ECLI:NL:RVS:2023:3318, Raad van State, 30-08-2023, 202202896/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland aan [vergunninghouder] een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een zonnepark nabij [locatie 1] in Willemsoord. [vergunninghouder] heeft op 17 juni 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd die voorziet in de mogelijkheid een zonnepark te realiseren op gronden nabij de [locatie 1] in Willemsoord voor een periode van 25 jaar. Binnen het projectgebied van bijna 30 ha zal de veldopstelling van zonnepanelen ongeveer 19 ha innemen. De overige 11 ha bestaat uit bestaand en nieuw groen. De omgevingsvergunning is verleend in afwijking van het bestemmingsplan "Modificaties gastransportnet Zwolle-Heerenveen" en de beheersverordening "Buitengebied Steenwijkerland 2014". [appellant] woont op de [locatie 2] in Peperga en is eigenaar/gebruiker van meerdere percelen grenzend aan het projectgebied.

202202896/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 maart 2022 in zaak nr. 21/257 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een zonnepark nabij [locatie 1] in Willemsoord.
    Bij uitspraak van 29 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] hiertegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 juni 2023, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.D. Lok en J. Vriesema, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. W. van Galen, advocaat te Utrecht, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] heeft op 17 juni 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd die voorziet in de mogelijkheid een zonnepark te realiseren op gronden nabij de [locatie 1] in Willemsoord voor een periode van 25 jaar. Binnen het projectgebied van bijna 30 ha zal de veldopstelling van zonnepanelen ongeveer 19 ha innemen. De overige 11 ha bestaat uit bestaand en nieuw groen. De omgevingsvergunning is verleend in afwijking van het bestemmingsplan "Modificaties gastransportnet Zwolle-Heerenveen" en de beheersverordening "Buitengebied Steenwijkerland 2014". [appellant] woont op de [locatie 2] in Peperga en is eigenaar/gebruiker van meerdere percelen grenzend aan het projectgebied.
    2.       De aanvraag van de omgevingsvergunning is behandeld volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Een ontwerp van de omgevingsvergunning heeft van 8 juli 2020 tot en met 18 augustus 2020 ter inzage gelegen. Over dit ontwerpbesluit heeft [appellant] op 18 augustus 2020 per e-mail een zienswijze naar voren gebracht. Deze zienswijze heeft niet geleid tot een wijziging van het ontwerpbesluit. Dit is verwoord in de nota van zienswijzen van 29 oktober 2020. Toen [appellant] op 2 december 2020 de nota van zienswijzen las, werd hem duidelijk dat zijn zienswijze - althans de zienswijze waarover het college beschikte - enkel uit een kort notitieblad bestond. Dit terwijl hij meende een uitgebreide zienswijze naar voren te hebben gebracht. [appellant] heeft op die dag nog telefonisch contact hierover opgenomen met het college.
    3.       Vervolgens heeft [appellant] op 7 december 2020 per e-mail een uitgebreide zienswijze ingediend. Hierop staat de datum 14 augustus 2020.
    4.       Naar aanleiding van het contact tussen [appellant] en het college is het college een intern onderzoek gestart om te achterhalen of [appellant] inderdaad op 18 augustus 2020 een uitgebreide zienswijze heeft ingediend. Uit dit onderzoek is niet gebleken dat [appellant] zijn uitgebreide zienswijze tijdig heeft ingediend.
    5.       Op 9 december 2020 en 15 december 2020 heeft [appellant] ingesproken op de politieke markt respectievelijk in de raadsvergadering. Het college is op de uitgebreide zienswijze niet ingegaan in de nota van zienswijzen, omdat deze zienswijze te laat naar voren is gebracht. Wel heeft het college inhoudelijk gereageerd op de uitgebreide zienswijze in een reactienota van 14 december 2020. Deze reactienota is toegestuurd aan de gemeenteraad, die de volgende dag een verklaring van geen bedenkingen voor de omgevingsvergunning heeft afgegeven. Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college de omgevingsvergunning voor het tijdelijke zonnepark verleend.
