ECLI:NL:RBDHA:2024:4515, Rechtbank Den Haag, 03-04-2024, SGR 22/7283
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank is van oordeel dat het vanwege de terughoudende rechterlijke toetsing niet mogelijk is om – zoals eiseres kennelijk heeft bedoeld – het gehele Dagloonbesluit in zijn algemeenheid in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft op de zitting besproken dat zij wel kan onderzoeken of de individuele situatie van eiseres zodanig onevenredig is dat het Dagloonbesluit daarom voor haar in dit geval buiten werking moet blijven. Eiseres heeft haar persoonlijke situatie nader toegelicht op de zitting. De rechtbank is van oordeel dat deze persoonlijke omstandigheden niet maken dat de hoogte van haar dagloon zo onevenredig voor haar uitpakt dat het Dagloonbesluit buiten werking moet blijven.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/7283 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 april 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. H.H. Jansen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder 
      (gemachtigde: C. Schravesande).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In het besluit van 26 juli 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder bepaald dat eiseres met ingang van 29 december 2021 recht heeft op een uitkering op grond van de Inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten (IVA) ter hoogte van € 660,51 bruto per maand exclusief vakantietoeslag. 
    
    
    
      In het besluit van 3 november 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
      
        Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 7 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder deelgenomen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Gronden van eiseres
      
    
    
    
      1.1
      Eiseres voert aan dat de hoogte van haar uitkering een redelijke afspiegeling dient te zijn van het eerder genoten loon en door de wijze van berekening is dat bij eiseres niet het geval. De inzet van eiseres in 2021 in haar functie als juridisch medewerker heeft zich namelijk op geen enkele wijze vertaald in de hoogte van de uitkering. Volgens eiseres zou een berekening van de hoogte van de uitkering op grond van het verdiende loon in 2021 een redelijke afspiegeling zijn in plaats van gebruik te maken van het SV-loon in het jaar voorafgaand aan haar eerste ziektedag, toen eiseres nog als student werkzaam was. Eiseres verzoekt om exceptieve toetsing van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (het Dagloonbesluit) en verwijst hierbij naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021. Eiseres verwijst ook naar de knelpuntenbrief van 3 juni 2021 van verweerder aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waarin onder meer aandacht is besteed aan wetgeving die uitkeringsgerechtigden (onevenredig) zwaar kan raken in hun individuele inkomenssituatie en dat meer werken altijd moet lonen. De onverkorte toepassing van het Dagloonbesluit in het geval van eiseres leidt tot nadelige gevolgen die onevenredig zijn tot de met het Dagloonbesluit te dienen doelen. De financiële consequenties zijn voor eiseres groot, zij kampt immers met een fors lagere uitkering ten opzichte van het genoten loon ten tijde van haar dienstverband als juridisch medewerker. Haar uitkering is zo laag dat zij bepaalde medische behandelingen niet kan volgen wegens haar lage inkomen en zij is financieel afhankelijk van haar partner. Haar partner dient over te werken om in het levensonderhoud te kunnen blijven voorzien. Bovendien heeft ze geen enkel uitzicht op het beëindigen van de IVA-uitkering door opnieuw te kunnen toetreden op de arbeidsmarkt. 
      
    
    
      1.2
      Op de zitting heeft eiseres aanvullend betoogd dat de hoogte van het dagloon niet juist is, omdat geen rekening is gehouden met het inkomen in december 2019. Eiseres heeft in december 2019 gewerkt maar zij heeft het inkomen over die maand pas in februari 2020 ontvangen. Er is nu dus sprake van een onterechte loonloze periode in de referteperiode. Volgens eiseres is het oneerlijk om dit inkomen niet mee te nemen alleen maar omdat haar werkgever de salarisadministratie niet op orde had vanwege het ongeval waar zij bij was betrokken op 29 december 2019.
      
      
        
          Standpunt van verweerder
        
      
      
    
    
      2.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de referteperiode van het dagloon loopt van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019, omdat de eerste dag van arbeidsongeschiktheid 1 januari 2020 is. Wet- en regelgeving bieden volgens verweerder geen mogelijkheid voor een andere berekening. Het Dagloonbesluit kent geen hardheidsclausule en eventuele onredelijke uitkomsten kan verweerder daarom niet zelf veranderen. Dat verweerder de minister informeert over knelpunten in de uitvoering doet daar niet aan af. Bovendien is er volgens verweerder in dit geval geen sprake van onevenredigheid, omdat eiseres op het moment dat zij ziek werd een bepaald inkomen had genoten en de uitkering is gebaseerd op dat inkomen. Verweerder geeft aan dat hij heeft berust in de uitspraak van de rechtbank Gelderland waar eiseres naar verwijst vanwege de zeer schrijnende omstandigheden in dat geval. Verweerder verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 17 november 2022 waarin vergelijkbare gronden zijn aangevoerd en de CRvB heeft geoordeeld dat onder meer artikel 13 van het Dagloonbesluit de terughoudende toets door de bestuursrechter kan doorstaan. Volgens verweerder kan er daarom ook niet door middel van exceptieve toetsing tot een ander dagloon worden gekomen. 
      
