ECLI:NL:RVS:2024:2332, Raad van State, 05-06-2024, 202305019/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2022 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport besloten tot invordering van door Stichting Medische Kliniek Velsen verbeurde dwangsommen van € 10.000,00. Bij brief van 2 november 2021 heeft de minister het voornemen geuit om de stichting een last onder dwangsom op te leggen, omdat zij niet volledig aan de verplichting om vóór 1 oktober 2021 de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2020 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg aan te leveren. Bij de jaarverantwoording ontbrak namelijk een beoordelingsverklaring van een geregistreerd accountant. Bij besluit van 24 januari 2022 heeft de minister een last onder dwangsom aan de stichting opgelegd om alsnog aan haar wettelijke verplichtingen te voldoen. Aan de last is een dwangsom van € 1.000,00 per week verbonden met een maximum van € 10.000,00. De stichting is een begunstigingstermijn van vier weken geboden om alsnog aan de last te voldoen zonder de dwangsom te verbeuren.

202305019/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    de Stichting Medische Kliniek Velsen, gevestigd te Velsen-Noord, gemeente Velsen, appellante,
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister), verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juli 2022 heeft de minister besloten tot invordering van door Stichting Medische Kliniek Velsen (hierna: de stichting) verbeurde dwangsommen van € 10.000,00.
    Bij besluit van 11 oktober 2022 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 mei 2024, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.J.M. Franssen en mr. E.D. Nienhuis-van der Meule, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Bij brief van 2 november 2021 heeft de minister het voornemen geuit om de stichting een last onder dwangsom op te leggen, omdat zij niet volledig aan de verplichting om vóór 1 oktober 2021 de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2020 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (hierna: het CIBG) aan te leveren. Bij de jaarverantwoording ontbrak namelijk een beoordelingsverklaring van een geregistreerd accountant.
    2.       Bij besluit van 24 januari 2022 heeft de minister een last onder dwangsom aan de stichting opgelegd om alsnog aan haar wettelijke verplichtingen te voldoen. Aan de last is een dwangsom van € 1.000,00 per week verbonden met een maximum van € 10.000,00. De stichting is een begunstigingstermijn van vier weken geboden om alsnog aan de last te voldoen zonder de dwangsom te verbeuren.
    3.       Bij brief van 3 juni 2022 heeft de minister aan de stichting meegedeeld dat de dwangsommen zijn verbeurd en het voornemen geuit om de verbeurde dwangsommen in te vorderen. De minister heeft de stichting vier weken gegeven om een zienswijze te geven.
    4.       Bij besluit van 18 juli 2022 heeft de minister besloten om over te gaan tot het invorderen van de dwangsommen ter hoogte van € 10.000,00, nadat hij door navraag bij het CIBG had geconstateerd dat op 4 juli 2022 nog steeds niet aan de verplichtingen was voldaan.
    Het bestreden besluit
    5.       De minister heeft in het besluit van 11 oktober 2022 overwogen dat de last onder dwangsom terecht is opgelegd en dat het in de procedure tegen de invorderingsbeschikking normaal gesproken niet meer mogelijk is om met succes gronden naar voren te brengen die tegen de last onder dwangsom naar voren hadden kunnen worden gebracht. Slechts in bijzondere gevallen kan hierop een uitzondering worden gemaakt, maar daarvan is volgens de minister in het geval van de stichting geen sprake. Verder heeft de minister overwogen dat de stichting geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan hij van de invordering van de verbeurde dwangsommen geheel of gedeeltelijk zou moeten afzien. Ook de stelling van de stichting dat de eerdere brieven met betrekking tot de dwangsom niet zijn aangekomen, treft volgens de minister geen doel.
    Juridisch kader
    6.       Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Beroep
    7.       De stichting betoogt dat zij de jaarverantwoording over 2020 binnen de begunstigingstermijn volledig heeft aangeleverd. Omdat de stichting haar activiteiten in 2020 heeft opgestart, meent zij dat voor dat jaar uit het jaarrekeningenrecht volgt dat kan worden volstaan met een samenstellingsverklaring en dat een beoordelingsverklaring niet nodig was.
