ECLI:NL:RVS:2024:1715, Raad van State, 24-04-2024, 202100270/3/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3896, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Drimmelen opgedragen om binnen 26 weken na verzending daarvan de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 15 oktober 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wildestraat 13" te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht. Het plan waarover de Afdeling tussenuitspraak heeft gedaan, biedt een planologisch-juridische basis voor het kinderdagverblijf "Koetje Boe", gevestigd op de Wildestraat 13. In het plan is aan een deel van de gronden de bestemming "Maatschappelijk" toegekend, met de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - kinderdagverblijf". Aan de overige gronden is de bestemming "Groen - Landschappelijke inpassing" dan wel de bestemming "Agrarisch - 2" toegekend. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 7.5 geoordeeld dat het besluit van 15 oktober 2020 in strijd met artikel 3.9 van de Interim omgevingsverordening is vastgesteld.

202100270/3/R2.
    Datum uitspraak: 24 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B],
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Drimmelen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3896, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending daarvan de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 15 oktober 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wildestraat 13" te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij beschikking van 19 juli 2023 heeft de Afdeling de hiervoor genoemde hersteltermijn verlengd tot en met 26 oktober 2023.
    Bij beschikking van 8 november 2023 heeft de Afdeling de hiervoor genoemde hersteltermijn verlengd tot en met 30 november 2023.
    Bij besluit van 16 november 2023 heeft de raad, ter uitvoering van de tussenuitspraak, het plan gedeeltelijk gewijzigd (hierna: het gewijzigde plan).
    [appellanten] hebben een zienswijze over het besluit van 16 november 2023 naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan.
    Het ontwerpplan is op 3 december 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de
    Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    De geconstateerde gebreken in de tussenuitspraak
    2.       Het plan waarover de Afdeling tussenuitspraak heeft gedaan, biedt een planologisch-juridische basis voor het kinderdagverblijf "Koetje Boe", gevestigd op de Wildestraat 13. In het plan is aan een deel van de gronden de bestemming "Maatschappelijk" toegekend, met de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - kinderdagverblijf". Aan de overige gronden is de bestemming "Groen - Landschappelijke inpassing" dan wel de bestemming "Agrarisch - 2" toegekend.
    3.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 7.5 geoordeeld dat het besluit van 15 oktober 2020 in strijd met artikel 3.9 van de Interim omgevingsverordening is vastgesteld. De raad heeft enerzijds in de taxatie waarin de grondwaardevermeerdering is bepaald, de in het plangebied vallende gronden van perceel nr. 1567 getaxeerd als gronden met een agrarisch bouwvlak, terwijl het zich anderzijds op het standpunt heeft gesteld dat de aanwezigheid van het agrarische bouwvlak op dat perceel ook onder het onderliggende plan "Buitengebied, Veegplan 1" feitelijk geen (bouw)mogelijkheden meer voor hen bood. In de taxatie is daarom ten onrechte uitgegaan van een waarde van € 25,00 per m2 in plaats van € 8,00 per m2 voor die gronden. Omdat van de verkeerde waarde is uitgegaan is onduidelijk wat de hoogte van de waardevermeerdering en wat daarmee de hoogte van de noodzakelijke investering in de kwaliteitsverbetering in het landschap is volgens het "Afsprakenkader kwaliteitsverbetering van het landschap in de regio West-Brabant" is.
    Verder heeft de Afdeling onder 8.4 overwogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). De raad heeft ten onrechte de ladder voor duurzame verstedelijking niet doorlopen.
    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil heeft de Afdeling in de tussenuitspraak aanleiding gezien om de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken binnen zesentwintig weken te herstellen. De raad diende opnieuw een taxatie te verrichten waarbij wordt uitgegaan van een waarde van € 8,00 per m2 in de bestaande situatie voor perceel nr. 1567, voor zover dat in het plangebied is gelegen. Verder diende de raad in de toelichting bij het bestemmingsplan alsnog de behoefte aan de stedelijke ontwikkeling te beschrijven en te motiveren waarom de ontwikkeling niet binnen bestaan stedelijk gebied kan plaatsvinden.
    4.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van [appellanten] voor zover gericht tegen het besluit van 15 oktober 2020 gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd voor zover daarbij in de taxatie van de grondwaardevermeerdering ten onrechte is uitgegaan van een waarde van € 25,00 per m² in plaats van € 8,00 per m² voor perceel nr. 1567, voor zover dat in het plangebied is gelegen, en voor zover de raad ten onrechte niet de behoefte aan de voorziene ontwikkeling heeft beschreven en niet heeft gemotiveerd waarom de ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden.
    Gewijzigde besluit
    5.       Ter uitvoering van de opdracht in de tussenuitspraak heeft de raad het plan bij besluit van 16 november 2023 gedeeltelijk gewijzigd.
    Het beroep van [appellanten] is op de voet van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege mede gericht tegen het besluit van 16 november 2023 tot vaststelling van het gewijzigde plan.
