ECLI:NL:RBNNE:2024:2772, Rechtbank Noord-Nederland, 26-06-2024, LEE 23/3258
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college is terecht tot handhaving overgegaan. Door het aanleggen van een pad en elektra en het bouwen van bouwwerken, en het aanmeren van een schip zonder dat eisers daarvoor een vergunning hadden, hebben zij de Wabo en de Verordening havens en overige wateren gemeente Súdwest-Fryslân overtreden. De rechtbank is van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af had moeten zien van handhaving.
        Hoewel in een gelijk geval lange tijd niet gehandhaafd is door het college, terwijl bij eisers snel opgetreden wordt, heeft het college wel de intentie om aan de andere kant van de brug - indien een overtreding wordt geconstateerd - ook handhavend op te treden. Er is daarom geen sprake van een gelijk geval waarin het college bewust afgezien heeft van handhaving.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/3258 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] en [eiser] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. R. Sahin),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Súdwest-Fryslân, het college 
      (gemachtigden: F. Kelderhuis en J. Popma).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom wegens het gebruik van een perceel in strijd met de bestemming, het innemen van een ligplaats voor dit perceel en het bouwen van bouwwerken op dit perceel zonder vergunning.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd bij besluit van 23 december 2022. Met het bestreden besluit van 7 juli 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. 
      
        
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college de last onder dwangsom op heeft kunnen leggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
      Bij besluit van 23 december 2022 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Deze last is nog niet uitgevoerd en het is de rechtbank niet gebleken dat het college tot invordering van dwangsommen is overgegaan. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
      4.1.
      
        De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
        5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
      
    
    
      5.1.
      Eisers zijn eigenaar van het perceel [perceel] (hierna: het perceel). Op het perceel rustten, volgens het (ten tijde van het bestreden besluit) geldende bestemmingsplan Buitengebied Súdwest-Fryslân (hierna: het bestemmingsplan), de enkelbestemmingen ‘Water’ en ‘Agrarisch’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde – Archeologie 2’ en ‘Waarde – Landschap verkaveling’. 
      
    
    
      5.2.
      Een toezichthouder van de gemeente heeft, naar aanleiding van een melding van het Wetterskip Fryslân, meerdere inspecties uitgevoerd op het perceel. Daarbij heeft de toezichthouder geconstateerd dat het perceel (recreatief) werd gebruikt in strijd met de daarop rustende bestemming doordat er een schelpenpad met verlichting en een parkeerplaats was aangelegd. Ook constateerde de toezichthouder dat een schip was aangemeerd. Tevens waren een berging, twee elektrakasten, een terras middels bestrating en een steiger geplaatst. 
    
    
      5.3.
      Het college heeft eisers gelast om de verschillende overtredingen van de Wabo op te heffen door het schip, de illegale bouwwerken, de erfverharding en de nutsvoorzieningen te verwijderen en het gebruik anders dan voor agrarische doeleinden te staken. 
    
    
      5.4.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de oplegging van deze last. In de bezwaarprocedure heeft de commissie bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie) het college geadviseerd om de mogelijkheden tot legalisatie van het schelpenpad en de aangebrachte nutsvoorzieningen (water en elektra) nader te bekijken. Voor het overige adviseert de bezwaarcommissie het bezwaar van eisers ongegrond te verklaren. 
    
    
      5.5.
      
        Het college heeft het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college besloten geen medewerking te verlenen aan legalisatie van het schelpenpad en de nutsvoorzieningen. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van deze voorzieningen niet strikt noodzakelijk is om het schiphuis te gebruiken, terwijl de aanwezigheid daarvan wel ander gebruik dan agrarisch gebruik kan bevorderen. Het college wil hier geen toestemming voor verlenen omdat dit zou kunnen leiden tot precedentwerking.
        
