ECLI:NL:RBDHA:2023:12973, Rechtbank Den Haag, 31-08-2023, NL23.21622
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Richtlijn tijdelijke bescherming, pilot derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne, beroep ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    
    
    RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: NL23.21622
      
        uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [eiser]
        , V-nummer: [V-nummer] , eiser (gemachtigde: mr. M.E. Muller),
    
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, (gemachtigde: mr. R.A. Visser).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 3 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris beslist dat het recht van eiser op tijdelijke bescherming op grond van de Richtlijn 2001/55/EG (de richtlijn) en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 (het uitvoeringsbesluit) eindigt op 4 september 2023.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, P. Cuijpers als tolk, en de gemachtigde van de staatssecretaris.
    
    
  
  
    Inleiding
    
      1. Eiser is geboren op [1962] en heeft de Nigeriaanse nationaliteit. Op 23 februari 2022 had hij een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne vanwege studie. Na het
      uitbreken van de oorlog in Oekraïne is eiser naar Nederland gevlucht, waar hij op 2 april 2022 is gearriveerd en op 6 april 2022 is geregistreerd in de BRP.1 In Nederland heeft eiser tijdelijke bescherming gekregen op grond van de richtlijn en het uitvoeringsbesluit. In het kader van het verkrijgen van deze tijdelijke bescherming heeft eiser een asielaanvraag ingediend. Op deze asielaanvraag is nog niet beslist.
    
    
  
  
    Bestreden besluit
    2. De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit bepaald dat het recht van eiser op tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn en het daarop gebaseerde uitvoeringsbesluit eindigt op 4 september 2023. Derdelanders die op 23 februari 2022 een tijdelijk
    
    
      
        
      
    
    1. Basisregistratie Personen.
    
    
    
    
      verblijfsrecht hadden in Oekraïne en vóór 19 juli 2022 waren ingeschreven in de BRP vallen namelijk per 4 september 2023 niet meer onder de doelgroep van de richtlijn. De beëindiging van de tijdelijke bescherming is volgens de staatssecretaris niet in strijd met het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel en/of evenredigheidsbeginsel.
    
    
  
  
    Beroepsgronden en het oordeel van de rechtbank daarover
    
    
      
        Is de richtlijn op eiser van toepassing?
      
    
    3. Eiser voert aan dat hij rechtstreeks op grond van de richtlijn tijdelijke bescherming heeft. De staatssecretaris heeft door de invoering van artikel 3.9a van het VV2 ten onrechte de suggestie gewekt dat de groep derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning, die op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming hebben gekregen, overgeheveld kunnen worden naar een nationale regeling.
    
    4. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dát eiser na aankomst in Nederland tijdelijke bescherming heeft gekregen op grond van de richtlijn. Dit is in eerste instantie gebleken uit de Kamerbrief van 30 maart 2022,3 waarin de staatssecretaris toepassing heeft gegeven aan artikel 2, derde lid, van het uitvoeringsbesluit. Dat dit vervolgens is bevestigd en verder uitgewerkt is in artikel 3.9a van het VV, betekent niet dat de staatssecretaris eiser daarmee onder nationaal recht heeft willen scharen. Een facultatieve bepaling heeft geen rechtstreekse werking en dient geïmplementeerd te worden in nationaal recht. Dit laat onverlet dat eiser de tijdelijke bescherming rechtstreeks ontleent aan de richtlijn en dus aan het Unierecht.
    
    
      
        Heeft de staatssecretaris de bevoegdheid om de tijdelijke bescherming te beëindigen?
      
    
    5. Eiser voert vervolgens aan dat alleen de Raad van de EU bevoegd is om de tijdelijke bescherming te beëindigen. Dit volgt uit artikel 6, eerste lid, onder b, van de richtlijn. Daarom is de staatssecretaris niet bevoegd om de tijdelijke bescherming te beëindigen op 4 september 2023 voor de categorie ontheemden waartoe eiser behoort: derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning, die zich vóór 19 juli 2022 hebben ingeschreven in de BRP. Artikel 3.9a van het VV moet daarom onverbindend worden verklaard. Eiser voert verder aan dat uit het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 12 december 2019 (het arrest TB)4 volgt dat een lidstaat bij toepassing van een facultatieve bepaling uit een Europese richtlijn niet vrij is om de beoordelingsmarge zodanig te gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel en nuttig effect van die richtlijn.
    
