ECLI:NL:RBOBR:2024:2245, Rechtbank Oost-Brabant, 29-05-2024, 23/2289
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Beoordeling eenmalige energietoeslag. De energietoeslag is een vorm van bijzondere bijstand. Uit de memorie van toelichting volgt dat het bestuur bij de toekenning van de energietoeslag relatief veel beslissingsruimte heeft. De wetgever heeft bij invoering onderkend dat gemeenten onderling verschillend beleid kunnen voeren en dat er bij het te voeren beleid ook mensen net buiten de regeling kunnen vallen. Die situatie doet zich ook hier voor, dat is geen reden om het besluit onrechtmatig te achten. Toch vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. Het is namelijk niet duidelijk of het bestuur het inkomen van eiser juist heeft vastgesteld. Het bestuur is namelijk uitgegaan van de opgave van het UWV, maar onduidelijk is of daarmee het inkomen is bepaald overeenkomstig de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 23/2289 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 mei 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. V.C.D. Klaassen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het dagelijks bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking Kempengemeenten, (het dagelijks bestuur) 
      (gemachtigde: mr. C. Aslan).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag voor de eenmalige energietoeslag 2022.
    
    
    
      1.1.
      Het dagelijks bestuur heeft deze aanvraag met het besluit van 22 februari 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 27 juli 2023 op het bezwaar van eiser is het dagelijks bestuur bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het dagelijks bestuur heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 29 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het dagelijks bestuur. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. De energieprijzen zijn in de laatste jaren sterk gestegen. Daarom heeft het kabinet besloten om een eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een laag inkomen mogelijk te maken. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van het instrument categoriale bijzondere bijstand. Deze eenmalige energietoeslag is een vorm van bijzondere bijstand en geldt voor de jaren 2022 en 2023. Gemeenten hebben zo de wettelijke bevoegdheid gekregen om een eenmalige energietoeslag te verstrekken aan huishoudens met een laag inkomen. 
    3. In de memorie van toelichting bij de Wet van 22 augustus 2022 tot wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen (Wet Eenmalige Energietoeslag lage inkomens) wordt benoemd dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving van de energietoeslag. Dit betekent onder meer dat de gemeente binnen het wettelijke kader de doelgroep bepaalt van de eenmalige energietoeslag. Dat betekent dat de gemeente bepaalt wat er onder een ‘laag inkomen’ moet worden verstaan. Daarnaast bepaalt de gemeente welk inkomen in aanmerking wordt genomen (waarbij de inkomsten bedoeld in artikel 31, tweede lid, van de Participatiewet in ieder geval buiten beschouwing worden gelaten). De beleidsvrijheid maakt het mogelijk dat de gemeente kan aansluiten bij de doelgroep van de bijzondere bijstand en het lokale gemeentelijk minimabeleid. Zo kan de gemeente een zo groot mogelijk deel van de doelgroep snel bedienen door ambtshalve toekenning en betaling van de eenmalige energietoeslag. De regering aanvaardt daarbij wel het gevolg dat verschillen tussen gemeenten zullen ontstaan, hoewel de regering wil bevorderen dat deze verschillen beperkt blijven. 
    4. In het kader van de bijzondere bijstand, en dus ook in het kader van deze eenmalige energietoeslag, is de gemeente bevoegd om zelf de draagkracht vanuit inkomen en vermogen te bepalen. De wetgever is er zich van bewust dat mensen net buiten de regeling zullen vallen. In de memorie van toelichting is namelijk de volgende passage opgenomen: “Bij iedere nadere invulling aan het begrip ‘laag inkomen’ is het onvermijdelijk dat er huishoudens zijn, die net buiten het bereik van de regeling zullen vallen. Daarbij kan het ook gaan om huishoudens die wel degelijk te maken hebben met een financieel probleem als gevolg van een sterk gestegen energierekening. De regering benadrukt dat voor deze huishoudens maatwerkoplossingen mogelijk zijn via het bestaande kader van de individuele bijzondere bijstand.”
    5. Het toekennen van de energietoeslag is in deze zaak een bevoegdheid van het dagelijks bestuur. Uit de memorie van toelichting volgt dat het dagelijks bestuur bij de uitoefening van deze bevoegdheid relatief veel beslissingsruimte heeft. Dit betekent dat het dagelijks bestuur met beleidsregels invulling kan geven aan deze bevoegdheid. Het dagelijks bestuur heeft dat ook gedaan. Blijkens de voor het dagelijks bestuur geldende ‘Beleidsregels eenmalige energietoeslag Kempengemeenten 2022’ (de beleidsregel) heeft een huishouden (alleenstaande of gezin) een laag inkomen als op de peildatum het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm. De peildatum is de datum waarop de aanvraag is ingediend.
