ECLI:NL:RVS:2024:2121, Raad van State, 22-05-2024, 202207122/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een steiger op het perceel [locatie] in Wormerveer. Het perceel van [appellant] ligt op het voormalig bedrijventerrein Brokking. Dit voormalige bedrijventerrein is getransformeerd naar een woongebied aan de Zaan. De woningbouwontwikkeling Brokking bestaat uit de deelplannen ‘De Tuin’, ‘De Pijl’ en ‘Het Arsenaal’. Het perceel maakt deel uit van het deelplan ‘De Tuin’. ‘De Tuin’ is omgeven door water. Aan de noordzijde van ‘De Tuin’ ligt de Zaan. Het perceel van [appellant] ligt direct aan en gedeeltelijk in de Zaan. Voor het deel van het perceel met de woning en de tuin van [appellant] geldt het bestemmingsplan "Zaans Pijl" met de bestemming "Woongebied". Voor het deel van het perceel dat in het water ligt, geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Noorderveld" met de bestemming "Water-1". [appellant] wil op dit deel van het perceel een steiger van 18 m bij 2 m aanleggen. Hij heeft daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft de gevraagde vergunning geweigerd.

202207122/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Wormerveer, gemeente Zaanstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 22 november 2022 in zaak nr. 21/6231 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 maart 2021 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een steiger op het perceel [locatie] in Wormerveer (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 5 oktober 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 19 maart 2021 deels herroepen.
    Bij besluit van 11 januari 2022 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 19 maart 2021 gemaakte bezwaar alsnog ongegrond verklaard en bepaald dat het besluit van 11 januari 2022 het besluit van 5 oktober 2021 vervangt.
    Bij uitspraak van 22 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.W. van der Hulst, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.M. Pierik, advocaat in Hoofddorp, en I.M. Stiekema, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 12 december 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het perceel van [appellant] ligt op het voormalig bedrijventerrein Brokking. Dit voormalige bedrijventerrein is getransformeerd naar een woongebied aan de Zaan. De woningbouwontwikkeling Brokking bestaat uit de deelplannen ‘De Tuin’, ‘De Pijl’ en ‘Het Arsenaal’. Het perceel maakt deel uit van het deelplan ‘De Tuin’. ‘De Tuin’ is omgeven door water. Aan de noordzijde van ‘De Tuin’ ligt de Zaan. Het perceel van [appellant] ligt direct aan en gedeeltelijk in de Zaan. Voor het deel van het perceel met de woning en de tuin van [appellant] geldt het bestemmingsplan "Zaans Pijl" met de bestemming "Woongebied". Voor het deel van het perceel dat in het water ligt, geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Noorderveld" (hierna: het bestemmingsplan) met de bestemming "Water-1". [appellant] wil op dit deel van het perceel een steiger van 18 m bij 2 m aanleggen. Hij heeft daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft de gevraagde vergunning geweigerd, omdat de steiger in strijd is met de voor het perceel geldende bestemming "Water-1" van het bestemmingsplan en het college niet bereid is om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Is de aangevraagde steiger in strijd met het bestemmingsplan?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aangevraagde steiger in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens [appellant] moet de steiger worden aangemerkt als een havenvoorziening als bedoeld in artikel 10.1, aanhef en onder b, van de planregels. Daarbij is het volgens hem niet van belang of de steiger daadwerkelijk onderdeel uitmaakt van een haven. Een haven is volgens [appellant ook een veilige ligplaats voor een boot. Hij wijst er verder op dat er verschillende soorten havenvoorzieningen zijn. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat een steiger niet valt onder een nautische verkeersvoorziening of onder een overige voorziening ten behoeve van de bestemming "Water-1", als bedoeld in artikel 10.1, aanhef en onder d en f, van de planregels. Gelet op de ruime bestemmingsomschrijving is een steiger niet uitgesloten. Ook is geen sprake van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik als bedoeld in artikel 10.3.1 van de planregels. Dat de planwetgever volgens de rechtbank niet bedoeld kan hebben om dezelfde activiteit toe te staan onder verschillende aanduidingen binnen de bestemming "Water-1", volgt [appellant] niet. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt in ieder geval niet dat de planwetgever steigers heeft willen uitsluiten. Verder is, anders dan de rechtbank overweegt, niet van belang dat steigers wel worden genoemd in artikel 9.1, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan voor de bestemming "Water" maar niet bij de bestemming "Water-1", zo stelt [appellant].
