ECLI:NL:RVS:2024:1613, Raad van State, 17-04-2024, 202204601/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor vijf "short stay" appartementen in een loods aan de [locatie 1] in Amsterdam. [appellant] is eigenaar van het perceel en heeft een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het splitsen van een loods om daarin vijf short-stay-appartementen te maken. Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met artikel 23, eerste lid onder c van het geldende bestemmingsplan "Landelijk Noord", omdat de loods een bijgebouw is, zodat de ontwikkeling niet kan worden toegestaan zonder een afwijkingsomgevingsvergunning. Het college heeft aangegeven niet mee te willen werken aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan in strijd is met het Overnachtingsbeleid Amsterdam en de Omgevingsverordening Noord-Holland 2020. Bakker woont aan de [locatie 2] ten zuidoosten van het perceel en wenst dat de weigering in stand blijft.

202204601/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 juni 2022 in zaak nr. 21/5300 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 maart 2021 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor vijf "short stay" appartementen in een loods aan de [locatie 1] in Amsterdam (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 22 september 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. T. de Beet, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 november 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel en heeft een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het splitsen van een loods om daarin vijf short-stay-appartementen te maken. Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met artikel 23, eerste lid onder c van het geldende bestemmingsplan "Landelijk Noord", omdat de loods een bijgebouw is, zodat de ontwikkeling niet kan worden toegestaan zonder een afwijkingsomgevingsvergunning. Het college heeft aangegeven niet mee te willen werken aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan in strijd is met het Overnachtingsbeleid Amsterdam (hierna: het Overnachtingsbeleid) en de Omgevingsverordening Noord-Holland 2020. Bakker woont aan de [locatie 2] ten zuidoosten van het perceel en wenst dat de weigering in stand blijft.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat op gronden met de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - 4" alleen bijgebouwen zijn toegestaan en het college de loods daarom terecht heeft aangemerkt als bijgebouw. Verder heeft het college zich volgens de rechtbank onder verwijzing naar het Overnachtingsbeleid op het standpunt mogen stellen dat met het gebruiken van de loods voor short stay er strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Hoger beroep
    Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan mag volgens het bestemmingsplan. Volgens [appellant] is de loods een hoofdgebouw en geen bijgebouw gelet op de in 2006 verleende vrijstelling als bedoeld in het toen geldende artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Hij stelt dat met die vergunning is toegestaan dat er een hoofdgebouw buiten het bouwvlak wordt gebouwd en daarom de functie van de loods als hoofdgebouw onder het overgangsrecht valt. In dat verband betoogt [appellant] dat de loods zich niet op hetzelfde perceel in de zin van het Besluit omgevingsrecht bevindt, omdat de loods niet functioneel verbonden is met zijn woning. De loods wordt namelijk gebruikt als opslagruimte voor souvenirs voor een winkel in het centrum van Amsterdam, waarvan [appellant] eigenaar is. Dit gebruik wijkt volgens [appellant] af van de woonbestemming en vergroot het woongenot ook niet. Verder ligt de loods ver van het woonhuis en ligt er een ander kadastraal perceel tussen. Door het toestaan van appartementen voor short stay in de loods wordt de afwijking van het bestemmingplan naar aard en omvang verkleind, omdat short stay op basis van het bestemmingsplan is toegestaan en het bedrijfsmatige gebruik niet, zo betoogt [appellant].
    5.       Artikel 23 van de planregels luidt:
    "23.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het wonen, daaronder begrepen aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
    […]
    c. short stay;"
    […]
    "23.2.2 Bouwregels ten behoeve van hoofdgebouwen:
    Voor het bouwen van woningen geldt het volgende:
    a. per bouwvlak is ten hoogste 1 woning toegestaan, tenzij op de verbeelding met de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' anders is aangegeven;"
    Artikel 1 van de planregels luidt:
    "1.92 short stay: het structureel aanbieden van een zelfstandige woning voor tijdelijke bewoning aan één huishouden voor een aaneensluitende periode van ten minste één week en maximaal zes maanden."
