ECLI:NL:RBMNE:2022:238, Rechtbank Midden-Nederland, 25-01-2022, UTR 21/2578
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing naturalisatieverzoek na verblijfsgat. Uitleg begrip toelating. Artikel 1 lid 1 onder g van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Uitleg begrip toelating in de Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap 2003. Gezinsherenigingsrichtlijn. Weigering naturalisatie onevenredig door bijzondere omstandigheden. Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Beroep gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/2578 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 januari 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: W. Boelens),
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. Y. Rikken).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 6 januari 2021 (primair besluit) heeft verweerder het naturalisatieverzoek van eiseres afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 19 mei 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 7 september 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, haar partner en A. Hamawandi, tolk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Aanvraag
      
    
    1. Eiseres heeft van 5 november 2015 tot 5 november 2020 een verblijfsvergunning gehad voor verblijf bij haar partner. Eiseres heeft op 17 december 2019 een verzoek om naturalisatie ingediend als bedoeld in artikel 7 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). Verweerder heeft de ontvangst van deze aanvraag bij brief van 31 december 2019 bevestigd. In die brief is eiseres erop gewezen dat zij haar verblijfsvergunning moet verlengen als die eerder verstrijkt dan de deelname aan de naturalisatieceremonie. In een brief van 5 augustus 2020 heeft verweerder eiseres erop gewezen dat haar verblijfsvergunning verloopt en dat zij op tijd verlenging moet aanvragen. Eiseres heeft voor het verstrijken van de geldigheidsduur geen verlenging van haar verblijfsvergunning gevraagd.
    Primair besluit
    2. Verweerder heeft het verzoek afgewezen omdat de verblijfsvergunning van eiseres is verlopen op 20 november 2020. Eiseres voldeed aan de eis van artikel 8, vierde lid, van de RWN omdat zij drie jaar onafgebroken heeft samengewoond met een ongehuwde Nederlander. Maar omdat de verblijfsvergunning van eiseres is verlopen, geldt de verkorte termijn niet meer en geldt voor eiseres de voorwaarde van vijf jaar toelating en hoofdverblijf binnen het Koninkrijk. Aangezien geen sprake is van onafgebroken vijf jaar toelating in het Koninkrijk, voldoet eiseres ook niet aan de voorwaarde van artikel 8, eerste lid, onder c, van de RWN. 
    
    
      
        Nieuwe verblijfsvergunning
      
    
    3. Eiseres heeft op 13 januari 2021 verlenging van haar verblijfsvergunning aangevraagd. Bij besluit van 24 maart 2021 heeft verweerder aan eiseres opnieuw een verblijfsvergunning voor verblijf bij haar partner verleend. De verblijfsvergunning is verleend voor de periode van 13 januari 2021 tot 13 januari 2022. De vergunning is voor de duur van een jaar verleend, omdat niet meer wordt voldaan aan het middelenvereiste. Verweerder heeft de ingangsdatum op grond van artikel 26 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) gesteld op de datum van de aanvraag en niet aansluitend aan de verlopen verblijfsvergunning, omdat de te late verlengingsaanvraag niet verschoonbaar is. Hierdoor is een verblijfsgat ontstaan van 20 november 2020 tot 13 januari 2021.
    
    
      
        Bestreden besluit
      
    
    4. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat eiseres door het ontstane verblijfsgat niet in aanmerking komt voor naturalisatie. Verder overweegt verweerder dat het Unierecht niet van toepassing is op de voorwaarden voor verkrijging en verlies van nationaliteit. Ook komt eiseres niet op grond van de hardheidsclausule van artikel 10 van de RWN in aanmerking voor naturalisatie. 
    
    
      
        Omvang van het geschil
      
    
    5. De rechtbank stelt vast dat eiseres te laat is geweest met het indienen van haar aanvraag voor verlenging van haar verblijfsvergunning. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de ingangsdatum van de verlengde verblijfsvergunning, maar verweerder heeft nog niet op dat bezwaar beslist. In deze procedure, die gaat over het naturalisatieverzoek van eiseres, kan de rechtbank die omstandigheid echter niet betrekken en niet ingaan op de ingangsdatum van de verblijfsvergunning. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres in de periode van 20 november 2020 tot 13 januari 2021 rechtmatig verblijf had in Nederland op grond van de Gezinsherenigingsrichtlijn. In geschil is daarom of eiseres aan de vereisten van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN voldoet, ondanks dat zij gedurende de periode van 20 november 2020 tot 13 januari 2021 niet over een verblijfsvergunning beschikte maar wel rechtmatig verblijf had.
    
    6. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Standpunt eiseres over toelating
      
    
    7. Eiseres voert aan dat het begrip toelating anders ingevuld moet worden dan verweerder op grond van de Handleiding RWN 2003 (Handleiding) doet, waarmee het verblijfsgat van eiseres niet in de weg hoeft te staan aan naturalisatie. Eiseres heeft rechtmatig verblijf op grond van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Met het te laat verlengen van haar nationale verblijfstitel, is er geen eind gekomen aan haar recht om op basis van de Gezinsherenigingsrichtlijn in Nederland te verblijven. Zolang het verblijfsrecht niet is beëindigd moet ervan worden uitgegaan dat eiseres met instemming van het bevoegd gezag in Nederland verblijft. Het niet verlenen van het Nederlanderschap is onevenredig. De door verweerder gekozen alles of niets benadering is volgens eiseres excessief formalisme waarbij niemand gebaat is.
    
