ECLI:NL:RBGEL:2024:3568, Rechtbank Gelderland, 12-06-2024, AWB - 23 _ 2067
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhavingsbesluit. Last onder dwangsom. Vakantiepark. Overschrijding maximale vloeroppervlakte. Vertrouwensbeginsel. Geen toezegging. Geen concreet zicht op legalisatie.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/2067 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van  
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats], eisers
    (gemachtigde: mr. A. van Lohuizen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, het college 
    (gemachtigden: [naam gemachtigde] en [naam gemachtigde]).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar van 9 maart 2023 waarin het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 24 augustus 2022 in stand is gelaten.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, [persoon A] als waarnemer van de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. Omdat het beroep gelijktijdig met de beroepen in de zaaknrs. 22/5259, 22/5600 en 22/5126 is behandeld, hebben ook deelgenomen: [persoon B], [persoon C], [persoon D] en [persoon E].
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.	Eisers zijn eigenaar van de recreatiewoning en het bijbehorende perceel aan [locatie] in [plaats] (het perceel). Op 10 februari 2022 heeft een toezichthouder van het college vastgesteld dat aan de gehele lengte van de achtergevel van de recreatiewoning een serre is gebouwd en op het perceel een bijgebouw van 6 m² (de schuur) is gebouwd, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. 
    
    
    
      1.1.
      Het perceel is onder meer gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Recreatiepark [naam park]’ (bestemmingsplan) en heeft de bestemming ‘Recreatie’. In tabel 1 van artikel 3.2.2. van de planregels van het bestemmingsplan staat dat de maximale (grond)oppervlakte van een recreatiewoning 75 m² bedraagt inclusief aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen.
      
    
    
      1.2.
      Op 20 juni 2022 heeft het college eisers in kennis gesteld dat het voornemens is om een last onder dwangsom op te leggen. De reden hiervoor is dat eisers zonder omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ de serre en de schuur hebben gebouwd en in strijd met het bestemmingsplan hebben gehandeld, door met de bouw van de serre en de schuur het maximale grondoppervlakte van de recreatiewoning te overschrijden. 
      
    
    
      1.3.
      In het besluit van 24 augustus 2022 heeft het college eisers gelast om de overtreding, bestaande uit het in stand laten van een zonder omgevingsvergunning gebouwde serre en schuur, te beëindigen vóór 15 november 2022, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,- voor de serre ineens en € 10.000,- voor de schuur ineens. 
      
    
    
      1.4.
      In het besluit van 1 november 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. 
      
    
    
      1.5.
      Op 5 januari 2023 heeft een toezichthouder van het college nogmaals het perceel bezocht om de serre en de schuur op te meten. 
      
    
    
      1.6.
      In de beslissing op bezwaar van 9 maart 2023 heeft het college het besluit van 24 augustus 2022 in stand gelaten. In het advies van de bezwaarschriftencommissie dat deel uitmaakt van deze beslissing op bezwaar is opgemerkt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
      
    
    
      1.7.
      In het besluit van 11 april 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. 
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep van eisers ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Verkeerde grondslag handhavingsbesluit?
      
    
    4. Eisers hebben betoogd dat zij in de beslissing op bezwaar ten onrechte als bouwers van de serre en de schuur (de bouwwerken) zijn aangeschreven en niet als gebruiker. Gelet op de uitspraak van 22 augustus 2018 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) had het college niet mogen handhaven op deze manier. 
    
