ECLI:NL:RVS:2024:2284, Raad van State, 04-06-2024, 202401576/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van de indeling van een woning aan de [locatie] te Den Haag. Hij wil op het pand twee extra bouwlagen maken voor vier studentenwoningen. Volgens het college voldoet de aanvraag niet aan de parkeernormen als opgenomen in artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren". Daarnaast is niet voldoende aannemelijk gemaakt dat het bouwen van het bouwwerk voldoet aan het Bouwbesluit 2012 op het punt van de constructieve veiligheid. Bij uitspraak van 18 januari 2024 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep van [wederpartij] gegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren" in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en onverbindend moet worden geacht. Het college heeft daarom de aanvraag niet kunnen toetsen aan deze planregel, zodat het niet in overeenstemming met deze planregel voorzien in voldoende parkeergelegenheid geen weigeringsgrond kan zijn.

202401576/2/R3.
    Datum uitspraak: 4 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)), hangende het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2024 in zaak nr. 22/2566 in het geding tussen:
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag
    en
    [wederpartij]
    en
    de Staat der Nederlanden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van de indeling van een woning aan de [locatie] te Den Haag.
    Bij besluit van 3 maart 2022 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 januari 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 maart 2022 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Ook heeft het college de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 7 mei 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, mr. P. Yildirim en R. Sakke, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 april 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    3.       [wederpartij] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de indeling van een woning aan de [locatie] te Den Haag. Hij wil op het pand twee extra bouwlagen maken voor vier studentenwoningen. Het college heeft bij besluit van 20 juli 2021 geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college voldoet de aanvraag niet aan de parkeernormen als opgenomen in artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren", vastgesteld op 20 september 2018, en de Nota Parkeernormen Den Haag. Daarnaast is niet voldoende aannemelijk gemaakt dat het bouwen van het bouwwerk voldoet aan het Bouwbesluit 2012 op het punt van de constructieve veiligheid. Bij besluit van 3 maart 2022 heeft het college vervolgens het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.
    4.       Bij uitspraak van 18 januari 2024 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep van [wederpartij] gegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren" in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en onverbindend moet worden geacht. Het college heeft daarom de aanvraag niet kunnen toetsen aan deze planregel, zodat het niet in overeenstemming met deze planregel voorzien in voldoende parkeergelegenheid geen weigeringsgrond kan zijn.
    Beoordeling
    5.       De voorzieningenrechter stelt vast dat het college verschillende gronden naar voren heeft gebracht. Het karakter van de voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet goed voor het geven van een oordeel over al die beroepsgronden. De voorzieningenrechter zal zich beperken tot een bespreking van in dit geval de beroepsgrond, die blijkens het hoger beroepschrift en het verhandelde op de zitting geldt als de voor het college belangrijkste beroepsgrond.
    6.       Het college voert terzake samengevat aan dat de rechtbank ten onrechte op grond van de uitspraken van de Afdeling van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2822 (hierna: de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021), van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1029 (hierna: de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020) tot de conclusie is gekomen dat artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren" in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en onverbindend moet worden geacht. Het college stelt dat een evidente strijdigheid van de planregel met het rechtszekerheidsbeginsel ontbreekt teneinde deze planregel in verband daarmee onverbindendheid te kunnen achten. Met de betreffende zinsnede "indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft" is tot uitdrukking gebracht dat onder omstandigheden niet hoeft te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid.
    6.1.    Artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren", vastgesteld op 20 september 2018, luidt:
    "a. Indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft, mag een gebouw of functie alleen worden bebouwd of gebruikt onder de voorwaarde dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid ten behoeve van het parkeren van voertuigen en (brom)fietsen, met dien verstande dat voldoende ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder de bebouwing, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij de bebouwing of functie behoort;
    b. of sprake is van voldoende (fiets)parkeergelegenheid, zoals genoemd onder a wordt bepaald op basis van de (fiets)parkeernormen, (fiets)parkeereisen en berekeningsmethode, zoals opgenomen in:
    1. voor motorvoertuigen: de Nota parkeernormen Den Haag, met dien verstande dat indien voornoemde nota gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met die wijziging;
    2. voor fietsen: de beleidsregel Fietsparkeernormen Den Haag 2016, met dien verstande dat indien voornoemde nota gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met die wijziging;
    c. burgemeester en wethouders passen de Nota parkeernormen Den Haag en beleidsregel Fietsparkeernormen Den Haag 2016 toe zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning."
    6.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college net zoals in de uitspraken van de Afdeling van 8 april 2020 en 15 december 2021 niet heeft verduidelijkt wat met de zinsnede "indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft", zoals opgenomen in artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren", wordt bedoeld. Uit die zinsnede kan volgens de rechtbank worden afgeleid dat niet in alle gevallen aan de Nota parkeernormen Den Haag wordt getoetst, maar alleen wanneer de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft. Wanneer dat het geval is, is niet duidelijk.
    6.3.    De voorzieningenrechter stelt vast dat de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd op de uitspraken van de Afdeling van 8 april 2020 en 15 december 2021. Daarbij constateert de voorzieningenrechter dat de uitspraak van 8 april 2020 ziet op een procedure omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan en dat in dat bestemmingsplan een vergelijkbare planregeling ter beoordeling voorlag. De uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021 ziet op de exceptieve toetsing van een beheersverordening, waarin ook een vergelijkbare regeling was opgenomen, in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning. Het onderhavige geschil ziet op de beoordeling van de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen.
