ECLI:NL:RVS:2024:1722, Raad van State, 24-04-2024, 202301114/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij acht besluiten van 16 oktober 2020, 19 oktober 2020, 22 oktober 2020, 26 oktober 2020 en 4 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schagen geweigerd aan [appellant A] en anderen een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van hun recreatiewoning als beheerderswoning op het Bungalowpark De Horn in Dirkshorn. Bij besluiten van 10 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schagen de door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. [appellant A] en anderen zijn allen eigenaar van een of twee percelen met daarop een recreatiewoning op het bungalowpark De Horn in Dirkshorn. Het college heeft zich in de besluiten op de aanvraag op het standpunt gesteld dat het gebruik van de recreatiewoningen als beheerderswoningen in strijd is met artikel 6.1 van de planregels van het bestemmingsplan. In de besluiten op bezwaar is het college ervan uitgegaan dat dat gebruik in strijd is met artikel 6.1, zoals dat luidt sinds de wijziging door het parapluplan, omdat er slechts één beheerderswoning is toegestaan. Het college is niet bereid om medewerking te verlenen aan het gebruik.

202301114/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats], en anderen
    (hierna: [appellant A] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 januari 2023 in zaken nrs. 21/3004, 21/3005, 21/3006, 21/3045, 21/2453, 21/3000, 21/3001 en 21/3002 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schagen.
    Procesverloop
    Bij acht besluiten van 16 oktober 2020, 19 oktober 2020, 22 oktober 2020, 26 oktober 2020 en 4 november 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant A] en anderen een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van hun recreatiewoning als beheerderswoning op het Bungalowpark De Horn in Dirkshorn.
    Bij besluiten van 10 mei 2021 heeft het college de door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 januari 2023 heeft de rechtbank de door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2024, waar [appellant A], [appellant B], [appellant C], en [appellant D], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.P. Kamp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend in de periode van 9 juli 2020 tot en met 8 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant A] en anderen zijn allen eigenaar van een of twee percelen met daarop een recreatiewoning op het bungalowpark De Horn in Dirkshorn (hierna: het bungalowpark).
    Ter plaatse van het bungalowpark geldt het bestemmingsplan "Recreatieterreinen Harenkarspel" (hierna: het bestemmingsplan). De gronden waarop de recreatiewoningen staan hebben, voor zover hier van belang, de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2". Artikel 6.1 van de planregels bevat de bestemmingsomschrijving.
    Op 30 juni 2020 heeft de raad van de gemeente Schagen het bestemmingsplan "Paraplu-Omgevingsplan, 1e tranche" (hierna: het parapluplan) vastgesteld. Het parapluplan is op 23 oktober 2020 in werking getreden. Met het parapluplan zijn enkele aanpassingen gedaan in alle geldende bestemmingsplannen in de gemeente Schagen. Zo is artikel 6.1 van het bestemmingsplan op onderdelen gewijzigd.
    [appellant A] en anderen hebben op 9 juli 2020, 11 juli 2020, 13 juli 2020, 23 augustus 2020, 1 september 2020, 11 september 2020 en 8 oktober 2020 aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend voor het mogen gebruiken van hun recreatiewoning als beheerderswoning. Daarmee beogen zij te bereiken dat zij hun recreatiewoningen permanent mogen bewonen. Het gaat daarbij om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het college heeft zich in de besluiten op de aanvraag op het standpunt gesteld dat het gebruik van de recreatiewoningen als beheerderswoningen in strijd is met artikel 6.1 van de planregels van het bestemmingsplan. In de besluiten op bezwaar is het college ervan uitgegaan dat dat gebruik in strijd is met artikel 6.1, zoals dat luidt sinds de wijziging door het parapluplan, omdat er slechts één beheerderswoning is toegestaan. Het college is niet bereid om medewerking te verlenen aan het gebruik in strijd met het bestemmingsplan en heeft de gevraagde omgevingsvergunningen daarom geweigerd. Het college stelt zich op het standpunt dat het park als recreatiepark dient te worden gebruikt en niet als park waar in de recreatiewoningen permanent kan worden gewoond.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Heeft het college in het besluit op bezwaar terecht getoetst aan het bestemmingsplan, zoals dat luidt na wijziging door het parapluplan?
