ECLI:NL:RVS:2023:3301, Raad van State, 30-08-2023, 202201068/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft de minister voor Rechtsbescherming aan [appellante] een boete van € 10.500,00 opgelegd wegens verschillende overtredingen van de Wpbr. Aan de boeteoplegging heeft hij een door een politieambtenaar opgesteld ambtsbericht ten grondslag gelegd. Het ambtsbericht vermeldt dat [appellante] was belast met de beveiliging van het evenement [evenement] in Oss. Op 11 mei 2019 heeft een politieambtenaar een controle gehouden tijdens dat evenement. Die politieambtenaar was ook de evenementencoördinator. Tijdens het aan de controle voorafgaande veiligheidsoverleg gaf de beveiliging van [appellante] te kennen dat de politie niet op het festivalterrein mocht komen en dat de beveiliging leidend was. De politieambtenaar vond dat haar werk daardoor onmogelijk werd gemaakt. Verder volgt uit het ambtsbericht dat [appellante] twee personen beveiligingswerkzaamheden heeft laten verrichten zonder de daarvoor vereiste politietoestemming. Ook droegen zij niet het door de minister goedgekeurde uniform van [appellante].

202201068/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 11 januari 2022 in zaak nr. 21/444 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 10.500,00 wegens verschillende overtredingen van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr).
    Bij besluit van 6 januari 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en bijgestaan door mr. S. Wortel, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron en mr. E. Spekreijse, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch kader
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Besluitvorming van de minister
    2.       Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 10.500,00 opgelegd wegens verschillende overtredingen van de Wpbr. Aan de boeteoplegging heeft hij een door een politieambtenaar opgesteld ambtsbericht ten grondslag gelegd. Het ambtsbericht vermeldt dat [appellante] was belast met de beveiliging van het evenement [evenement] in Oss. Op 11 mei 2019 heeft een politieambtenaar een controle gehouden tijdens dat evenement. Die politieambtenaar was ook de evenementencoördinator. Tijdens het aan de controle voorafgaande veiligheidsoverleg gaf de beveiliging van [appellante] te kennen dat de politie niet op het festivalterrein mocht komen en dat de beveiliging leidend was. De politieambtenaar vond dat haar werk daardoor onmogelijk werd gemaakt. Verder volgt uit het ambtsbericht dat [appellante] twee personen beveiligingswerkzaamheden heeft laten verrichten zonder de daarvoor vereiste politietoestemming. Ook droegen zij niet het door de minister goedgekeurde uniform van [appellante].
    Volgens de minister heeft [appellante] de volgende overtredingen begaan:
    - overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr, vanwege het tewerkstellen van twee personen zonder een geldige politietoestemming. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 4.000,00.
    - overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr, vanwege het tewerkstellen van twee personen zonder een door de minister goedgekeurd uniform. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 1.000,00.
    - overtreding van artikel 11, tweede lid, van de Wpbr, vanwege het niet verstrekken van gevraagde inlichtingen aan de korpschef van politie. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 2.000,00.
    Het totale boetebedrag bedraagt daarmee € 7.000,00. Gelet op het feit dat [appellante] al eerder is beboet wegens overtreding van de betreffende wetsartikelen heeft de minister aanleiding gezien de boetes te verhogen met 50%. De totale opgelegde boete bedraagt daarmee € 10.500,00. In het besluit op bezwaar heeft de minister de boeteoplegging gehandhaafd.
    3.       In de zaak van [appellante] tegen de minister die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:5252, heeft de minister aan [appellante] niet langer tegengeworpen dat zij artikel 11, tweede lid, van de Wpbr heeft overtreden. De minister heeft daarom in het beroep in deze zaak de verhoging van 50% van de boete in verband met de herhaalde overtreding van artikel 11, tweede lid, van de Wpbr, niet langer gehandhaafd. Die verhoging van € 1.000,00 komt dus te vervallen. In beroep heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het totale boetebedrag moet worden gewijzigd in € 9.500,00.
    Oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] in de gelegenheid is gesteld om haar stelling te onderbouwen dat de twee betreffende personen niet in dienst waren van haar, maar van [bedrijf], een ander onderdeel van de [holding]. [appellante] heeft niet met verifieerbare en objectieve gegevens weerlegd dat de twee personen in dienst waren van haar. Verder heeft de rechtbank overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of artikel 7, tweede lid, van de Wpbr is overtreden, de aard van de werkzaamheden niet relevant is. In dat artikellid wordt namelijk de algemene term "werkzaamheden" gebruikt. Omdat niet aannemelijk is geworden dat de twee personen niet in dienst waren van [appellante], moet er volgens de rechtbank van worden uitgegaan dat [appellante] die personen te werk heeft gesteld en dat zij werkzaamheden voor haar hebben verricht. Niet in geschil is dat voor de twee personen geen politietoestemming was verkregen. De minister heeft daarom kunnen aannemen dat er sprake was van een overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr en was bevoegd daarvoor een boete op te leggen.
    Ten aanzien van de overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr, heeft de rechtbank overwogen dat het Veiligheidsplan [evenement] (hierna: het veiligheidsplan) en een lijst, die was bevestigd aan een hek op de plaats waar de twee personen stonden, de werkzaamheden vermeldden. Daaruit volgt volgens de rechtbank dat het ging om beveiligingswerkzaamheden, en niet alleen om servicewerk. Omdat ook niet in geschil is dat de twee personen geen door de minister goedgekeurd uniform droegen, is sprake van een overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr. De minister was bevoegd hiervoor een boete op te leggen.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat het legaliteitsbeginsel eist dat een belastend besluit waarbij een bestuurlijke boete wordt opgelegd een zo specifiek mogelijke wettelijke grondslag heeft. In de tekst van artikel 11, tweede lid, van de Wpbr en de toelichting daarop ontbreekt een kenbare aanwijzing dat het daarin bedoelde verstrekken van gevraagde inlichtingen aan de politie ook ziet op het toegang verlenen tot een festivalterrein. De rechtbank heeft geoordeeld dat de boete die de minister heeft opgelegd vanwege overtreding van artikel 11, tweede lid, van de Wpbr, een voldoende wettelijke grondslag mist en dat in zoverre sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel. De rechtbank heeft het boetebedrag daarom verder gematigd met € 2.000,00 en de hoogte van de boete vastgesteld op € 7.500,00.
    Hoger beroep
    5.       Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] voor het eerst aangevoerd dat de politieambtenaar die de controle heeft uitgevoerd niet bevoegd was om dat te doen. De politieambtenaar was op dat moment namelijk niet aan het werk als gemachtigde van de korpschef maar als normale politieagent in uniform. Alleen agenten die daartoe gemandateerd zijn door de korpschef mogen controleren op naleving van de Wpbr. Zonder dat mandaat had de politieambtenaar de medewerkers alleen mogen controleren bij een redelijk vermoeden van schuld, aldus [appellante].
    5.1.    De betrokken politieambtenaar was evenementencoördinator en namens de politie betrokken bij de voorbereiding van het evenement. Daargelaten dat zij dus wel was gemandateerd, vloeit uit artikel 11, eerste lid, van de Wpbr voort dat politieambtenaren als bedoeld in artikel 141, aanhef en onder b, van het Wetboek van Strafvordering, bevoegd zijn de naleving van de Wpbr te controleren. Gelet op het bepaalde in artikel 11, tweede en derde lid, van de Wpbr is daarvoor geen redelijk vermoeden van schuld nodig.