    
      4.1.
      De rechtbank stelt vast dat in het besluit van 24 augustus 2022 handhavend optreedt op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat eisers de bouwwerken laten staan zonder omgevingsvergunning. In het advies van de bezwaarschriftencommissie is opgenomen dat de aanbouw de maximaal in het bestemmingsplan toegestane oppervlakte overschrijdt en dat voor deze afwijking geen vergunning is verleend. Hierdoor is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank oordeelt dat eisers niet zijn aangeschreven als bouwers van de bouwwerken, maar omdat zij de bouwwerken in stand laten en omdat deze in strijd zijn met het bestemmingsplan. Dat in de het advies van de bezwaarschriftencommissie niet ook artikel 2.3a, van de Wabo uitdrukkelijk is genoemd, heeft niet tot gevolg dat deze grondslag tot handhavend optreden zoals die was neergelegd in het besluit van 24 augustus 2022 is verlaten. Daarbij is van belang dat de commissie het college heeft geadviseerd het besluit van 24 augustus 2022 in stand te laten en dat advies ook is overgenomen. Omdat in het advies ook artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is genoemd, is de grondslag van het handhavend optreden naar het oordeel van de rechtbank met dat artikel aangevuld in het besluit van 9 maart 2023. De rechtbank merkt verder op dat de door eisers aangehaalde uitspraak van de Afdeling niet vergelijkbaar is met onderhavige situatie. In die uitspraak was namelijk sprake van de situatie dat de vennootschap werd aangeschreven voor een overtreding die voor oprichting van die vennootschap was verricht door één van de (latere) vennoten. Dat is in de onderhavige zaak niet aan de orde. 
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
        5. Eisers hebben op zitting betwist dat sprake is van een overtreding. 
        Volgens hen is niet aangetoond dat op het perceel meer dan 75 m² is gebouwd. Daarbij is van belang dat op grond van artikel 2.13 van de planregels ondergeschikte bouwdelen buiten beschouwing worden gelaten bij het bepalen van de oppervlakte van de recreatiewoning. 
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 2, derde lid, aanhef, onder g en onder 3, van bijlage II, bij het Besluit omgevingsrecht is geen omgevingsvergunning vereist voor de activiteiten bouwen of in strijd handelen met het bestemmingsplan als de activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de eis dat het niet aan of bij een bouwwerk staat ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden.  
      
      
        Artikel 2.13 van de planregels luidt: 
        ‘Ondergeschikte bouwdelen
        
          bij toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen worden ondergeschikte bouwdelen buiten beschouwing gelaten, zoals:
        
      
      
         (…);
         Plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, ventilatiekanalen, schoorstenen, gevel- en kroonlijsten, luifels, erkers, balkons, en overstekende daken, mits de overschrijding niet meer bedraagt dan 3 m.’
      
      
      
        In artikel 1.45 is bepaald dan in de planregels onder ondergeschikte (bouw)onderdelen wordt verstaan:‘ondergeschikte delen aan een gebouw zoals trappen, bordessen, funderingen, kelderingangen, overstekende daken, goten, luifels, balkons, balkonhekken, schoorstenen, liftopbouwen, installaties, technische ruimten en andere ondergeschikte onderdelen van gebouwen.’
      
    
    
      5.2.
      
        De rechtbank volgt het betoog van eisers niet. Uit het rapport van de controle van 3 maart 2022 blijkt dat door de toezichthouders is geconstateerd dat over de gehele lengte van de recreatiewoning een serre is gebouwd. Uit een latere inmeting van de bebouwing blijkt dat de recreatiewoning een oppervlakte heeft van 72 m² en de serre een oppervlakte heeft van 31 m². Daarnaast is op het perceel een schuur van 6 m² gebouwd. Hierdoor heeft de recreatiewoning in totaal een oppervlakte van 109 m² zodat op het perceel meer van 75 m² aan bebouwing aanwezig is. Het is niet gebleken dat tijdens de controle ten onrechte ondergeschikte bouwdelen zijn meegeteld. De rechtbank stelt vast dat de schuur los op het perceel en niet vast aan de recreatiewoning is gebouwd. Alleen al hierdoor kan geen sprake zijn van een ondergeschikt bouwdeel als bedoeld in artikel 2.13 van de planregels. Uit artikel 1.45 volgt dat artikel 2.13 namelijk alleen betrekking heeft op ondergeschikte delen aan een gebouw. Dat blijkt ook uit de in de artikelen 1.45 en 2.13 genoemde voorbeelden waarin alleen bouwdelen worden aangehaald die vast aan een gebouw zijn bevestigd. Nu de schuur een zelfstandig bouwwerk is, is artikel 2.13 van de planregels daarop alleen al om die reden niet van toepassing. Omdat de schuur een oppervlakte van 6 m² heeft en de recreatiewoning zonder serre 72 m² is, wordt de maximale oppervlakte van 75 m²  hiermee reeds overschreden. 
        Ten aanzien van de serre volgt de rechtbank eisers niet in hun stelling dat dit een ondergeschikt bouwdeel is dat buiten beschouwing mag worden gelaten bij het bepalen van de oppervlakte. Uit de inmeting en de foto’s bij het controlerapport blijkt dat de serre de gehele lengte van de recreatiewoning beslaat en circa 25% van de totale breedte van de recreatiewoning vormt. Daarmee is geen sprake van ondergeschiktheid, zodat artikel 2.13 van de planregels niet van toepassing is. Het voorgaande betekent dat er op het perceel meer dan 75 m² aan bebouwing aanwezig is. Omdat de mogelijkheden die artikel 2, derde lid, aanhef, onder g, en onder 3, van bijlage II van het Bor biedt om omgevingsvergunningvrij te bouwen niet van toepassing zijn op bouwen bij een recreatiewoning is hiervoor een omgevingsvergunning vereist. Nu eisers daarover niet beschikken is het college bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog slaagt niet.De beginselplicht tot handhaving
      
