ECLI:NL:RVS:2024:1407, Raad van State, 03-04-2024, 202201976/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden [appellant] onder oplegging van dwangsom gelast de uitbreiding van de werktuigenberging, de veestalling en de hooiopslag, zoals deze in het rood zijn aangegeven op de bijlage bij het besluit, voor 1 september 2020 te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] heeft op 26 september 2017 een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een werktuigberging en een veestalling en het bouwen van een hooiopslag op zijn perceel ingediend. Het college heeft die aanvraag afgewezen. De afwijzing van de aanvraag is met de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1114, in stand gebleven. [appellant] is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom.

202201976/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Jirnsum, gemeente Leeuwarden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 23 maart 2022 in zaken nrs. 21/380 en 21/3002 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsom gelast de uitbreiding van de werktuigenberging, de veestalling en de hooiopslag, zoals deze in het rood zijn aangegeven op de bijlage bij het besluit, voor 1 september 2020 te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 21 augustus 2020 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 1 december 2020.
    Bij besluit van 30 september 2020 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het besluit op bewaar.
    Bij besluit van 11 december 2020 heeft het college beslist op het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar. Het heeft het bezwaar voor zover dat zag op de begunstigingstermijn gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard, het besluit van 3 juli 2020 gewijzigd in die zin dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 1 augustus 2021 en de besluiten van 21 augustus 2020 en 30 september 2020 herroepen.
    Bij besluit van 22 april 2021 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot en met zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [appellant].
    Bij uitspraak van 23 maart 2022 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [appellant] tegen het besluit van 11 december 2020 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het besluit van 22 april 2021 ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door J.S. Knossen en H. Benjamins, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft op 26 september 2017 een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een werktuigberging en een veestalling en het bouwen van een hooiopslag op zijn perceel ingediend. Het college heeft die aanvraag afgewezen. De afwijzing van de aanvraag is met de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1114, in stand gebleven.
    3.       Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college [appellant] gelast om de zonder omgevingsvergunning gerealiseerde uitbreiding van de werktuigberging en de veestalling en de hooiopslag op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
    [appellant] is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom.
    Relevante regelgeving
    4.       Het perceel van [appellant] ligt in het plangebied van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008, Tweede partiële herziening".
    Artikel 16 van de planvoorschriften luidt:
    "[…].
    2. Bouwvoorschriften
    a. […]
    b. Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen, waaronder botenhuizen zijn begrepen, gelden de volgende bepalingen:
    1. […]
    6. de gezamenlijke oppervlakte per woning van aan- en uitbouwen en bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 50 m², dan wel ten hoogste de bestaande oppervlakte indien deze meer is, met dien verstande dat ten hoogste 50 procent van achter- en zijerven mag worden bebouwd;
    […].
    c. voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen:
    1. uitsluitend bouwwerken mogen worden gebouwd zoals bedoeld in artikel 43 van de Woningwet.
    2. […]."
    Beoordeling van het hoger beroep
    Overtreding
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden.
    Hij voert primair aan dat de drie bouwwerken die hij heeft gebouwd moeten worden aangemerkt als bouwwerken, geen gebouw zijnde. Deze bouwwerken kunnen omgevingsvergunningvrij worden opgericht op grond van artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Volgens [appellant] zijn deze bouwwerken niet in strijd met het bestemmingsplan. Hij wijst er in dit verband op dat artikel 16, tweede lid, onderdeel c, van de planvoorschriften onverbindend moet worden geacht, omdat met deze bepaling de uitdrukkelijk in de Wabo en het Bor gemaakte keuze om vergunningvrij bouwen mogelijk te maken, wordt geblokkeerd.
    Hij voert subsidiair aan dat, als voormelde bepaling niet onverbindend is, voor het bouwen van de drie bouwwerken van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. Volgens [appellant] heeft hij op 24 oktober 2017 een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van drie afdaken ingediend en heeft het college daarop niet tijdig beslist.
    5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de gebouwde hooiopslag, die moet worden aangemerkt als bouwwerk, geen gebouw zijnde, in strijd is met artikel 16, tweede lid, onderdeel c, van de planvoorschriften. Volgens de rechtbank is er geen reden om die bepaling onverbindend te achten.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat het college, gelet op de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning van 26 september 2017, ervan uit heeft kunnen gaan dat de overige bouwwerkzaamheden op het perceel gericht waren op de in die aanvraag vermelde bouwwerken, te weten de uitbreiding van de werktuigberging en veestalling. Het gaat hier volgens de rechtbank om het bouwen van gebouwen, dat in strijd is met artikel 16, tweede lid, onderdeel b, onder 6 van de planvoorschriften.
