ECLI:NL:RBGEL:2021:2495, Rechtbank Gelderland, 18-05-2021, AWB 20_4074
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2021-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoek met betrekking tot een poppentheater en buitenopslag. Het college heeft ten onrechte in de bezwaarfase de besluitvorming gesplitst in twee besluiten. Het beroep is daarom gegrond wegens strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. 
        Omdat voor het poppentheater een omgevingsvergunning is verleend, is op dit punt geen sprake meer van een overtreding. Voor de buitenopslag is wel sprake van een overtreding, zodat het college op dit punt ten onrechte het handhavingsverzoek heeft afgewezen. De rechtbank stelt een termijn van vier weken om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtname van deze uitspraak.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 20/4074 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beuningen, verweerder
      (gemachtigde: mr. E.H.C. Bulkens).
      Als derde-partij nemen aan het geding deel: [derde-partij] en [derde-partij], te [woonplaats].
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 19 september 2019 (primair besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiser afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 15 juni 2020 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard, dat besluit herroepen en aangekondigd dat een nieuwe beslissing zal worden genomen op het handhavingsverzoek. 
    
    
    
      Eiser heeft op 25 juli 2020 tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 19 augustus 2020 heeft verweerder aan eiser een dwangsom van € 1.442 toegekend wegens niet tijdig beslissen.
    
    
    
      Bij besluit van 21 december 2020 heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend. 
    
    
    
      Bij besluit van 23 december 2020 (bestreden besluit II) heeft verweerder het handhavingsverzoek afgewezen. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De derde-partij heeft een reactie ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2021. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding en besluitvorming
      
    
    1. De relevante bepalingen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het bestemmingsplan “Kern Beuningen” (hierna: het bestemmingsplan) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    2. Eiser woont op het perceel [locatie] te [woonplaats]. Hij ondervindt (parkeer)overlast door het gebruik van de garage op het naastgelegen perceel voor een poppentheater en door buitenopslag van hout, bouwmaterialen en klinkers in de tuin van zijn buren (de derde-partij). Hij heeft verweerder op 1 december 2018 gevraagd om handhavend op te treden omdat dit gebruik volgens hem in strijd is met het bestemmingsplan. 
    
      Verweerder heeft in eerste instantie een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uit laten gaan naar de derde-partij voor wat betreft het poppentheater. Naar aanleiding van een zienswijze van de derde-partij heeft verweerder vervolgens op 5 augustus 2019 aangegeven voornemens te zijn om het handhavingsverzoek toch af te wijzen. 
      In het primaire besluit van 19 september 2019 heeft verweerder het handhavingsverzoek afgewezen voor wat betreft het gebruik voor een poppentheater en voor de opslag van hout. 
    
    
    
      In de beslissing op bezwaar van 15 juni 2020 heeft verweerder aangegeven dat voor wat betreft het poppentheater een draagkrachtige motivering op basis van onderzoek aan de hand van de regels van het bestemmingsplan ontbreekt en dat op het handhavingsverzoek tegen de buitenopslag van andere materialen dan hout in het geheel niet is gereageerd. 
      Verweerder heeft daarom het primaire besluit herroepen en aangekondigd om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen op het handhavingsverzoek. 
    
    
    
      
        Juistheid besluitvorming
      
    
    
      3.1.
      Eiser betoogt dat verweerder een onvolledige beslissing op bezwaar heeft genomen omdat in de beslissing op bezwaar van 15 juni 2020 nog steeds niet op zijn handhavingsverzoek is beslist. Dit is volgens eiser in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      3.2.
      Dit betoog slaagt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de besluitvorming in de bezwaarfase ten onrechte heeft gesplitst, door op 15 juni 2020 (bestreden besluit I) het bezwaar van eiser gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen en pas op 23 december 2020 (bestreden besluit II) een besluit in de plaats te stellen van het herroepen primaire besluit. Zoals eiser terecht heeft aangegeven is dit in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Op grond van dit artikel dient herroeping van het primaire besluit en het nemen van het nieuwe (handhavings)besluit namelijk gelijktijdig te geschieden. Niet kan worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een nieuw (handhavings)besluit na opnieuw te verrichten onderzoek.
      