    
    
      2.2
      Wat betreft het inkomen over december 2019 heeft verweerder op de zitting aangegeven dat dit inkomen niet meegenomen kan worden en heeft hierbij verwezen naar uitspraken van de CRvB van 22 januari 2009 en van 29 januari 2016. Dit inkomen had alleen meegenomen kunnen worden als eiseres op niet mis te verstane wijze de werkgever had gemaand het loon aan haar uit te keren en dat heeft zij niet gedaan. 
      
      
        
          Relevante wet- en regelgeving
        
      
      
      3. De voor de beoordeling van deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die hiervan deel uitmaakt.
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
      4. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres was werkzaam als student-medewerker bij een advocatenkantoor op basis van een nul-urencontract tot 8 april 2020. Op 23 december 2019 is eiseres bij hetzelfde advocatenkantoor een arbeidsovereenkomst aangegaan om per 1 september 2020 in de functie van juridisch medewerker te starten, met uitzicht op de functie van advocaat-stagiaire. Op 30 december 2019 was eiseres betrokken bij een verkeersongeval met belemmerende gezondheidsklachten tot gevolg. Van april 2020 tot en met december 2020 ontving zij een ZW-uitkering. De start van eiseres in de functie van juridisch medewerker is opgeschort naar 1 januari 2021. Op 1 januari 2021 start eiseres met aangepast werk voor enkele uren per week. Eiseres heeft een arbeidsovereenkomst voor de duur van een half jaar. Eiseres ontving het overeengekomen loon in de functie van juridisch medewerker. Per juli 2021 is de arbeidsovereenkomst verlengd voor opnieuw de duur van een half jaar. Tegen het einde van de tweede arbeidsovereenkomst had eiseres haar urenomvang zodanig opgebouwd dat zij 14 uur per week arbeid kon verrichten. Per 1 januari 2022 is eiseres ziek uit dienst gegaan. 
      
      
        
          Loonloze periode
        
      
      5. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat het inkomen over december 2019 dat eiseres in februari 2020 heeft ontvangen, niet meegenomen kan worden in de referteperiode. Zoals uit de uitspraken volgt waar verweerder naar heeft verwezen is uitsluitend het loon van belang dat eiseres volgens de opgave van haar werkgever in de referteperiode daadwerkelijk heeft genoten. Nabetalingen die weliswaar zien op de referteperiode maar na afloop van die referteperiode zijn uitbetaald, wat daarvan ook de reden is, kunnen niet betrokken worden in een dagloonberekening. Dit is alleen anders als eiseres aantoont dat zij op niet mis te verstane wijze de werkgever in het refertjaar (hier: 2019) heeft gemaand het vorderbare loon aan haar uit te keren. Zoals verweerder terecht heeft aan gegeven heeft eiseres dit niet gedaan.
      
      
        
          Exceptieve toetsing van het Dagloonbesluit
        
      
    
    
      6.1
      De rechtbank heeft de gronden van eiseres opgevat als een verzoek om exceptieve toetsing van het Dagloonbesluit. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Dergelijke voorschriften kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de CRvB tot uitdrukking dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. In dat geval kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigen. Bij deze, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van de beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
      
    
    
      6.2
      De rechtbank overweegt dat de regels voor de berekening van het dagloon in het Dagloonbesluit het resultaat zijn van een politiek-bestuurlijke afweging en dat gelet daarop in beginsel een terughoudende rechterlijke toetsing is aangewezen.
      
    
    
      6.3
      Het is de rechtbank opgevallen dat de situatie van eiseres gelijkenis vertoond met de situatie in de uitspraak van de CRvB van 17 november 2022 en heeft voorafgaand aan de zitting die uitspraak aan eiseres voorgelegd met de vraag waarom de rechtbank volgens haar anders zou moeten oordelen dan de CRvB in die uitspraak heeft gedaan. Eiseres heeft hierop gereageerd en geeft aan dat haar situatie anders dan de situatie van appellante in de uitspraak van de CRvB omdat de financiële gevolgen van de strikte toepassing van het Dagloonbesluit voor eiseres groter zijn dan die voor appellante in die uitspraak. Eiseres was namelijk gedurende de gehele referteperiode als student-medewerker in dienst en zij verdiende loon. Na afloop van de referteperiode heeft eiseres alsnog een jaar gewerkt als juridisch medewerker, maar het hogere loon dat zij toen verdiende is op geen enkele wijze vertaald in de dagloonberekening. De hogere sociale premies die zij toen heeft afgedragen hebben niet tot een wijziging van haar dagloon geleid. Appellante in de uitspraak van de CRvB verdiende alleen in de eerste maanden van de referteperiode het lagere loon van haar bijbaan. De maanden die appellante als dierenarts werkte tegen een hoger loon vielen ook nog deels in de referteperiode. 
      
