ECLI:NL:RBLIM:2024:1074, Rechtbank Limburg, 07-03-2024, ROE 21/1375
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Weigering door verweerder van een omgevingsvergunning voor een zonnepark (afwijken bestemmingsplan). De gemeenteraad heeft bedenkingen en wensen geformuleerd in verband met beleid. Dit kan evenwel niet gezien worden als een weigering van de verklaring van geen bedenkingen. Die is wel vereist omdat het initiatief (volgens de gemeenteraad) niet past in het beleid. Verweerder was niet bevoegd de omgevingsvergunning te weigeren zonder de vereiste weigering van de verklaring van geen bedenkingen.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 21 / 1375
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2024 in de zaak tussen
    
    KS NL17 B.V., te Enschede, eiseres
    (gemachtigde: mr. B. de Haan),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder
    (gemachtigde: mr. E. Smids).
    
    
      Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: 
      
        
          [naam derde-partij 1]
        , te [woonplaats] (gemachtigde mr. D. Schilstra) 
      
        
          [naam derde-partij 2]
        , te [vestigingsplaats] , en
      
        
          [naam derde-partij 3]
        , te [woonplaats] .
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 15 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een zonnepark op het perceel [adres] te [plaats] .
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 november 2022. Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij 
      
        [naam derde-partij 3] is verschenen. Namens de derde-partij [naam derde-partij 2] is verschenen [naam 2] en namens de derde-partij [naam derde-partij 1] is verschenen [naam 3] .
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting voor onbepaalde tijd geschorst om eiseres en verweerder gelegenheid te geven voor nader overleg.
    
    
    
      Bij brieven van 18 juli 2023 en 26 juli 2023 hebben verweerder respectievelijk eiseres de rechtbank bericht dat het gevoerde overleg (nog) niet tot overeenstemming heeft geleid en verzocht uitspraak te doen op het beroep. Bij e-mailbericht van 18 september 2023 heeft de derde-partij [naam derde-partij 3] en bij e-mailbericht van 20 september 2023 heeft de derde-partij [naam derde-partij 2] de rechtbank verzocht om een nadere mondelinge behandeling van het beroep.
    
    
    
      Bij brief van 10 november 2023 heeft eiseres de rechtbank verzocht geen nadere zitting te houden. De rechtbank heeft eiseres bij brief van 29 november 2023 medegedeeld dat zij dit verzoek afwijst.
    
    
    
      Op 6 februari 2024 heeft het nader onderzoek ter zitting plaatsgevonden. De partijen zijn op deze zitting op dezelfde wijze verschenen of vertegenwoordigd als op de zitting van 
      8 november 2022 is gebeurd.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Op 9 mei 2018 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor het realiseren van het zonnepark. Het bouwplan is in strijd is met het bestemmingsplan Buitengebied Venray 2010: het past niet binnen de agrarische bestemming. Met toepassing van een afwijking als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) kan aan het bouwplan medewerking worden verleend. De aanvraag is daarom ingevolge artikel 3.10 van de Wabo met het oog op de toepassing van deze afwijkingsmogelijkheid behandeld volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. 
    
    2. Op 29 juni 2018 is een ontwerp-besluit tot het verlenen van een vergunning voor het zonnepark ter inzage gelegd. Hierop zijn, onder andere door de derde-partijen, zienswijzen ingediend. De aanvraag heeft op de agenda’s van de vergaderingen van de gemeenteraad van Venray (hierna: raad) van 12 februari 2019 en 27 mei 2019 gestaan, maar is van die agenda’s gehaald. 
    
    3. Op 29 oktober 2019 heeft de raad het Kader Opwekking Duurzame Energie (hierna: KODE) vastgesteld. Naar aanleiding daarvan heeft eiseres de oppervlakte van het zonnepark waarvoor vergunning werd gevraagd aangepast en verkleind naar 25 hectare. 
    
    4. Op 12 mei 2020 heeft de raad het toen voorliggende plan voor realisatie van het zonnepark besproken en met betrekking tot dat bouwplan wensen en bedenkingen kenbaar gemaakt.
    
    5. Op 17 juli 2020 is een ontwerp-besluit tot het weigeren van een vergunning voor het zonnepark ter inzage gelegd. Naar aanleiding daarvan hebben eiseres en de derde-partijen zienswijzen ingediend.
    
