ECLI:NL:CBB:2024:360, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-05-2024, 23/956
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechtenstelsel. Verzoek om een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw is door de minister afgewezen. De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister maakt alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruik van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de met het fosfaatrechtenstelsel te dienen belangen tot het behoud van de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Dit uitgangspunt is in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel van de minister te bereiken. 
        Het College komt tot het oordeel dat het bestreden besluit evenwichtig is en niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/956
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2024 in de zaak tussen
    V.O.F. [naam 1] , te [plaats 1] 
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigden: mr. A.R. Aladin en mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 26 oktober 2022 (het afwijzingsbesluit) heeft de minister het ontheffingsverzoek op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) van [naam 1] afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 27 februari 2023 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft nadere stukken ingezonden. 
    
    
    
      De zitting was op 9 februari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] voor [naam 1] en de gemachtigde van de minister. Voor [naam 1] was tevens aanwezig [naam 3] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1	[naam 1] heeft gevraagd om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel voor het houden van melkvee. De minister heeft het ontheffingsverzoek afgewezen. Het College oordeelt dat de minister het ontheffingsverzoek mocht afwijzen. Het College legt hieronder uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
    
    
    
    
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      2.1
      Op grond van artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen (kg) fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
      
    
    
      2.2
      Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      2.3
      Op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens de Msw bepaalde.
      
      
        
          Aanleiding voor deze procedure
        
      
      
    
    
      3.1
      
        et 
        
          [naam 1] exploiteerde tot 2013 in een samenwerkingsverband een melkveehouderij met twee locaties in [plaats 2] . In 2013 is het bedrijf gesplitst en heeft [naam 1] op 1 juli 2013 zijn deel van het bedrijf verkocht met oog op het rijksproject “Ruimte voor de Rivier” en om onteigening te voorkomen. Het samenwerkingsverband is hiermee beëindigd. Op 22 augustus 2013 heeft [naam 1] een melkveehouderijbedrijf in [plaats 1] overgenomen. [naam 1] heeft 90 melk- en kalfkoeien en bijhorend jongvee van zijn oude bedrijf meegenomen naar zijn nieuwe bedrijf in [plaats 1] . Op 31 maart 2014 heeft [naam 1] koeien aangekocht en vanaf 1 april 2014 is hij begonnen met melken op het nieuwe bedrijf. In 2003 was aan het bedrijf in [plaats 1] op grond van de Wet milieubeheer een vergunning (milieuvergunning) verleend voor het houden van 150 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee en op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning voor het houden van 150 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield [naam 1] op zijn bedrijf 101 melk- en kalfkoeien en 119 stuks jongvee.
      
      
    
    
      3.2
      Met het besluit van 3 januari 2018 (het fosfaatrechtenbesluit) heeft de minister op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht van [naam 1] op 5.377 kg vastgesteld. Met het besluit van 26 maart 2019 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard. Met de uitspraak van 3 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:791) heeft het College het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. Het College heeft daarin onder meer geoordeeld dat de vaststelling van het aantal fosfaatrechten van [naam 1] in het fosfaatrechtenbesluit geen strijd oplevert met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
      
    
    
      3.3
      In het ontheffingsverzoek verzoekt [naam 1] vervolgens om ontheffing, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, in de vorm van een vaststelling van zijn fosfaatrecht voor de stalcapaciteit en vergunning van de nieuwe locatie (150 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee). [naam 1] heeft aan dit verzoek ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een uitbreiding van haar bedrijf ten opzichte van de peildatum (2 juli 2015), maar van een terugkeer naar een eerder al (grotendeels) gerealiseerde situatie (door de vorige eigenaar).    
      
    
    
      3.4
      Met het afwijzingsbesluit heeft de minister dit verzoek afgewezen onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van het College van 3 november 2020 op de grond dat geen (nieuwe) bijzondere omstandigheden aanwezig waren en dat geen sprake was van een individuele en buitensporige last. In het bestreden besluit heeft de minister zich daarnaast op het standpunt gesteld dat er geen reden is om het algemene belang dat met het fosfaatrechtenstelsel wordt gediend opzij te zetten voor het belang van [naam 1] . De gevallen waarin de minister wel een ontheffing heeft verleend van de verplichting om voldoende fosfaatrechten te hebben, zijn, zoals in het bestreden besluit nader toegelicht, niet vergelijkbaar met de situatie van [naam 1] . De mogelijkheden tot uitbreiding onder de bestaande vergunning en stalcapaciteit maken niet dat de doorstart van het bedrijf geen uitbreiding inhoudt ten opzichte van de situatie op de peildatum 2 juli 2015. Volgens de minister verschilt de toetsing bij een beroep op schending van artikel 1 van het EP op individueel niveau niet wezenlijk van een rechtstreekse toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister verwijst daarbij naar de uitspraken van het College van 22 februari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:84) en van 5 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:157).  
      