    6. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris bevoegd is om de tijdelijke bescherming van de categorie derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning te beëindigen. Lidstaten hebben de vrijheid om een facultatieve bepaling toe te passen. Als een lidstaat er voor kiest een facultatieve bepaling uit een richtlijn toe te passen, moet hij die bepaling implementeren in het nationale recht. Die lidstaat heeft evenzeer de vrijheid om de implementatie van een facultatieve bepaling weer ongedaan te maken. Artikel 6, eerste lid, onder b, van de richtlijn ziet op de beëindiging van de tijdelijke bescherming, maar heeft geen betrekking op het aanwenden van de
    
      
        
      
    
    2 Voorschrift Vreemdelingen 2000.
    3 Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 30 maart 2022, 19 637 en 36 045, nr. 2839.
    4 HvJEU 12 december 2019, C-519/18, ECLI:EU:C:2019:1070.
    
    
    
    
      bevoegdheid om een facultatieve bepaling toe te passen en/of deze toepassing weer ongedaan te maken. Een andere uitleg zou naar het oordeel van de rechtbank in strijd zijn met de ruime beoordelingsmarge die op grond van vaste rechtspraak5 van het Hof van Justitie van de EU toekomt aan de lidstaten bij de toepassing van facultatieve bepalingen. De verwijzing naar het arrest TB kan eiser hierbij niet helpen. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft ter zitting terecht naar voren gebracht dat uit dit arrest volgt dat lidstaten gebonden zijn aan begrenzingen zoals deze zijn neergelegd in facultatieve bepalingen.6 Uit artikel 7, eerste lid, van de richtlijn, in samenhang met artikel 2, derde lid, van het uitvoeringsbesluit, volgt niet dat de beëindiging van de toepassing van de facultatieve bepaling aan voorwaarden onderhevig zou zijn. Dat met de beslissing om de facultatieve bepaling niet langer van toepassing te laten zijn, afbreuk zou worden gedaan aan het doel en het nuttig effect van de richtlijn, ziet de rechtbank voorts niet. Het is immers altijd het doel geweest om tijdelijke bescherming te bieden.
    
    
    
      
        Mocht de staatssecretaris gebruik maken van de bevoegdheid om de tijdelijke bescherming te beëindigen gelet op het Unierechtelijke rechtszekerheids-, vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel?
      
    
    7. Eiser voert verder aan dat de beëindiging van de tijdelijke bescherming voor de categorie ontheemden waartoe hij behoort in strijd is met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Bij binnenkomst in Nederland mocht eiser erop vertrouwen dat hij net als Oekraïners en niet-Oekraïners met een permanente verblijfsvergunning tijdelijke bescherming zou hebben voor de maximale duur van de richtlijn, althans tot het moment dat de Raad van de EU die bescherming zou beëindigen. Dit in verband met de rechten en plichten die voortvloeien uit de richtlijn zelf. Eiser wijst verder op de Kamerbrief van 30 maart 2022, waarin staat dat de richtlijn ruimhartig zal worden toegepast. De regeling is daarna constant gewijzigd en hierdoor is met terugwerkende kracht de duur van de tijdelijke bescherming verkort. De latere Kamerbrieven van onder meer 18 juli 20227 zijn niet breed gelezen en individuele brieven zijn vaak niet aangekomen. Ook is de bescherming verlengd van 4 maart 2023 tot 4 september 2023 zonder (duidelijke) grondslag. Eiser wijst tot slot op een kaart die hij ontving van de burgemeester van Breda en op toezeggingen van gemeenteambtenaren.
    
