ECLI:NL:RBOVE:2024:2228, Rechtbank Overijssel, 24-04-2024, ak_23_1881
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over een voorschrift dat is verbonden aan de omgevingsvergunning voor het realiseren van een gebouw voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Dit voorschrift houdt in dat de huisvesting uitsluitend mag worden gebruikt door arbeidsmigranten die werkzaam zijn in de polder. De rechtbank verklaart het beroep van de vergunninghouder ongegrond. Het college heeft het in redelijkheid nodig kunnen achten om dit voorschrift aan de vergunning te verbinden met het oog op het belang van een goede ruimtelijke ordening. Het voorschrift gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelen te bereiken en al deze doelen kunnen niet tegelijkertijd met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. De vergunninghouder heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voorschrift voor haar nadelige gevolgen zal hebben die onevenredig zijn in verhouding met de door dat voorschrift te dienen doelen. Het voorschrift leidt niet tot strijd met het gelijkheidsbeginsel, levert geen discriminatie op en is niet in strijd met de Dienstenrichtlijn.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 23/1881 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      Esprit Real Estate II B.V., uit Holten (Esprit)
    (gemachtigde: mr. S.P.M. Schaap),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Kampen (het college), verweerder 
      (gemachtigde: W.R. Beukhof).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Esprit tegen een voorschrift dat is verbonden aan de omgevingsvergunning voor het realiseren van een gebouw voor het huisvesten van arbeidsmigranten in IJsselmuiden. Het college heeft deze vergunning bij besluit van 28 maart 2023 (het bestreden besluit) verleend aan Esprit.
    
    
    
      1.1.
      Esprit heeft bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De Afdeling heeft het beroep doorgestuurd naar de rechtbank, omdat niet de Afdeling maar de rechtbank bevoegd is om daarvan kennis te nemen.
      
    
    
      1.2.
      Esprit en het college hebben de rechtbank verzocht om het beroep versneld te behandelen. De rechtbank heeft deze verzoeken toegewezen. 
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 29 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens Esprit, de gemachtigde van Esprit, [naam 2] namens het college en de gemachtigde van het college. De rechtbank heeft het beroep gevoegd behandeld met de beroepen van een aantal tuinders en een aantal omwonenden tegen het bestreden besluit. Deze beroepen zijn geregistreerd onder zaaknummers ZWO 23/1882 en ZWO 23/1883. Na de zitting heeft de rechtbank de behandeling van de zaken weer gesplitst en zij doet in alle zaken afzonderlijk uitspraak.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift dat de huisvesting uitsluitend mag worden gebruikt door arbeidsmigranten die werkzaam zijn in de Koekoekspolder (de polder) in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Esprit.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het college dit voorschrift in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden en dat dit voorschrift daarom in stand kan blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
        4. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
      
    
    
      4.1.
      Esprit wil op het perceel aan de [adres] (de projectlocatie) een gebouw realiseren voor het huisvesten van arbeidsmigranten. De projectlocatie ligt in de polder. In de polder is een groot (glas)tuinbouwgebied gelegen. 
      
    
    
      4.2.
      In de polder werken honderden arbeidsmigranten. Zij worden op dit moment gehuisvest op verschillende locaties in Kampen en IJsselmuiden. Daarnaast woont een deel van hen buiten de gemeente Kampen, omdat in de gemeente onvoldoende woonlocaties aanwezig zijn. Omdat de arbeidsmigranten veel reguliere woningen bezet houden, verspreid wonen over verschillende locaties en de bedrijven uit de polder een aantrekkelijke werkgever voor hen willen blijven, zijn omstreeks 2018 gesprekken op gang gekomen over de realisatie van woonlocaties voor arbeidsmigranten in de polder zelf. Dit heeft ertoe geleid dat de raad van de gemeente Kampen (de raad) op 30 januari 2020 beleid heeft vastgesteld in de vorm van de “Bouwsteen Huisvesting arbeidsmigranten” (de beleidsregel). Daarbij is de keuze gemaakt om te starten met twee pilots voor het grootschalig huisvesten van arbeidsmigranten in de polder (met elk 120 plekken). Dit is ook neergelegd in een convenant dat op 16 maart 2023 is afgesloten tussen (onder meer) Esprit en de gemeente. In dit convenant is de voorwaarde opgenomen dat de te huisvesten arbeidsmigranten werken in de polder.
      
