ECLI:NL:RVS:2023:2778, Raad van State, 19-07-2023, 202102678/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Arnhem het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen. [appellant] heeft het college verzocht om het concept Bomenplan openbaar te maken. Het college heeft dit verzoek afgewezen, omdat dat stuk is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Zulke stukken hoeven op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet openbaar gemaakt te worden. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich redelijkerwijs op dit standpunt kon stellen en dat niet in strijd met het vertrouwensbeginsel is gehandeld.

202102678/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Arnhem,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 maart 2021 in zaak nr. 20/471 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 augustus 2019 heeft het college het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
    Bij besluit van 16 december 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 maart 2021heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2023, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.J. Kasteel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het college verzocht om het concept Bomenplan openbaar te maken. Het college heeft dit verzoek afgewezen, omdat dat stuk is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Zulke stukken hoeven op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet openbaar gemaakt te worden. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich redelijkerwijs op dit standpunt kon stellen en dat niet in strijd met het vertrouwensbeginsel is gehandeld.
    De Wob
    2.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar is genomen in 2019, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    Hoger beroep
    Geheimhoudingsbeslissing
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank een geheimhoudingsbeslissing als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had moeten nemen. Alleen op die manier is het uitgangspunt van ‘equality of arms’, dat volgt uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), gewaarborgd. De rechtbank heeft ten onrechte de beperkte kennisneming gegrond op artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (Niet-Kei-zaken) (hierna: het procesreglement) gebruikt.
    3.1.    Artikel 2.8, zesde lid, van het procesreglement luidt: "Indien de mededeling betrekking heeft op (delen van) stukken waarover op grond van de Wet openbaarheid van bestuur een besluit is genomen en het beroep tegen dat besluit is gericht, handelt de bestuursrechter alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is."
    3.2.    In overwegingen 5.2 en 5.3 van de uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:218, heeft de Afdeling geoordeeld dat artikel 2.8, zesde lid, van het procesreglement niet in strijd is met artikel 8:29 van de Awb. De vraag of stukken openbaar moeten worden gemaakt, is juist de inzet van deze procedure. Daarom heeft de toetsing van deze stukken door een geheimhoudingskamer op grond van artikel 8:29 van de Awb hier geen toegevoegde waarde. Die kamer zal dan immers op grond van artikel 8:29, tweede lid, van de Awb ook moeten toetsen of op grond van de Wob de verplichting zou bestaan om een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen. De rechtbank heeft dan ook terecht gehandeld als bedoeld artikel 2.8, zesde lid, van het procesreglement.
    Het betoog slaagt niet.
    Persoonlijke beleidsopvattingen
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het document persoonlijke beleidsopvattingen staan. Het college had een planning gemaakt. Dit concept zou onder de deelnemers van inspraakbijeenkomsten worden verspreid. Dat is niet gebeurd, omdat sommige wethouders dat toch niet wilden. Maar het concept moet op dat moment al zo goed als af zijn geweest, aldus [appellant].
    4.1.    Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Hoewel feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, kunnen deze gegevens zo met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden.
    4.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde documenten. Zij komt tot hetzelfde oordeel als de rechtbank in de overwegingen 7, 9 en 10. Het concept Bomenplan is opgesteld ten behoeve van intern beraad en bestaat vrijwel geheel uit persoonlijke beleidsopvattingen. Het concept was nog aan verandering onderhevig.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellant] betoogt dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Hij stelt dat is toegezegd dat het stuk onder de deelnemers van inspraakbijeenkomsten zou worden verspreid. Dat is niet gebeurd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [appellant] heeft dat niet aannemelijk gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2023
    851