ECLI:NL:RVS:2023:3296, Raad van State, 30-08-2023, 202204101/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 september 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een verzoek van [wederpartij] om naturalisatie afgewezen. [wederpartij] heeft de Syrische nationaliteit. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat er een ernstig vermoeden bestaat dat zij een gevaar vormt voor de openbare orde. De reden hiervoor is dat uit haar Justitiële Documentatie volgt dat [wederpartij] op 28 maart 2017 een transactievoorstel heeft aanvaard in de vorm van een taakstraf van 24 uur wegens een winkeldiefstal. [wederpartij] heeft de taakstraf op 5 september 2017 voltooid. De rehabilitatietermijn van vijf jaar was ten tijde van het besluit van 6 januari 2021 nog niet verstreken. Volgens de staatssecretaris doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat hij in afwijking van het beleid in de Handleiding RWN het verzoek had moeten inwilligen.

202204101/1/V6.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 juni 2022 in zaak nr. 21/815 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 september 2020 heeft de staatssecretaris een verzoek van [wederpartij] om naturalisatie (hierna: het verzoek) afgewezen.
    Bij besluit van 6 januari 2021 heeft de staatssecretaris het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 juni 2022 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. H. Yousef, advocaat te Den Haag, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 december 2022, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. J.M. Sidler, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       [wederpartij] heeft de Syrische nationaliteit. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat er een ernstig vermoeden bestaat dat zij een gevaar vormt voor de openbare orde. De reden hiervoor is dat uit haar Justitiële Documentatie volgt dat [wederpartij] op 28 maart 2017 een transactievoorstel heeft aanvaard in de vorm van een taakstraf van 24 uur wegens een winkeldiefstal. [wederpartij] heeft de taakstraf op 5 september 2017 voltooid. De rehabilitatietermijn van vijf jaar was ten tijde van het besluit van 6 januari 2021 nog niet verstreken. Volgens de staatssecretaris doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat hij in afwijking van het beleid in de Handleiding RWN (hierna: de Handleiding) het verzoek had moeten inwilligen.
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek van [wederpartij] in het licht van de door haar aangevoerde bijzondere omstandigheden ten onrechte heeft afgewezen zonder nader onderzoek daarnaar te verrichten. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris te weinig waarde heeft gehecht aan het lange verblijf in Nederland van [wederpartij] en haar kwetsbare positie. Verder heeft de rechtbank bij haar oordeel betrokken dat aannemelijk is dat [wederpartij] een taakstraf heeft geaccepteerd voor een eenvoudig vergrijp. De rechtbank heeft verwezen naar de Oriëntatiepunten voor straftoemeting waaruit volgt dat het uitgangspunt is dat voor het vergrijp, een eenvoudige winkeldiefstal, een geldboete van € 200,00 wordt opgelegd. De hoogte van dat boetebedrag ligt ver onder het normbedrag van € 810,00, opgenomen in paragraaf 1 van de Handleiding, met het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), aldus de rechtbank.
    3.       De staatssecretaris bestrijdt dit oordeel van de rechtbank. Hij voert aan dat het beleid in de Handleiding als uitgangspunt dient bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een ernstig vermoeden dat [wederpartij] een gevaar oplevert voor de openbare orde en dat uit paragraaf 5.5 van de Handleiding, met het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, volgt dat, als voor een misdrijf een taakstraf is opgelegd, dit wordt tegengeworpen ongeacht de duur van de taakstraf. Verder voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, hoewel [wederpartij] lange tijd in Nederland woont en kwetsbaar is, dat onverlet laat dat aan haar een taakstraf is opgelegd wegens een misdrijf en dus een ernstig vermoeden bestaat dat zij een gevaar vormt voor de openbare orde. Tot slot heeft de rechtbank volgens de staatsecretaris niet onderkend dat aan [wederpartij] geen geldboete is opgelegd maar een taakstraf en [wederpartij] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de keuze had tussen een geldboete en een taakstraf.
    4.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dient het beleid in de Handleiding als uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van ernstige vermoedens dat de betrokkene gevaar oplevert voor de openbare orde. De Afdeling wijst bij wijze van voorbeeld op haar uitspraak van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1826, onder 3.1. Meer specifiek wijst de Afdeling op haar uitspraak van 25 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD5392, onder 2.1.1, waarin zij overweegt dat de staatssecretaris er bij de toepassing van het beleid ter invulling van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN rekening mee moet houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen indien hij van dat beleid afwijkt. Toepassing van het beleid is vanzelfsprekend het vertrekpunt van de besluitvorming, maar de staatssecretaris moet hiervan onder bepaalde omstandigheden afwijken.
    4.1.    In de Handleiding, paragraaf 1 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN staat dat naturalisatie wordt geweigerd als in de periode van vijf jaar direct voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop, een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd. Met sanctie wordt onder meer bedoeld: een vrijheidsbenemende straf of maatregel, een taakstraf, een geldboete van € 810,00 of meer en een strafbeschikking of transactie van € 810,00 of meer.
