ECLI:NL:RBROT:2024:5266, Rechtbank Rotterdam, 05-06-2024, ROT 23/4581
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo, beroep ongegrond. Omgevingsvergunning voor theehuis geweigerd. Verweerder wil geen medewerking verlenen aan het toepassen van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2 van de Wabo in samenhang met artikel 4, eerste en negende lid, van bijlage II van het Bor. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat afwijking van het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Geen schending algemene beginselen behoorlijk bestuur.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/4581 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. D. Sarikas),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland, verweerder 
      (gemachtigde: mr. B.V. Hendriks).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van haar aanvraag om omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 12 december 2022 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning voor de locatie [adres 1] in Berkel en Rodenrijs (hierna: het perceel) geweigerd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.  
      
    
    
      1.2.
      In het besluit van 25 mei 2023 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.5.
      Eiseres heeft nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de partner van eiseres, de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door mr. D.R. Jadoenath, de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [persoon A] . 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Op 6 september 2022 heeft eiseres een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor de activiteiten “bouwen” en “handelen in strijd met de ruimtelijke regels” voor het legaliseren van een nieuw gebouwd theehuis en het uitbreiden van het aantal zitplaatsen op het perceel. De aanvraag is gedaan in verband met het legaliseren van de bestaande situatie. 
    3. De aanvraag is geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan “Lint-Zuid 2017”. Verweerder wil geen medewerking verlenen aan het toepassen van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang met artikel 4, eerste en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Verweerder acht een afwijking van het bestemmingsplan onder verwijzing naar het Afwijkingenbeleid gemeente Lansingerland Actualisatie 2015 (hierna: Afwijkingenbeleid) in strijd met een goede ruimtelijke ordening. 
    
    
      Na de bezwaarzitting is aan verweerder de vraag gesteld of het theehuis alsnog vergund zou kunnen worden indien het theehuis in oppervlakte wordt verkleind. Deze vraag is door verweerder voorgelegd aan het Ruimtelijk Omgevingsberaad (hierna: het Omgevingsberaad). 
    
    
    4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      5. De rechtbank beoordeelt het in stand laten van de weigering van de aanvraag omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    
    
      5.1.
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 september 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
    
    
      5.2.
      Op grond van artikel 2.10, aanhef, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt voor zover een aanvraag omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die verleend is met toepassing van artikel 2.12.
      
      
        Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. 
      
      
      
        Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, sub 2 van de Wabo kan verweerder een omgevingsvergunning verlenen voor de activiteit handelen in strijd met de ruimtelijke regels indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. 
      
      
    
    
      5.3.
      Op het perceel is het bestemmingsplan “Lint-Zuid 2017” van toepassing. De aangevraagde activiteiten zijn in strijd met de planregels vanwege de oppervlakte, maatvoering en situering van het aangevraagde bouwwerk. 
      
    
    
      5.4.
      Op grond van artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor komt een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan voor verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit handelen in strijd met de ruimtelijke regels in aanmerking, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen: niet hoger dan 5 meter, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf en de oppervlakte niet meer dan 150 m² is. 
      
    
    
      5.5.
      Op grond van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor kan het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, voor verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit handelen in strijd met de ruimtelijke regels in aanmerking komen, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.  
      
    
    
      5.6.
      Tussen partijen is niet in geschil dat het theehuis niet conform de in 2017 verleende omgevingsvergunning is geplaatst. Op de locatie waar verweerder een omgevingsvergunning voor een theehuis heeft verleend, staat nu een schuur. Deze schuur wordt voor privédoeleinden gebruikt.
      
    
    
      5.7.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Is het bouwplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
        
        6. Eiseres stelt in beroep dat het nieuwe theehuis niet afdoet aan de bestemming “groen”. Zo is de hoogte van het theehuis vergelijkbaar met het eerdere theehuis. Het theehuis is zo gepositioneerd dat vanuit de [straatnaam] het verschil in aanzicht op het perceel minimaal is. De verdubbeling van de oppervlakte van het theehuis is vanuit deze weg als zodanig niet op te merken vanwege de schuine positie van het theehuis en de grootte van het perceel. Eiseres betwist dat er sprake is van doorzichten vanaf de [straatnaam] op het achterliggende landschap. Het doorzicht wordt belemmerd door hoge bomen en door bebouwing die er de laatste jaren bijgekomen is. Eiseres acht het onbegrijpelijk dat verweerder niet wil meewerken aan legalisatie van de situatie nu aan de omgevingsvergunning voorschriften verbonden kunnen worden. Eiseres wijst erop dat de commissie in haar advies de begroeiing op het naastgelegen perceel positief waardeert. Eiseres zou een groene erfafscheiding kunnen plaatsen zodat het theehuis uit het zicht blijft. Volgens eiseres blijft bij een uitbreiding van 12 naar 24 zitplaatsen en van 12 naar 18 personen het kleinschalige karakter behouden. Eiseres wijst erop dat bij de aanvraag van de omgevingsvergunning in 2017 het aantal zitplaatsen niet is aangeduid. De uitbreiding van het aantal zitplaatsen hoeft niet af te doen aan de oppervlakte van de theetuin. Verder merkt eiseres op dat verweerder een verantwoordelijkheid en zorgplicht heeft voor het creëren van een goede leefomgeving. De theetuin is van toegevoegde waarde voor de leefomgeving van de [straatnaam] . 
      