    
    
      4.3.
      Op 7 december 2021 heeft Esprit een omgevingsvergunning aangevraagd voor de ontwikkeling van een migrantenhuisvesting op de projectlocatie (het project). 
      
    
    
      4.4.
      De raad heeft op 8 december 2022 een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) afgegeven voor het project.
      
    
    
      4.5.
      In het bestreden besluit heeft het college aan Esprit een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een gebouw voor het huisvesten van arbeidsmigranten, met kantoorfunctie en logiesruimte voor maximaal 120 personen (in 70 wooneenheden) op de projectlocatie (het complex) voor een periode van 15 jaar. De vergunning ziet (voor zover in deze zaak van belang) op de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Aan de vergunning is (onder meer) het voorschrift verbonden dat de huisvesting uitsluitend mag worden gebruikt door arbeidsmigranten die werken in de polder (het bestreden voorschrift).
      
    
    
      4.6.
      Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Glastuinbouwgebied Koekoekspolder 2014” (het bestemmingsplan) heeft de projectlocatie de bestemming “Agrarisch-Glastuinbouw”. Het project is in strijd met planregels die gelden voor deze bestemming, omdat binnen deze bestemming geen gebouw voor de huisvesting van maximaal 120 personen toegestaan is. Om toch mee te kunnen werken aan het project heeft het college gebruik gemaakt van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan zoals neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo.
      
      
        
          Welk recht is in deze zaak van toepassing?
        
        5. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing is op de in het bestreden besluit verleende omgevingsvergunning. Of dit het geval is, is onder meer van belang voor het moment waarop de gronden van het beroep en een eventueel hoger beroep moeten worden ingediend, of een aanvullend beroepschrift mag worden ingediend en voor de snelheid waarmee het beroep en een eventueel hoger beroep moeten worden behandeld. In het bestreden besluit en de mededeling en bekendmaking daarvan staat niet dat de Chw van toepassing is.
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de Chw van toepassing is. Uit artikel 1.1, eerste lid, van de Chw, gelezen in samenhang met categorie 3.1 van bijlage I van de Chw, volgt dat de Chw onder meer van toepassing is op omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan ten behoeve van de bouw van elf of meer woningen. In dit geval is sprake van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van de genoemde bepaling van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning maakt de bouw mogelijk van een gebouw voor de huisvesting van maximaal 120 arbeidsmigranten in 70 wooneenheden. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen deze wooneenheden worden aangemerkt als woningen in de zin van categorie 3.1 van bijlage I van de Chw. Daarbij is van belang dat elke wooneenheid zal bestaan uit twee slaapkamers of één woon-/slaapkamer met daarnaast een toilet, een douche en een kookgelegenheid. Hieruit volgt dat de wooneenheden beschikken over eigen (woon)voorzieningen. Dat de vergunning is verleend voor een periode van 15 jaar doet er niet aan af dat sprake zal zijn van de bouw van elf of meer woningen. In (bijlage I bij) de Chw worden geen eisen gesteld aan de duur van de periode waarvoor de woningen worden gebouwd. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank overweegt dat Esprit op grond van artikel 1.6, tweede lid, van de Chw haar beroepsgronden moest indienen binnen de beroepstermijn. Esprit heeft dit niet gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank kan haar dit echter niet worden tegengeworpen, omdat in het bestreden besluit niet is vermeld dat de Chw van toepassing is en dit ook niet is meegedeeld in de bekendmaking en mededeling van dit besluit. Ook is bij het besluit en de bekendmaking daarvan niet vermeld dat de gronden in het beroepschrift moesten worden opgenomen en dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, als binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend. Het is niet aannemelijk dat Esprit anderszins wist of kon weten dat na afloop van de beroepstermijn geen gronden meer konden worden aangevoerd. Daarom bestaat er geen aanleiding om het beroep van Esprit niet-ontvankelijk te verklaren op de grond dat zij binnen de beroepstermijn geen gronden heeft aangevoerd.
      
