ECLI:NL:RVS:2023:711, Raad van State, 22-02-2023, 202107861/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden aanvragen van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

202107861/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Leiden,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 oktober 2021 in zaak nr. 19/1813 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 juni 2018 heeft het college aanvragen van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 8 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 februari 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. C.H. van Zadelhoff en mr. P.S.A. Overwater, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren en mr. L.S. Westendorp, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 17 oktober 1994 eigenaar van vijf percelen aan de [locatie] te Leiden (hierna: de percelen). Destijds hadden deze percelen op grond van het bij raadsbesluit van 23 juni 1961 vastgestelde partiële plan in hoofdzaak Zoeterwoude (hierna: bestemmingsplan 1) een bestemming voor agrarische doeleinden. Bij brief van 9 mei 2018 heeft [appellant] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade in verband met de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 13 februari 2014 vastgestelde bestemmingsplan Oostvlietpolder (hierna: bestemmingsplan 3a) en de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 11 oktober 2016 vastgestelde bestemmingsplan Oostvlietpolder 2016 (hierna: bestemmingsplan 3b). Aan de aanvragen heeft hij ten grondslag gelegd dat de planologische verandering tot waardevermindering van de percelen heeft geleid. Ter onderbouwing hiervan heeft hij een rapport van Overwater Rentmeesterskantoor B.V. van 16 april 2018 overgelegd. Volgens dit rapport heeft de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3a tot een waardevermindering van € 5.176.000,00 geleid en heeft de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3b tot een waardevermindering van € 1.584.000,00 geleid.
    besluitvorming van het college
    2.       Het college heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het nieuwe regime van bestemmingsplan 3a en bestemmingsplan 3b en het daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 20 januari 2004 vastgestelde bestemmingsplan Oostvlietpolder (hierna: bestemmingsplan 2). Het college heeft daarbij betrokken dat delen van de percelen onder het regime van bestemmingsplan 2 uit te werken bestemmingen voor een bedrijvenpark of voor een groenzone en woondoeleinden hadden. Met verwijzing naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 17 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7707) heeft het college onderzoek gedaan naar wat naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemmingen zou zijn, waarbij onder meer betekenis toekomt aan de uitwerkingsregels, de toelichting bij het bestemmingsplan en de mate waarin een en ander naar aard en omvang binnen de ruimtelijke kenmerken van de omgeving en het geldende planologische beleid past. Op grond van dat onderzoek heeft het college in het besluit van 6 juni 2018 de conclusie getrokken dat de redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemmingen gelijk was aan de planologische mogelijkheden die in bestemmingsplan 3a en bestemmingsplan 3b zijn verankerd en dat [appellant] als gevolg van de planologische verandering niet in een nadeliger positie is komen te verkeren. In het besluit van 8 februari 2019 heeft het college daaraan toegevoegd dat [appellant] speculatief heeft gehandeld door de gronden met de uit te werken bestemmingen niet te verkopen of zelf te ontwikkelen en dat hij daarmee het recht heeft verwerkt om aanspraak te maken op een tegemoetkoming in planschade. Indien [appellant] planschade heeft geleden, behoort deze schade voor zijn rekening te blijven, aldus het college.
    oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het volgende overwogen over de planvergelijking.
    Voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van een verandering van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt als hoofdregel een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de verandering, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime.
    Tussen partijen is niet in geschil dat de hoofdregel van toepassing is op delen van de percelen die op grond van bestemmingsplan 2 een directe bestemming hadden. Voor die delen wordt een vergelijking gemaakt tussen het oude regime van bestemmingsplan 2 en het nieuwe regime van bestemmingsplan 3a en bestemmingsplan 3b om te bepalen of sprake is van een planologische verslechtering. Partijen verschillen van mening over de planvergelijking bij de uit te werken bestemmingen. Naar het oordeel van de rechtbank moeten deze bestemmingen buiten de planvergelijking blijven op grond van artikel 6.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening en de rechtspraak over deze bepaling. Dit betekent dat het college voor delen van de percelen die op grond van bestemmingsplan 2 een uit te werken bestemming hadden een vergelijking had moeten maken tussen het oude regime van bestemmingsplan 1 en het nieuwe regime van bestemmingsplan 3a en bestemmingsplan 3b om te bepalen of sprake is van een planologische verslechtering.