      6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Omvang van overige overtredingen
        
      
      7. Eisers voeren verder aan dat bij veel meer recreatiewoningen op het park serres en/of schuurtjes zijn gebouwd waarvoor in veel gevallen geen vergunning is verleend. De precieze omvang van al deze overtredingen is echter niet in kaart gebracht door het college. De reden van de grote hoeveelheid gevallen is onder meer dat de uit het bestemmingsplan niet duidelijk volgt hoe de meetvoorschriften moeten worden gelezen en wat precies moet worden meegenomen bij de berekening van de oppervlakte van de recreatiewoning. Gelet hierop hebben eisers verzocht om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) een advies uit te laten brengen over de precieze omvang van de overtredingen op het recreatiepark, hoe het bestemmingsplan moet worden geraadpleegd en wat mee moet worden genomen bij de berekening van de oppervlakte van de recreatiewoning.
      
    
    
      7.1.
      Gelet op het voorgaande bestaat er voor de rechtbank geen onduidelijkheid over hoe het bestemmingsplan moet worden gelezen, wat teveel is gebouwd en of überhaupt sprake is van een overtreding. De vraag in hoeverre op het recreatiepark nog meer overtredingen plaatsvinden, maakt geen onderdeel uit van deze procedure waarin alleen het handhavingsbesluit voor het perceel van eisers voorligt. Daarom bestaat er voor de rechtbank dan ook geen aanleiding om de StAB te laten adviseren over deze punten.
      
      
        
          Kunnen eisers een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
        
        8.	Eisers voeren aan dat zij zich niet kunnen verenigen met de beslissing op bezwaar vanwege de verschillen tussen de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt en de bouwmogelijkheden die zijn neergelegd in de erfpachtovereenkomst die is gesloten tussen de parkexploitant en de gemeente. De bouwmogelijkheden uit deze erfpachtovereenkomst zijn vervolgens neergelegd in een erfpachtovereenkomst tussen de parkexploitant en eisers en in het parkreglement dat geldt op het recreatiepark. Op basis daarvan is bij eisers het vertrouwen gewekt dat de realisatie van de bouwwerken vergunningsvrij was of dat niet handhavend zou worden opgetreden.
      
      
    
    
      8.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat op 10 december 2013 tussen de gemeente en de parkexploitant een erfpachtovereenkomst is gesloten. In deze overeenkomst is het begrip ‘recreatiewoning´ in artikel 1.2l gedefinieerd als ‘een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte tot 75 m² exclusief al dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen’. Daarnaast is in deze overeenkomst in artikel 4.4 expliciet neergelegd dat het niet is toegestaan in strijd met het bestemmingsplan ‘Recreatiepark [naam park]’ een of meer gebouwen en/of werken te (laten) realiseren.
        De rechtbank stelt ook vast dat op 24 december 2020 tussen de parkexploitant en eisers een ondererfpachtovereenkomst is gesloten waarin het begrip ‘recreatiewoning’ wederom is gedefinieerd ‘als een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte tot 75 m² exclusief al dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen’. Daarnaast is in artikel 10.1, aanhef en onder b, van deze overeenkomst neergelegd dat ‘de inrichting van het perceel dient te geschieden met inachtneming van de in het (ontwerp van het) Bestemmingsplan ‘Recreatiepark [naam park]’ beschreven bouw- en gebruiksmogelijkheden verbonden aan het perceel’. 
        Tot slot stelt de rechtbank vast dat in het parkreglement dat is vastgesteld op 12 december 2013 en waaraan eisers via de ondererfpachtovereenkomst zijn gebonden, het begrip ‘recreatiewoning’ ook is gedefinieerd als ‘een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte tot 75 m² exclusief al dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen’. Daarnaast is in zowel de eerste als in de tiende slotbepaling neergelegd dat de ondererfpachter zich dient te houden aan de voorschriften van de gemeente.
      