      
        
          Tussenconclusie 1
        
      
      4. Het beroep is alleen al hierom gegrond wegens strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb en de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. 
      Op grond van artikel 8:41a van de Awb dient de bestuursrechter het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten. Dat zal de rechtbank ook in deze zaak doen. Omdat verweerder in het bestreden besluit II van 23 december 2020 alsnog met een nadere motivering het handhavingsverzoek heeft afgewezen, zal de rechtbank dit standpunt hierna aan de hand van de beroepsgronden van eiser beoordelen. 
      
      5. De rechtbank zal dat doen door hierna eerst in te gaan op de beroepsgronden tegen het poppentheater, daarna op de houtopslag en op de opslag van bouwmaterialen en klinkers. Tot slot zal de rechtbank ingaan op het verzoek van eiser om een (tweede) dwangsom wegens niet tijdig beslissen en het verzoek om schadevergoeding. 
      
      
        
          Poppentheater
        
      
    
    
      6.1.
      Tussen partijen is niet (langer) in geschil dat het gebruik van de garage voor een poppentheater in strijd is met de bestemming “Wonen” uit het bestemmingsplan, zodat sprake was van een overtreding. De derde-partij heeft daarom op 2 december 2020 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Verweerder heeft op 21 december 2020 een omgevingsvergunning verleend voor het poppentheater op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o, van de Wabo en artikel 18.5.1 van de regels van het bestemmingplan. 
      
    
    
      6.2.
      Verweerder heeft in het besluit van 23 december 2020 aangegeven dat sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend. Daarom heeft verweerder het handhavingsverzoek op dit punt afgewezen. 
      
    
    
      6.3.
      Eiser geeft aan dat ten tijde van het besluit van 23 december 2020 geen sprake was van zicht op legalisatie, maar dat de omgevingsvergunning reeds was verleend en gepubliceerd. Volgens eiser wordt aan meerdere voorwaarden uit artikel 18.5.1 niet voldaan, zodat de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend. 
      
    
    
      6.4.
      
        De rechtbank stelt met partijen vast dat ten tijde van het besluit van 23 december 2020 al een omgevingsvergunning was verleend. Omdat een omgevingsvergunning was verleend, was er, zoals eiser terecht heeft aangegeven, op dat moment geen sprake van concreet zicht op legalisatie, maar was door het verlenen van de omgevingsvergunning de overtreding al gelegaliseerd en was niet langer sprake van een overtreding. 
        In deze handhavingsprocedure kunnen de beroepsgronden van eiser tegen de omgevingsvergunning niet aan bod komen. Dat volgt in een aparte bezwaar- en beroepsprocedure waarin zowel de bezwaren van eiser als de derde-partij worden behandeld. Mocht de vergunning in die procedure worden vernietigd, dan kan eiser een nieuw verzoek om handhaving doen. In deze procedure moet de rechtbank uitgaan van de verleende vergunning, nu deze in werking is getreden en niet is geschorst. 
        Dit betekent dat verweerder op dit moment niet langer bevoegd is om handhavend op te treden tegen het poppentheater en de afwijzing van het handhavingsverzoek van eiser op dit punt in stand kan blijven. 
      
      
      
        
          Houtopslag
        
      
    
    
      7.1.
      Verweerder heeft in het besluit van 23 december 2020 overwogen dat uit de inspectie van 30 september 2020 is gebleken dat op het achterste gedeelte van het perceel een stapel hout aanwezig is binnen de bestemming “Groen”. Dit hout wordt door de derde-partij gebruikt voor hun kachel en deze neemt gestaag af en is al aanzienlijk gereduceerd. Er is dan ook geen sprake van buitenopslag zoals bedoeld in artikel 11.3.1 van de regels van het bestemmingsplan en dus ook geen sprake van een overtreding, aldus verweerder. 
      
    
    
      7.2.
      Uit de stukken en de toelichting van partijen op de zitting blijkt dat op het perceel een aanzienlijke stapel hout aanwezig is welke is ontstaan na het kappen van één boom die bestond uit meerdere vertakkingen. 
      