    In de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020 heeft de Afdeling geoordeeld dat onduidelijk is wat wordt bedoeld met de in de desbetreffende planregeling opgenomen zinsnede: "indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft". Naar het oordeel van de Afdeling volgt de bedoeling van de raad niet uit de tekst van die planregeling, en - voor zover die zinsnede een beperking lijkt in te houden van de gevallen waarin aan de betrokken parkeernormen moet worden getoetst - heeft de raad dat niet beoogd. Gelet hierop, zo oordeelde de Afdeling, had de raad de planregel in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    In de uitspraak van 15 december 2021 overwoog de Afdeling dat de uitspraak van 8 april 2020 betrekking had op een planregel, die vergelijkbaar was met de in de beheersverordening opgenomen regeling, waarop de uitspraak van 15 december betrekking had. Omdat onduidelijk was wat met deze regeling wordt bedoeld, betoogde de appellant naar het oordeel van de Afdeling terecht dat die regeling uit de beheersverordening in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en daarom onverbindend moet worden geacht.
    6.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3339, strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    6.5.    In de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020 stond een bestemmingsplan, waartegen beroep was ingesteld, ter beoordeling. De daarin aan de orde zijnde toetsingsmaatstaf betreft gelet op hetgeen onder 6.4 is weergegeven een andere toetsingsmaatstaf dan de toetsingsmaatstaf die wordt aangehouden in een procedure, die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning en waarin wordt gevraagd een onderliggende bestemmingsplanregeling bij wijze van exceptie te toetsen.
    In de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021 stond de exceptieve toetsing van een beheersverordening centraal. Een beheersverordening bevat algemeen verbindende voorschriften, waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep kan worden ingesteld. Exceptieve toetsing van de beheersverordening is mogelijk in het kader van een beroep tegen een besluit omtrent een omgevingsvergunning waarbij is getoetst aan een beheersverordening. Bij deze exceptieve toetsing wordt getoetst of de beheersverordening niet in strijd is met artikel 3.38, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2467).
    6.6.    Gelet op het vorenstaande zijn in de uitspraken van de Afdeling van 8 april 2020 en 15 december 2021 andere toetsingsmaatstaven aan de orde dan de toetsingsmaatstaf, die geldt in deze procedure, waarbij het erom om gaat of de betrokken planregel in evidente strijd is met een hogere regeling, wil deze onverbindend kunnen worden geacht of buiten toepassing kunnen worden gelaten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank dat niet onderkend, omdat de aan de uitspraak ten grondslag liggende overwegingen niet getuigen van een toetsing aan het evidentiecriterium.
    6.7.    Het college heeft in zijn verweerschrift en op de zitting voorts uitgelegd wat de bedoeling is van de zinsnede "indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft". De kern van die uitleg komt erop neer dat de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie bepalende factoren zijn voor de vraag of een gebouw een parkeerbehoefte genereert, waarin door middel van voldoende parkeergelegenheid moet worden voorzien. Als aan de hand van die factoren is vastgesteld dat van het betrokken gebouw een parkeerbehoefte uitgaat, dan moet ingevolge de parkeerregeling in beginsel op eigen terrein in voldoende parkeergelegenheid worden voorzien. In artikel 5.1, lid b, van de regels van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren" staat dat er sprake is van voldoende parkeergelegenheid - zoals genoemd onder artikel 5.1, lid a, van de planregels - als wordt voldaan aan de Nota parkeernormen Den Haag. Aan de hand van de Nota parkeernormen Den Haag wordt bepaald hoeveel parkeerplaatsen dan voor handen moeten zijn. Daarvoor zijn de factoren ligging, omvang en bestemming of functie van het betrokken gebouw blijkens die nota naar het oordeel van het college ook weer bepalend. Zo wordt in de in die nota opgenomen parkeernormering onder meer gedifferentieerd naar de bestemmingen (functies) als wonen - waarbij weer verder wordt gedifferentieerd naar het type woning: appartementen, eengezinswoningen, zorgwoningen en studentenwoningen - kantoren, horeca, cultuur en sportvoorzieningen. Daarnaast wordt in die parkeernormering gedifferentieerd naar de ligging van de betrokken activiteit, te weten in centrummilieus, vooroorlogse stadwijken en naoorlogse buitenwijken. Ook wordt gedifferentieerd naar de omvang van de betrokken activiteit. Zo geldt er bijvoorbeeld geen parkeereis voor kleine nieuwbouwplannen op grond van artikel 2:1 van de nota. De factoren ligging, omvang of bestemming en functie van een gebouw zijn aldus bepalende factoren voor de vraag of een gebouw een parkeerbehoefte genereert en de daarmee samenhangende vraag op welke wijze in die parkeerbehoefte door middel van voldoende parkeergelegenheid in beginsel op eigen terrein moet worden voorzien.
    6.8.    Gelet op die gegeven uitleg van het college en de daaruit blijkende bedoeling twijfelt de voorzieningenrechter of in dit geval artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren" evident in strijd is met  het rechtszekerheidsbeginsel. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat bij de uitspraken van de Afdeling van 8 april 2020 en 15 december 2021 andere toetsingsmaatstaven aan de orde waren. Ook zien die uitspraken op andere situaties. In de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020 is geoordeeld dat de vergelijkbare planregeling gebrekkig is, omdat de bedoeling van de raad daarmee niet duidelijk was. Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021 volgt dat de desbetreffende regeling in de beheersverordening gebrekkig is, omdat de bedoeling van de daarin opgenomen zinsnede "indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft" niet duidelijk was.
    6.9.    De conclusie is daarom dat de voorzieningenrechter het niet uitgesloten acht dat de Afdeling in de bodemprocedure tot een ander oordeel dan de rechtbank in de bestreden uitspraak zal komen. Gelet daarop ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    Proceskosten
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    schorst bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2024 in zaak nr. 22/2566.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Ewijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2024
    867