ECLI:NL:RVS:2023:2752, Raad van State, 26-07-2023, 202104295/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voorst het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen bepaalde bedrijfsactiviteiten van het horecabedrijf van Party &amp; Bowling dat is gevestigd op het perceel Twelloseweg 1A te Steenenkamer (hierna: het perceel), afgewezen. Party &amp; Bowling exploiteert op het perceel een horecabedrijf onder de naam "Buitensociëteit Deventer" (hierna: de Buitensociëteit). De Buitensociëteit bestaat uit een bowlingcentrum met vier zalen en heeft buiten het gebouw drie terrassen. Op 23 juli 2018 heeft [appellant sub 1] verzocht om handhavend op te treden tegen bepaalde bedrijfsactiviteiten van de Buitensociëteit vanwege overlast die hij ondervindt door met name geluid en parkeren. Op 16 mei 2019 heeft het college een vooraankondiging voor een last onder dwangsom aan Party &amp; Bowling verstuurd vanwege strijd met het bestemmingsplan "Steenenkamer" (hierna: het bestemmingsplan), het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Voorst. Party &amp; Bowling heeft vervolgens een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan en een verzoek gedaan voor het stellen van maatwerkvoorschriften en permanente ontheffing van het sluitingsuur. Het college heeft daarna het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden afgewezen, omdat concreet zicht op legalisatie bestaat.

202104295/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.       Party & Bowling de Worp B.V. (hierna: Party & Bowling), gevestigd te Steenenkamer, gemeente Voorst,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 mei 2021 in zaak nr. 19/7340 in het geding tussen onder meer:
    [appellant sub 1]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voorst. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juli 2019 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen bepaalde bedrijfsactiviteiten van het horecabedrijf van Party & Bowling dat is gevestigd op het perceel Twelloseweg 1A te Steenenkamer (hierna: het perceel), afgewezen.
    Bij besluit van 21 november 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Tegen deze uitspraak heeft Party & Bowling incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 februari 2023, waar Party & Bowling, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. D. Korsse, advocaat te Almelo, en vergezeld door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, en vergezeld door [5 personen], en het college, vertegenwoordigd door mr. ing. R. van der Plank en H.E. Oussoren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Party & Bowling exploiteert op het perceel een horecabedrijf onder de naam "Buitensociëteit Deventer" (hierna: de Buitensociëteit). De Buitensociëteit bestaat uit een bowlingcentrum met vier zalen en heeft buiten het gebouw drie terrassen. Op 23 juli 2018 heeft [appellant sub 1] verzocht om handhavend op te treden tegen bepaalde bedrijfsactiviteiten van de Buitensociëteit vanwege overlast die hij ondervindt door met name geluid en parkeren. Op 16 mei 2019 heeft het college een vooraankondiging voor een last onder dwangsom aan Party & Bowling verstuurd vanwege strijd met het bestemmingsplan "Steenenkamer" (hierna: het bestemmingsplan), het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Voorst. Party & Bowling heeft vervolgens een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan en een verzoek gedaan voor het stellen van maatwerkvoorschriften en permanente ontheffing van het sluitingsuur. Het college heeft daarna het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden afgewezen, omdat concreet zicht op legalisatie bestaat.
    2.       [appellant sub 1] en Party & Bowling zijn het om verschillende redenen niet eens met de uitspraak van de rechtbank.
    Intrekking hoger beroep
    3.       Het hoger beroep was tevens ingediend door [persoon A] en [persoon B]. Zij hebben hun hoger beroep ter zitting ingetrokken.
    Het incidenteel hoger beroep van Party & Bowling
    4.       Party & Bowling betoogt dat de rechtbank op onjuiste gronden tot het oordeel is gekomen dat geen reden bestond voor het college om handhavend op te treden. Volgens haar is het gebruik in overeenstemming met het bestemmingsplan, zodat er geen overtreding is. In dat verband voert zij aan dat het gebruik van zalen 1 en 2 voor (veelal besloten) feesten op grond van de bestemming "Cultuur en ontspanning" met de aanduiding "bowlingbaan" is toegestaan. Volgens Party & Bowling is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat het gebruik van de zaal, zoals is uiteengezet in het advies van Hekkelman Advocaten N.V. (hierna: Hekkelman) van 8 mei 2019, valt onder horeca uit categorie 3 van de Staat van Horeca-activiteiten, terwijl dat gebruik volgens Party & Bowling valt onder horeca uit categorie 2. Zij wijst er daarbij op dat het, gelet op beantwoording van raadsvragen door het college over de Buitensociëteit aan de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan, de bedoeling was om de bestaande bedrijfsactiviteiten van de Buitensociëteit, waaronder het gebruik van de zaal voor feesten, positief te bestemmen.
