ECLI:NL:CBB:2024:390, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-06-2024, 21/1151
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Vier boetebesluiten vanwege bezoedeling karkassen. Geen reden voor twijfel aan de juistheid van de rapporten van bevindingen. Uitleg en toepassing van artikel 3, eerste lid, in samenhang met de onderdelen 7 en 10 van bijlage III, sectie 1, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004: mag een karkas nog worden opgeknapt na de stempelaar? Aangezien de door de toezichthouders geconstateerde zichtbare verontreinigingen met mest en gal zijn aangetroffen vlak voordat de karkassen worden voorzien van een gezondheidsmerk en in een boetezaak zelfs na de stempelaar en ook niet is gesteld of gebleken dat er nog opknappunten zijn gelegen tussen de in de vorige overweging opgesomde locaties waar de controles door de toezichthouders hebben plaatsgevonden en het stempelen, heeft de minister terecht geconcludeerd dat sprake is van overtreding van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onderdeel 10, van Verordening 853/2004.  Het College ziet geen grond voor het stellen van prejudiciële vragen over de uitleg van deze bepalingen. Geen strijd met het rechtzekerheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het vertrouwensbeginsel. Het hoger beroep slaagt daarom niet. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1151
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juni 2024 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] ( [naam 1] ),
     (gemachtigden: mr. J. Jansen en mr. J.M.M. van de Hel)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 september 2021, zaaknummers ROT 20/954, ROT 20/1250, ROT 20/1251 en ROT 20/1253, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
      
    
    
      en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, 
    (gemachtigde: mr. R.R. Berkhout).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 september 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:9230; ook wel de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      Op 8 maart 2024 heeft [naam 1] aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 19 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens [naam 1] haar gemachtigden, [naam 2] en [naam 3] en namens de minister de gemachtigde, [naam 4] en [naam 5] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 28 augustus 2018, 18 oktober 2018, 13 november 2018 en 12 december 2018 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) inspecties uitgevoerd bij de varkensslachterij van [naam 1] . De bevindingen van deze inspecties zijn neergelegd in vier rapporten van bevindingen (rapporten). Het College verwijst voor de uitvoerige weergave van deze rapporten naar de aangevallen uitspraak onder 2.1 tot en met 2.4. In de rapporten is onder meer beschreven op welke plek in het slachtproces de toezichthouders de inspecties hebben verricht, welk soort verontreiniging zij hebben aangetroffen en op welk deel van een varkenskarkas. Bij drie inspecties ging het om fecale bezoedeling en bij één inspectie om bezoedeling met gal.
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de bevindingen in deze rapporten heeft de minister [naam 1] bij afzonderlijke besluiten vier boetes van elk € 10.000,- opgelegd en één van € 5.000,- (boetebesluiten), voor het volgende beboetbare feit:
      
      
        “Een karkas was zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreiniging werd niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
      
      
      
        Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee overtredingen begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onderdeel 7 en 10, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).
      
      
      
        In alle boetezaken heeft de minister de recidivebepaling als bedoeld in artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren toegepast.
      
      
    
    
      1.4
      Met afzonderlijke besluiten van 13 januari 2020, 29 januari 2020 en 18 februari 2020, waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen de boetebesluiten van 5 april 2019 (boetezaken [… 1] en [… 2] ), 4 januari 2019 (boetezaak [… 3] ), 12 april 2019 (boetezaak [… 4] ) en 2 augustus 2019 (boetezaak [… 5] ) ongegrond verklaard. Met het besluit van 9 juli 2021 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit van 2 augustus 2019 (boetezaak [… 5] ) alsnog gegrond verklaard, waarna de minister deze boete heeft ingetrokken.
    
  
  
    
      Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] in boetezaak 201901445 niet-ontvankelijk verklaard en de overige beroepen van [naam 1] gegrond verklaard vanwege een overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), de besluiten op bezwaar vernietigd, de boetebesluiten herroepen voor zover die zien op de hoogte van de boetes en de boetes als volgt vastgesteld: € 9.500,- in de boetezaken [… 1] , [… 4] en [… 2] en € 9.000,- in boetezaak [… 3] . De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor ‘eiseres’ ‘ [naam 1] ’ en voor ‘verweerder’ ‘de minister moet worden gelezen:
    
    
    
      “3.2 Naar het oordeel van de rechtbank is in de rapporten van bevindingen voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de toezichthouders hebben gedaan. Zij beschrijven welk soort verontreiniging zij hebben aangetroffen, op welk deel van een karkas en op welke plek in het slachtproces. De rechtbank ziet in de inhoud van de rapporten geen aanleiding om aan de juistheid van de constateringen te twijfelen. Evenmin heeft eiseres de bevindingen in de rapporten gemotiveerd weersproken. De enkele betwisting dat sprake is van bezoedeling met mest of gal is daartoe onvoldoende. Dat in het door eiseres genoemde Handhavingsprotocol van de NVWA is omschreven hoe fecale bezoedeling eruit ziet, betekent niet dat de toezichthouders de beschreven kleur en textuur ook exact in de rapporten moeten weergeven. De toezichthouders hebben op basis van hun deskundigheid als dierenarts geconstateerd dat sprake was van fecale bezoedeling dan wel bezoedeling met gal en de rechtbank ziet in dit geval geen reden om aan hun deskundigheid en constateringen te twijfelen. Ook de omstandigheid dat de namen van de toezichthouders niet in de rapporten van bevindingen zijn vermeld biedt geen reden voor twijfel aan de inhoud ervan of de bevoegdheid van de toezichthouders. In de rapporten is namelijk wel het toezichthoudernummer opgenomen en aan de hand daarvan kan worden achterhaald welke persoon het rapport heeft opgesteld. Overigens blijkt uit de rapporten dat de toezichthouders in alle boetezaken na de gedane constateringen ook een medewerker van eiseres op de hoogte hebben gesteld van de bevindingen. Daarnaast kan ook de stelling van eiseres dat geen boete kan worden opgelegd op basis van een verklaring van één toezichthouder niet slagen. Zoals hiervoor is overwogen mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van een door een toezichthouder opgesteld rapport van bevindingen. Er is geen wettelijk voorschrift waaruit volgt dat een rapport door tenminste twee toezichthouders moet worden opgesteld. Daarnaast is in dit geval geen sprake van een getuigenverklaring (zoals het geval was in de door eiseres genoemde uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018), maar van een rapport opgesteld door een officieel door de NVWA aangestelde toezichthouder.
    
    
    
      3.3
      Voor de rechtbank staat dus voldoende vast dat in deze boetezaken op de slachterij van eiseres bij een varkenskarkas zichtbare verontreinigingen zijn aangetroffen. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of verweerder daaruit terecht heeft geconcludeerd dat eiseres onderdeel 7 en 10 van hoofdstuk IV, sectie I, bijlage III, van Verordening 853/2004 (hierna: onderdeel 7 en 10) heeft overtreden. Daarin staat:
      7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
      […]
      10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
      
    
    
      3.4
      Uit onderdeel 7 volgt dus dat het slachten zodanig moet plaatsvinden dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen en uit onderdeel 10 volgt dat zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd. Anders dan eiseres stelt gaat het hier niet slechts om een inspanningsverplichting; dit kan niet uit de tekst van onderdeel 7 en 10 worden afgeleid. Het te behalen resultaat is duidelijk: een karkas mag niet verontreinigd zijn. Het voorschrift van onderdeel 10 is dus overtreden als aan het einde van het slachtproces nog uitwerpselen zichtbaar op een karkas aanwezig zijn. Het betoog van eiseres dat het verrichten van opknaphandelingen na de stempelaar maar vóór de koeling in Verordening 853/2004 is toegestaan treft geen doel. Zoals het CBb heeft overwogen in de door eiseres genoemde uitspraak van 19 oktober 2017 dient vóór de postmortemkeuring aan het bepaalde in onderdeel 10 te zijn voldaan en concludeert verweerder terecht dat sprake is van overtreding van onderdeel 10 als de NVWA na de postmortemkeuring zichtbare fecale bezoedelingen heeft aangetroffen. In deze boetezaken hebben de toezichthouders blijkens de rapporten van bevindingen, de bezoedelingen aan het einde van het slachtproces, na de postmortemkeuring, vlak voor de koeling aangetroffen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook terecht overtreding van onderdeel 7 en 10 vastgesteld. In drie boetezaken gaat het om fecale bezoedeling. In boetezaak [… 2] is geen fecale bezoedeling aangetroffen maar een bezoedeling met gal, maar ook in die zaak heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de overtreding terecht vastgesteld. Voor zover al uit de eerste zin van onderdeel 10 moet worden afgeleid dat het voorschrift dat elke zichtbare verontreiniging moet zijn verwijderd uitsluitend ziet op verontreinigingen met uitwerpselen, geldt dat in elk geval niet voor onderdeel 7. Op grond van onderdeel 7 moet verontreiniging van het vlees worden voorkomen en dat ziet op elke vorm van verontreiniging. Gal is de inhoud van het spijsverteringskanaal en moet daarom ook als een verontreiniging worden aangemerkt. De rechtbank verwijst daarbij naar onderdeel c van onderdeel 7 en naar het door eiseres genoemde arrest van het HvJ van 12 september 2019. Ook volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat verweerder een risicoanalyse of microbiologisch onderzoek zou moeten verrichten; dit kan niet worden afgeleid uit artikel 6 van Verordening 178/2002. De norm van onderdeel 7 en 10 is duidelijk: verontreiniging moet worden voorkomen en verwijderd. Voor overtreding daarvan is de constatering van een verontreiniging (met bijvoorbeeld fecaliën of gal) voldoende; verweerder hoeft dan niet nader te (laten) onderzoeken in welke mate een bepaalde verontreiniging een gevaar vormt voor de volksgezondheid.
      
    
    
      3.5
      Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht overtredingen van onderdeel 7 en 10 heeft vastgesteld. In de door eiseres genoemde uitspraak van 19 oktober 2017 heeft het CBb overwogen dat verweerder weliswaar terecht een overtreding van onderdeel 10 had geconstateerd, maar dat de uitoefening van de bevoegdheid tot boeteoplegging in dat geval in strijd was met het vertrouwensbeginsel omdat de slachterij mocht afgaan op de door verweerder in het handhavingsbeleid gegeven interpretatie van de regelgeving. Omdat in het handhavingsbeleid staat dat de eindcontrole op bezoedeling moet plaatsvinden op een plek in het slachthuis waar de exploitant alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen uitgevoerd heeft en bij de betreffende slachterij na het controlemoment van de NVWA nog opknaphandelingen konden worden uitgevoerd die onderdeel uitmaken van de HACCP-procedures van die slachterij, mocht die slachterij erop vertrouwen dat eventuele door de NVWA geconstateerde verontreinigingen niet tot vaststelling van een overtreding zouden leiden, aldus het CBb.
      
    
    
      3.6
      In dit geval heeft eiseres gewezen op haar HACCP-procedures en gesteld dat na de stempelaar maar vóór de koeling nog controles worden uitgevoerd en opknaphandelingen kunnen worden verricht, terwijl de constateringen door de toezichthouders vóór de stempelaar zijn gedaan. Dit is echter niet door eiseres met stukken (bijvoorbeeld eigen werkinstructies) onderbouwd. Maar los daarvan, leidt dit betoog ook niet tot de conclusie dat de controle door de toezichthouder niet heeft plaatsgevonden op een plek zoals in het handhavingsbeleid is voorgeschreven. In de rapporten staat immers duidelijk omschreven dat de toezichthouder zich bevond na de postmortemkeuring, ter hoogte van CCP1. De CCP1-positie is de laatste controleplek binnen het bedrijf van eiseres. Omdat er geen vaste opknappositie meer is na de CCP1-positie, is er een aanzienlijke kans aanwezig dat de bezoedelde karkassen toch in de lijn voor menselijke productie terecht komen, zoals verweerder in de verweerschriften heeft toegelicht. In de koelcel moeten de karkassen schoon zijn. Bezoedelde karkassen in de koeling kunnen immers zorgen voor kruiscontaminatie van andere karkassen of delen hiervan, omdat de karkassen in de koeling dicht tegen elkaar aan hangen. Om deze reden slaagt het beroep op voormelde CBb-uitspraak van 19 oktober 2017 niet.
      
    
    
      3.7
      De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar betoog dat verweerder een risicoanalyse of microbiologisch onderzoek zou moeten verrichten; dit kan niet worden afgeleid uit artikel 6 van Verordening 178/2002. De norm van onderdeel 7 en 10 is duidelijk: verontreiniging moet worden voorkomen en verwijderd. Voor overtreding daarvan is de constatering van een verontreiniging (met bijvoorbeeld gal) voldoende; verweerder hoeft dan niet nader te (laten) onderzoeken in welke mate een bepaalde verontreiniging een gevaar vormt voor de volksgezondheid.
      
    
    
      3.8
      Verweerder heeft dus terecht overtredingen van onderdeel 7 en 10 vastgesteld en was bevoegd eiseres daarvoor boetes op te leggen.
      
    
    
      3.9
      Ten aanzien van het betoog van eiseres dat verweerder ten onrechte meteen boetes heeft opgelegd in plaats van eerst een waarschuwing te geven, overweegt de rechtbank als volgt.
      
      
        Eiseres heeft in alle zaken in bezwaar aangevoerd dat de opgelegde boetes in strijd zijn met verweerders eigen Handhavingsprotocol, nu daaruit blijkt dat bij een eerste vaststelling van verontreinigingen op een karkas een schriftelijke waarschuwing wordt opgemaakt. Uit niets blijkt uit dat het hier om een herhaalde bevinding gaat van een bezoedeling binnen een tijdsperiode als genoemd in het Handhavingsprotocol.
        Verweerder heeft in reactie op deze bezwaargrond in de bestreden besluiten II tm IV overwogen dat in het Interventiebeleid Vlees in module D de aanwezigheid van fecale bezoedeling na afloop van het slachtproces is opgenomen (D9) als een overtreding klasse B (ernstige gevolgen). Het aantreffen van fecale bezoedeling op karkassen na afloop van het slachtproces moet volgens verweerder altijd tot interventie leiden. De geconstateerde overtreding wordt beschouwd als een ernstige overtreding waarvoor direct een rapport van bevindingen wordt opgemaakt en dus niet eerst wordt gewaarschuwd.
        In de verweerschriften in alle zaken heeft verweerder toegelicht dat het bedrijf van eiseres onder permanent toezicht staat, dat de constateringen door de toezichthouder in het kader van regulier toezicht zijn gedaan en dat daarom in deze boetezaken sprake was van heterdaadbevindingen. Conform Bijlage 1 van het Specifiek Interventiebeleid Vlees (kenmerk IB01-SPEC25) van 1 juli 2013 (regel A2) wordt het overtreden van artikel 3, eerste lid, gelet op bijlage III van verordening 853/2004 als een ernstige overtreding aangemerkt waarvoor direct een boete wordt opgelegd. Voorts dient volgens het Algemeen Interventiebeleid bij een herhaalde overtreding, zoals in deze zaken aan de orde, direct een boete in plaats van een schriftelijke waarschuwing te worden opgelegd.
      
      
      
        Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat het door eiseres genoemde Handhavingsprotocol op basis waarvan een aantal steekproeven wordt verricht binnen een bepaald tijdsbestek en bij de eerste keer vaststellen van verontreiniging op karkas(sen) een schriftelijke waarschuwing wordt opgemaakt, niet van toepassing is in zaken waarin de controles door de NVWA plaatsvinden in het kader van regulier toezicht en sprake is van heterdaadbevindingen. Dat is in deze vier boetezaken het geval.
      
      
      
        Hoewel verweerder in het bestreden besluit I niet is ingegaan op het door eiseres in bezwaar aangehaalde Handhavingsprotocol en de vraag of dit protocol al dan niet van toepassing is, ziet de rechtbank geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit I op dit punt. Uit het rapport van bevindingen in ROT 20/954 blijkt dat het om een controle in het kader van regulier toezicht ging; in dit rapport wordt ook genoemd dat het om een heterdaadbevinding ging. Het Handhavingsprotocol is dus in dat geval niet van toepassing.
        Ook uit de rapporten van bevindingen in de andere zaken blijkt dat het om een constatering bij een controle in het kader van regulier toezicht ging.
        Daarnaast is onbetwist dat het in deze zaken om herhaalde overtredingen gaat.
        Verweerder stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat niet eerst een schriftelijke waarschuwing in plaats van een boete aan eiseres had moeten worden opgelegd.
      
      
    
    
      3.10
      Voor zover eiseres ter zitting heeft betoogd dat het volstrekt willekeurig is in welk kader (regulier toezicht of op basis van het Handhavingsprotocol) de betreffende toezichthouder de controle op het bedrijf van eiseres verricht, nu dit niet van te voren wordt aangekondigd, volgt de rechtbank dit betoog niet. Het tevoren aankondigen dat in het kader van regulier toezicht een controle gaat plaatsvinden zou er immers toe kunnen leiden dat er geen representatief - en daarmee betrouwbaar - beeld ontstaat, wat niet de bedoeling is van een dergelijke controle. Verweerder heeft ter zitting uitgelegd dat tijdens een controle wel wordt gecommuniceerd in welk kader een bepaalde controle plaatsvindt. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te twijfelen aan deze ter zitting gegeven informatie.”
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt van [naam 1]
      
    
    
      3.1
       voert - samengevat - het volgende aan.
      
      
        
          Schending van de dwingende eisen van rechtsbescherming en rechten van de verdediging die gelden bij (de totstandkoming van) een boetebesluit
        
      
      
    
    
      3.2
      Ten onrechte is de rechtbank van oordeel dat van de juistheid van de aan de boetebesluiten ten grondslag liggende rapporten mag worden uitgegaan, 4omdat de boetebesluiten uitsluitend zijn gebaseerd op de enkelvoudige verklaring van een solo opererende anoniem gebleven ambtenaar. Ten onrechte gaat de rechtbank eraan voorbij dat de rapporten niet als enig bewijs kunnen volstaan wegens strijd met het beginsel van dubbele bevestiging. Volgens [naam 1] heeft de bewijsstandaard van de ‘dubbele bevestiging’ te gelden, die inhoudt dat het bewijs niet uitsluitend kan worden aangenomen op de verklaring van één getuige.
      
    
    
      3.3
      Ten onrechte gaat de rechtbank eraan voorbij dat de handhavingswijze van de minister in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Het is voor [naam 1] immers onduidelijk wanneer haar bedrijf op grond van het ‘Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht’ (Handhavingsprotocol) wordt gecontroleerd, waarbij eerst een waarschuwing moet worden gegeven alvorens een boete kan worden opgelegd, en wanneer haar bedrijf wordt gecontroleerd in het kader van regulier toezicht, waarbij zonder schriftelijke waarschuwing direct een boete mag worden opgelegd.
      
      
        
          Bewijs
        
      
      
    
    
      3.4
      
        Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat [naam 1] de juistheid van de bevindingen
        in de rapporten niet heeft betwist en dat de beweerdelijke overtredingen zijn bewezen. Volgens [naam 1] gaat de rechtbank hiermee voorbij aan haar betoog dat de rapporten niet specifiek, niet duidelijk, niet nauwkeurig en oncontroleerbaar zijn. Zo blijkt uit de rapporten of de daarbij gevoegde foto’s bijvoorbeeld niet dat sprake is van zichtbare verontreinigingen die geel, groen, bruin of zwart en vezelachtig, plantaardig van textuur zijn. Ook de omvang van de bezoedelingen ontbreekt. Volgens [naam 1] kunnen de rapporten daarom niet als bewijs voor de geconstateerde overtredingen volstaan.
      
      
      
        
          Schending van het Unierecht
        
      
      
    
    
      3.5
      Ten onrechte is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat het verrichten van opknaphandelingen aan het karkas na de stempelaar, maar vóór de koeling, verenigbaar is met een juiste uitleg en toepassing van Verordening 853/2004. [naam 1] verwijst naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 12 september 2019, ECLI:EU:C:2019:720. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat [naam 1] niet met stukken heeft onderbouwd dat er in de slachterijen van [naam 1] ook ná de stempelaar controles worden uitgevoerd en opknaphandelingen kunnen en worden verricht. 
      
    
    
      3.6
      Ten onrechte is de rechtbank van oordeel dat Verordening (EG) Nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden  (Verordening 178/2002) niet vereist dat is aangetoond dat fecale bezoedeling, gal of haar op een karkas een risico vormt voor de volksgezondheid alvorens er een boete voor wordt opgelegd. 
      
    
    
      3.7
      Ten onrechte is de rechtbank voorbijgegaan aan de beroepsgrond dat het Unierechtelijke voorzorgsbeginsel begin van bewijs verlangt dat fecale bezoedeling, gal of haar op een karkas een risico vormt voor de volksgezondheid. Volgens [naam 1] is niet bewezen dat de gestelde fecale bezoedeling en verontreiniging van de karkassen met gal en haren een risico vormt voor de voedselveiligheid of volksgezondheid.
      
    
    
      3.8
      
        Ten onrechte is de rechtbank voorbijgegaan aan de beroepsgrond dat de minister ten
        onrechte niet heeft gemotiveerd dat en waarom onderdeel 7 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 is overtreden.
      
      
      
        3.9.1
        In haar brief van 8 maart 2024 heeft [naam 1] verder toegelicht dat de boetes waar het om gaat in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het lex certa-beginsel en het vertrouwensbeginsel. Meer in het bijzonder meent [naam 1] dat uit de aan de boetes ten grondslag liggende wettelijke bepalingen niet blijkt dat elke constatering van een verontreiniging op een karkas na de postmortemkeuring, een overtreding oplevert. Het doel van de postmortemkeuring is juist om de voor menselijke consumptie ongeschikte delen te scheiden van de andere delen, die vervolgens kunnen worden ontdaan van alle resterende verontreiniging, zoals fecale bezoedeling. Deze fase zou volstrekt overbodig zijn als op het moment van de postmortemkeuring al een nultolerantiedrempel zou gelden, waarbij geen enkele verontreiniging zou worden getolereerd. Ook zouden de in de door de NVWA goedgekeurde Hazard Analysis Critical Control Point-beginselen ofwel HACCP-procedures van [naam 1] opgenomen controle- en opknapmogelijkheden na de postmortemkeuring zinloos zijn als na de postmortemkeuring elke verontreiniging zou zijn verboden. Bovendien blijkt uit de uitspraak van het College van 19 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:426) niet dat het College heeft onderzocht of de bepalingen in Verordening 853/2004 en in het bijzonder de onderdelen 7 en 10 van bijlage III, sectie 1, hoofdstuk IV, voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar zijn, zoals het lex certa-beginsel vereist. [naam 1] stelt zich daarom op het standpunt dat het College haar hoger beroep niet ongegrond mag verklaren zonder eerst het HvJ bij wege van een prejudiciële procedure om uitleg te verzoeken.
        
      
      
        3.9.2
        Ook is [naam 1] van mening dat het oordeel van de rechtbank dat er een aanzienlijke kans aanwezig is dat bezoedelde karkassen na de CCP1-positie in de lijn voor menselijke productie terechtkomen, onjuist is. [naam 1] wijst erop dat (het vlees van) de karkassen ook na de CCP1 -positie, tot aan het verladen van het vlees, door - afhankelijk van het soort product - tientallen tot honderden van haar werknemers worden onderzocht en waar nodig opgeknapt of uit de lijn worden gehaald. De werknemers van [naam 1] zijn daarvoor opgeleid en geïnstrueerd. [naam 1] verwijst naar haar HACCP-procedures, die door de NVWA zijn goedgekeurd. In deze procedures zijn op basis van risicoanalyse met betrekking tot bezoedeling, door het gehele slacht- en verwerkingsproces inspectie en controle stappen ingevoerd.
        
        
          
            Standpunt van de minister
          
        
        
      
    
    
      4.1
      De minister kan zich vinden in de aangevallen uitspraak. De minister stelt zich op het standpunt dat hij in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder. In deze zaken ziet de minister geen reden om aan de juistheid van de rapporten te twijfelen. De omstandigheid dat uit privacyoverwegingen de toezichthouders in de rapporten niet met hun naam worden aangeduid, maar met hun NVWA-toezichthoudersnummer, maakt dit niet anders, want binnen de NVWA is te herleiden welke nummers bij welke toezichthouders horen. Op die manier kan dus achterhaald worden welke toezichthouders bij de inspectie betrokken waren. De betreffende toezichthouders hebben zich bovendien bij de inspectie in de slachterij van [naam 1] gelegitimeerd. [naam 1] heeft ook geen redenen aangevoerd waarom zou moeten worden getwijfeld aan de bevoegdheid van de toezichthouders. De minister verwijst hierbij naar de uitspraken van het College van 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1031 en ECLI:NL:CBB:2021:1027). Het College bevestigt in laatstgenoemde uitspraak ook dat boetebesluiten kunnen worden gebaseerd op het rapport van één enkele toezichthouder. Volgens de minister heeft [naam 1] niet eerst een waarschuwing gekregen, omdat sprake is van herhaalde overtredingen van Verordening 853/2004.  
      
    
    
      4.2
      De minister kan zich eveneens vinden in het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraak dat [naam 1] de juistheid van de bevindingen in de rapporten niet heeft betwist en dat de geconstateerde overtredingen zijn bewezen. Volgens de minister geven de rapporten een voldoende duidelijk beeld van de overtredingen, die vaak ook nog zijn geïllustreerd met foto’s en wil [naam 1] niet inzien dat sprake is van beboetbare overtredingen. 
      
    
    
      4.3
      De minister is van mening dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het betoog van [naam 1] niet opgaat dat het verrichten van opknaphandelingen ná de stempelaar, maar vóór de koeling is toegestaan op grond van Verordening 853/2004. Het College heeft eerder ook geoordeeld dat vóór de postmortemkeuring aan het bepaalde in onderdeel 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 moet zijn voldaan en dat sprake is van een overtreding als toezichthouders van de NVWA na de postmortemkeuring zichtbare fecale bezoedelingen aantreffen. Het aangehaalde arrest van het HvJ van 12 september 2019 gaat over het slachten van pluimvee. De normen die specifiek voor het slachten van pluimvee gelden, verschillen van de normen die gelden voor het slachten van landbouwhuisdieren zoals varkens en doen in dit geval dus niet ter zake. De rechtbank heeft volgens de minister ook terecht geoordeeld dat uit artikel 6 van Verordening 178/2002 niet kan worden afgeleid dat de minister een risicoanalyse of microbiologisch onderzoek zou moeten verrichten om aan te tonen dat fecale bezoedeling of gal of haar op een karkas een risico vormt voor de volksgezondheid voordat hij een boete kan opleggen. De norm van onderdeel 7 en 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 is duidelijk: verontreiniging moet worden voorkomen en verwijderd. Voor overtreding daarvan is de constatering van een verontreiniging voldoende. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      5. Voor de beoordeling gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
        
        Leeswijzer en oordeel
        
      
      6. Het College zal hierna eerst de hogerberoepsgronden bespreken die zich lenen voor beoordeling in het kader van de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister in alle boetezaken terecht een overtreding heeft vastgesteld. Daarna zal het College de hogerberoepsgronden beoordelen die gaan over de vraag of de minister gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid boetes op te leggen. Het College neemt hierbij niet de door [naam 1] gebruikte onderwerpaanduiding, zoals hiervoor in 3 weergegeven, over. Het College beantwoordt beide vragen bevestigend. Dat betekent dat het hoger beroep niet slaagt.
      
        
      
      
      
        
          Hoger beroepsgronden in verband met de vaststelling van de overtredingen. 
        
      
      
      
        
          Bewijslast en bewijskracht rapporten van bevindingen
        
      
      
    
    
      7.1
      In gevallen als deze, waarin boetes zijn opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van overtredingen, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boetes heeft opgelegd. De rechtbank heeft dit terecht tot uitgangspunt genomen. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
      
        
          Zijn de rapporten van bevindingen toereikend als enige bewijsmiddel?
        
      
      
    
    
      7.2
      Het College volgt [naam 1] niet in haar stelling dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij gaat dat de rapporten van bevindingen die aan de boetebesluiten ten grondslag liggen niet als enig bewijs kunnen volstaan. Zoals hiervoor al is overwogen, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het College heeft in eerdere uitspraken al geoordeeld dat artikel 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het EVRM niet vereisen dat er altijd tenminste twee bewijsmiddelen aanwezig moeten zijn (zie de uitspraken van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1031, onder 6.2 en ECLI:NL:CBB:2021:1027, onder 4.6).
      
      
        
          Is het vermelden van de namen van de toezichthouders reden voor twijfel aan de rapporten van bevindingen?
        
      
    
    
      7.3
      Het College is het eens met de rechtbank dat de omstandigheid dat de namen van de toezichthouders niet in de rapporten van bevindingen zijn vermeld, geen reden biedt voor twijfel aan de inhoud ervan of de bevoegdheid van de toezichthouders. In de rapporten is namelijk wel het toezichthoudernummer opgenomen en aan de hand daarvan kan worden achterhaald welke persoon het rapport heeft opgesteld (zie ook de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1031, onder 6.3). Bovendien blijkt uit de rapporten dat de toezichthouders zich in alle boetezaken tegenover een medewerker van [naam 1] hebben gelegitimeerd en dat zij, eveneens in alle boetezaken, na de gedane constateringen een medewerker van [naam 1] op de hoogte hebben gesteld van hun bevindingen.
      
      
      
      
        
          
          Is er overigens reden voor twijfel aan de juistheid van de rapporten van bevindingen?
        
      
      
    
    
      7.4
      Het College oordeelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat wat [naam 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van de rapporten en dat vaststaat dat in de slachterij van [naam 1] op varkenskarkassen verontreinigingen zijn aangetroffen. De toezichthouders hebben op basis van hun deskundigheid als dierenarts geconstateerd dat sprake was van fecale bezoedeling dan wel bezoedeling met gal. Het College heeft geen reden om aan hun deskundigheid en constateringen te twijfelen. In de rapporten is voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de toezichthouders hebben gedaan. Zij beschrijven welk soort verontreiniging zij hebben aangetroffen, op welk deel van een karkas en op welke plek in het slachtproces. Deze feitelijke bevindingen van de toezichthouders zijn door [naam 1] ook niet bestreden, zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld. 
      
      
        
          Uitleg en toepassing van artikel 3, eerste lid, in samenhang met de onderdelen 7 en 10 van bijlage III, sectie 1, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004: mag een karkas nog worden opgeknapt na de stempelaar?
        
      
      
      
        7.5.1
        Tussen partijen bestaat verschil van mening over de uitleg van de bepalingen in Verordening 853/2004 en in het bijzonder de onderdelen 7 en 10 van bijlage III, sectie 1, hoofdstuk IV, bij die verordening. [naam 1] meent dat het verrichten van opknaphandelingen aan het karkas ná de stempelaar, maar vóór de koeling verenigbaar is met een juiste uitleg en toepassing van Verordening 853/2004 en daarom is toegestaan. De minister stelt echter dat de postmortemkeuring het uiterste moment is dat karkassen niet meer zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd mogen zijn in de zin van onderdeel 10 van die verordening en dat sprake is van een overtreding als na de postmortemkeuring zichtbare fecale bezoedeling wordt aangetroffen.
        
      
      
        7.5.2
        In zijn uitspraak van 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1027) heeft het College al het volgende overwogen: 
        
        
          “5.4 Verordening nr. 853/2004, bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV genaamd ‘Hygiëne bij het slachten’, beschrijft het slachtproces voor als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in chronologische volgorde. De punten 1 tot en met 6 van hoofdstuk IV hebben betrekking op de antemortemfase en de punten 7 tot en met 15 op de uitslachtfase. De punten 16 en 17 hebben betrekking op de fase na de postmortemkeuring. Gelet op deze chronologische beschrijving van de slachtfase ziet punt 10 van hoofdstuk IV naar het oordeel van het College op de uitslachtfase. Dit betekent dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in punt 10 van hoofdstuk IV moet zijn voldaan (zie de uitspraak van het College van 19 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:426).
        
        
      
    
    
      5.5
      Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder i, van Verordening (EG) Nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 854/2004) is een gezondheidsmerk een merk dat aangeeft dat, voordat het werd aangebracht, er overeenkomstig deze verordening officiële controles zijn uitgevoerd.
      
      
        Gelet op punt 2, aanhef en onder a. van bijlage I, sectie I, hoofdstuk III van Verordening nr. 854/2004 moet de officiële dierenarts ervoor zorgen dat het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht als het dier een antemortem- en een postmortemkeuring ondergaan heeft overeenkomstig deze verordening en er geen reden is om het vlees ongeschikt te verklaren voor menselijke consumptie.
      
      
      
        Ingevolge artikel 5, derde lid, aanhef, en onder e en bijlage I, sectie II, hoofdstuk V, punt 1 onder s, van Verordening nr. 854/2004 moet vlees ongeschikt worden verklaard voor menselijke consumptie als het sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont. Uit deze voorschriften in onderlinge samenhang bezien volgt dat geen sprake meer mag zijn van verontreiniging op het moment dat de toezichthoudend dierenarts heeft beslist over de geschiktheid van het vlees voor menselijke consumptie en het gezondheidsmerk is aangebracht ten bewijze van die geschiktheid. Dit betekent dat het betoog van appellante dat gelet op de definitie van het begrip ‘karkas’ pas (direct) vóór het koelen aan punt 10 van hoofdstuk IV van bijlage III van de Verordening moet zijn voldaan niet slaagt.”
      
      
      
        Uit deze uitspraak blijkt dat de postmortemkeuring, zoals de minister stelt, het uiterste moment is dat karkassen niet meer zichtbaar verontreinigd mogen zijn in de zin van onderdeel 10 van de Verordening 853/2004 en dat sprake is van een overtreding als na de postmortemkeuring zichtbare bezoedelingen, zoals met fecaliën of gal, worden aangetroffen. 
      
      
      
        7.5.3
        Uit de rapporten blijkt dat de toezichthouders zich ten tijde van de controle bevonden op posities direct voordat de karkassen werden voorzien van een gezondheidsmerk (stempel) en in boetezaak [… 3] zelfs na de stempelaar. Zo bevond de toezichthouder zich in boetezaak [… 1] in de schone slachthal, na de postmortemkeuring, ter hoogte van CCP1, op het bordes, in boetezaak [… 3] in de schone slachthal, voorbij de CCP1-controleplek en de stempelaar, in boetezaak [… 4] in de schone slachthal, na de postmortemkeuring, ter hoogte van CCP1, op het bordes ketenkeuring verificatie en in boetezaak [… 2] in de schone slachthal, na de postmortemkeuring, ter hoogte van CCP1, op het bordes. De minister heeft op de zitting toegelicht dat CCP staat voor Critical Control Point ofwel een kritisch controlepunt. CCP1 is door [naam 1] ingesteld om te controleren of het (uit)slachtproces goed is verlopen en is geen opknapplek. Uit het door [naam 1] overgelegde ‘Procedure Stroomschema [naam 1] incl. darmafdeling van 29 augustus 2018’ en het ‘Procedure Stroomschema schone slachtlijn varkens’ van 16 november 2018 blijkt dat CCP1 is gesitueerd na de postmortemkeuring, zodat op dit punt ook karkassen, die na de postmortemkeuring nog door [naam 1] zijn opgeknapt, niet meer zichtbaar verontreinigd mogen zijn. De bezoedelingen van de varkenskarkassen zijn dus vastgesteld ná de postmortemkeuring.
      
      
        7.5.4
        Aangezien de door de toezichthouders geconstateerde zichtbare verontreinigingen met mest en gal zijn aangetroffen vlak voordat de karkassen worden voorzien van een gezondheidsmerk en in boetezaak [… 3] zelfs na de stempelaar en ook niet is gesteld of gebleken dat er nog opknappunten zijn gelegen tussen de in de vorige overweging opgesomde locaties waar de controles door de toezichthouders hebben plaatsgevonden en het stempelen, heeft de minister terecht geconcludeerd dat sprake is van overtreding van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onderdeel 10, van Verordening 853/2004. Dat door [naam 1] ook na het stempelen nog wordt opgeknapt volgens haar HACCP-protocol is niet van betekenis voor de beoordeling of de norm van onderdeel 10 van Verordening 853/2004 is overtreden dat bij de postmortemkeuring geen zichtbare verontreinigingen meer mogen worden aangetroffen. Het beroep op het arrest van het HvJ van 12 september 2019 slaagt evenmin, omdat de door [naam 1] genoemde overwegingen uit dit arrest betrekking hebben op het in onderdeel 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 neergelegde voorschrift dat specifiek geldt voor het schoonmaken van pluimveekarkassen. Een soortgelijk voorschrift ontbreekt in de ten aanzien van vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in sectie I van bijlage III van die verordening neergelegde hygiënevoorschriften (zie de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1031, onder 7.6). [naam 1] kan aan genoemde overwegingen daarom al niet de door haar gewenste betekenis ontlenen. 
        
      
      
        7.5.5
        Gelet op wat in 7.5.2 en 7.5.4 is overwogen, kan naar het oordeel van het College redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onderdeel 10, van Verordening 853/2004. Het College ziet daarom geen grond voor het stellen van prejudiciële vragen over de uitleg van deze bepalingen. 
        
      
      
        7.5.6
        Het College ziet evenmin aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ over de uitleg van onderdeel 7 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004. Voor het antwoord op de vraag of de minister [naam 1] terecht heeft beboet, is de uitleg van onderdeel 7 niet doorslaggevend. Omdat [naam 1] in ieder geval in elk van de hier aan de orde zijnde boetezaken onderdeel 10 heeft overtreden, heeft de minister de boetes immers daarop alleen al kunnen baseren. 
        
        
          
            Had de minister een risicobeoordeling in verband met het voorzorgsbeginsel moeten uitvoeren?
          
        
        
      
    
    
      7.6
      Het College volgt [naam 1] verder niet in haar stelling dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de beroepsgrond dat het Unierechtelijke voorzorgsbeginsel een begin van bewijs verlangt dat fecale bezoedeling, gal of haar op een karkas een risico vormt voor de volksgezondheid. In artikel 7 van Verordening 178/2002 is het voorzorgsbeginsel neergelegd. Dit houdt in dat in specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement kunnen worden vastgesteld om het in de Europese Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de minister in verband met het voorzorgsbeginsel de door [naam 1] bedoelde risicobeoordeling had moeten uitvoeren. De boetebesluiten berusten wat betreft de gal en mest op overtreding van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onderdeel 10, van de Verordening 853/2004. Uit het in onderdeel 10 neergelegde hygiënevoorschrift blijkt dat de Uniewetgever daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat verontreiniging van het karkas met uitwerpselen een onaanvaardbaar risico vormt voor de volksgezondheid. Daarmee heeft de Uniewetgever met het oog op het met de levensmiddelenwetgeving nagestreefde hoog niveau van bescherming van de gezondheid en het leven van de mens reeds de afweging gemaakt dat deze verontreiniging schadelijk is voor de volksgezondheid. Daarin is geen plaats voor een aanvullende risicobeoordeling (zie de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1029, onder 6.5).
      
      
        
          Conclusie over de vaststelling van de overtredingen
        
      
      
    
    
      7.7
      Uit het vorenstaande volgt dat de minister in alle boetezaken terecht overtredingen heeft vastgesteld. De hogerberoepsgronden wat betreft de vaststelling van de overtredingen slagen niet. De minister was dan ook bevoegd om voor de geconstateerde overtredingen boetes op te leggen. 
      
      
      
        
          
          Hoger beroepsgronden over het gebruikmaken van de bevoegdheid om boetes op te leggen
        
      
      
      
        
          Heeft de minister gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van willekeur?
        
      
      
    
    
      8.1
      Anders dan [naam 1] heeft betoogd, oordeelt het College dat de handhavingswijze van de minister niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Niet ter discussie staat dat de minister de bevoegdheid heeft om handhavend op te treden. Het College moet de vraag beantwoorden of de minister die bevoegdheid in dit geval ook mocht uitoefenen. Het College meent dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord. Zoals de minister op zitting heeft toegelicht, zijn de controles verricht in het kader van het reguliere toezicht dat op [naam 1] wordt gehouden. Uit de rapporten blijkt niet dat sprake was van steekproeven als bedoeld in het Handhavingsprotocol, waarbij op één of meerdere van de door een toezichthouder gecontroleerde karkassen verontreinigingen zijn geconstateerd. Bovendien is in twee van de rapporten opgemerkt dat sprake is van een ‘heterdaad bevinding’. Dit betekent dat het Handhavingsprotocol in dit geval niet van toepassing is en de minister [naam 1] mocht beboeten zonder haar eerst schriftelijk te waarschuwen. Het College acht het niet aannemelijk dat het voor [naam 1] niet duidelijk was in welk kader haar onderneming werd gecontroleerd, omdat er dagelijks gesprekken plaatsvinden tussen [naam 1] en de toezichthoudende dierenartsen in haar slachterij. Daarnaast heeft de minister op de zitting onweersproken gesteld dat dagelijks rapportages van de controles aan [naam 1] worden verstrekt. Communicatie over de handhavingswijze van de minister wordt bovendien pas relevant als die een voornemen tot beboeting uitbrengt. Deze hogerberoepsgrond faalt dan ook.
      
      
        
          Heeft de minister gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel?
      
      
    
    
      8.2
      Het beroep van [naam 1] op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. [naam 1] heeft in haar brief van 8 maart 2024 nog aangevoerd dat de eindcontrole op bezoedeling op grond van het Handhavingsprotocol moet plaatsvinden op een plek in het slachthuis waar de exploitant alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de postmortemkeuring uitgevoerd heeft, maar voordat een processtap plaatsvindt waardoor eventuele bezoedeling onzichtbaar wordt. Volgens [naam 1] volgt uit de uitspraak van het College van 19 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:426) dat, indien een slachterij na het controlemoment van de NVWA nog opknaphandelingen kan uitvoeren die onderdeel uitmaken van de HACCP-procedures van die slachterij, die slachterij erop mag vertrouwen dat eventuele door de NVWA geconstateerde verontreinigingen niet tot vaststelling van een overtreding zullen leiden. Volgens [naam 1] blijkt uit de door haar overgelegde HACCP-procedures dat het slachtproces van [naam 1] op de positie waar de toezichthouders de overtredingen hebben geconstateerd die in deze procedure centraal staan, nog niet is afgerond. [naam 1] is van mening dat de boeteoplegging door de minister tegen deze achtergrond in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Het College oordeelde hiervoor al dat het Handhavingsprotocol in dit geval niet van toepassing is, zodat reeds daarom daaraan geen vertrouwen kon worden ontleend. Het College oordeelt verder dat het beroep op genoemde uitspraak van het College van 19 oktober 2017 niet slaagt, omdat in deze boetezaken, anders dan in die uitspraak, [naam 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de controles hebben plaatsgevonden op een plek waarop nog niet alle op de HACCP gebaseerde procedures en opknaphandelingen in het kader van de postmortemkeuring hadden plaatsgevonden, wat in genoemde uitspraak van belang was. De CCP1-positie is, zoals uit 7.5.3 blijkt, niet een zodanige plek. [naam 1] heeft verder in zijn algemeenheid betoogd dat zij HACCP-procedures heeft die door de NVWA zijn goedgekeurd, maar zij mocht daaraan niet het vertrouwen ontlenen dat de aanwezigheid van bezoedelingen op de karkassen na de postmortemkeuring geen overtreding zouden opleveren van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onderdeel 10, van Verordening 853/2004. [naam 1] heeft haar standpunt ook niet verder toegelicht. Dat lag wel op haar weg, omdat de goedkeuring van de HACCP-procedures er alleen op ziet dat de betreffende procedures niet in strijd zijn met artikel 5 van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne, waarin is bepaald dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorgdragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.
      
    
  
  
    Slotsom
    
    
      9.	Het hoger beroep slaagt daarom niet. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak in stand blijft. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
  
  
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J.L. Verbeek en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2024.
    
    
    
    
    
      S.C. Stuldreher						I.S. Post
    
    
    
    
      Bijlage: wettelijk kader
    
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004)
      
    
    
    
      Artikel 3 Algemene verplichtingen 
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
    […]
    
    
      Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV
    
    
    
      Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
      […]
    
    7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige 
    wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende: 
    a. a) de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij 
    rituele slachtingen; 
    b) tijdens het verwijderen van huiden en vachten: 
    i. i) mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas, en
    
      ii) mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en 
      vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees; 
    
    c) er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de 
    
      ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van 
      de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien; en 
    
    d) het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk 
    
      of colostrum.
      […]
    
    10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare 
    
      verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere 
      behandeling met een gelijkwaardig effect.
      […]
    
    
    
      
        Verordening (EG) Nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004
      
      
        houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong
      
    
    
    
      Artikel 2 Definities
    
    1. Voor de doeleinden van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:
    […]
    i. i) „gezondheidsmerk”: een merk dat aangeeft dat, voordat het werd aangebracht, er overeenkomstig deze verordening officiële controles zijn uitgevoerd.
    […]
    
    
      
        Artikel 5 Vers vlees
      De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.
      […]
    
    3. Na de in de punten 1 en 2 bedoelde controles neemt de officiële dierenarts passende maatregelen als bedoeld in bijlage I, sectie II, met name wat betreft:
    […]
    e) de beslissingen met betrekking tot het vlees;
    […]
    
    
      Bijlage I, sectie I, hoofdstuk III: Gezondheidsmerken
    
    1. De officiële dierenarts moet toezicht houden op de gezondheidsmerken en het gebruik van de merken.
    2. De officiële dierenarts moet er met name voor zorgen dat
    a. a) het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht als het dier (als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, andere gekweekte wilde zoogdieren dan lagomorfen, en groot wild) een antemortem- en een postmortemkeuring ondergaan heeft overeenkomstig deze verordening en er geen reden is om het vlees ongeschikt te verklaren voor menselijke consumptie. Het gezondheidsmerk mag echter wel worden aangebracht voordat de resultaten van het
    onderzoek naar trichinose beschikbaar zijn, als de officiële dierenarts ervan overtuigd is dat het vlees van het betrokken dier alleen in de handel zal worden gebracht indien de resultaten bevredigend zijn en
    b) het gezondheidsmerk aan de buitenkant van het karkas wordt aangebracht, met behulp van een stempel of een brandmerk, en zodanig dat, indien volledige karkassen in tweeën of in vieren of halve karkassen in drieën worden gesneden, elk deel een gezondheidsmerk draagt.
    […]
    
    
      Bijlage I, sectie II, hoofdstuk V: Beslissingen met betrekking tot het vlees
    
    1. Vlees moet ongeschikt voor menselijke consumptie worden verklaard als het:
    […]
    s) sporen van vervuiling, faecaliën of andere verontreiniging vertoont;
    […]
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002)
      
    
    
    
      Artikel 3 Overige definities
      In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    1. levensmiddelenwetgeving”: de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot levensmiddelen in het algemeen en de voedselveiligheid in het bijzonder, zowel op het niveau van de Gemeenschap als op nationaal niveau; deze term bestrijkt alle stadia
    
      van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, alsmede van diervoeders die voor voedselproducerende dieren worden geproduceerd of daaraan worden vervoederd;
      […]
    
    
    
      
        Artikel 6 Risicoanalyse
    
    1. Om de algemene doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en het leven van de mens te verwezenlijken, wordt de levensmiddelenwetgeving gebaseerd
    op risicoanalyse, tenzij dit wegens de omstandigheden of de aard van de maatregel niet toepasselijk is.
    2. Risicobeoordeling is gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke gegevens en wordt op onafhankelijke, objectieve en doorzichtige wijze uitgevoerd.
    3. Bij risicomanagement wordt rekening gehouden met de resultaten van de risicobeoordeling, in het bijzonder de adviezen van de krachtens artikel 22 opgerichte Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, met andere ter zake dienende factoren en met het voorzorgsbeginsel indien aan de in artikel 7, lid 1, bedoelde voorwaarden is voldaan, zulks met het oog op het bereiken van de in artikel 5 omschreven algemene doelstellingen van de levensmiddelenwetgeving.
    
    
      Artikel 7 Voorzorgsbeginsel 
    
    1. In specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, kunnen, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement worden vastgesteld om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen. […]
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen	
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    […]
    
    
      
        Regeling dierlijke producten
      
    
    
    
      Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen	   
    
    1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
    
      […]
      b.de artikelen 14, 17, eerste lid, 18 en 19 van verordening (EG) nr. 178/2002;
    
    c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
    d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;
    […]
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.2. Boetecategorieën	     
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    a. categorie 1: € 500;
    b. categorie 2: € 1500;
    c. categorie 3: € 2500;
    d. categorie 4: € 5000;
    e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.
    […]
    
    
      Artikel 2.5. Recidive	    
    
    1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    2. Bij ministeriële regeling kunnen overtredingen worden aangewezen die soortgelijk zijn aan daarbij aangewezen andere overtredingen.
    […]