      
        6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Ow in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Ow het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is in dit geval ingediend op 7 december 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Uit artikel 4.62, tweede lid, van de Invoeringswet Ow en de memorie van toelichting bij die wet volgt dat ook de Chw op dit beroep van toepassing blijft.
      
      
      
        
          Heeft Esprit procesbelang bij de beoordeling van haar beroep?
        
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat Esprit geen procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroep, omdat het bestreden voorschrift voortvloeit uit het convenant. Ook als het bestreden voorschrift zou worden vernietigd, zou op grond van het convenant nog steeds gelden dat op het perceel alleen arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest die werken in de polder.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat Esprit procesbelang heeft. Daartoe overweegt zij het volgende. De bestuursrechter is alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen geroepen als dit van betekenis is voor het geschil over een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn. Esprit wil met haar beroep bereiken dat het bestreden voorschrift wordt vernietigd. Dit doel kan zij met dit beroep bereiken. De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat ook in het convenant de voorwaarde is opgenomen dat de in het complex te huisvesten arbeidsmigranten werken in de polder, er niet aan afdoet dat de vernietiging van het bestreden voorschrift voor Esprit feitelijk van betekenis is. Esprit is aan dit voorschrift gebonden zolang dit is verbonden aan de omgevingsvergunning of aan het convenant. Nu het college vasthoudt aan dit voorschrift, moet Esprit om haar doel te bereiken dus zowel het vergunningsvoorschrift aanvechten bij de bestuursrechter alsmede de bepaling uit het convenant aanvechten bij de civiele rechter. Daarom geeft wat het college heeft aangevoerd geen aanleiding om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
      
      
        
          Kan het bestreden voorschrift in stand blijven?
        
      
    
    
      8.1.
      Esprit stelt zich op het standpunt dat het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift dat de huisvesting van arbeidsmigranten uitsluitend gebruikt mag worden door arbeidsmigranten die werkzaam zijn in de polder niet in stand kan blijven. 
      
        8.1.1.
        Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat dit voorschrift leidt tot ongewenste (tijdelijke) leegstand en tot een zeer ongewenst risico voor de financiële uitvoerbaarheid van het project. Esprit wijst erop dat dit voorschrift voortvloeit uit de aangescherpte voorwaarden die zijn neergelegd in het convenant. Esprit stelt dat zij heeft ingestemd met deze voorwaarden om te voorkomen dat de raad zou weigeren om een vvgb te verlenen en dat het college zou weigeren de omgevingsvergunning te verlenen. Esprit stelt dat zij haar bezwaren tegen deze voorwaarden destijds al heeft gedeeld met het college. Zij voert aan dat er niet gedurende het gehele jaar vraag bestaat naar arbeidsmigranten vanuit de polder en dat het reëel is om te verwachten dat in de polder, mede vanwege de hoge energieprijzen, in de winterperiode veel minder werk zal worden aangeboden dan in de afgelopen jaren al het geval was. Daarom verwacht Esprit dat het voorschrift tot gevolg zal hebben dat het complex in bepaalde perioden leeg zal komen te staan, wat gevolgen heeft voor de omzet van de exploitatie. Dit terwijl de investeringen voor het project moeten worden terugverdiend in de periode van vijftien jaar waarvoor de vergunning is verleend. Het college heeft niet ingestemd met het voorstel van Esprit om toe te staan dat arbeidsmigranten die in de zomerperiode in de polder werken, ook in de winterperiode in het complex mogen blijven wonen (in afwachting van het volgende seizoen). Verder voert Esprit aan dat in de gemeente Kampen een grote behoefte bestaat aan huisvesting van arbeidsmigranten en dat deze behoefte niet alleen afkomstig is uit de polder. In de praktijk zullen de arbeidsmigranten die in de polder werken ook worden gehuisvest in het complex. Deze arbeidsmigranten zullen, gelet op het seizoensgebonden karakter van het werk in het glastuinbouwgebied, echter ook deels elders werken. In de perioden dat zij elders werken, zullen zij door het bestreden voorschrift andere huisvesting moeten zoeken. 
        
