ECLI:NL:RVS:2023:3386, Raad van State, 06-09-2023, 202203928/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Velsen [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het varkenshok en kattenverblijf aan de [locatie 1] in Santpoort-Noord te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] is erfpachter van het perceel aan de [locatie 1] kadastraal bekend als gemeente Velsen sectie F nummer 8033, in Santpoort-Noord en rechthebbende op de daarop gelegen voormalige portierswoning van het complex landgoed Duin en Kruidberg. De woning is een rijksmonument en behoort tot het complex landgoed Duin en Kruidberg, waarvan ook andere gebouwen als rijksmonument zijn aangewezen. Op 21 augustus 2017 en 12 november 2017 zijn er controles door de gemeente uitgevoerd aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en het kadastrale perceel gemeente Velsen sectie F nummer 8250, vanwege het vermoeden dat daar bouwwerken zonder vergunning aanwezig waren. Bij die controles is onder andere en ter plaatse van het perceel een varkenshok en een kattenverblijf aangetroffen. Het kattenverblijf bevindt zich in de bestemming "Tuin" van het bestemmingsplan "Duingebied".

202203928/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Santpoort-Noord, gemeente Velsen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 19 mei 2022 in zaak nr. 21/3167 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Velsen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juli 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het varkenshok en kattenverblijf aan de [locatie 1] in Santpoort-Noord te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 15 juni 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 29 juli 2021 is de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank.
    Bij uitspraak van 19 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 juni 2021 vernietigd, voor zover het de gelaste verwijdering van het varkenshok betreft en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 12 december 2022, kenmerk 72827-2019, heeft het college na heroverweging de last gewijzigd, in die zin dat de gelaste verwijdering alleen ziet op het kattenverblijf. De te verbeuren dwangsom is in verband daarmee verlaagd.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] gronden ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2023, waar [appellant] en Piersma, bijgestaan door mr. R. Vos, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door R. de Bie, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is erfpachter van het perceel aan de [locatie 1] kadastraal bekend als gemeente Velsen sectie F nummer 8033, (hierna: het perceel) in Santpoort-Noord en rechthebbende op de daarop gelegen voormalige portierswoning van het complex landgoed Duin en Kruidberg. De woning is een rijksmonument en behoort tot het complex landgoed Duin en Kruidberg, waarvan ook andere gebouwen als rijksmonument zijn aangewezen. Op 21 augustus 2017 en 12 november 2017 zijn er controles door de gemeente uitgevoerd aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en het kadastrale perceel gemeente Velsen sectie F nummer 8250, vanwege het vermoeden dat daar bouwwerken zonder vergunning aanwezig waren. Bij die controles is onder andere en ter plaatse van het perceel een varkenshok en een kattenverblijf aangetroffen. Het kattenverblijf bevindt zich in de bestemming "Tuin" van het bestemmingsplan "Duingebied" (hierna: het bestemmingsplan). Het kattenverblijf is ook gedeeltelijk gelegen op gronden met de bestemming "Bos". Die laatste gronden zijn volgens de kadastrale informatie in eigendom van de gemeente Velsen. Bij brief van17 april 2018 heeft het college aan [appellant] de tijdens de controles geconstateerde overtredingen medegedeeld. Op 21 februari 2019 heeft het college aan [appellant] het voornemen verstuurd handhavend op te treden in verband met het varkenshok en kattenverblijf. Het college stelde zich op het standpunt dat het varkenshok en kattenverblijf zijn gebouwd bij een rijksmonument, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, artikel 2.3a, eerste lid en artikel 2.2, eerste lid, onder b van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikelen 12, 15 en 25 van het bestemmingsplan. Bij besluit van 25 juli 2019 heeft het college [appellant] op straffe van een dwangsom van € 5.000,00 gelast het varkenshok en het kattenverblijf op het perceel binnen drie maanden te verwijderen en verwijderd te houden. Bij besluit van 15 juni 2021 heeft het college dit besluit in bezwaar gehandhaafd. Tegen dit laatste besluit heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank.
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gegrond verklaard, de besluiten van 15 juni 2021 en 29 juli 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Het besluit op bezwaar is volgens de rechtbank in strijd met artikel 3:4, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover dat de gelaste verwijdering van het varkenshok betreft. Daarbij betrekt de rechtbank dat de varkens op leeftijd zijn en [appellant] heeft verklaard te willen stoppen met het houden van varkens, wanneer de varkens komen te overlijden. Over het kattenverblijf heeft de rechtbank overwogen dat niet gebleken is van bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden daartegen onevenredig is. Wel moet de hoogte van de dwangsom worden heroverwogen in verband met het wegvallen van de last onder dwangsom voor het varkenshok.
    Bij besluit van 12 december 2022 heeft het college besloten dat de last alleen ziet op het verwijderen en verwijderd houden van het kattenverblijf en de dwangsom gehalveerd en vastgesteld op € 2.500,00 ineens. Dit besluit wordt op grond van artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb meegenomen in de beoordeling.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat het kattenverblijf, anders dan het college veronderstelt, in het achtererfgebied is gelegen en dat dit verblijf daarom zonder omgevingsvergunning kon worden gerealiseerd. De Duin- en Kruidbergerweg loopt om het perceel van [appellant] heen, waardoor niet de zuidwestgevel van het hoofdgebouw de voorgevel is, maar de zuidoostgevel. Daar bevindt zich ook de voordeur, de brievenbus en de hoofdontsluiting.
