ECLI:NL:RVS:2023:4840, Raad van State, 27-12-2023, 202107348/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de woonunit (caravan) op het perceel [locatie] in Drijber te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] is eigenaar van het perceel. Op 6 april 2020 is geconstateerd dat op het perceel zonder omgevingsvergunning een woonunit (caravan) was geplaatst. Volgens het college is deze woonunit in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Midden-Drenthe". De woonunit is daarom volgens het college geplaatst in strijd met artikel 2.1, aanhef en onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, en wordt in strijd met artikel 2.3a van die wet in stand gehouden. Het college heeft [appellant] gelast de woonunit te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] is het niet eens met dit besluit.

202107348/1/R3.
    Datum uitspraak: 27 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Drijber, gemeente Midden-Drenthe,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 15 oktober 2021 in zaak nr. 20/3276 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 mei 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de woonunit (caravan) op het perceel [locatie] in Drijber (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.G. Smit en T. Wellen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Op 6 april 2020 is geconstateerd dat op het perceel zonder omgevingsvergunning een woonunit (caravan) was geplaatst. Volgens het college is deze woonunit in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Midden-Drenthe" (hierna: het bestemmingsplan). De woonunit is daarom volgens het college geplaatst in strijd met artikel 2.1, aanhef en onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), en wordt in strijd met artikel 2.3a van die wet in stand gehouden. Het college heeft [appellant] gelast de woonunit te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 2.000,00 voor iedere maand dat niet tijdig aan de last is voldaan, met een maximum van € 12.000,00. Bij het besluit op bezwaar van 21 oktober 2020 is het college bij deze last gebleven.
    [appellant] is het niet eens met dit besluit.
    2.       In hoger beroep is niet langer in geschil dat voor de woonunit een omgevingsvergunning is vereist, waarover [appellant] niet beschikt, zodat sprake is van een overtreding. Ook niet in geschil is dat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.
    Beginselplicht tot handhavend optreden
    3.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet handhavend mocht optreden omdat concreet zicht op legalisatie bestaat. Om te beginnen betwist hij de overweging van de rechtbank dat de woonunit niet als hoofdgebouw in de zin van de planregels kan worden beschouwd omdat er geen andere gebouwen op het perceel staan. Uit de definities in de planregels volgt volgens hem niet dat alleen bij bestaande hoofdgebouwen sprake kan zijn van een bijgebouw. Voor zover dat anders is, betoogt [appellant] dat hij het voornemen heeft om een reguliere woning op het perceel te realiseren, waarmee de woonunit alsnog een bijgebouw zou worden. De wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan biedt volgens hem de mogelijkheid voor zo'n woning en hierover heeft hij al contact gezocht met het college. Volgens hem pleegt het college medewerking te verlenen aan tijdelijke huisvesting in afwachting van nieuwbouw.
    4.1.    Het perceel heeft in het bestemmingsplan de bestemming "Wonen - Voormalige boerderijen".
    Artikel 29, lid 29.2, onder a, van de planregels bevat regels voor het bouwen van hoofdgebouwen. Onderdeel b van dit lid bevat regels voor het bouwen van bijgebouwen.
    De definities van bijgebouw en hoofdgebouw staan in artikel 1, onder ee en onder hhh. Onder bijgebouw wordt verstaan: "een gebouw, dat in bouwkundig opzicht qua massa en vorm en ten dienste staat van het hoofdgebouw, vrijstaand, dan wel aangebouwd". Onder hoofdgebouw wordt verstaan: "een gebouw dat op een bouwperceel in bouwkundig opzicht qua massa en vorm, dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste gebouw valt aan te merken".
    4.2.    Uit deze bepalingen volgt dat alleen sprake kan zijn van een bijgebouw als er daarnaast een hoofdgebouw op het perceel aanwezig is. De enkele gestelde intentie om op termijn een woning als hoofdgebouw op het perceel te realiseren, waarvoor bovendien nog een omgevingsvergunning moet worden gevraagd, kan hier niet bij worden betrokken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, betekent de afwezigheid van een ander gebouw op het perceel dat de woonunit in bouwkundig opzicht qua massa en vorm als belangrijkste gebouw valt aan te merken, en daarom het hoofdgebouw is.
    4.3.    Op grond van artikel 29, lid 29.2, onder a, onder 1, van de planregels mogen als hoofdgebouw uitsluitend woningen worden gebouwd met de kenmerkende karakteristieke vorm van voormalige boerderijen.  [appellant] heeft niet betwist dat de woonunit hier niet mee in overeenstemming is. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat voor legalisatie van de woonunit onder meer toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, nodig is.
    4.4.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat [appellant] geen ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning voor de woonunit heeft aangevraagd. Dat [appellant] de intentie heeft om een woning te realiseren die met toepassing van een binnenplanse wijzigingsbevoegdheid zou kunnen worden toegestaan, en dat het college onder omstandigheden medewerking verleent aan tijdelijke huisvesting in afwachting van nieuwbouw, maakt het zicht op legalisatie van de woonunit in afwijking van het bestemmingsplan onvoldoende concreet om in de weg te staan aan handhavend optreden. De uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1350) waarop [appellant] zich beroept, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het in die zaak ging om bouwwerkzaamheden die wel in overeenstemming met het bestemmingsplan waren.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] heeft op de zitting aangevoerd dat het college geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden, omdat dit ertoe leidt dat [appellant] momenteel niet op zijn eigen perceel onder fatsoenlijke omstandigheden kan wonen. Dat is volgens hem een inbreuk op het recht op een thuis en het recht op ongestoord genot van eigendom, zoals neergelegd in de artikelen 12 en 17 van de Universele verklaring van de rechten van de mens en in verschillende verdragen.
    5.1.    De rechten waarop [appellant] zich beroept, zoals ook neergelegd in bijvoorbeeld het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn geen absolute rechten. Met het oog op het algemeen belang kunnen bij de Wabo en bij bestemmingsplan beperkingen worden gesteld aan het gebruik van een perceel (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4233, onder 7.3 en 8.2). In dit geval bestaat de beperking uit bouwregels die moeten worden nageleefd met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Omdat [appellant] zijn betoog niet nader heeft onderbouwd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat deze bouwregels in dit geval een onaanvaardbare inbreuk op de door [appellant] genoemde rechten inhouden en dat de belangen van [appellant] niet op voldoende evenwichtige wijze zijn afgewogen in de besluitvorming.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023
    727