ECLI:NL:RBGEL:2024:6184, Rechtbank Gelderland, 10-09-2024, AWB 24_6254
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Regeling opvang ontheemden Oekraïne; ontzegging toegang tot de opvanglocatie tussen 18.00 uur en 02.00 uur; besluit is in strijd met de Regeling omdat verzoeker wordt onthouden van de basisvoorziening van onderdak, zonder daarbij in een alternatief te voorzien. Ook is het bestreden besluit in strijd met het subsidiariteitsbeginsel omdat niet is onderzocht of met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/6254
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    in de zaak tussen
    
      [verzoeker], uit [plaats 1], verzoeker
    (gemachtigde: mr. L.A. Fischer),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Renkum 
    (gemachtigde: mr. S.J. de Haan).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeker tegen het besluit van het college om verzoeker met ingang van 5 september 2024 een toegangsverbod op te leggen waardoor hij tussen 18:00 uur tot 02:00 uur niet in of nabij de opvanglocatie [naam opvanglocatie], [locatie] in [plaats 1] aanwezig mag zijn. De voorzieningenrechter beoordeelt het verzoek aan de hand van de gronden van verzoeker. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
    
  
  
    Procesverloop
    2. Met het bestreden besluit van 4 september 2024 heeft het college verzoeker de toegang tot de opvangvoorziening ontzegd van 18.00 uur tot 2.00 uur. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter gevraagd om hangende het bezwaar een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 september 2024 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker en de gemachtigde van het college. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    3. Verzoeker is afkomstig uit Oekraïne en woont sinds 1 juni 2023 op de gemeentelijke opvang voor Oekraïners (GOO), [locatie] in [plaats 1]. In de opvanglocatie geldt een huishoudelijke reglement. 3.1.	Verzoeker is geregeld dronken in de opvang en vertoont agressief en intimiderend gedrag naar zowel bewoners als beveiligers. Omdat hij meermaals - in verschillende opvanglocaties - de huisregels heeft overtreden en agressief gedrag vertoont heeft hij op 7 februari 2024 een waarschuwing ontvangen. Daarnaast is hij bij brief van 5 april 2024 voor een periode van drie dagen (2 nachten) naar een time-out locatie in [plaats 2] overgeplaatst. Op 6 juli 2024 is verzoeker overgeplaatst naar een opvanglocatie in [plaats 3]. Naar aanleiding van een vechtpartij is hem de toegang tot de locatie in [plaats 3] ontzegd en na een verblijf in de time-out locatie in [plaats 2] is verzoeker op 29 juli 2024 om 14:00 uur weer teruggekeerd op de GOO in [plaats 1].
    
    
      3.2.
      Op 29 juli 2024 heeft het college hem een laatste waarschuwing opgelegd en hem opgedragen zich te houden aan de huisregels van de gemeente Renkum op de opvanglocatie, alle aanwijzingen van het personeel, incl. de beveiliging op te volgen, zich niet dronken of onder invloed van andere middelen op en rond de opvanglocatie te bevinden, zich niet agressief, intimiderend of bedreigend naar medebewoners, medewerkers en de beveiliging te gedragen, zich houden aan de stilte uren tussen 22.00 en 07.00 en zich niet schuldig te maken aan ernstig geweld dan wel minder ernstig geweld ten aanzien van medebewoners, beveiligers en/of woonbegeleiders. 
      
    
    
      3.3.
      Omdat verzoeker in de avonduren meermaals dronken is aangekomen op de opvanglocatie en daarbij onbehoorlijk en intimiderend gedrag heeft vertoond en meermaals medebewoners, beveiliger en medewerkers van de opvanglocatie heeft bedreigd heeft het college besloten een maatregel op te leggen op grond van artikel 7, eerste lid, van de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (hierna: RooO) en hem met ingang van 5 september 2024 gedurende acht uur per dag de toegang tot de GOO te ontzeggen. In geval van goed gedrag gedurende een maand (lees: er geen overtredingen meer zijn van het huishoudelijk reglement en er geen geweld wordt gebruikt tegen medebewoners of beveiligers), kan deze beperking weer worden opgeheven.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    4. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoeker, of het college verzoeker een afwijkend regime op mag leggen en hem gedurende acht uur per dag mag uitsluiten van opvang.
    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Het bevoegde bestuursorgaan
      
