ECLI:NL:RVS:2023:3543, Raad van State, 20-09-2023, 202205429/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Helmond op de Aardbeivlinder in Helmond eenrichtingsverkeer ingesteld in de rijrichting van de Citroenvlinder door middel van het plaatsen van borden C02 en C03 van Bijlage 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. Het college heeft besloten om eenrichtingsverkeer in te stellen op de Aardbeivlinder tussen Zijdevlinder en Citroenvlinder in de rijrichting van de Citroenvlinder. Hierdoor is het voor verkeer vanaf de Citroenvlinder niet meer mogelijk om direct naar de Aardbeivlinder te rijden. Dit verkeer zal via andere wegen in de wijk, waaronder de Vuurvlinder en de Zijdevlinder, naar de Aardbeivlinder moeten rijden. Dit is volgens het college noodzakelijk omdat de Aardbeivlinder met een rijbaanbreedte van 3,50 meter onvoldoende breed is voor gemotoriseerd verkeer in twee richtingen. Een bredere rijbaan is niet mogelijk vanwege de benodigde waterberging in de Aardbeivlinder, aldus het college. Als gevolg van het verkeersbesluit neemt de verkeersintensiteit langs de woning van [appellant A] en [appellant B] toe.

202205429/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Helmond,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 2 augustus 2022 in zaak nr. 21/2315 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Helmond (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college op de Aardbeivlinder in Helmond eenrichtingsverkeer ingesteld in de rijrichting van de Citroenvlinder door middel van het plaatsen van borden C02 en C03 van Bijlage 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990.
    Bij besluit van 11 augustus 2021 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2023. [appellant A] en [appellant B] en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Croes hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft bij het besluit van 29 oktober 2020 (hierna: het verkeerbesluit) besloten om eenrichtingsverkeer in te stellen op de Aardbeivlinder tussen Zijdevlinder en Citroenvlinder in de rijrichting van de Citroenvlinder. Hierdoor is het voor verkeer vanaf de Citroenvlinder niet meer mogelijk om direct naar de Aardbeivlinder te rijden. Dit verkeer zal via andere wegen in de wijk, waaronder de Vuurvlinder en de Zijdevlinder, naar de Aardbeivlinder moeten rijden. Dit is volgens het college noodzakelijk omdat de Aardbeivlinder met een rijbaanbreedte van 3,50 meter onvoldoende breed is voor gemotoriseerd verkeer in twee richtingen. Een bredere rijbaan is niet mogelijk vanwege de benodigde waterberging in de Aardbeivlinder, aldus het college.
    2.       [appellant A] en [appellant B] wonen aan de [locatie] in Helmond. Als gevolg van het verkeersbesluit neemt de verkeersintensiteit langs de woning van [appellant A] en [appellant B] toe, nu het bestemmingsverkeer voor de Aardbeivlinder vanwege de verplichte rijrichting niet meer direct van de Citroenvlinder naar de Aardbeivlinder kan rijden. [appellant A] en [appellant B] zijn het niet eens met het verkeersbesluit omdat dit volgens hen leidt tot een onveiligere verkeersituatie. Daarnaast stellen [appellant A] en [appellant B] dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er geen bredere weg mogelijk is, waardoor de noodzaak voor het instellen van een eenrichtingsweg volgens hen vervalt.
    3.       Het college heeft dit bezwaar bij het besluit van
    11 augustus 2021 ongegrond verklaard en het verkeerbesluit gehandhaafd.
    Regelgeving
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat het college beoordelingsruimte heeft ten aanzien van de inrichting van de wijk, waaronder de breedte van de rijbanen in de wijk. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat, hoewel er meer waterberging is gerealiseerd dan wat benodigd is om wateroverlast te voorkomen, dit verschil niet zodanig groot is dat het college met zijn besluit een rijbaan van 3,5 meter aan te leggen zijn beoordelingsruimte te boven is gegaan.
    De rechtbank heeft daarnaast gewezen op vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:56). Volgens de rechtbank volgt hieruit dat een bestuursorgaan indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies kan uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant A] en [appellant B] geen contra-expertise hebben aangedragen en dat zij ook niet aannemelijk hebben gemaakt dat de voor het verkeersonderzoek gebruikte meetpunten geen representatief beeld geven. De rechtbank heeft om die reden de kritiek van [appellant A] en [appellant B] op het rapport van adviesbureau Royal HaskoningDHV (hierna: Haskoning) verworpen.
    Verder heeft de rechtbank gelet op dit rapport geoordeeld dat het niet aannemelijk is dat het instellen van een eenrichtingsweg leidt tot een (niet te aanvaarden) toename van de verkeersintensiteit in de wijk en de straat van [appellant A] en [appellant B] in het bijzonder.
    De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat het niet aannemelijk is dat de wijk al zonder het instellen van eenrichtingsverkeer verkeersonveilig was en dat het instellen van eenrichtingsverkeer leidt tot een nog verkeersonveiliger situatie. Volgens de rechtbank heeft het college kunnen besluiten om eenrichtingsverkeer in de Aardbeivlinder in te stellen.
    Hoger beroep
    6.       [appellant A] en [appellant B] zijn het niet eens met de aangevallen uitspraak en voeren aan dat er geen noodzaak is tot het instellen van eenrichtingsverkeer op de Aardbeivlinder. Volgens [appellant A] en [appellant B] baseert het college het standpunt dat een bredere weg niet mogelijk is op onjuiste feiten. Doordat de waterberging groter dan noodzakelijk is uitgevoerd kan de Aardbeivlinder minimaal 1,67 meter breder worden aangelegd, aldus [appellant A] en [appellant B]. Zij voeren daarnaast aan dat de weg eigenlijk 6,9 meter breder aangelegd kan worden, omdat het uitgangspunt van het college dat minimaal 2.308 m2 aan waterberging aanwezig moet zijn niet klopt. Met een wegbreedte van minimaal 5,17 meter is er volgens [appellant A] en [appellant B] voldoende ruimte voor een tweerichtingsweg. Zij betogen dat dit verschil dusdanig groot is dat dit buiten de beoordelingsruimte van het college valt en dat de rechtbank dit niet heeft onderkend.