    6.       De Afdeling zal aan de hand van de zienswijze van [appellanten] beoordelen of de gebreken aan het besluit van 15 oktober 2020 door de vaststelling van het gewijzigde plan zijn hersteld.
    Kwaliteitsverbetering en landschappelijke inpassing
    7.       Met het oog op het herstel van het geconstateerde gebrek in verband met de kwaliteitsverbetering en de landschappelijke inpassing heeft de raad opnieuw een taxatie laten verrichten. Hierbij is uitgegaan van een waarde van € 8,00 per m2 voor de gronden van perceel nr. 1567 voor zover die in het plangebied zijn gelegen. Uit de nieuwe taxatie volgt een waardevermeerdering van € 18.243,00. De hoogte van de investering in kwaliteitsverbetering van het landschap (20%) bedraagt daarmee € 3.648,60, aldus de raad.
    7.1.    [appellanten] betogen dat de berekening in de taxatie niet goed is uitgevoerd. In de vergelijking van de oppervlakte per bestemming tussen de bestaande en de nieuwe situatie zit een onverklaarbaar verschil van 9 m2. Het is niet begrijpelijk dat volgens de berekening de omvang van de gronden met een agrarische bestemming toeneemt van 7.368 m2 naar 7.377 m2.
    [appellanten] merken verder op dat in het herstelbesluit een overschot aan investeringen van € 194,19 wordt vermeld, terwijl in de ‘Berekening kosten landschappelijke inpassing’ van Aveco de Bondt een bedrag van € 149,19 wordt genoemd. Ook is in het herstelbesluit niet bepaald of de in het plan voorziene investering in de landschappelijke kwaliteit in de vorm van landschappelijke inpassing voldoet aan de in het "Afsprakenkader kwaliteitsverbetering van het landschap in de regio West-Brabant" (hierna: het afsprakenkader) genoemde verplichting van 20%, of een aanvullende landschappelijke kwaliteitsinvestering aan de orde dient te zijn, en/of een eventueel surplus in het gemeentelijk groenfonds moet worden gestort.
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is met de verrichte taxatie het in de tussenuitspraak onder 7.5 geconstateerde gebrek hersteld. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad een nieuwe taxatie heeft laten uitvoeren waarbij het is uitgegaan van een waarde van € 8,00 per m2 in plaats van € 25,00 per m2 voor perceel nr. 1567, voor zover dat in het plangebied is gelegen. Voorts overweegt de Afdeling dat de raad heeft berekend wat aan de hand van de waardevermeerdering moet worden geïnvesteerd in de kwaliteitsverbetering van het landschap. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad dit op een onjuiste wijze heeft gedaan. Dat in de vergelijking van de oppervlakte per bestemming tussen de bestaande situatie en de nieuwe situatie en onverklaarbaar verschil van 9 m2 zit, is onvoldoende om daarin wel aanleiding te zien. Dat er een verschil zit tussen het overschot aan investeringen wat in het gewijzigde besluit wordt genoemd (€ 194,19) en het bedrag wat in de ‘Berekening kosten landschappelijke inpassing’ van Aveco de Bondt wordt genoemd (€ 149,19) evenmin. Daartoe overweegt de Afdeling dat beide bedragen een overschot aan investeringen zijn en dat het verschil komt doordat in het herstelbesluit met een waardevermeerdering ter hoogte van € 18.243,00 wordt gerekend, terwijl dit blijkens de taxatie een bedrag van €18.468,00 moet zijn. Dit verschil van € 225,00 in de waardevermeerdering is alleen relevant voor de hoogte van de investering, en omdat die daardoor maar €45,00 verschilt, kan dit verschil naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als een kleine rekenfout zonder relevante gevolgen, nog los van de omstandigheid dat al sprake is van een overschot. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het gewijzigde besluit dan ook dat voldoende duidelijk is dat in het herstelbesluit is bepaald dat aan de in het afsprakenkader genoemde verplichting van investering in kwaliteitsverbetering van het landschap van 20% van de waardevermeerdering van de gronden is voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    De ladder voor duurzame verstedelijking
    8.       [appellanten] betogen dat het gewijzigde plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De raad heeft namelijk onvoldoende gemotiveerd dat de kwalitatieve behoefte aan de voorziene ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden. Dat kinderdagverblijven minder wenselijk zijn in stedelijk gebied vanwege geluidsoverlast en toenemende parkeerdruk is onvoldoende. Er zijn wel degelijk locaties aanwezig waar een kinderdagverblijf in gevestigd zou kunnen worden waar geluidsoverlast of parkeerdruk geen rol speelt.
    8.1.    In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is de ladder voor duurzame verstedelijking opgenomen. Dit artikel luidt als volgt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    8.2.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Deze bepaling is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van dit artikellid nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Deze bepaling schrijft geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
    8.3.    De Afdeling beoordeelt, indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of deugdelijk is gemotiveerd dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien en of de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie beschikbaar is waar de desbetreffende stedelijke ontwikkeling zou kunnen worden gerealiseerd (uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 10.3).