    
    5. Op 27 juni 2024 is de Tijdelijke wet opvang ontheemden Oekraïne in werking getreden. Op grond van artikel 2, eerste lid, van deze wet draagt het college van burgemeester en wethouders zorg voor de opvang van ontheemden. In de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (Regeling) zijn nadere regels gesteld omtrent deze bevoegdheid. In deze Regeling staat de burgemeester nog aangemerkt als bevoegd bestuursorgaan, maar gelet op het feit dat de Tijdelijke wet van hogere orde is, is het college en niet de burgemeester vanaf 27 juni 2024 het bevoegde bestuursorgaan. Het college was daarom bevoegd om de besluiten te nemen. Waar in de Regeling de burgemeester wordt genoemd, zal de voorzieningenrechter dan ook ‘het college’ begrijpen.
    
    
      
        Kon het college gebruik maken van zijn bevoegdheid om op te treden tegen overlast?
      
    
    6. De Regeling schrijft voor welke verstrekkingen het college moet bieden bij de gemeentelijke opvang voor ontheemden uit Oekraïne. Een van deze verstrekkingen is onderdak. Het college kan deze verstrekkingen beperken of intrekken wanneer een ontheemde ernstig inbreuk maakt op de verplichtingen die voortvloeien uit het huishoudelijk reglement.6.1.	De eerste vraag die beantwoord moet worden is of verzoeker ernstig inbreuk heeft gemaakt op de verplichtingen uit het huishoudelijk reglement, waardoor het college gebruik kon maken van zijn bevoegdheid om verstrekkingen te beperken of in te trekken. Verzoeker ontkent dat hij dronken op de GOO aanwezig was en zich bedreigend en intimiderend naar bewoners en beveiligers heeft gedragen. Verder stelt verzoeker dat dit niet uit de overgelegde stukken kan worden afgeleid omdat deze onvoldoende concreet zijn en voornamelijk verklaringen ‘van horen zeggen’ betreffen, die telkens weer worden herhaald. Verzoeker heeft op zitting ook verwezen naar een door hem verzamelde lijst met 35 handtekeningen van medebewoners van de GOO, waaruit zou blijken dat hij door de bewoners gewaardeerd wordt.
    
      6.2.
      De voorzieningenrechter volgt dit betoog niet. Uit de overgelegde stukken, waaronder de Nachtdienst rapportage van 14 augustus 2024, de e-mail ‘Veiligheid op de locatie’, het document ‘[nummer] Casus meneer P’ en de bestuurlijke rapportage van de politie van 6 september 2024 waarin diverse incidenten zijn beschreven, afzonderlijk, maar ook in onderlinge samenhang bezien, volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter genoegzaam dat verzoeker in strijd met de huisregels heeft gehandeld. Hij heeft hiervoor ook meerdere waarschuwingen ontvangen en is twee maal in een time-out locatie geplaatst. Dat de door het college overgelegde stukken slechts verklaringen van ‘horen zeggen’ betreffen volgt niet uit de stukken. Het betreft ook meldingen over verschillende incidenten op verschillende data. Het college was daarom bevoegd verstrekkingen te beperken of in te trekken.  7.	Nu het college bevoegd is om verstrekkingen te beperken of in te trekken moet de vraag worden beantwoord of de bevoegdheid van het college zo ver gaat dat hij verzoeker voor onbepaalde tijd de toegang tot de opvanglocatie kan ontzeggen voor acht uren per etmaal, van 18.00 uur tot 02.00 uur. De voorzieningenrechter overweegt daarover het volgende. 7.1.	De mogelijkheid om voorzieningen te beperken of in te trekken wegens onder meer overtreding van het Huishoudelijk reglement zijn per 1 oktober 2023 in de RooO opgenomen. De toelichting bij deze wijziging vermeldt onder meer:
      