    6.       [appellant] voert aan dat het college ten onrechte niet is ingegaan op zijn uitgebreide zienswijze in de nota van zienswijzen. Hij heeft immers op 18 augustus 2020 en dus nog binnen de termijn voor indiening van zienwijzen een envelop met daarin zijn uitgebreide zienswijze, gedateerd 14 augustus 2020, afgegeven bij de balie van het gemeentehuis in Steenwijk. Ook klaagt [appellant] over te weinig inspraak- en participatiemogelijkheden en het moeizame contact met het college. Om deze redenen vindt [appellant] dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en dat de mogelijk nadelige gevolgen van het project niet goed in kaart zijn gebracht. De rechtbank heeft dit niet of onvoldoende onderkend volgens [appellant].
    Hoger beroep
    Bewijslast
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aan hem als indiener is om aannemelijk te maken dat hij de uitgebreide zienswijze tijdig naar voren heeft gebracht. Dit kan volgens [appellant] niet worden verwacht van een burger die voor het eerst in zijn leven een zienswijze indient.
    7.1.    De Afdeling volgt [appellant] hierin niet. Volgens vaste jurisprudentie is het, in het geval waarin het bestuursorgaan stelt een zienswijze niet te hebben ontvangen, aan de indiener om aannemelijk te maken dat hij de zienswijze tijdig heeft ingediend. De Afdeling verwijst hiervoor naar overweging 5 uit de uitspraak van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1553. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank (onder 5.1) terecht heeft overwogen dat het aan [appellant] als indiener is om aannemelijk te maken dat hij de uitgebreide zienswijze tijdig naar voren heeft gebracht.
    Het betoog slaagt niet.
    De ‘vermiste’ uitgebreide zienswijze
    8.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zijn uitgebreide zienswijze tijdig naar voren heeft gebracht. [appellant] levert een kopie van een envelop als bewijs aan. Daarop staat een ontvangststempel van de gemeente en het, door [appellant] zelf daarop geschreven, kenmerknummer van de vergunning. [appellant] stelt dat hijzelf zijn uitgebreide zienswijze op 18 augustus 2020 bij een mannelijke baliemedewerker heeft afgegeven en toen de kopie van de envelop als ontvangstbewijs heeft meegekregen.
    Dat het college zijn uitgebreide zienswijze niet kan terugvinden wijst volgens [appellant] op een gebrek in de ontvangstprocedure van de gemeente. Dit blijkt volgens [appellant] ook uit het feit dat hij pas op 13 oktober 2020 een ontvangstbevestiging heeft gekregen voor zijn per e-mail verzonden zienswijze.
    Het interne onderzoek van het college is volgens [appellant] onzorgvuldig uitgevoerd. Daarom bewijst dit onderzoek niet dat hij zijn uitgebreide zienswijze niet tijdig naar voren heeft gebracht. Tijdens het onderzoek is volgens [appellant] slechts het digitale postregistratiesysteem doorzocht en kan met een dergelijke zoekactie een fysiek ingediend stuk niet worden gevonden.
    8.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het oordeel van de rechtbank juist is en dat het besluit zorgvuldig is voorbereid.
    [appellant] heeft zijn uitgebreide zienswijze niet tijdig naar voren gebracht. Volgens het college is de envelop met ontvangststempel geen bewijs dat [appellant] zijn uitgebreide zienswijze op 18 augustus 2020 naar voren heeft gebracht omdat deze envelop ook een ander document had kunnen bevatten. Ook het kenmerknummer van de vergunning dat op de envelop staat maakt dit volgens het college niet aannemelijk. In dit verband stelt het college dat de ontvangstprocedure streng wordt nageleefd en dat er juist op stukken zelf een stempel wordt gezet en niet op een envelop. Een ontvangstbevestiging wordt bij afgifte van stukken op het gemeentehuis, als er specifiek om gevraagd is, gelijktijdig meegegeven of, als dit niet mogelijk is, de volgende dag per post verzonden.
    Daarnaast stelt het college dat het interne onderzoek zorgvuldig is verricht en dat er meer is onderzocht dan enkel het digitale postregistratiesysteem. Zo blijkt uit het onderzoek dat er op 18 augustus 2020 geen mannelijke baliemedewerkers aan het werk waren. Daarnaast is er aan de destijds ingeroosterde baliemedewerkers gevraagd of zij zich konden herinneren dat [appellant] de zienswijze bij het gemeentehuis heeft afgegeven. Dit bleek niet zo te zijn.