      
      
        8.1.2.
        In de tweede plaats voert Esprit aan dat het voorschrift in strijd is met de vrijheid van verplaatsing en vestiging dat is neergelegd in artikel 2 van het Vierde Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en met het gelijkheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 14 van het EVRM en artikel 26 van het IVBPR. Esprit stelt dat zij door het voorschrift tegen haar zin wordt gedwongen om te discrimineren en in strijd te handelen met deze bepalingen van internationaal recht. Volgens Esprit wordt zonder rechtvaardiging een groep arbeidsmigranten die elders binnen de gemeente Kampen of daarbuiten werkt, anders behandeld dan arbeidsmigranten die in de polder werken en uitgesloten van huisvesting op het perceel. Het college heeft niet gemotiveerd waarom de beperking van de vrijheid van vestiging en de schending van het gelijkheidsbeginsel noodzakelijk, geschikt en proportioneel zijn. Esprit heeft in dit kader verwezen naar het advies van de Raad van State van oktober 2022 dat kritisch is over het toekennen van meer voorrang aan eigen bewoners ingevolge beoogde wijzigingen van de Huisvestingswet. Ook wijst Esprit op een uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2023, waarin is geoordeeld dat juridische en planologische uitsluiting van de huisvesting van internationale werknemers leidde tot indirecte discriminatie. Uit deze uitspraak volgt volgens Esprit dat een analyse moet worden gemaakt met specifieke gegevens, dat maatregelen niet verder mogen gaan dan nodig is en dat het duidelijk moet zijn dat geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn. Aan deze voorwaarden is volgens Esprit niet voldaan.
        
      
      
        8.1.3.
        In de derde plaats voert Esprit aan dat het bestreden voorschrift in strijd is met de Dienstenrichtlijn, omdat het een beperking oplevert van de mogelijkheid voor Esprit om diensten te verlenen. Volgens Esprit is niet voldaan aan de voorwaarden om beperkingen te mogen stellen, omdat de door het voorschrift gestelde beperking niet noodzakelijk, onevenredig en in strijd met het discriminatieverbod is.
        
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het relativiteitsvereiste, neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit naar aanleiding van het betoog van Esprit dat het voorschrift in strijd is met de vrijheden van verplaatsing en vestiging. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. Naar het oordeel van de rechtbank strekken de door Esprit aangevoerde vrijheden van verplaatsing en vestiging kennelijk niet tot bescherming van het belang van Esprit. Het gaat hierbij immers niet om de vrijheid van Esprit om zich te verplaatsen of om zich ergens te vestigen, maar om de vrijheid van de arbeidsmigranten om dit te doen. Dat Esprit door het voorschrift als exploitant wordt beperkt en daardoor mogelijk schade zal lijden, maakt niet dat haar belangen te vereenzelvigen zijn met de belangen van de arbeidsmigranten. Daarom bespreekt de rechtbank deze beroepsgrond niet inhoudelijk.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college het voorschrift dat de huisvesting van arbeidsmigranten uitsluitend gebruikt mag worden door arbeidsmigranten die in de polder werken in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Zij legt dit hierna uit.
      
      
        8.3.1.
        Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo mag het college aan een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo, een voorschrift verbinden indien dat nodig is met het oog op het belang van een goede ruimtelijke ordening. 
        
      
      
        8.3.2.
        Het college heeft toegelicht dat het bestreden voorschrift aan de vergunning is verbonden op grond van de volgende drie redenen. In de eerste plaats heeft het voorschrift tot doel om ervoor te zorgen dat woonlocaties in Kampen en IJsselmuiden – waar nu arbeidsmigranten wonen – vrijkomen. Het tweede doel van het voorschrift is om de polder en het daarin gelegen glastuinbouwgebied aantrekkelijk te houden voor arbeidsmigranten. Het derde doel is het voorkomen van (overlast van) autoverkeersstromen vanaf het complex naar andere werkgebieden. 
        