      
        “Met het opnemen van twee nieuwe onderdelen in artikel 7, eerste lid, wordt geregeld dat de burgemeester ook bij niet naleving van de huishoudelijke reglementen of geweldpleging in de gemeentelijke opvang de verstrekkingen zoals beschreven in artikel 6, eerste lid, kan beperken.
        Deze wijziging is overeenkomstig artikel 10, eerste lid, punten h en i, Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva), sluit tevens aan bij de behoefte van gemeenten aan meer handelingsperspectief bij overlastgevend gedrag op de gemeentelijke opvanglocaties voor ontheemden uit Oekraïne en is onderdeel van een breder handelingsperspectief voor deze doelgroep. Deze wijziging biedt de burgemeester de mogelijkheid om in ieder geval één of meer van de volgende maatregelen te nemen:
        –het inhouden van leefgeld;
        –beperken van deelname aan recreatieve of educatieve activiteiten;
        –Het toepassen van een afwijkend regime op basis van de huisregels gedurende maximaal 8 uur per etmaal.
        [...]
        Of, en zo ja, in welke mate de verstrekkingen kunnen worden beperkt hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij als uitgangspunt geldt dat de maatregel in een juiste verhouding staat tot het gedrag of het nalaten van de desbetreffende bewoner (proportionaliteit). [...] Zodra de betrokkene weer voldoet aan de verplichtingen bedoeld in artikel 6, derde lid, worden de beperkingen opgeheven en het uitkeren van verstrekkingen hervat.
        [...]
        De ontheemde blijft ook vallen onder de reikwijdte van de richtlijn, en dat brengt in gevolge artikel 13 van de richtlijn, waaraan deze regeling dus moet voldoen, mee dat aan ontheemden ‘een fatsoenlijk onderkomen krijgen of, in voorkomend geval, middelen te hunner beschikking krijgen om huisvesting te vinden.’ In aansluiting bij artikel 10 van de Rva is het mogelijk om de verstrekkingen te beperken of beëindigen in een aantal gevallen, waarbij altijd in de basisvoorzieningen moet worden voorzien. Het is bijvoorbeeld mogelijk om het leefgeld te beperken of te beëindigen of een aangepast programma aan te bieden. Ook is het mogelijk om een ontheemde onder te brengen in een afgezonderd gedeelte van de opvanglocatie waar andere voorzieningen beschikbaar zijn. Tegelijk krijgen gemeenten een zekere mate van vrijheid om in hun huisregels een aangepast regime vast te leggen; er is ruimte voor gemeenten om in hun huisregels vast te leggen welk regime van toepassing is na overlast gevend gedrag, bijvoorbeeld voor een beperkter aanbod gedurende de dag.
      
      
    
    
      7.2.
      In deze toelichting wordt verwezen naar een handelingsperspectief. Dit is het door de minister van Justitie en Veiligheid opgestelde ‘Handelingsperspectief aanpak overlast door vluchtelingen uit Oekraïne in gemeentelijke opvang’. Onderdeel hiervan vormt het ‘Maatregelenpakket bij overlast voortkomend uit onaangepast en ongeoorloofd gedrag in gemeentelijke opvang’. Daarin staat onder meer vermeld:
      
      
        “Als gevolg van een bindend arrest van het Europese Hof van Justitie in de zaak Haqbin is het niet toegestaan om opvang aan overlastgevende asielzoekers volledig te onthouden, tenzij de betreffende lidstaat elders in de opvang voorziet. Dit arrest geldt onverkort voor ontheemden uit Oekraïne. Dit betekent dus dat ook een overlastgevende bewoner het recht op opvang behoudt. De opvang hoeft echter niet per se in dezelfde locatie worden gecontinueerd. Overplaatsing naar een andere locatie is daarmee juridisch mogelijk.
      
      
      
        [...]
        
          Beperken of intrekken van verstrekkingen 
        
        Als het ongewenste gedrag ook na de correctiegesprekken onveranderd blijft of verergert, kan de burgemeester maatregelen treffen waarbij de verstrekkingen waar de bewoner recht op heeft wordt ingehouden. [...] Hiermee kan bij voortduring van het overlastgevende gedrag uiteindelijk een proportioneel besluit genomen worden, waarbij tevens is voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel, en de bewoner kan worden overgeplaatst naar een andere (time-out) locatie of andere maatregelen met grote impact voor de bewoner kunnen worden genomen.
      
      
      
        Het beperken of intrekken van verstrekkingen kan bestaan uit: 
        • Het inhouden van leefgeld; 
        • beperken van deelname aan recreatieve of educatieve activiteiten; 
        • het toepassen van een afwijkend regime voor een maximale duur van 8 uur per etmaal. 
      
      
      
        Hierbij kan de toegang tot de opvanglocatie in die periode worden gelimiteerd, op voorwaarde dat altijd, binnen of buiten de opvanglocatie, in de minimale basisvoorzieningen (eten, onderdak) van de ontheemde wordt voorzien. 
      