    In reactie hierop heeft [appellant sub 1] op de zitting uiteengezet dat het bestemminsplan alleen een bowlingcentrum toestaat met daaraan gerelateerde horeca. De aangevraagde horeca-activiteiten zijn daarom volgens [appellant sub 1] niet los van het gebruik van het bowlingcentrum toegestaan. Daarbij heeft hij aangegeven dat uit paragraaf 6.2 van de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat de planwetgever niet heeft beoogd zelfstandige horeca op het perceel toe te staan.
    4.1.    Artikel 7.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor ‘Cultuur en ontspanning’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. ter plaatse van de aanduiding ‘bowlingbaan’: een bowlingcentrum, inclusief horeca tot en met categorie 2 van de ‘Staat van Horeca-activiteiten’;"
    4.2.    Het bestemmingsplan staat op het perceel een bowlingcentrum toe inclusief horeca tot en met categorie 2 van de ‘Staat van Horeca-activiteiten’. Voor het antwoord op de vraag of het gebruik van de zaal in overeenstemming is met het bestemmingsplan, is van belang of het zelfstandig gebruik van de zaal voor horecadoeleinden valt onder "inclusief" zoals bedoeld in artikel 7.1 van het bestemmingsplan. In de plantoelichting staat dat een bowlingcentrum is toegestaan "inclusief daarmee samenhangende horeca". De Afdeling leidt uit de manier waarop de term inclusief is opgenomen in de planregeling en de plantoelichting af dat met de term inclusief in dit geval is bedoeld dat het horecagebruik gerelateerd moet zijn aan het gebruik van het bowlingcentrum en dat het bestemmingsplan daarom geen zelfstandige horeca toestaat. Het gebruik van de zaal voor (veelal besloten) feesten is geen horeca die samenhangt met het gebruik van het bowlingcentrum.
    Weliswaar lijkt het er op dat het wel de bedoeling was om de bedrijfsactiviteiten van de Buitensociëteit die destijds plaatsvonden, waaronder ook het houden van feesten, positief te bestemmen, maar de planwetgever heeft de bedrijfsactiviteiten in de bestemming "Cultuur en ontspanning" naar het oordeel van de Afdeling gelet op het voorgaande beperkt tot gebruik dat samenhangt met het gebruik van het bowlingcentrum.
    De conclusie is dat de rechtbank er terecht van is uitgegaan dat het gebruik van de zaal voor feesten in strijd is met het bestemmingsplan en dat sprake is van een overtreding waardoor het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    5.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in dit geval mocht afzien van handhavend optreden. In dat verband voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat concreet zicht op legalisatie bestond ten tijde van het besluit van 21 november 2019. Volgens [appellant sub 1] was ten tijde van de besluitvorming weliswaar een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend, maar had het voor het college duidelijk moeten zijn dat de gevraagde omgevingsvergunning niet zou kunnen worden verleend. Daarbij is volgens [appellant sub 1] van belang dat meerdere vergaande gebreken in de besluitvorming over de omgevingsvergunning zijn geconstateerd, wat volgens hem voor de rechtbank aanleiding had moeten zijn te oordelen dat geen concreet zicht op legalisatie bestond en het college daarom wel handhavend had moeten optreden.
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat.
    5.2.    In dit geval is voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie ten minste vereist dat een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend om van het bestemmingsplan af te wijken en dat het college voornemens is om positief op die aanvraag te beslissen. De rechtbank heeft vastgesteld dat Party & Bowling op 13 juni 2019 een dergelijke aanvraag heeft ingediend en dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar van 21 november 2019 voornemens was daarop positief te beslissen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank gelet hierop terecht geoordeeld dat sprake was van concreet zicht op legalisatie. De Afdeling ziet daarbij geen aanleiding voor het oordeel dat het op voorhand duidelijk was dat de omgevingsvergunning niet zou kunnen worden verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van Party & Bowling ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond, zodat de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen ongegrond;
    II.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023
    700-991