    6. Eiser heeft op 27 september 2022  een aanvraag ingediend voor de eenmalige energietoeslag 2022. 
    7. Bij besluit van 22 februari 2023 heeft het dagelijks bestuur deze aanvraag afgewezen, omdat eisers inkomen te hoog is voor de energietoeslag. Het is het dagelijks bestuur gebleken dat eisers totale netto-inkomen over juli 2022 en september 2022 hoger is dan de inkomensgrens bij de energietoeslag. Voor eiser geldt een inkomensgrens van € 1.256,08 exclusief/€ 1.322,18 inclusief vakantiegeld. 
    8. Bij besluit van 27 juli 2023 heeft het dagelijks bestuur eisers bezwaar tegen het besluit van 22 februari 2023 ongegrond verklaard. Het dagelijks bestuur heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat het inkomen van eiser per maand hoger is dan 120% van de voor hem toepasselijke bijstandsnorm. Het netto-inkomen inclusief vakantietoeslag van eiser op de peildatum van 27 september 2022 (de datum waarop de aanvraag is ingediend) bedraagt € 1.337,92 per maand. Voor eiser is 120% van de toepasselijke bijstandsnorm inclusief vakantietoeslag € 1.322,18. Wat eiser in de bezwaargronden heeft aangevoerd heeft het dagelijks bestuur er niet toe geleid dat aan eiser alsnog een eenmalige energietoeslag wordt toegekend. Voor het inkomen dient volgens het dagelijks bestuur op grond van artikel 2 en artikel 1, onder c, van de Beleidsregels – met verwijzing naar (artikel 32, tweede lid, van) de Participatiewet – te worden uitgegaan van het netto-inkomen inclusief vakantietoeslag. In de artikelen 31 tot en met 33 van de Participatiewet wordt volgens het dagelijks bestuur vakantietoeslag niet uitgezonderd van de middelen. Het dagelijks bestuur heeft erop gewezen dat de toepasselijke bijstandsnorm inclusief vakantietoeslag wordt berekend. Daarom dient volgens het dagelijks bestuur voor een goede toetsing van het inkomen de daarin begrepen aanspraak op vakantietoeslag in beschouwing te worden genomen. In wat eiser in bezwaar heeft aangevoerd ziet het dagelijks bestuur ook geen redenen om hem met toepassing van de hardheidsclausule in artikel 5 van de Beleidsregels of wegens bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84, van de Awb toch een eenmalige energietoeslag te verlenen. Het dagelijks bestuur heeft erop gewezen dat eiser een iets te hoog inkomen heeft om voor de eenmalige energietoeslag in aanmerking te komen. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    9. De rechtbank beoordeelt of het dagelijks bestuur eisers aanvraag voor de eenmalige energietoeslag 2022 heeft mogen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    10. Eiser is van mening dat de wijze waarop het dagelijks bestuur het beleid omtrent de toekenning van de energietoeslag heeft vormgegeven in strijd is met het doel van de overheid met het in het leven roepen van de energietoeslag. Eiser stelt zich op het standpunt dat er zoveel verschil zit in de beoordeling van het recht op de energietoeslag tussen verschillende gemeenten dat dit, ondanks de bevoegdheid die gemeenten hebben om hun eigen beleid vast te stellen, onwenselijk en simpelweg oneerlijk is. De problematiek is immers hetzelfde voor iemand die in Heerlen woont als voor iemand die in Enkhuizen woont. Eiser verwijst verder naar een brief van de Minister van Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, [naam] van 28 april 2022 waaruit volgens hem blijkt dat het doel van het wetsvoorstel was om zoveel mogelijk huishoudens met een laag inkomen te bereiken met de eenmalige energietoeslag. Bovendien was een uniforme uitvoering door gemeenten wenselijk in navolging van de landelijke richtlijnen. De manier waarop het dagelijks bestuur uitvoering heeft gegeven aan de landelijke richtlijnen in hun beleidsregels sluit hier niet bij aan. Eiser is op de hoogte van het feit dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van het vaststellen van het beleid en dat de rechtbank dat terughoudend moet toetsen, maar ook die toets kan het beleid niet doorstaan. 
    
      10.1.
      Uit de memorie van toelichting die hiervoor is aangehaald, volgt dat het dagelijks bestuur bij de uitoefening van de bevoegdheid om energietoeslag toe te kennen relatief veel beslissingsruimte heeft. Het dagelijks bestuur heeft deze beslissingsruimte ingevuld met beleidsregels, waarin is neergelegd hoe met de energietoeslag wordt omgegaan. Omdat het dagelijks bestuur veel beslissingsruimte heeft, toetst de rechtbank de toepassing van deze bevoegdheid terughoudend, zoals eiser zelf ook al heeft onderkend. 
    
