ECLI:NL:CBB:2024:597, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-08-2024, 22/317
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Niet naleven randvoorwaarden. Onder andere door bij kalveren een onjuiste moeder ID-code in het I&R systeem te registreren. Opzet.

uitspraak				
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/317
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2024 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam 1] , handelend onder de naam [naam 2], te [plaats] 
      ( [naam 1] )
      (gemachtigde: ir. S. Boonstra) 
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. J. van Horsen)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) 
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 12 oktober 2021 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 25% op alle door [naam 1] voor het jaar 2018 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).
    
    
    
      Met het besluit van 28 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar daartegen ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
    
      De zitting was op 7 augustus 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      
        [naam 1] heeft een melkveebedrijf. Hij heeft voor het jaar 2018 uitbetaling van de betalingsrechten en de vergroeningsbetaling aangevraagd.
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 15 juni 2021 heeft de minister aan [naam 1] meegedeeld dat uit controles van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) blijkt dat niet aan alle randvoorwaarden is voldaan en dat de minister het voornemen heeft een korting van 25% toe te passen op alle GLB-subsidies die [naam 1] heeft aangevraagd in 2018. De minister heeft hieraan, voor zover hier van belang, de op 22 januari 2018 en 1 augustus 2018 geconstateerde niet-nalevingen ten grondslag gelegd van de volgende randvoorwaarden op de gebieden ‘Gezondheid’ en ‘Dierenwelzijn’:
      
      
        - de verplichting ten aanzien van runderen tot het centraal melden van mutaties aan het I&R-systeem, het hebben van een bedrijfsregister, voorschriften wat er in het bedrijfsregister vermeld moet worden en termijnen die moeten worden aangehouden, waarvoor de korting 20% is, omdat sprake is van opzet (Gezondheid);
      
      
      
        - de verplichting voor de houder er zorg voor te dragen dat de merken aan of in de dieren die hij houdt, bevestigd, onderscheidenlijk aanwezig blijven, waarvoor de korting 3% is (Gezondheid);
      
      
      
        - het verbod voor het aanbinden van kalveren, waarvoor de korting 3% is (Dierenwelzijn);
      
      
      
        - het verbod een of meer lichamelijke ingrepen bij een dier te verrichten, tenzij dit onder voorwaarden is toegestaan, waarvoor de korting 3% is (Dierenwelzijn).
      
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 12 oktober 2021 heeft de minister een korting van 25% vastgesteld op alle GLB-subsidies die [naam 1] heeft aangevraagd in het jaar 2018. De minister heeft hierbij uiteengezet dat [naam 1] de hierboven genoemde randvoorwaarden niet heeft nageleefd.
      
    
    
      1.4
      Met het bestreden besluit heeft de minister die korting gehandhaafd. De minister heeft hierbij uiteengezet dat sprake was van een opzettelijk onjuiste registratie in het I&R-systeem. Hij heeft erop gewezen dat van opzet sprake is als regels ‘willens en wetens’ niet zijn nageleefd, maar dat ook sprake kan zijn van voorwaardelijke opzet. Dit zijn situaties waarin bewust de aanmerkelijke kans is aanvaard dat een regel niet wordt nageleefd. Om te beoordelen of het bij de niet-naleving van een voorwaarde om opzet kan gaan beoordeelt de minister of van bepaalde omstandigheden sprake is. Hij heeft in dit verband erop gewezen dat verplichtingen die omtrent dierregistratie zijn gesteld onderdeel zijn van langdurig bestendig beleid. Het is al sinds 2000 verplicht om mutaties bij runderen te melden aan het I&R-systeem, zodat bij niet-naleving van deze voorschriften kan worden aangenomen dat van opzet sprake is. Of bij het overtreden van deze verplichtingen opzet wordt aangenomen is, naast een eventuele erkenning dat dieren opzettelijk onjuist zijn geregistreerd, in hoge mate afhankelijk van de mate waarin de geldende regels/randvoorwaarden niet zijn nageleefd. Volgens de minister speelt hierbij tevens een rol in hoeverre het overtreden van deze verplichtingen vraagt om actieve handelingen of handelingen waarvan moet worden verondersteld dat ze bewust worden nagelaten. Op basis van het voorgaande neemt de minister aan dat opzettelijk onjuiste dierregistratie kan worden aangenomen als sprake is van een aantal situaties, waaronder de situatie dat er een combinatie is van minimaal twee fictieve meerlingen en een fictieve eenling in combinatie met melkgevende runderen zonder geboortemelding.
      