    Omdat het college heeft geweigerd de benodigde omgevingsvergunning voor deze drie bouwwerken te verlenen, was sprake van het bouwen zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning was verleend. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    5.2.    Het primaire standpunt van [appellant] komt erop neer dat de bouwwerkzaamheden op het perceel niet gericht waren op de in de aanvraag van 26 september 2017 vermelde drie bouwwerken, maar op het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde, als bedoeld in artikel 3 van bijlage II van het Bor. Omdat er geen strijd bestaat met het bestemmingsplan, konden deze bouwwerken volgens [appellant] omgevingsvergunningvrij worden opgericht.
    5.2.1. De Afdeling overweegt hierover dat, ook als moet worden aangenomen dat de door [appellant] gebouwde bouwwerken moeten worden aangemerkt als bouwwerken, geen gebouw zijnde, en vallen onder artikel 3 van bijlage II van het Bor, geldt dat, zoals ook het college heeft aangegeven, voor deze bouwwerkzaamheden een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Hiertoe is het volgende van belang.
    5.2.2. In de uitspraak van 22 april 2020 heeft de Afdeling overwogen dat ingevolge artikel 16, tweede lid, onderdeel c, van de planvoorschriften geen bouwwerken, geen gebouw zijnde, meer mogen worden gebouwd als gevolg van het vervallen van artikel 43 van de Woningwet. De Afdeling overwoog in dat verband dat op grond van het planvoorschrift uitsluitend de in artikel 43 van de Woningwet bedoelde bouwwerken mochten worden gebouwd, terwijl daarin niet is bepaald dat het gaat om de versie van het artikel zoals dat luidde ten tijde van de vaststelling van het plan.
    Dit betekent dat het bouwen van de bouwwerken, geen gebouw zijnde, in strijd is met het bestemmingsplan.
    5.2.3. [appellant] voert aan dat dat artikel 16, tweede lid, onderdeel c, van de planvoorschriften onverbindend moet worden geacht omdat, in strijd met vaste rechtspraak, het doel van de Wabo en het Bor om op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor vergunningvrij bouwen mogelijk te maken, wordt geblokkeerd. Dit leidt er volgens [appellant] dat het bouwen van de bouwwerken, geen gebouw zijnde, niet meer in strijd is met het bestemmingsplan.
    De mogelijkheid om in een procedure over een besluit over handhaving de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, strekt niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2427.
    Voor het oordeel dat artikel 16, tweede lid, onderdeel c, van de planvoorschriften evident in strijd is met de hogere regeling en daarom onverbindend moet worden geacht, bestaat geen grond. De door [appellant] bedoelde rechtspraak, zoals de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:571, gaat over planregels die vergunningvrij bouwen als bedoeld in artikel 2 van bijlage II van het Bor aan banden legt. Het gaat in deze procedure echter niet om vergunningvrij bouwen op grond van artikel 2 van bijlage II van het Bor, maar om vergunningvrij bouwen op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor. De categorieën bouwwerken genoemd in artikel 3 zijn alleen uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. In een bestemmingsplan kunnen regels worden opgenomen op grond waarvan voor een bouwwerk, dat voldoet aan de eisen van artikel 3, toch een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Dat op grond van een bepaling in het bestemmingsplan "Buitengebied 2008, Tweede partiële herziening" het bouwen van een bouwwerk niet op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omgevingsvergunningvrij is, leidt daarom niet tot het oordeel dat die bepaling evident in strijd is met hogere regelgeving.
    5.3.    Dat, zoals [appellant] subsidiair betoogt, voor het bouwen van de drie bouwwerken van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend, volgt de Afdeling evenmin. De Afdeling overweegt als volgt.
    5.3.1. Er kan pas een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven als een aanvraag is ingediend als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    De door [appellant] bedoelde brief van 24 oktober 2017 heeft als titel 'Melding vergunningsvrij bouwen'. In die brief staat onder meer dat grote delen van de bouwwerken waarvoor op 27 september 2017 een aanvraag om verlening van omgevingsvergunning is ingediend, omgevingsvergunningvrij kunnen worden opgericht. De Afdeling ziet geen reden om die brief aan te merken als een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor de in die brief genoemde bouwwerken. Uit die brief volgt immers dat volgens [appellant] voor het bouwen van de bedoelde bouwwerken juist géén omgevingsvergunning is vereist.
    5.3.2. [appellant] wijst in dit verband nog op een ontvangstbevestiging van het 'team Vergunningen en leefomgeving' van de gemeente, waaruit volgens hem blijkt dat de brief van 24 oktober 2017 wel degelijk als aanvraag in behandeling is genomen. De Afdeling overweegt daarover dat op die ontvangstbevestiging weliswaar een kruisje is geplaatst bij het woord "omgevingsvergunning", maar dat direct daarachter is vermeld: "melding vergunningvrij bouwen". Ook daaruit kan derhalve niet worden afgeleid dat de brief als aanvraag om omgevingsvergunning zou moeten worden aangemerkt. Omdat de brief van 24 oktober 2017 niet kan worden aangemerkt als een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning, is er ook geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan voor de drie bouwwerken op het perceel.