    8.       Verder betoogt de stichting dat zij na het besluit van 24 januari 2022 alsnog een beoordelingsverklaring heeft toegevoegd aan de jaarverantwoording. Omdat de procedure om dit document te kunnen uploaden bij het CIBG lang duurt, is de beoordelingsverklaring niet op tijd aangeleverd. Deze omstandigheid heeft de minister onvoldoende meegewogen bij de invorderingsbeslissing, aldus de stichting. Ook heeft de minister bij de invordering onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat de stichting een startende onderneming is, bovendien ten tijde van de corona-pandemie. De stichting verzoekt daarom de invordering op nihil te stellen, dan wel te matigen. Tot slot betoogt de stichting dat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot het verzuim. Daarbij wijst de stichting erop dat er geen verschil is tussen de jaarrekening in eerste aanlevering en de jaarrekening die is voorzien van de beoordelingsverklaring.
    Oordeel van de Afdeling
    9.       De stichting heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 24 januari 2022 waarin aan haar een last onder dwangsom is opgelegd. Omdat tegen dit besluit geen rechtsmiddelen zijn aangewend, staat dit besluit in rechte vast. Het opleggen van de last onder dwangsom is daarom in deze procedure niet aan de orde. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel namelijk niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen, indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Dat is in dit geval niet aan de orde.
    10.     Bij de toetsing van een invorderingsbesluit gaat het alleen om de invordering van de verbeurde dwangsommen en dient eerst de vraag beantwoord te worden of de last is overtreden. Indien kan worden vastgesteld dat de last is overtreden en de opgelegde dwangsom is verbeurd, geldt volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333) dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Is sprake van een uitzonderlijk geval?
    11.     Niet in geschil is dat toen de last onder dwangsom van 24 januari 2024 werd opgelegd de stichting haar wettelijke verplichting tot aanlevering van de jaarverantwoording niet was nagekomen en dat daarmee sprake is van een overtreding. Niet is gebleken dat de stichting valt onder de uitzondering voor een kleine instelling, zoals bedoeld in artikel 3, aanhef en onder f, van de Regeling verslaglegging WTZi. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een uitzonderlijk geval. Dit betekent dat de betogen voor zover deze zijn gericht tegen het opleggen van de dwangsom niet kunnen slagen. Het gaat nu alleen om de invordering van de verbeurde dwangsommen.
    Is de last overtreden?
    12.     De Afdeling stelt vast dat de stichting op 4 juli 2022 nog steeds geen beoordelingsverklaring bij het CIBG had aangeleverd. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de last is overtreden en dat dus de dwangsommen zijn verbeurd.
    Is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister in redelijkheid (gedeeltelijk) van invordering had moeten afzien?
    13.     Het betoog van de stichting dat als bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt dat de procedure om de vereiste documenten aan te leveren lang duurt, slaagt niet. De minister heeft in het besluit van 24 januari 2022 waarmee de stichting een last onder dwangsom is opgelegd een begunstigingstermijn van vier weken opgenomen. Dit betekent dat de stichting vier weken de tijd heeft gehad om de vereiste documenten alsnog digitaal aan te leveren. De Afdeling is van oordeel dat de stichting hiermee voldoende tijd heeft gehad om de benodigde documenten te uploaden. Dat het enkele dagen duurt voordat de mogelijkheid tot het uploaden van de documenten door het CIBG wordt opengesteld, maakt dit niet anders.
