewezen dat het niet ongebruikelijk is dat eerst een aanvraag wordt ingediend voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’, voordat de activiteit ‘bouwen’ wordt aangevraagd. Artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo maakt deze handelswijze per slot van rekening mogelijk. Ook de door [appellant] overgelegde e-mailberichten en de gesprekken tussen een medewerker van de gemeente en zijn bouwkundig adviseur, leiden niet tot het oordeel dat het college de aanvraag ook had moeten aanmerken als een aanvraag voor de activiteit ‘bouwen’. Uit de stukken blijkt dat met name overleg heeft plaatsgevonden over de te bewandelen procedurele route: moest een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan worden aangevraagd of een verzoek voor een zogeheten postzegelbestemmingsplan worden ingediend? Weliswaar is door de medewerker van de gemeente toegezegd dat de verschillende mogelijkheden zullen worden besproken, maar hieruit kan niet worden afgeleid dat de aanvraag tevens als een aanvraag voor de activiteit ‘bouwen’ moet worden opgevat.
    Het betoog slaagt niet.
    Is sprake van een van rechtswege verleende vergunning?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Hij voert aan dat op de aanvraag niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure, maar de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dat van een reguliere voorbereidingsprocedure moet worden uitgegaan vloeit volgens [appellant] onder meer voort uit het feit dat ten tijde van de aanvraag geen bestemmingsplan voor het perceel gold en dat het voor het perceel geldende provinciaal inpassingsplan "Aanpassing geluidszones Westpoort en Hoogtij" (hierna: het inpassingsplan) niet aan vergunningverlening in de weg stond. Omdat het college niet binnen de termijn van de reguliere voorbereidingsprocedure op de aanvraag heeft beslist, is de omgevingsvergunning van rechtswege gegeven, aldus [appellant].
    5.1.    Volgens vaste rechtspraak is voor het beantwoorden van de vraag of al dan niet van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven, beslissend welke procedure op de aanvraag van toepassing is. Op grond van de artikelen 3.7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt.
    5.2.    De aanvraag van [appellant] van 18 april 2019 heeft - zoals hiervoor onder 4.1 is vastgesteld - betrekking op het gebruik van het perceel in strijd met regels voor ruimtelijke ordening. De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het indienen van de aanvraag het bestemmingsplan ‘Chw Hemburg e.o.’ gold en ten tijde van het nemen van het besluit van 28 december 2020 het bestemmingsplan ‘Havenstraat Hemkade’. De rechtbank heeft verder met juistheid overwogen dat zowel ten tijde van de aanvraag als ten tijde van het nemen van het weigeringsbesluit het inpassingsplan gold, dat op grond van artikel 1.1 van de Wabo met een bestemmingsplan gelijk moet worden gesteld. Gedurende de aanvraagprocedure is dus geen sprake geweest van een situatie waarin geen plan gold.
    5.3.    Daarnaast is ter zitting vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de aanvraag met al die plannen in strijd is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat in deze situatie slechts een vergunning kon worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Daarbij is van belang dat het inpassingsplan noch de bestemmingsplannen voor deze situatie voorzien in regels voor afwijking, zodat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 1°, van de Wabo niet van toepassing is. Daarnaast is er in deze situatie geen sprake van een geval dat in artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht is aangewezen, zodat ook niet artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2°, van de Wabo van toepassing is.
    5.4.    Gelet op die conclusie heeft de rechtbank terecht overwogen dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is tot stand gekomen. Dat de procedure lang heeft geduurd, doet daar niet aan af.
    Het betoog faalt.
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroepen
    6.       [partijen] hebben incidenteel hoger beroepen ingesteld onder de voorwaarde dat het door [appellant] ingestelde hoger beroep gegrond is. Omdat het hoger beroep van [appellant], gelet op dat wat hiervoor is overwogen, ongegrond is, is deze voorwaarde niet vervuld en vervallen de incidenteel hoger beroepen van [partijen]. Dit betekent dat aan een inhoudelijke bespreking hiervan niet wordt toegekomen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
    374-1049
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Afdeling 3.4. Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
    Artikel 3.18
    1. Indien het een besluit op aanvraag betreft, neemt het bestuursorgaan het besluit zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag.
    § 4.1.3.3. Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen
    Artikel 4:20b
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet;
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […].
    § 3.2. De reguliere voorbereidingsprocedure
    Artikel 3.8
    Het bevoegd gezag geeft bij de toepassing van titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht tevens onverwijld kennis van de aanvraag om een omgevingsvergunning op de in artikel 12 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze. Het vermeldt daarbij de in artikel 3.1, tweede lid, bedoelde datum waarop de aanvraag is ontvangen.
    Artikel 3.9
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
    a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
    b.  zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
    […]
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
    […].
    § 3.3. De uitgebreide voorbereidingsprocedure
    Artikel 3.10
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […]
    Bestemmingsplan "Havenstraat-Hemkade"
    Artikel 8.1
    De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen al dan niet in combinatie met de uitoefening van huisgebonden beroep of huisgebonden bedrijf;
    b. […];
    Artikel 8.2
    Op en onder de in lid 8.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met inachtneming van de volgende bepalingen:
    Artikel 8.2.1
    a. hoofdgebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
    b. het bestaande aantal woningen per bouwvlak mag niet worden uitgebreid;
    […];
    Artikel 11.2.1
    a. de gronden ter plaatse van de aanduiding 'Geluidzone - industrie - 1' zijn, behalve voor de andere daar voorkomende functies en activiteiten, mede bestemd tot de geluidszone - industrie behorend bij het industrieterrein Achtersluispolder en Westerspoor;
    b. de gronden ter plaatse van de aanduiding 'Geluidzone - industrie - 2' zijn, behalve voor de andere daar voorkomende functies en activiteiten mede bestemd tot de geluidszone - industrie behorend bij het industrieterrein Westpoort, zoals vastgesteld bij provinciaal inpassingsplan 'Aanpassing geluidzones Westpoort en Hoogtij' van 2 maart 2015.
    Artikel 11.2.2
    a. in afwijking van het bepaalde in de overige bestemmingsregels mogen ter plaatse van de aanduiding 'geluidszone - industrie 1' en 'geluidszone - industrie 2' alleen geluidgevoelige objecten worden opgericht indien wordt voldaan aan de voorkeursgrenswaarde dan wel een hogere grenswaarde als bedoeld in de Wet geluidhinder;
    […].