ECLI:NL:RVS:2023:4398, Raad van State, 29-11-2023, 202203113/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de binnenplaats, behorend bij de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Voorburg (hierna: de binnenplaats), afgewezen. [appellant] is eigenaar van de panden aan de [locatie 3] en [locatie 1] in Voorburg. Vanuit deze panden is er zicht op de binnenplaats. Hij heeft het college bij e-mailbericht van 8 september 2017 en bij brief van 16 februari 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik door Van den Bosch van deze binnenplaats als boerenerf door het laten verblijven van dieren en als opslagplaats voor landbouwgereedschap en overige opslag, zoals van een auto met aanhangwagen, en diervoer waaronder broden en groenteafval. [appellant] stelt hiervan zichthinder, stankhinder, geluidhinder en hinder van ongedierte te ondervinden. Het college heeft dit verzoek afgewezen. Bij uitspraak van 24 juni 2019 in zaak nr. 18/6145 heeft de rechtbank het aanvankelijke, op 18 juli 2018 genomen besluit op het bezwaar van [appellant] tegen deze afwijzing vernietigd.

202203113/1/R3.
    Datum uitspraak: 29 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Voorburg,
    tegen de uitspraak van 5 april 2022 van de rechtbank Den Haag in zaak nr. 19/5945 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de binnenplaats, behorend bij de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Voorburg (hierna: de binnenplaats), afgewezen.
    Bij besluit van 24 juli 2019 heeft het college, opnieuw beslissend, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, maar het verzoek opnieuw afgewezen.
    Bij tussenuitspraak van 28 april 2021 (hierna: de tussenuitspraak)
    heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    Bij brief van 27 mei 2021 heeft het college het besluit van 24 juli 2019 nader gemotiveerd.
    Bij uitspraak van 5 april 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 24 juli 2019, met de aanvullende motivering van 27 mei 2021, ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 juli 2019 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 13 november 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door H.H. van der Ster, zijn verschenen. Verder is op de zitting A.P.P.M. van den Bosch, bijgestaan door F.C. van Veen, rechtsbijstandverlener in Leidschendam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de panden aan de [locatie 3] en [locatie 1] in Voorburg. Vanuit deze panden is er zicht op de binnenplaats. Hij heeft het college bij e-mailbericht van 8 september 2017 en bij brief van 16 februari 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik door Van den Bosch van deze binnenplaats als boerenerf door het laten verblijven van dieren en als opslagplaats voor landbouwgereedschap en overige opslag, zoals van een auto met aanhangwagen, en diervoer waaronder broden en groenteafval. [appellant] stelt hiervan zichthinder, stankhinder, geluidhinder en hinder van ongedierte te ondervinden. Het college heeft dit verzoek afgewezen.
    Bij uitspraak van 24 juni 2019 in zaak nr. 18/6145 heeft de rechtbank het aanvankelijke, op 18 juli 2018 genomen besluit op het bezwaar van [appellant] tegen deze afwijzing vernietigd, kort gezegd omdat de op 13 november 2017 uitgevoerde controle op de binnenplaats niet toereikend was. Het college heeft daarom op 24 juli 2019 een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] tegen deze afwijzing genomen. In dit nieuwe besluit staat dat tijdens controlebezoeken op 6 juli 2019 en 11 juli 2019 strijd met de artikelen 7.21 (zindelijke staat bouwwerken, open erven en terreinen) en 7.22 (restrisico gebruik bouwwerken, open erven en terreinen) van het Bouwbesluit 2012 is vastgesteld, vanwege afval in de vorm van voedsel en voedselresten die aan bederf onderhevig waren en die insecten en ander ongedierte aantrokken. Ook is opslag van een grote hoeveelheid hout vastgesteld. Bij een nieuwe controle op 12 juli 2019 was het afval (op een volle GFT-container na) van de binnenplaats verwijderd. Daarom heeft het college opnieuw niet handhavend opgetreden. Wel heeft het college Van den Bosch gewaarschuwd dat bij een nieuwe overtreding van het Bouwbesluit of het bestemmingsplan alsnog handhavend zou worden opgetreden.
    2.       Na het bestreden besluit heeft het college nieuwe controles uitgevoerd. Bij een controle op 28 oktober 2019 is op het binnenterrein opnieuw in strijd met de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012 afval in de vorm van deels bedorven voedsel en voedselresten aangetroffen. Bij een hercontrole op 5 november 2019 is geconstateerd dat het binnenterrein opnieuw was opgeruimd en dat de voedselresten waren verwijderd. Omdat het ging om een herhaling van een eerder geconstateerde overtreding waarvoor Van den Bosch al een waarschuwing had gekregen, heeft het college hem in verband hiermee bij besluit van 16 januari 2020 alsnog een last onder dwangsom opgelegd.
    3.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het rapport van de controle op 12 juli 2019 dat aan het besluit van 24 juli 2019 ten grondslag lag, niet duidelijk genoeg was op het punt van de houtopslag. In de einduitspraak heeft de rechtbank dat besluit om deze reden vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen echter in stand gelaten, omdat uit de latere controle op 5 november 2019 is gebleken dat er op dat moment geen houtopslag meer op het binnenterrein aanwezig was. Daardoor is er geen grondslag meer om alsnog handhavend op te treden tegen de op 6 juli 2019 geconstateerde overtreding. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat het college in verband met het voedsel en de voedselresten alsnog tot handhaving is overgegaan.
