ECLI:NL:RBMNE:2024:994, Rechtbank Midden-Nederland, 26-02-2024, UTR 23/2788 T
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Aan de last onder dwangsom kleven meerdere gebreken. De rechtbank stelt het college in de gelegenheid die gebreken te herstellen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/2788 T
    
      
      tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. S.P.M. Schaap),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder
      (gemachtigde: Z. Farafonow).
    
    
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1. Eisers zijn eigenaar van de kadastrale percelen met de nummers [nummer 1] en [nummer 2] aan de [adres] in [plaats] . Het perceel met nummer [nummer 1] heeft onder andere de bestemmingen ‘Wonen’ en ‘Agrarisch met waarden’ en het perceel met nummer [nummer 2] de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de met het besluit van 23 november 2021 aan hen oplegde last onder dwangsom (de last onder dwangsom) voor het beëindigen van meerdere overtredingen op de percelen.
    
    
    
      1.1.
      Met de last onder dwangsom heeft het college eisers gelast om:
      
        
          de berging van circa 3,75 x 2 meter, inclusief overstek, ten zuid/westen van de schuur te verwijderen en deze verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 5.000,- week met een maximum van € 10.000,-;
        
        
          de erfafscheiding van circa 17 x 2 meter aan de noord/oostzijde op een agrarische bestemming te verwijderen en deze verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per week met een maximum van € 10.000,-;
        
        
          het gebruik van de agrarische bestemming als tuin te staken en gestaakt te houden, dit (mede) door de aangebrachte beplanting te verwijderen en deze verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per week met een maximum van € 10.000,- per week;
        
        
          de aangebrachte verhardingen in de agrarische bestemming (twee vlakken van 20 m2 en 21 m2) te verwijderen en deze verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 5000,- per week met een maximum van € 10.000,-;
        
        
          de geplante houtopstanden aan de noordzijde (de Straatweg zijde) waaronder de perenbomen, te verwijderen en deze verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 5.000,- met een maximum van € 10.000,-.
        
      
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft de begunstigingstermijn waarbinnen eisers aan de aan hen opgelegde lasten moeten voldoen een aantal keren verlengd. Deze loopt nu af zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep van eisers.
      
    
    
      1.3.
      Met het bestreden besluit van 12 april 2023 op het bezwaar van eisers is het college – in afwijking van het door de Adviescommissie Bezwaarschriften aan hem uitgebrachte advies – bij de last onder dwangsom gebleven.
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2024 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.
    
    
      
        Is sprake van overtredingen?
      
    
    3. Het college is alleen bevoegd een last onder dwangsom op te leggen als sprake is van een overtreding. Daarom moet de rechtbank allereerst beoordelen of dat het geval is.
    
    
      
        De berging
      
    
    4. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat zij niet betwisten dat voor de bouw van de berging – last nummer 1 – een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. Vast staat dat voor het bouwen van de berging geen omgevingsvergunning is verleend. Dit betekent dat eisers handelen in strijd met het verbod om een bouwwerk dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    
      
        De erfafscheiding
      
    
    5. Eisers hebben niet betwist dat voor de erfafscheiding zoals die op het moment van handhavend optreden aanwezig was, een omgevingsvergunning nodig was en dat die omgevingsvergunning er niet was. Dat is een overtreding en het college mocht hier handhavend tegen optreden. Eisers stellen zich op het standpunt dat zij tijdens de bezwaarprocedure aan de last hebben voldaan door de erfafscheiding te verlagen tot een hoogte van 1 meter. De rechtbank is het daar niet mee eens. De last luidt immers dat de erfafscheiding moet worden verwijderd.
    
    6. De rechtbank is het wel met eisers eens dat door het verlagen van erfafscheiding de overtreding is opgeheven. Een erfafscheiding van 1 meter hoog mag namelijk vergunningvrij worden gebouwd. Er is dus geen sprake meer van een overtreding, maar eisers hebben niet aan de last voldaan omdat zij daarvoor de erfafscheiding hadden moeten verwijderen. De last is op dit punt te verstrekkend. 
    