    8.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zijn uitgebreide zienswijze tijdig naar voren heeft gebracht.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de kopie van de envelop, met daarop de ontvangststempel en het kenmerknummer van de vergunning, niet voldoende is om te bewijzen dat [appellant] zijn uitgebreide zienswijze op 18 augustus 2020 naar voren heeft gebracht. [appellant] heeft geen officieel ontvangstbewijs of (een kopie van) zijn zienswijze met daarop een ontvangststempel overgelegd. Daarom valt niet uit te sluiten dat er een ander stuk in de envelop zat.
    Daar komt bij dat de ontvangstprocedure voor stukken in het gemeentehuis bepaalt dat een ontvangststempel in de regel op een stuk zelf wordt gezet en niet op de envelop. Gezien de heldere uitleg van het college over deze ontvangstprocedure ziet de Afdeling met de rechtbank geen reden om aan deze procedure te twijfelen. Dat [appellant] pas op 13 oktober 2020 een ontvangstbevestiging heeft ontvangen voor zijn per e-mail verstuurde zienswijze, acht de Afdeling niet relevant. De gemeente hanteert voor het indienen van stukken per e-mail een andere procedure dan voor het afleveren van stukken aan de balie.
    Ook ziet de Afdeling geen redenen om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van het interne onderzoek van het college, omdat ook deze procedure duidelijk is toegelicht. De Afdeling volgt de rechtbank dan ook in de conclusie dat het onderzoek aantoont dat [appellant] zijn uitgebreide zienswijze niet op 18 augustus 2020 naar voren heeft gebracht. Daarnaast overweegt de Afdeling dat het initiatief van het college tot het instellen van een intern onderzoek naar de mogelijke ontvangst van de uitgebreide zienswijze blijk geeft van zorgvuldig handelen van het college.
    Het betoog slaagt niet.
    Reactie op de uitgebreide zienswijze
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het besluit niet ongemotiveerd heeft genomen.
    [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de inhoudelijke reactie van het college op zijn uitgebreide zienswijze wijst op een zorgvuldige voorbereiding van het besluit. Volgens [appellant] is deze reactie te laat gekomen en niet uitgebreid genoeg behandeld. De raad heeft volgens [appellant] de reactie daarom ook niet goed kunnen bespreken en te gehaast besloten de verklaring van geen bedenkingen af te geven.
    Daarnaast voert [appellant] aan dat het college zich te weinig betrokken heeft getoond bij de participatie.
    9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het oordeel van de rechtbank juist is en dat het besluit gemotiveerd is genomen.
    Het college wijst er in dit verband op dat er wel nog inhoudelijk is gereageerd op de uitgebreide zienswijze. Van belang is volgens het college ook dat de raad kennis heeft genomen van de uitgebreide zienswijze en de inhoudelijke reactie nog heeft behandeld in de raadsvergadering van 15 december 2020, waarna hij een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven voor het besluit. Dat de raad vlak voor de vaststelling van het besluit kennis neemt van de nota van zienswijzen, en in dit geval ook de inhoudelijke reactie op de uitgebreide zienswijze van [appellant], is volgens het college gebruikelijk in dit soort vergunningprocedures.
    Daarnaast stelt het college dat er genoeg mogelijkheden voor inspraak zijn geboden waarmee voldaan is aan de wettelijke vereisten en gemeentelijk beleid.
    9.2.    De Afdeling komt met de rechtbank tot het oordeel dat het college het besluit niet onvoldoende gemotiveerd heeft genomen. De Afdeling sluit zich aan bij de overweging van de rechtbank dat de inhoudelijke reactie van het college op de uitgebreide zienswijze van [appellant] aannemelijk maakt dat ook als de uitgebreide zienswijze wel formeel bij de besluitvorming was betrokken, dit niet tot een andere uitkomst zou hebben geleid. Daarnaast heeft de raad, naar het oordeel van de Afdeling, ook tijdig kennis genomen van de inhoudelijke reactie waardoor de verklaring van geen bedenkingen van de raad zorgvuldig en gemotiveerd tot stand is gekomen. Het college heeft zich bij de vergunningverlening daarom ook mogen baseren op de verklaring van geen bedenkingen van de raad. De Afdeling overweegt dat deze gang van zaken aantoont dat de uitgebreide zienswijze van [appellant], ondanks dat deze te laat naar voren is gebracht, toch onderdeel is geweest van de besluitvorming. Naar het oordeel van de Afdeling getuigt dit alles van zorgvuldig handelen van het college en maakt dit dat het besluit gemotiveerd is genomen.
