ECLI:NL:RBLIM:2024:1749, Rechtbank Limburg, 11-04-2024, ROE 21/1731
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-04-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen een omgevingsvergunning voor het realiseren van een verharding. Verweerder had, alvorens de aanlegvergunning te verlenen, moeten beoordelen of met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo een vergunning voor strijdig gebruik kon worden verleend. Dat heeft verweerder in het bestreden besluit niet gedaan. Tevens heeft verweerder niet onderbouwd waarom de verharding geen onevenredige aantasting van de waarden van de dubbelbestemmingen oplevert. Motiveringsgebrek. Beroep gegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 21/1731 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 april 2024 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. C. van Deutekom),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gennep, verweerder (gemachtigde: mr. J. Hasper, mr. P.M. Tummers).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam vergunninghouder] uit [woonplaats] (vergunninghouder)
      (gemachtigde: mr. A.F.Th.M. Heutink).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een verharding op het adres [adres] te [woonplaats] , kadastraal bekend [kadasternummer] .
    
    
    
      Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 18 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard, maar het primaire besluit in stand gelaten. Verweerder heeft in het bestreden besluit de grondslag van het primaire besluit veranderd en de motivering aangevuld. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft op 23 juni 2023 aanvullende beroepsgronden ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 7 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder, vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder.
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Op 16 april 2020 heeft vergunninghouder bij verweerder een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een verharding op zijn bedrijfskavel. De verharding bestaat uit betonplaten en betonroosters (half open verharding). Vergunninghouder heeft de verharding nodig om een tot het bedrijf behorende loods ten behoeve van de berging van machines en werktuigen op een aanvaardbare wijze (zonder in de modder te zakken) te kunnen bereiken. De verharding met stelconplaten is gedeeltelijk (35m2) buiten het bouwvlak gelegen. De half open verharding met een oppervlakte van ca. 290 m2 ligt wel binnen het bouwvlak. 
    
    2. Ter plaatse gelden de bestemmingsplannen ‘Buitengebied Gennep’ en ‘Reparatie- en Veegbestemmingsplan Buitengebied’. Ter vereenvoudiging van de raadpleegbaarheid van de bestemmingsplannen heeft de gemeenteraad op 28 januari 2016 een geconsolideerde versie vastgesteld (‘Buitengebied Gennep (geconsolideerde versie)’). In deze uitspraak zal ten dienste van de leesbaarheid verwezen worden naar de artikelen zoals opgenomen in deze geconsolideerde versie, en zal hiernaar worden verwezen als ‘het bestemmingsplan’. 
    
    3. Verweerder heeft de aanvraag beoordeeld als een aanvraag om omgevingsvergunning voor  de activiteit ‘het uitvoeren van een werk of van werkzaamheden in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (hierna: de b-activiteit). Verweerder heeft de aanvraag tevens beoordeeld als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘strijdig gebruik’, in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, nu de verharding volgens verweerder strijdig is met de regels van het bestemmingsplan (hierna: de c-activiteit).
    Verweerder heeft positief op de aanvraag beslist en heeft bij het primaire besluit de omgevingsvergunning voor zowel de b-activiteit als de c-activiteit verleend. Verweerder heeft daarvoor gebruik gemaakt van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1 van Wabo. Verweerder verwijst hierbij naar de artikelen 34.5.3 en 37.4.3 van het bestemmingsplan.
    
    4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder erkent in het bestreden besluit dat hij geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid heeft om de activiteit ‘strijdig gebruik’ te legaliseren. Verweerder heeft daarom het primaire besluit om de omgevingsvergunning te verlenen in stand gelaten onder wijziging van de grondslag en verbetering van de motivering. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat een omgevingsvergunning voor ‘strijdig gebruik’ daarom niet nodig is. 
    