    
      
        Gebruik van een deel van het perceel als tuin
      
    
    7. Door eisers wordt niet betwist, en de rechtbank stelt ook vast, dat het gebruiken als tuin van het deel van het perceel met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ – last nummer 3 – een overtreding is. Op de zitting hebben eisers wel toegelicht dat zij vinden dat dit deel van het perceel in gebruik is als tuin doordat er beplanting is geplant – last nummer 3 – en terrassen zijn aangelegd – last nummer 4. Eisers vinden daarom dat de lasten 3 en 4, slechts zien op één overtreding en dat het college hiervoor dus maar één last onder dwangsom aan hen had mogen opleggen. 
    
    8. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het beplanten en het aanleggen van een terras twee verschillende gedragingen zijn en dat daarvoor dus twee lasten onder dwangsom moeten worden opgelegd. De rechtbank is het hier niet mee eens. Er is sprake van één overtreding, namelijk het in strijd met de agrarische bestemming gebruiken als tuin. Eisers kunnen deze overtreding beëindigen door de verharding (het terras) en de beplanting te verwijderen. Het college had dus moeten volstaan met het opleggen van één last tot het staken en gestaakt houden van het gebruiken van de agrarische bestemming als tuin.
    
    
      
        De houtopstanden
      
    
    9. Op de zitting heeft het college toegelicht dat hij de last voor het verwijderen en verwijderd houden van de geplante houtopstanden aan de noordzijde (de Straatweg zijde) waaronder de perenbomen – last nummer 5 – bij nader inzien ten onrechte aan eisers heeft opgelegd. De houtopstanden waren reeds uitgevoerd op het tijdstip dat het bestemmingsplan ‘Rondom de Vecht’ (het bestemmingsplan) in werking trad. Daardoor zijn de houtopstanden volgens het college uitgezonderd van het verbod om binnen de bestemming ‘ [locatie] ’ zonder omgevingsvergunning beplanting te planten. Er is op dit punt dus geen sprake van een overtreding. Het college heeft ten onrechte handhavend opgetreden tegen de houtopstanden. 
    
    
      
        Conclusie ten aanzien van de overtredingen
      
    
    10. De conclusie van het voorgaande is dat op het moment dat het college de last onder dwangsom oplegde sprake was van verschillende overtredingen, namelijk het in strijd met wet- en regelgeving bouwen van een berging en een erfafscheiding en het gebruiken als tuin van het deel van het perceel met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Het college was bevoegd tegen deze overtredingen handhavend op te treden. De last onder dwangsom is wel gebrekkig, omdat het college ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd voor de houtopstanden, de last onder dwangsom voor de erfafscheiding te verstrekkend is en het college ten onrechte twee lasten in plaats van één last heeft opgelegd voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Het college heeft dit in de beslissing op bezwaar niet onderkend. Aan het einde van deze uitspraak legt de rechtbank uit welke gevolgen dit heeft voor de besluitvorming en wat dit betekent voor partijen. De rechtbank beoordeelt eerst de andere beroepsgronden van eisers.
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaven
      
    
    11. De rechtbank stelt voorop dat het college op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in geval van een overtreding de beginselplicht tot handhaving heeft. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving afzien. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
    
    
      
        Is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college mag afgezien van handhaving?
      
    
    12. Partijen zijn het er over eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie bestond. Daarvoor is nodig dat op het moment dat het bestreden besluit werd genomen een ontwerpbesluit ter inzage was gelegd waarmee de overtredingen gelegaliseerd zouden worden. Dat is niet gebeurd. Eisers hadden op dat moment ook nog geen aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Inmiddels hebben eisers dat wel gedaan. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat deze aanvraag nog niet volledig is. Het college heeft hen gevraagd een ruimtelijke onderbouwing van hun aanvraag in te dienen. Deze ruimtelijke onderbouwing moet nog worden opgesteld. Dit is dus geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had mogen afzien van handhaving.
    