      
    
    
      6.1.
      Verweerder komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1914). 
      
    
    
      6.2.
      Omdat het bouwplan niet in de beleidsregels van het Afwijkingenbeleid is uitgewerkt, heeft verweerder op grond van hoofdstuk 3.1 van dit Afwijkingenbeleid een afzonderlijke afweging gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door het bouwplan zowel het doorzicht wordt verstoord als het kleinschalige karakter van het theehuis verloren gaat en dat de aanvraag dus in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
      
        6.2.1.
        Ten aanzien van het doorzicht heeft verweerder verwezen naar het advies van het Ruimtelijk Omgevingsberaad en de Nota Cultuurhistorie Plus 2012 (hierna: Nota). Van die Nota mag niet van worden afgeweken. De Nota is vastgesteld voor historische polderlinten en de [straatnaam] is hier één van. Het profiel van de [straatnaam] en de groene uitstraling van de percelen zijn van groot belang voor de uitstraling van het gebied. Daarom heeft het perceel de bestemming “groen” gekregen. Het gaat niet alleen om een groene uitstraling, maar ook om het behouden van de doorzichten. Door de omvang van het theehuis, wordt het doorzicht geblokkeerd. Het aanbrengen van groen maakt dit niet anders. Verweerder heeft een aanvullend advies van het Ruimtelijk Omgevingsberaad gevraagd waaruit volgt dat indien de vergunning zoals aangevraagd verleend zou worden, een groter deel van het perceel gebruikt zal worden ten behoeve van de theetuin in plaats van “wonen”. Dit geldt ook wanneer het theehuis qua oppervlakte wordt verkleind. Het gevolg hiervan is dat er geen sprake meer is van een onderschikte activiteit, waardoor de uitstraling van dit perceel onder druk komt te staan. Het theehuis ten behoeve van de theetuin zorgt voor disbalans op het perceel. Juist het gedeelte van het perceel met de bestemming “groen” zonder bebouwing zorgt voor een ruimtelijk effect, waarbij de woning met de schuur (het bouwwerk waarvoor wel een omgevingsvergunning is verleend om voor het gebruik af te wijken van het bestemmingsplan) in balans is met de rest van het perceel dat volledig zichtbaar is vanuit de [straatnaam] . In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de grootte van het perceel moet worden behouden voor de doorzichten. Gelet hierop heeft verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het doorzicht en de groene uitstraling van het lint verstoord worden door het theehuis. 
        
      
      
        6.2.2.
        De omgevingsvergunning uit 2017 is verleend voor 4 tafels met 12 stoelen en 10 tot 12 personen maximaal tegelijk aanwezig. Dit blijkt uit de e-mail van 11 april 2017 van eiseres, die deel uitmaakt van de aanvraag. Verweerder vindt het uitbreiden van het aantal tafels niet wenselijk omdat aan het perceel geen horecabestemming heeft en het kleinschalige karakter door de verruiming verloren gaat. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat een uitbreiding naar 24 zitplaatsen ook is afgewogen tegenover de andere horecagelegenheden in de kern van Berkel en Rodenrijs. De uitbreiding van 12 naar 24 zitplaatsen zou een verdubbeling zijn van hetgeen bij de omgevingsvergunning in 2017 als kleinschalig is beoordeeld. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het kleinschalig karakter van het theehuis verloren gaat bij een uitbreiding 12 naar 24 zitplaatsen. De beroepsgrond slaagt niet.
        
      
      
        6.2.3.
         Ten overvloede overweegt de rechtbank dat niet in geschil is dat bezoekers (inclusief omwonenden) het theehuis als aangename plek ervaren en dat eiseres het exploiteren van het theehuis als hobby ziet. Verweerder heeft om deze reden willen meewerken aan een theehuis met theetuin door het verlenen van een omgevingsvergunning in 2017. 
        
