ECLI:NL:CBB:2024:400, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-06-2024, 22/692
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Intrekking SDE-subsidie productie-installatie zonnepanelen. Artikelen 56, zesde lid, en 59, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit Stimulering Duurzame Energieproductie (Besluit SDE). Artikel 2 van de Uitvoeringsregeling SDE. Artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb. Appellante heeft bij haar aanvraag om subsidie onjuiste gegevens verstrekt, te weten dat geen vergunning is vereist voor de realisatie van de productie-installatie, terwijl later is gebleken dat hier wel een vergunning voor nodig is. Bij verstrekking van de juiste gegevens zonder omgevingsvergunning zou de subsidieaanvraag zijn afgewezen. De intrekking van de subsidie is in dit geval niet onevenredig.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/692 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juni 2024 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [plaats]
    (gemachtigde: mr. J. van Groningen)
    
    
      en
    
    
    de minister voor Klimaat en Energie
    (gemachtigde: mr. M. Wullink)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 26 oktober 2021 (intrekkingsbesluit) heeft de minister de subsidie ingetrokken die op grond van het Besluit stimulering duurzame energieproductie (Besluit SDE) aan [naam 1] B.V. was verleend.
    
    
    
      Met het besluit van 9 maart 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] B.V. ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] B.V. heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 27 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] voor [naam 1] B.V en de gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Aanleiding voor de procedure
      
    
    
    
      1.1
      
        [naam 1] B.V. heeft een subsidie aangevraagd voor de productie van hernieuwbare elektriciteit door een zon-PV-installatie (productie-installatie) op het dak van een bouwwerk. Op 21 februari 2019 heeft de minister aan [naam 1] B.V. een subsidie van maximaal € 585.462 verleend voor de energieopwekking met de productie-installatie. [naam 1] B.V. heeft de minister op 18 augustus 2021 gemeld dat de productie-installatie per 1 juni 2021 in gebruik is genomen. 
      
    
    
      1.2
      De minister heeft besloten de subsidieverlening in te trekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat [naam 1] B.V. onjuiste informatie heeft verstrekt in de subsidieaanvraag en de juiste informatie zou hebben geleid tot de afwijzing daarvan. [naam 1] B.V. heeft een subsidieaanvraag ingediend voor het plaatsen van de installatie op bestaande bouw. In de subsidieaanvraag heeft [naam 1] B.V. verklaard dat de productie-installatie niet geplaatst wordt op of tegen een nog te bouwen bouwwerk, waarvoor een vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (omgevingsvergunning) is vereist, terwijl zij op dat moment het voornemen had om de productie-installatie op een nieuw te realiseren bedrijfsloods te plaatsen. [naam 1] B.V. was namelijk al van plan om de veehouderij te staken, de stal te slopen en de nieuwe bedrijfsloods te realiseren waarvoor een omgevingsvergunning vereist is. Dit blijkt uit de exploitatieovereenkomst van 16 april 2018 tussen de gemeente en [naam 1] B.V. waarin afspraken zijn gemaakt over deze punten. De productie-installatie is gerealiseerd op de nieuw gebouwde hal, waarvoor  een omgevingsvergunning moest worden verleend. De verstrekking van juiste of volledige gegevens zou tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening hebben geleid, namelijk een afwijzing, omdat de omgevingsvergunning niet was verleend ten tijde van de subsidieaanvraag. De vereiste omgevingsvergunning dient het verkrijgen van zekerheid over de realisatie en de tijdigheid van de realisatie van projecten en daarmee de realisatie van het duurzaamheidsbeleid van de minister. [naam 1] B.V. heeft zich op een oneigenlijke manier bevoordeeld ten opzichte van andere aanvragers door de vereiste vergunning niet in de subsidieaanvraag te vermelden. Het achteraf door de vingers zien van het weglaten van essentiële informatie werkt strategische aanvragen in de hand. Daarom is het intrekkingsbesluit in het belang van het bieden van een gelijk speelveld genomen.
      