    
      10.2.
      De rechtbank is het niet eens met eisers stelling dat het dagelijks bestuur de toekenning van de energietoeslag heeft vormgegeven in strijd met het doel van de Wet Eenmalige Energietoeslag lage inkomens. Naar het oordeel van de rechtbank is de beleidsregel die het dagelijks bestuur heeft vastgesteld niet onredelijk. De rechtbank wijst in dit verband op de memorie van toelichting waarin al uitdrukkelijk is onderkend dat de gemeenten vrijheid hebben ten aanzien van de precieze vormgeving van de energietoeslag,  in het bijzonder wat de invulling van het begrip ‘laag inkomen’ betreft. Daaraan is inherent – en dat heeft de wetgever ook aanvaard – dat er verschillen zullen optreden tussen gemeenten. Dat de problematiek van hoge energieprijzen in meerdere gemeenten vergelijkbaar is, maakt die verschillen niet per se onredelijk of zelfs oneerlijk. Bij de vaststelling van beleid omtrent de energietoeslag, die een vorm van bijzondere bijstand is, kan een gemeente immers ook andere afwegingen betrekken zoals het al toegepaste gemeentelijk minimabeleid. Dit betekent dat het dagelijks bestuur geen reden heeft hoeven zien om de beleidsregel in eisers zaak buiten toepassing te laten. 
      
      
        11. Eiser betoogt verder dat het beleid in zijn geval onredelijk uitpakt en het dagelijks bestuur hiervan af had moeten wijken. Eiser geeft aan dat zijn inkomen in september 2022 € 15,75 netto te hoog was om in aanmerking te komen voor energietoeslag. Voor eiser is dit verschil te klein om te kunnen accepteren dat hij op grond van de regelgeving niet in aanmerking zou komen voor de energietoeslag. Eiser verkeert in een uitzonderingspositie omdat hij een ziektewetuitkering kreeg en geen reguliere inkomsten ontving. Eiser is van mening dat het dagelijks bestuur in ieder geval had moeten rekenen met 120% exclusief vakantiegeld en niet inclusief of juist uit had moeten gaan van een ander percentage. De pijn voor eiser zit hem erin dat 2022 een bijzonder jaar was zo in het staartje van de corona met alle kosten waaronder de energieprijzen die ontzettend omhoog gingen. Er kan volgens eiser met recht worden gezegd dat het een bijzondere en eenmalige situatie was waardoor het afwijken van het reguliere beleid op de weg van het dagelijks bestuur had gelegen en de energietoeslag aan hem toegekend dient te worden. 
      
      
    
    
      11.1.
      Ook dit betoog van eiser slaagt niet. Waar eiser aanvoert dat in 2022 sprake is geweest van een bijzonder jaar in het staartje van de coronapandemie en sterk stijgende energieprijzen, duidt eiser niet op een (individuele) bijzondere omstandigheid die reden vormt om af te wijken van de regels voor toekenning van de eenmalige energietoeslag. De energietoeslag, met alle beslissingsruimte van dien voor het dagelijks bestuur, is juist ingevoerd vanwege deze door eiser benoemde omstandigheden. Eiser merkt op zichzelf terecht op dat zijn inkomen in september 2022 slechts marginaal boven de inkomensgrens uit kwam die het dagelijks bestuur hanteert voor de vraag of iemand in aanmerking moet komen voor de eenmalige inkomenstoeslag. De rechtbank heeft begrip voor eisers frustratie daarover, maar beschouwt deze omstandigheid op zichzelf niet als voldoende grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur in zijn geval had moeten afwijken van de beleidsregel. De reden daarvoor is dat een inkomensgrens gesteld moet worden voor de vraag wat als laag inkomen heeft te gelden en dat iedere inkomensgrens onvermijdelijk grensgevallen oplevert. Dat heeft ook de wetgever erkend. Bovendien bestond altijd, zoals de wetgever heeft opgemerkt, de mogelijkheid om middels de individuele bijzondere bijstand maatwerk te leveren. De rechtbank ziet voorts geen grond voor eisers stelling dat het dagelijks bestuur alleen zijn inkomen exclusief vakantiegeld in aanmerking had moeten nemen; ook het vakantiegeld behoort immers tot de middelen van bestaan en dat is in het kader van de bijzondere bijstand dus te betrekken bij de beoordeling van de aanvraag. 
      
      
        12. Dat het college bij de beoordeling van het inkomen ook het vakantiegeld heeft mogen meenemen, neemt niet weg dat duidelijkheid moet bestaan over hoe eisers inkomen precies is vastgesteld, ook gezien het geringe bedrag dat eisers inkomen boven de inkomensgrens uitkomt. Daarom heeft de rechtbank voorafgaand aan de zitting verweerder de vraag gesteld hoe eisers inkomen precies is vastgesteld. Redengevend daarvoor is de volgende regelgeving.
      