    3.1.    Artikel 10.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Water-1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. water(berging), waterstaatkundige werken en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    b. sluizen, kaden, havenvoorzieningen;
    c. (haven) op- en overslag, palen, laad- en losplaatsen en andere oevervoorzieningen;
    d. scheepvaartverkeerstekens en andere nautische verkeersvoorzieningen;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'brug' tevens voor een brug;
    f. en overige voorzieningen ten behoeve van deze bestemming."
    Artikel 10.2 luidt:
    "Op en onder de in lid 10.1 genoemde gronden mogen, met uitzondering van gebouwen behorend bij bruggen en sluizen, uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd ten dienste van de bestemming met inachtneming van de volgende regels:
    a. de maximum bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde 5 meter; b. maximum bouwhoogte scheepvaartverkeerstekens en andere nautische verkeersvoorzieningen 12 meter;
    c. de doorvaarthoogte van bruggen mag niet minder dan 1,20 meter bedragen;
    d. de hellingshoek Van bruggen mag niet minder bedragen dan 4%;
    e. de maximum bouwhoogte van bruggen is 18 meter;
    f. in afwijking van het bepaalde in sub a mag de bouwhoogte van (drijvende) kranen 30 meter bedragen."
    Artikel 10.3.1 luidt:
    "Tot een gebruik dat strijdig is met de bestemming wordt in ieder geval gerekend het gebruik van gronden voor het aan- en afmeren of afgemeerd houden of laten aan- en afmeren of afgemeerd houden van:
    a. schepen anders dan ten behoeve van het gebruik ten dienste van de bestemming dan wel het gebruik van de aangrenzende gronden;
    b. woonschepen, woonarken of anderszins vaartuigen die zijn bestemd voor het wonen of het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten."
    3.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat een steiger niet is toegestaan op de bestemming "Water-1".  De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een steiger geen havenvoorziening is als bedoeld in de planregels. In het bestemmingsplan is niet gedefinieerd wat onder havenvoorziening moet worden verstaan. Anders dan [appellant] stelt, is gezien de aard van dit begrip wel van belang of daadwerkelijk een haven aanwezig is of niet. Van een haven als bedoeld in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" is geen sprake. Daarin is haven gedefinieerd als "tot ligplaats voor schepen geschikt, natuurlijk of gegraven waterbekken aan de zee of aan de oever van een rivier of meer, dat beschutting biedt tegen wind en golven." Weliswaar kan een steiger onderdeel zijn van een haven, maar de door [appellant] aangevraagde steiger maakt geen onderdeel uit van een haven in vorenbedoelde zin. Daarom is de steiger ook geen havenvoorziening als bedoeld in de planregels. Dat de steiger wel een veilige plaats biedt voor het aanleggen van een boot, maakt de steiger nog geen havenvoorziening als in de planregels bedoeld.
    [appellant] heeft op de zitting toegelicht dat zijn betoog over nautische voorzieningen geen bespreking meer behoeft.
    De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat een steiger niet onder ‘overige voorzieningen ten behoeve van de bestemming’ als bedoeld in 10.1, aanhef en onder f, van de planregels valt. Vast staat dat de steiger die door [appellant] is aangevraagd niet is aangevraagd ten behoeve van de bestemming "Water-1", maar ten behoeve van het wonen van hemzelf. Alleen al daarom valt de steiger niet onder artikel 10.1, aanhef en onder f, van de planregels.
    Omdat artikel 10.1, aanhef en onder b, d en f, van de planregels op zichzelf duidelijk is en de aangevraagde steiger hiermee in strijd is, is een verwijzing naar de plansystematiek en het duiden van het verschil met de bestemming "Water" niet nodig. De enkele omstandigheid dat volgens [appellant] de aangevraagde steiger niet onder het verbod in artikel 10.3.1, aanhef en onder a, van de planregels valt, wil, nog daargelaten de juistheid van die stelling, niet zeggen dat alleen al daarom geen strijd met het bestemmingsplan bestaat. Daarvan is immers sprake, gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft geoordeeld over de strijdigheid met artikel 10.1 van de planregels.