    
      
        Standpunt verweerder over toelating
      
    
    8. Verweerder stelt zich kort gezegd op het standpunt dat eiseres in de periode van 
    20 november 2020 tot 13 januari 2021 niet over een verblijfsvergunning beschikte en daarom niet toegelaten was in Nederland.
    
    
      
        Toelating
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank overweegt als volgt.
      
    
    
      9.2
      De RWN bevat geen nadere omschrijving van “instemming door het bevoegd gezag met bestendig verblijf” uit artikel 1, eerste lid, onder g, van de RWN. De uitleg die verweerder daaraan geeft staat in de Handleiding. Die Handleiding moet worden aangemerkt als een wetsinterpreterende beleidsregel. Op basis van de Handleiding wordt het verblijf van eiseres in de periode van 20 november 2020 tot 13 januari 2021 niet als toelating aangemerkt, omdat zij in die periode geen rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e, en l, van de Vw. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) reden had moeten zien om af te wijken van de uitleg van het begrip “toelating” in de Handleiding. 
      
    
    
      9.3.
      In de Handleiding staat dat de betrokkene voor het aantonen van zijn rechtmatige verblijf een verblijfsdocument nodig heeft. De Handleiding biedt daarmee onvoldoende ruimte om het nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn te bevorderen. Het doel van gezinshereniging is om een gezinsleven mogelijk te maken en bij te dragen tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert. Hoewel deze richtlijn geen recht op naturalisatie geeft, is naturalisatie wel de sterkste rechtsgrondslag voor bestendig verblijf in Nederland waarbinnen het gezinsleven door een onderdaan van een derde land kan worden uitgeoefend. 
      
    
    
      9.4.
      
        In het geval van eiseres staat vast dat zij gedurende de periode van 
        20 november 2020 tot 13 januari 2021 haar hoofdverblijf in Nederland heeft gehad en dat zij op grond van de Gezinsherenigingsrichtlijn rechtmatig verblijf had, omdat zij ononderbroken het gezinsleven uitoefende. Verweerder heeft dit op zitting ook erkend. Daarmee heeft eiseres, in aansluiting op de periode waarin zij over een verblijfsvergunning beschikte waaruit dat rechtmatige verblijf bleek, in de periode van het verblijfsgat feitelijk met instemming van het bevoegd gezag in Nederland verbleven. Eiseres voldeed materieel namelijk aan de voorwaarden voor rechtmatig verblijf op basis van de Gezinsherenigingsrichtlijn. De omstandigheid dat eiseres niet over een verblijfsvergunning beschikte waaruit haar rechtmatige verblijf bleek, levert op dat punt dan ook geen bewijsprobleem op. Er is daarom geen sprake van een situatie waarin een periode van illegaal verblijf mee zou kunnen tellen voor het voldoen aan de naturalisatietermijn. Verder heeft eiseres als gevolg van gewijzigde omstandigheden een (verlengde) verblijfsvergunning voor de duur van een jaar gekregen, waarmee zij een relatief zwakke rechtstitel heeft om het gezinsleven, dat zij sinds 2015 in Nederland uitoefent, voort te zetten. Uit de Handleiding blijkt niet dat de omstandigheid dat sprake is van onbetwist rechtmatig verblijf op grond de Gezinsherenigingsrichtlijn in de Handleiding is verdisconteerd. De rechtbank is daarom van oordeel dat er in het geval van eiseres bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:84 van de Awb die, in het licht van het nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn, en in het licht van het doel van de eis dat rechtmatig verblijf uit een verblijfsdocument moet blijken, leidt tot gevolgen die in haar geval onevenredig zijn. Verweerder had daarom in het geval van eiseres van de Handleiding moeten afwijken. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      10. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder de aanvraag van eiseres niet enkel kon afwijzen omdat zij in de periode van 20 november 2020 tot 13 januari 2021 niet beschikte over een verblijfsdocument. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om af te wijken van de Handleiding op grond van artikel 4:84 van de Awb.  
      
      11. De rechtbank zal het beroep gelet op het voorgaande gegrond verklaren. De overige beroepsgronden die aangevoerd zijn behoeven daarom geen bespreking.
      
      12. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de juiste uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel openligt. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen rekening houdend met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
      
      13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
      
      14. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, beide met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.518,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 25 januari 2022 en zal openbaar gemaakt worden door publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd om
      
      
        deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
      Bijlage
    
    
    
      In artikel 1, eerste lid, onder g, van de RWN staat dat onder toelating moet worden verstaan: “instemming door het bevoegd gezag met het bestendig verblijf van de vreemdeling in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba”.
    
    
    
      In paragraaf 2.1. van de toelichting op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g,
      van de Handleiding is toegelicht hoe verweerder het begrip toelating invult: “Van ‘toelating’ in Nederland in de zin van deze Rijkswet is sprake indien de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e, en l, Vw 2000. De vreemdeling dient dit rechtmatige verblijf aan te tonen aan de hand van een verblijfsdocument. De Minister van Justitie verschaft aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e, en l, Vw 2000 een verblijfsdocument waaruit dit rechtmatig verblijf blijkt (artikel 9, eerste lid, Vw 2000).”
    
    
    
      In artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN staat: “Voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 komt slechts in aanmerking de verzoeker die tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, toelating en hoofdverblijf heeft.”
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:1870, onder 5.1; ECLI:NL:RVS:2013:1749, onder 4.2. Te raadplegen op www.rechtspraak.nl.
  
  
     Considerans punt 4 bij de Gezinsherenigingsrichtlijn 2003/86/EG.