    4.       De rechtbank heeft het volgende overwogen over de waardering van de schade.
    De inwerkingtreding van bestemmingsplan 3a heeft voor [appellant] tot een planologische verslechtering geleid, omdat het hobbymatig houden van vee en het stallen en weiden van paarden van derden onder het nieuwe regime van bestemmingsplan 3a, anders dan onder het oude regime van bestemmingsplan 1, niet meer mogelijk is. De door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) ingeschakelde taxateur heeft de waardevermindering als gevolg van de verslechtering begroot op € 253.000,00.
    De inwerkingtreding van bestemmingsplan 3b heeft voor [appellant] zowel tot een planologische verslechtering als een planologische verbetering geleid. De taxateur heeft de waardevermindering als gevolg van de verslechtering begroot op € 36.685,00 en de waardevermeerdering als gevolg van de verbetering op € 455.500,00. De inwerkingtreding van bestemmingsplan 3b heeft per saldo dus niet geleid tot planschade die voor tegemoetkoming in aanmerking komt.
    5.       De rechtbank heeft het volgende overwogen over de vergoedbaarheid van de schade als gevolg van de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3a.
    [appellant] heeft de percelen aangekocht, terwijl hij, gelet op de publicatie van het voorontwerp van een structuurplan op 24 september 1993, ten tijde van de aankoop had kunnen weten dat de agrarische gebruiksmogelijkheden zouden kunnen vervallen. [appellant] wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop te hebben aanvaard. De schade was voorzienbaar en blijft daarom voor zijn rekening.
    Bovendien is niet gebleken dat [appellant] in de jaren na de verwerving van de eigendom van de percelen en de vaststelling van het ontwerpstructuurplan op 16 augustus 1994 en het definitieve structuurplan op 12 juli 1995 concrete pogingen heeft ondernomen om de later vervallen gebruiksmogelijkheden van de percelen te benutten. Ook in zoverre wordt hij geacht het vervallen van deze mogelijkheden als zijn risico te hebben aanvaard.
    6.       De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat het college in het besluit van 8 februari 2019 een onjuiste planvergelijking heeft gemaakt en dat het college daardoor ten onrechte de conclusie heeft getrokken dat [appellant] niet met een planologische verslechtering is geconfronteerd en geen planschade heeft geleden. Dit besluit is daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en niet op een draagkrachtige motivering gebaseerd. Het beroep is gegrond en het besluit van 8 februari 2019 komt in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dat neemt niet weg dat het college naar het oordeel van de rechtbank terecht geen tegemoetkoming in planschade heeft toegekend. Daarom bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven, aldus de rechtbank.
    oordeel van de Afdeling
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank een onjuiste planvergelijking heeft gemaakt voor de delen van de percelen die op grond van bestemmingsplan 2 een uit te werken bestemming hadden. Hij voert aan dat, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, de rechtbank de uit te werken bestemmingen ten onrechte buiten de vergelijking met het nieuwe planologische regime van bestemmingsplan 3a en bestemmingsplan 3b heeft gelaten. De eigendomsverkrijging van de percelen heeft plaatsgevonden in het kader van een bedrijfsoverdracht van vader op zoon en de meerwaarde van de percelen is daarbij niet tot uitdrukking gebracht. Verder heeft de gemeente de verkoop van de percelen door [appellant] geblokkeerd en was [appellant] door de planologische besluitvorming gedwongen om zijn bedrijfsvoering te staken.
    7.1.    Bij de inwerkingtreding van bestemmingsplan 2 hebben delen van de percelen een uit te werken bestemming voor een bedrijvenpark of voor een groenzone en woondoeleinden gekregen. Zelfs indien voor deze perceelgedeelten een planvergelijking zou zijn gemaakt met bestemmingsplan 2 als het oude planologische regime en uit deze vergelijking de conclusie zou zijn getrokken dat [appellant] in een nadeliger positie is komen te verkeren en planschade heeft geleden, wil dat nog niet zeggen dat hij aanspraak op een tegemoetkoming in die schade zou hebben gehad.
