ECLI:NL:RVS:2024:1948, Raad van State, 08-05-2024, 202103792/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag de aanvraag van [appellant] voor een omgevingsvergunning voor het splitsen van een woning aan [locatie 1] in Den Haag in twee woningen afgewezen. Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] is eigenaar van de woning op [locatie 1] in Den Haag. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Statenkwartier". Daarin heeft het perceel onder meer de bestemming "Wonen - 1" gekregen. Volgens artikel 19.2.1, aanhef en onder e, van de planregels is het splitsen van een bestaande woning tot twee of meer zelfstandige woningen verboden. Op 9 april 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de woning door middel van het plaatsen van een dakopbouw. Op 17 augustus 2018 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwkundig splitsen van de (boven)woning van één naar twee woningen.

202103792/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 april 2021 in zaak nr. 19/5584 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 november 2018 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een omgevingsvergunning voor het splitsen van een woning aan [locatie 1] in Den Haag in twee woningen afgewezen.
    Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 6 september 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Boender-Wiebenga, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    Omdat geen van de partijen desgevraagd heeft aangegeven gebruik te willen maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord, is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting. Hierop heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 augustus 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       De relevante regelgeving die ten grondslag ligt aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       [appellant] is eigenaar van de woning op [locatie 1] in Den Haag. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Statenkwartier" (hierna: het bestemmingsplan). Daarin heeft het perceel onder meer de bestemming "Wonen - 1" gekregen. Volgens artikel 19.2.1, aanhef en onder e, van de planregels is het splitsen van een bestaande woning tot twee of meer zelfstandige woningen verboden.
    4.       Op 9 april 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de woning door middel van het plaatsen van een dakopbouw.
    5.       Op 17 augustus 2018 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwkundig splitsen van de (boven)woning van één naar twee woningen. Deze aanvraag is aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit "bouwen" en de activiteit "handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening".
    6.       Het college heeft de aanvraag afgewezen. Aan de afwijzing is mede ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan het splitsen van een woning naar twee woningen verbiedt. Daarbij heeft het college geconcludeerd geen gebruik te kunnen maken van de in de planregels onder artikel 19.4 opgenomen bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken.
    Ook heeft het college geen gebruik gemaakt van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) neergelegde bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. De reden hiervoor is dat het verlenen van een vergunning in strijd zou zijn met de beleidsregel "Bouwkundig splitsen dakopbouwen" (hierna: de beleidsregel). In de beleidsregel is namelijk in artikel 3 opgenomen dat een omgevingsvergunning voor splitsing niet wordt afgegeven voor woningen waarvoor minder dan 10 jaar daarvoor een omgevingsvergunning is verleend voor het vergroten daarvan door middel van een dakopbouw.
    7.       [appellant] is tegen de afwijzing in bezwaar gegaan. In de beslissing op bezwaar heeft het college de afwijzing in stand gelaten. Daarbij heeft het college als aanvullende onderbouwing van de afwijzing opgenomen dat niet voldaan wordt aan de afwijkingsmogelijkheid van artikel 19.4 van de planregels, omdat beide woningen na de splitsing niet een volledige bouwlaag beslaan. Hiervoor verwijst het college naar de definities van "kap", "kapverdieping" en "bouwlaag" in respectievelijk artikel 1.68, 1.69 en 1.33 van de planregels. Daartegen is [appellant] in beroep gegaan.
    Bestreden uitspraak
    8.       In de uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd. De rechtbank overweegt dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat er sprake is van een kap nu er sprake is van een bouwkundige constructie bestaande uit twee of meer hellende dakschilden van elk ten minste 15° en ten hoogste 75° ten opzichte van het horizontale vlak, bedoeld om het gebouw aan de bovenzijde af te dekken. Daarom is er geen sprake van een bouwlaag in de zin van artikel 1.33 van de planregels. Daardoor is niet voldaan aan de eerste voorwaarde van de in artikel 19.4, aanhef en onder a, van de planregels opgenomen afwijkingsmogelijkheid.
    De rechtbank is verder tot het oordeel gekomen dat het college de beleidsregel terecht van toepassing heeft geacht. Daartoe overweegt de rechtbank dat het perceel waarop de aanvraag ziet in een gebied ligt waar een bestemmingsplan van toepassing is met een regeling voor dakopbouwen.
