ECLI:NL:RBZWB:2024:2435, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 12-04-2024, AWB 23_10489
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: WOO

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/10489 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 april 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, het college.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het bestreden besluit van 22 september 2023 over de verstrekking van documenten aan hem op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo) 
      
    
    
      1.2
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 8 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en namens het college [naam 1] .
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank beoordeelt de verstrekking van stukken aan eiser. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      3.1
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.2
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Feiten en omstandigheden 
        
      
      
    
    
      4.1
      Eiser heeft op 30 november 2022 een verzoek ingediend tot openbaarmaking van stukken in de zin van de Woo. Eiser heeft verzocht om openbaarmaking van alle stukken en communicatie in het bezit van het college over eiser, het [bedrijf] en daarin werkzame personen. Hieronder verstaat eiser ook interne stukken, concepten, mailwisselingen en Whatsapp-gesprekken. Eiser verzoekt met name om de communicatie van en naar de volgende personen en de afdeling waarbinnen zij werken binnen de gemeente: 
      
        
          
            [naam 2] 
        
        
          
            [naam 3]
          
        
        
          
            [naam 4]
          
        
        
          
            [naam 5]
          
        
      
      Verder gaat het ook om vermelding van eiser, [bedrijf] of medewerkers van [bedrijf] in bepaalde systemen om welke reden dan ook.
      
    
    
      4.2
      Het college heeft met het besluit van 29 december 2022 beslist op het verzoek en stukken aan eiser verstrekt. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 17 januari 2023. 
      
    
    
      4.3
      De Commissie voor de bezwaarschriften heeft op 22 september 2023 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren onder aanvulling van de motivering van de grondslag. 
      
    
    
      4.4
      Het college heeft met het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard en de motivering en de grondslag van het besluit van 29 december 2022 aangevuld. 
      
      
        
          Zijn alle relevante stukken die onder het college berustten aan eiser verstrekt? 
        
      
      
    
    
      5.1
      Eiser heeft betoogd dat het college over meer documenten zou moeten beschikken. Het college heeft volgens hem een onvolledige zoekslag verricht. In de zoekslag naar aanleiding van het bezwaar zijn namelijk geen nieuwe documenten aangetroffen. Daarnaast is de zoekslag uitgevoerd door medewerkers die er baat bij zouden hebben als documenten niet worden openbaargemaakt of verstrekt aan eiser. Het college heeft bovendien aangegeven twaalf weken meer tijd nodig te hebben om een beslissing op het bezwaar te nemen omdat er gevoelige documenten zouden zijn die moesten worden voorgelegd aan allerlei partijen, zoals de Nationale Ombudsman. Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat de melding die over hem als bewindvoerder is gedaan gebaseerd moet zijn op gespreksverslagen met zijn cliënt. Deze zijn niet verstrekt. 
      
    
    
      5.2
      Het college heeft gesteld dat naar aanleiding van het bezwaar van eiser nogmaals een zoekslag is verricht. Met deze zoekslag zijn geen nieuwe documenten aangetroffen. Indien met deze zoekslag wel nieuwe documenten waren aangetroffen, dan hadden deze voorgelegd moeten worden aan derden voor zienswijzen. Ten tijde van de nieuwe zoekslag naar aanleiding van het bezwaar waren betrokken medewerkers met vakantie, waardoor het college voor de zekerheid een langere termijn heeft genoemd. 
      
    
    
      5.3
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
      
    
    
      5.4
      Het college heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat naar aanleiding van het verzoek de systemen waar de afdeling Werk en Inkomen documenten in opslaat zijn doorzocht. Ook heeft het college de genoemde collega’s gevraagd om hun e-mailboxen en WhatsApp-verkeer te doorzoeken op berichten waar eiser zijn naam of de naam van eisers bedrijf in voorkomen. Naar aanleiding van de zoekslag heeft het college verschillende documenten aangetroffen en die zijn bij het primaire besluit al verstrekt. 
      