    7.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling wordt geen tegemoetkoming in planschade toegekend bij het ongedaan maken van na de verwerving van een onroerende zaak genoten planologisch voordeel. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college een beroep gedaan op deze rechtspraak.
    7.3.    Bij uitspraak van 16 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3295) heeft de Afdeling, ter verduidelijking van deze rechtspraak, overwogen dat bij het bepalen van een tegemoetkoming in planschade in beginsel geen rekening wordt gehouden met een voor de aanvrager, in vergelijking met het ten tijde van de verkrijging van de onroerende zaak geldende planologische regime, voordelige, na de datum van verwerving daarvan door de aanvrager in werking getreden, wijziging van het planologische regime, die ongedaan wordt gemaakt door het beweerdelijk schade veroorzakende besluit.
    7.4.    Het door [appellant] gestelde nadeel bestaat uit het vervallen van het met het bestemmingsplan 2 ontstane planologische voordeel van de uit te werken bestemmingen voor een bedrijvenpark of voor een groenzone en woondoeleinden van delen van de percelen. In zijn betoog is, gelet op het volgende, geen grond te vinden voor het oordeel dat in dit geval bij het bepalen van de tegemoetkoming in planschade ten onrechte geen rekening is gehouden met de gestelde schade als gevolg van dit nadeel.
    Niet in geschil is dat [appellant] bij de aankoop van de percelen geen hogere prijs dan de marktwaarde voor gronden met een agrarische bestemming heeft betaald. Dat [appellant] de waardevermeerdering van delen van de percelen na de inwerkingtreding van bestemmingsplan 2 niet te gelde heeft gemaakt, door middel van de verkoop van de percelen, is geen reden om dit voordeel buiten beschouwing te laten. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat, naar hij heeft gesteld, maar het college gemotiveerd heeft betwist, de gemeente de verkoop heeft geblokkeerd. [appellant] had de percelen van de hand kunnen doen. Hij heeft er kennelijk voor gekozen om dat niet te doen. De gevolgen hiervan liggen in zijn risicosfeer. Hetzelfde geldt voor de stelling, wat daar ook van zij, dat hij na de inwerkingtreding van bestemmingsplan 2 geen lening van de bank meer kreeg en daardoor gedwongen was om de exploitatie van het bedrijf op de percelen te staken.
    7.5.    Of, zoals [appellant] betoogt, de uit te werken bestemmingen ten onrechte niet in de planvergelijking zijn betrokken, is, gelet op voormelde rechtspraak, waaronder de uitspraak van 16 november 2022, niet meer van belang. Zelfs indien de uit te werken bestemmingen in de planvergelijking zouden zijn betrokken en op basis van die vergelijking de conclusie zou zijn getrokken dat hij in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en planschade heeft geleden, zou immers geen aanleiding bestaan voor het toekennen van een tegemoetkoming in deze schade.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt verder dat het door de rechtbank gehanteerde schadebedrag niet klopt. Hij voert aan dat de rechtbank is uitgegaan van een te lage waarde van delen van de percelen die onder het regime van bestemmingsplan 2 een bestemming voor een groenzone of ecologische verbindingszone hadden. Gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval, is zij ten onrechte niet uitgegaan van een zogenoemde potprijs, waarbij alle percelen samen voor een gemiddelde prijs zouden zijn verkocht. De percelen zouden, anders dan de rechtbank heeft aangenomen, door een redelijk denkend en handelend verkoper dan ook nooit voor de door de rechtbank aangenomen waarde zijn verkocht, aldus [appellant].
    8.1.    De rechtbank is uitgegaan van het deskundigenverslag van de StAB van 16 juli 2020. In dat verslag is verwezen naar een taxatierapport van T. de Boer van 4 juni 2020. In dat rapport heeft de taxateur ter toelichting van de waardering van de schade onder meer het volgende vermeld.
    Bij de taxatie is gebruik gemaakt van de vergelijkingsmethode, omdat er meerdere verhandelde referentieobjecten beschikbaar zijn, zodat de vergelijkingsmethode de meest bruikbare methode is om de waarde van de percelen vast te stellen. Verder is de kostenbenadering toegepast om de residuele grondwaarde te bepalen. Voor het bepalen van de waarde heeft de taxateur diverse transacties onderzocht die rond het getaxeerde hebben plaatsgevonden.