    Het hoger beroepschrift
    Strijd met het bestemmingsplan
    9.       [appellant] betoogt dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan waardoor de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat een omgevingsvergunning nodig was voor het afwijken van het bestemmingsplan. Daartoe voert [appellant] aan dat de (boven)woning al was gesplitst voordat het bestemmingsplan in werking is getreden. Daardoor was er al sprake van twee bestaande woningen en ziet de aanvraag niet op het splitsen van een bestaande woning in twee of meer zelfstandige woningen.
    [appellant] wijst er daarbij op dat het bestemmingsplan weliswaar op 14 april 2016 is vastgesteld, maar stelt dat deze op 18 mei 2017 in het geheel opnieuw is vastgesteld. Het verbod om een bestaande woning te splitsen in twee of meer zelfstandige woningen is daardoor opnieuw vastgesteld op 18 mei 2017, aldus [appellant]. Om die reden stelt [appellant] dat voor de beoordeling of er al sprake was van twee zelfstandige woningen vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan uitgegaan moet worden van de vaststelling van 18 mei 2017.
    9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag in strijd is met artikel 19.2.1, aanhef en onder e, van de planregels nu het bouwplan voorziet in het splitsen van één bestaande woning in twee woningen. Het college voert daartoe aan dat ten tijde van het in werking treden van het bestemmingsplan "Statenkwartier" de woning nog niet feitelijk was gesplitst.
    Het college wijst er daarbij op dat met het besluit van 18 mei 2017 alleen verschillende goot- en bouwhoogten in het bestemmingsplan zijn gewijzigd. Er is geen sprake van een volledig nieuwe vaststelling van het bestemmingsplan, omdat de overige onderdelen, waaronder het splitsingsverbod, niet zijn gewijzigd, aldus het college. De toetsing of er sprake was van één of twee bestaande woningen moet dus plaatsvinden aan de hand van de feitelijke situatie op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan na de vaststelling van 14 april 2016.
    9.2.    Artikel 19.2.1, aanhef en onder e, van de planregels, luidt als volgt:
    "19.2.1 Hoofdgebouwen
    Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    (…)
    e. het is verboden een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen;
    (…)"
    9.3.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of met het bouwplan in de aanvraag sprake is van het splitsen van één bestaande woning in twee zelfstandige woningen, of dat er al sprake was van twee zelfstandige woningen vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan is geen definitie van het begrip "bestaande woning" opgenomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen wordt een planregel in dat geval omwille van de rechtszekerheid letterlijk uitgelegd. Die letterlijke uitleg brengt met zich dat artikel 19.2.1 van het bestemmingsplan zo moet worden gelezen dat het moet gaan om een feitelijk bestaande woning. De Afdeling verwijst hierbij naar haar uitspraak van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:939, onder 13.4, over een soortgelijke bepaling. Dit betekent dat als de woning voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan feitelijk al in twee woningen was gesplitst, de aanvraag van [appellant] geen betrekking heeft op de splitsing van één bestaande in twee zelfstandige woningen. Aan [appellant] kan dan het in artikel 19.2.1, aanhef en onder e, van de planregels neergelegde splitsingsverbod niet worden tegengeworpen.
    9.4.    Het college heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat de woning vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan nog niet feitelijk was gesplitst, gewezen op de verleende omgevingsvergunning voor de dakopbouw van 9 april 2014. Uit de tekeningen behorende bij deze omgevingsvergunning volgt namelijk dat in de oude en de nieuwe situatie geen sprake was van twee woningen, aldus het college. Daarnaast wijst het college op een controlerapport van 26 februari 2018 (hierna: het controlerapport) waaruit zij afleidt dat de werkzaamheden in april 2017 na een periode van twee jaar zijn hervat. In dat rapport staat dat de werkzaamheden in februari 2018 zijn afgerond en dat is gebouwd conform de vergunning van 9 april 2014, aldus het college.
    9.5.    [appellant] heeft verschillende stukken aangeleverd ter onderbouwing van zijn standpunt dat er al vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan sprake was van twee afzonderlijke, zelfstandige woningen. [appellant] stelt daarbij eerst dat er al ruim vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, op of rond 29 januari 2014, sprake was van twee zelfstandige woningen. Voor zover de Afdeling niet tot die conclusie zou komen, stelt [appellant] dat er in januari 2017 en derhalve vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in ieder geval sprake was van twee zelfstandige woningen.