          Toetsingskader
        
      
      6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is bij handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer in gelijke gevallen niet handhavend opgetreden is of wordt.
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
      7. Eisers stellen dat het pad op het perceel (zonder schelpen) al heel lang bestond en dat zij bovendien van plan zijn dit pad voor agrarische doeleinden te gaan gebruiken. Voor de elektra die is aangelegd geldt dat zij die willen gebruiken ten behoeve van het vergunde schiphuis. Er is daarom ten aanzien van het pad en de aangelegde nutsvoorzieningen voor het schiphuis geen sprake van een overtreding. Voor het overige erkennen eisers dat de vastgestelde feiten niet vergund en strijdig met de bestemming zijn. 
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat uit de door eisers overgelegde stukken niet blijkt dat er al ruim 100 jaar een pad aanwezig is op het perceel. Bovendien stelt het college dat het eventueel bestaan van een pad in het verleden niet betekent dat het college nu medewerking moet verlenen aan het herstel van dit pad. De activiteit moet getoetst worden aan het geldende bestemmingsplan om te bepalen of een vergunning kan worden verleend.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het pad en de elektra, net als de andere vastgestelde feiten, strijdig zijn met de ter plaatse geldende bestemming. Daartoe overweegt de rechtbank dat op het perceel de bestemming ‘Agrarisch’ rust. Op grond van artikel 3.1, sub u, van het bestemmingsplan zijn voetpaden toegestaan, maar alleen als deze voetpaden ondergeschikt zijn aan het agrarisch gebruik op het perceel. Het perceel wordt door eisers niet agrarisch gebruikt, waardoor er ook geen sprake is van ondergeschikt gebruik van het voetpad. Ter plaatse zijn verder alleen openbare nutsvoorzieningen en voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding toegestaan. Daarvan is hier geen sprake. De stelling van eisers dat er van oudsher een pad loopt op het perceel, betekent niet dat het pad daarmee toegestaan is. Niet duidelijk is of, als er een pad liep, dit pad toegestaan was. Bovendien brengt het bestaan van dit pad in het verleden niet met zich dat het college nu opnieuw een pad toe zou moeten staan, in strijd met het bestemmingsplan.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank overweegt dat het verboden is om een bouwwerk te bouwen zonder omgevingsvergunning en ook om zonder omgevingsvergunning gebruik te maken van gronden anders dan toegestaan door het bestemmingsplan (strijdig gebruik). Het is voorts verboden om een ligplaats in te nemen zonder de benodigde vergunning. Eisers hebben de constateringen van de toezichthouder niet betwist. Hieruit volgt dat eisers de Wabo en de Verordening havens en overige wateren gemeente Súdwest-Fryslân overtreden hebben. 
      
      
        
          Is er sprake van bijzondere omstandigheden?
        
        
          Legalisatie en precedentwerking
        
        8. Eisers stellen dat het besluit onvoldoende gemotiveerd is ten aanzien van het legalisatieonderzoek naar de erfverharding en de nutsvoorzieningen. Ook is het besluit onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van de precedentwerking.
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat in het bestreden besluit afdoende is gemotiveerd waarom hij geen medewerking wil verlenen aan legalisatie van de erfverharding en de nutsvoorzieningen. Deze voorzieningen zijn niet strikt noodzakelijk voor het gebruik van het schiphuis en de aanwezigheid van de voorzieningen werkt ander gebruik dan agrarisch in de hand. Dit vermoeden van ander gebruik is ook bevestigd door een controlebezoek, waarbij bleek dat de voorzieningen aangesloten waren op de houseboat. Als eisers menen dat een omgevingsvergunning kan worden verleend, staat het hen vrij om een aanvraag hiertoe in te dienen.
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit voldoende is gemotiveerd ten aanzien van de legalisatiemogelijkheden en de precedentwerking. In het bestreden besluit heeft het college duidelijk uiteengezet waarom het de aanwezigheid van de erfverharding en nutsvoorzieningen niet wil toestaan en dat, wanneer dit wel toegestaan wordt, hiervan precedentwerking uit kan gaan. Eisers hebben niet onderbouwd waarom deze motivering niet deugdelijk zou zijn.  
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
        9. Eisers stellen dat handhaving in hun geval onevenredig is, omdat in gelijke gevallen niet gehandhaafd wordt. Eisers wijzen daartoe op de situatie in de Rüsterfeart, aan de andere kant van de brug, bij [derde] . Doordat het college niet handhavend opgetreden heeft tegen [derde] , terwijl tot aan de Afdeling uitgemaakt was dat dit wel kon, gingen eisers ervan uit dat de situatie bij hen ook toegestaan zou worden. Eisers wijzen ter onderbouwing van dit standpunt op een uitspraak van de Afdeling over van 19 november 2008. Ook wijzen eisers op de situatie op de locaties Readewei te Warns en de Hellinghaven te Stavoren. Volgens eisers gaat het hier ook om agrarische bestemmingen die anders gebruikt worden.
      
