ECLI:NL:RBROT:2024:6620, Rechtbank Rotterdam, 18-07-2024, ROT 23/4549
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Wet dieren. Bestuurlijke boete. In eerdere vergelijkbare zaak is het bezwaar gegrond verklaard vanwege tegengestelde meningen van twee deskundigen. In tegenstelling tot die zaak zit in deze zaak geen filmpje bij het rapport van bevindingen. De deskundigen zijn het nog steeds niet eens. Juist in een zaak als deze had het voor de hand gelegen om ook bij dit rapport van bevindingen een filmpje te voegen. Minister heeft niet voldaan aan de bewijslast. Beroep gegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/4549 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J. Nagtegaal),
    
    
      en
    
    
    
      
        
          [verweerder]
        , voorheen [voormalige naam verweerder] 
      (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door [verweerder] aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 5.000,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften. Hiertoe heeft [verweerder] op 9 december 2022 besloten.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 19 mei 2023 op het bezwaar van eiseres is [verweerder] bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      
        [verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van [verweerder] . 
      
    
  
  
    Voorgeschiedenis
    
    
      2. [verweerder] heeft eerder boetes aan eiseres opgelegd die verband houden met de bedwelming van pluimvee. 
    
    
    
      2.1.
      Bij besluit van 9 april 2021 heeft [verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 2.500,- opgelegd in verband met overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, eerste lid en tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1099/2009 (Vo. 1099/2009).
      
    
    
      2.2.
      
        Bij besluit van 17 december 2021 heeft [verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 2.500,- opgelegd in verband met een soortgelijke overtreding. [verweerder] heeft het bezwaar tegen deze boete bij besluit van 20 juni 2022 echter gegrond verklaard, omdat 
        – kort gezegd – met de door eiseres overgelegde e-mail van [persoon A] (hierna: [persoon A] ) zodanige twijfel en onduidelijkheid is ontstaan over de vraag of sprake was van tekenen van bewustzijn en onvoldoende bedwelming, dat onvoldoende is komen vast te staan dat eiseres in dit concrete geval een beboetbare overtreding heeft begaan.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      3. [verweerder] heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen van 31 augustus 2022 (2022/170920/137626), opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
    
    
    
      “(…) Bevindingen:
      Datum en tijdstip van de bevindingen: 8 februari 2022 tussen 6:50 en 12:28 uur. 
    
    
    
      (…) In deze installatie voor gasbedwelming van vleeskuikens, wordt gebruik gemaakt van koolstofdioxide in twee fasen; fase 1 en fase 2. Hierbij vindt een blootstelling van dieren bij bewustzijn plaats aan een gasmengsel dat minder dan 40% koolstofdioxide bevat in fase 1, waardoor de dieren het bewustzijn verliezen. Dit gevolgd door in fase 2, een hogere concentratie koolstofdioxide wanneer de dieren het bewustzijn hebben verloren wat uiteindelijk leidt tot de dood. (…) 
    
    
    
      Ik stelde vast dat de toegepaste bedwelmingsmethode bij de dieren niet pijnloos leidde tot bewusteloosheid en gevoelloosheid.
    
    
    
      Ik zag namelijk omstreeks 6:50 uur dat aan het einde van fase 1 van de gasbedwelming (bij het moment van vallen) nog tekenen van bewustzijn (oprichtreflex, open ogen en fladderen) waar te nemen waren bij de kuikens. (…) Ik zag dieren waarvan de hals niet slap was en kuikens die bewust fladderden.
    
    
    
      Ik stelde vast dat de kuikens onvoldoende bedwelmd waren. Er waren kuikens bij bewustzijn die van grote hoogte, ongeveer 50 cm, van de bovenste op de onderste transportband vielen, op andere, al dan niet bewusteloze, kuikens. De vallende kuikens, evenals de reeds op de onderste transportband aanwezige kuikens bij bewustzijn, ervaarden hierdoor vermijdbare spanning, pijn en lijden. Vier afzonderlijke tellingen van telkens 1 minuut op het einde van fase 1 van de gasbedwelming leverden mij een gemiddelde op, over die 4 tellingen, van 12 kuikens per telling met tekenen van bewustzijn.
    
    
    
      Omstreeks 7:35 uur heb ik, (…) de medewerker, die instond voor het welzijn van de kuikens, en de heer [persoon B] van mijn vaststellingen op de hoogte gebracht en gevraagd om de bedwelming te gaan controleren.
    
    
    
      Omstreeks 9:45 uur zag ik dat aan het einde van fase 1 van de gasbedwelming (bij het moment van vallen) nog steeds tekenen van bewustzijn (…) waar te nemen waren bij de kuikens. (…) Zes afzonderlijke tellingen van telkens 1 minuut op het einde van fase 1 van de gasbedwelming leverden mij een gemiddelde op, over die 6 tellingen, van 10 kuikens per telling met tekenen van bewustzijn.
    