    Het betoog faalt.
    Mocht het college de aangevraagde vergunning weigeren?
    4.       Het college is niet bereid om in afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunning te verlenen.
    5.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    6.       De Afdeling zal hierna beoordelen of het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 11 januari 2022 in strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) tot stand is gekomen. Zijn belangen zijn onvoldoende meegewogen. Hij is van mening dat met een steiger van 18 m geen belang wordt geschaad. Ook is geen algemeen belang gediend met het aanleggen van een kleinere steiger, waaraan het college wel medewerking wil verlenen. Hij wijst erop dat de gemeente Zaanstad het perceel inclusief wateroppervlak aan hem heeft verkocht met specifieke voorwaarden voor een ligplaats. Volgens [appellant] ligt de aangevraagde steiger binnen zijn eigendomsgrenzen. Verder gelden er geen andere beperkingen voor de aanleg van de steiger. Hij wijst erop dat er geen waterhuishoudkundige en waterstaatsbelangen zijn die zich tegen de aanleg van een steiger verzetten, omdat het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het hoogheemraadschap) hiervoor bij besluit van 2 februari 2021 een vergunning heeft verleend. De steiger leidt verder niet tot onveilige situaties voor het scheepsvaartverkeer. Ook wijst [appellant] erop dat het perceel vanaf het water een betere uitstraling krijgt als een steiger van 18 m wordt aangelegd. Bovendien is een steiger van 18 m volgens hem nodig voor het veilig aanmeren en in- en uitstappen uit een boot.
    7.1.    De rechtbank heeft het besluit van 11 januari 2022 terecht niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geacht. De rechtbank heeft de belangen van [appellant] bij de beoordeling van de vraag of het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren betrokken maar heeft die belangen in navolging van het college niet doorslaggevend geacht. Het college heeft deugdelijk gemotiveerd dat een steiger van 18 m bij 2 m niet past binnen het door het college gehanteerde stedenbouwkundige uitgangspunt voor onder meer het perceel van [appellant] en dat het daarom niet van het bestemmingsplan wil afwijken. Het college heeft onder meer toegelicht dat een steiger van deze omvang het aanzicht van de waterkant aan de hoofdwaterstructuur ontsiert. Groen speelt in ‘De Tuin’ een hoofdrol, zodat wordt aangesloten bij onder meer de ecologische zone rondom ‘De Tuin’. Daarom moet worden voorkomen dat de grote brede percelen in ‘De Tuin’ vol worden gezet met allerlei bouwwerken en dat over nagenoeg de volle breedte van de percelen steigers worden aangelegd. Door de brede percelen is een steiger als verblijfsplek ten opzichte van de naastgelegen gebieden ‘De Pijl’ en ‘Het Arsenaal’, waar een soepeler regime geldt voor steigers, ook minder vanzelfsprekend. Ook al is de steiger aangevraagd voor het aanmeren van een boot en wordt daarmee deels de "harde kade" aan het zicht onttrokken, volgens het college moet voorkomen worden dat de steiger de functie van terras krijgt met daarop allerlei vormen van windschermen, tuinsets en voorzieningen voor barbecues. Onder deze omstandigheden slaagt de stelling van [appellant] niet dat geen algemeen belang is gediend bij een kleinere steiger en dus een vergunning voor een grotere steiger kon worden verleend. Zoals hiervoor al is overwogen, mocht het college de stedenbouwkundige uitgangspunten laten prevaleren boven de belangen van [appellant]. De omstandigheid dat het college bereid is mee te werken aan de aanleg van een steiger van maximaal 10 m breed op het perceel en daarvoor al een vergunning is verleend, ligt thans niet ter beoordeling voor. Dat waterbelangen zich niet verzetten tegen de aanleg van een steiger, het hoogheemraadschap voor de steiger een vergunning heeft verleend en dat de veiligheid van waterverkeer niet in geding is, betekent ook niet dat het college daarom voor de aangevraagde steiger ook een vergunning had moet verlenen in afwijking van bestemmingsplan. Het bestemmingsplan vormt een ander toetsingskader. Zoals hiervoor al is overwogen, zijn voor het college stedenbouwkundige belangen de reden om niet mee te werken aan een steiger van 18 m bij 2 m.