    
    
      1.3
      De minister heeft verder in het bestreden besluit geconcludeerd dat sprake is van een essentiële wijziging van het project als bedoeld in artikel 62, derde lid, van het Besluit SDE, waarvoor om een ontheffing moet worden verzocht bij de minister. Er is subsidie verleend voor een productie-installatie op een dak op bestaande bouw waarvoor geen omgevingsvergunning vereist is en deze vergunning is door wijziging van het plan wel nodig. De minister heeft voor de wijziging geen ontheffing verleend, omdat [naam 1] B.V. geen verzoek heeft ingediend. Bovendien was de wijziging in dit geval voorzienbaar. 
      
    
    
      1.4
      Op 2 november 2021 heeft de minister [naam 1] B.V. gewezen op een andere subsidiemogelijkheid voor de productie-installatie. Op 5 november 2021 heeft [naam 1] B.V. nogmaals subsidie aangevraagd op grond van de subsidieregeling Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (Besluit SDE++). De minister heeft op 18 maart 2022 op grond hiervan een subsidie van € 342.222,- verleend voor de energieopwekking met de productie-installatie.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        2	Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Standpunten [naam 1] B.V.
        
      
      
    
    
      3.1
      
        [naam 1] B.V. voert aan dat de minister de subsidieverlening ten onrechte heeft ingetrokken. Dat de productie-installatie op een dak zou worden gerealiseerd en geëxploiteerd is altijd zeker geweest. [naam 1] B.V. was weliswaar ten tijde van de aanvraag van plan om een nieuwe bedrijfsloods realiseren, maar de productie-installatie zou worden geplaatst op de varkensstallen, die er al stonden, als de omgevingsvergunning voor die bedrijfsloods niet zou worden verleend. De productie-installatie was dan ook niet van de verlening van een omgevingsvergunning afhankelijk. Van belang is dat de productie-installatie inmiddels binnen de realisatietermijn op de beoogde locatie met de verwachte productiecapaciteit is opgeleverd. Dat voor de nieuwe bedrijfsloods een omgevingsvergunning was vereist, is dan ook geen reden om de subsidie in te trekken.
      
    
    
      3.2
      
        [naam 1] B.V. voert verder aan dat geen sprake is van een essentiële wijziging waarvoor om een ontheffing moest worden verzocht. Het begrip essentiële wijziging heeft alleen betrekking op wijzigingen aangebracht in de productie-installatie. De productie-installatie zou hoe dan ook ongewijzigd, en daarmee volgens plan, op een dak worden gerealiseerd. Als wel sprake is van een essentiële wijziging, dan had de minister alsnog ontheffing moeten verlenen, dan wel het bestaan van een ontheffingsmogelijkheid in de beoordeling moeten betrekken.
      
    
    
      3.3
      
        [naam 1] B.V. betoogt tot slot dat het intrekkingsbesluit niet evenredig is, omdat het besluit uiterst belastend is en niet voldoet aan het beginsel van de minste pijn. De productie-installatie is een forse financiële investering die bijdraagt aan de duurzaamheidsdoelstelling van de minister. Omdat de productie-installatie wel is gerealiseerd is de intrekking van de subsidie excessief formalistisch. Weliswaar heeft de minister alsnog subsidie verleend op grond van het Besluit SDE++, maar dit betreft een veel lager subsidiebedrag voor dezelfde investering.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
      
        
          Bevoegdheid tot intrekking van de subsidie
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College oordeelt dat de minister de subsidieverlening heeft mogen intrekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, omdat [naam 1] B.V. onjuiste gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van de juiste gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid. 
      
    
    