      
        
          Standpunten van partijen 
        
      
      
      2 [naam 1] is het niet eens met de hoogte van de vastgestelde korting van 25% en voert daartoe – samengevat weergegeven – het volgende aan. In het bestreden besluit gaat de minister ervan uit dat in vier gevallen een opzettelijk onjuiste dierregistratie kan worden aangenomen. Niet valt op te maken hoe de minister komt tot twee aangetoonde fictieve meerlingen en twee fictieve eenlingen in combinatie met melkgevende runderen zonder geboortemelding. De juiste moederdieren uit de in het proces-verbaal van de NVWA van 27 januari 2020 opgenomen tabel 3 van de als ‘opzettelijk’ aangemerkte fictieve een- en meerlingen komen niet overeen met een vaars uit tabel 1. Daarin zijn vijftien runderen weergegeven die volgens de NVWA (mogelijk) melkgevend waren en waarvan nooit een geboortemelding of een doodgeboorte in het I&R-systeem is geregistreerd. De connectie tussen tabel 1 en tabel 3 zou er wel moeten zijn als het gaat om melkgevende runderen/vaarzen zonder geboortemelding. Het is niet duidelijk waarom specifiek voor deze vier runderen opzet wordt verondersteld, nu deze relaties moeder/kalf niet eenduidig zijn aangetoond. De minister neemt in het bestreden besluit alleen opzet aan als het gaat om een rund dat onder een onjuist moederdier zijnde een koe geregistreerd staat, die uiteindelijk onder een vaars geregistreerd zal worden. Een onjuiste registratie van een kalf van een koe onder een andere koe of van een koe onder een vaars wordt niet als opzettelijk gezien. Dit met in het achterhoofd de vermeende l&R-fraude in kader van het Fosfaatreductieplan 2017. Daarvan is hier geen sprake. Verder betoogt [naam 1] dat het vaststellen van een korting van 25% als gevolg van een controle drieënhalf jaar eerder alle redelijkheid te buiten gaat. Niet alleen vanwege een redelijke termijn, maar ook vanwege het feit dat door de lange periode [naam 1] de mogelijkheid is ontnomen om adequaat tegenbewijs te kunnen leveren.Daarnaast voert [naam 1] aan dat in de opgestelde rapportages een evaluatiegedeelte ontbreekt, waarin het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie wordt beoordeeld aan de hand van de criteria ‘ernst’, ‘omvang’, ‘permanent karakter’ en ‘herhaling’ met vermelding van welke factoren ook, die tot een opwaartse of neerwaartse bijstelling van de toe te passen verlaging zouden moeten leiden. De vastgestelde korting van 25% is buitenproportioneel en staat in geen verhouding tot de vermeende niet-nalevingen.
      
      3 De minister stelt zich op het standpunt dat hij terecht een randvoorwaardenkorting van 25% heeft vastgesteld. Over de opzettelijk onjuiste registratie in het I&R-systeem kan om verschillende redenen worden aangenomen dat deze niet-naleving opzettelijk is begaan.	De minister wijst er nogmaals op dat de verplichting om mutaties tijdig en juist door te geven aan het I&R-systeem al jarenlang geldt, dat het hier gaat om een actieve handeling en dat sprake is van een dusdanig aantal onjuiste meldingen dat van slordigheden (nalatigheid) geen sprake meer kan zijn. De minister merkt in dit verband op dat in het I&R-systeem, op het moment dat een kalf wordt geregistreerd met dezelfde geboortedatum als een al eerder bij het desbetreffende moederdier geregistreerd kalf, de melding verschijnt: 'er is sprake van een tweeling'. Bij de dossiers waarin sprake was van onjuiste registraties met het oog op bevoordeling in het kader van het Fosfaatreductieplan heeft de minister alleen bepaalde onjuiste meldingen aangemerkt als opzettelijk onjuist gedane meldingen. Het ging hierbij om geboortemeldingen waarbij een kalf aan het I&R-systeem is gemeld als nakomeling van een koe terwijl het daadwerkelijke moederdier een vaars was. Hoewel in het geval van [naam 1] wellicht geen sprake is van fraude in het kader van het Fosfaatreductieplan, is opzet wel aangetoond. De minister wijst in dit verband op de verklaring van [naam 1] dat hij kalveren die te licht zijn langer aanhoudt, omdat de handelaar ze in dat geval niet wil meenemen en dat deze kalveren later worden gemeld als tweeling onder een ander moederdier. Voor de vaststelling dat sprake is van een opzettelijk onjuiste registratie is niet van belang of er een één-op-één koppeling kan plaatsvinden tussen de daadwerkelijke moederdieren zoals deze in tabel 3 in het proces-verbaal zijn genoemd en de attentierunderen die destijds aanleiding vormden voor het eerste bedrijfsbezoek (tabel 1 in het proces-verbaal). Het ontbreken van een dergelijke koppeling doet immers niet af aan de uitkomsten van het DNA-onderzoek (verwerkt in tabel 3). Het lange tijdsverloop tussen de controles en het voornemen tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting is inderdaad onwenselijk, maar heeft er niet toe geleid dat [naam 1] is geschaad in zijn verdedigingsbelang. De minister wijst er in dit verband op dat [naam 1] zelf opdracht heeft gegeven tot het uitvoeren van het DNA-onderzoek van zijn volledige veestapel om de juiste identiteit van de dieren vast te stellen. Ten aanzien van de hoogte van de korting wijst de minister op de in het dossier opgenomen Checklist Toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA-rapporten 2018, waarin over de 'ernst' van de niet-naleving wordt opgemerkt dat iedere ontbrekende of onjuiste registratie het risico met zich brengt dat een onjuist geregistreerd rund uiteindelijk in de voedselketen terecht komt.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) Nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende, beheerseisen in acht te nemen. Op grond van deze bepalingen is de betaling van het volledige bedrag van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van de randvoorwaarden. Bij niet-naleving daarvan wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
      