    In de plantoelichting is vermeld dat het voorliggende plan een functiewijziging van gronden met de bestemming "Agrarisch - 2" naar "Maatschappelijk" mogelijk maakt. Omdat de bebouwingsoppervlakte ten behoeve van het kinderdagverblijf toeneemt van 225 m2 naar 790 m2 is sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
    Verder wordt in de plantoelichting de kwantitatieve behoefte aan kinderdagverblijf "Koetje Boe" onderbouwd. Ook gaat de raad in op de kwalitatieve behoefte. Daarover is in de plantoelichting vermeld dat het concept van "Koetje Boe" een uniek concept betreft. Het kinderdagverblijf is gelegen in landelijk gebied en wordt al decennialang als zodanig vanuit de Wildestraat gerund (sinds april 2004). Daardoor maken de kinderen kennis met het platteland: zij leren boerderijdieren en moestuinen verzorgen en hebben veel ruimte om buiten te spelen en aan buitenactiviteiten te doen. Over alternatieve locaties binnen het bestaand stedelijk gebied wordt in de plantoelichting vermeld dat de verplaatsing van het kinderdagverblijf naar een locatie binnen de bebouwde kom zal conflicteren met bestaande gevoelige (woon)functies. Er zijn aanzienlijke investeringen nodig om een nieuwe locatie binnen bestaand stedelijk gebied te vinden, en er zijn weinig gebouwen en locaties die aan de eisen voor een kinderdagverblijf voldoen. Vanwege de milieuaspecten is vestiging binnen de bebouwde kom, met name vanwege geluid, moeilijk haalbaar.
    8.4.    De Afdeling begrijpt het standpunt van de raad aldus dat de locaties die zijn gelegen binnen het bestaand stedelijk gebied niet kunnen voorzien in de kwalitatieve behoefte waarin het onderhavige kinderdagverblijf voorziet.
    8.5.    Wat betreft het betoog van [appellanten] dat onvoldoende is gemotiveerd dat de kwalitatieve behoefte aan het kinderdagverblijf niet binnen bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden, overweegt de Afdeling als volgt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat binnen bestaand stedelijk gebied geen geschikte locaties beschikbaar zijn waarin de desbetreffende stedelijke ontwikkeling, die voldoet aan de specifieke behoefte waarin het onderhavige kinderdagverblijf voorziet, zou kunnen worden gerealiseerd. Hoewel de enkele stelling dat er weinig gebouwen en locaties beschikbaar zijn die voldoen aan de eisen voor een kinderdagverblijf geen toereikende motivering is voor de conclusie dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan een kinderdagverblijf kan worden voorzien, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat binnen bestaand stedelijk gebied niet kan worden voorzien in een kinderdagverblijfsfunctie die voldoet aan de specifieke behoefte waarin het onderhavige kinderdagverblijf wel voorziet. De raad heeft voldoende toegelicht dat een locatie die voldoet aan de specifieke behoefte waarin kinderdagverblijf "Koetje Boe" voorziet, namelijk een plek waar kinderen kennis kunnen maken met het platteland, boerderijdieren en moestuinen leren verzorgen en waar kinderen veel ruimte hebben om buiten te spelen en aan buitenactiviteiten te doen, vanwege de aard van het kinderdagverblijf niet binnen bestaand stedelijk gebied mogelijk is.
    Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellanten] niet inzichtelijk gemaakt dat er locaties binnen stedelijk gebied aanwezig zijn die vergelijkbare specifieke kenmerken hebben als de voorziene locatie. Weliswaar zou een kinderdagverblijf op één van de locaties waar zij op hebben gewezen weinig geluidsoverlast of parkeeroverlast opleveren, maar naar het oordeel van de Afdeling kunnen die niet als alternatief voor de huidige locatie van "Koetje Boe" worden gezien, omdat die niet voldoen aan de specifieke behoefte van het kinderdagverblijf, als hiervoor aangegeven.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep tegen het gewijzigde besluit is ongegrond.
    10.     De raad moet, gelet op wat in de tussenuitspraak en in deze uitspraak onder 4 over het besluit van 15 oktober 2020 is overwogen, de proceskosten van [appellanten] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 15 oktober 2020 van de raad van de gemeente Drimmelen tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wildestraat 13" gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 15 oktober 2020 van de raad van de gemeente Drimmelen tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wildestraat 13" voor zover daarbij in de taxatie van de grondwaardevermeerdering ten onrechte is uitgegaan van een waarde van € 25,00 per m² in plaats van € 8,00 per m² voor perceel nr. 1567, voor zover dat in het plangebied is gelegen, en voor zover de raad ten onrechte niet de behoefte aan de voorziene ontwikkeling heeft beschreven en niet heeft gemotiveerd waarom de ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden;
    III.      verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 16 november 2023 van de raad van de gemeente Drimmelen tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Wildestraat 13" ongegrond;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Drimmelen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag € 2.224,69 waarvan € 2.187,50 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Drimmelen het door [appellant A] en [appellant B] voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2024
    680-1010