    5.4.    Het voorgaande betekent dat, nu voor het bouwen van de drie bouwwerken een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig is en [appellant] daarover niet beschikt, het college bevoegd was handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan het college aanleiding had moeten zien niet handhavend op te treden.
    Hij voert in dit verband aan dat omwonenden geen hinder ondervinden van de bouwwerken en dat de bouwwerken ruimtelijk passend zijn. Hij voert verder aan dat een medewerker toezeggingen heeft gedaan op grond waaraan hij het vertrouwen mocht ontlenen dat voor de bouw van de bouwwerken geen omgevingsvergunning vereist zou zijn en dat het college niet handhavend tegen het zonder omgevingsvergunning bouwen van deze bouwwerken zou optreden. Volgens [appellant] heeft een medewerkster van de gemeente hem verteld dat hij op zijn erf zonder omgevingsvergunning, bouwwerken, geen gebouw zijnde, in de vorm van overkappingen mocht oprichten.
    7.1.    Voor zover [appellant] met zijn betoog dat de bouwwerken ruimtelijk inpasbaar zijn, beoogt te betogen dat het college daarvoor omgevingsvergunning zou kunnen verlenen, overweegt de Afdeling dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het daartoe niet bereid is. Dat omwonenden geen hinder ondervinden van dit bouwwerk, zoals [appellant] betoogt, leidt niet tot de conclusie dat het college zijn belangen zwaarder had moeten laten wegen dan het algemeen belang dat met handhaving is gediend.
    7.2.    Over het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de Afdeling dat, wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat er door een medewerkster van de gemeente namens het college toezeggingen zijn gedaan waaraan hij het vertrouwen mocht ontlenen dat voor de bouw van de bouwwerken geen omgevingsvergunning vereist zou zijn en dat het college daarom niet handhavend tegen het zonder omgevingsvergunning bouwen van deze bouwwerken zou optreden. [appellant] heeft zijn stelling namelijk niet met stukken onderbouwd. Voor zover [appellant] in dit verband verwijst naar de eerder genoemde ontvangstbevestiging van het 'team Vergunningen en leefomgeving' blijkt daaruit alleen dat [appellant] in oktober 2017 een stuk bij de gemeente heeft afgegeven dat op de ontvangstbevestiging is aangeduid als 'melding vergunningsvrij bouwen'.
    7.3.    Gelet op het voorgaande, bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant] geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan geoordeeld moet worden dat het college wegens bijzondere omstandigheden af had moeten zien van handhaving.
    Het betoog slaagt niet.
    Begunstigingstermijn
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn te kort was om aan de last te voldoen. Hij voert aan dat de op het perceel aanwezige dieren niet zomaar verplaatst konden worden. [appellant] wijst er daarbij op dat hij geen onomkeerbare stappen wil nemen, namelijk slopen van de bouwwerken, die zijn financiële schade vergroten, vooral niet aangezien er grote vraagtekens kunnen worden gezet bij de rechtmatigheid van de last.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210.
    8.2.    Het college heeft [appellant] in het besluit van 3 juli 2020 gelast om de bouwwerken voor 1 september 2020 te verwijderen en verwijderd te houden. Het college heeft de begunstigingstermijn meerdere keren verlengd, laatstelijk tot en met zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [appellant]. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellant] ruim de gelegenheid heeft gekregen om (voorbereidings)maatregelen te treffen, bijvoorbeeld het zoeken naar vervangende stallingen, om de bouwwerken tijdig te kunnen verwijderen. Dat [appellant] ervoor heeft gekozen om eerst deze procedure af te wachten, doet er niet aan af dat hij voldoende tijd heeft gekregen om aan de last te voldoen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige gronden
    9.       Over het betoog van [appellant] over de in de aangevallen uitspraak opgenomen inleidende overwegingen overweegt de Afdeling dat dit geen dragende overwegingen zijn voor het eindoordeel van de rechtbank. Het daartegen gerichte betoog van [appellant] kan daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    10.     Wat betreft het betoog van [appellant] over de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2078, waarin het beroep van [appellant] wegens het niet tijdig beslissen op zijn brief van 24 oktober 2017 aan de orde was, overweegt de Afdeling dat dit betoog hier niet aan de orde kan komen. Het gaat in deze procedure alleen om de rechtmatigheid van de aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom.
    Conclusie en slot
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    12.     [appellant] heeft ook verzocht om schadevergoeding. Uit de bevestiging van de uitspraak van de rechtbank volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot schadevergoeding kan worden uitgesproken. Daarom zal het verzoek worden afgewezen.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2024
    473