    
    
      5.5
      De rechtbank is van oordeel dat het haar, gelet op de uitgevoerde zoekslag, niet ongeloofwaardig voorkomt dat het college niet over meer documenten beschikt. Het college heeft een volledige zoekslag verricht en heeft naar aanleiding van het bezwaar nogmaals een zoekslag verricht. Dat tijdens de nieuwe zoekslag geen nieuwe documenten zijn aangetroffen, maakt niet dat de zoekslag onzorgvuldig of onvolledig is geweest. Dit is namelijk temeer een aanwijzing dat de eerste zoekslag naar aanleiding van het verzoek volledig is geweest. 
      
    
    
      5.6
      Dat eiser geen vertrouwen heeft in de medewerkers die de zoekslag hebben uitgevoerd, maakt dat niet anders. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de zoekslag is uitgevoerd door de gemeenteambtenaren onder de verantwoordelijkheid van het college. Intern worden de gemeenteambtenaren er herhaaldelijk op gewezen dat stukken die worden aangetroffen, behoudens de weigeringsgronden, openbaar gemaakt dienen te worden. Het college voert het beleid dat het zo openbaar mogelijk wil zijn. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd, geen aanwijzing dat de zoekslag niet zuiver of objectief uitgevoerd zou zijn door de medewerkers van de gemeente. De enkele stelling van eiser dat hij geen vertrouwen heeft in de medewerkers, is daarvoor onvoldoende. Het is namelijk aan eiser om aannemelijk te maken dat het college over meer documenten zou beschikken. Eiser dient zijn wantrouwen richting het college, en de betrokken medewerkers, te staven met concrete aanwijzingen dat er meer documenten zijn. Hier is eiser niet in geslaagd. 
      
    
    
      5.7
      Dat eiser veronderstelt dat van gesprekken tussen gemeenteambtenaren en zijn cliënt gespreksverslagen gemaakt zijn, mogelijk omdat hij dat zorgvuldig zou vinden, maakt niet dat aannemelijk is dat dergelijke gespreksverslagen onder het college zouden berusten. Dit is namelijk geen concrete aanwijzing dat deze gespreksverslagen daadwerkelijk bestaan. 
      
    
    
      5.8
      Ook het feit dat het college een extra termijn van twaalf weken heeft genomen voor het verrichten van een nadere zoekslag, maakt niet dat aannemelijk is dat het college over meer documenten beschikt. Het college heeft erkend dat deze termijn aan de lange kant is, maar heeft toegelicht deze termijn te hebben genoemd uit voorzorg, voor het geval documenten aangetroffen zouden worden die moesten worden voorgelegd aan derden. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college over meer documenten zou beschikken. 
      
      
        
          Heeft het college terecht de informatie verstrekt aan verzoeker in plaats van openbaar gemaakt aan een ieder? 
        
      
      
    
    
      6.1
      Eiser heeft betoogd dat het college ten onrechte het verzoek heeft aangemerkt als een verzoek om informatie in de zin van artikel 5.5, eerste lid, van de Woo. Uit de mailwisseling blijkt dat eiser heeft aangegeven dat hij heeft verzocht om openbaarmaking voor een ieder. Als het college twijfelde, had het eiser moeten benaderen om na te vragen hoe het verzoek geïnterpreteerd moest worden. 
      
    
    
      6.2
      Op grond van artikel 5.5, eerste lid, van de Woo verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, alsmede d en e, voor betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van verzoeker bij toegang op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document waarover hij informatie wenst te ontvangen. 
      
    
    
      6.3
      Met het besluit van 29 december 2022 heeft het college de stukken die zijn aangetroffen naar aanleiding van de zoekslag aan eiser verstrekt. Eiser heeft in zijn bezwaar opgemerkt dat persoonsgegevens van diverse personen niet zijn weggelakt in deze stukken en heeft de vraag gesteld of de documenten zonder het weglakken van de persoonsgegevens openbaar worden gemaakt. Het college heeft naar aanleiding van de vraagstelling van eiser in het bestreden besluit uiteengezet dat de documenten enkel aan eiser worden verstrekt en niet openbaar worden gemaakt aan een ieder. 
      
