ECLI:NL:RBNNE:2024:2546, Rechtbank Noord-Nederland, 17-06-2024, 23/2040
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening. De ruimtelijke effecten zijn onvoldoende onderzocht. Beroep gegrond

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/2040 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit Stroobos, eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Achtkarspelen 
    (gemachtigde: F.J. de Jong).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het verlenen van een omgevingsvergunning voor het gebruiken van een perceel ten behoeve van cateringactiviteiten. Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 13 september 2022 verleend. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 6 april 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de vergunningverlening gebleven. Het college heeft de motivering van het besluit aangevuld.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. De 4 Elementen is gevestigd op de percelen Groningerstreek 34 en 35 in Stroobos. Zij exploiteert op deze percelen een camping, passantenhaven en een woon-, werk- en leefvoorziening voor mensen vanaf 18 jaar, met afstand tot de arbeidsmarkt. Op 11 juli 2022 heeft De 4 Elementen een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend voor een cateringbedrijf op het perceel Groningerstreek 34a in Stroobos. Het college heeft de aanvraag aangemerkt als een aanvraag om het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college heeft de vergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1o in samenhang met artikel 4.6, onder a, van de planregels bij het bestemmingsplan ‘Gerkesklooster-Stroobos’ (het bestemmingsplan). 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning voor de activiteit handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening voor cateringactiviteiten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels en beleidsregels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Overgangsrecht
        
        5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
      
      
    
    
      5.1.
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 11 juli 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      6. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de zijn toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
      
      
        
          Is sprake van horeca-activiteiten?
        
      
      7. Eiser betoogt dat op het perceel geen horeca-activiteiten mogen plaatsvinden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft dat in de uitspraak van 24 februari 2021 bepaald.
      
      8. Het college stelt zich op het standpunt dat het plan ziet op catering en dat dit geen ontplooiing van horeca-activiteiten inhoudt, zoals bedoeld in het bestemmingsplan. Door de uitspraak van de Afdeling is duidelijk geworden dat horeca-activiteiten ten dienste moeten staan aan gasten van de camping en cliënten van de sociale werkvoorziening. Catering is geen horeca, omdat bij catering maaltijden worden bereid en bezorgd en niet ter plaatse mogen worden genuttigd. Bij horeca gaat om het verstrekken van dranken en of etenswaren ter plaatse. Het college verwijst naar artikel 1, aanhef en onder ai, van de planregels bij het bestemmingsplan. In het bestreden besluit is dit volgens het college nog verduidelijkt, omdat daarin staat verwoord dat de gerechten en dranken op locatie van de klant moeten worden uitgeserveerd.
      
      9. Aan het perceel waar het plan op ziet, is in het bestemmingsplan de bestemming ‘Bedrijventerrein’ toegekend, met als functieaanduiding ‘recreatie’ en ‘specifieke vorm van bedrijventerrein – sociale werkvoorziening’. Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank onder verwijzing naar artikel 1, aanhef en onder ai, terecht op het standpunt gesteld dat de activiteiten op het perceel niet als horeca-activiteiten aangemerkt kunnen worden. Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Heeft het college kunnen afwijken van het bestemmingsplan?
        
      
      10. Op de zitting heeft eiser aangevoerd dat sprake zal zijn van geuroverlast en van verkeersproblemen. In de uitspraak van de Afdeling is overwogen dat het perceel van De 4 Elementen te bereiken is via een doodlopende, niet openbare weg. Volgens de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat het perceel beperkt en niet op een veilige manier voor verkeer te bereiken is. De toegang wordt nog meer beperkt omdat een bedrijf in de voedselindustrie dat op het bedrijventerrein is gevestigd een vergunning heeft voor uitbreiding. Dit betekent een verdere inperking van de doorgang tussen twee grote loodsen in. Er is al veel vrachtverkeer maar dat neemt toe met 20%. 
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank begrijpt uit wat eiser op de zitting heeft aangevoerd dat hij van mening is dat hij overlast zal ondervinden van de activiteiten en dat de ruimtelijke effecten van het plan onvoldoende in kaart zijn. De rechtbank zal in de beoordeling eerst ingaan op het planologisch regime en vervolgens op de ruimtelijke effecten van het plan.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank stelt vast dat aan het perceel de bestemming ‘Bedrijventerrein’ is toegekend. De gronden met deze bestemming zijn volgens het planologisch regime onder andere bestemd voor gebouwen ten behoeve van recreatieve gebruiksactiviteiten ten behoeve van de aangrenzende camping, uitsluitend op de gronden ter plaatse van de aanduiding recreatie. De rechtbank stelt vast dat catering niet valt onder de bestemmingsomschrijving in artikel 4 van de planregels van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      10.3.
      Het college heeft gebruik gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid in artikel 4.6, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan. Volgens het college is het uitvoeren van catering vergelijkbaar met planologisch toegestane bedrijfsactiviteiten als genoemd in de Staat van Bedrijven bij het bestemmingsplan. Catering staat niet in deze bijlage genoemd, maar catering staat in de VNG-handreiking ingedeeld in milieucategorie 2.  Deze milieucategorie is gelijk aan bedrijfsactiviteiten met dezelfde milieucategorie die ook in bijlage 1 bij het bestemmingsplan staan vermeld. Daarom is de ruimtelijke aard en invloed gelijk, aldus het college.
      