              Voor het geval daarover anders moet worden gedacht, betoogt [appellant] dat het college niet heeft onderbouwd, waarom de aanwezigheid van het kattenverblijf afbreuk zou doen aan de monumentale status, mede omdat het kattenverblijf niet te zien is vanaf de Duin- en Kruidbergerweg. In dat verband wijst [appellant] er ook op dat in de directe omgeving van het perceel aan de Duin- en Kruidbergerweg 52, 54, 56-58, 60, 70 en 74 ook bouwwerken zijn gerealiseerd bij rijksmonumenten die veelal eveneens deel uitmaken van het complex landgoed Duin en Kruidberg en welke bouwwerken, anders dan bij het kattenverblijf op het perceel van [appellant] veelal wel vanaf de openbare weg te zien zijn. [appellant] heeft foto’s overgelegd ter onderbouwing hiervan.
    Tenslotte betoogt [appellant] dat  het college niet heeft onderbouwd, waarom bouwen in de tuin ruimtelijk ongewenst zou zijn. Hij heeft er verder op gewezen dat de katten, net als de varkens, eveneens op leeftijd zijn en dat zij bereid zijn het kattenverblijf na het overlijden van de katten te verwijderen. In het licht van deze omstandigheid vinden zij handhavend optreden onevenredig.
    3.1.    Het college heeft gemotiveerd verweer gevoerd en de Afdeling gevraagd het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ongegrond te verklaren en het nieuwe besluit van het college van 12 december 2022 in stand te laten. Voor zover nodig zal de Afdeling hierna nader ingaan op het verweer van het college.
    Kon het kattenverblijf vergunningvrij worden opgericht?
    3.2.    Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    Artikel 4a van bijlage II van het Bor luidt: "Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een rijksmonument als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet, een monument of archeologisch monument waarop artikel 9.1, eerste lid, onderdeel b, van de Erfgoedwet van toepassing is, een krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening aangewezen monument dan wel een monument waarop, voordat het is aangewezen, een zodanige verordening van overeenkomstige toepassing is, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in: a. artikel 2, onderdelen 1 en 2, of b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, […]"
    3.3.    Artikel 4a beperkt met het oog op de bescherming van monumenten en aangewezen stads- en dorpsgezichten de reikwijdte van artikel 2 van bijlage II bij het Bor. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat op grond van artikel 4a van bijlage II van het Bor, het kattenverblijf niet vergunningvrij kon worden opgericht. De vraag of het kattenverblijf in het achtererfgebied is gelegen behoeft in dat licht dan ook geen bespreking.
    Was het college bevoegd handhavend op te treden?
    3.4.    Omdat het kattenverblijf niet zonder omgevingsvergunning kon worden opgericht en daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, is het kattenverblijf in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.2, eerste lid, onder b van de Wabo in samenhang met artikel 12 en artikel 25.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Duingebied"  gebouwd, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden.      
    3.5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien
    Heeft het college terecht geweigerd mee te werken aan de legalisatie van het kattenverblijf?
    3.6.    Het college heeft onderzocht of het kattenverblijf alsnog kan worden vergund en daartoe advies ingewonnen. Het college heeft toegelicht dat het een bewuste afweging is geweest om op de bestemmingen "Tuin" en "Bos’ het betreffende bouwwerk niet toe te staan en dat er een zwaardere afweging heeft plaatsgevonden, omdat het een rijksmonument betreft. Verder waren de door het college gevraagde adviezen negatief.
    Over de andere rijksmonumenten die behoren tot het complex landgoed Duin en Kruidberg en waarbij ook bouwwerken zijn gerealiseerd, heeft het college toegelicht dat op het adres aan de Duin- en Kruidbergerweg 60 geen woon- maar een horecabestemming rust, waardoor het reeds daarom geen gelijk geval betreft en de door [appellant] genoemde bouwwerken bij de andere rijksmonumenten van het complex bij het college niet bekend waren en het deze bouwwerken ook niet heeft vergund. Gelet daarop kan daaraan geen precedentwerking worden ontleend voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het kattenverblijf. De Afdeling is van oordeel dat het college, gelet op het voorgaande, de mogelijkheid tot vergunningverlening voldoende heeft onderzocht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het feit dat het college het kattenverblijf in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening en daarom niet bereid is mee te werken aan legalisatie van de afwijkingen van het bestemmingsplan, in beginsel volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    Het betoog slaagt niet.
    Is handhavend optreden in dit geval in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
    3.7.    De Afdeling is met de rechtbank en het college van oordeel dat de door het college genomen handhavingsmaatregel die ten doel heeft dat het kattenverblijf wordt verwijderd, niet onevenredig is. Daarbij betrekt de Afdeling de omstandigheid dat het kattenverblijf is gerealiseerd nabij een rijksmonument dat deel uitmaakt van het landgoed Duin en Kruidberg met bijbehorend bos, in een kwetsbare omgeving. De omstandigheid dat het kattenverblijf vanaf de Duin- en Kruidbergerweg niet goed waarneembaar is, is geen omstandigheid die het college anders had moeten doen besluiten. Hoewel de Afdeling wil aannemen dat de katten op leeftijd zijn, is niet aannemelijk dat zij niet in de woning van [appellant] danwel elders ondergebracht kunnen worden. Ook los daarvan zijn de Afdeling geen bijzondere omstandigheden gebleken die maken dat handhavend optreden tegen het kattenverblijf onevenredig is. Het betoog deelt het lot van de andere betogen en treft evenmin doel.
    Gronden tegen het besluit van 12 december 2022
    4.       [appellant] heeft tegen het besluit van 12 december 2022 geen andere, nieuwe hoger beroepsgronden aangevoerd zodat het beroep van rechtswege tegen dit besluit het lot deelt van het beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. Het beroep tegen het nieuwe besluit van het college van 12 december 2022 is eveneens ongegrond.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Velsen van 12 december 2022, kenmerk 72827-2019 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
    745-1036