    
    
      6.4
      De rechtbank is van oordeel dat het college ten onrechte de documenten enkel heeft verstrekt aan eiser en niet openbaar heeft gemaakt aan een ieder. Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Woo is immers het uitgangspunt dat eenieder een verzoek om publieke informatie kan richten tot een bestuursorgaan. Uit het verzoek van eiser volgt letterlijk dat hij heeft verzocht om openbaarmaking van de documenten. In de term ‘openbaar maken’ ligt gelegen dat de gevraagde documenten openbaar worden gemaakt aan een ieder en niet enkel aan eiser. Het feit dat eiser heeft verzocht om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op hemzelf, staat niet in de weg aan openbaarmaking aan een ieder. Daar komt bij dat uit de wetgeschiedenis volgt dat artikel 5.5, eerste lid, van de Woo is bedoeld als vangnet voor gevallen waarin stukken niet openbaar gemaakt kunnen worden op grond van de weigeringsgronden uit artikel 5.1 of 5.2 van de Woo. De gevraagde informatie kan dan alsnog worden verstrekt aan de verzoeker, tenzij één van de weigeringsgronden niet alleen aan openbaarmaking, maar ook aan verstrekking aan de verzoeker in de weg staat.
      
    
    
      6.5
      Ook uit de vraagstelling van eiser in bezwaar kan niet worden afgeleid dat eiser in zijn verzoek heeft bedoeld om te verzoeken om verstrekking aan hem in plaats van om openbaarmaking aan een ieder. Het had voor het college aanleiding moeten zijn om de documenten openbaar te maken aan een ieder. Indien dit onduidelijk was voor het college, had het op de weg van het college gelegen om hierover duidelijkheid bij eiser te vragen. 
      
    
    
      6.6
      In zoverre slaagt het beroep van eiser. De rechtbank draagt het college op om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van de uitspraak. Hierbij dient het college bij de aangetroffen documenten naar aanleiding van de zoekslag ook nog te beoordelen of sprake is van één van de weigeringsgronden van artikel 5.1 en 5.2 van de Woo en de documenten in zoverre (gedeeltelijk) openbaar te maken.  
      
    
    
      7.1
      Eiser heeft de rechtbank verzocht om, in het geval de rechtbank beslist om het bestreden besluit te vernietigen en het college op te leggen een nieuw besluit te nemen, hieraan een dwangsom te verbinden. 
      
    
    
      7.2
      Op grond van artikel 8:72, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan de bestuursrechter bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan de uitspraak, het bestuursorgaan aan een door de bestuursrechter aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. Dit is een middel van de bestuursrechter om te bewerkstelligen dat het bestuursorgaan in actie komt als het nalaat een besluit te nemen. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om een dwangsom te verbinden aan het niet tijdig nemen van een nieuw besluit. Er zijn namelijk geen concrete aanwijzingen dat het college voornemens is geen nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1
      Het beroep is gegrond omdat het college ten onrechte de aangetroffen documenten niet openbaar heft gemaakt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten of zelf een definitieve beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit binnen deze procedure (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
      
    
    
      8.2
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
      
    
    
      8.3
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Dat laatste geldt ook voor de procedure in bezwaar.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 22 september 2023 voor zover daarin is beslist om de aangetroffen documenten niet openbaar te maken;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, openbaar op 12 april 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 8:72, zesde lid, van de Awb
      
      De bestuursrechter kan bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door hem aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. De artikelen 611a, vierde lid, 611b tot en met 611d en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    
    
      
        Wet open overheid (Woo)
      
    
    
    
      
        Artikel 4.1, eerste lid, van de Woo
      
      Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek. 
    
    
    
      
        Artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo
      
    
    1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: 
    a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; 
    b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; 
    c. bedrijfs- en fabricagegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; 
    d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;
    e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.
    2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: 
    a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
    b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; 
    d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; 
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; 
    f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegevens; 
    g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; 
    h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage; 
    i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. 
    
    
      
        Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo
      
      In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    
    
    
      
        Artikel 5.5, eerste lid, van de Woo
      
      Onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, alsmede d en e, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld: ABRvS 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4525. 
  
  
     Geconsolideerde artikelgewijze toelichting bij de Wet open overheid zoals gewijzigd door de verwerking van de door de tweede kamer aanvaarde wijzigingswet Woo, gepubliceerd op 22 oktober 2021. Raadpleegbaar op: https://www.eerstekamer.nl/overig/20211026/geconsolideerde_artikelsgewijze/document.