    Artikel 36 van de planregels luidt:
    "36.1 Algemeen gebruiksverbod
    Tot gebruik strijdig met de bestemming, wordt in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bebouwing ten dienste van:
    a. het is verboden de in het bestemmingsplan begrepen gronden en de zich daarop bevindende bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken of in gebruik geven op een wijze of tot een doel, strijdig met de bestemming of de daarbij behorende regels;
    […]"
    Artikel 40.2 van de planregels luidt:
    "Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt:
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in dit lid onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;"
    6.       Vaststaat dat het bouwplan van [appellant] in strijd is met de regels voor de bestemming "Wonen". De Afdeling is van oordeel dat [appellant] geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht toekomt. Ook als in 2006 een vrijstelling is verleend waarmee strijdig gebruik is toegestaan, wordt de afwijking van het bestemmingsplan met het bouwplan niet naar aard en omvang verkleind, maar slechts veranderd in een ander met het plan strijdig gebruik. Het bouwplan leidt niet tot een gebruik dat dichter aansluit bij de bestemming en de daarbij behorende regels, omdat het voorziet in vijf woningen voor short stay buiten het bouwvlak, terwijl woningen niet zijn toegestaan buiten het bouwvlak. Uit artikel 23.2.2, aanhef en onder a, van de planregels volgt dat op het bouwperceel één woning in het bouwvlak mag worden gebouwd. Verder volgt uit de definitie van short stay als opgenomen in het plan dat short stay alleen is toegestaan in een zelfstandige woning. De loods ligt buiten het bouwvlak op gronden waarop alleen bijgebouwen zijn toegestaan. Daarop mogen dus geen woningen worden gebouwd. Omdat [appellant] gelet op het voorgaande hoe dan ook geen geslaagd beroep toekomt op het gebruiksovergangsrecht laat de Afdeling in het midden of met de in 2006 verleende vrijstelling is toegestaan dat een hoofdgebouw buiten het bouwvlak wordt gebouwd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bouwplan van [appellant] in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijken van het bestemmingsplan?
    7.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte het Overnachtingsbeleid heeft betrokken bij het oordeel dat het college een afwijkingsvergunning mocht weigeren, omdat op basis van het geldende bestemmingsplan short stay op het hele perceel is toegestaan. Gelet daarop had het college alleen moeten afwegen of een hoofdgebouw buiten het bouwvlak kan worden toegestaan. Daar zou volgens [appellant] bij betrokken moeten worden dat er in 2006 een tweede hoofdgebouw in strijd met de bestemming is vergund en dat daarom met de aanvraag de strijd met het plan wordt verkleind. Verder zou daar volgens [appellant] bij betrokken moeten worden dat door het weigeren van de aanvraag een met het plan strijdig gebruik blijft bestaan en de situatie ontstaat dat de bestemming niet verwezenlijkt kan worden. Tijdens de zitting heeft [appellant] daarnaast betoogd dat het Overnachtingsbeleid niet van toepassing is op zijn bouwplan, omdat dat geen hotelinitiatief is.
    7.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    7.2.    Zoals al onder 6. is overwogen wordt door het maken van short-stay-appartementen in de loods de afwijking van het bestemmingsplan niet naar aard en omvang verkleind en is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan. [appellant] kan daarom niet gevolgd worden in zijn betoog dat het college alleen had moeten afwegen of een hoofdgebouw buiten het bouwvlak is toegestaan. In het Overnachtingsbeleid is het uitgangspunt opgenomen dat er geen medewerking wordt verleend aan hotelinitiatieven, waaronder short stay, die niet passen in een bestemmingsplan. In paragraaf 1.2 van de Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017 wordt ingegaan op de reikwijdte van het Overnachtingsbeleid. Daarin staat dat short-stay-voorzieningen onder dat beleid vallen. De rechtbank heeft dus terecht het Overnachtingsbeleid bij haar oordeel betrokken. [appellant] heeft verder geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding voor het college hadden moeten zijn om van dit beleid af te wijken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024
    703-1036