ECLI:NL:RVS:2024:1973, Raad van State, 08-05-2024, 202204070/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2022 heeft de raad van de gemeente Zundert het bestemmingsplan "Hoek Luitertweg - Heischoorstraat" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt het mogelijk om twee Ruimte-voor-Ruimte-woningen te bouwen op de hoek van de Luitertweg en de Heischoorstraat in Klein Zundert. Het plan voorziet daarnaast in een wijzigingsbevoegdheid voor het college voor het bouwen van nog een derde Ruimte-voor-Ruimte-woning. Tot slot voorziet het plan in een groengebied en een natuurstrook. Aan de noordzijde van het gebied is  een boomkwekerij gevestigd die gebruik maakt van gewasbeschermingsmiddelen. Het plan voorziet daarom aan die kant in een beukenhaag met de bestemming "Natuur" en de aanduiding "specifieke vorm van groen - haag". Daarnaast wordt tussen de haag en de woonbestemming een natuurstrook van 15 m aangehouden. De haag en de natuurstrook dienen als bufferzone tegen zogenoemde drift. Dat is de stroming van zeer kleine druppels van in dit geval de gewasbeschermingsmiddelen in de lucht. [appellant sub 1] woont direct naast het plangebied. Hij is daarnaast eigenaar van het landbouwperceel waarop de boomkwekerij is gevestigd.

202204070/1/R2.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Klein Zundert, gemeente Zundert,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Klein Zundert, gemeente Zundert,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Zundert,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 mei 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoek Luitertweg - Heischoorstraat" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 29 februari 2024, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. W. Koster, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. P.I.M. Houniet, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door C. Meulblok, zijn verschenen. Verder zijn op zitting [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D], vertegenwoordigd door mr. E.J.H. Plambeck, advocaat in Bodegraven, als partij gehoord en is J. Wildschut, werkzaam bij Adromi, als deskundige aan de zijde van de raad verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 5 augustus 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan maakt het mogelijk om twee Ruimte-voor-Ruimte-woningen te bouwen op de hoek van de Luitertweg en de Heischoorstraat in Klein Zundert (hierna: het plangebied). Het plan voorziet daarnaast in een wijzigingsbevoegdheid voor het college voor het bouwen van nog een derde Ruimte-voor-Ruimte-woning. Tot slot voorziet het plan in een groengebied en een natuurstrook. Aan de noordzijde van het gebied is  een boomkwekerij gevestigd die gebruik maakt van gewasbeschermingsmiddelen. Het plan voorziet daarom aan die kant in een beukenhaag met de bestemming "Natuur" en de aanduiding "specifieke vorm van groen - haag". Daarnaast wordt tussen de haag en de woonbestemming een natuurstrook van 15 m aangehouden. De haag en de natuurstrook dienen als bufferzone tegen zogenoemde drift. Dat is de stroming van zeer kleine druppels van in dit geval de gewasbeschermingsmiddelen in de lucht.
    3.       [appellant sub 1] woont direct naast het plangebied. Hij is daarnaast eigenaar van het landbouwperceel waarop de boomkwekerij is gevestigd. Dit landbouwperceel heeft de bestemming "Agrarisch - Boomteeltontwikkelingsgebied". [appellant sub 1] vreest dat het plan een belemmering zal vormen voor de mogelijkheden om op zijn landbouwperceel met gewasbeschermingsmiddelen te werken.
    4.       [appellant sub 2] is ook tegen het plan opgekomen en woont direct tegenover het plangebied aan de overzijde van de Luitertweg. Hij vreest voor zijn privacy, omdat er met het plan een uitrit tegenover zijn woning kan worden gemaakt.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het beroep van [appellant sub 2]
    6.       [appellant sub 2] betoogt dat het plan leidt tot een beperking van zijn privacy. De uitrit van een van de woningen komt tegenover zijn woning te liggen en de raad heeft niet goed gemotiveerd waarom de uitrit op die plek wordt toegestaan. [appellant sub 2] heeft op de zitting toegelicht dat de uitrit beter recht tegenover de haaks op de Luitertweg staande weg Den Dries kan worden gesitueerd.
    6.1.    De raad acht het uit het oogpunt van verkeersveiligheid ongewenst om de uitrit te verschuiven naar de kruising van de Luitertweg met Den Dries, omdat het verkeerstechnisch niet verantwoord is om een uitrit recht op deze t-splitsing te laten uitkomen. De raad wijst er daarbij op dat het om een verhoogde kruising gaat, met aan drie zijden een drempel. De raad wijst er verder op dat het gaat om de uitrit van één woning en dat de gevolgen daarvan voor [appellant sub 2] beperkt zijn.
