ECLI:NL:RVS:2023:2781, Raad van State, 19-07-2023, 202100744/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in schade die ganzen hebben toegebracht aan door hem gepachte gronden afgewezen. [appellant] heeft een overeenkomst gesloten met Stichting Waterschapserfgoed voor de huur (lees: pacht) van een gedeelte van de gronden op de Strieperdijk te Terschelling. Ook heeft [appellant] een pachtovereenkomst gesloten met Staatsbosbeheer voor de pacht van negen in die overeenkomst aangeduide percelen. Verder pacht [appellant] een aantal percelen van particulieren op basis van mondelinge pachtovereenkomsten.

202100744/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 21 december 2020 in zaak nr. 20/188 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2019 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in schade die ganzen hebben toegebracht aan door hem gepachte gronden afgewezen.
    Bij besluit van 3 december 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en aan [appellant] een tegemoetkoming van € 783,00 toegekend.
    Bij uitspraak van 21 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 juni 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.W. Spanjer, advocaat te Heemstede, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M. Reijnders en S.M.T.M. Roelofs, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.       [appellant] heeft een overeenkomst gesloten met Stichting Waterschapserfgoed voor de huur (lees: pacht) van een gedeelte van de gronden op de Strieperdijk te Terschelling. Ook heeft [appellant] een pachtovereenkomst gesloten met Staatsbosbeheer voor de pacht van negen in die overeenkomst aangeduide percelen. Verder pacht [appellant] een aantal percelen van particulieren op basis van mondelinge pachtovereenkomsten.
    1.1.    [appellant] heeft het college bij formulier van 9 mei 2019 verzocht om een tegemoetkoming in schade die ganzen hebben toegebracht aan de gronden die hij pacht.
    1.2.    Op 14 mei 2019 en 4 juni 2019 heeft een door het college aangestelde taxateur de in de aanvraag opgegeven schadepercelen bezocht. De taxateur heeft de totale schade vastgesteld op € 5.145,00. Na een reactie van [appellant] heeft de taxateur de schade bijgesteld naar € 5.481,00.
    Besluitvorming
    2.       Het college heeft geen tegemoetkoming toegekend voor de schade aan de door [appellant] van particulieren gepachte percelen, omdat hij deze percelen niet op titel van eigendom, erfpacht of een door de grondkamer goedgekeurde of ter registratie ingezonden (teelt)pachtovereenkomst in gebruik heeft voor de uitoefening van bedrijfsmatige landbouw, als bedoeld in artikel 1.3, derde lid, van de Beleidsregel wet natuurbescherming Fryslân 2018, zoals die op 3 december 2019 luidde (hierna: de beleidsregel).
    2.1.    Het college heeft ook geen tegemoetkoming toegekend voor de schade aan de gronden die [appellant] van Staatsbosbeheer pacht, omdat uit de pachtovereenkomst blijkt dat voor deze gronden beperkingen in het landbouwkundig gebruik gelden. Bij landbouwkundige beperkingen gaat het bijvoorbeeld om het niet mogen gebruiken van kunstmest en chemische bestrijdingsmiddelen en om beperkingen ten aanzien van het aantal grootvee-eenheden per hectare. Door deze beperkingen kunnen geen normale opbrengsten worden gegenereerd met de percelen.
    In de pachtovereenkomst die [appellant] met Staatsbosbeheer heeft gesloten staat dat er uitsluitend in de periode van 15 juli tot 15 november activiteiten plaats mogen vinden. Alleen in deze periode is maaien en/of beweiding toegestaan. Dit vormt volgens het college een beperking in de bedrijfsvoering. Uit de pachtovereenkomst met Staatsbosbeheer vloeien ook beperkingen voort ten aanzien van het gebruik van mest. Ook dit is volgens het college een beperking die aan het normaal landbouwkundig gebruik van de gronden in de weg staat. In de pachtovereenkomst staat verder dat het de pachter zonder schriftelijke toestemming van de verpachter niet is toegestaan om dieren te verjagen.
    2.2.    [appellant] heeft wel recht op een tegemoetkoming in de schade aan de percelen die hij pacht op de Strieperdijk. Het college heeft hiervoor aan [appellant] een tegemoetkoming van € 783,00 toegekend.
    Wettelijk kader
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.       Over de mondelinge pachtovereenkomsten heeft de rechtbank geoordeeld dat het aan de indiener van een aanvraag is om aannemelijk te maken dat hij aan de vereisten voor een tegemoetkoming voldoet. Dit bewijs kan door [appellant] niet worden geleverd zonder een schriftelijke overeenkomst of een andere vastlegging waaruit de afspraken tussen de pachter en de gebruiker blijken. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming voor faunaschade ten aanzien van de door particulieren verpachte gronden terecht heeft afgewezen.