    
      8.1.
      De rechtbank is van oordeel dat geen strijd bestaat met het Unierechtelijke rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. De rechtbank volgt eiser allereerst niet in zijn stelling dat hij er op basis van artikel 6 van de richtlijn op heeft mogen vertrouwen dat hij de tijdelijke bescherming zou hebben voor de maximale duur van de richtlijn of tot het moment waarop deze door de Raad van de EU zou worden beëindigd. De rechtbank verwijst in dit kader naar rechtsoverweging 6 waarin is geconcludeerd dat de staatssecretaris bevoegd is om de tijdelijke bescherming te beëindigen door het niet langer van toepassing verklaren van de facultatieve bepaling.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank begrijpt het betoog van eiser over de Kamerbrief van 30 maart 2022 aldus dat eiser stelt dat, voor zover de staatssecretaris wel de bevoegde nationale autoriteit is om de tijdelijke bescherming te beëindigen, de staatssecretaris in de betreffende Kamerbrief
      
        
          
        
      
      5 Zie bijvoorbeeld het arrest van het HvJEU van 23 januari 2019, C-661/17, ECLI:EU:C:2019:53 (M.A. e.a.).
      6 Rechtsoverwegingen 41 en 42 van het arrest TB.
      7 Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 18 juli 2022, 19 637 en 36 045, nr. 2945.
      
      
      
      
        het vertrouwen heeft gewekt dat eiser bescherming zou krijgen voor de maximale duur van de richtlijn en/of dat de tijdelijke bescherming voor eiser even lang zou duren als voor de overige categorieën van ontheemden die onder de richtlijn vallen. De rechtbank volgt eiser hierin niet. In de Kamerbrief zijn geen toezeggingen gedaan over de duur van de tijdelijke bescherming. De enkele mededeling in de Kamerbrief dat het kabinet de richtlijn ruimhartig wilde toepassen, kan niet worden aangemerkt als een concrete, precieze toezegging op basis waarvan de staatssecretaris gegrond vertrouwen heeft gewekt over de duur van de bescherming. Niemand, ook de groepen Oekraïners en derdelanders met een permanente Oekraïense verblijfsvergunning niet, heeft er van begin af aan op mogen vertrouwen dat bescherming zou worden verleend voor de maximale duur van de richtlijn. Dit is inherent aan het tijdelijke karakter van het verblijfsrecht en de verlengingen die in dit kader al dan niet kunnen plaatsvinden.8 Evenmin zijn toezeggingen gedaan dat de categorie ontheemden waartoe eiser behoort, hetzelfde zou worden behandeld als de overige (verplichte) categorieën.
      
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank volgt eiser verder niet in zijn betoog dat de aan hem verleende bescherming met terugwerkende kracht is verkort. Zoals volgt uit rechtsoverweging 8.2, heeft de staatssecretaris zich aanvankelijk niet uitgelaten over de duur van de tijdelijke bescherming. Bij Kamerbrief van 18 juli 2022 is aangekondigd dat de tijdelijke bescherming van de groep derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning zou eindigen op 4 maart 2023. Dit is vervolgens vastgelegd in artikel 3.9a van het VV, welke bepaling in werking is getreden op 26 augustus 2022.9 De stelling van eiser dat de Kamerbrieven niet breed gelezen worden en/of door eiser niet gelezen zijn, maakt dit niet anders. Bij brief van 24 november 2022 is eiser ook persoonlijk erover geïnformeerd dat zijn tijdelijke bescherming in beginsel zou eindigen op 4 maart 2023. Eiser heeft in het algemeen gesteld dat individuele brieven vaak niet bij personen die vallen onder de tijdelijke bescherming van de richtlijn zijn aangekomen, maar niet dat dit ook specifiek voor hem geldt en dat hij de brief van 24 november 2022 niet ontvangen heeft. Vervolgens heeft de staatssecretaris in de Kamerbrief van 10 februari 202310 aangekondigd dat de tijdelijke bescherming wordt verlengd tot 4 september 2023. Hierover is eiser bij voornemen van 20 mei 2023 geïnformeerd en uiteindelijk is de beëindiging van de bescherming per 4 september 2023 in het bestreden besluit van 3 juli 2023 neergelegd. Gelet op al het voorgaande is geen sprake van verkorting van de duur van de tijdelijke bescherming met terugwerkende kracht.
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank gaat verder niet inhoudelijk in op de stelling van eiser dat zijn bescherming is verlengd tot 4 september 2023 zonder (duidelijke) grondslag. Niet valt in te zien dat deze verlenging nadelige gevolgen voor eiser heeft (gehad). Voor zover eiser dit argument naar voren heeft gebracht om zijn beroep op het vertrouwensbeginsel te onderbouwen, volgt de rechtbank eiser hierin niet. Dat de bescherming van de groep waartoe eiser behoort is verlengd tot 4 september 2023, betekent namelijk niet dat eiser er op mocht vertrouwen dat deze bescherming daarna opnieuw zou worden verlengd. De rechtbank verwijst kortheidshalve naar overweging 8.2.
      