    
    
      10.4.
      De rechtbank stelt allereerst vast dat het college niet heeft genoemd welke in de Staat van Bedrijven genoemde toegestane bedrijfsactiviteiten vergelijkbaar zijn met cateringactiviteiten en dat al om die reden onvoldoende is gemotiveerd dat voldaan is aan de vereisten van artikel 4.6, onder a, van de planregels en dat het college bevoegd is om af te wijken van het bestemmingsplan. Dat catering in de VNG-handreiking is ingedeeld in milieucategorie 2 maakt dat niet anders.  
      
    
    
      10.5.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de ruimtelijke effecten voor dit specifieke plan verder onvoldoende beoordeeld. Op zitting is voor de rechtbank komen vast te staan dat het college niet voor ogen heeft welke activiteiten concreet zullen worden uitgevoerd op het perceel. Desgevraagd heeft de gemachtigde van het college verklaard dat het niet duidelijk is in welke omvang cateringactiviteiten op het perceel zullen plaatsvinden. Uit de besluitvorming blijkt ook niet dat het college de concrete invloed van deze activiteiten op de omgeving heeft beoordeeld. De rechtbank wijst op de argumenten van eiser op de zitting over het verkeer en de ontsluitingsweg, die het college niet heeft betwist. Daarbij merkt de rechtbank op dat de maaltijden aan huis zullen worden bezorgd maar dat ook dit voor toename van verkeer op de ontsluitingsweg zal zorgen. Niet duidelijk is op welke wijze en in welke omvang dat zal plaatsvinden. De ruimtelijke gevolgen van het plan zijn daarom onvoldoende in kaart gebracht. Dat catering valt onder milieucategorie 2 en daarmee een vergelijkbare ruimtelijke impact heeft als andere al op het perceel toegestane bedrijfsactiviteiten die ook vallen onder milieucategorie 2, maakt dat niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarom onvoldoende gemotiveerd dat de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het betoog slaagt.
      
      
        11. Het college zal opnieuw onderzoek moeten doen naar de ruimtelijke effecten van het plan en vervolgens moeten beoordelen of daar in planologisch opzicht medewerking aan kan worden verleend.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
    
    
    
      12.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
      
    
    
      12.2.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft verder geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond; 
    - vernietigt het besluit van 6 april 2023;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
      (…)
      c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    
    
      Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
      a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      	(…)
    
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Gerkesklooster -Stroobos”
      
    
    
    
      Artikel 1
      In de regels wordt verstaan onder:
      ai. horecabedrijf:
      een bedrijf, waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies wordt verstrekt, één en ander al dan niet in combinatie met een vermaaksfunctie, met uitzondering van een erotisch getinte vermaaksfunctie;
      (…)
    
    
    
      Artikel 4.1 Bestemmingsbeschrijving
      De voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
    a. gebouwen ten behoeve van:
    
    1. bedrijven zoals genoemd in categorie 1 en 2 van de bij deze regels behorende bijlage 1 Staat van Bedrijven;
    
      (…)
      e.	recreatieve gebruiksactiviteiten ten behoeve van de aangrenzende camping, uitsluitend op de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘recreatie’;
      (…)
    
    
    
      Artikel 4.6
    
    a. Het bevoegd gezag kan, met inachtneming van de milieusituatie, bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4.1 en lid 4.5 en toestaan dat tevens bedrijven worden gevestigd die naar de aard en/of invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met bedrijven die zijn genoemd in de voor de gronden toegestane milieucategorieën van de bij deze regels behorende bijlage 1 ‘Staat van bedrijven’.
    
    
    
    
    
  
  
     ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:360.
  
  
     Artikel 4.1, onder e, van het bestemmingsplan.
  
  
     VNG Handreiking bedrijven en milieuzonering, p. 82.
  
  
     Vgl. bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1007, r.o. 5.1.
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:360, r.o. 6.7