    5. Eiser is het niet eens met de vergunningverlening en het bestreden besluit. Hij voert allereerst aan dat verweerder ten onrechte in de artikelen 34.5.3 en 37.4.3. een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid heeft gelezen. Volgens eiser is een omgevingsvergunning voor buitenplans afwijken vereist. Eiser vindt het dan ook onbegrijpelijk dat verweerder in de heroverweging concludeert dat helemaal geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan
    
      Daarnaast stelt eiser dat verweerder, los van de vraag of nu een binnenplanse of een buitenplanse afwijking is vereist, niet heeft onderbouwd waarom het initiatief van vergunninghouder, mede gelet op de belangen van eiser, verenigbaar is met de goede ruimtelijke ordening. 
      Verder voert eiser aan dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en evenmin getuigt van een evenredige belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van de Awb. Vergunninghouder voert volgens eiser namelijk een salamitactiek waarbij steeds (legaliserende) vergunningaanvragen voor clandestiene activiteiten worden ingediend. Door deze aanvragen op te knippen, worden de vergunningaanvragen steeds separaat beoordeeld en wordt voorkomen dat verweerder de vergunningaanvragen in de onderlinge samenhang beoordeelt. Volgens eiser is sprake van overtredingen, die hij steeds onder de aandacht van verweerder heeft gebracht en verweerder had dit in zijn besluitvorming moeten betrekken.
      Tot slot voert eiser aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte en in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie geen proceskostenvergoeding in de zin van artikel 7:15 van de Awb aan hem heeft toegekend.
    
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    6. De rechtbank beoordeelt, aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden, of verweerder terecht heeft besloten om het primaire besluit (en daarmee het verlenen van de omgevingsvergunning) in stand te laten onder verbetering van de grondslag en motivering.
    
    7. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      7.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Belanghebbendheid
        
      
      
      8. Voordat aan de beoordeling van het bestreden besluit en de daartegen gerichte beroepsgronden kan worden toegekomen, zal eerst moeten worden beoordeeld of eiser kan worden ontvangen in zijn beroep. Ter zitting heeft vergunninghouder namelijk aangevoerd dat eiser geen belanghebbende is bij het bestreden besluit, omdat hij “geen gevolgen van enige betekenis” ondervindt van de aanwezige verharding. Volgens vergunninghouder heeft eiser geen zicht op de verharding en ligt zijn woning op een ruime afstand hiervan. 
      Eiser heeft aangevoerd dat hij wel gevolgen van enige betekenis ondervindt in de vorm van geluidshinder doordat vergunninghouder met de landbouwmachines over de verharding rijdt.
      
      9. De rechtbank is van oordeel dat eiser belanghebbende is en dat het betoog van vergunninghouder dus niet slaagt. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. Niet in geschil is dat het perceel waarop de woning van eiser zich bevindt grenst aan het perceel van vergunninghouder. Het is aannemelijk dat eiser feitelijke gevolgen ondervindt van de activiteiten ter plaatse van de verharding, zoals geluidhinder van het agrarisch verkeer op de verharde gronden. Dit is al overwogen door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna; de Afdeling) in de uitspraak die ziet op de handhavingsprocedure over onder meer de aanwezige verharding. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze procedure, waarin dezelfde verharding in geschil is, van dit standpunt af te wijken. Tevens is niet in geschil dat de gemeenteraad bij het vaststellen van het bestemmingsplan ter plaatse van de verharding de dubbelbestemming ‘Waarde – Houtopstanden en houtwallen’ op dit perceel heeft geplaatst ter bescherming van de belangen van eiser. De gemeenteraad heeft hiermee enerzijds beoogd te voorkomen dat hinder ontstaat ter plaatse van de woning van eiser en anderzijds dat eiser gevrijwaard blijft van een uitbreiding van het bedrijf van vergunninghouder. Nu er door vergunninghouder werkzaamheden worden verricht ter plaatse van deze dubbelbestemming (het aanleggen van de verharding), ondervindt eiser hier rechtstreeks feitelijke gevolgen van. 
      
    
    
      9.1.
      Nu eiser belanghebbende is, kan hij worden ontvangen in zijn beroep. Daarom zal de rechtbank hierna tot een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit en het daartegen gerichte beroep over gaan.
      