    
    
      7.3.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is dit gebruik aan te merken als buitenopslag. Deze term is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd, zodat de rechtbank deze term uitlegt volgens het gewone spraakgebruik. Het hout wordt ter plaatse opgeslagen in afwachting van het opstoken, dus er is sprake van opslag. En deze vindt buiten plaats. Er is dus sprake van buitenopslag. Dat deze stapel hout door het opstoken kleiner wordt, betekent niet dat er geen sprake is van buitenopslag. 
        Van een overtreding van geringe ernst en omvang is, gelet op de omvang van de stapel en de duur van de opslag van vier jaar, ook geen sprake. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding.
      
      
      
        
          Opslag bouwmaterialen en klinkers
        
      
    
    
      8.1.
      Verweerder heeft in het besluit van 23 december 2020 overwogen dat de bouwmaterialen opgeslagen liggen in een bijbehorend bouwwerk met een golfplaatdakje. Dit bijbehorende bouwwerk is volgens verweerder vergunningsvrij. Het stapeltje klinkers is volgens verweerder dusdanig klein dat het niet is aan te merken als buitenopslag, zodat er primair geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Subsidiair is handhaving onevenredig gelet op de kleine hoeveelheid klinkers en het beperkte zicht daarop van eiser, aldus verweerder. 
      
    
    
      8.2.
      Eiser betoogt dat verweerder een deel van de bouwmaterialen ten onrechte heeft genegeerd. Eiser betoogt daarnaast dat geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk waaronder bouwmaterialen worden opgeslagen. Dit betreft volgens eiser slechts een losliggende golfplaat die bovenop de materialen is gelegd. Ook deze materialen vallen daarom onder buitenopslag. 
      
    
    
      8.3.
      
        De rechtbank stelt allereerst aan de hand van de luchtfoto bij het controlerapport in samenhang met de verbeelding (plankaart) bij het bestemmingsplan vast dat zowel de opslag van bouwmaterialen als die van klinkers plaatsvindt binnen de bestemming “Groen”. Dit is dus anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld. Binnen deze bestemming is buitenopslag niet toegestaan. 
        De rechtbank stelt aan de hand van de foto van de toezichthouder ook vast dat sprake is van een golfplaat die bovenop de opslag is gelegd. Het leggen van een losse golfplaat op opgeslagen goederen, maakt niet dat sprake is van een constructie en dus van een (bijbehorend) bouwwerk. Het gaat wat betreft de bouwmaterialen ook om buitenopslag en dus is sprake van een overtreding. 
        Verder is de opslag van klinkers aan te merken als buitenopslag, zodat ook in zoverre sprake is van een overtreding. 
      
      
      
        De rechtbank volgt het subsidiaire standpunt van verweerder, dat als wel sprake zou zijn van een overtreding, handhavend optreden onevenredig zou zijn, niet. Het betreft een aanzienlijke hoeveelheid materialen die binnen de groenbestemming al gedurende langere tijd wordt opgeslagen. Van een overtreding van geringe ernst en omvang is daarom geen sprake. 
      
      
      
        
          Tussenconclusie 2
        
      
    
    
      8.4.
      Uit het voorgaande volgt dat er geen reden is te handhaven tegen het poppentheater maar wel tegen de opslag van hout, bouwmaterialen en klinkers. Verweerder had het handhavingsverzoek van eiser dus niet geheel mogen afwijzen. 
      
      
        
          Dwangsom niet tijdig beslissen
        
        9.	Voor wat betreft de dwangsom wegens niet tijdig beslissen op grond van artikel 8:55c van de Awb overweegt de rechtbank het volgende. Bij besluit van 19 augustus 2020 heeft verweerder aan eiser een dwangsom van € 1.442 toegekend wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar. Eiser heeft op 20 november 2020 een nieuwe ingebrekestelling verstuurd en verzocht om een (tweede) dwangsom wegens niet tijdig beslissen, omdat nog steeds niet geheel op zijn bezwaar is beslist. 
        De rechtbank is van oordeel dat de besluiten van 15 juni 2020 en van 23 december 2020 moeten worden beschouwd als samenstellende bestanddelen van het in heroverweging gegeven besluit op het bezwaar. Daardoor kan slechts één dwangsom wegens niet tijdig beslissen worden verbeurd. Deze dwangsom is reeds door verweerder aan eiser toegekend. De rechtbank wijst daarom het verzoek van eiser om vaststelling van een tweede dwangsom wegens niet tijdig beslissen af. 
      