    6.2.    De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de locatie van de voorziene uitrit niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 2]. De raad heeft goed gemotiveerd dat een verschuiving van de uitrit in de richting van Den Dries uit het oogpunt van verkeersveiligheid niet wenselijk is. Weliswaar is enige beperking van de privacy van [appellant sub 2] niet uit te sluiten, maar nu het om de uitrit van slechts één woning gaat en de verkeersbewegingen beperkt zullen zijn, is deze inbreuk niet zodanig dat de raad hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de negatieve gevolgen van een verplaatsing van de uitrit richting Den Dries.
    Het beroep van [appellant sub 1]
    7.       [appellant sub 1] betoogt dat het besluit tot vaststelling van het plan onzorgvuldig is voorbereid en niet goed is gemotiveerd. Hij voert aan dat de raad ten onrechte geen 50 m afstand heeft aangehouden tussen zijn landbouwperceel en de voorziene woningen, omdat er op zijn landbouwperceel gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Hij verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:855. Volgens [appellant sub 1] is in paragraaf 5.3.4 van de plantoelichting niet goed gemotiveerd waarom een afwijking van de spuitzone van 50 m in dit geval geaccepteerd is. [appellant sub 1] voert in dit verband aan dat de beukenhaag, die volgens de plantoelichting fungeert als windhaag tegen drift, onvoldoende waarborgen biedt tegen drift. Bovendien is de beukenhaag niet vastgelegd in een bestemmingsplanregel, zodat er geen verplichting is tot het aanbrengen en in stand houden van de beukenhaag. Daarnaast heeft de raad volgens [appellant sub 1] de natuurbestemming ten onrechte niet aangemerkt als een gevoelige functie. Hierdoor ligt de dichtstbijzijnde gevoelige functie op minder dan 15 m van zijn perceel, waar gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Tot slot is er volgens [appellant sub 1] bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet uitgegaan van een worst case-scenario wat betreft windrichting en spuittechnieken.
    Relativiteit
    8.       De raad stelt zich op het standpunt dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan, omdat het relativiteitsvereiste hieraan in de weg staat (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Volgens de raad gaat deze beroepsgrond over het woon- en leefklimaat van de toekomstige bewoners van de woningen en niet over zijn belang van een ongestoorde bedrijfsvoering. Bovendien is volgens de raad uitgesloten dat [appellant sub 1] gebruiksbeperkingen of klachten vanwege milieuhinder zal ondervinden die hij niet al had kunnen ondervinden. Er zijn namelijk al woningen op vergelijkbare afstand.
    8.1.    Het relativiteitsvereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept (artikel 8:69a van de Awb).
    8.2.    De norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een woning, beschermt ook de belangen van betrokken bedrijven bij een ongestoorde uitoefening van hun bedrijf. Degene die een bedrijf uitoefent kan, omdat hij geconfronteerd kan worden met klachten van de bewoners van een woning over de milieugevolgen van zijn bedrijf, aanvoeren dat in het plangebied vanwege de milieugevolgen van zijn bedrijf geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd. Artikel 8:69a van de Awb staat in zoverre niet in de weg aan vernietiging van een besluit op die grond (zie de overzichtsuitspraak van 11 november 2022, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.6)
    8.3.    Het relativiteitsvereiste staat hier niet aan vernietiging van het bestemmingsplan in de weg. [appellant sub 1] beroept zich namelijk op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de directe omgeving van de boomkwekerij. Dat belang strekt in dit geval ook tot zijn belang, omdat hij de eigenaar en verpachter is van het aangrenzende landbouwperceel waarop de boomkwekerij is gevestigd. De komst van nieuwe woningen op korte afstand van zijn perceel kan leiden tot klachten of juridische procedures over de milieugevolgen van de aanwezigheid van dit bedrijf. Dit kan gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van de boomkwekerij en dus ook voor het gebruik overeenkomstig de bestemming van zijn perceel. Daarbij is ook van belang dat het perceel de bestemming "Agrarisch - boomteeltontwikkelingsgebied" heeft, waardoor de gebruiksmogelijkheden van het perceel voor een ander doeleinde beperkt zijn. Weliswaar kan [appellant sub 1] dergelijke gevolgen ook ondervinden van de bestaande woningen in de buurt van de boomkwekerij, maar dat doet niet af aan de omstandigheid dat hij ook door nieuwe woningen in dit belang wordt geraakt.
    Spuitzone
    9.       De raad stelt zich op het standpunt dat hij in paragraaf 5.3.4 van de plantoelichting goed heeft gemotiveerd waarom een afstand van minder dan 50 m tussen de gevoelige functie van het plangebied en het perceel van [appellant sub 1] in dit geval geaccepteerd is. De raad heeft toegelicht dat die  afstand 15 m is en dat daarbij wordt uitgegaan van de woonbestemming. De natuurbestemming is namelijk geen gevoelige functie, omdat het extensief recreatief medegebruik dat in de natuurbestemming mogelijk is niet tot langdurig verblijf leidt. Volgens de raad zijn er met deze 15 m afstand geen negatieve effecten als gevolg van drift te verwachten bij de wel gevoelige woonfunctie, omdat er een beukenhaag en een natuurstrook worden aangelegd.