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en, zo ja, hoe.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank oordeelt dat eisers met de overeenkomsten en het parkreglement niet aannemelijk hebben gemaakt dat het college aan hen heeft toegezegd dat het in stand laten van de bouwwerken niet in strijd is met het bestemmingsplan of dat het college niet handhavend zou optreden tegen de bouwwerken. Los van de omstandigheid dat eisers geen partij zijn bij de hoofdpachtovereenkomst tussen de gemeente en de parkexploitant en het college en/of de gemeente geen partij zijn bij de ondererfpachtovereenkomst, volgt uit beide overeenkomsten niet dat zonder omgevingsvergunning meer dan 75 m² bebouwd mag worden, maar is in beide overeenkomsten juist expliciet neergelegd dat niet in strijd met het bestemmingsplan mag worden gebouwd. In de slotbepalingen van het parkreglement is ook neergelegd dat de ondererfpachter zich dient te houden aan gemeentelijke voorschriften. Daarbij komt dat eisers een eigen verantwoordelijkheid hebben om te onderzoeken, of voor de bouwwerken die zij wilden realiseren al dan niet een omgevingsvergunning nodig was en indien een omgevingsvergunning nodig was, te onderzoeken of het college bereid was om die te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is er concreet zicht op legalisatie?
        
        9.	Eisers voeren aan dat het college moet afzien van handhavend optreden omdat een concreet zicht bestaat op legalisatie van de overtreding. Het college heeft namelijk niet althans onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval geen omgevingsvergunning verleend zou kunnen worden om af te wijken van het bestemmingsplan. De stelling van het college dat legalisatie zou zorgen voor een rommelige uitstraling en de bouwwerken het risico op permanente bewoning vergroten is volgens hen onvoldoende. Daarnaast stellen eisers dat er gesprekken gaande zijn tussen de parkexploitant en het college om het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen met de regels uit de erfpachtovereenkomst.
      
      
    
    
      9.1.
      Deze procedure gaat over een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom en niet over een besluit waarmee een omgevingsvergunning is geweigerd. De vraag of het college voldoende heeft gemotiveerd dat de bouwwerken niet alsnog kunnen worden gelegaliseerd met een omgevingsvergunning, kan in een handhavingsprocedure aan de orde worden gesteld bij de beoordeling van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat. In dat geval volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is. 
      
    
    
      9.2.
      In het voornemen tot oplegging van de last onder dwangsom van 20 juni 2022 is opgenomen dat het college geen mogelijkheden ziet om de bouwwerken te legaliseren, omdat de bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan. Dit standpunt is herhaald in het besluit van 24 augustus 2022. In dit besluit heeft het college ook opgenomen dat de oppervlakte van 75 m² voldoende wordt geacht voor recreatief verblijf en een grotere oppervlakte permanent wonen in de hand kan werken. 
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank oordeelt dat het college hiermee voldoende heeft gemotiveerd dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Het college heeft in het voornemen en in het besluit van 24 augustus 2022 gemotiveerd dat het niet bereid is om af te wijken van het bestemmingsplan om de bouwwerken te legaliseren. Het is niet op voorhand duidelijk dat het standpunt van het college onjuist of onredelijk is en dat medewerking aan afwijking van het bestemmingsplan niet kan worden geweigerd. Ten slotte overweegt de rechtbank, dat wat er ook zij van het betoog van eiser dat de gemeente in samenwerking met de directie van het recreatiepark een legaliseringstraject heeft gestart, niet in geschil is dat er geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. Hierdoor kan geen sprake zijn van concreet zicht op legalisatie. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is handhavend optreden in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
        10.	Eisers voeren aan dat het college met de beslissing op bezwaar in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Eisers onderbouwen dit standpunt met de stelling dat vijf andere recreatiewoningen een omgevingsvergunning hebben verkregen voor de uitbreiding tot 85 m². De stelling van het college dat de destijds verleende omgevingsvergunningen foutief zijn verleend en deze fout niet nogmaals gemaakt hoeft te worden, kan volgens eisers niet leiden tot een andere uitkomst, omdat het in dit geval gaat om vijf gevallen en de eigenaren van deze vijf recreatiewoningen een voorkeursbehandeling ten opzichte van de eigenaren van de andere recreatiewoningen op het terrein hebben gehad.
      