    
    
      6.4
      Verder heeft eiseres op de zitting toegelicht dat het moeilijk is om te leven met hersenletsel en een lage IVA-uitkering. Dat geeft meer druk en zorgt ervoor dat haar klachten erger worden, dat zij slecht slaapt en dat er sprake is van depressieve klachten. Haar lage IVA-uitkering zorgt er ook voor dat zij bepaalde behandelingen niet meer kan doen. Zij is financieel afhankelijk van haar vriend. Hij heeft een goede baan maar haar financiële afhankelijkheid zorgt ook voor meer druk op hem. Zij heeft veel fysiotherapie nodig, nog meer dan in een groot aanvullend pakket zit van de zorgverzekering. Haar vriend betaalt dat nu voor haar. In augustus 2023 is zij naar Utah in de Verenigde Staten geweest voor een behandeling in een specialistische kliniek voor neurorevalidatie, een speciale therapie die zich richt op herstel en niet zo zeer op acceptatie. Dat traject is bekostigd via crowdfunding. De behandeling is inmiddels afgerond maar het heeft niet het juiste effect gehad. Het gaat nu slechter met haar. Eiseres geeft aan dat het voor haar voelt alsof de werkelijkheid totaal niet te zien is in de hoogte van haar IVA-uitkering, omdat zij wel een jaar lang een veel hoger salaris heeft gehad. Het voelt heel oneerlijk voor haar omdat haar IVA-uitkering geen afspiegeling is van wat zij verdiende als juridisch medewerker. 
      
    
    
      6.5
      De rechtbank is van oordeel dat het vanwege de terughoudende rechterlijke toetsing niet mogelijk is om – zoals eiseres kennelijk heeft bedoeld – het gehele Dagloonbesluit in zijn algemeenheid in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft op de zitting besproken dat zij wel kan onderzoeken of de individuele situatie van eiseres zodanig onevenredig is dat het Dagloonbesluit daarom voor haar in dit geval buiten werking moet blijven. Eiseres heeft haar persoonlijke situatie nader toegelicht op de zitting zoals hiervoor onder 6.4 is weergegeven. De rechtbank is van oordeel dat deze persoonlijke omstandigheden niet maken dat de hoogte van haar dagloon zo onevenredig voor haar uitpakt dat het Dagloonbesluit buiten werking moet blijven. In navolging van de CRvB in de uitspraak van 17 november 2022 overweegt de rechtbank dat inherent aan deze wijze van bepaling van het dagloon is dat periodes waarin minder loon is ontvangen tijdens de referteperiode een neerwaarts effect hebben op de hoogte van het dagloon. Dat is ook bij eiseres het geval omdat zij in de referteperiode als student-medewerker werkzaam was en toen veel minder verdiende dan in de periode daarna als juridisch medewerker. De besluitgever heeft echter met een dergelijke situatie rekening gehouden en maakt daarbij geen onderscheid naar de reden waarom in een periode minder loon is ontvangen. Verder acht de rechtbank van belang dat zij geen inzicht gekregen heeft in het ziektebeeld van eiseres naar aanleiding van het ongeval. Zo is het de rechtbank pas op de zitting gebleken dat sprake zou zijn van hersenletsel. Eiseres heeft niet onderbouwd wat voor belemmeringen het hersenletsel voor haar geeft in werk. Uit het dossier volgt dat eiseres in het jaar dat zij ziek was 14 uur per week heeft kunnen opbouwen in haar werk als juridisch medewerker. Eiseres heeft verder niet onderbouwd dat zij vanwege haar arbeidsongeschiktheid in de toekomst in het geheel niet meer kan werken. Het enkele feit dat aan haar een IVA-uitkering is toegekend is hiervoor onvoldoende, omdat eiseres de rechtbank geen inzicht heeft gegeven in de redenen waarom zij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is geacht. De rechtbank begrijpt dat het voor eiseres frustrerend is dat zij op jonge leeftijd geconfronteerd wordt met hersenletsel en een relatief lage IVA-uitkering omdat zij nog aan de start van haar loopbaan stond, maar zij heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat in haar geval sprake is van een zodanig onevenredige situatie dat het Dagloonbesluit voor eiseres buiten werking moet blijven. 
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      
      7. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de hoogte van de IVA-uitkering juist heeft vastgesteld.
      
      8. Het beroep is ongegrond. 
      
      9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 april 2024.
    
    
    
    
      De griffier is niet in de gelegenheid
      de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen 
      
    
    
    
      In artikel 13, eerste lid, is bepaald dat voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon wordt beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
    
    
    
      In artikel 13, derde lid, is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zonodig afwijkende regels worden gesteld.
    
    
    
      
        Dagloonbesluit werknemersverzekeringen
      
    
    
    
      Op grond van artikel 13, eerste lid, wordt onder referteperiode in dit hoofdstuk de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, of die eindigt, in geval de arbeidsongeschiktheid is ingetreden in gelijktijdige dienstbetrekkingen, op de laatste dag van het aangiftetijdvak dat het eerst voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid is geëindigd.
    
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2021:5972.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2022:2458.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2009:BH2157.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2016:377.
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 22 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH2157, r.o. 5.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 29 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:377, r.o. 4.5.
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2022:2458, r.o. 4.1.13.