      
        
          Levert de verharding strijdig gebruik op met het bestemmingsplan?
        
      
      
      10. Eiser stelt dat de aangelegde verharding strijd oplevert met het bestemmingsplan. De redenering van verweerder dat de verharding wordt gebruikt voor agrarisch verkeer en dus valt onder normaal agrarisch gebruik (en daarmee geen strijd zou opleveren met de dubbelbestemmingen), is volgens eiser onjuist. Het aanleggen van de verharding behoort te worden gezien als een ‘werk’ en niet als ‘agrarisch gebruik’. Volgens eiser kan uit de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019 enkel worden afgeleid dat agrarisch verkeer binnen de enkelbestemming is toegestaan, maar niet dat dit ook geldt voor de aanleg van verhardingen. De aanlegwerkzaamheden zijn strijdig met het bestemmingsplan, nu deze de waarden die de dubbelbestemmingen beogen te beschermen onevenredig aantasten. Het doel van de twee dubbelbestemmingen is dat de natuurwaarden behouden blijven, zodat eiser gevrijwaard blijft van verdere uitbreiding van het bedrijf van vergunninghouder richting zijn perceel. Bovendien zijn door vergunninghouder voor de aanleg van de verharding bomen gerooid en (landschappelijk beschermde) gronden bewerkt. Volgens eiser had verweerder behoren te motiveren of met toepassing van een buitenplanse afwijking de omgevingsvergunning verleend had kunnen worden. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat de waarden die door de dubbelbestemmingen worden beschermd tevens het herstel van deze waarden inhouden. Het aanleggen van een verharding voorkomt dat een dergelijk herstel kan plaatsvinden.
      
      11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde omgevingsvergunning binnen de normen van het bestemmingsplan valt. Het gebruik van de gronden voor agrarisch verkeer is niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat het gebruik van de gronden valt onder de doeleindenomschrijving van de enkelbestemming. Het aanbrengen van een verharding past ook binnen deze enkelbestemming. De geldende dubbelbestemmingen zijn mede bestemd voor de daar voorkomende enkelbestemming, waardoor van strijdigheid geen sprake is. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019. Ook zonder de verharding zou het stuk grond immers gebruikt worden voor agrarisch verkeer. De aanlegwerkzaamheden leveren geen onevenredige aantasting van de waarden van de gronden op met de dubbelbestemmingen ‘Waarde – Houtopstanden en houtwallen’ en ‘Waarde – Ontwikkelingszone groen’. 
      Wat betreft de houtopstanden stelt verweerder zich op het standpunt dat voor het aanbrengen van de verharding geen bomen zijn gerooid, nu zij er al niet stonden ten tijde van de inwerkingtreding van de bestemmingsplannen. In het verweerschrift geeft verweerder nog aan eiser niet te volgen in zijn stelling dat, mede indachtig de voorgeschiedenis, duidelijk is dat het aanbrengen van een verharding leidt tot een onevenredige aantasting van de waarden. Immers zijn in het bestemmingsplan mogelijkheden opgenomen om ter plaatse van deze dubbelbestemmingen dergelijke werken aan te brengen. Per geval dient daarom beoordeeld te worden of sprake is van een onevenredige aantasting. Ter zitting heeft verweerder hier nog aan toegevoegd dat de grond ter plekke van de verharding al voorafgaand aan de aanleg hiervan werd gebruikt voor ‘agrarisch verkeer’ en dat dit altijd zo geweest is. Bovendien betreft het verharde oppervlak slechts een klein gedeelte van de totale oppervlakte waarop de dubbelbestemmingen zien. Ook daarom kan er geen sprake zijn van een onevenredige aantasting.
      
      12. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond van eiser slaagt. Daarvoor heeft zij het volgende overwogen.
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat voor het aanleggen van de verharding een omgevingsvergunning nodig is in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo (aanlegvergunning). Tevens is niet in geschil dat de dubbelbestemming ‘Waarde – Houtopstanden en houtwallen’ ter plaatse geldt mede ter bescherming van de belangen van eiser. 
      