    9.5.1. Ter onderbouwing van het standpunt dat er al langere tijd vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan sprake was van twee afzonderlijke, zelfstandige woningen, wijst [appellant] op een notariële akte van 29 januari 2014. In deze akte staat dat het pand wordt gesplitst in onder meer een appartementsrecht dat bestaat uit het exclusieve gebruik van de woningen op de eerste verdieping met vliering. [appellant] wijst erop dat gesproken wordt over het meervoud "woningen". Daarnaast bevat de splitsingstekening bij deze akte een plattegrond van de situatie waarop twee wc’s, twee douches en twee keukens zijn opgenomen. Daardoor is er sprake van voorzieningen voor twee woningen, aldus [appellant]. Ook in een notariële akte van 29 december 2017 wordt gesproken over het appartementsrecht van de woningen op de eerste verdieping met vliering. Bij deze akte is eveneens een tekening gevoegd waarbij sprake is van dubbele woonvoorzieningen. Hieruit volgt dat er op of rond 29 januari 2014 al sprake was van meerdere woningen, aldus [appellant].
    9.5.2. Ter onderbouwing van het betoog dat in ieder geval vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan sprake was van twee zelfstandige woningen, heeft [appellant] een fotorapportage overgelegd van 17 januari 2017. Daarop zijn foto’s te zien van binnen en buiten het pand op [locatie 1]. Hierop zijn verschillende ruimten van het pand en verschillende voorzieningen in het pand te zien. Op de verschillende foto’s zijn onder meer twee afzonderlijke meterkasten, een toilet en kabels en leidingen te zien. Op het moment van de foto’s zijn de werkzaamheden nog niet afgerond.
    9.5.3. In reactie op het standpunt van het college heeft [appellant] erop gewezen dat uit het controlerapport waar het college naar verwijst volgt dat de bouw gereed is gemeld op 10 oktober 2017 en niet pas in februari 2018.  Ook wijst [appellant] op WOZ-gegevens over het adres "Van Sint Aldegondeplein 2 2e etage" waarop een toestandspeildatum van 1 januari 2018 en een waardepeildatum van 1 januari 2017 is opgenomen. Daaruit volgt dat de gemeente Den Haag op zijn vroegst uitgaat van de realisatie van een afzonderlijke woning op de tweede etage van het adres Van Sint Aldegondeplein 2 op 1 januari 2017 en op zijn laatst op 1 januari 2018, aldus [appellant]. [appellant] stelt daarbij dat niet van belang is wanneer de bouw is afgerond, maar dat beoordeeld moet worden wanneer de basiselementen voor de twee woningen aanwezig waren.
    9.6.    De Afdeling is van oordeel dat [appellant] met de door hem aangeleverde stukken en verklaringen niet aannemelijk heeft gemaakt dat er vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan sprake was van feitelijk twee zelfstandige woningen. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    De Afdeling stelt vast dat het besluit van 14 april 2016 op 30 juni 2016 in werking is getreden. Het besluit van 18 mei 2017 is op 20 juli 2017 in werking getreden.
    9.6.1. De ingebrachte notariële akte is daarvoor onvoldoende. Uit de notariële akte van 29 januari 2014 volgt dat er vóór de splitsing in appartementsrechten sprake was van een bedrijfspand met een afzonderlijke bovenwoning. Met deze notariële akte is een splitsing aangebracht tussen het bedrijfspand op de begane grond en de bovenwoning op de tweede bouwlaag, met vliering. Op de splitsingstekening is aangegeven welke delen van het gebouw bestemd zijn om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt. Dit ter verduidelijking van welke gedeelten van het gebouw bij de verschillende appartementsrechten behoren. Daarmee wordt in de splitsingstekening bij de notariële akte niet noodzakelijk een volledige weergave van het feitelijke gebruik van de verschillende ruimtes in het pand gegeven. Voor zover uit de tekeningen blijkt dat er meerdere keukens en wc- en doucheruimtes aanwezig waren, maakt de tekening niet duidelijk dat deze voorzieningen onderdeel uitmaken van twee zelfstandige, of van één en dezelfde woning en of deze er feitelijk al waren. Het enkele gegeven dat de splitsingsakte spreekt over woningen is onvoldoende voor de conclusie dat er daadwerkelijk meerdere, zelfstandige woningen aanwezig waren.