    14.     Ook volgt de Afdeling niet het betoog van de stichting dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat zij een startende onderneming in de tijd van de corona-pandemie was. Dit is geen omstandigheid op basis waarvan de minister (gedeeltelijk) van invordering had moeten afzien. Dat dit een hectische tijd voor de stichting is geweest, doet aan dit oordeel niet af. Verder volgt uit het feit dat er geen verschil is tussen de jaarrekening in eerste aanlevering en de jaarrekening die is voorzien van de beoordelingsverklaring ook niet dat de minister de invordering had moeten matigen. Dat er geen verschil is, betekent nog niet dat de stichting niet hoefde te voldoen aan haar verplichting om een beoordelingsverklaring aan de jaarrekening toe te voegen. Uit het opleggen van de last onder dwangsom had de stichting moeten afleiden dat zij binnen de begunstigingstermijn alsnog aan haar wettelijke verplichting moest voldoen. Zoals de Afdeling onder 10 heeft overwogen zou een ander oordeel afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een last onder dwangsom waartegen geen rechtsmiddelen zijn ingesteld.
    Conclusie
    15.     Het beroep is ongegrond.
    16.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Schipper-Spanninga
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024
    284-1067
     
    BIJLAGE - JURIDISCH KADER
     
    Wet toelating zorginstellingen
    Artikel 15
    Het bestuur van een instelling stelt overeenkomstig door Onze Minister, voor zoveel nodig in overeenstemming met Onze Ministers die het mede aangaat, te stellen regelen de begroting, de balans en de resultatenrekening alsmede de daarbij behorende toelichting met betrekking tot de instelling vast en legt volledige afschriften daarvan ter inzage voor een ieder ter plaatse, door Onze Minister te bepalen.
    Artikel 16
    Het bestuur van een instelling, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, verstrekt aan Onze Minister of aan een bij die maatregel aangewezen bestuursorgaan de bij of krachtens die maatregel omschreven gegevens betreffende de exploitatie van de instelling.
    Artikel 37
    Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van artikel 5, eerste lid, van de bij of krachtens artikel 13 aan een toelating verbonden voorschriften, alsmede van de artikelen 15 en 16. Het College sanering is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 17, eerste en achtste lid, en 18, eerste en tweede lid.
    Artikel 39
    1.       De artikelen 15, 16 en 37, zoals die artikelen luidden onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel E, van de Aanpassingswet Wet toetreding zorgaanbieders, blijven ten aanzien van een instelling van toepassing voor zover die instelling in de periode, voorafgaand aan dat tijdstip aan de in de artikelen 15 en 16 opgenomen verplichtingen diende te voldoen.
    2.       Ten aanzien van bezwaar en beroep tegen een besluit dat ter handhaving van artikel 13 is genomen voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel E, van de Aanpassingswet Wet toetreding zorgaanbieders, is het recht zoals dat gold onmiddellijk voorafgaand aan dat tijdstip van toepassing.
    Regeling verslaggeving WTZi
    Artikel 3
    In afwijking van of in aanvulling op Titel 9 boek 2 BW:
    […]
    f. is een zorginstelling die op twee opeenvolgende balansdata, zonder onderbreking nadien op twee opeenvolgende balansdata, heeft voldaan aan twee of drie van de eisen, genoemd in artikel 395a, eerste lid, onderdelen a tot en met c, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, niet gehouden een verklaring als bedoeld in artikel 393, vijfde lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek over te leggen;
    Artikel 9
    1.       Het bestuur van een zorginstelling levert de Jaarverantwoording Zorg vóór 1 juni van het jaar, volgend op het verslagjaar, met gebruikmaking van het elektronische platform DigiMV, aan bij het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg. In afwijking van de eerste zin wordt de Jaarverantwoording Zorg over de verslagjaren 2019 of 2020 aangeleverd vóór 1 oktober 2020, respectievelijk 1 oktober 2021, en hoeven over dat verslagjaar de gegevens, bedoeld in artikel 4.1, eerste en tweede lid, van de Wet normering topinkomens, niet te worden aangeleverd met gebruikmaking van het elektronische platform DigiMV. Laatstbedoelde gegevens worden vóór 1 oktober 2020, respectievelijk 1 oktober 2021 via internet openbaar gemaakt.
    […]