    9.1.    De raad is bij zijn beoordeling van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat van de juiste afstand tot de dichtstbijzijnde gevoelige functie uitgegaan. Hij heeft zich namelijk op het standpunt mogen stellen dat de natuurbestemming geen gevoelige functie is, omdat de recreatieve functie niet zal leiden tot langdurig verblijf in dat gebied. De gronden met de bestemming "Natuur" zijn namelijk bestemd voor extensief recreatief medegebruik (artikel 5.1, aanhef en onder c, van de planregels). Extensieve recreatie is volgens artikel 1.42 van de planregels die vorm van recreatie die in de hoofdzaak is gericht op natuur- en landschapsbeleving en die nauwelijks of geen invloed heeft op de gegeven bestemmingen. Hieruit volgt dat de op deze gronden mede mogelijk gemaakte vorm van recreatie niet langdurig van aard is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:869, onder 4.4). Daarbij komt dat deze gronden direct grenzen aan de voorziene woonpercelen en dus niet zonder meer voor het overige publiek gemakkelijk toegankelijk zijn. Bovendien is op grond van artikel 5.3.1, onder i, van de planregels, het gebruik van de gronden als privétuin verboden.
    9.2.    De raad heeft echter niet zorgvuldig onderzocht en niet deugdelijk gemotiveerd dat deze 15 m in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft namelijk zijn besluit niet gebaseerd op een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek. Dat is wel nodig als wordt afgeweken van de afstand van 50 m die in het algemeen wordt geaccepteerd tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. De Afdeling wijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:855, onder 7. De enkele verwijzing van de raad in de plantoelichting naar de beukenhaag, de natuurstrook, de windrichting en spuittechnieken is daarvoor onvoldoende.
    9.3.    In beroep heeft de raad weliswaar het rapport "Spuitzone onderzoek Luitertweg - Heischoorstraat Klein Zundert" van Adromi van 11 april 2023 overgelegd. Dat doet echter niet af aan het gebrek in de besluitvorming. In het licht van voormelde vaste rechtspraak van de Afdeling dat een besluit tot verkleinen van de spuitzone van 50 m moet zijn gebaseerd op zo'n zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek is het onzorgvuldig dat de raad dat onderzoek pas in beroep en dus ná het nemen van het besluit heeft verricht. Het besluit van 10 mei 2022 is dan ook onzorgvuldig voorbereid en gemotiveerd en in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
    9.4.    De raad heeft daarnaast erkend dat hij heeft nagelaten om een voorwaardelijke verplichting in de planregels op te nemen voor het aanbrengen en in stand houden van de beukenhaag. De raad verzoekt de Afdeling om op dit punt zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat de voorwaardelijke verplichting alsnog wordt opgenomen in de planregels, overeenkomstig een door hem gedaan voorstel. Het plan regelt daarom iets anders dan de raad heeft beoogd, zodat het besluit van 10 mei 2022 ook om die reden niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.     Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het besluit van 10 mei 2022 wordt vernietigd.
    Geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf te voorzien
    11.     De Afdeling ziet geen aanleiding om op grond van het onderzoek van Adromi van 11 april 2023 de rechtsgevolgen van het besluit van 10 mei 2022 in stand te laten. Dit onderzoek wijkt namelijk niet wezenlijk af van vergelijkbare spuitzone-onderzoeken van Adromi die de Afdeling eerder onvoldoende heeft geacht. De Afdeling verwijst daarbij naar de uitspraken van 19 oktober 2022, ECLI:NL.RVS:2022:3023 en 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4523. Op de zitting heeft de raad ook erkend dat het onderzoek van dezelfde uitgangspunten uitgaat als de onderzoeken die de Afdeling in de genoemde uitspraken ontoereikend heeft gevonden. Weliswaar is er, zoals toegelicht op de zitting, uit voorzorg gerekend met correctiefactoren en ruimere marges, maar uit de genoemde uitspraken van de Afdeling volgt juist dat zonder nader onderzoek niet kan worden ingeschat of daarmee tegemoet wordt gekomen aan de onzekerheden van het ook in dit geval gehanteerde EFSA-model.
    12.     Omdat de Afdeling tot de conclusie komt dat de raad niet goed heeft gemotiveerd waarom het aanvaardbaar is dat de woningen op 15 m afstand van de boomkwekerij mogen komen, is er ook geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door een voorwaardelijke verplichting voor de beukenhaag op te nemen.
    13.     De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
    14.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, zijn op een eventueel nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Dat houdt onder meer in dat niet meer kan worden teruggevallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan, omdat in het ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
    Proceskosten
    15.     De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    II.       verklaart het beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    III.      vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zundert van 10 mei 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hoek Luitertweg - Heischoorstraat";
    IV.     draagt de raad van de gemeente Zundert op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
    V.      veroordeelt de raad van de gemeente Zundert tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat de raad van de gemeente Zundert aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    1092