    
    
      12.2.
      De rechtbank stelt vast dat het gebruik van de verharding geen strijd oplevert met het bestemmingsplan, nu dit gekwalificeerd kan worden als ‘agrarisch verkeer’. Dit betekent echter niet dat de aanlegwerkzaamheden zelf daarom geen strijd opleveren met het bestemmingsplan. Verweerder moet apart toetsen of hiervoor, los van het gebruik, een omgevingsvergunning verleend kan worden. Op grond van de artikelen 34.5.3 en 37.4.3 van het bestemmingsplan is het uitvoeren van werkzaamheden zoals het aanleggen van een verharding in strijd met de bestemmingen ‘Waarde – Houtopstanden en houtwallen’ en ‘Ontwikkelingszone – groen’ indien daardoor dan wel door de daarvan (direct of indirect) te verwachten gevolgen een onevenredige aantasting van de waarden van deze gronden kan plaatsvinden.
      
    
    
      12.3.
      De rechtbank is met eiser van oordeel dat herstel van de natuur- en landschapswaarden onderdeel uitmaakt van de waarden die de dubbelbestemmingen beogen te beschermen. Deze waarden worden aangetast door de verharding, nu hierdoor geen herstel van deze waarden kan plaatsvinden. De verharding is daarom in strijd met de artikelen 34.5.3 en 37.4.3 van het bestemmingsplan. Deze strijdigheid heeft tot gevolg dat de aanvraag om omgevingsvergunning ook betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. De activiteit ‘gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo’ is onlosmakelijk verbonden met de activiteit van het aanbrengen van de verharding die is vergund op basis van artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo en de artikelen 34.5.1, onder a, en 37.4.1, onder a, van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo had verweerder, alvorens de aanlegvergunning te verlenen, dan ook moeten beoordelen of met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo een vergunning voor strijdig gebruik kon worden verleend. Dat heeft verweerder in het bestreden besluit niet gedaan. Tevens heeft verweerder, gelet op voorgaande overweging, niet onderbouwd waarom de verharding geen onevenredige aantasting van de waarden van de dubbelbestemmingen oplevert. Verweerder heeft dit ter zitting ook verder niet gemotiveerd. Hiermee is sprake van een motiveringsgebrek, nu verweerder onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat de aanlegvergunning verleend had kunnen worden.
      
      
        
          Alternatief met aanzienlijk minder bezwaren
        
      
      
      13. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte het door hem in zijn bezwaarschrift voorgedragen alternatief niet heeft meegenomen in de besluitvorming. In plaats van gebruik te maken van de verharding, kan het pand na een beperkte bouwkundige aanpassing aan de westkant inpandig toegankelijk gemaakt worden. Dit voorgestelde alternatief brengt een gelijkwaardig resultaat met zich mee met aanmerkelijk minder bezwaren, nu vergunninghouder zijn berging kan betreden en het woongenot van eiser in mindere mate wordt aangetast. Ook de waarden op de gronden ter plaatse van de dubbelbestemmingen worden daarmee ontzien. Dat verweerder dit alternatief niet heeft meegenomen, getuigt volgens eiser van een ontoereikende motivering, zoals de Afdeling heeft overwogen in zijn uitspraak van 24 februari 2021.
      
      14. Verweerder stelt zich ter zitting op het standpunt dat zij enkel dient te beslissen op de aanvraag zoals deze door vergunninghouder is ingediend. Verweerder geeft aan bereid te zijn om over alternatieven na te denken in het kader van een minnelijke regeling, maar alleen als alle partijen zich daarmee kunnen verenigen. Verweerder heeft hierin dus geen reden gezien om de vergunning te weigeren.
      
      15. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond van eiser slaagt. Daarvoor heeft zij het volgende overwogen.
      