    5.2.    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellante] voert aan dat de gecontroleerde twee personen als servicemedewerkers in dienst waren van [bedrijf] en niet van [appellante]. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, meent [appellante] dat zij wel heeft weerlegd dat de betreffende twee personen bij haar in dienst waren. Bovendien gaat het om een belastend besluit en is het dus aan de minister om te bewijzen dat de twee personen in dienst waren van [appellante] en niet van [bedrijf]. Dat dat het geval zou zijn blijkt niet uit het procesdossier. Uit het veiligheidsplan volgt bijvoorbeeld dat er servicemedewerkers zouden worden ingezet naast de beveiligers van [appellante]. Ook droegen de servicemedewerkers andere uniformen dan de beveiligers, omdat het voor beveiligers kenmerkende V-teken niet zichtbaar was. Verder volgt uit het ambtsbericht niet dat de politieambtenaar heeft vastgesteld dat de servicemedewerkers voor [appellante] hebben gewerkt. In het proces-verbaal van de politieambtenaar van 22 mei 2019 (hierna: het proces-verbaal) wordt alleen vermeld dat de medewerkers kleding van [bedrijf] droegen, niet dat daarop ook het woord "security" stond. Omdat de medewerkers niet in dienst waren van [appellante] en geen beveiligers waren, mochten zij niet gecontroleerd worden op grond van de Wpbr.
    6.1.    Hoofdstuk 9 van het veiligheidsplan gaat over de beveiliging van het evenement. De aansturing en coördinatie omtrent de beveiliging en veiligheid lag in handen van [appellante]. In het veiligheidsplan wordt [bedrijf] in het geheel niet genoemd. Wel wordt genoemd dat er servicemedewerkers ingezet worden, die onder meer de toegangsbewijzen scannen en/of controleren. Vervolgens wordt onder het kopje "Toegang" in het veiligheidsplan genoemd dat bij de aanvang van het evenement de toegangssluizen worden bemand door medewerkers van de organisatie die de kaartcontrole uitvoeren. Daaruit volgt dat de servicemedewerkers waarover in het veiligheidsplan wordt gesproken medewerkers van de organisatie waren en geen medewerkers van een holding van [bedrijf]. [appellante] was op basis van het veiligheidsplan alleen verantwoordelijk voor de beveiliging. Nu de betreffende twee personen een uniform van [bedrijf] droegen heeft de minister aannemelijk mogen achten dat die personen in dienst waren van [appellante]. Het ligt dan op de weg van [appellante] om het tegendeel aannemelijk te maken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] hierin niet is geslaagd. Anders dan [appellante] stelt, is de Wpbr dus van toepassing op de betreffende twee medewerkers.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    7.       Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de betreffende twee personen geen beveiligingswerkzaamheden hebben verricht. Om die reden droegen zij geen beveiligersuniform en was politietoestemming niet nodig. De Wpbr ziet volgens [appellante] alleen op beveiligingswerkzaamheden en niet op alle soorten werkzaamheden. Dat in artikel 7 van de Wpbr het woord ‘werkzaamheden’ en niet het woord ‘beveiligingswerkzaamheden’ staat, betekent niet dat iedereen die werkzaam is voor een beveiligingsbedrijf aan de eisen van dat artikel moet voldoen. Nu de twee betreffende personen geen beveiligingswerkzaamheden hebben verricht hoefden zij dus niet te voldoen aan de eisen van artikelen 7 en 9 van de Wpbr, aldus [appellante].
    7.1.    Niet in geschil is dat de twee betreffende personen werkzaamheden hebben verricht zonder politietoestemming. Uit onderdeel 3.1 van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 volgt dat toestemming in de zin van artikel 7 van de Wpbr is vereist voor al het personeel van een beveiligingsorganisatie en dus niet uitsluitend voor het personeel dat beveiligingswerkzaamheden verricht. Los van de vraag wat de aard van de verrichte werkzaamheden was, had [appellante] dus ook voor de betreffende twee personen toestemming moeten aanvragen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] ten aanzien van de betreffende twee personen artikel 7, tweede lid, van de Wpbr heeft overtreden en de minister bevoegd was daarvoor een boete op te leggen.
    7.2.    Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr moeten personen die zijn belast met beveiligingswerkzaamheden een goedgekeurd uniform dragen. Voor de vraag of [appellante] dit artikel heeft overtreden is de aard van de verrichte werkzaamheden door de betreffende twee personen dus wel van belang.
    In de Wpbr wordt onder beveiligingswerkzaamheden verstaan "het bewaken van de veiligheid van personen en goederen of het waken tegen verstoring van de orde en rust op terreinen en in gebouwen".
    7.3.    Uit het ambtsbericht volgt dat bij de nooduitgangen een geplastificeerd papier aan een hek hing waar de instructies voor de betreffende twee personen op stonden. Daaruit volgt dat de twee personen onder meer de volgende werkzaamheden verrichtten:        
    - toezicht houden op nooduitgang/doorgang
    - toezicht houden op klimmers/insluipers
    - alleen personen met juiste accreditatie toelaten tot backstage gebied
    - nooduitgang en vluchtroute obstakelvrij houden
    - verdachte personen en/of situaties direct doorgeven aan de CP
    - toepassen van de huisregels van de organisatie.
    7.4.    In het proces-verbaal staat dat deze takenlijst dezelfde was als de takenlijst van de beveiligers. Daarnaast staat in het proces-verbaal dat de betreffende twee personen werden aangestuurd door het hoofd van de beveiliging van [appellante]. Daarmee heeft de minister aannemelijk gemaakt dat de twee betreffende personen onderdeel uitmaakten van de beveiliging van het evenement en dat zij dus beveiligingswerkzaamheden verrichtten. Daarbij is van belang dat de genoemde werkzaamheden tot doel hebben de veiligheid van personen te bewaken en te waken tegen verstoring van orde en rust op het evenemententerrein. Dat de betreffende twee personen geen beveiliger maar toezichthouder of servicemedewerker werden genoemd en het V-teken op hun uniform was afgeplakt maakt niet dat de werkzaamheden geen beveiligingswerkzaamheden meer waren. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [appellante] artikel 9, eerste lid, van de Wpbr heeft overtreden en de minister bevoegd was daarvoor een boete op te leggen.
    7.5.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.       
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Langeveld-Mak
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    317-1000
     
    BIJLAGE
     
    Wetboek van Strafvordering
    Artikel 141
    Met de opsporing van strafbare feiten zijn belast:
    b.       de ambtenaren van politie, bedoeld in artikel 2, onder a, van de Politiewet 2012, en de ambtenaren van politie, bedoeld in artikel 2, onder c en d, van die wet, voor zover zij zijn aangesteld voor de uitvoering van de politietaak;
    Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
    Artikel 1
    1        c. beveiligingswerkzaamheden: het bewaken van de veiligheid van personen en goederen of het waken tegen verstoring van de orde en rust op terreinen en in gebouwen;
    Artikel 7
    1        Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.
    2        Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. Indien de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd op een luchtvaartterrein, wordt de toestemming, bedoeld in de eerste volzin, verleend door de commandant van de Koninklijke marechaussee.
    Artikel 9
    1        Een beveiligingsorganisatie aan welke een vergunning is verleend draagt er zorg voor dat de personen die zijn belast met beveiligingswerkzaamheden, bij de uitvoering van deze werkzaamheden een door Onze Minister goedgekeurd uniform dragen.
    Artikel 11
    1        Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, de beperkingen en voorschriften, gesteld krachtens artikel 4, vierde, vijfde en zesde lid, en 9, tweede en derde lid, en de aanwijzingen gegeven krachtens artikel 12, eerste lid, of van het bepaalde bij of krachtens de verordening zijn belast de ambtenaren, bedoeld in artikel 141, onder b en c, van het Wetboek van Strafvordering.
    2        De ambtenaren, bedoeld in het eerste lid, zijn bevoegd inlichtingen te verlangen, voor zover dat voor de vervulling van hun taak redelijkerwijs nodig is. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend verstrekt de gevraagde inlichtingen.
    3        De ambtenaren, bedoeld in het eerste lid, zijn bevoegd alle plaatsen met uitzondering van woningen, waar, naar zij redelijkerwijs vermoeden, een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend gevestigd is, te betreden voor zover dit redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak op grond van deze wet nodig is.
    Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019
    3.1 Toestemming personeel
    In artikel 7 van de wet is opgenomen dat een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau geen personen te werk mag stellen voordat voor deze personen toestemming is verkregen van de korpschef.
    […]
    Toestemming is vereist voor al het personeel van een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau en dus niet uitsluitend voor het personeel dat beveiligings- of recherchewerkzaamheden verricht.
    […]