    6. Op 15 maart 2021 heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Verweerder verwijst ter motivering van het bestreden besluit naar de uitkomst van de bespreking van het bouwplan in de raadsvergadering van 12 mei 2020. De uitkomst was dat de raad ten aanzien van het bouwplan voor zonnepark [plaats] heeft besloten de volgende wensen en bedenkingen kenbaar te maken: 
    
      “Bedenkingen: 
      Het plan Zonnepark [plaats] voldoet niet aan meerdere uitgangspunten van Kode Venray.
    
    - Kwaliteit van de omgevingsdialoog is onvoldoende. Belangrijke belanghebbenden zijn niet gehoord en of benaderd. Draagvlak is onvoldoende aangetoond.
    - Afstand tot de bebouwde kom is geen 500 meter (volgens bestemmingsplan [plaats] ).
    - Participatie: Er is geen minimale participatie vastgelegd, alleen de bereidheid tot participatie.
    - Onderbouwing met onderliggende rapporten is onvolledig; de economische paragraaf is helemaal niet uitgewerkt.
    Wensen
    - aarden- of grondwal ten behoeve van de camping.”
    Verweerder concludeert in het bestreden besluit dat, gelet op voormelde wensen en bedenkingen, het zonnepark volgens de raad in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder overweegt verweerder daarin dat gelet op de in het KODE opgenomen voorwaarde dat het mandaat voor zonneparken die groter zijn dan 5 hectare bij de raad ligt, de vergunning geweigerd moet worden. 
    
    7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet volgt uit artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet dat in deze zaak het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing blijft tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 mei 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo en de krachtens deze wet vastgestelde wetgeving, zoals deze golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    8. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of verweerder, gelet op artikel 2.27 van de Wabo, bevoegd was het bestreden besluit te nemen.
    
    
      8.1.
      Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt in bij wet aangewezen categorieën van gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
      
      
        Ingevolge artikel 2.20a van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
      
      
      
        Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. Ingevolge het derde lid kan de gemeenteraad categorieën van gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
      
      
      
        Blijkens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) dient, als voor het verlenen van een omgevingsvergunning een verklaring van geen bedenkingen van de raad is vereist, een weigering om een omgevingsvergunning te verlenen  te berusten op een weigering van de raad om een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Een omgevingsvergunning kan dan alleen worden geweigerd vanwege strijd met het bestemmingsplan wanneer de verklaring van geen bedenkingen is geweigerd. Het systeem van de verklaring van geen bedenkingen komt er namelijk op neer dat het bevoegd gezag een ander bestuursorgaan laat beslissen omtrent een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling van het bevoegd gezag is onttrokken.
      
      
      
        Op 17 september 2019 heeft de raad met toepassing van artikel 6.5, derde lid, van het Bor besloten om in bepaalde gevallen bij verlening van een omgevingsvergunning af te zien van een verklaring van geen bedenkingen. Op grond van dit besluit is een verklaring van geen bedenkingen onder meer niet vereist ‘wanneer een initiatief passend is binnen het beleid zoals dit door de gemeenteraad is vastgesteld’. 
      
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel en partijen zijn het erover eens dat het gemeentelijke beleid ten aanzien van het verlenen van een omgevingsvergunning voor een zonnepark is vastgesteld in het KODE. Eiseres stelt zich primair op het standpunt en ook verweerder stelt zich op het standpunt dat het zonnepark past binnen het KODE, dat daarom voor het nemen van een besluit op de vergunningaanvraag voor het zonnepark geen verklaring van geen bedenkingen nodig is en verweerder dus bevoegd was op de vergunningaanvraag voor het zonnepark een beslissing te nemen. 
      
    
    
      8.3.
      De raad heeft in de raadsvergadering van 12 mei 2020 het standpunt ingenomen - zie onder 6 - dat het zonnepark (in ieder geval) wat betreft de te voeren omgevingsdialoog, de afstand tot de bebouwde kom van [plaats] en de (financiële) participatie niet voldoet aan het KODE. 
      
