ECLI:NL:RBZWB:2024:3187, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 17-05-2024, BRE 23/3620 WOO
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/3620 WOO
  
  
    tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 mei 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [belanghebbende] , uit [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. P.R. Klaver,
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tholen, verweerder.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze tussenuitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de aanvraag om openbaarmaking van de stukken op grond van de Wet open overheid (Woo). 
    
    
    
      In het besluit van 15 november 2022 (primair besluit) heeft het college het verzoek van eiseres om openbaarmaking op grond van de Woo geweigerd. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit van 30 mei 2023 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 1 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college,        mr. M.H.A. Bakkum en [naam 1] .
    
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      1.1.
      
        Op 14 oktober 2022 heeft eiseres het college verzocht om openbaarmaking op grond van de Woo van een vaststellingsovereenkomst met geheimhouding. Daarnaast verzoekt eiseres alle onderliggende stukken waarnaar het college bij brief van 17 maart 2020 verwijst en alle afspraken die zijn gemaakt en voorwaarden die zijn vastgesteld tussen de heer [naam 2] alsmede de gemeente, gemeenteraad en/of het college openbaar te maken. Ook verzoekt eiseres de mantelzorgovereenkomst tussen [naam 2] en [naam 3] en de onderliggende stukken en overeenkomsten tussen [naam 2] en de gemeente, die zijn gesloten voor de overlijdensdatum van [naam 3] , op [datum] 2018, openbaar te maken. 
        Bij het Woo-verzoek heeft eiseres pleitnotities gevoegd van een behandeling voor de bezwaarschriftencommissie van de gemeente 2 juni 2022 en gesteld dat deze pleitnota nieuwe informatie bevat.
      
      
    
    
      1.2.
      Met het primaire besluit heeft het college besloten de informatie uit de pleitnota niet mee te nemen in het besluit, omdat deze geen nieuwe feiten of veranderende omstandigheden oplevert. Het college zal het verzoek tot opheffing van de geheimhouding op de in het raadsbesluit bedoelde en gesloten vaststellingsovereenkomst aan de gemeenteraad voorleggen. 
      
      
        Daarnaast stelt het college het verzoek tot openbaarmaking van de stukken die ten grondslag liggen aan de vaststellingsovereenkomst buiten behandeling, omdat dit verzoek als een herhaald verzoek dient te worden beschouwd. Het college weigert dit verzoek dan ook op grond van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      
      
        Het college heeft documenten met betrekking tot de mantelzorgovereenkomst of -overeenkomsten tussen [naam 2] en [naam 3] en alle onderliggende stukken en ook overeenkomsten die tussen [naam 2] en de gemeente zijn gesloten voor de overlijdensdatum van [datum] 2018 niet geïnventariseerd. Het college weigert de stukken openbaar te maken op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Woo.
      
      
    
    
      1.3.
      De gemeenteraad heeft bij besluit van 20 april 2023 besloten het verzoek om opheffing van de geheimhouding op de vaststellingsovereenkomst behorende bij het raadsbesluit van 22 mei 2019 af te wijzen. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Bij besluit van 14 februari 2023 heeft de gemeenteraad het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 20 april 2023 in stand gelaten. Tegen dit besluit loopt een afzonderlijke beroepsprocedure.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden heeft geweigerd de gevraagde stukken openbaar te maken.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Het Woo-verzoek
      
    
    
    4. De rechtbank stelt vast dat het Woo-verzoek van eiseres uiteen valt in twee onderdelen, namelijk het verzoek om openbaarmaking van de mantelzorgovereenkomst of 
    -overeenkomsten tussen de heer [naam 2] en mevrouw [naam 3] en alle onderliggende stukken en ook overeenkomsten die tussen de heer [naam 2] en de gemeente zijn gesloten voor het overlijden van mevrouw [naam 3] op [datum] 2018 en het verzoek tot opheffing van de geheimhouding van de vaststellingsovereenkomst en de onderliggende stukken van het deze vaststellingsovereenkomst. 
    
    
    
    
      
        Heeft eiseres beroep ingesteld tegen beide onderdelen van het bestreden besluit?
      
    
    
    
      5.1.
      De gemachtigde van het college heeft ter zitting uiteen gezet dat het beroep van eiseres zich enkel richt tegen de weigering tot openbaarmaking van de vaststellingsovereenkomst en de onderliggende stukken. Eiseres heeft geen beroep ingesteld tegen de weigering van de openbaarmaking vin de mantelzorgovereenkomst(en) tussen de heer [naam 2] en mevrouw [naam 3] en alle onderliggende stukken en ook overeenkomsten die tussen de heer [naam 2] en de gemeente zijn gesloten voor het overlijden van mevrouw [naam 3] op [datum] 2018. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is van oordeel dat eiseres beroep heeft ingesteld tegen beide onderdelen van het bestreden besluit. Uit de gronden van beroep, door de gemachtigde van eiseres ingediend op 4 augustus 2023, en de toelichting ter zitting volgt dat eiseres van mening is dat ten onrechte niet alle informatie die beschikbaar is, is overlegd. Het beroep richt zich daarbij niet enkel om de geweigerde vaststellingsovereenkomst, maar ook op de andere gevraagde gegevens. De rechtbank zal dan ook het gehele bestreden besluit beoordelen en toetsen.
      