    4.1.    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat in de pachtovereenkomst die [appellant] met Staatsbosbeheer heeft gesloten beperkingen zijn opgenomen met betrekking tot het landbouwkundig gebruik van de gronden. Het college heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder l, sub 2, van de beleidsregel in de weg staat aan toekenning van een tegemoetkoming voor faunaschade ten aanzien van de van Staatsbosbeheer gepachte gronden.
    4.2.    De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat de omstandigheid dat [appellant] voor de desbetreffende percelen in 2018 wel een tegemoetkoming voor faunaschade heeft ontvangen onvoldoende is voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. Niet is gebleken dat het college aan [appellant] een concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan over het recht van [appellant] op een tegemoetkoming. Een in het verleden gemaakte fout is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep en beoordeling
    Mondelinge pachtovereenkomst
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hem geen tegemoetkoming toekomt voor de percelen waarvoor hij mondelinge pachtovereenkomsten heeft gesloten. Anders dan de rechtbank heeft overwogen moet er volgens [appellant] bij het ontbreken van een schriftelijke pachtovereenkomst van uit worden gegaan dat door de verpachters geen beperkingen aan het gebruik zijn opgelegd. Omdat er geen beperkingen gelden, is aan de voorwaarden voor het toekennen van een tegemoetkoming in faunaschade voldaan, aldus [appellant]. [appellant] heeft een verklaring van één van de particuliere verpachters overgelegd waarin de desbetreffende verpachter verklaart dat er geen beperkende voorwaarden zijn gesteld aan het gebruik.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming voor schade die ganzen hebben toegebracht aan de van particulieren gepachte gronden heeft mogen afwijzen. Niet in geschil is dat de beleidsregel geen schriftelijkheidsvereiste kent. Het college heeft zich niettemin terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] geen schriftelijke pachtovereenkomst heeft overgelegd, maar dit wel had moeten doen. Hoewel, zoals het college heeft erkend, een mondelinge pachtovereenkomst op zichzelf rechtsgeldig kan zijn, mocht het college zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de beoordeling van een aanvraag op de voet van de beleidsregel met zich brengt dat van de aanvrager overlegging van een schriftelijk vastgelegde pachtovereenkomst wordt verlangd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat een schriftelijke pachtovereenkomst meer relevante informatie voor de beoordeling aan de hand van de beleidsregel kan bevatten dan alleen informatie over eventuele beperkingen, en dat schriftelijkheid van de pachtovereenkomst volgens de pachtwetgeving de hoofdregel is (vergelijk artikel 7:317, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek), zodat het aannemen van dit vereiste bij de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in faunaschade voor de aanvrager in het algemeen niet onredelijk bezwarend moet worden geacht. [appellant] heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd die maken dat het college dit vereiste in dit geval in redelijkheid niet had mogen stellen.
    Het betoog slaagt niet.
    Beperkingen in het landbouwkundig gebruik
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in de pachtovereenkomst die hij met Staatsbosbeheer heeft gesloten beperkingen zijn opgenomen en dat de rechtbank dit oordeel niet heeft gemotiveerd. Uit de pachtovereenkomst met Staatsbosbeheer blijkt volgens [appellant] dat hij de desbetreffende gronden mag gebruiken als grasland in de periode van 15 juli tot 15 november. Als in die periode schade aan de gronden wordt toegebracht door ganzen, bestaat er recht op een tegemoetkoming. De rechtbank heeft miskend dat als het grasland is kaalgevreten, dit effect heeft op de periode daarna. Als het grasland is kaalgevreten op 14 juli, dan is er bijvoorbeeld ook schade op 15 juli. Dit betekent dat geen sprake is van een beperking en dus dat er aanspraak bestaat op een tegemoetkoming, aldus [appellant].