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat, voor zover er sprake is van gelijke gevallen, er ook in die situaties opgetreden zal worden. Uit door het college bijgevoegd e-mailverkeer volgt dat (in ieder geval in twee gevallen) tegen overtredingen bij [derde] opgetreden zal worden. Dat eisers hun aankoopbeslissing erop gebaseerd hebben dat niet gehandhaafd werd bij [derde] is de gemeente niet aan te rekenen.De situatie in Warns zal nader onderzocht moeten worden voordat conclusies getrokken kunnen worden over het bestaan van een overtreding. Daarnaast is hier geen sprake van een gelijke situatie. De houseboats in Warns en Stavoren liggen in een aangewezen havengebied en vallen onder een ander planologisch regime, waarbij bovendien een andere bestemming (Recreatie en deels Water) geldt. Als er sprake is van plaatsing van houseboats zonder de benodigde vergunningen, zal het college daartegen optreden. Vorig jaar is daartoe reeds gestart met een inventarisatie van de overtredingen in dit gebied. 
    
    
      9.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Voor zover er al sprake is van gelijke gevallen, is het college voornemens om te handhaven. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor eisers standpunt dat handhaving in hun geval snel en stevig opgepakt is, terwijl aan de andere kant van de brug lange tijd niets gedaan is, en het college in dat geval niet voortvarend heeft opgetreden, heeft het college ter zitting toegelicht welke stappen in die situatie tot nu toe ondernomen zijn en dat het college ook in die situatie kijkt of handhavend optreden nodig is. Ook voor de andere door eisers genoemde situaties heeft het college ter zitting toegelicht dat er geïnventariseerd wordt of handhaving nodig is. Dit betekent dat er geen sprake is van gelijke gevallen waar het college bewust van handhaving heeft afgezien.
      
      
        
          Conclusie bijzondere omstandigheden
        
        10. De rechtbank is op grond van voorgaande van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding hadden moeten zijn voor het college om van handhaving af te zien. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 4.23
    
    
    1. Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:
    
    
      
        (…)
      
      
        (…)
      
      
        als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom: 
      
      
        º. de last volledig is uitgevoerd,
      
      
        º. de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of
      
      
        º. de last is opgeheven.
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
    
    
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        (…)
      
      
        het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      
    
    (…)
    
    
      
        Verordening havens en overige water gemeente Súdwest-Fryslân 2021
      
    
    
    
      Artikel 2.2 Algemeen ligplaatsverbod
    
    
    
      
        Het is de rechthebbende op een vaartuig verboden daarmee ligplaats in te nemen of te hebben in de havens of overige wateren.
      
      
        Het college en de havenmeester kunnen van een verbod vergunning of ontheffing verlenen.
      
    
    (…)
    
    
      
        Bestemmingsplan Buitengebied Súdwest-Fryslân
      
    
    
    
      Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
      De voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
    a. agrarische cultuurgronden;
    (…)
    
    
      met daaraan ondergeschikt
    
    
    
      (…)
    
    
    voet-, fiets- en ruiterpaden;
    (…)
    
    openbare nutsvoorzieningen en voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
    
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1062.
  
  
     Artikel 2.1, lid 1, sub a, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, lid 1, sub c, van de Wabo. 
  
  
     Artikel 2.2 van de Verordening havens en overige wateren gemeente Súdwest-Fryslân.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2008:BG4727.