    De Afdeling merkt daarbij nog op dat al deze ruimten op de tekening op dat moment onderdeel uitmaakten van hetzelfde appartementsrecht. Ten tijde van de notariële akte van 29 december 2017 is het gedeelte van het gebouw waarin voorheen de bovenwoning was gelegen, met de aanpassingen vanwege de toegevoegde dakopbouw, pas gesplitst in twee afzonderlijke appartementsrechten. Deze notariële akte dateert echter van na de inwerkingtreding van de besluiten van 14 april 2016 en 18 mei 2017.
    De Afdeling oordeelt daarom dat [appellant] hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat al op of rond 29 januari 2014 sprake was van twee zelfstandige woningen.
    9.6.2. De Afdeling oordeelt dat [appellant] met de overige stukken ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woning al vóór 20 juli 2017 was gesplitst in twee zelfstandige woningen. In tegenstelling tot wat [appellant] stelt blijkt uit de foto’s niet dat op dat moment de basiselementen voor twee verschillende woningen aanwezig waren. Ook blijkt niet uit de foto’s dat er tussen de verschillende ruimtes een dusdanige scheiding is aangebracht dat gesproken kan worden van twee afzonderlijke, zelfstandige woningen.
    9.6.3. De Afdeling kan [appellant] volgen in zijn standpunt dat uit het controlerapport van het college onvoldoende volgt dat de werkzaamheden ten behoeve van de omgevingsvergunning van 9 april 2014 pas in februari 2018 zijn afgerond. Met deze omgevingsvergunning is echter alleen toestemming verleend om de woonruimte te vergroten door middel van een dakopbouw. Ongeacht wanneer deze werkzaamheden precies zijn afgerond, volgt uit het afronden van de werkzaamheden niet dat er ook sprake is van het feitelijk aanwezig zijn van twee zelfstandige woningen.
    9.7.    Gelet op het bovenstaande oordeelt de Afdeling dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er al twee zelfstandige woningen waren gerealiseerd vóór inwerkingtreding van het bestemmingsplan, ongeacht of uitgegaan moet worden van 30 juni 2016 of 20 juli 2017 als peilmoment. De vraag welk van deze data als peilmoment moeten dienen laat de Afdeling daarom in het midden. Conclusie is dat het college terecht heeft geoordeeld dat de aanvraag zag op de splitsing van één bestaande woning naar twee zelfstandige woningen. Om die reden is het bouwplan in strijd met het verbod van artikel 19.2.1, aanhef en onder e, van de planregels. Daarom is het college ook terecht overgegaan tot een beoordeling of het een omgevingsvergunning kon verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan op dit punt.
    9.8.    Het betoog slaagt niet.
    Binnenplanse afwijkingsmogelijkheid
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren omdat het bouwplan niet voldoet aan de voorwaarden van de in artikel 19.4, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid om met een omgevingsvergunning van het bestemmingsplan af te wijken. Daartoe voert [appellant] aan dat de rechtbank geoordeeld heeft dat het bouwplan wordt gerealiseerd in een kap, terwijl er sprake is van realisatie in een bouwlaag. De kap is namelijk een schijnkap van een enkele meter breed waarbij de bouwlaag achter de kap is gerealiseerd, aldus [appellant]. Daarnaast stelt [appellant] dat meer dan 50% van de dakschilden in een hoek van 90 graden staat. Dit is meer dan de 75 graden die genoemd is in artikel 1.68 van de planregels, waarin de definitie van het begrip "kap" is opgenomen.
    10.1.  Artikel 1.33, 1.68 en 1.69 van de planregels luiden als volgt:
    "1.33 bouwlaag:
    een doorlopend gedeelte van een gebouw, dat door op gelijke of nagenoeg gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met uitsluiting van een onderbouw, kap of kapverdieping."
    "1.68 kap:
    een bouwkundige constructie, uitwendig bestaande uit twee of meer hellende dakschilden onder een hellingshoek van elk tenminste 15o en ten hoogste 75o ten opzichte van het horizontale vlak, bedoeld om een gebouw aan de bovenzijde af te dekken."