      
        
          Heeft het college terecht de stukken geweigerd op grond van de Woo?
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres stelt dat het college ten onrechte stelt dat de gevraagde overeenkomsten de privacy van de heer [naam 2] raken. Ook wordt door het college ten onrechte de privacy van de heer [naam 2] zwaarder beoordeeld dan het algemeen belang om deze informatie te verstrekken. Zonnodig wordt de rechtbank gevraagd kennis te nemen van deze informatie en een discretionaire afweging te maken. 
      
    
    
      6.2.
      Het college stelt dat eiseres meerdere maken een vergelijkbaar Woo-verzoek heeft ingediend. Een ieder kan op grond van de Woo een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijk van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf, zoals bepaald in artikel 4.1 van de Woo. Dit betekent dat het uitgangspunt van de Woo volgens het college berustende informatie in beginsel openbaar behoort te zijn vanwege het algemeen dat daarmee wordt gediend. 
      
      
        Voorts is het uitgangspunt van de Woo dat het belang van degene die om openbaarmaking van informatie verzoekt geen rol speelt bij de op de grond van de Woo te maken afweging. Informatie dat onder een bestuursorgaan van de gemeente Tholen berust, is in beginsel openbaar en die informatie dient voor een ieder toegankelijk te zijn zonder daarbij een belang te hoeven stellen. Het betrokken bestuursorgaan dient echter te allen tijde een belangenafweging te maken om te toetsen of er sprake is van een belang dat zwaarder weegt dan openbaarmaking van de informatie. 
      
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank stelt vast dat het college in het primaire besluit de gevraagde stukken op grond van de Woo heeft geweigerd. Daarbij heeft hij overwogen de gevraagde stukken niet te inventariseren. De gevraagde stukken worden geweigerd vanwege de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Woo. Vervolgens heeft het college in het bestreden besluit de motivering gewijzigd en aangevuld met de overweging dat de privacy zwaarder weegt dan het algemeen belang om de overeenkomsten te verstreken. 
    
    
      6.4.
      De rechtbank is van oordeel dat het college niet heeft geïnventariseerd welke stukken er op grond van het Woo-verzoek openbaar gemaakt zouden kunnen worden, terwijl het verzoek voor het college wel duidelijk genoeg was. Ten onrechte heeft het college in een keer geweigerd om de stukken openbaar te maken, omdat deze raken aan (de eerbiediging van) de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo. De rechtbank is van oordeel dat het college in beginsel per document of onderdeel van een document moet motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Van deze verplichting kan het college alleen afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. In dit geval heeft het college niet bekend gemaakt welke documenten er worden geweigerd en waarom de weigeringsgrond van toepassing is, maar enkel gesteld dat de stukken niet openbaar kunnen worden gemaakt. Naar oordeel van de rechtbank maakt de motivering die door het college is gegeven in dit geval onvoldoende inzichtelijk welke documenten en/of alinea’s worden geweigerd met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo. Dit betekent dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent. Het college zal naar oordeel van de rechtbank moeten inventariseren welke stukken onder het Woo-verzoek vallen en vervolgens per document moeten motiveren waarom deze niet (in zijn geheel) openbaar gemaakt kan worden. In dit kader hecht de rechtbank er nog aan te vermelden dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het begrip bestuurlijke aangelegenheid ziet op het openbaar bestuur in al zijn facetten - een ruime uitleg dus - en dat ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dit begrip extensief uitlegt. Dat de gemeente bemoeienis heeft (gehad) met de onder 1. aangeduide overeenkomsten maakt dat dit een bestuurlijke aangelegenheid is. Bij weigering van openbaarmaking van informatie hierover vanwege privacy zal dit wel deugdelijk(er) gemotiveerd moeten worden.    
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank merkt ook op dat zij niet beschikt over de geweigerde stukken. Dit betekent dat de rechtbank op geen enkele manier heeft kunnen controleren of het college op goede gronden de gevraagde stukken heeft geweigerd. Nadat het college heeft geïnventariseerd welke stukken onder het Woo-verzoek vallen en al dan niet geweigerd worden, moet zij de stukken aan de rechtbank verstrekken, zodat zij in deze procedure kan nagaan of het college de stukken op goede gronden heeft geweigerd. 
      