    Het hoger beroep
    4.       [appellant] is het niet eens met de tussenuitspraak en de einduitspraak. Zijn betoog komt er in de kern op neer dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de zaak een lange voorgeschiedenis kent en dat al geruime tijd bij herhaling sprake was van overtredingen. De constateringen op 6 juli 2019, 11 juli 2019 en 12 juli 2019 hadden voor het college dan ook aanleiding moeten zijn om het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden, toe te wijzen. Volgens hem kon het college bij het bestreden besluit van 24 juli 2019 niet meer volstaan met een waarschuwing. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat uit de controlerapporten kan worden afgeleid dat overtredingen zijn beëindigd, nu deze rapporten onvoldoende duidelijk zijn over de aangetroffen situatie en nu het gaat om van tevoren aangekondigde controles waarop Van den Bosch zich kon voorbereiden. De rechtbank had ook uit de latere controles op 29 juli 2020 en 5 februari 2021 moeten afleiden dat de overtredingen niet waren beëindigd. De rechtbank had op dit punt in de einduitspraak moeten terugkomen van haar oordeel in de tussenuitspraak, aldus [appellant].
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    4.2.    De Afdeling stelt voorop dat het college het nieuwe besluit op bezwaar van 24 juli 2019 moest nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank van 24 juni 2019. Het college heeft aan dat besluit de rapporten van 11 juli 2019 en 15 juli 2019 van nieuw uitgevoerde controles van het binnenterrein op 6 juli 2019, 11 juli 2019, en 12 juli 2019, ten grondslag gelegd.
    De rechtbank heeft op goede gronden overwogen dat het college zich mocht baseren op deze rapporten. Dat, zoals [appellant] aanvoert, de rechtbank overweegt dat bij de controles ook beeldmateriaal is gemaakt, terwijl geen video-opnames zijn overgelegd, laat onverlet dat de rapporten van 11 juli 2019 en 15 juli 2019 - behalve op het punt van de houtopslag - voldoende duidelijk zijn over de aangetroffen situatie. In de rapportage van de laatste controle op 12 juli 2019 staat dat is geconstateerd dat het eerder nog aangetroffen afval in de vorm van voedsel en voedselresten, was verwijderd. In zoverre was er op het moment dat het college het nieuwe besluit op bezwaar nam geen sprake meer van een nog voortdurende overtreding.
    Dat, zoals de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, in deze rapportage niet staat dat ook de houtopslag op 12 juli 2019 niet meer aanwezig was, wil nog niet zeggen dat de rechtbank in zoverre wel van een voortdurende overtreding had moeten uitgaan. In deze rapportage staat evenmin dat de houtopslag nog wel aanwezig was, of dat enige andere opslag of andere overtreding is geconstateerd. De rechtbank is in zoverre terecht uitgegaan van een motiveringsgebrek dat het college zou kunnen herstellen.
    4.3.    De rechtbank heeft verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college bij het besluit van 24 juli 2019 toch handhavend had moeten optreden, om herhaling van eerder geconstateerde overtredingen te voorkomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zijn gedragslijn mocht volgen die inhoudt dat bij constatering van een overtreding de overtreder eerst een waarschuwing krijgt, voordat een handhavingsprocedure wordt gestart. [appellant] heeft niet met concrete gegevens onderbouwd dat sprake was van eerdere overtredingen die zich met een zodanige regelmaat hebben voorgedaan en waarvan het college op de hoogte was of kon zijn, dat het college bij het besluit van 24 juli 2019 niet had mogen volstaan met een waarschuwing aan Van den Bosch dat bij volgende overtredingen wel handhavend zou worden opgetreden. Voor zover uit latere controles op 29 juli 2020 en 5 februari 2021 van nieuwe overtredingen is gebleken, leidt dat niet tot een ander oordeel, omdat het college daar ten tijde van het besluit van 29 juli 2019 nog geen rekening mee kon houden. De Afdeling voegt hier ten overvloede aan toe, zoals ook de rechtbank in haar overwegingen heeft betrokken, dat het college in vervolg op de waarschuwing aan Van den Bosch en nadat opnieuw afval op het binnenterrein was aangetroffen, daarover op 16 januari 2020 alsnog een handhavingsbesluit heeft genomen. De controles waarop [appellant] zich beroept, zijn kennelijk uitgevoerd om te beoordelen of Van den Bosch de opgelegde last naleefde. Op de zitting is naar voren gekomen dat deze last nog steeds geldt en dat het college op naleving daarvan controleert. In zoverre zou het ook geen doel dienen om het college op te dragen daarover alsnog een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    4.4.    Verder ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 24 juli 2019 - dat wil zeggen: de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden - niet in stand mocht laten op het punt van de houtopslag. De rechtbank mocht betekenis toekennen aan de door het college overgelegde rapportage van een controle op 5 november 2019, waaruit blijkt dat er op dat moment geen houtopslag is aangetroffen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gevonden om aan te nemen dat in zoverre sprake was van een voortdurende overtreding waarover het college alsnog een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] moest nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023
    727