    
    
      Hieruit blijkt dat het bedrijf in de periode tussen mijn 2 bevindingen geen afdoende maatregelen had genomen om de bedwelming zo in te regelen dat er aan het einde van fase 1 geen kuikens meer bij bewustzijn waren. (…)
    
    
    
      Om 10:24 uur zag ik dat aan het einde van fase 1 van de gasbedwelming (bij het moment van vallen) nog steeds tekenen van bewustzijn (…) waar te nemen waren bij de kuikens. (…) Zes afzonderlijke tellingen van telkens 1 minuut op het einde van fase 1 van de gasbedwelming leverden mij een gemiddelde op, over die 6 tellingen, van 8 kuikens per telling met tekenen van bewustzijn.
    
    
    
      Hieruit blijkt dat het bedrijf bij de koppelwissel van koppel 1 naar koppel 2 geen afdoende maatregelen had genomen om de bedwelming zo in te regelen dat er aan het einde van fase 1 geen kuikens meer bij bewustzijn waren.
    
    
    
      Om 11:05 uur ben ik (…) aan de heer [persoon B] (…) gaan melden dat de bedwelming nog steeds niet conform was. Ik heb de heer [persoon B] vervolgens een rapport van bevindingen aangezegd.
    
    
    
      Omstreeks 11:23 uur zag ik dat aan het einde van fase 1 van de gasbedwelming (bij het moment van vallen) nog steeds tekenen van bewustzijn (…) waar te nemen waren bij de kuikens. (…) Vier afzonderlijke tellingen van telkens 1 minuut op het einde van fase 1 van de gasbedwelming leverden mij een gemiddelde op, over die 4 tellingen, van 8 kuikens per telling met tekenen van bewustzijn.
    
    
    
      Hieruit blijkt dat het bedrijf in de periode tussen mijn aanzegging van het rapport van bevindingen en mijn telling geen afdoende maatregelen had genomen om de bedwelming zo in te regelen dat er aan het einde van fase 1 geen kuikens meer bij bewustzijn waren. 
    
    
    
      Om 11:30 uur heb ik (…) mijn collega toezichthouder (…) afgelost van zijn dienst en werd ik op de hoogte gesteld van zijn bevindingen. Vervolgens ben ik om 12:28 uur nogmaals de bedwelming gaan beoordelen en heb toen twee tellingen uitgevoerd van telkens 1 minuut waarbij ik bij de eerste telling 4 kuikens heb opgemerkt met tekenen van bewustzijn en bij de tweede telling 3 kuikens met tekenen van bewustzijn (…).
    
    
    
      Ik stelde wederom vast dat de toegepaste bedwelmingsmethode bij de dieren niet pijnloos leidde tot bewusteloosheid en gevoelloosheid. De kuikens ervaarden hierdoor vermijdbare spanning, pijn en lijden bij het vallen van fase 1 naar fase 2 evenals bij het vallen op de reeds aanwezige kuikens bij bewustzijn in fase 2. Aan het einde van fase 1 (bij het moment van vallen) mogen er geen tekenen van bewustzijn meer waar te nemen zijn bij de kuikens (oprichtreflex, open ogen en fladderen). Dit omdat de kuikens hierna in een hogere CO2 concentratie komen die een sterk prikkelende werking heeft op de luchtwegen, indien de dieren nog bij bewustzijn zouden zijn. Ook het vallen van de transportband van fase 1 naar fase 2 mag niet bij bewustzijn gebeuren omdat dit vermijdbare spanning, pijn en lijden veroorzaakt. (…)”
    
    
    
      3.1.
      Op 14 november 2022 heeft [verweerder] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
      
    
    
      3.2.
      
        Bij besluit van 9 december 2022 heeft [verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd omdat: 
        1) bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard, en 2) de bedrijfsexploitant niet de noodzakelijke maatregelen heeft genomen om te waarborgen dat de dieren geen tekenen van vermijdbare pijn, angst, of abnormaal gedrag vertonen. 
      
      
      
        Volgens [verweerder] heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder d, van de Vo. 1099/2009. [verweerder] heeft vanwege de samenhang slechts eenmaal een boetebedrag vastgesteld. Hij heeft het standaardboetebedrag echter verhoogd, omdat eiseres op 9 april 2021 eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.
      
      
    
    
      3.3.
      Het bestreden besluit berust - kort samengevat - op de volgende overwegingen. Het rapport van bevindingen bevat een uitgebreide beschrijving van de bevindingen van de toezichthoudende dierenartsen. Bij een herhaalde overtreding wordt er volgens het interventiebeleid direct een bestuurlijke boete opgelegd. Voor [verweerder] staat vast dat er op basis van de bevindingen geconcludeerd kan worden dat er sprake is geweest van verwijtbare overtredingen. De aard en ernst van de overtreding geven [verweerder] geen aanleiding om de boete als onevenredig aan te merken. [verweerder] ziet ook geen reden om eiseres als verminderd of niet verwijtbaar aan te merken. Eiseres heeft verder geen bijzondere (financiële) omstandigheden om de boete te matigen naar voren gebracht. Het standaardboetebedrag is terecht verhoogd, omdat sprake is van recidive.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en de evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      5.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Mocht [verweerder] de bestuurlijke boete baseren op het rapport van bevindingen?
        