      
        
          Weigering opheffen van de geheimhouding
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres is van mening dat ten onrechte niet alle beschikbare informatie is overgelegd. Duidelijk is om welke stukken het gaat en welke stukken eiseres heeft gevraagd. Eiseres heeft het college gevraagd om de gemeenteraad te verzoeken om de geheimhouding op te heffen, zodat als nog alle stukken openbaar gemaakt kunnen worden. Eiseres kan zich met de belangenafweging niet verenigen. Ten onrechte wordt het individuele belang van eiseres minder zwaarwegend beoordeeld dan het mogelijke aanwezige belang van derden.
      
    
    
      7.2.
      Het college blijft bij het aan de gemeenteraad gedane voorstel om het verzoek tot geheimhouding niet op te heffen. In dit geval weegt namelijk het individueel belang zwaarder dan het algemeen belang om informatie openbaar te maken voor een ieder. Inmiddels heeft de gemeenteraad ook besloten om bij dit standpunt te blijven en om de opgelegde geheimhouding op te heffen. 
      
      
        Nu de gemeenteraad heeft besloten niet over te gaan tot opheffing van de geheimhouding van de vaststellingsovereenkomst, kan het college als gevolg daarvan de op grond van de Woo gevraagde stukken ook niet verstrekken. Dan zou het college in strijd met artikel 89, derde lid, van de Gemeentewet handelen.
      
      
    
    
      7.3.
      Op grond van artikel 87 van de Gemeenteraad kunnen de raad, het college, de burgemeester een commissie als bedoeld in hoofdstuk V op grond van een belang, genoemd in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid, een verplichting tot geheimhouding opleggen ten aanzien van informatie die bij dat orgaan berust. 
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank is van oordeel dat artikel 87 van de Gemeentewet moet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, die als bijzondere regel voorrang heeft boven de Woo. Artikel 89, vierde lid, van de Gemeentewet regelt dat de inhoud van de aan de gemeenteraad overlegde stukken waarop geheimhouding rust, geheim blijven totdat de raad heeft beslist de geheimhouding op te heffen. De rechtbank kan in deze procedure alleen beoordelen of het college terecht het verzoek van eiseres heeft afgewezen onder verwijzing naar voornoemd raadsbesluit. De beroepsgronden die zien op de vraag of de gemeenteraad terecht heeft besloten de geheimhouding niet op te heffen moeten dan ook worden besproken in de aanhangige beroepsprocedure tegen het besluit tot weigering van de opheffing van de geheimhouding. Dit betekent dat deze beroepsgronden nu niet aan de orde kunnen komen.
      
    
    
      7.5.
      Bij brief van 18 april 2024 heeft het college de rechtbank nog onder geheimhouding stukken toegezonden. Naar de rechtbank begrijpt betreft dit de stukken die door de gemeenteraad geheim zijn gehouden. De rechtbank is van oordeel dat deze stukken in deze procedure niet nodig zullen zijn voor een goede beoordeling van de zaak en zal daarom de gesloten envelop samen met deze uitspraak naar het college terugsturen. Ter zitting is gebleken dat eiseres ook beroep heeft ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van de gemeenteraad om de geheimhouding niet op te heffen. Het college dient in dat beroep de geheime stukken als op de zaak betrekking hebbende stukken in te brengen. 
      
      
        
          Bestuurlijke lus
        
      
      
      8. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten ‘bestuurlijke lus’. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal het college in de gelegenheid stellen om te inventariseren welke gevraagde stukken onder het college berusten en of (delen van) de geïnventariseerde stukken openbaar gemaakt kunnen worden. Als (delen van) de geïnventariseerde stukken niet openbaar gemaakt kunnen worden, moet het college motiveren waarom deze (delen van de) stukken niet openbaar gemaakt kunnen worden. 
      
      9. De rechtbank zal de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen bepalen op zes weken, na de dag van verzending van deze uitspraak. Als het college hiervan geen gebruik wil maken, dient het college dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als het college wel gebruik maakt van de gelegenheid zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen om binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. Daarna zal de rechtbank een nadere zitting bepalen. Ter zitting zal dan de herstelpoging van het college en de reactie van eiseres worden besproken. Daarnaast zal de rechtbank uit proceseconomisch oogpunt dan ook het beroep tegen de het besluit van de gemeenteraad behandelen.
      
      10. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat betekent dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        stelt de het college in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de overwegingen 6.4 en 6.5 van deze tussenuitspraak is overwogen;
      
      
        draagt de het college op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 17 mei 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
  
  
     ABRvS 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1497 en ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3505.
  
  
     Vergelijk ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3755.