ECLI:NL:RBNHO:2024:6541, Rechtbank Noord-Holland, 01-07-2024, 22-4180
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Zaak over de weigering van een omgevingsvergunning om een tweede woning op een perceel te kunnen realiseren. Voor die vergunning is een ontheffing van GS nodig. GS kon in dit geval in redelijkheid tot een weigering van de ontheffing komen. Uit het systeem van de wet volgt dat verweerder daardoor niet anders kon dan de omgevingsvergunning te weigeren. De weigering van de ontheffing wordt namelijk gezien als een weigering van de gemeenteraad om een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Artikel 2.20a van de Wabo brengt mee dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning moet weigeren bij een geweigerde verklaring van geen bedenkingen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/4180 
  
  uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. K. Vreeker),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A. Kooij).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (GS)
      (gemachtigde: mr. J.L. Damen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van 5 juli 2022 van verweerder om eiser een omgevingsvergunning te weigeren, voor het splitsen van het perceel [adres] , in [plaats] voor een tweede woning.
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. GS heeft ook schriftelijk gereageerd.  
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder en de gemachtigde van GS. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Van welke feiten gaat de rechtbank uit?
      
    
    
      2.1.
      Eiser is eigenaar van het perceel. Op het perceel is het bestemmingsplan ‘uitbreiding recreatiegebied Geestmerambacht’ van toepassing. Het perceel heeft de bestemming ‘Wonen-W’, met de aanduiding ‘dagrecreatieve voorzieningen’. 
      
    
    
      2.2.
      Het perceel is ongeveer 6500m2 groot. Op het perceel staan onder andere een woning, een schuur en drie loodsen. Eiser wil het perceel splitsen en een tweede woning op het perceel realiseren. 
      
        2.3.1.
        Daarvoor heeft hij op 2 september 2019 een principeverzoek ingediend. Hij heeft verweerder gevraagd of er een bestemmingsplanwijziging kan plaatsvinden voor het realiseren van een tweede woning op het perceel. Omdat volgens eiser niet werd beslist op het principeverzoek, heeft hij op 1 mei 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening, zodat hij het perceel kan splitsen en een tweede woning kan realiseren. Verweerder heeft op 13 mei 2020 de ontvangst van die aanvraag bevestigd en eiser verzocht een ruimtelijke onderbouwing aan te leveren. Eiser heeft een ruimtelijke onderbouwing van 12 juni 2020 overgelegd. 
      
      
        2.3.2.
        Op 12 november 2020 heeft verweerder eisers principeverzoek afgewezen. Het principeonderzoek is volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan, met de Provinciaal Ruimtelijke Verordening (PRV) en ook met de op korte tijd in werking te treden Omgevingsverordening.
        
      
    
    
      2.4.
      Verweerder heeft op 11 november 2020 een ontwerp (weigerings-) beslissing ter inzage gelegd. Hierin staat dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. Binnen het bestemmingsvlak ‘wonen’ is namelijk maar één woning toegestaan. De aanvraag voldoet ook niet aan de voorwaarden zoals gesteld in de PRV, omdat het aantal woningen binnen het bestaande bouwvlak zal toenemen. Een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied is uitsluitend mogelijk binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie, waarbij het aantal burgerwoningen niet toenemen. Na overleg heeft de provincie aangegeven geen mogelijkheden te zien voor de bouw van een extra woning. Kleinschalige woningbouwontwikkeling is alleen mogelijk in aansluiting op dorpslinten of een dorpskern. In dit geval gaat het om een solitair liggende woning, in het landelijk gebied. Dit geldt onder de PRV en onder de (concept) Omgevingsverordening die naar alle waarschijnlijkheid per 1 november 2020 in werking zal treden. Volgens verweerder is daarom sprake van strijd met de provinciale belangen. Dit betekent dat er geen medewerking kan worden verleend aan een omgevingsvergunning.  
      
    
    
      2.5.
      Op 23 december 2020 heeft eiser een zienswijze op de ontwerpbeslissing gegeven. Hij schrijft onder andere dat de PRV en de Omgevingsverordening niet aan het plan in de weg staan, omdat op zijn perceel al bebouwing met een stedelijke functie is toegestaan. 
      
    
    
      2.6.
      Verweerder heeft aan GS gevraagd of zij bereid zijn om ontheffing te verlenen van artikel 6.10 van de Omgevingsverordening. Verweerder wilde op dat moment de gemeenteraad voorstellen een verklaring van geen bedenkingen te verlenen, maar daaraan staat de geconstateerde strijdigheid met de Omgevingsverordening in de weg. Op 18 november 2021 heeft GS verweerder laten weten dat de gevraagde ontheffing niet wordt verleend. 
    
    
      2.7.
      Eiser heeft op verzoek van verweerder nadere onderzoeken laten verrichten en een aangepaste ruimtelijk onderbouwing van 3 februari 2022 overgelegd. 
      