    De taxateur heeft naar analogie van de planologische vergelijking het getaxeerde opgedeeld in diverse perceelgedeelten. Hij heeft deze gedeelten ieder afzonderlijk behandeld om zijn overwegingen te verwoorden.
    8.2.    De bestuursrechter mag in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders, indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
    De bestuursrechter kan een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen.
    Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.11 en 8.12.
    8.3.    Uit het taxatierapport van 4 juni 2020 blijkt dat de taxateur de waarden van zeven perceelgedeelten vóór en na de planologische verandering heeft bepaald aan de hand van de vergelijkingsmethode en de kostenbenadering. Dat de taxateur, voor het berekenen van de gestelde schade, ook een andere taxatiemethode had kunnen toepassen, betekent niet dat de gevolgde methode in zijn algemeenheid onjuist is of in dit bijzondere geval tot een onjuist resultaat heeft geleid. Daarbij is van belang dat [appellant] geen deskundigenrapport heeft overgelegd waarin het taxatierapport van 4 juni 2020 gemotiveerd is bestreden. Dat [appellant] het niet eens is met dat taxatierapport en kritische kanttekeningen erbij heeft geplaatst, betekent niet dat het door de taxateur verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest en de rechtbank de aan dat onderzoek verbonden conclusie niet aan de aangevallen uitspraak ten grondslag had mogen leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een tegemoetkoming in de schade die hij als gevolg van de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3a heeft geleden, omdat ten tijde van de verwerving van de percelen, gelet op de publicatie van het voorontwerp van een structuurplan, voorzienbaar was dat de agrarische gebruiksmogelijkheden zouden kunnen vervallen. Hij voert aan dat hij niet juridisch onderlegd is en daardoor, ten tijde van de verwerving van de percelen, geen rekening kon houden met de mogelijkheid dat niet de lucratieve bestemming, maar de
    niet-lucratieve bestemming van de percelen wordt verwezenlijkt.
    9.1.    Voor zover de voor [appellant] nadelige planologische verandering ten tijde van de aankoop van de percelen voor een redelijk denkend en handelend koper voorzienbaar was op grond van een concreet beleidsvoornemen, blijft de schade als gevolg van deze verandering voor rekening van [appellant], omdat het er in dat geval voor moet worden gehouden dat hij de mogelijkheid van verwezenlijking van de schadeveroorzakende ontwikkeling heeft aanvaard.
    9.2.    Niet in geschil is dat, gelet op de publicatie van het voorontwerp van een structuurplan op 24 september 1993, een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de investeringsbeslissing had kunnen weten dat de agrarische gebruiksmogelijkheden zouden kunnen vervallen. Voor het oordeel dat de schade voorzienbaar was, is volgens vaste rechtspraak (onder meer de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.21), niet vereist dat het bewustzijn van het risico destijds daadwerkelijk bij de betrokkene aanwezig was. Verder is, volgens vaste rechtspraak, de voor de betrokkene meest ongunstige uitwerking van een concreet beleidsvoornemen beslissend voor het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre een planologische verandering voorzienbaar was. Hierbij komt dus geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de aankoop van de percelen bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan. Zie de overzichtsuitspraak onder 5.28.
    Het betoog slaagt niet.
    9.3.    Overigens is [appellant] in hoger beroep niet opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat hij in de jaren na de verwerving van de eigendom van de percelen geen concrete pogingen heeft ondernomen om de later vervallen agrarische gebruiksmogelijkheden van de percelen te benutten, hoewel destijds voorzienbaar was dat de planologische situatie ter plaatse in zijn nadeel zou wijzigen, zodat hij het risico van de planologische verandering heeft aanvaard en de schade die hij daardoor heeft geleden dus voor zijn rekening behoort te blijven. Dit oordeel van de rechtbank kan de weigering van het toekennen van een tegemoetkoming in de schade als gevolg van de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3a zelfstandig dragen.
    slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd.
    proceskosten
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2023
    452