    "1.69 kapverdieping:
    een in de kap van een gebouw gelegen ruimte, waarvan de vloer niet meer dan 1,20 m. onder de goothoogte ligt, tenzij in de regels anders is bepaald."
    10.2.  Artikel 19.4 van de planregels luidt als volgt:
    "Met een omgevingsvergunning kan afgeweken worden van:
    a.       het bepaalde in lid 19.2.1 sub c (lees: e) onder de voorwaarden dat:
    1. de zelfstandige woningen die als gevolg van splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan en de oppervlakte van de woning minimaal 40 m2 woonoppervlakte bedraagt;
    (…)"
    10.3.  De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat de bovenste verdieping aangemerkt moet worden als kap. Op de bouwtekeningen is te zien dat zowel aan de oost- als westzijde van het gebouw een hellend dakschild aanwezig is, welke een hellingshoek heeft tussen de 15o en de 75o. Hetzelfde geldt voor de zijgevel van het gebouw aan de zuidzijde. Dat meer dan 50% van de dakschilden een helling heeft van 90o, ongeacht of dit het geval is, neemt niet weg dat er sprake is van twee dakschilden waarbij dit wel het geval is. De definitie van kap in artikel 1.68 noemt immers geen minimumpercentage dat de twee hellende dakvlakken minimaal moeten beslaan. Daarbij definieert het bestemmingsplan het begrip "schijnkap" niet en wordt ook verder geen onderscheid gemaakt tussen kappen en schijnkappen.
    Omdat artikel 1.33 van de planregels bepaalt dat voor de definitie van het begrip "bouwlaag" een kap is uitgesloten, concludeert de Afdeling dat niet voldaan is aan de in artikel 19.4, aanhef en onder a, opgenomen voorwaarde dat gesplitste woningen ten minste een volledige bouwlaag moeten beslaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Buitenplanse afwijkingsmogelijkheid
    11.     Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren op grond van de beleidsregel "Bouwkundig Splitsen Dakopbouwen" (hierna: de beleidsregel). [appellant] stelt dat de woning niet valt onder het toepassingsbereik van artikel 4 van de beleidsregel, omdat er geen sprake is van een gebied met een regeling voor dakopbouwen in het bestemmingsplan.
    [appellant] voert hiertoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beleidsregel een nauwe samenhang heeft met de eerdere beleidsregel "Dakopbouwen". Op grond van de beleidsregel "Dakopbouwen" zijn namelijk gebieden in verschillende bestemmingsplan aangewezen met de aanduidingen "specifieke bouwaanduiding dakopbouw-1" of "specifieke bouwaanduiding dakopbouw-2". De beleidsregel "Bouwkundig Splitsen Dakopbouwen" heeft tot doel om voor die gebieden beperkingen te stellen, aldus [appellant]. Daarom vallen alleen gebieden met deze specifieke aanduidingen onder de gebieden met een regeling voor dakopbouwen in het bestemmingsplan. Omdat het bestemmingsplan niet voorziet in één van deze twee aanduidingen voor de woning, valt de woning dus niet onder het toepassingsbereik van de beleidsregel.
    Daarbij stelt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen waarde heeft gehecht aan het gegeven dat het college bij andere aanvragen ook deze uitleg heeft aangehouden.
    [appellant] wijst er verder op dat er bij de eerdere omgevingsvergunning voor het realiseren van de dakopbouw een "nadere aanduiding" is opgenomen. In het besluit op bezwaar van 16 juli 2019 heeft het college deze "nadere aanduiding" verkeerd uitgelegd en toegepast. Het toepassingsbereik van de beleidsregel wordt namelijk niet bepaald door een "nadere aanduiding" in een omgevingsvergunning. Bovendien staat in deze "nadere aanduiding" dat de beleidsregel waarnaar wordt verwezen alleen van toepassing is op "gebieden met een regeling voor dakopbouwen". Daar is volgens [appellant] geen sprake van, gelet op het bovenstaande. De "nadere aanduiding" is bovendien niet vormgegeven als afdwingbare voorwaarde, waarvoor verwezen wordt naar de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1333.
    11.1.  Artikelen 3 en 4 van de beleidsregel luiden als volgt:
    "Artikel 3.