      
      
        8.3.3.
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het, gelet op deze drie argumenten, in redelijkheid nodig kunnen achten om het bestreden voorschrift aan de vergunning te verbinden met het oog op het belang van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank vindt het aannemelijk dat het realiseren van huisvesting op de projectlocatie voor arbeidsmigranten die werken in de polder ertoe zal leiden dat er woonlocaties vrijkomen in Kampen en IJsselmuiden. Verder overweegt de rechtbank dat het overgrote deel van de polder op grond van het bestemmingsplan – net als de projectlocatie – de bestemming “Agrarisch – Glastuinbouw” heeft. De gronden met deze bestemming zijn voor het grootste deel aangewezen voor de uitoefening van glastuinbouwbedrijven, vollegronds tuinbouwbedrijven en intensieve kwekerijbedrijven (hierna tezamen: tuinbouwbedrijven). Tussen partijen is niet in geschil dat de vraag vanuit het glastuinbouwgebied in de polder naar arbeidsmigranten groot is en dat arbeidsmigranten bij voorkeur dicht bij hun werk wonen. De rechtbank acht het aannemelijk dat het voor het goed laten functioneren en de levensvatbaarheid van de tuinbouwbedrijven in de polder van belang is dat er voldoende huisvesting voor personeel beschikbaar is. Het aanbieden van kwalitatief goede huisvesting in de polder draagt bij aan het aantrekkelijk houden van de polder als gebied om in te werken en dus ook aan het realiseren van de bestemming. Ook vindt de rechtbank het aannemelijk dat het huisvesten van arbeidsmigranten op de projectlocatie zal leiden tot minder autoverkeer en dus tot minder verkeersoverlast, omdat deze locatie dicht bij de werklocaties van de arbeidsmigranten in de polder ligt en dus leidt tot een korte reisafstand. Het is ook aannemelijk dat door deze korte reisafstand meer gebruik zal worden gemaakt van de fiets als vervoermiddel en dat dit zal zorgen voor minder overlast als gevolg van autoverkeer. 
        
      
      
        8.3.4.
        De rechtbank is verder van oordeel dat het bestreden voorschrift niet verder gaat dan nodig is om de in 8.3.2. genoemde doelen te bereiken en dat al deze doelen niet tegelijkertijd met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college heeft toegelicht dat in de praktijk is gebleken dat de arbeidsmigranten vanuit hun thuisland naar Nederland komen om seizoenswerk te verrichten in de polder en dat zij terugkeren naar hun thuisland als er geen werk meer is in de polder. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. De rechtbank sluit niet uit dat het streven om woonruimte in IJsselmuiden en Kampen vrij te krijgen, net zo goed kan worden bereikt als ook wordt toegestaan dat arbeidsmigranten in het complex blijven wonen als zij (al dan niet tijdelijk) geen werk hebben in de polder en/of dat in het complex ook arbeidsmigranten mogen wonen die elders in de gemeente Kampen werken. Naar het oordeel van de rechtbank is het echter aannemelijk dat dit niet geldt voor de beide andere nagestreefde doelen. Daarom zijn dit geen geschikte alternatieven. 
        
      
      
        8.3.5.
        De rechtbank is van oordeel dat Esprit niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bestreden voorschrift voor haar nadelige gevolgen zal hebben die onevenredig zijn in verhouding met het door dat voorschrift te dienen doel. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan het betoog van het college dat Esprit steeds op de hoogte is geweest van de bedoeling van de gemeente om alleen arbeidsmigranten die werken in de polder toe te laten tot de huisvestingslocaties in de polder. Daarom gaat de rechtbank ervan uit dat Esprit hier rekening mee heeft kunnen houden bij het maken van haar financiële inschattingen en dat zij rekening heeft gehouden met de volgens haar te verwachten (tijdelijke) leegstand. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Esprit niet aannemelijk gemaakt dat het bestreden voorschrift ertoe leidt dat het project financieel niet uitvoerbaar is en het complex niet op een rendabele manier kan worden geëxploiteerd.
        
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden voorschrift niet leidt tot strijd met het gelijkheidsbeginsel of discriminatie oplevert in de zin van artikel 14 van het EVRM en artikel 26 van het IVBPR. Deze bepalingen verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, dat voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. De rechtbank stelt voorop dat het voorschrift zich richt tot de vergunninghouder en niet rechtstreeks tot de arbeidsmigranten zelf. Zoals het college terecht heeft opgemerkt, regelt het voorschrift in zoverre niet de positie van arbeidsmigranten. Bovendien maakt het voorschrift geen onderscheid naar afkomst, verblijfplaats of andere (persoons)kenmerken van de arbeidsmigranten. Iedere arbeidsmigrant mag in het complex wonen, mits in de polder werkzaam. De rechtbank is van oordeel dat voor dit onderscheid naar werklocatie een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Daarbij verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor in 8.3.2. tot en met 8.3.4. heeft overwogen. De rechtbank is het dan ook niet met Esprit eens dat zij door het bestreden voorschrift wordt gedwongen om eraan mee te werken dat arbeidsmigranten in strijd met het EVRM en het IVBPR worden gediscrimineerd.
      