      4.2
      De minister heeft terecht geconcludeerd dat [naam 1] B.V. onjuiste en onvolledige informatie heeft verstrekt in de subsidieaanvraag. In de subsidieaanvraag van 15 oktober 2018 heeft zij de vraag, of de productie-installatie wordt geplaatst op of tegen een nog te bouwen bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning vereist is, met “nee” beantwoord. Dit terwijl [naam 1] B.V. destijds in de eerste plaats van plan was om op deze locatie een nieuwe bedrijfshal te realiseren. Het beoogde plan blijkt uit de exploitatieovereenkomst van 16 april 2018 die [naam 1] B.V. voorafgaand aan de subsidieaanvraag met de gemeente heeft afgesloten. De minister heeft op basis hiervan terecht geconcludeerd dat ten tijde van de aanvraag bekend was dat de stallen mogelijk gesloopt zouden worden om vervolgens een nieuwe bedrijfsloods te realiseren waarvoor een omgevingsvergunning vereist was. De sloop heeft daadwerkelijk plaatsgevonden in de eerste helft van 2019. De omgevingsvergunning voor de nieuwbouw is pas in maart 2020 aangevraagd en in september 2020 verleend. Daarmee is vast komen te staan dat de informatie in de subsidieaanvraag van 15 oktober 2018 niet overeenkomt met het beoogde plan van 16 april 2018. Het betoog dat sprake was van alternatieve plannen waardoor hoe dan ook zekerheid bestond over de realisatie van een productie-installatie op een dak, maakt niet dat sprake is van een juiste en volledige aanvraag. Tussen de sloop van de oude stallen en de verlening van de omgevingsvergunning voor de nieuwbouw heeft ruim een jaar gezeten. Gedurende dat jaar was er dus geen zekerheid dat er een bouwwerk zou zijn om de installatie op te plaatsen. Daaruit blijkt ook dat het niet de bedoeling van [naam 1] BV is geweest om de productie-installatie op de oude stallen te plaatsen. Het is ook onduidelijk gebleven wat voor zin het zou hebben gehad een productie-installatie te plaatsen op buiten gebruik gestelde varkensstallen.
      
    
    
      4.3
      In de artikelen 56, zesde lid, en 59, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit SDE en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling SDE is kort gezegd bepaald dat de aanvraag om verlening van een SDE-subsidie vergezeld moet gaan van de vergunningen die noodzakelijk zijn voor de realisatie van de productie-installatie en dat de aanvraag bij het niet verstrekken daarvan wordt afgewezen. Als de minister ten tijde van de aanvraag had geweten dat Van Eck van plan was de productie-installatie op het dak van een nieuw te bouwen bedrijfsloods te plaatsen, zou hij die aanvraag hebben afgewezen omdat de overgevingsvergunning ten tijde van de aanvraag ontbrak.
      
      
        
          Ontheffing voor de essentiële wijziging
        
      
      
      
        5	Anders dan [naam 1] B.V. heeft aangevoerd, is het College met de minister van oordeel dat sprake is van een essentiële wijziging als bedoeld in artikel 62, derde lid, van het Besluit SDE, waarvoor [naam 1] B.V. bij de minister om een ontheffing had moeten verzoeken. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 augustus 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:847, overweging 5.1), is het feit dat een omgevingsvergunning vereist is, terwijl deze eerst niet noodzakelijk was, een indicatie dat het om een essentiële wijziging van de realisatie van het plan gaat. Daarbij komt dat de subsidie is aangevraagd en verleend voor de realisatie van een productie-installatie op het dak van een bouwwerk. Hieruit volgt dat het dak noodzakelijk is om de productie-installatie daadwerkelijk te kunnen plaatsen. Als de realisatie van dat dak van de verlening van een omgevingsvergunning afhankelijk is geworden door de wijziging van het plan, is dat essentieel voor de realisatie van de productie-installatie. [naam 1] B.V. heeft niet (tijdig) om ontheffing verzocht. 
      
      
      
        
          De evenredigheid van het intrekkingsbesluit
        
      
      
    
    
      6.1
      Het besluit tot intrekking van de verleende subsidie op grond van artikel 4:48, eerste lid, van de Awb berust op een discretionaire bevoegdheid waarbij een afweging van de betrokken belangen dient te worden gemaakt. Op grond van het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Om dit te kunnen beoordelen moet de vraag worden beantwoord of het intrekkingsbesluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of dat besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. 
      