    
    
      15.1.
      De rechtbank stelt voorop dat ten aanzien van de omgevingsvergunning geldt dat verweerder dient te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Voorts geldt dat - indien een project op zichzelf aanvaardbaar is - het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Hierbij dienen ook de voor- en nadelen van alternatieven meegenomen te worden.
      
    
    
      15.2.
      Eiser heeft terecht aangevoerd dat hij verweerder reeds in zijn bezwaar heeft gewezen op het volgens hem betere alternatief, maar dat verweerder hier in het bestreden besluit niet op is ingegaan. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Dat het door eiser aangedragen alternatief volgens verweerder niet bespreekbaar is in het kader van een minnelijke oplossing, doet niet af aan het feit dat verweerder bij de (juridische) beoordeling van deze vergunning dit alternatief had moeten onderzoeken en ook had moeten motiveren waarom dit alternatief wel of niet tot een gelijkwaardig resultaat leidt. De enkele omstandigheid dat vergunninghouder dit alternatief niet wenst te bespreken in het kader van een minnelijke oplossing is daartoe onvoldoende, nu van verweerder verwacht kan worden dat hij onderzoek doet naar dit alternatief.
      
      16. Voor zover eiser nog heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en evenmin getuigt van een evenredige belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van de Awb, omdat, volgens eiser, vergunninghouder een salamitactiek voert waarbij steeds (legaliserende) vergunningaanvragen voor clandestiene activiteiten worden ingediend, slaagt het beroep evenmin. De rechtbank overweegt daartoe dat slechts de onderhavige omgevingsvergunning die aan vergunninghouder is verleend, ter beoordeling voorligt. Een eerdere of latere omgevingsvergunning staat in deze procedure niet ter discussie. In hetgeen eiser heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat, voor zover eiser bedoeld heeft dat te stellen, verweerder niet zorgvuldig tot zijn besluit is gekomen dan wel dat sprake is van een onevenredige belangenafweging. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Proceskostenvergoeding in bezwaar
        
      
      
      17. Eiser stelt dat verweerder onterecht heeft afgezien van vergoeding van de proceskosten die eiser in bezwaar heeft gemaakt. In de heroverweging is het primaire besluit immers gedeeltelijk herroepen door de toestemming voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ in te trekken. Nu die herroeping heeft plaatsgevonden op grond van nadere inzichten van verweerder van wat rechtens juist zou zijn met betrekking tot de omgevingsvergunning, staat volgens eiser vast dat het primaire besluit deels is herroepen wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid, waardoor verweerder eisers proceskosten had behoren te vergoeden.
      
      18. Verweerder stelt zich in zijn verweerschrift op het standpunt dat er geen aanleiding bestaat tot het toekennen van een proceskostenvergoeding in de zin van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het primaire besluit blijft immers in stand, onder wijziging van de wettelijke grondslag, en is daarmee niet (deels) herroepen.
      
      19. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond van eiser niet slaagt. Zij overweegt daartoe als volgt. 
      
    
    
      19.1.
      Volgens vaste rechtspraak is van herroeping van een in bezwaar bestreden besluit sprake indien een tegen dat besluit gemaakt ontvankelijk bezwaar na heroverweging leidt tot intrekking of wijziging van dit besluit. Daarbij moet de wijziging het beoogde rechtsgevolg betreffen. Een gegrond bezwaar dat niet leidt tot herroeping, geeft geen aanspraak op proceskosten.
    