      
      
        
          Schadevergoeding
        
      
    
    
      10.1.
      Eiser heeft ook aangegeven dat de redelijke termijn uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. 
      
    
    
      10.2.
      
        De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens naar voren komt.
        In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd. In dit geval is er geen aanleiding van deze termijn af te wijken. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500 per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden. 
      
      
    
    
      10.3.
      
        De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. De periode vanaf het indienen van het handhavingsverzoek op 1 december 2018 en het beslissen daarop op 19 september 2019 telt dus voor de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden, niet mee. De rechtbank vindt wel dat verweerder erg lang heeft gedaan over het beslissen op een relatief eenvoudig verzoek, maar kan daar dus geen geldelijke gevolgen aan verbinden. 
        Het bezwaarschrift is ontvangen op 29 oktober 2019. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak is minder dan twee jaar verstreken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat geen sprake is van overschrijding van de redelijke termijn. 
        Ook overigens bestaat geen aanleiding tot vergoeding van schade, aangezien de procedure tegen het bestreden besluit nog niet is afgerond en de schade ook niet te bepalen is. 
        De rechtbank wijst daarom het verzoek om schadevergoeding af. 
      
      
      
        
          Tussenconclusie 3
        
      
    
    
      10.4.
      Er is dus geen grond om verweerder te veroordelen tot schadevergoeding. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      11. Het beroep is gegrond, omdat verweerder de besluitvorming ten onrechte heeft gesplitst. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten I en II van 15 juni 2020 en 23 december 2020. Nu verweerder voor wat betreft de buitenopslag ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een overtreding, heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiser niet geheel mogen afwijzen. Er bestaat dus geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten. 
      Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek van eiser met inachtname van deze uitspraak. Omdat de zaak al zo lang loopt, stelt de rechtbank daarvoor een termijn van 4 weken. De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder dit respecteert en ziet daarom geen aanleiding om aan deze termijn een dwangsom te verbinden. 
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten I en II van 15 juni 2020 en 23 december 2020;
      
      
        draagt verweerder op om binnen een termijn van 4 weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen; 
      
      
        wijst het verzoek om verweerder te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding af; 
      
      
        wijst het verzoek om vaststelling van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen af; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 178 aan eiser te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
      Artikel 2.1, eerste lid
      “Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)
    
    
      Artikel 2.12
      “1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      (…).”
    
    
    
      
        Bestemmingsplan “Kern [woonplaats]”
      
      Artikel 11.3.1
      “Tot een strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken voor:
    
    a. buitenopslag.”
    
    
      Artikel 18.5.1 
      “Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 18.4.2 ten behoeve van het gebruik van ruimten binnen de woning en/ of bijbehorende bouwwerken voor een publieksgerichte beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
    
    
      
        maximaal 45 % van het vloeroppervlak van de woning en de bijbehorende bouwwerken, tot ten hoogste 45 m² mag worden gebruikt voor publieksgerichte beroep- of bedrijfsactiviteiten aan huis;
      
      
        degene die de activiteiten in de woning of het bijbehorend bouwwerk zal uitvoeren, dient tevens de bewoner van de woning te zijn;
      
      
        het gebruik blijft ondergeschikt aan de woonfunctie;
      
      
        e noodzakelijke parkeervoorzieningen dienen op eigen terrein te worden gesitueerd of in de directe omgeving, mits hierdoor geen overlast wordt veroorzaakt;
      
      
        het gebruik mag geen ernstige hinder voor het woonmilieu opleveren en mag ook geen afbreuk doen aan het woonkarakter van de wijk of buurt.
      
    
    
    
  
  
     Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AS8404).