    4.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college in de besluiten op bezwaar de aanvragen om omgevingsvergunning ten onrechte heeft getoetst aan het bestemmingsplan zoals dat luidt na wijziging door het parapluplan. Het college had dat niet mogen doen, omdat het parapluplan ten tijde van de aanvragen nog niet in werking was getreden.
    4.1.    Als hoofdregel geldt dat bij het nemen van een besluit op de aanvraag en op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat geldt op dat moment. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan aanleiding bestaan om een uitzondering op dat uitgangspunt te maken. Deze bijzondere omstandigheden doen zich voor indien de aanvrager ten tijde van het indienen van de aanvraag een rechtstreekse aanspraak kon maken op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen.
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2125, volgt dat een dergelijke uitzondering zich niet kan voordoen in de situatie dat een aanvraag alleen betrekking heeft op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, zoals de aanvragen van [appellant A] en anderen. Als het door hen gewenste gebruik van de recreatiewoningen als beheerderswoningen immers al in overeenstemming zou zijn met het ten tijde van het indienen van de aanvragen geldende bestemmingsplan, zou toetsing van die aanvragen in de besluiten op bezwaar aan alleen dat bestemmingsplan uitsluitend kunnen leiden tot een afwijzing van de aanvragen. Onder dat bestemmingsplan zou dan immers voor het gebruik als beheerderswoning geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo zijn vereist. Die afwijzing had [appellant A] en anderen echter geen toestemming opgeleverd voor het gebruik van hun recreatiewoning als beheerderswoning in afwijking van het inmiddels in werking getreden parapluplan, waarmee het bestemmingsplan is gewijzigd. Het college heeft in de besluiten op bezwaar dus terecht getoetst aan het bestemmingsplan zoals dat luidt na wijziging door het parapluplan. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het gebruik als beheerderswoning in strijd met het planologische regime?
    5.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van hun recreatiewoningen als beheerderswoningen niet in strijd is met de op de percelen rustende bestemming. [appellant A] en anderen zijn elk eigenaar van het perceel en de daarop aanwezige recreatiewoning en zijn daarmee beheerder van die woning en het bijbehorende perceel. Een beheerderswoning is noodzakelijk voor het onderhoud van hun perceel en opstallen, het bewaken daarvan en het houden van toezicht. De rechtbank heeft volgens [appellant A] en anderen ten onrechte betekenis toegekend aan de omstandigheid dat hun percelen niet zijn voorzien van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - beheerderswoning". Die aanduiding is hoe dan ook op de verbeelding niet opgenomen op gronden van het bungalowpark. Dat is ook niet nodig, want de bestemmingsomschrijving staat het gebruik als beheerderswoningen immers zonder meer toe. Tijdens de zitting hebben [appellant A] en anderen nog naar voren gebracht dat de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" geldt voor iedere eigenaar van een perceel. De bestemming houdt volgens hen daarom in dat iedere eigenaar van een perceel recht heeft op één beheerderswoning.
    5.1.    Voor de beoordeling of het gebruik van de recreatiewoningen als beheerderswoningen is toegestaan, zijn alleen de planregels die betrekking hebben op gebruik van betekenis. [appellant A] en anderen hebben terecht aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte bepalend heeft geacht dat de gronden waarop hun recreatiewoningen staan, niet zijn voorzien van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - beheerderswoning". Artikel 6.2.3, aanhef en onder a, van de planregels bepaalt dat een beheerderswoning uitsluitend binnen een bouwvlak met deze aanduiding mag worden gebouwd. Deze planregel ziet op het bouwen van een beheerderswoning en is daarmee niet van betekenis voor de vraag of het gebruik van reeds bestaande recreatiewoningen als beheerderswoningen is toegestaan. Dit kan [appellant A] en anderen echter niet baten, gelet op wat de Afdeling hierna overweegt.