    Als beleidslijn vast te stellen dat binnen 10 jaar na het verlenen van een omgevingsvergunning voor het vergroten van een bestaande woning d.m.v. een dakopbouw ten behoeve van het eigen gebruik, het college geen medewerking zal verlenen aan een aanvraag om een omgevingsvergunning tot splitsing van de betreffende woning met dakopbouw in meerdere zelfstandige woningen.
    Artikel 4.
    Deze beleidsregel is van toepassing in de gebieden waar een bestemmingsplan van toepassing is met een regeling voor dakopbouwen."
    11.2.  Uit artikel 3 van de beleidsregel volgt dat geen omgevingsvergunning verleend wordt voor het splitsen van een woning als minder dan 10 jaar vóór het besluit een omgevingsvergunning is verleend voor het vergroten van de woning door middel van een dakopbouw. Niet bestreden is dat minder dan 10 jaar vóór het bestreden besluit een omgevingsvergunning is verleend voor een dakopbouw. De Afdeling stelt vast dat artikel 4 de beleidsregel van toepassing verklaart op bestemmingsplannen met een regeling voor dakopbouwen. Tussen partijen is in geschil of hieraan is voldaan. De Afdeling ziet zich daarom voor de vraag gesteld of [locatie 1] te Den Haag zich bevond in een gebied waar een bestemmingsplan van toepassing is met een regeling voor dakopbouwen.
    11.3.  Voor de bestemming "Wonen -1" zijn in artikel 19.2.1 regels opgenomen die gelden voor alle hoofdgebouwen binnen deze bestemming. Daarin is bepaald dat alleen in het geval van de specifieke bouwaanduidingen voor dakopbouwen er bij recht een grotere bouw- en goothoogte is toegestaan als dit ten behoeve van de realisatie van een dakopbouw dan wel een verhoogde kapverdieping is. Daarbij is op sommige percelen deze specifieke bouwaanduidingen opgenomen en op andere percelen niet. Onder die omstandigheden oordeelt de Afdeling dat het bestemmingsplan daarmee voorziet in een regeling voor dakopbouwen.
    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat de beleidsregel alleen betrekking heeft op het gebied waarvoor het bestemmingsplan in een specifieke regeling voor dakopbouwen voorziet. De Afdeling leest deze beleidsregel net als het college zo dat moet worden bezien of het bestemmingsplan als zodanig een regeling voor dakopbouwen kent. Als dat het geval is, is de beleidsregel van toepassing op het gehele plangebied en niet alleen op die gebieden waarop de regeling voor dakopbouwen ziet. Artikel 4 van de beleidsregel maakt ook geen melding van deze specifieke bouwaanduidingen. De raad heeft desgevraagd de aan de beleidsregel voorafgaande beleidsregel "Dakopbouwen", aan de Afdeling toegezonden. Ook uit de bewoordingen van deze beleidsregel "Dakopbouwen", al dan niet in samenhang met de beleidsregel, leidt de Afdeling niet af dat de beleidsregel alleen van toepassing is op gebieden met specifieke bouwaanduidingen. Het college is er dus terecht vanuit gegaan dat de beleidsregel van toepassing is.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    11.4.  [appellant] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat er vergelijkbare situaties zijn waarin het college anders gehandeld heeft. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dienen er gelijke gevallen te worden genoemd en dat heeft [appellant] niet gedaan. Waar [appellant] wijst op de situatie aan [locatie 2]-[locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5], heeft het college uiteengezet dat deze situaties niet vergelijkbaar zijn. In die situaties gaat het namelijk om het toevoegen van een bouwlaag met nieuwe woningen. Deze ontwikkeling was voor zowel het bouwen en het bewonen passend in het bestemmingsplan. In de aanvraag van [appellant] gaat het om splitsing van een reeds bestaande woning.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    11.5.  Voor zover [appellant] nog wijst op de juridische status van de "nadere aanduiding" in de omgevingsvergunning, overweegt de Afdeling dat die status niet van belang is voor de toepasselijkheid van de beleidsregel. Zoals de Afdeling hierboven heeft overwogen is de beleidsregel los van de status van deze "nadere aanduiding" van toepassing nu er sprake is van een gebied waarin een bestemmingsplan van toepassing is met een regeling voor dakopbouwen. Artikel 3 van de beleidsregel heeft dezelfde strekking als de nadere aanduiding.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Vertrouwensbeginsel
    12.     [appellant] betoogt dat hij de tweede woning heeft gerealiseerd op basis van vertrouwen dat hij ontleend heeft aan een uitlating naar aanleiding van een principeverzoek dat heeft geleid tot de beginseluitspraak van 19 december 2013. Verder heeft [appellant] aangevoerd dat na het indienen van de aanvraag in eerste instantie een discussie is ontstaan over het aspect parkeren. Destijds is niet gesproken over dat de aanvraag mogelijk in strijd was met het bestemmingsplan vanwege de splitsing. Onder deze omstandigheden betoogt [appellant] dat hij erop mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning niet vanwege deze strijdigheid geweigerd zou worden.