    
      19.2.
      Naar oordeel van de rechtbank is er geen sprake van herroeping van het primaire besluit, op grond waarvan verweerder de proceskosten van eiser in bezwaar had moeten vergoeden. Verweerder heeft het primaire besluit op basis van een gewijzigde grondslag en verbeterde motivering in stand gelaten. Verweerder heeft in het primaire besluit een vergunning verleend voor zowel het uitvoeren van een werk als voor strijdig gebruik. In bezwaar heeft eiser aangegeven dat verweerder niet op grond van een binnenplanse afwijking de vergunning voor strijdig gebruik mocht verlenen, nu het bestemmingsplan daarvoor geen mogelijkheid bood. Verweerder is in het bestreden besluit - achteraf onterecht - tot de conclusie gekomen dat vergunninghouder geen vergunning voor strijdig gebruik nodig heeft. Daarmee is verweerder niet tegemoetgekomen aan eiser, nu eiser in bezwaar heeft gesteld dat vergunninghouder juist wél een vergunning voor strijdig gebruik nodig heeft. Verweerder heeft het primaire besluit daarmee niet gewijzigd op basis van het bezwaar van eiser. Het bestreden besluit wijzigt bovendien niet het rechtsgevolg van het primaire besluit, nu deze wijziging geen gevolgen heeft voor de toestemming die vergunninghouder van verweerder heeft gekregen om de verharding aan te leggen. Enkel de wettelijke grondslag op basis waarvan hij dit mocht, is gewijzigd. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    20. Het beroep is gegrond. Nu het beroep gegrond is, vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    21. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 18 mei 2021;
      
      
        draagt verweerder op binnen 8 weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Krens, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. N.C.M. van Bijnen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2024.           .
                              .
    
    
    
    
    
    
      De griffier is niet in staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
              
              
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 11 april 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 1:2, eerste lid
      
      Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    
    
      
        Artikel 8:1
      
      Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, onder b en c
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, ingevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald.
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
      
        Artikel 2.11, eerste en tweede lid
      
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    
    2. Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
      
        Artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1
      
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.
    
    
    
      
        Planregels bestemmingsplan ‘Buitengebied Gennep’
      
    
    
    
      
        Artikel 5.1 onder a
      
      De voor 'Agrarisch met waarden - landschappelijke openheid' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
    a. de uitoefening van agrarische bedrijfsactiviteiten;
    
    
      
        Artikel 5.6.1
      
      Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
    
    
    a. het aanbrengen van bovengrondse transport-, energie- of telecommunicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur tenzij zulks noodzakelijk is voor of verband houdt met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
    b. het bebossen van en aanplanten van gronden en het aanbrengen van hoog opgaande beplanting.
    
    
      
        Artikel 34.1 
      
      De voor ' Waarde - Houtopstanden en houtwallen ' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud, de bescherming en/of het herstel van de landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden zoals deze tot uitdrukking komen in de vorm van schuil-/broedplaatsen of foerageergelegenheid voor fauna, huisvesting van beschermde flora, de ecologische verbindingsfunctie, typerende houtopstanden en de bodemkundige waarden.
    
    
    
      
        Artikel 34.5.1 onder a
      
      Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
    
    
    a. het aanleggen of verharden van wegen, paden of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen.
    
    
      
        Artikel 34.5.3 
      
      Uitvoering van de genoemde werken en/of werkzaamheden is in strijd met de bestemming, indien daardoor dan wel door de daarvan (direct of indirect) te verwachten gevolgen een onevenredige aantasting van de waarden van deze gronden kan plaatsvinden.
    
    
    
      
        Artikel 37.1
      
      De voor 'Waarde - Ontwikkelingszone groen' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud, de bescherming, het herstel en de versterking en ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden, waaronder begrepen de ecologische verbindingsfunctie.
    
    
    
      
        Artikel 37.4.1 onder a
      
      Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
    
    
    a. het aanleggen of verharden van wegen, paden of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen.
    
    
      
        Artikel 37.4.3
      
      Uitvoering van de genoemde werken en/of werkzaamheden is in strijd met de bestemming, indien daardoor dan wel door de daarvan (direct of indirect) te verwachten gevolgen een onevenredige aantasting van de waarden van deze gronden kan plaatsvinden.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:734.
  
  
     Zoals reeds door de Afdeling overwogen in de uitspraak van 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9243.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4441.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9243, r.o. 34.3.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4441.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4441.
  
  
     Artikel 7:12 Awb.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:375, r.o. 5.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraak van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1483.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:549.