ECLI:NL:RVS:2023:3878, Raad van State, 25-10-2023, 202107396/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bedrijfsmatig houden van varkens door uitoefening van een intensieve veehouderij, op het perceel [locatie] te Roosteren. [appellant] heeft het perceel in augustus 2018 laten aankopen door Akom B.V., waar hij bestuurder van is. Hij wil het liefst arbeidsmigranten huisvesten op het perceel, maar wil ook graag een alternatief beschikbaar hebben. Dat alternatief is een scharrelvarkenshouderij, waarmee hij is gestart door 30 biggen te gaan houden in de stal op het perceel. Volgens het college is het bedrijfsmatig houden van varkens een intensieve veehouderij. Op het perceel mag een grondgebonden agrarisch bedrijf worden geëxploiteerd, maar geen intensieve veehouderij. De exploitatie van de intensieve veehouderij is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld door de raad op 14 december 2017, en met het voorbereidingsbesluit "Voorbereidingsbesluit Oud Roosteren".

202107396/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 oktober 2021 in zaak nr. 20/2885 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bedrijfsmatig houden van varkens door uitoefening van een intensieve veehouderij, op het perceel [locatie] te Roosteren (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 29 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tegelijk met de zaken met zaaknummers 202103803/1/R2 en 202107397/1/R2 behandeld op de zitting van 31 mei 2023. Op de zitting zijn [appellant], Akom, vertegenwoordigd door [appellant], het college, vertegenwoordigd door mr. J. Lamers, en de raad, vertegenwoordigd door C. Vandewall, mr. B. Hardy-Cox en L. Smeets, verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het perceel in augustus 2018 laten aankopen door Akom B.V., waar hij bestuurder van is. Hij wil het liefst arbeidsmigranten huisvesten op het perceel, maar wil ook graag een alternatief beschikbaar hebben. Dat alternatief is een scharrelvarkenshouderij, waarmee hij is gestart door 30 biggen te gaan houden in de stal op het perceel. Volgens het college is het bedrijfsmatig houden van varkens een intensieve veehouderij. Op het perceel mag een grondgebonden agrarisch bedrijf worden geëxploiteerd, maar geen intensieve veehouderij. De exploitatie van de intensieve veehouderij is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld door de raad op 14 december 2017, en met het voorbereidingsbesluit "Voorbereidingsbesluit Oud Roosteren", vastgesteld door de raad op 26 september 2019 (hierna: het voorbereidingsbesluit). Het college heeft [appellant] daarom een last onder dwangsom opgelegd. Volgens [appellant] is er geen sprake van een overtreding, omdat zijn perceel beschikt over de benodigde milieuvergunning. Ook is het gebruik van de gronden als scharrelvarkenshouderij volgens hem niet verboden op grond van het bestemmingsplan en het voorbereidingsbesluit.
    2.       De relevante bepalingen en regels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Samenvatting van de rechtbankuitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de last mocht opleggen aan [appellant]. Volgens de rechtbank is de scharrelvarkenshouderij geen grondgebonden agrarisch bedrijf, maar een intensieve veehouderij. De varkens worden in stallen gehouden en het voer wordt van buitenaf aangevoerd. Dit gebruik van het perceel is in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied", omdat het perceel niet de aanduiding "intensieve veehouderij" heeft. [appellant] heeft geen vergunning voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan. De scharrelvarkenshouderij is ook in strijd met het voorbereidingsbesluit, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep
    Exploiteert [appellant] een scharrelvarkenshouderij in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied" en het voorbereidingsbesluit?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding, omdat volgens hem de exploitatie van zijn scharrelvarkenshouderij niet in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied" en het voorbereidingsbesluit.
    In de eerste plaats is er volgens hem geen sprake van een intensieve veehouderij, maar van een grondgebonden bedrijf. De rechtbank heeft overwogen dat de varkens niet naar buiten konden, maar dit betrof de biggen in stal 2. Volgens [appellant] is het bij een varkenshouderij gebruikelijk dat de kleinste biggen binnen worden gehouden in het belang van hun gezondheid. Zodra de biggen 10 weken zijn, schuiven ze binnen zijn bedrijf op naar een andere stal, waar ze wel een uitloop hebben. Omdat het voor een scharrelvarkenshouderij noodzakelijk is dat de dieren een uitloop hebben, kan een scharrelvarkenshouderij nooit vallen onder de definitie van ‘intensieve veehouderij’. Ook heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat deze situatie vergelijkbaar is met de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3768). Volgens [appellant] volgt uit die uitspraak dat er alleen sprake kan zijn van een intensieve veehouderij als de varkens alleen maar binnen worden gehouden.