    12.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit diegene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [appellant] heeft niet onderbouwd wat de precieze strekking van de uitlatingen is geweest waar hij het vertrouwen aan heeft ontleend, of wie deze uitlatingen precies heeft gedaan. De Afdeling oordeelt daarom dat [appellant] hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat er toezeggingen of andere uitlatingen door het college zijn gedaan waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college de omgevingsvergunning voor het splitsen van de woning zou verlenen. Dat het college in eerste instantie in discussie is gegaan over benodigde parkeerplaatsen is ook niet aan te merken als een dergelijke toezegging of uitlating.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    288
     
    Bijlage: wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    (…)
    Planregels bestemmingsplan "Statenkwartier"
    1.33 bouwlaag:
    een doorlopend gedeelte van een gebouw, dat door op gelijke of nagenoeg gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met uitsluiting van een onderbouw, kap of kapverdieping.
    1.68 kap:
    een bouwkundige constructie, uitwendig bestaande uit twee of meer hellende dakschilden onder een hellingshoek van elk tenminste 15o en ten hoogste 75o ten opzichte van het horizontale vlak, bedoeld om een gebouw aan de bovenzijde af te dekken.
    1.69 kapverdieping:
    een in de kap van een gebouw gelegen ruimte, waarvan de vloer niet meer dan 1,20 m. onder de goothoogte ligt, tenzij in de regels anders is bepaald.
    19.2.1 Hoofdgebouwen
    Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    (…)
    b. de goot- en/of bouwhoogte van de gebouwen mag niet meer bedragen dan op de verbeelding is aangegeven;
    c. van het gestelde onder b mag worden afgeweken ter plaatse van de 'specifieke bouwaanduiding - dakopbouw 1' ten behoeve van de realisatie van een dakopbouw van maximaal 3,5 meter hoog, gemeten vanaf het bestaande dakvlak;
    d. van het gestelde onder b mag worden afgeweken ter plaatse van de 'specifieke bouwaanduiding - dakopbouw 2' ten behoeve van de realisatie van een verhoogde kapverdieping van maximaal 3,5 meter hoog, wat wil zeggen dat de op de plankaart aangegeven goot- en nokhoogte van de kap mogen worden verhoogd met maximaal 3,5 meter;
    e. het is verboden een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen;
    (…)
    19.4 Afwijken van de bouwregels
    Met een omgevingsvergunning kan afgeweken worden van:
    a. het bepaalde in lid 19.2.1 sub c onder de voorwaarden dat:
    1. de zelfstandige woningen die als gevolg van splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan en de oppervlakte van de woning minimaal 40 m2 woonoppervlakte bedraagt;
    2. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    3. de parkeerdruk niet hoger is dan 90% ofwel de parkeerbehoefte volledig op eigen terrein wordt opgelost.
    (…)
    Beleidsregel Bouwkundig splitsen dakopbouwen
    Artikel 3.
    Als beleidslijn vast te stellen dat binnen 10 jaar na het verlenen van een omgevingsvergunning voor het vergroten van een bestaande woning d.m.v. een dakopbouw ten behoeve van het eigen gebruik, het college geen medewerking zal verlenen aan een aanvraag om een omgevingsvergunning tot splitsing van de betreffende woning met dakopbouw in meerdere zelfstandige woningen.
    Artikel 4.
    Deze beleidsregel is van toepassing in de gebieden waar een bestemmingsplan van toepassing is met een regeling voor dakopbouwen.