    De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" aangewezen gronden zijn op grond van artikel 6.1, aanhef en onder a en b, van de regels van het bestemmingsplan, zoals dat luidt na wijziging door het parapluplan, bestemd voor recreatieverblijven, waaronder onder meer recreatiewoningen, en één beheerderswoning. [appellant A] en anderen worden niet gevolgd in hun stelling dat elke recreatiewoning op het bungalowpark mag worden gebruikt als beheerderswoning. Dat zij eigenaar zijn van hun percelen is daarvoor niet van belang; het gaat om wat het bestemmingsplan toestaat. Het bungalowpark heeft in zijn geheel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" gekregen. Dat betekent dat op grond van artikel 6.1, aanhef en onder a en b, van de planregels op het bungalowpark niet meer dan één beheerderswoning is toegestaan. Daarbij komt dat niet wordt voldaan aan de definitie van beheerderswoning. In artikel 1.11 van de planregels staat dat een beheerderswoning/bedrijfswoning een woning is in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is. De huisvesting op het bungalowpark van [appellant A] en anderen, die niet de beheerder van het bungalowpark zijn, is niet noodzakelijk. Gelet hierop is het gebruik van hun recreatiewoningen als beheerderswoningen in strijd met de bestemming. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Mocht het college het gebruik als beheerderswoning in strijd achten met de goede ruimtelijke ordening?
    6.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten meewerken aan het gebruik van de recreatiewoningen als beheerderswoningen in afwijking van het bestemmingsplan. Het gebruik als beheerderswoning is volgens [appellant A] en anderen niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. [appellant A] en anderen voeren aan dat het college niet mocht vasthouden aan de recreatieve bestemming. [appellant A] en anderen wijzen op een brief van 24 maart 2023 van de gemeentesecretaris, waarin staat dat het bungalowpark mogelijk, bij voldoende draagvlak, in aanmerking komt voor een wijziging van de bestemming in de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie-3", waarbij permanente bewoning is toegestaan.
    6.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    6.2.    Het college heeft zich in de besluiten op bezwaar op het standpunt gesteld dat het wenst vast te houden aan de recreatieve bestemming van het bungalowpark. Het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning past volgens hem niet bij de recreatieve functie van het park. Het college heeft daarom niet willen meewerken aan het door [appellant A] en anderen gewenste gebruik. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college heeft mogen besluiten niet mee te werken aan afwijking van de bestemming. Dat het college een onderzoek is gestart naar de mate van draagvlak bij eigenaren van de recreatiewoningen op het bungalowpark voor een bestemming die permanente bewoning toestaat, zoals staat in de brief van de gemeentesecretaris van 24 maart 2023 maakt dit niet anders, alleen al omdat dit onderzoek, wat daar verder ook van zij, dateert van na de besluiten op bezwaar.
    Het betoog slaagt niet.
    Beroep op het gelijkheidsbeginsel
    7.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hun beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Zij wijzen daarbij op een door het college verleende omgevingsvergunning en vinden dat iedere eigenaar recht op dezelfde vergunning heeft.
    7.1.    [appellant A] en anderen hebben erop gewezen dat een eigenaar van een recreatiewoning op het bungalowpark een omgevingsvergunning heeft voor het gebruik van een recreatiewoning als beheerderswoning. De Afdeling constateert op grond van de stukken dat deze omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, omdat het college niet tijdig had beslist op de aanvraag van 10 juni 2020. De Afdeling begrijpt het standpunt van het college over het beroep op het gelijkheidsbeginsel zo dat er inhoudelijke redenen waren op grond waarvan het die omgevingsvergunning niet zou hebben verleend. Gelet hierop en nu het college blijkens de stukken bij besluit op bezwaar van 10 mei 2021 de omgevingsvergunning alsnog heeft geweigerd, kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen. Het gaat namelijk niet om gelijke gevallen die ongelijk zijn behandeld. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet met verbetering van de gronden waarop zij berust, worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2024
    163-1093
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    Artikel 2.10
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II
    Voor verlening van éen omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten.
    Bestemmingsplan "Recreatieterreinen Harenkarspel"
    Artikel 1.11
    Beheerderswoning/bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is;
    Artikel 6.2.3 Beheerderswoningen
    Voor het bouwen van beheerderswoningen gelden de volgende regels:
    a. een beheerderswoning zal uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - beheerderswoning";
    […]
    Bestemmingsplan "Paraplu-Omgevingsplan, 1e tranche"
    Artikel 6.1
    De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. recreatieverblijven, waaronder recreatiewoningen, stacaravans, chalets, hooiberghutten en naar de aard daarmee gelijk te stellen recreatieverblijven;
    b. één beheerderswoning en aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen bij de beheerderswoning, al dan niet in combinatie met een beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis en/of mantelzorg;