    
    
      8.5.
      Tot slot kan eiser zich ook niet met succes beroepen op volgens hem gedane toezeggingen door de burgemeester van Breda en door gemeenteambtenaren. Zij hebben
      
        
          
        
      
      8 Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn.
      9 Stcrt. 2022, nr. 22623.
      10 Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 10 februari 2023, 19 637, nr. 3070.
      
      
      
      
        namelijk geen bevoegdheid inzake (de duur van) de tijdelijke bescherming op grond van de richtlijn, het uitvoeringsbesluit, de implementatie van de facultatieve bepaling in het nationale recht en de ongedaanmaking daarvan.
      
      
      9. Eiser voert tot slot aan dat de beëindiging van de tijdelijke bescherming voor hem individueel en voor de groep derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning als geheel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het belang van continuering van het op de richtlijn berustende recht van deze groep en van eiser om te werken en recht op opvang weegt zwaarder dan de belangen van de staatssecretaris.
      
      10. De rechtbank is van oordeel dat de beëindiging van de tijdelijke bescherming niet in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Uit de Kamerbrief van 18 juli 2022 blijkt dat de beëindiging mede verband houdt met hogere instroom van derdelanders vanuit andere (Europese) landen en de opvangcapaciteit in Nederland. Uit de Kamerbrief van
      
        7 juli 202311 blijkt dat de bezettingsgraad in de gemeentelijke opvang 97,2% bedraagt. Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris toegelicht dat de bezettingsgraad inmiddels richting de 100% gaat. Met de enkele stelling ter zitting van eiser dat de druk op de gemeentelijke opvang niet zo hoog is, heeft eiser deze cijfers onvoldoende betwist.
        De rechtbank acht verder van belang dat het doel van de richtlijn is om te voorkomen dat een massale toestroom van ontheemden de werking van de asielstelsels van de lidstaten zou ontwrichten.12 Het recht op werk en opvang zijn verleend om het voor ontheemden minder noodzakelijk te maken om onmiddellijk asiel aan te vragen. Het doel is niet om ontheemden in staat te stellen om een bestaan op te bouwen in de EU. Voor derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne geldt daarbij dat hen de mogelijkheid moet worden geboden om in de EU te kunnen reizen en op veilige wijze terug te kunnen keren naar hun land van herkomst.13 Indien geen mogelijkheid bestaat om veilig terug te keren, kunnen zij een asielprocedure doorlopen. De rechtbank overweegt dat de staatssecretaris zwaar gewicht heeft mogen toekennen aan het belang van de Nederlandse Staat om de gemeentelijke opvangcapaciteit in te zetten voor categorieën vreemdelingen waarvoor op basis van de richtlijn en het uitvoeringsbesluit een verplichting tot opvang bestaat, zoals Oekraïense staatsburgers of derdelanders met een permanent verblijfsrecht in Oekraïne. De staatssecretaris heeft hierbij kunnen betrekken dat inmiddels is gebleken dat een snelle terugkeer naar Oekraïne niet realistisch lijkt en dat het voor derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht daarom meer voor de hand liggend is om terug te keren naar hun land van herkomst. De beëindiging van de tijdelijke bescherming voor derdelanders met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning is een geschikt middel om deze doelen te bereiken. Ten slotte overweegt de rechtbank dat de door eiser gestelde individuele belangen niet afwijken van de algemene belangen van de groep derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne. Een verdere beoordeling van de stellingen op dit punt is daarom niet nodig.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    11. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
      
        
      
    
    11 Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 7 juli 2023, 19 637 en 36 045, nr. 3153.
    12 Artikel 1, in samenhang met artikel 2, onder a, van de richtlijn.
    13 Considerans (13) bij het uitvoeringsbesluit.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G. Nicholson, voorzitter, en mr. N.M. Spelt en mr. O. Veldman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Kersten, griffier.
    
    
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
    
    
    
    
      31 augustus 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
      
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Documentcode: [documentcode]
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.