    Daarnaast is het houden van varkens volgens [appellant] vergund. [appellant] heeft een geldige Hinderwetvergunning die al in 1980 is verleend en nu beschouwd moet worden als een omgevingsvergunning milieu. Het college kan niet aantonen dat deze vergunning niet meer geldig is. De rechtbank heeft ondanks het door [appellant] ingediende memo van Aelmans advies de geldigheid van deze vergunning ten onrechte niet bevestigd. Het college heeft voorts zijn melding in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer ten onrechte niet geaccepteerd, op grond van de motivering dat al jaren geen bedrijf meer gevestigd was op het perceel en het perceel alleen voor de bestemming "Wonen" zou zijn gebruikt. Het college heeft dit niet aannemelijk gemaakt. Aangezien het een vergunde activiteit betrof, kan van een overtreding van het voorbereidingsbesluit geen sprake zijn, aldus [appellant].
    Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is er dus geen sprake van een overtreding van het bestemmingsplan en van het voorbereidingsbesluit, aldus [appellant].
    4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de scharrelvarkenshouderij van [appellant] een intensieve veehouderij en geen grondgebonden agrarisch bedrijf is, zoals bedoeld in de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied". Uit de definitie die dat bestemmingsplan geeft aan een grondgebonden agrarisch bedrijf, volgt dat een grondgebonden bedrijf voor de bedrijfsvoering hoofdzakelijk gebruik maakt van open grond (artikel 1.49). [appellant] heeft toegelicht dat het gebruikelijk is dat de biggen jonger dan 10 weken vanwege gezondheidsredenen binnen worden gehouden. De varkens die ouder zijn dan tien weken en die geen biggen zogen, hebben toegang tot een uitloop in zijn bedrijf. Uit zijn toelichting volgt tevens dat het voer voor de varkens van buitenaf wordt aangevoerd en niet op het perceel zelf wordt geproduceerd. Gelet op deze toelichting kan niet worden geconcludeerd dat voor de bedrijfsvoering hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van de open grond. De scharrelvarkenshouderij is daarom geen grondgebonden agrarisch bedrijf, maar een intensieve veehouderij. De situatie in deze zaak wijkt af van de zaak die aan de orde was in de uitspraak van 22 oktober 2014 waar [appellant] naar verwijst. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de Afdeling in die zaak niet geoordeeld dat er alleen sprake kan zijn van een intensieve veehouderij als de dieren alleen maar binnen worden gehouden.
    Over het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het houden van varkens vergund is, overweegt de Afdeling dat de rechtbank niet is toegekomen aan de vraag of [appellant] beschikt over een geldige omgevingsvergunning milieu. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, omdat de scharrelvarkenshouderij een intensieve veehouderij is, deze alleen geëxploiteerd mag worden als het perceel de aanduiding "intensieve veehouderij" heeft (artikel 4.1, onder e, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied"). Omdat het perceel die aanduiding niet heeft, had [appellant] een vergunning moeten hebben om het perceel in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)). Deze plicht geldt onafhankelijk van de vraag of [appellant] wel of geen geldige milieuvergunning heeft voor het houden van varkens. Een milieuvergunning geeft namelijk nog geen recht om een perceel te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. [appellant] heeft niet gesteld dat hij een andere vergunning heeft, die het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan wel mogelijk maakt.
    Voor zover [appellant] ter zitting een beroep op het overgangsrecht heeft gedaan, slaagt dat betoog niet. Voordat [appellant] begon met zijn bedrijf, werd er een ander agrarisch bedrijf geëxploiteerd op het perceel. Dat bedrijf was al beëindigd toen het bestemmingsplan "Buitengebied" in werking trad. [appellant] kan daarom geen beroep doen op het overgangsrecht.
    De rechtbank is daarom terecht tot de conclusie gekomen dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met het bestemmingsplan. Gezien de wijziging van het gebruik na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit, is de rechtbank ook terecht tot de conclusie gekomen dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met het voorbereidingsbesluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Mocht het college handhavend optreden?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college handhavend mocht optreden. Volgens [appellant] heeft het college willekeurig gehandeld door wel op te treden tegen hem, maar niet tegen de vorige eigenaar van het perceel. Voordat [appellant] het perceel kocht, werd er gewoond op het perceel, terwijl de vergunning toen volgens het college ook al kennelijk was komen te vervallen. Aangezien op het perceel op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" alleen gewoond mag worden in een bedrijfswoning (artikel 4.1), had het dan op de weg van het college gelegen om tegen die bewoning handhavend op te treden. Ook is volgens [appellant] ten onrechte niet onderzocht of legalisatie van de varkenshouderij door middel van het herstel van een kennelijke fout mogelijk is. Volgens [appellant] heeft het perceel namelijk ten onrechte niet de aanduiding "intensieve veehouderij" gekregen toen het bestemmingsplan werd vastgesteld.