      
        8.3.1.
        Volgens ‘Bijlage 2 Leidraad omgevingsdialoog’ bij het KODE worden alle omwonenden en grondeigenaren binnen een bepaalde afstand van enkele honderden meters van de rand van het plangebied uitgenodigd en wordt deze afstand/lijst van genodigden samen met de gemeente bepaald. Voorts wordt volgens deze bijlage bij het KODE samen met de gemeente een groslijst van (andere) belanghouders aangelegd. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat niet kan worden gezegd dat de omgevingsdialoog onvoldoende is geweest, maar heeft, evenals verweerder, niet betwist dat aan voormelde eisen in het KODE ten aanzien van de omgevingsdialoog niet is voldaan. De gedingstukken bieden geen aanknopingspunten dat aan die eisen wel is voldaan. Ook aan de volgens de raad ingevolge het KODE aan te houden minimale afstand tussen het zonnepark en de bebouwing van  [plaats] is niet voldaan. De rechtbank verwijst in dit verband naar het op 29 oktober 2019 door de raad aangenomen (en ter zitting op 6 februari 2024 namens derde-partij [naam derde-partij 2] aan de rechtbank overgelegd) amendement om in het KODE op te nemen dat ‘Zonneparken groter dan 5 ha liggen op minimaal 500 meter van de rand van een dorp of wijk, tenzij omwonenden akkoord gaan in geval het zonnepark dichterbij ligt – voorgaande wordt na twee jaar geëvalueerd’. Ter zitting op 6 februari 2024 is door partijen bevestigd dat het zonnepark op minder dan 500 meter van de dorpsrand van [plaats] ligt. Dat volgens de tekst van het KODE de afstand is gekoppeld aan de bebouwde kom volgens het POL 2006 en de afstand tot die bebouwde kom groter is dan 500 meter doet er niet aan af dat aan de volgens de raad aan te houden afstand niet is voldaan. Verder hebben partijen niet betwist dat, in afwijking van het in het KODE geformuleerde uitgangspunt dat de initiatiefnemer minimaal 10% van het zonnepark (in vermogen of oppervlakte) ter beschikking stelt voor participatie door inwoners, bedrijven en organisaties uit de gemeente, geen minimale financiële participatie is vastgelegd. De rechtbank volgt, gelet op het voorgaande, het standpunt van de raad dat wat betreft de omgevingsdialoog, de afstand van het zonnepark tot de bebouwde kom van [plaats] en de financiële participatie door inwoners, bedrijven en organisaties niet aan het KODE is voldaan. Het bouwplan voor het zonnepark is daarom in strijd met het vastgestelde gemeentelijke beleid. Voor het bestreden besluit, een weigering door verweerder van een omgevingsvergunning voor het zonnepark, was daarom een weigering door de raad van een verklaring van geen bedenkingen vereist.
        
      
      
        8.3.2.
        De rechtbank is van oordeel en partijen hebben ook bevestigd, althans niet betwist, dat de uitkomst van de bespreking van het bouwplan voor het zonnepark in de raadsvergadering van 12 mei 2020 niet een verklaring tot weigering van het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen inhoudt. De raad heeft in die vergadering slechts een gemotiveerd standpunt uitgesproken dat het toen voorliggend plan niet paste in het KODE, maar geen afgewogen besluit genomen over de vraag of voor het plan al dan niet een omgevingsvergunning kon worden verleend. De wens van ‘een aarden- of grondwal ten behoeve van de camping’ wijst er volgens de rechtbank ook op dat de raad toen nog niet (definitief) heeft besloten of zij met het plan voor het zonnepark al dan niet akkoord ging.
        
      
    
    
      8.4.
      Uit het voorgaande volgt volgens de rechtbank dat verweerder zonder de vereiste weigering van een verklaring van geen bedenkingen van de raad op de aanvraag om omgevingsvergunning heeft beslist / deze heeft geweigerd: verweerder was daartoe niet bevoegd.. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit kan niet in stand blijven. 
      
      9. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de aanvraag te nemen. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om verweerder door middel van een tussenuitspraak in de gelegenheid te stellen om de raad alsnog een besluit te laten nemen over het al of niet afgeven van een verklaring van geen bedenkingen. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om in deze beroepszaak de inhoudelijke beroepsgronden die eiseres tegen het weigeren van de omgevingsvergunning heeft aangevoerd te behandelen. Daarbij is van belang dat er sedert de schorsing van het onderzoek ter zitting van 8 november 2022 een lange periode is verstreken zodat verweerder inmiddels ruimschoots gelegenheid heeft gehad te bewerkstelligen dat de raad alsnog over het al of niet afgeven van een verklaring van geen bedenkingen een besluit neemt. Voorts heeft verweerder ruimschoots gelegenheid gehad het bestreden besluit aan eiseres en de derde-partijen nader te motiveren.
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.187,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 8 november 2022 en 0,5 punt voor het verschijnen ter zitting op 6 februari 2024, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te
      
    
    	vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
    	€ 2.187,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2024.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
                         griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 7 maart 2024
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921.