    
    
      2.8.
      Op 17 mei 2022 heeft verweerder eiser over de stand van zaken geïnformeerd. Verweerder gaf aan dat GS het verzoek op 18 november 2021 al had afgewezen en dat verweerder daar pas medio februari 2022 van op de hoogte is geraakt. Het besluit van GS wordt aangemerkt als een geweigerde verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo. Verweerder kan zo’n verklaring daarom niet meer aan de gemeenteraad vragen. Verweerder heeft eiser in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze op het besluit van GS te geven.  Eiser heeft op 25 mei 2022 zijn zienswijze gegeven. Op 27 juni 2022 heeft hij die zienswijze aangevuld. 
      
      
        
          Wat staat er in het bestreden besluit?
        
        3.	Verweerder heeft op 5 juli 2022 eisers aanvraag voor een omgevingsvergunning geweigerd. Samengevat legt verweerder daaraan het volgende ten grondslag. Verweerder moet in dit geval rekening houden met de provinciale belangen. Op het moment van de aanvraag gold de PRV. Het bouwplan is niet in overeenstemming met de voorwaarden uit artikel 5c, vierde lid van de PRV. Het perceel kan niet naar een woonbestemming worden omgezet, omdat het bij de vaststelling van het bestemmingsplan al van een woonbestemming is voorzien. Op grond van het overgangsrecht moet getoetst worden aan de Omgevingsverordening NH2020, zoals deze gold tot en met 14 juni 2022. Dit maakt de beoordeling inhoudelijk niet wezenlijk anders Artikel 6.10, derde lid van de Omgevingsverordening NH2020 bevat namelijk een soortgelijke bepaling als artikel 5c, vierde lid, van de PRV. Verweerder was bereid om medewerking te verlenen en heeft GS verzocht om ontheffing te verlenen. GS heeft dit geweigerd. Deze weigering van GS wordt aangemerkt als een weigering van de gemeenteraad. Verweerder moet daarom de aanvraag weigeren. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    Omvang van het geding: verzoek schadevergoeding
    5. De rechtbank gaat in deze uitspraak niet in op het verzoek van eiser om schadevergoeding. Eiser heeft dat verzoek pas op de zitting ingediend. Daarin vraagt hij om vergoeding van de kosten van het nadere onderzoek en het indienen van de zienswijze. Eiser stelt dat hij die kosten niet had hoeven maken als hij eerder had geweten dat GS weigerde om een ontheffing te verlenen. De rechtbank is van oordeel dat dit verzoek in een zodanig vergevorderd stadium van de procedure is ingediend, dat het in strijd is met de goede procesorde. 
    
    
      
        Omvang van het geding: besluit GS van 28 november 2021
      
    
    6. De weigering van verweerder is gebaseerd op het besluit van GS van 18 november 2021 om geen ontheffing te verlenen. Dat besluit van GS moet in dit beroep ook worden getoetst. Indien een ontheffing is aangevraagd met het oog op een voorgenomen besluit tot verlening van een omgevingsvergunning, wordt de ontheffing namelijk aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo. De inhoud van dat besluit wordt in het besluit over de omgevingsvergunning verwerkt. De rechtmatigheid van het besluit over een verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van een beroep tegen het besluit met betrekking tot de aangevraagde omgevingsvergunning. 
    
    
      
        Toepasselijk recht: Wabo of Omgevingswet
      
    
    7. De rechtbank beoordeelt het beroep aan hand van de Wabo. Verweerder heeft het bestreden besluit genomen op grond van de Wabo. Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. De aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend vóór 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht. 
    
    
      
        Toepasselijk recht: Omgevingsverordening of Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV)
      
    
    
      8.1
      Partijen verschilden van mening over de vraag welke provinciale regelgeving van toepassing is, de PRV of de Omgevingsverordening die in werking trad op 17 november 2020. Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op de Omgevingsverordening. Eiser heeft als beroepsgrond naar voren gebracht dat dit onjuist is. In het verweerschrift heeft verweerder erkend dat aan de bepalingen van de PRV getoetst had moeten worden. Ter zitting is dit nog eens bevestigd. Dit betekent dat eiser op dit punt gelijk heeft. Bij de verdere beoordeling van het beroep neemt de rechtbank daarom alleen de PRV tot uitgangspunt.
      
    
    
      8.2.
      In dit specifieke geval is eiser niet benadeeld door toepassing van de verkeerde regelgeving. De beoordeling van zijn aanvraag onder de PRV is inhoudelijk niet wezenlijk anders dan onder de Omgevingsverordening. Bovendien heeft verweerder in het bestreden besluit ook de PRV meegenomen. Verweerder heeft daarin namelijk uiteengezet waarom volgens hem de aanvraag van eiser niet verenigbaar is met de voorwaarden uit artikel 5c, vierde lid, van de PRV. Dit alles is voor de rechtbank aanleiding om aan dit gebrek in de besluitvorming voorbij te gaan. Artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk. 
      
      
        
          Algemeen beoordelingskader aanvraag omgevingsvergunning
        
      
    
    
      9.1.
      Partijen zijn het met elkaar eens dat het bestemmingsplan een tweede woning op het perceel niet toestaat. Dit betekent dat eiser een omgevingsvergunning nodig heeft voor strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, c, van de Wabo.
      