    13. Eisers voeren aan dat het college wel van handhaving had moeten afzien, omdat het aan hen opleggen van de last onder dwangsom onevenredig is. Dit volgt volgens eisers uit de volgende omstandigheden: 
    
       er zijn geen belangen van derden in het geding. Eisers verwijzen hierbij naar verklaringen van hun buren;
       door het college is geen belangenafweging gemaakt in het kader van de (lage) prioritering in het handhavingsbeleid. Eisers verwijzen hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021;
    
    
       volgens hen is sprake van een geringe ernst en omvang van de overtredingen, zo wordt de openbare orde en veiligheid niet aangetast en is geen sprake van verwijtbaarheid. Toen eisers het perceel kochten werd dit al niet meer gebruikt voor agrarische activiteiten, maar voor wonen. Eisers vinden dat het college dit in zijn belangenafweging had moeten betrekken;
       het doel van het college zal niet worden bereikt, omdat het perceel niet agrarisch gebruikt zal gaan worden. Nu zijn er juist struiken en heesters geplant die goed zijn voor de biodiversiteit.
    
    Zij verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 10 januari 2018.
    
    14. Naar het oordeel van de rechtbank is de uitspraak van de Afdeling van 10 januari 2018 hier niet relevant. Die uitspraak gaat over een situatie waarin de last bestond uit het aanplanten van een bepaald soort bomen die na verloop van tijd zo groot zouden worden dat ze weer gekapt zouden moeten worden vanwege de wettelijke verplichting van een obstakelvrije vliegfunnel. Van een dergelijke situatie waarbij naar verloop van tijd strijd met andere wettelijke bepalingen zal ontstaan is in dit geval geen sprake.
    
    15. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol kunnen spelen bij de toetsing van een besluit aan de norm dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Door eisers is niet bestreden dat de lasten onder dwangsom noodzakelijk en geschikt zijn. De rechtbank zal zich daarom beperken tot de vraag of de lasten evenwichtig zijn.
    
    16. Eisers hebben op de zitting verklaard dat geen sprake is van een pretpark of een autokerkhof met heel veel ruimtelijke uitstraling voor omwonenden, maar dit maakt naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat handhavend optreden onevenredig is. De overtredingen houden namelijk in dat een deel van het perceel in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt en twee bouwwerken in strijd met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ zijn gebouwd en dat deze bouwwerken in stand worden gelaten zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn dergelijke overtredingen niet van geringe aard of ernst. Dat het niet voor de hand ligt dat het deel van het perceel met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ ooit nog agrarisch zal worden gebruikt is daarbij niet relevant. Anders dan eisers menen, is dit geen overtreding met een lage prioriteit op grond van gemeentelijk beleid. In het integraal handhavingsbeleid van de gemeente Stichtse Vecht – zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit – heeft handhaving van de activiteit ‘strijdig gebruik bestemmingsplannen’ een hoge bestuurlijke prioriteit en de activiteit ‘illegaal bouwen’ een gemiddelde bestuurlijke prioriteit. De conclusie van het voorgaande is dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    
    
      
        De hoogte van de dwangsommen
      
    
    17. Eisers voeren aan dat de hoogte van verschillende dwangsommen niet in verhouding staat tot de geringe aard en ernst van de overtredingen.
    
    18. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het opleggen van een last onder dwangsom als doel om de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank toetst de hoogte van de dwangsom terughoudend.
    
    
      19. In de motivering van het bestreden besluit staat dat het college voor de hoogte van de dwangsom allereerst aansluiting heeft gezocht bij het integraal handhavingsbeleid van de gemeente Stichtse Vecht (het handhavingsbeleid). In artikel 5.4.5 van het handhavingsbeleid staat: ‘Bij het constateren van een overtreding, bijvoorbeeld naar aanleiding van een reguliere controle, een klacht of een verzoek om handhaving, is de interventiematrix uit de Landelijke Handhavingsstrategie leidend.’ Deze interventiematrix is opgenomen in het handhavingsbeleid. 
      19. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de overtreding valt in de categorie ‘A4’ in de interventiematrix: eisers zijn goedwillend, maar de mogelijke gevolgen zijn aanzienlijk, dreigend of onomkeerbaar. In dat geval wordt een last onder dwangsom opgelegd. De hoogte van de dwangsom is gebaseerd op Bijlage 8 bij het handhavingsbeleid: Richtlijn dwangsombedragen en termijnen. Het college heeft aansluiting gezocht bij de dwangsommen in de tabel voor de overtredingen ‘bouwen zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning, kwalificatie licht’ en ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’. Voor die overtredingen geldt een dwangsom per week, met een maximumbedrag van € 10.000,-. De hoogte van de dwangsom per week voor een overtreding in de categorie A4 is volgens Bijlage 8 de helft van het maximumbedrag, dus € 5.000,-. 
    