    In wat [appellant] verder heeft aangevoerd ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college te weinig betrokken is geweest bij de participatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Kabels en leidingen
    10.     Op de zitting heeft [appellant] aangevoerd dat de in zijn uitgebreide zienswijze opgeworpen vragen over de aansluiting van kabels en leidingen ten onrechte niet zijn meegenomen in de besluitvorming. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    10.1.  [vergunninghouder] stelt zich op het standpunt dat deze hoger beroepsgrond niet als beroepsgrond bij de rechtbank is aangevoerd en daarom buiten beschouwing moet blijven. De Afdeling stelt vast dat in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de aansluitingen op het net privaatrechtelijk en publiekrechtelijk geregeld hadden moeten zijn voordat het besluit werd genomen, omdat dit anders mogelijk aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg zou kunnen staan. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding om deze hoger beroepsgrond niet inhoudelijk te bespreken. Voor zover [vergunninghouder] heeft bedoeld dat de goede procesorde zich ertegen verzet dat deze hoger beroepsgrond wordt meegenomen, volgt de Afdeling hem hierin niet. Hoewel [appellant] dit punt pas op de zitting bij de Afdeling heeft aangevoerd, hebben de andere partijen hier voldoende op kunnen reageren.
    10.2.  De Afdeling volgt de rechtbank niet in het oordeel dat de door [appellant] aangedragen vragen omtrent de aanleg van kabels en leidingen ten behoeve van het zonnepark buiten de omvang van het geschil vallen.  [appellant] heeft zowel in zijn zienwijze als in beroep in het kader van de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning vragen opgeworpen over de aansluiting van kabels en leidingen. In het verlengde hiervan heeft hij in hoger beroep aangevoerd dat zijn vragen over de aansluiting van kabels en leidingen ten onrechte niet zijn meegenomen in de besluitvorming.
    De Afdeling stelt vast dat de vragen van [appellant] over de kabels en leidingen zijn beantwoord door het college en daarom ook zijn meegenomen in de besluitvorming. Zo staat in de inhoudelijke reactie van het college op de uitgebreide zienswijze van [appellant] dat de aanleg van de ondergrondse middenspanningsleiding buiten de aanvraag om een omgevingsvergunning valt en dat het exacte tracé en daarmee de eigendomssituatie nog niet bekend is. Het college verwijst in de inhoudelijke reactie voor meer informatie over kabels en leidingen naar de ruimtelijke onderbouwing. In die ruimtelijke onderbouwing behorend bij de omgevingsvergunning wordt er inderdaad gesproken over de aansluiting van het zonnepark op het net. Hier staat dat de definitieve ligging van de middenspanningsleiding onder voorbehoud is van detail engineering en dat voor de kruisingen van deze leiding met bestaande ondergrondse infrastructuur bij de eigenaren om toestemming zal worden gevraagd. Op de zitting heeft het college bevestigd dat de precieze aansluiting van kabels en leidingen onderwerp is van overleg met betrokkenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     De Afdeling komt met de rechtbank tot de slotsom dat het college het besluit zorgvuldig heeft voorbereid en gemotiveerd heeft genomen. De Afdeling concludeert dat [appellant] het niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op 18 augustus 2020 zijn uitgebreide zienswijze naar voren heeft gebracht. Daarom kon er ook niet van het college verwacht worden dat hij in de nota van zienswijzen op de uitgebreide zienswijze zou reageren. Het college heeft dus niet onzorgvuldig of ongemotiveerd het besluit genomen door de uitgebreide zienswijze niet in de nota van zienswijzen mee te nemen. Daarbij komt nog dat het college een inhoudelijke reactie heeft gegeven op de uitgebreide zienswijze, wat op zichzelf al getuigt van zorgvuldig handelen van het college. De raad heeft ook tijdig kennis genomen van deze reactie, waardoor hij zorgvuldig en gemotiveerd zijn verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven. Het college heeft zich daarom op deze verklaring van geen bedenkingen mogen baseren bij de vergunningverlening. Daarnaast heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college te weinig betrokken is geweest bij de participatie. Tot slot concludeert de Afdeling dat de vragen van [appellant] omtrent de aanleg van kabels en leidingen ten behoeve van de netaansluiting van het zonnepark voldoende zijn beantwoord door het college.
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Baldinger, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Baldinger
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    780-1076