    
    
      4.2
      Niet is in geschil en ook voor het College staat vast dat [naam 1] niet heeft voldaan aan (-) de verplichting ervoor zorg te dragen dat de merken aan of in de dieren die hij houdt, bevestigd, onderscheidenlijk aanwezig blijven, (-) het verbod kalveren aan te binden en (-) het verbod een of meer lichamelijke ingrepen bij een dier te verrichten. 
      
    
    
      4.3
      Verder heeft de minister mede onder verwijzing naar de uitslagen van het laboratoriumonderzoek van 27 juli 2018 en 10 augustus 2018 terecht vastgesteld dat [naam 1] bij de geboortemelding van vier kalveren een onjuiste moeder ID-code heeft geregistreerd. Wat betreft de vraag of [naam 1] deze niet-naleving opzettelijk heeft begaan, stelt het College vast dat de motivering in het bestreden besluit zich toe lijkt te spitsen op de beoordeling van opzet in dossiers waarin sprake was van onjuiste registraties met het oog op bevoordeling in het kader van het Fosfaatreductieplan. Daarvan is hier geen sprake. Dat neemt niet weg dat de minister, zoals nader toegelicht in het verweerschrift, duidelijk heeft gemaakt dat [naam 1] deze niet-naleving opzettelijk heeft begaan. Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 7 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:122), is, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98), ook sprake van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden indien de steunontvanger zich zodanig gedraagt dat hij de mogelijkheid aanvaardt dat zich daardoor een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden voordoet. De minister heeft terecht erop gewezen dat het hier gaat om een actieve handeling en dat [naam 1] heeft verklaard dat hij kalveren die te licht zijn langer aanhoudt omdat de handelaar ze in dat geval niet wil meenemen en dat deze kalveren later worden gemeld als tweeling onder een ander moederdier. Het College is verder van oordeel dat de minister het betoog van [naam 1] dat de juiste moederdieren uit de in het proces-verbaal van de NVWA van 27 januari 2020 opgenomen tabel 3 van de als ‘opzettelijk’ aangemerkte fictieve een- en meerlingen niet overeenkomen met een vaars uit tabel 1 afdoende heeft weersproken met zijn verklaring op de zitting dat hij de oorspronkelijke registratie van de moeders van de betrokken vier dieren uit het I&R-systeem heeft gehaald en dat aan de hand van DNA-onderzoek het juiste moederdier is gevonden.
      
    
    
      4.4
      De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, zo volgt uit artikel 40 van Gedelegeerde Verordening (EU) Nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 (Verordening 640/2014). Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving. Feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van het genoemde percentage van 20% zijn echter gesteld noch gebleken.
      
    
    
      4.5
      Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% toegepast, zo volgt uit artikel 39, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 genoemde criteria, besluiten om – kort gezegd – dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van dat totale bedrag dan wel in bepaalde gevallen om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving of in het geheel geen verlagingen op te leggen. Ook over de andere drie niet-nalevingen heeft [naam 1] echter geen feiten of omstandigheden gesteld die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van het genoemde percentage van 3%.
      
    
    
      4.6
      Verder heeft de minister aan de hand van de rekenregels in Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 inzichtelijk gemaakt hoe hij tot het kortingspercentage van 25% is gekomen. Voor zover [naam 1] betoogt dat hij door de toepassing van de korting van 25% op de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling onevenredig zwaar wordt getroffen en daarmee een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft willen doen, kan dit niet slagen. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Bedoelde beperking vloeit in dit geval voort uit de artikelen 97 en 99 van Verordening 1306/2013. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging.	
      
    
    
      4.7
      Tot slot bestaat in wat [naam 1] heeft aangevoerd over het tijdsverloop tussen de constatering van de niet-nalevingen en het vaststellen van de randvoorwaardenkorting geen grond voor het oordeel dat de minister daarvan had moeten afzien. Gesteld noch gebleken is dat van verjaring sprake is, terwijl [naam 1] tegenover het verweer van de minister niet heeft geconcretiseerd hoe hij door dat tijdsverloop in zijn verdedigingsbelang is geschaad, wat wel van hem had mogen worden verwacht.
      
      
        5	Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
    
      6.1
      
        [naam 1] heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      6.2
      De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 23 november 2021. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met negen maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat [naam 1] recht heeft op een schadevergoeding van € 1.000,-.
      
    
    
      6.3
      Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan [naam 1] .
      
      
        7	Tot slot zal het College de Staat veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 875,-). 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.000,- aan [naam 1] voor immateriële schade;
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 437,50.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en mr. C.T. Aalbers in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
      A. Venekamp	J.W.E. Pinckaers