    
    
      8.5.
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden voorschrift ook niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Zij zal dit hierna uitleggen.
      
      
        8.5.1.
        De Dienstenrichtlijn is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn. Het kan daarbij zowel gaan om eisen die uitdrukkelijk zijn gericht tot dienstverrichters als om eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit. De richtlijn is niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters.
        
      
      
        8.5.2.
        Ook een regeling in een bestemmingsplan kan als eis worden aangemerkt. Voor de vraag of zo'n regeling een eis is in de zin van de Dienstenrichtlijn, geldt hetzelfde toetsingskader als hiervoor in 8.5.1. is weergegeven.
        
      
      
        8.5.3.
        De rechtbank is van oordeel dat een voorschrift dat is verbonden aan een omgevingsvergunning en dat specifiek de toegang tot of uitoefening van een dienstenactiviteit regelt eveneens kan worden aangemerkt als een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn. Naar het oordeel van de rechtbank is het door Esprit bestreden voorschrift zo’n eis, omdat dit specifiek de uitoefening van een dienstenactiviteit (het verlenen van huisvesting aan arbeidsmigranten) regelt. Daarom is de Dienstenrichtlijn in dit geval van toepassing. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden voorschrift moet worden aangemerkt als een territoriale beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, aangezien op grond van dit voorschrift op de projectlocatie alleen arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest die werken in de polder. Dit alles is tussen partijen ook niet in geschil.  
        
      
      
        8.5.4.
        Als een vergunningsvoorschrift is aan te merken als een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn, betekent dit niet dat dit voorschrift alleen daarom al verboden is. Alleen de eisen genoemd in artikel 14 van de Dienstenrichtlijn zijn zonder meer verboden. Van dergelijke eisen is in dit geval geen sprake. Op grond van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn moet een territoriale beperking voldoen aan de vereisten van het discriminatieverbod, een dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid. Een bestuursorgaan dat zo’n eis stelt, moet in dat geval een rechtvaardiging hiervoor geven.
        
      
      
        8.5.5.
        De rechtbank is van oordeel dat het bestreden voorschrift niet in strijd is met de vereisten van het discriminatieverbod uit artikel 15, derde lid, sub a, van de Dienstenrichtlijn, omdat in dit voorschrift voor dienstverrichters geen direct of indirect onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit, of voor vennootschappen, naar de plaats van hun statutaire zetel. Verder is de rechtbank van oordeel dat het voorschrift noodzakelijk is, omdat het gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang, namelijk het belang van een goede ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de motivering van het voorschrift aangetoond dat dit voorschrift nodig is om de beoogde ruimtelijke doelen te bereiken. Ook is het voorschrift naar het oordeel van de rechtbank evenredig, omdat het geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken, het niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken, het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt en de nadelige gevolgen ervan voor Esprit niet onevenredig zijn in verhouding met de door het voorschrift te dienen doelen. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van specifieke omstandigheden die aanleiding geven om een cijfermatige onderbouwing te eisen. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor in 8.3.2. tot en met 8.3.5. heeft overwogen.
        
      
      
        8.5.6.
        Voor zover Esprit heeft willen stellen dat het vergunningsvoorschrift in strijd is met artikel 20, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn volgt de rechtbank dit betoog niet. Uit deze bepaling volgt dat op de afnemer van een dienst geen discriminerende eisen op grond van zijn nationaliteit of verblijfplaats van toepassing mogen zijn en dat de algemene voorwaarden voor toegang tot een dienst geen discriminatoire bepalingen in verband met de nationaliteit of verblijfplaats van de afnemer mogen bevatten. In het bestreden voorschrift worden aan de arbeidsmigranten die op de projectlocatie zullen worden gehuisvest geen eisen gesteld op grond van hun nationaliteit of verblijfplaats. Ook bevat dit voorschrift geen discriminatoire bepaling in verband met de nationaliteit of verblijfplaats van deze arbeidsmigranten. Een onderscheid op basis van de plaats waar de arbeidsmigranten werken, is op grond van deze bepaling niet verboden.
        