    4.2.    In paragraaf 5.1 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, staat dat een ernstig vermoeden dat een vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, niet wordt gebaseerd op zomaar iedere willekeurige misstap die tot een sanctie heeft geleid. De misdraging moet wel voldoende ernstig zijn geweest. De ernst komt tot uiting in het feit dat alleen misdrijven in aanmerking worden genomen. Bovendien moet ook de sanctie die daarop is gevolgd, voldoende zwaar zijn.
    5.       De Afdeling stelt vast dat het beleid een onderscheid maakt naar de zwaarte van de sanctie in het geval er een geldboete is opgelegd. Het misdrijf staat immers pas in de weg aan naturalisatie als daarvoor een geldboete van € 810,00 of hoger is opgelegd. Misdrijven waarvoor een lagere geldboete is opgelegd, staan naturalisatie niet in de weg, als de betrokken vreemdeling aan de overige vereisten voor naturalisatie voldoet. Het beleid maakt dit onderscheid niet in het geval van een misdrijf waarvoor een taakstraf is opgelegd. In dat geval wordt het misdrijf als ernstig misdrijf aangemerkt, ongeacht de duur van de taakstraf.
    5.1.    Op de zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris nader toegelicht waarom hij in het geval een taakstraf is opgelegd geen onderscheid maakt naar de zwaarte van de sanctie. In het strafrecht bestaat een hiërarchie voor de op te leggen sancties waarbij de taakstraf boven de geldboete staat. Hiermee is al tot uitdrukking gebracht dat een misdrijf waarvoor een taakstraf is opgelegd ernstig is. Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat, als hij in gevallen waarin een relatief lage taakstraf is opgelegd, zou moeten beoordelen of het misdrijf zo ernstig is dat het in de weg staat aan naturalisatie, dit betekent dat hij naar het delict zelf en de omstandigheden waaronder het is gepleegd moet kijken. Dat is echter iets wat de strafrechter bij het vaststellen van de strafmaat in de strafzaak al heeft gedaan. Zo’n beoordeling hoort volgens de staatssecretaris niet thuis in de naturalisatieprocedure.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris niet duidelijk heeft weten te maken waarom het beleid geen onderscheid maakt naar de zwaarte van de sanctie in het geval een taakstraf is opgelegd en wel in het geval een geldboete is opgelegd. De staatssecretaris kan niet volstaan met een verwijzing naar de hiërarchie van sancties. Die aanvankelijk door de wetgever bedoelde hiërarchie brengt niet mee dat de staatssecretaris in het beleid geen onderscheid kan maken naar de zwaarte van de sanctie in het geval een taakstraf is opgelegd. Het is begrijpelijk dat de staatssecretaris in het kader van de beleidsvorming een uitzondering maakt voor de gevangenisstraf. Dat ligt anders bij taakstraffen. Bij veel misdrijven kan zowel een geldboete als een taakstraf worden opgelegd. De keuze voor de ene of de andere strafsoort hangt af van de omstandigheden van het geval en niet alleen van de ernst van het misdrijf. Dat in een bepaald geval een taakstraf is opgelegd in plaats van een geldboete, zegt dus op zichzelf niets over de ernst van de gedraging. Het betoog van de staatssecretaris dat hij bij een lage taakstraf moeilijk kan beoordelen of een misdrijf ernstig is, omdat hij in dat geval moet kijken naar het delict zelf en de omstandigheden waaronder het is gepleegd, volgt de Afdeling niet. De staatssecretaris heeft immers voor misdrijven waarvoor een geldboete is opgelegd, ook een ondergrens in het beleid aangebracht. De staatssecretaris had daarom in relatie tot die laatste beleidskeuze, geen ruimte meer om geen ondergrens aan te brengen in zijn beleidskeuze voor taakstraffen.
    5.3.    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het beleid onvoldoende onderscheid maakt naar de zwaarte van de sanctie in het geval er een taakstraf is opgelegd en dat het beleid op dit punt niet in een evenredige verhouding staat tot de ermee te dienen doelen. Dat beleid is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De staatssecretaris heeft het beleid ten onrechte aan het besluit ten grondslag gelegd.
    6.       De staatssecretaris betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte de persoonlijke omstandigheden van [wederpartij] als bijzondere omstandigheden heeft aangemerkt. Dat [wederpartij] al lange tijd in Nederland verblijft en zich in een kwetsbare positie bevindt, omdat haar huwelijk is beëindigd en zij de zorg heeft over haar kinderen, zijn geen bijzondere omstandigheden die maken dat hij in afwijking van het beleid in de Handleiding het verzoek had moeten inwilligen.
    Hoewel de staatssecretaris dit betoog terecht voert, leidt dit niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, gelet op wat de Afdeling onder 5 tot en met 5.3 heeft overwogen.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze berust. Dit betekent dat de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van wat de Afdeling onder 5 tot en met 5.3 heeft overwogen. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 837,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.D.J.D. van der Heijden, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    670-954.