        
          
            Precedentenregeling Afwijkingenbeleid 
          
          7. Eiseres is van mening dat verweerder ten onrechte voorbij is gegaan aan de precedentenregeling uit het Afwijkingenbeleid. Eiseres stelt dat het perceel [adres 2] in Berkel en Rodenrijs ook de bestemming “groen” heeft gekregen. Op het perceel [adres 2] is bebouwing te zien, maar deze bebouwing is aan het zicht onttrokken door de dichte en hoge begroeiing. De bebouwing is weliswaar 24 m² en daarmee kleiner dan het theehuis, er dient echter wel rekening te worden gehouden met de grootte van de percelen.  
        
        
      
    
    
      7.1.
      Verweerder heeft over het bijgebouw op perceel [adres 2] toegelicht dat het veel kleiner is, het dieper op het perceel ligt, het perceel veel minder groot is en het perceel een rijke groene erfafscheiding heeft waardoor het bijgebouw uit het zicht blijft. Hierdoor wordt de groene uitstraling van het perceel niet aangetast. Verweerder wijst erop dat aan eiseres in 2017 een omgevingsvergunning is verleend voor een theehuis, maar dat zij in plaats daarvan een schuur heeft neergezet voor privédoeleinden. Verder merkt verweerder op dat voor het perceel [adres 2] geen omgevingsvergunning is verleend voor het gebruik als theetuin. Gelet op het voorgaande is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de bebouwing op het perceel [adres 2] niet als precedent kan dienen voor eiseres. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
        
        8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Een medewerker van de gemeente is in 2017 in zijn privétijd langs geweest bij het theehuis en heeft toen kunnen zien dat de situatie afweek van de verleende omgevingsvergunning. Daarnaast heeft eiseres op het gemeentehuis een gesprek gehad over een tuinkas. Bij die gelegenheid is tegen eiseres gezegd dat het theehuis niet op de juiste plek stond maar dat deze afwijking ten opzichte van de omgevingsvergunning zou worden gedoogd. Eiseres wijst erop dat verweerder niet handhavend heeft opgetreden. Voorts betwist eiseres dat verweerder bij de aanvraag van de omgevingsvergunning in 2017 zich heeft uitgelaten over het aantal zitplaatsen en het kleinschalige karakter.
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Niet is gebleken van toezeggingen of andere uitlatingen door verweerder of dat een gedraging is verricht waaruit eiseres in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat verweerder het theehuis in zijn huidige vorm en op de huidige locatie zou gedogen. Uit de e-mail van 7 november 2019 blijkt dat verweerder eiseres toen al heeft laten weten dat hij de omgevingsvergunning niet wilde verruimen. Ook de omstandigheid dat verweerder ermee bekend zou zijn dat het theehuis niet conform de omgevingsvergunning uit 2017 was geplaatst, maakt niet dat eiseres erop mocht vertrouwen dat het theehuis zou worden gedoogd. Dat er niet handhavend is opgetreden, is op zichzelf geen reden om een dergelijke toezegging aan te nemen. Zoals in r.o. 6.2.2. reeds is overwogen volgt uit de e-mail van 11 april 2017 dat de aanvraag van de omgevingsvergunning in 2017 zag op 4 tafels met 12 stoelen en 10 tot 12 personen maximaal tegelijk aanwezig. De aanvraag maakt deel uit van de omgevingsvergunning. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat bij de omgevingsvergunning in 2017 wel een invulling is gegeven aan het kleinschalige karakter. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        9. Eiseres voert aan dat verweerder het bestreden besluit heeft genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Eiseres merkt op dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de relevante feiten en omstandigheden. Zo had verweerder rekening kunnen houden met de totale grootte van het perceel en dat er geen doorzicht is op het achterliggende landschap. Eiseres wijst erop dat het bestreden besluit onevenredig zware gevolgen heeft, waardoor het afbreken van het theehuis  niet proportioneel is. Voorts voert eiseres aan dat onvoldoende is gemotiveerd waarom het theehuis niet valt onder de verstrekte exploitatievergunning. In de exploitatievergunning wordt uitgegaan van een bijgebouw van 100 m². 
      
      
    
    
      9.1.
       Anders dan eiseres heeft gesteld heeft verweerder naar oordeel van de rechtbank niet in strijd gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Uit het advies van het Omgevingsberaad volgt dat het doorzicht van het lint moet worden bewaakt. Verweerder heeft toegelicht dat de grootte van het perceel moet worden behouden en dat de doorzichten die er nog zijn, moeten worden beschermd. Met de omgevingsvergunning uit 2017 heeft verweerder de belangen van eiseres gediend. Eiseres had behoren te weten dat zij met het plaatsen van het theehuis in strijd met de omgevingsvergunning een risico zou lopen. Verweerder heeft toegelicht dat in de exploitatievergunning is opgenomen dat de horecainrichting bestaat uit een bijgebouw van 100 m². Dit maakt echter niet dat een bijgebouw van 100 m² als zodanig bouwwerk in de zin van de Wabo is vergund. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Vogtschmidt, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.S.Y. Verweij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.