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld en voldoende gemotiveerd dat de pachtovereenkomst beperkingen bevat als bedoeld in artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder l, sub 2, van de Beleidsregel, zodat de afwijzing van de aanvraag in zoverre daarop mocht worden gebaseerd. In de pachtovereenkomst staat namelijk onder andere dat maaien en beweiding alleen is toegestaan in de periode van 15 juli tot 15 november en dat het pachter zonder schriftelijke toestemming van de verpachter niet is toegestaan om dieren te verjagen. Uit deze voorschriften volgt dat [appellant] percelen van Staatsbosbeheer pacht waarvoor beperkingen gelden ten aanzien van de landbouwkundige mogelijkheden én het voorkomen van schade.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    7.       [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden door hem niet voor alle gronden een tegemoetkoming toe te kennen. Volgens [appellant] kan de in 2018 toegekende tegemoetkoming voor dezelfde percelen worden aangemerkt als een ondubbelzinnige toezegging voor schade ontstaan in latere jaren. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
    7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat daarvan in dit geval niet is gebleken. Een eerder verleende tegemoetkoming betreffende het jaar 2018 is geen toezegging, uitlating of gedraging waaruit [appellant] mocht afleiden dat zijn aanvraag van 24 juni 2019 betrekking hebbend op het jaar 2019 (volledig) zou worden toegewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    Griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2023
    735-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Burgerlijk Wetboek Boek 7
    Artikel 317
    1. De pachtovereenkomst, de overeenkomst tot wijziging en die tot beëindiging van een pachtovereenkomst moeten schriftelijk worden aangegaan.
    2. Zolang de overeenkomst niet schriftelijk is aangegaan, kan de meest gerede partij de schriftelijke vastlegging daarvan vorderen.
    3. In het in het vorige lid bedoelde geval legt de rechter de overeenkomst schriftelijk vast met dien verstande dat nietige bedingen, zoveel mogelijk overeenkomstig de bedoelingen van partijen, in overeenstemming worden gebracht met de wet.
    Wet natuurbescherming
    Artikel 6.1
    1. Gedeputeerde staten verlenen in voorkomende gevallen tegemoetkomingen in schade, geleden in hun provincie, aangericht door natuurlijk in het wild levende:
    a. vogels van vogelsoorten als bedoeld in artikel 1 van Vogelrichtlijn, of
    b. dieren die worden genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern, bijlage I bij het Verdrag van Bonn of de bijlage, onderdeel a, bij deze wet.
    2. Een tegemoetkoming als bedoeld in het eerste lid wordt slechts verleend voor zover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren als bedoeld in het eerste lid, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. Een tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.
    3. Ingeval schade als bedoeld in het eerste lid mede wordt geleden in een andere provincie, wordt een besluit als bedoeld in het eerste lid genomen door gedeputeerde staten waar de schade in hoofdzaak wordt geleden, in overeenstemming met gedeputeerde staten van die andere provincie.
    Beleidsregel Wet natuurbescherming Fryslân 2018 (oud)
    Artikel 1.2
    1. De hoogte van de door één of meer natuurlijk in het wild levende beschermde diersoorten aangerichte schade en de schadeveroorzakende diersoort wordt, zodra daaromtrent een definitief oordeel kan worden gegeven, door de taxateur vastgesteld.
    […]
    Artikel 1.3
    1. Gedeputeerde staten verlenen uitsluitend een tegemoetkoming voor schade veroorzaakt door natuurlijk in het wild levende beschermde diersoorten als genoemd in artikel 6.1, eerste lid, onder a en b, van de wet, welke door vraat, graven, wroeten of vegen aan bedrijfsmatige landbouw is veroorzaakt.
    2. Uitsluitend aanvragers die hun hoofdbestaan of een substantieel gedeelte van hun bestaan vinden of plegen te vinden in de landbouw, kunnen voor een tegemoetkoming in aanmerking komen. Wanneer een aanvrager verplicht is bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland een gecombineerde opgave te doen, is dat een aanwijzing dat hij zijn hoofdbestaan of een substantieel gedeelte van zijn bestaan in de landbouw vindt of pleegt te vinden.
    3. De percelen waarop schade is aangericht, dient de aanvrager op titel van eigendom, (erf)pacht dan wel een door de grondkamer goedgekeurde of ter registratie ingezonden (teelt)pachtovereenkomst in gebruik te hebben voor de uitoefening van bedrijfsmatige landbouw.
    Artikel 1.6
    1. In de volgende gevallen wordt geen tegemoetkoming verleend:
    […]
    l. Indien schade is aangericht aan gewassen op gronden:
    1. waarvoor met een publiekrechtelijke rechtspersoon of een bij koninklijk besluit aangewezen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisatie een pachtovereenkomst ingevolge artikel 7:388 BW tot verpachting binnen reservaten is afgesloten, of
    2. waarvoor een erfpachtovereenkomst of pachtovereenkomst is gesloten en aan deze gronden beperkingen in het landbouwkundig gebruik zijn verbonden of beperkingen ten aanzien van het bestrijden van schadeveroorzakende diersoorten, of
    […]