      
        
          Standpunt van [naam 1]
        
      
      
      4 [naam 1] voert samengevat het volgende aan. In het afwijzingsbesluit heeft de minister het ontheffingsverzoek van [naam 1] ten onrechte aangemerkt als een herzieningsverzoek en heeft dat tot uitgangspunt genomen voor de verdere beoordeling daarvan. In het bestreden besluit is de minister daarop in de kern niet teruggekomen. [naam 1] heeft echter verzocht toepassing te geven aan artikel 38, tweede lid, van de Msw en niet om de uitspraak van 3 november 2020 te herzien. De minister heeft daartoe ook geen bevoegdheid. Daarmee wordt onnavolgbaar dat de minister relevant acht dat geen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren zijn gebracht. De minister geeft voorts een onjuiste interpretatie aan de bevoegdheid die artikel 38, tweede lid, Msw hem geeft. Met de wet van 2 mei 1997, houdende wijziging van de Msw (Stb. 1997, 360), is artikel 38 van de Msw ingrijpend gewijzigd, zodat er met een ontheffing maatwerk kon worden geleverd en de specifieke bedrijfssituatie een rol kon spelen (zie de toelichting bij de wijzigingswet: Kamerstukken II 1995-1996, 24782, nr. 3, p. 41). Bij de beoordeling van een ontheffingsverzoek op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw moet dan ook een evenredigheidstoets plaatsvinden. De evenredigheidstoets bij de beoordeling van het ontheffingsverzoek is niet hetzelfde als de beoordeling van een individuele en buitensporige last bij een beroep op artikel 1 van het EP. In zijn besluitvorming heeft de minister de beoordeling van het ontheffingsverzoek ten onrechte gelijkgesteld met de beoordeling van een beroep op artikel 1 van het EP en de daarmee samenhangende vraag of sprake is van een individuele disproportionele last. De evenredigheidstoets is hiermee te beperkt en onvoldoende voor dit specifieke geval uitgevoerd. De minister miskent bovendien dat het [naam 1] niet gaat om ontheffing voor een uitbreiding, maar herstel van de eerder al (grotendeels) gerealiseerde situatie. Het ontheffingsverzoek is dus niet in strijd met de doelstellingen van het fosfaatrechtenstelsel. Om gedwongen onteigening te voorkomen, heeft [naam 1] zich genoodzaakt gezien het bedrijf te splitsen en elders een bestaand bedrijf over te nemen. [naam 1] heeft daarbij niet ingezet op uitbreiding, maar op het benutten van de al vergunde bedrijfscapaciteit. [naam 1] verwijst hierbij naar een viertal uitspraken van het College (ECLI:NL:CBB:2021:711, ECLI:NL:CBB:2022:58, ECLI:NL:CBB:2022:57 en ECLI:NL:CBB:2022:55). Volgens [naam 1] moet in zijn geval aangesloten worden bij de oplossing die is gevonden in de uitspraak van het College van 7 september 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:877), namelijk afstemming op de stalcapaciteit van het overgenomen vervangende melkveebedrijf. De gevolgen van de afwijzing van het ontheffingsverzoek staan voor [naam 1] in onevenredige verhouding tot de daarmee gediende doelen. 
      
      
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      5 De minister stelt zich op het standpunt dat het beroep ongegrond is. In het verweerschrift heeft hij onder meer erop gewezen dat de situatie van [naam 1] wezenlijk verschilt met de situatie die heeft geleid tot de door haar aangehaalde uitspraak van 7 september 2021. De minister heeft daartoe uiteengezet dat het oude bedrijf van [naam 1] niet is beëindigd, maar dat het achtergebleven gesplitste gedeelte van het bedrijf na splitsing zelfs weer is gegroeid.
      Op de locatie in [plaats 1] hield [naam 1] op peildatum 101 stuks melkkoeien en 119 stuks jongvee. Dit aantal overstijgt in ruime mate de ooit eerder door [naam 1] gehouden aantallen en tevens de aantallen die werden gehouden op het moment van overname van het overgenomen bedrijf. Er is evident sprake van een uitbreiding. 
      
      
        
          Beoordeling door het College 
        
      
      
    
    
      6.1
      De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging gemaakt worden. 
      
    
    
      6.2
      Volgens de minister zijn de met het bestreden besluit te dienen belangen de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Daarnaast speelt het rechtszekerheidsbeginsel volgens de minister een rol, omdat een ontheffing niet een omweg dient te worden om een zaak nogmaals aan de orde te stellen bij de minister en daarna bij het College. Daartegenover staat het individuele belang van [naam 1] bij ontheffing om het aantal stuks melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee te houden waarvoor zij over een vergunning beschikt. 
      
    
    
      6.3
      De minister hanteert als uitgangspunt dat hij alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruikt maakt van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de hiervoor genoemde belangen. Naar het oordeel van het College is dit uitgangspunt in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel te bereiken dat de minister beoogt en dat gediend wordt met het fosfaatrechtenstelsel. Ook onderschrijft het College het belang van de rechtszekerheid dat de minister heeft genoemd (zie recentelijk de uitspraken van het College van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:231, ECLI:NL:CBB:2024:232 en ECLI:NL:CBB:2024:228).	 
    
    
      6.4
      Het College vindt het bij het bestreden besluit gehandhaafde afwijzingsbesluit ook evenwichtig. De minister heeft, anders dan [naam 1] betoogt, de evenredigheid betrokken bij de besluitvorming en de belangen van [naam 1] afgewogen tegen het algemeen belang. Het gegeven dat [naam 1] door de toegekende fosfaatrechten minder dieren kan houden dan toegestaan volgens haar vergunning is inherent aan het fosfaatrechtenstelsel en is ook al aan de orde gekomen in de uitspraak van 3 november 2020 (hiervoor aangehaald), onder 6.3.5, over de hoeveelheid aan [naam 1] toegekende fosfaatrechten. Wat [naam 1] verder aanvoert maakt niet dat in het kader van haar ontheffingsverzoek en de daarbij te verrichten belangenafweging anders geoordeeld zou moeten worden. Daarbij komt dat de minister terecht erop heeft gewezen dat de situatie van [naam 1] wezenlijk verschilt met de situatie die heeft geleid tot de door haar aangehaalde uitspraak van 7 september 2021. Van een uitzonderlijk geval is geen sprake.  
      
      
    
    
      6.5
      Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit evenwichtig is en niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        7	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van 
      mr. M.Y. Douglas-Hamilton, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      28 mei 2024.
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. M.Y. Douglas-Hamilton