    
    
      6.2
      Het College oordeelt dat de gevolgen van het intrekkingsbesluit voor [naam 1] B.V. niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het intrekkingsbesluit is een geschikt en noodzakelijk middel om de subsidieverlening ongedaan te maken als blijkt dat de subsidie, die op volgorde van binnenkomst van volledige en juiste aanvragen wordt verdeeld, op basis van onjuiste informatie is verleend. De intrekking van de subsidieverlening is in het belang van de juiste toepassing van het Besluit SDE en het bieden van een gelijk en eerlijk speelveld. De aanvraag moet alle gevraagde en juiste informatie bevatten zodat de minister een volledig beeld krijgt van het project en deze zorgvuldig kan beoordelen op haalbaarheid. Van belang is dat het indienen van strategische aanvragen en het indienen van onvoldragen projectplannen wordt voorkomen. De omgevingsvergunning is een belangrijk onderdeel van die beoordeling. Als [naam 1] B.V. de subsidie mag behouden terwijl zij ten tijde van de aanvraag niet over de noodzakelijke omgevingsvergunning beschikte, ontstaat een voordeel ten opzichte van aanvragers die eerst hebben gewacht op een omgevingsvergunning of het indienen van een subsidieaanvraag achterwege hebben gelaten om deze reden. De aanvragen worden immers op volgorde van binnenkomst behandeld en er geldt een subsidieplafond. Omdat [naam 1] B.V. door haar handelwijze de intrekking aan zichzelf te wijten heeft, is in dit geval ook geen sprake van een onevenwichtig besluit. Er zijn verder geen feiten en omstandigheden die het besluit toch onevenwichtig maken. De minister heeft [naam 1] B.V. bovendien inmiddels op een nieuwe aanvraag subsidie voor de productie-installatie verleend op grond van het Besluit SDE++, waardoor de gevolgen van het intrekkingsbesluit beperkt zijn. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        7	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. J.L. Verbeek en mr. M. Schoneveld, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      H.O. Kerkmeester	w.g. M. Ettema
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c
    
    1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
    c.	de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
    
    
      
        Besluit stimulering duurzame energieproductie
      
    
    
    
      Artikel 56, zesde lid
    
    6. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat een haalbaarheidsstudie of de vergunningen die vereist zijn voor de realisatie van de productie-installatie bij een aanvraag worden gevoegd. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt naar categorie productie-installatie, op te wekken vermogen of aan te vragen subsidiebedrag en kunnen eisen worden gesteld waaraan de haalbaarheidsstudie moet voldoen.
    
    
      Artikel 58, eerste lid
    
    1. Ingeval van verdeling op volgorde van binnenkomst, verdeelt Onze Minister het beschikbare bedrag in de volgorde van ontvangst van de aanvragen, met dien verstande dat indien een aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag en met toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht de gelegenheid heeft gehad de aanvraag aan te vullen, voor de toepassing van dit artikel, de dag waarop de aanvraag voldoet aan de wettelijke voorschriften als datum van ontvangst geldt.
    
    
      Artikel 59, eerste lid, aanhef en onder d
    
    1. Onze Minister beslist in ieder geval afwijzend op een aanvraag indien:
    d.	indien van toepassing één of meer vergunningen als bedoeld in artikel 56, zesde lid, niet zijn verleend.
    
    
      Artikel 62, eerste en derde lid
    
    1. De subsidie-ontvanger realiseert en exploiteert de productie-installatie overeenkomstig de gegevens zoals ingediend bij de aanvraag om subsidie.
    3. Onze Minister kan voor het vertragen, het essentieel wijzigen of het stopzetten van de realisatie of exploitatie van de productie-installatie in afwijking van het plan op voorafgaand verzoek van de subsidie-ontvanger schriftelijk ontheffing verlenen van de verplichting, bedoeld in het eerste lid. Aan de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden. Een ontheffing wordt niet verleend voor zover dit zou inhouden dat de subsidie-ontvanger de productie-installatie later in gebruik neemt dan een jaar na de dag waarop krachtens artikel 61, eerste lid, de productie-installatie in gebruik dient te zijn genomen.
    
    
      
        Algemene uitvoeringsregeling stimulering duurzame energieproductie
      
    
    
    
      Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a
    
    1. De aanvraag om subsidieverlening gaat vergezeld van:
    a.	vergunningen die noodzakelijk zijn voor de realisatie van de productie-installatie (…)