      
    
    
      10.1.
      Het college voert hierover aan dat het college met de beslissing op bezwaar niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. De destijds verleende vergunningen betroffen foutief verleende vergunningen. 
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank oordeelt dat eisers geen geslaagd beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van rechtens vergelijkbare zaken, die het college ongelijk heeft behandeld. In deze situatie is geen sprake van gelijke gevallen, omdat in de situatie waarnaar eisers verwijzen 85 m² is vergund, in tegenstelling tot de situatie van eisers waarbij het gaat om 109 m². Zoals door het college toegelicht, zijn de destijds verleende omgevingsvergunningen verleend vanwege de foutieve veronderstellingen dat de aangevraagde situaties wél binnen het bestemmingsplan pasten. Inmiddels is gebleken dat dit onjuist was. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een gemaakte fout moet worden herhaald. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is handhavend optreden in strijd met het verbod van willekeur?
        
        11.	Eisers voeren aan dat sprake is van willekeur en de handhavingsacties niet zijn gestoeld op handhavingsbeleid. Eisers stellen dat zij niet bekend zijn met enige inventarisatie, terwijl dit wel wordt voorgeschreven door de bezwaarschriftencommissie. Zij hebben verder aangevoerd dat de kans bestaat dat andere overtredingen die plaatsvinden op het recreatiepark in een later stadium worden gelegaliseerd in een nog te volgen legaliseringstraject.
      
      
    
    
      11.1.
      Op de zitting heeft het college meegedeeld dat bij de handhaving op het recreatiepark voorrang wordt gegeven aan die gevallen waar na een eerste controle duidelijk is dat sprake is van een overtreding die niet kan worden gelegaliseerd. De reden hiervoor is gelegen in de omstandigheid dat op het recreatiepark sprake is van een groot aantal overtredingen en het college niet de capaciteit heeft om tegen al deze overtredingen tegelijkertijd handhavend op te treden. Tevens heeft het college op zitting bevestigd dat het gaat optreden tegen de andere overtredingen op het recreatiepark en dat het college de overtredingen in kaart aan het brengen is.
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank oordeelt dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het verbod van willekeur. Zo blijkt uit de mededeling van het college op zitting dat het kiest voor een gefaseerde aanpak van de overtredingen die plaatsvinden op het recreatiepark en dat het in het kader van het project ‘vitale vakantieparken’ nog onderzoek verricht naar andere mogelijke overtredingen op het recreatiepark en daartegen in voorkomend geval handhavend zal optreden. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld. De stelling van eisers dat het handhavend optreden berust op willekeur omdat de kans bestaat dat andere overtredingen in de toekomst worden gelegaliseerd, slaagt ook niet. Zo heeft het college op zitting bevestigd dat het op dit moment niet aannemelijk is dat in de toekomst overtredingen worden gelegaliseerd, omdat het college niet wil meewerken aan een algemeen legalisatietraject.  De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig?
        
        12.	Eisers voeren aan dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Eisers stellen dat handhavend optreden grote financiële gevolgen heeft, terwijl door de bouwwerken geen gevaar, hinder of overlast ontstaat en daarom geen algemeen belang gediend is met handhavend optreden. Daarnaast stellen eisers dat alle andere recreatiewoningen op het recreatiepark met dezelfde problematiek kampen. 
      