    
    21. Op de zitting heeft de rechtbank gevraagd waarom het college vindt dat de mogelijke gevolgen van de overtredingen aanzienlijk, dreigend of onomkeerbaar zijn. Het college heeft daar geen antwoord op kunnen geven. De rechtbank ziet niet in welke aanzienlijke, dreigende of onomkeerbare gevolgen de overtredingen mogelijk zouden kunnen hebben en gaat er daarom vanuit dat die er niet zijn. Dat betekent dat het college in strijd met zijn eigen handhavingsbeleid heeft gehandeld door de overtredingen in de categorie A4 van de interventiematrix te plaatsen. Als sprake is van ‘goedwillend’ gedrag  – het college heeft op de zitting nog eens bevestigd dat dat het geval is bij eisers – en de mogelijke gevolgen niet aanzienlijk, dreigend of onomkeerbaar zijn, valt de overtreding in de categorie A1, A2 of A3. In die gevallen wordt volgens de interventiematrix geen last onder dwangsom opgelegd.
    
    22. De hoofdregel is dat het college handelt in overeenstemming met het eigen beleid, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn om daar van af te wijken. Het college moet dan toelichten waarom het correct toepassen van de interventiematrix voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dit heeft het college niet gedaan. Het bestreden besluit is op dit punt gebrekkig gemotiveerd.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    23. De rechtbank heeft de volgende gebreken in de besluitvorming van het college geconstateerd:
    
      – het college heeft ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd voor de houtopstanden;
      – het college heeft ten onrechte twee verschillende lasten onder dwangsom opgelegd voor het gebruik van de gronden als tuin;
      – het college heeft de last onder dwangsom voor de erfafscheiding te verstrekkend geformuleerd;
      – het college heeft niet gemotiveerd waarom hij heeft afgeweken van de interventiematrix zoals opgenomen in het handhavingsbeleid.
    
    
    
      
        Hoe nu verder?
      
    
    24. De rechtbank zou het bestreden besluit kunnen vernietigen en zelf een nieuw besluit kunnen nemen ten aanzien van de lasten onder dwangsom, maar het is aan het college om te motiveren waarom hij heeft afgeweken van het handhavingsbeleid. Dat ligt in de sfeer van het college en kan de rechtbank niet zelf. De rechtbank doet daarom een tussenuitspraak en stelt het college in de gelegenheid de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om de gebreken te herstellen, moet het college, voor zover hij in afwijking van het handhavingsbeleid wil blijven handhaven, motiveren waarom hij dat doet. Verder moet het collegelast 2 (voor de erfafscheiding), de lasten 3 en 4 (voor het gebruik van de gronden als tuin) en last 5 (voor de houtopstanden) herroepen. Vervolgens moet het college de lasten 3 en 4 samenvoegen tot één gezamenlijke last op straffe van maar één dwangsom, en moet het college last 2 zo formuleren dat de overtreding ook kan worden opgeheven als de erfafscheiding aan de vereisten voor vergunningvrij bouwen voldoet. Met betrekking tot last 5 hoeft het college niets te beslissen, omdat vast staat dat die last ten onrechte is opgelegd. Die last is na de herroeping door het college dus van tafel. 
    
    25. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
    
    26. Het college moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
    
    27. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. 
    
    28. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
  
  
     Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2, onder 12, sub a, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. 
  
  
     Artikel 30.3.2, aanhef en onder e, in combinatie met artikel 30.3.1, aanhef en onder d, van de regels van het bestemmingsplan. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1961.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:34.
  
  
     Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht
  
  
     De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1811.
  
  
     Paragraaf 4.2.3 van het Integraal handhavingsbeleid Gemeente Stichtse Vecht 2015-2018, eerste wijziging.
  
  
     De eerste drie gebreken leiden tot strijd met artikel 7:11, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het vierde gebrek leidt tot strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb.