ECLI:NL:RVS:2024:42, Raad van State, 10-01-2024, 202207287/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvraag van [appellanten] om een urgentieverklaring afgewezen. [appellant A] en zijn partner [appellant B] wonen samen met hun kind in een huurwoning in Wormer. [appellant A] heeft een urgentieverklaring aangevraagd voor een woning in Amsterdam omdat hij mantelzorger is voor zijn zus en ouders die in Amsterdam wonen. [appellanten] wonen op een afstand van ongeveer 19 km van de zus en 17 km van de ouders van [appellant A]. De afstand van de woning van de zus tot de woning van de ouders is ongeveer 3 km. [appellanten] hebben toegelicht dat [appellant A] dagelijks, en voor zijn zus vaak ook ’s nachts, naar Amsterdam moet om mantelzorg te verlenen. De zus van [appellant A] is gediagnostiseerd met onder meer schizofrenie en een posttraumatische stressstoornis. De mantelzorg is volgens hen nodig om ervoor te zorgen dat de zus en de ouders zelfstandig kunnen blijven wonen. Het heen en weer reizen en gebrek aan nachtrust is erg belastend voor [appellant A].

202207287/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 november 2022 in zaak nr. 22/411 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 september 2021 heeft het college de aanvraag van [appellanten] om een urgentieverklaring afgewezen.
    Bij besluit van 29 december 2021 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 november 2023, waar [appellant A], bijgestaan door mr. L. Veenman, advocaat te Amsterdam en vergezeld van [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M. Guminska, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en zijn partner [appellant B] wonen samen met hun kind in een huurwoning in Wormer. [appellant A] heeft een urgentieverklaring aangevraagd voor een woning in Amsterdam omdat hij mantelzorger is voor zijn zus en ouders die in Amsterdam wonen. [appellanten] wonen op een afstand van ongeveer 19 km van de zus en 17 km van de ouders van [appellant A]. De afstand van de woning van de zus tot de woning van de ouders is ongeveer 3 km. [appellanten] hebben toegelicht dat [appellant A] dagelijks, en voor zijn zus vaak ook ’s nachts, naar Amsterdam moet om mantelzorg te verlenen. De zus van [appellant A] is gediagnostiseerd met onder meer schizofrenie en een posttraumatische stressstoornis. De mantelzorg is volgens hen nodig om ervoor te zorgen dat de zus en de ouders zelfstandig kunnen blijven wonen. Het heen en weer reizen en gebrek aan nachtrust is erg belastend voor [appellant A].
    2.       De toepasselijke regelgeving (hierna samen: de mantelzorgregeling) staat in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    3.       Het geschil gaat over de vraag of [appellanten] de in de mantelzorgregeling genoemde voorliggende voorzieningen hebben benut. Ter onderbouwing van hun stelling dat dit het geval is hebben zij in bezwaar en beroep verklaringen overgelegd van de huidige thuiszorginstelling AYA Thuiszorg B.V. van 15 november 2021 en 17 november 2021, een andere thuiszorg aanbieder, Zorgplein Holland, van 18 oktober 2022 en een verklaring van GGZ-Ingeest van 14 oktober 2022. Verder hebben zij in bezwaar verklaringen overgelegd van de broers en zussen van [appellant A] waarin zij aangeven waarom zij geen mantelzorg kunnen verlenen. Ook is in geschil of het college heeft mogen afzien van het toepassen van de hardheidsclausule.
    De voorliggende voorzieningen
    Het standpunt van het college
    4.       Het college heeft bij besluit van 29 december 2021 de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd op grond van de mantelzorgregeling. Het college heeft toegelicht dat de mantelzorgregeling nodig is voor een rechtvaardige verdeling van het schaarse aantal beschikbare sociale huurwoningen. Volgens het college hebben [appellanten] nog niet van alle voorliggende voorzieningen gebruik gemaakt en kan de professionele hulp als volgt worden uitgebreid:
    - De zorgtaken aan de ouders, zoals steunkousen aantrekken, insuline toedienen en slaapapneu-apparatuur controleren, kunnen worden verlicht door het uitbreiden van de thuiszorg naar 3x per dag. Daarmee zouden de ouders hulp hebben in de ochtend bij het ontwaken/opstaan, in de middag om de insuline toe te dienen en hen in de gaten te houden en in de avond wanneer zij naar het bed gaan.
    - De vader heeft nu 2,5 uur per week aan professionele zorg voor sociale contacten, administratie en huishouden. De ambulante ondersteuning kan worden uitgebreid voor hulp bij een wandeling en ondersteuning bij onder meer het slapen en het ontwaken. Daarnaast heeft hij een indicatie voor dagbesteding toegewezen gekregen, waarvan hij nu geen gebruik maakt.
    - De moeder krijgt via de zorgverzekering 20,5 uur per week aan verzorging en verpleging. Deze ondersteuning kan bij veranderende zorgbehoefte worden uitgebreid. De huidige hulp van 2 uur per week bij de huishouding kan eventuele ook worden uitgebreid.
    - De GGD-arts acht de zus in staat om zelfstandig te wonen met hulp van professionele en netwerkondersteuning. Dit betekent dat zij niet alleen afhankelijk is van het verlenen van de mantelzorgtaken. Zij kan gebruikmaken van voorliggende professionele voorzieningen in de vorm van persoonlijke verzorging (hulp bij medicatie). Daarnaast kan zij de huidige 4 uur per week aan ambulante ondersteuning uitbreiden.
    Het college heeft zich over de stelling van [appellanten] dat er geen voorliggende voorziening is voor hulp aan de zus en de ouders op onverwachte momenten, op het standpunt gesteld dat als de huidige thuiszorginstelling AYA Thuiszorg B.V. dat niet zou kunnen, zij eerst moeten onderzoeken of andere thuiszorginstellingen die zorg wel kunnen leveren. Dat hebben zij nog niet gedaan. De gevolgen van de keuze om geen gebruik te maken van een professionele hulp bij alle benodigde zorgtaken komen daarom volgens het college voor eigen rekening en risico.
    De overwegingen van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellanten] niet voldoen aan de voorwaarden van de mantelzorgregeling omdat zij niet hebben aangetoond dat alle voorliggende zorgvoorzieningen al worden benut.
    Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat als de huidige zorgverlening onvoldoende is of de zorgvraag niet geheel dekt, het op de weg van [appellanten] had gelegen om voor de zus en/of ouders een nieuwe of gewijzigde indicatie aan te vragen. Verder blijkt volgens de rechtbank uit de door het college aangedragen suggesties dat niet alle mogelijkheden voor extra zorg zijn uitgeput, bijvoorbeeld op het gebied van de huishoudelijke hulp voor de ouders en de wijkverpleging.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellanten] op de zitting hebben toegelicht dat de niet-planbare zorgmomenten zich hoofdzakelijk voordoen bij de zus en dat zij daarbij hebben aangegeven dat zij een ernstige vorm van schizofrenie heeft met angst- en paniekklachten en vaak 's nachts hulp nodig heeft van [appellant A]. Over hun stelling dat uit de verklaringen van AYA Thuiszorg B.V. volgt dat er geen mogelijkheden zijn om in de niet-planbare zorgmomenten te voorzien, heeft de rechtbank geoordeeld dat daaruit niet is gebleken dat [appellanten] een indicatiestelling voor deze specifieke zorgvraag hebben aangevraagd, voor het geval [appellant A] als mantelzorger niet langer in staat is om deze vanuit Wormer te leveren aan zijn zus. De overgelegde verklaringen bevestigen volgens de rechtbank slechts dat deze instellingen alleen planbare zorg leveren, maar daarmee is niet aangetoond dat in deze specifieke niet-planbare zorg niet kan worden voorzien, bijvoorbeeld door de in de buurt van de zus wonende familieleden of door de wijkverpleging. Zonder een indicatie voor deze zorg te hebben aangevraagd, is de stelling dat deze op grond van de Zorgverzekeringswet of de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: WMO 2015) zal worden afgewezen, volgens de rechtbank voorbarig.
    De gronden in hoger beroep en het oordeel van de Afdeling daarover
    6.       [appellanten] voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college er bij de voorgestelde mogelijkheden om de zorg uit te breiden geen rekening mee heeft gehouden dat uit de Zorgverzekeringswet, het Reglement Zorgverzekeringswet PGB en de WMO 2015 volgt dat de zorg niet zonder meer kan worden uitgebreid voor zorg die ook door de mantelzorger kan worden verleend, waarbij het niet van belang is of dat ook daadwerkelijk gebeurt. Ook wijzen zij er op dat uit deze regelgeving volgt dat de wijkverpleegkundige de indicatiestelling voor de thuiszorg bepaalt en de gemeente onderzoek doet of een heroverweging van de eerder toegekende ondersteuning nodig is. Verder volgt volgens [appellanten] uit de verklaringen van AYA Thuiszorg B.V. en Zorgplein Holland wel degelijk dat niet-planbare zorg niet kan worden geleverd. De rechtbank heeft volgens hen verder niet onderkend dat uit de verklaring van GGZ-Ingeest blijkt dat de mantelzorg die [appellant A] aan zijn zus verleent essentieel is en dat zij kampt met vertrouwensproblematiek waardoor het voor haar zeer moeilijk is om wisselende en onbekende zorgverleners in huis toe te laten. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat uit de overgelegde verklaringen van de broers en zussen blijkt dat die niet in staat zijn mantelzorg te bieden.
    7.       Aannemelijk is dat [appellant A] op dit moment mantelzorg verleent aan zijn zus en ouders. De Afdeling begrijpt goed dat dit naast zijn baan en gezin een zware belasting is voor hem en, zoals hij het zelf op zitting heeft gezegd, voor hem niet meer te doen is en dat ook zijn gezin hieronder lijdt. Gelet op de mantelzorgregeling moet in het kader van de vraag of dit aanleiding geeft om urgentie voor een woning in Amsterdam te verlenen, echter worden voldaan aan de voorwaarde dat alle voorliggende voorzieningen worden benut. De Afdeling wijst er op dat het hierbij gaat om het verlichten van de behoefte aan mantelzorg. Als de behoefte aan mantelzorg kan worden verlicht met de genoemde voorliggende voorzieningen, zou dit voor [appellant A] als mantelzorger een verlichting van zijn taak betekenen. De Afdeling is, met het college en de rechtbank, van oordeel dat [appellanten] niet aannemelijk hebben gemaakt dat deze verlichting alleen kan worden bereikt met een urgentieverklaring voor een woning in Amsterdam. De Afdeling licht dat hierna toe.
    7.1.    Zoals [appellanten] aanvoeren, volgt uit de genoemde regelgeving dat bij de indicatiestelling door de wijkverpleegkundige en het onderzoek van de gemeente rekening wordt gehouden met mantelzorg. Dit betekent echter niet dat [appellant A] bij die gesprekken geen eigen inbreng heeft in die zin dat hij kan aangeven wat zijn belastbaarheid is. De Afdeling wijst bijvoorbeeld op het Reglement Zorgverzekeringswet PGB, pagina 10, onder 9, waar staat dat de wijkverpleegkundige bij de indicatiestelling moet afwegen welke zorg op grond van belasting en belastbaarheid wel of niet door het netwerk, zijnde naasten en mantelzorgers, kan worden verleend. Ook volgt uit de regelgeving niet dat [appellanten] niet zelf kunnen vragen om een herziening van de indicatie of de gemeente kunnen vragen om een nieuw onderzoek.
    7.1.1. [appellanten] hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat zij voldoen aan de voorwaarde dat de voorliggende voorzieningen voor de ouders al worden benut. Over de professionele zorg voor de ouders van [appellant A] hebben [appellanten] de verklaringen van AYA Thuiszorg B.V. overgelegd. De verklaring van 15 november 2021 gaat over de vader (en de zus) en de verklaring van 17 november 2021 gaat over de moeder. Uit de verklaringen blijkt niet dat [appellanten] een nieuwe indicatie hebben gevraagd voor de punten die het college heeft genoemd, zoals die hiervoor in 4, eerste tot en met derde gedachtestreepje, zijn weergegeven. Uit de verklaringen wordt ook niet duidelijk waarom de professionele zorg voor de ouders op die punten niet zou kunnen worden verleend of uitgebreid.
    7.1.2. [appellanten] hebben naar het oordeel van de Afdeling evenmin aannemelijk gemaakt dat zij voldoen aan de voorwaarde dat de voorliggende voorzieningen voor de zus al worden benut. Over de professionele zorg voor de zus van [appellant A] hebben [appellanten] de verklaring van AYA Thuiszorg B.V. van 15 november 2021 over de zus (en de vader) en de verklaringen van Zorgplein Holland en GGZ-Ingeest overgelegd. Het gaat [appellanten] vooral om de zorg in de nacht die [appellant A] aan zijn zus geeft, de zogenoemde niet-planbare zorg. In de verklaring van GGZ-Ingeest staat daarover dat [appellant A] ’s nachts enkele keren op en neer rijdt naar de woning van zijn zus om haar in fysieke nabijheid te ondersteunen en dat dit essentiële ondersteuning is die helpt om ernstig gevaar af te wenden en het zelfstandig vermogen van de zus te vergroten. De Afdeling begrijpt dat [appellanten] veel belang hechten aan het zelfstandig wonen van de zus van [appellant A]. De Afdeling is het eens met [appellanten] dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, uit de verklaringen van AYA Thuiszorg B.V. en Zorgplein Holland wel volgt dat niet-planbare zorg door deze instellingen niet wordt geleverd. In de verklaring van AYA Thuiszorg B.V. staat dat deze instelling alleen werkt met geplande zorgmomenten en bepaalde specifieke tijdstippen hanteert en hierin verder niet kan bijdragen. In de verklaring van Thuiszorg Holland staat dat deze instelling alleen planbare zorg levert en geen zorg kan leveren op niet-planbare momenten. De Afdeling is het echter ook eens met het concluderende oordeel van de rechtbank dat niet is gebleken dat [appellanten] een indicatie voor deze specifieke zorgvraag hebben aangevraagd, voor het geval [appellant A] als mantelzorger niet langer in staat is om deze vanuit Wormer te leveren aan zijn zus. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het niet duidelijk of er andere zorginstellingen zijn die deze zorg in de nacht, al dan niet gedeeltelijk, wel kunnen leveren en in hoeverre dat een verlichting van die zorg door [appellant A] zou kunnen betekenen. Het college heeft in dat verband op de zitting terecht opgemerkt dat het ook niet duidelijk is hoe vaak de niet-planbare zorg voor de zus moet worden verleend. Daarbij komt dat uit de verklaring van GGZ-Ingeest niet volgt dat alleen [appellant A] deze zorg aan zijn zus kan verlenen. De zus heeft verder overdag ook ambulante ondersteuning en op de zitting heeft de gemachtigde van [appellanten] verteld dat zij nu sinds ongeveer een jaar ook huishoudelijke hulp heeft.