    
    
      9.2.
      In dit geval kan die omgevingsvergunning alleen worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en als de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Verweerder moet bij dit alles rekening houden met provinciale belangen. 
      
      
        
          Het plan van eiser en de PRV
          10.	De vraag die beantwoord moet worden, is wat de PRV betekent voor het plan van eiser. De rechtbank stelt in dit kader voorop dat het plan van eiser in strijd is met artikel 5c van de PRV. In het eerste lid van dat artikel staat dat een bestemmingsplan een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied uitsluitend mogelijk maakt binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie en dat het aantal burgerwoningen daarbij niet mag toenemen. De andere leden van het artikel omschrijven welke afwijkingen mogelijk zijn. Zo noemt artikel 5c, vierde lid, van de PRV dat een bestemmingsplan wel kan voorzien in een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied ter plaatse van een bestemmingsvlak, dat reeds voorziet in een stedelijke functie, naar een woonfunctie voor maximaal twee burgerwoningen, indien wordt voldaan aan de in die bepaling genoemde voorwaarden. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat het plan van eiser niet aan die voorwaarden voldoet. Aan het perceel is bij de vaststelling van het bestemmingsplan al een woonbestemming toegekend, waardoor omzetting naar een woonbestemming niet aan de orde is. Bovendien voorziet het plan in de sloop van 553 m2 aan voormalige bedrijfsbebouwing, terwijl de PRV spreekt over de sloop van meer dan 1500 m2 grondoppervlakte aan bestaande bedrijfsbebouwing op het bestemmingsvlak.
      
      
    
    
      10.2.
      In artikel 34 van de PRV staat dat GS op aanvraag van burgemeester en wethouders een ontheffing daarvan kunnen verlenen, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. 
      
      
        10.2.1.
        
          GS heeft aan de weigering van de gevraagde ontheffing het volgende ten grondslag gelegd. GS baseert zich onder andere op de brief van verweerder met het verzoek tot ontheffing en het principeverzoek. GS maakt daaruit op dat eiser besloten heeft een stuk van de grond aan de Nauertogt kadastraal op te knippen en te koop aan te bieden. De reden van dat initiatief wordt niet benoemd. GS leest daar ook geen onderbouwing van de gemeentelijke ruimtelijke belangen in. GS is er daarom niet van overtuigd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat een ontheffing verleend moet worden. 
          Daaraan voegt GS toe dat het gebied rond de Nauertogt landelijk gebied is. Kleinschalige woningbouwontwikkelingen zijn in dat werkingsgebied alleen mogelijk als die in overeenstemming zijn met schriftelijke afspraken die binnen de regio zijn gemaakt. Het moet dan gaan om afspraken op locaties in kernen of bebouwingslinten. Dit is niet van toepassing op het perceel van eiser. Bovendien vrees GS voor precedentwerking. De  medewerking aan het ontheffingsverzoek van eiser zet namelijk de deur open voor andere kleinschalige woningbouwinitiatieven in de nabije omgeving. Daarmee komt de zorgvuldig afgewogen begrenzing van stedelijk versus landelijk gebied onder druk te staan en wordt verdere onnodige verstedelijking in de hand gewerkt. Tot slot wijst GS erop dat de ontwikkeling op Naurtogt 23 geen geschikt voorbeeld is voor eiser, omdat die ontwikkeling in een ander tijdperk plaatsvond waarin andere regels werden gesteld aan kleinschalige woningbouwontwikkelingen. 
        
        
      
      
        10.2.2.
        De rechtbank is van oordeel dat GS daarmee voldoende gemotiveerd heeft waarom de ontheffing niet is verleend. 
        
      
    
  
  
    Gevolgen voor de aanvraag van eiser 11.1Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat GS in redelijkheid tot een weigering van de ontheffing kon komen. Uit het systeem van de wet volgt dat verweerder daardoor niet anders kon dan de omgevingsvergunning te weigeren. De weigering van de ontheffing wordt namelijk gezien als een weigering van de gemeenteraad om een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Artikel 2.20a van de Wabo brengt mee dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning moet weigeren bij een geweigerde verklaring van geen bedenkingen. 
    
    
      11.2
      De rechtbank is het niet met eiser eens dat de besluiten onzorgvuldig zijn voorbereid. Bij het ontwerp-weigeringsbesluit van verweerder is weliswaar aanvankelijk een stap overgeslagen maar dat is adequaat hersteld. Anders dan eiser stelt, is er wel contact geweest tussen verweerder en GS. Tot slot geldt dat de zienswijzen van eiser ook bij de besluitvorming zijn betrokken. 
    
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
    
      12. 	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.   
  
  
    Op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Op grond van artikel 4.1a, van de Wet ruimtelijke ordening (Wet ro).
  
  
     Voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 4.1 van de Wet ro.
  
  
    Op grond van artikel 4.1a, tweede lid, van de Wet ro.
  
  
     Dat volgt uit artikel 2.20a, van de Wabo.
  
  
     Dat volgt uit artikel 4.1a, tweede lid, van de Wet ro.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 oktober 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:2247.
  
  
     Zie artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3, van de Wabo.