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank oordeelt dat handhavend optreden niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het in stand laten van de bouwwerken zonder omgevingsvergunning is geen overtreding van geringe aard en ernst. De gevolgen van de overtreding zijn namelijk doorlopend in die zin dat de bouwwerken blijven bestaan. Daarnaast heeft het college gemotiveerd dat de bouwwerken het risico op permanente bewoning vergroten. Hiermee heeft college voldoende inzichtelijk gemaakt waarom in dit geval het algemene belang van handhaving zwaarder moeten wegen dan het belang van eisers. De stelling van eisers dat de andere recreatiewoningen op het recreatiepark kampen met dezelfde problematiek leidt, ook als dat betoog juist zou zijn, niet tot het gevolg dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De evenredigheid van het handhavend optreden moet namelijk beoordeeld worden voor het individuele geval. Dat mogelijk veel meer min of meer vergelijkbare overtredingen plaatsvinden op het park, maakt niet dat het handhavend optreden jegens eisers onevenredig is. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is de last onduidelijk en te verstrekkend?
        
        13.	Eisers voeren aan dat de opgelegde last onduidelijk is en verder gaat dan is toegelaten. In de beslissing op bezwaar en het besluit van 24 augustus 2022 is niet opgenomen wat de exacte omvang van de overtreding is. Zo is niet duidelijk hoeveel vierkante meter uitstijgt boven de 75 m² terwijl eisers wel worden gedwongen om alles af te breken.
      
      
    
    
      13.1.
      
        In het besluit van 24 augustus 2022 is het volgende opgenomen:
        
          ‘
          Hoe kunt u de overtredingen stoppen?
        
        
          U kunt uw overtreding stoppen door de bouwwerken (de serre en de schuur) in het geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Dat moet u doen 
          vóór 15 november 2022.
          ’
        
      
      
    
    
      13.2.
      De rechtbank oordeelt dat de last niet te onduidelijk of te verstrekkend is. Zoals hierboven is opgenomen is in het besluit van 24 augustus 2022 opgenomen dat de last inhoudt dat de bouwwerken verwijderd moeten worden. Het betoog van eisers dat het niet noodzakelijk is om alles af te breken om de overtreding te beëindigen volgt de rechtbank eveneens niet. Zoals de rechtbank heeft overwogen onder 5.2 had de recreatiewoning zonderr de realisatie van de bouwwerken, een oppervlakte van 72 m². Dat eisers een omgevingsvergunning zouden kunnen krijgen voor een bijgebouw of een aanbouw van 3 m², neemt niet weg dat hiervoor nog geen omgevingsvergunning is aangevraagd en dat ook als een vergunning zou worden verleend alsnog de bouwwerken geheel dan wel gedeeltelijk afgebroken moeten worden. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is er ten onrechte geen oplossingsgesprek gevoerd?
        
        14.	Eisers voeren aan dat ten onrechte geen zogenoemd oplossingsgesprek tussen de gemeente en eisers heeft plaatsgevonden, terwijl het toepasselijke parapluplan ‘wonen’ (parapluplan) dat wel expliciet voorschrijft. 
      
      
    
    
      14.1.
      In paragraaf 8.1 van de toelichting van het parapluplan is opgenomen dat bij concrete overtredingen primair in overleg zal worden getracht om tot een oplossing te komen en wanneer dit overleg niet leidt tot het gewenste doel, feitelijk wordt opgetreden. 
      
    
    
      14.2.
      De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt dat eerst een oplossingsgesprek wordt gevoerd, is gebaseerd op de toelichting bij het parapluplan. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de toelichting bij een bestemmingsplan enkel betekenis toekomt wanneer de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang onduidelijk zijn. Van dit laatste is geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zoals neergelegd in artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:2804.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1937, r.o. 5.1.
  
  
     Onderstreping van de rechtbank.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:729, r.o. 7.1 en uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1937, r.o. 6.1.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430.
  
  
     Afdeling 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3041, r.o. 6.1.
  
  
     Afdeling 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:252, r.o. 5.1.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:327, r.o. 3.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4532, r.o. 4.2.