      
    
    
      7.3.
      Uit de toelichting van de Regeling in samenhang met het arrest van het Hof van Justitie inzake Haqbin volgt dat bij het beperken of intrekken van verstrekkingen de ontheemde altijd in de minimale basisvoorzieningen, zoals eten en onderdak, moet worden voorzien. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college met het besluit verzoeker de toegang tot de opvanglocatie tussen 18.00 uur en 02.00 uur te ontzeggen in strijd handelt met de Regeling. Immers, tussen 18.00 en 02.00 uur heeft verzoeker geen toegang tot de GOO, noch is op een andere wijze in zijn onderdak voorzien. Hierbij klemt het dat het college stelt dat verzoeker in de uren die hij buiten de opvang moet doorbrengen in zijn auto kan verblijven, terwijl verzoeker ter zitting onweersproken heeft aangegeven dat hij geen auto heeft. Ook heeft het college naar aanleiding van de vraag waar verzoeker nu in deze tijdsperiode moet verblijven ter zitting betoogd dat verzoeker in die tijd bijvoorbeeld winkels kan bezoeken, maar het is duidelijk dat de winkels het grootste deel van de tijd dicht zullen zijn. Ook andere openbare gelegenheden zullen een groot deel van de tijd dicht zijn. Ter zitting is bovendien gebleken dat verzoeker sinds begin augustus 2024 werk heeft gevonden bij Fletcher hotel-restaurant [naam] en daar wisselende diensten heeft. Drie dagen per week werkt hij tot 00.00 uur, twee dagen per week werkt hij tussen 09.00 – 14.00 uur en twee dagen is hij vrij. Dat betekent dat hij op sommige dagen slechts enkele uren per nacht kan slapen. Het college heeft met al deze omstandigheden geen rekening gehouden. 
      
    
    
      7.4.
      Zoals in het handelingsperspectief uitdrukkelijk is opgenomen dient de op te leggen maatregel, naast proportioneel, ook te voldoen aan het subsidiariteitsbeginsel. Dit houdt in dat een maatregel pas kan worden ingezet als er geen minder bezwarend alternatief voor handen is. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college heeft onderzocht of met een minder vergaande maatregel, zoals een kamerarrest gedurende enkele uren per dag, kon worden volstaan. Ter zitting heeft het college benadrukt dat wel is onderzocht of verzoeker kamerarrest zou kunnen krijgen, maar omdat het de ervaring is dat verzoeker niet luistert naar de aanwijzingen van het (beveiligings)personeel, is hier niet voor gekozen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nu deze minder vergaande maatregel niet eens is uitgeprobeerd, het besluit reeds daarom in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. De enkele vrees dat verzoeker in conflict komt met (beveiligings)personeel is niet voldoende.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Concluderend is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met de Regeling omdat verzoeker wordt onthouden van de basisvoorziening van onderdak, zonder daarbij in een alternatief te voorzien. Ook is het bestreden besluit in strijd met het subsidiariteitsbeginsel omdat niet is onderzocht of met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat het bestreden besluit naar verwachting in bezwaar niet ongewijzigd in stand zal kunnen blijven en wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe. De voorzieningenrechter schorst het besluit van 4 september 2024 tot zes weken na de door het college te nemen beslissing op bezwaar. Dat betekent dat het college verzoeker tussen 18.00 en 02.00 uur toegang moet verlenen tot de GOO. 
    
    9. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoeker vergoeden. Ook krijgt verzoeker een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde geldt een vast bedrag per proceshandeling met een waarde van € 875,- per proceshandeling. Omdat de gemachtigde een verzoekschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen leidt dit tot een totaal van € 1.750,-.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
    
    - schorst het besluit van 4 september 2024;
    
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan verzoeker moet vergoeden;
    
    - veroordeelt het college in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.750,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.Y. Snoeren-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
      
        					De voorzieningenrechter is verhinderd 
        
        					de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Regeling van de Minister van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 1 april 2022, nummer 3936963, houdende regels voor de huisvesting en verzorging van ontheemden als gevolg van het oorlogsgeweld in Oekraïne (Regeling opvang ontheemden Oekraïne), Staatscourant 2022, 9469
  
  
     artikel 6, eerste lid, van de Regeling
  
  
     artikel 7, eerste lid, onder c, van de Regeling in samenhang met artikel 6, derde lid, van de Regeling
  
  
     Staatscourant 2023, 26413
  
  
     Zie ook de uitspraak van de voorzieningenrechter rechtbank Gelderland 25 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2540 met verwijzing naar HvJEU 12 november 2019, ECLI:EU:C:2019:956, Haqbin tegen België.