    7.2.    Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder ook terecht op het standpunt gesteld dat bij de zorg voor de zus ook de netwerkondersteuning van familie van [appellant A] moet worden betrokken. Op de zitting heeft het college over de verklaringen van de familie terecht opgemerkt dat er ook een verklaring is van een zus zonder kinderen en van een broer met een kind dat niet zorgbehoevend is. Gezien de in bezwaar overgelegde verklaringen gaat het hier om de verklaringen van A. [appellant A] en S. [appellant A]. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het er niet om gaat dat zij dezelfde mantelzorgtaak als [appellant A] gaan verrichten, maar dat het zoals in de mantelzorgregeling staat en ook door het college in een schriftelijke uiteenzetting nog een keer is benadrukt, gaat om de vraag of zij met elkaar de taak van [appellant A] kunnen verlichten.
    7.3.    De gronden slagen niet.
    De hardheidsclausule
    8.       Het college heeft geen aanleiding gezien voor toepassing van de hardheidsclausule. Daarbij heeft het college opgemerkt dat het beleid is gericht op gezinnen met minderjarige kinderen die dakloos zijn of dreigen te worden en op personen met ernstige medische problematiek, gerelateerd aan de woonsituatie. Voor de problemen rond de mantelzorg kunnen [appellanten] volgens het college gebruik maken van de genoemde voorzieningen.
    9.       De gronden die [appellanten] in hoger beroep aanvoeren over de hardheidsclausule zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellanten] hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.5 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daaraan nog toe dat het college in de schriftelijke uiteenzetting terecht heeft opgemerkt dat [appellant A] volgens Google Maps met de auto binnen een half uur zowel bij zijn ouders en zijn zus kan zijn en dat deze reistijd als hij in Amsterdam zou wonen, afhankelijk van de locatie, niet veel minder of zelfs meer zou kunnen zijn.
    De gronden slagen niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2024
    154-1064
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020, geldend van 01-01-2021 t/m 27-09-2021
    Artikel 2.6.5 Algemene weigeringsgronden urgentieverklaring
    […]
    4. Burgemeester en wethouders weigeren het aangevraagde indien de aanvrager niet in […] de in artikel 2.6.6 […] opgenomen urgentiecategorieën valt.
    […].
    Artikel 2.6.6 Wettelijke urgentiecategorieën
    Burgemeester en wethouders verlenen een urgentieverklaring indien de aanvrager tot ten minste één van de volgende urgentiecategorieën behoort:
    […]
    b. woningzoekenden waarvan de voorziening in de behoefte aan woonruimte als gevolg van het verlenen […] van mantelzorg naar het oordeel van burgemeester en wethouders voor aanvrager dringend noodzakelijk is.
    Nadere regels Huisvestingsverordening Amsterdam 2020, geldend van 01-01-2021 t/m 31-12-2021
    6. Urgentiecategorie mantelzorg (HVV artikel 2.6.6 lid 1b)
    De aanvraag voor urgentiecategorie mantelzorg wordt beoordeeld op basis van de algemene weigeringsgronden […]. Daarnaast gelden de volgende voorwaarden:
    […]
    g. De voorliggende voorzieningen worden al benut, hiermee worden bedoeld alle professionele hulp, zorg, begeleiding of ondersteuning die redelijkerwijs verkrijgbaar is en de behoefte aan mantelzorg verlicht, waaronder;
    • Hulp bij het huishouden, woonvoorzieningen en/of overige voorzieningen die de gemeente biedt onder de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO);
    • Wijkverpleging, thuiszorg of andere zorg die verkregen worden via de zorgverzekering;
    • Zorg op basis van de Wet Langdurige Zorg (WLZ)
    • Overige voorzieningen, waaronder ambulante begeleiding of dagbesteding;
    […].