    Het betoog faalt.
    8.       Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het weigeren van de aangevraagde vergunning voor een steiger van 18 m bij 2 m in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: 1 EP van het EVRM), faalt. De rechtbank is gemotiveerd op deze grond ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.4.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat uit de verschillende stukken omtrent de levering van het perceel, voor zover relevant, niet blijkt dat [appellant] toestemming heeft om een steiger van 18 m te realiseren. In de akte van 14 december 2020 is onder meer bepaald dat het [appellant] is toegestaan om een steiger aan te leggen die maximaal 2 m breed is en plaats biedt aan een boot van maximaal 5 m breed, waarbij de gezamenlijke breedte van de steiger en de boot nooit meer dan 6 m mag zijn. Ook is daarin opgenomen dat vergunningen dienen te worden aangevraagd bij onder meer de gemeente Zaanstad. Verder leidt de omstandigheid dat volgens [appellant] geen algemeen belang is gediend met het aanleggen van een kleinere steiger en dus een grotere steiger kan worden toegestaan en er verder geen andere beperkingen gelden voor de aanleg van de steiger, niet tot een ander oordeel. Zoals hiervoor onder 7.1 al is overwogen, mocht het college op grond van het bestemmingsplan de stedenbouwkundige belangen laten prevaleren boven de belangen van Ten Harmsen van de Beek. Gelet op het voorgaande maakt de omstandigheid dat er volgens [appellant] geen andere beperkingen gelden om de steiger aan te leggen, het weigeren van de aangevraagde steiger niet disproportioneel.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van gelijke gevallen geen sprake is. Hij voert aan dat de steiger past bij andere steigers in de buurt. Hij wijst op de verleende vergunningen voor steigers op de percelen Antiqua 11 tot en met 16 en Thalassa 11 tot en met 16. Bij die vergunningen is het uitgangspunt gehanteerd dat aan weerskanten een halve meter tot aan de perceelsgrens moet worden aangehouden. Dat uitgangspunt kan ook op zijn perceel van toepassing worden verklaard. Verder heeft Ten Harmen van der Beek voor de zitting op 29 maart 2024 nog stukken overgelegd waaruit volgens hem blijkt dat het op gronden met de bestemming "Water-1" wel is toegestaan om een steiger aan te leggen.
    9.1.    De rechtbank is gemotiveerd op de grond van [appellant] over de percelen Antiqua en Thalassa ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat de enkele omstandigheid dat [appellant] ook aan weerskanten een halve meter tot aan de perceelsgrens kan aanhouden de gevallen niet gelijk maakt. Zoals uit wat hiervoor onder 7.1 is overwogen volgt, is van belang dat ‘De Tuin’ een andere stedenbouwkundige opzet heeft dan het geval is bij de door [appellant] genoemde gevallen en dat het college aan die opzet en uitstraling wil vasthouden.
    Verder overweegt de Afdeling dat de voor de zitting overgelegde stukken zien op aan het water gelegen percelen, die binnen het bestemmingsplan "Zaankwartier en omgeving" vallen. Het college heeft op de zitting toegelicht dat dit een ander gebied aan de Zaan betreft. Voor dit gebied geldt een ander bestemmingsplan waaraan andere stedenbouwkundige motieven ten grondslag liggen, dan bij het perceel van [appellant] het geval is. In het bestemmingsplan "Zaankwartier en omgeving" is er daarom voor gekozen steigers binnen de plangrenzen en binnen delen van bepaalde bestemmingen wel toe te staan. De Afdeling is van oordeel dat het college met deze toelichting voldoende heeft gemotiveerd dat van gelijke gevallen geen sprake is.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2024
    374