      
    
    
      8.6.
      Gelet op het voorgaande slagen de beroepsgronden niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.1
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat Esprit geen gelijk krijgt. Daarom krijgt zij het griffierecht niet terug. Ook krijgt zij geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
      9.2
      Ter voorlichting van partijen deelt de rechtbank mee dat zij het beroep van de omwonenden met zaaknummer ZWO 23/1883 vandaag gegrond heeft verklaard en het bestreden besluit heeft vernietigd voor zover daarbij aan de omgevingsvergunning geen voorschriften zijn verbonden ter voorkoming van geluidsoverlast. De rechtbank heeft zelf in deze zaak voorzien door aan de omgevingsvergunning alsnog twee voorschriften ter voorkoming van geluidsoverlast toe te voegen. Het beroep van de tuinders met zaaknummer ZWO 23/1882 heeft de rechtbank ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              de griffier is verhinderd om deze
              uitspraak mede te ondertekenen
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
  
  
    artikel 6:5
    1. Het […] beroepschrift […] bevat ten minste: […]
    d. de gronden van het […] beroep. […].
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 
      
    
  
  
    artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk, […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]; […].
    
  
  
    artikel 2.12
    
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
      a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […].
    
    
  
  
    artikel 2.22
    
      […]
      2	Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. […].
    
    
    
      
        Crisis- en herstelwet (Chw)
      
    
  
  
    artikel 1.1
    1. Afdeling 2 is van toepassing op:
    a. alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten; […].
    
  
  
    artikel 1.6 Chw
    
      […]
      2	In afwijking van artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht is het beroep niet-ontvankelijk indien niet is voldaan aan artikel 6:5, eerste lid, onderdeel d, van die wet. […].
    
    
    
    
      
        Bijlage I. Categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid
      
    
  
  
    Categorie 3.1. 
    ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening of een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan, het inpassingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, ten behoeve van de bouw van meer dan 11 woningen in een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden.
    
    
      
        Besluit uitvoering Chw
      
    
  
  
    artikel 11 
    1. Indien afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de wet op een besluit van toepassing is, wordt dit bij het besluit en bij de bekendmaking of mededeling van het besluit vermeld.
    2 Indien tegen het besluit beroep openstaat, wordt bij het besluit en bij de bekendmaking van het besluit voorts vermeld dat:
    a. de beroepsgronden in het beroepschrift worden opgenomen;
    b. het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, en
    c. deze na afloop van de beroepstermijn niet meer kunnen worden aangevuld.
    
    
      
        Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
      
    
  
  
    artikel 14
    Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    
    
      
        Vierde Protocol bij het EVRM
      
    
  
  
    artikel 2 
    
      1	Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.
      […].
    
    
    
      
        Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR)
      
    
  
  
    artikel 12
    
      1	Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft, binnen dit grondgebied, het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er zijn verblijfplaats vrijelijk te kiezen.
      […].
    
    
  
  
    artikel 26
    Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status. 
    
    
      
        Dienstenrichtlijn (RICHTLIJN 2006/123/EG)
      
      Overweging 9 van de preambule luidt:
      "Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen."
    
    
  
  
    artikel 4
    
      Voor toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: […]
      8. dwingende redenen van algemeen belang: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; […].
    
    
  
  
    artikel 15
    1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […].
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. […].
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2376, rechtsoverweging (r.o.) 8.1., 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2566, r.o. 3, en 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3092, r.o. 2.2.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR0561, r.o. 2.1.1.
  
  
     Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 450 en p. 497.
  
  
     Staatscourant 2022, 257590.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:419.
  
  
     De Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1818, r.o. 6.3.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788, r.o. 4.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, r.o. 4. en 4.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, r.o. 4.2. en 4.3.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, r.o. 4.4.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, r.o. 5.2. en 5.3.