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.2.    Voor zover [appellant] een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft gedaan, is dit ten onrechte. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd omdat [appellant] in strijd met het bestemmingsplan en het voorbereidingsbesluit een intensieve veehouderij exploiteerde. Naar het oordeel van de Afdeling kan reguliere bewoning door de vorige eigenaar van het perceel, wat daarvan ook zij, niet gelijk worden gesteld aan het exploiteren van een intensieve veehouderij. Er is daarom geen sprake van een gelijk geval.
    5.3.    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de varkenshouderij gelegaliseerd moet worden omdat het perceel in het bestemmingsplan "Buitengebied" ten onrechte niet de aanduiding "intensieve veehouderij" heeft gekregen, heeft het college gesteld dat het niet bereid was tot legalisering over te gaan. Het college acht een intensieve veehouderij op deze locatie onwenselijk en er is ook geen aanvraag voor legalisatie ingediend. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op dit standpunt mogen stellen.
    Verder ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie in het bestemmingsplan "Oud Roosteren". Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ0725), is om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waarop de handhaving ziet, past. In het ontwerpbestemmingsplan "Oud Roosteren", dat ten tijde van het besluit op bezwaar ter inzage lag, heeft het perceel geen agrarische bestemming maar een woonbestemming gekregen. Bij uitspraak van vandaag (ECLI:NL:RVS:2023:3877), heeft de Afdeling overigens geoordeeld dat de raad het door [appellant] gewenste planologische gebruik ook niet als zodanig hoefde te bestemmen.
    5.4.    Uit het voorgaande is niet gebleken dat er bijzondere omstandigheden zijn waaronder van het college mag worden gevraagd om geen gebruik te maken van zijn handhavingsbevoegdheid. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Schellingerhout, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Schellingerhout
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2023
    271-980
     
    Bijlage:
     
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet"
    Artikel 1.17, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" luidt:
    "Bedrijfswoning: één woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor het huishouden van een persoon, wiens huisvesting ter plaatse noodzakelijk is, gelet op het feitelijk gebruik van het gebouw en/of terrein in overeenstemming met de bestemming."
    Artikel 1.49 luidt:
    "grondgebonden agrarisch bedrijf: een agrarisch bedrijf waarbij voor de bedrijfsvoering hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van open grond."
    Artikel 1.56 luidt:
    "intensieve veehouderij: het bedrijfsmatig houden van dieren zonder dat het bedrijf hoeft te beschikken over grond bestemd voor de voerproductie van deze dieren. De dieren worden in stallen of hokken gehouden. Waar in dit bestemmingsplan wordt gesproken over intensieve veehouderij wordt in principe gedoeld op het hebben van een bedrijfsmatige tak van varkens, kippen, vleeskuikens, vleeskalveren, stieren voor de roodvleesproductie, eenden, pelsdieren, konijnen, kalkoenen of parelhoenders (waarvoor een omgevingsvergunning is verleend). De melkveehouderij wordt niet als intensieve veehouderij beschouwd."
    Artikel 4.1 luidt:
    "De voor 'Agrarisch met waarden - Landschapswaarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarisch grondgebruik;
    b. behoud en bescherming van steilranden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch met waarden - steilrand';
    c. behoud en bescherming van onverharde en halfverharde wegen;
    d. de uitoefening van grondgebonden agrarische bedrijven;
    e. intensieve veehouderij, uitsluitend ter plaatse van de aanduidingen 'intensieve veehouderij', met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'reconstructiewetzone - extensiveringsgebied' de oppervlakte van de intensieve veehouderij niet meer mag bedragen dan de bestaande oppervlakte;
    (…)
    h. bedrijfswoning, met dien verstande dat het aantal bedrijfswoningen per bouwvlak niet meer mag bedragen dan 1, tenzij anders is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden'. Ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning uitgesloten' is geen bedrijfswoning toegestaan;
    (…)"
    Het "Voorbereidingsbesluit Oud Roosteren" luidt:
    "De raad van de gemeente Echt-Susteren,
    (…)
    Besluit:
    (…)
    3. Bij dit voorbereidingsbesluit te bepalen dat het verboden is het gebruik van gronden en/of opstallen binnen het gebied waarvoor het besluit onder 1 geldt te wijzigen en/of te intensiveren."