    
    
      12.1.
      In de Beleidsregel is voor de bepaling van het inkomen aansluiting gezocht bij de bepalingen die gelden voor de algemene bijstand (artikelen 31 tot en met 33 Participatiewet). In artikel 31, vierde lid, van de Participatiewet is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld met betrekking tot het in aanmerking nemen van de aanspraak op vakantietoeslag over een inkomen. De nadere regels met betrekking tot het in aanmerking nemen van de aanspraak op vakantietoeslag over een inkomen zijn opgenomen in de artikelen 8 tot en met 14 van de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (de Regeling).
    
    
      12.2.
      In artikel 8 van de Regeling is bepaald dat onder inkomen wordt verstaan “in aanmerking te nemen inkomen, bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de wet voorzover daarover aanspraak op vakantietoeslag bestaat, zonder de daarin begrepen aanspraak op vakantietoeslag, na aftrek van de daarover verschuldigde loonbelasting, premies, bijdragen en inhoudingen, bedoeld in artikel 31, derde lid, van de wet.”
    
    
      12.3.
      Ingevolge artikel 10, van de Regeling neemt het college, indien over het inkomen van de belanghebbende aanspraak op vakantietoeslag bestaat, bij de vaststelling van de hoogte van de algemene bijstand mede op grond van de artikelen 11, 12, 13 of 14 berekende aanspraak op vakantietoeslag in aanmerking. Omdat eiser op de peildatum een Ziektewetuitkering ontvangt na een eerdere Werkloosheidsuitkering is op hem artikel 12 “Aanspraak op vakantietoeslag voor personen jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet met inkomen uit vroegere arbeid” van toepassing. Eisers netto inkomen, zonder vakantietoeslag valt in de klasse: gelijk aan of meer dan € 649,24 en minder dan € 1.275,81. Voor deze klasse geldt dat de aanspraak op vakantietoeslag 8% maal het inkomen minus € 19,25 bedraagt. 
    
    
      12.4.
      De vraag die rijst aan de hand van de hiervoor aangehaalde regelgeving is of bij de vaststelling van eisers inkomen rekening is gehouden met het bedrag van € 19,25. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur aangegeven dat is uitgegaan van het inkomen inclusief vakantietoeslag zoals vermeld op de salarisstrook van het UWV. Desgevraagd heeft het dagelijks bestuur verklaard dat nader contact met het UWV geen uitsluitsel heeft gegeven of in het bedrag op de salarisstrook al rekening is gehouden met de aftrek van € 19,25. Het dagelijks bestuur heeft vervolgens wel geprobeerd zelf het inkomen te bepalen aan de hand van het bruto-inkomen, maar daarmee bleek de berekening niet kloppend te krijgen. Het UWV heeft ook aangegeven dat het uitgekeerde vakantiegeld niet exact 8% is van het inkomen.  
    
    
      12.5.
      Al met al concludeert de rechtbank dat het dagelijks bestuur geen inzicht heeft kunnen geven in de vraag of eisers inkomen correct – dat wil zeggen conform de Regeling – is bepaald en of eisers inkomen daadwerkelijk boven de inkomensgrens lag. Daardoor kan niet goed worden beoordeeld of het dagelijks bestuur de aanvraag om energietoeslag terecht heeft afgewezen. 
      
      
        13. De rechtbank concludeert dan ook dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek. Daarom zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen en het dagelijks bestuur opdragen opnieuw op het bezwaar te beslissen. Daarbij geeft de rechtbank het dagelijks bestuur in overweging nader overleg te voeren met het UWV. De rechtbank heeft de mogelijkheid onder ogen gezien om het UWV als bestuursorgaan op grond van artikel 8:45, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht om inlichtingen te vragen in dit beroep. Daarvan heeft de rechtbank afgezien omdat niet direct te verwachten is dat partijen sneller duidelijkheid krijgen over de voorliggende vraag en er geen andere geschilpunten meer beslecht moeten worden.
        13. Het beroep is dus gegrond. Daarin ziet de rechtbank aanleiding om het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden, overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.750,- 1 punt voor het indienen van beroep, 1 punt voor de behandeling ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). Daarnaast moet het dagelijks bestuur het griffierecht van € 50,- aan eiser vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 27 juli 2023 en draagt het dagelijks bestuur op om opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van eiser, begroot op € 1.750,-;
      
      
        bepaalt dat het dagelijks bestuur het griffierecht van € 50,- aan eiser vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, voorzitter, en mr. R.H. van Marle en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van drs. M.T. Petersen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Staatscourant. 2003, 204