        6. Eiseres betoogt – kort samengevat – dat [verweerder] , door het weglaten van het gebruikelijke filmpje en ander verifieerbaar bewijs, het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden en niet aan zijn bewijslast heeft voldaan. In het rapport van bevindingen is onvoldoende onderbouwd waarom de gestelde tekenen van bewustzijn, te weten oprichtreflexen, open ogen en fladderen, zo zijn gekwalificeerd. Deze zijn ten onrechte direct als tekenen van bewustzijn aangemerkt, gelet op de eerdere verklaringen van deskundige [persoon A] over die tekenen en rechtspraak. Er bestaat gerede twijfel of de conclusies in het rapport van bevindingen juist zijn. Het boetebesluit en het bestreden besluit zijn genomen in strijd met het motiverings- en het zorgvuldigheidsbeginsel.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      6.2.
      Uit vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven volgt dat in gevallen als deze, waarin boetes zijn opgelegd, de bewijslast dat sprake is van overtredingen, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boetes heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
    
    
      6.3.
      Gelet op eerdergenoemde rechtspraak is het van groot belang dat de rechtbank kan uitgaan van de juistheid van het rapport van bevindingen. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat echter zodanige twijfel aan de bevindingen van de toezichthouders dat deze niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
      
        6.3.1.
        Dat het rapport van bevindingen is opgemaakt door twee toezichthouders is weliswaar anders dan in de 2.2. genoemde zaak, maar dat neemt niet weg dat nog steeds sprake is van twee tegengestelde meningen van deskundigen. Enerzijds zijn dat de bevindingen van die twee toezichthouders, die verklaren dat zij tijdens diverse tellingen tekenen van bewustzijn (waaronder fladderen en oprichtreflexen) hebben gezien. Anderzijds zijn dat de e-mails van [persoon A] van 12 mei 2022 en 14 februari 2023, waarin hij onder andere convulsies en fladderen op één lijn stelt en stelt dat het strekken van de nek of het achterover buigen vormen van ‘gasping’ zijn die bij goed verdoofde kuikens voorkomen. Die tegengestelde mening van [persoon A] was eerder aanleiding om het bezwaar gegrond te verklaren. Het standpunt van de gemachtigde van [verweerder] ter zitting, dat de mening van [persoon A] niet overeenkomt met de wetenschap, kan de rechtbank in het licht van die gegrondverklaring dan ook niet plaatsen.
        
      
      
        6.3.2.
        Zoals deze rechtbank eerder heeft geoordeeld, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s of filmmateriaal bij het rapport worden gevoegd, indien een rapport van bevindingen onduidelijkheden bevat of twijfel rijst over de beschreven constateringen. Juist in een zaak als deze – waarin een eerdere vergelijkbare zaak bij hetzelfde bedrijf leidde tot een gegrond bezwaar – had het voor de hand gelegen om ook bij dit rapport van bevindingen een filmpje te voegen. In de in 2.2. genoemde zaak was dit immers ook technisch mogelijk en in deze zaak waren er bovendien twee toezichthouders die hadden kunnen filmen. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat eiseres onder verwijzing naar de weekrapportage van de NVWA (productie 13) onweersproken en onderbouwd heeft betoogd dat de gaswaardes voor de bedwelming op de tijdstippen van de controles conform de normen waren. 
        
      
    
    
      6.4.
      Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat [verweerder] niet heeft voldaan aan zijn bewijslast dat de overtreding is gepleegd. [verweerder] was dan ook niet bevoegd om de boete aan eiseres op te leggen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2, 3:46 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat [verweerder] het boetebesluit onzorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom eiseres de overtreding volgens hem heeft gepleegd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het boetebesluit herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt.
    
    
    
      7.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet [verweerder] het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. [verweerder] moet deze vergoeding betalen. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.868,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor deelname aan de telefonische hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,-, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 19 mei 2023;
    - herroept het besluit van 9 december 2022;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat [verweerder] het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt [verweerder] tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 3:2
      
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      
        Artikel 3:46
      
      Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
    
    
      
        Artikel 7:12, eerste lid
      
      De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)
    
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1099/2009
      
      
        Artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder d
      
    
    1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
    2. Voor de toepassing van lid 1 nemen bedrijfsexploitanten met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat dieren:
    d) geen tekenen van vermijdbare pijn, angst, of abnormaal gedrag vertonen.
    
    
      
        Wet dieren
      
      
        Artikel 6.2, eerste lid
      
      Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
    
      
        Artikel 8.7
      
      Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
    
    
    
      
        Regeling houders van dieren
      
      
        Artikel 5.8
      
      Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3 (…) van verordening (EG) nr. 1099/2009.
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juni 2024, ECLI:NL:CBB:2024:390.
  
  
     Uitspraak van de meervoudige kamer van 25 januari 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:475.