    [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat het college niet heeft aangetoond dat er sprake was van een onveilige situatie die verbetert moest worden. Zij stellen dat het instellen van een eenrichtingsweg juist een negatieve invloed heeft op de verkeersveiligheid binnen de wijk. Volgens [appellant A] en [appellant B] gaat de verkeerssnelheid omhoog als gevolg van deze verkeersmaatregel, doordat bestuurders harder gaan rijden omdat er geen tegenliggend verkeer is en omdat bestuurders de extra afstand compenseren met een hogere snelheid. Zij stellen dat dit juist leidt tot een verkeersonveiligere situatie op de Vuurvlinder en omliggende straten. Bovendien gaat dit ten koste van het woongenot. [appellant A] en [appellant B] concluderen dat het college de belangen uit artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) onzorgvuldig heeft afgewogen.
    Voorts betogen [appellant A] en [appellant B] dat het college het rapport van Haskoning niet kan gebruiken ter onderbouwing van het verkeersbesluit. Zij twijfelen aan de juistheid en de volledigheid van het onderzoek en noemen in dit verband onder meer dat Haskoning niet aangemerkt kan worden als een objectieve en onpartijdige deskundige, dat het rapport niet ingaat op de effecten van het eenrichtingsverkeer op de Aardbeivlinder en dat de meetpunten onzorgvuldig zijn gekozen.
    Beoordeling
    Afbakening geschil
    7.       De besluitvorming die aan de inrichting van de wijk Stiphout-Zuid is voorafgegaan en het feitelijk handelen dat in het kader van de inrichting van de wijk heeft plaatsgevonden, staan in deze procedure niet ter beoordeling.
    De Aardbeivlinder is van gemeentewege 3,5 meter breed aangelegd. Dit betreft een feitelijke handeling, niet gericht op enig rechtsgevolg, waardoor er geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zie in dit verband onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 januari 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AP5709 en 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1871. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] over de breedte van de Aardbeivlinder kan in deze procedure daarom niet ter discussie staan. De rechtbank is in haar uitspraak om die reden ten onrechte ingegaan op de vraag of de breedte van de Aardbeivlinder valt binnen de beoordelingsruimte van het college bij het nemen van dit verkeersbesluit. De Afdeling ziet evenwel geen aanleiding de aangevallen uitspraak in zoverre te vernietigen nu het oordeel van de rechtbank met zich brengt dat zij die feitelijke handeling, derhalve terecht, ongemoeid heeft gelaten. Alleen het verkeersbesluit van 11 augustus 2021, waarbij eenrichtingsverkeer is ingesteld op de Aardbeivlinder, staat in deze procedure ter discussie.
    Toetsingskader
    8.       Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994. Het college moet dit naar behoren motiveren. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van zijn beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen.
    8.1.    Nadat het college heeft vastgesteld wat naar zijn oordeel nodig is gelet op de betrokken verkeersbelangen, moet het de uitkomst van die beoordeling afwegen tegen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).
    8.2.    Voor de motivering van een verkeersbesluit mag het college op het advies van een deskundige, in dit geval Haskoning, afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het college niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zie de uitspraken van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:599 en 26 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1629.
    Deskundigenrapport
    9.       In de maanden mei en juni is in 2021 door Actime Traffic Count Services (hierna: Actime) een verkeersonderzoek uitgevoerd. Hierbij zijn verkeerstellingen, snelheidsmetingen en een kentekenonderzoek uitgevoerd. Deze gegevens zijn door Haskoning geanalyseerd en zij heeft op 8 november 2021 het rapport uitgebracht aan het college. Het college heeft dit rapport mede ten grondslag gelegd aan het verkeersbesluit. [appellant A] en [appellant B] stellen dat Haskoning geen objectieve en onpartijdige deskundige is omdat een medeweker van Haskoning gedetacheerd is geweest bij de gemeente. Deze medewerker is betrokken geweest bij de totstandkoming van de wijk Stiphout-Zuid en heeft in deze zaak het college vertegenwoordigd op de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie. De Afdeling volgt het betoog van [appellant A] en [appellant B] niet. Zij licht dit hierna toe.
    9.1.    Het college heeft uiteengezet dat de gedetacheerde medewerker van Haskoning niet betrokken is geweest bij het verwerken van de door Actime verzamelde data en ook niet bij het opstellen van het rapport. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit wel het geval is geweest dan wel dat de positie van de gedetacheerde anderszins ven enige invloed op het rapport is geweest. [appellant A] en [appellant B] hebben niet met een contra-expertise of op enigerlei andere wijze concrete aanknopingspunten gegeven waardoor de Afdeling zou moeten twijfelen aan de zorgvuldigheid of de juistheid van het rapport van Haskoning. Het college kon het rapport van Haskoning om die reden betrekken bij het verkeersbesluit. Het betoog slaagt niet.
    Motivering van het doel van het verkeersbesluit
    10.     Tussen partijen is niet in geschil dat de Aardbeivlinder, dus een weg van 3,5 meter breed welke breedte de Afdeling in deze procedure gelet op hetgeen onder 7 is overwogen als uitgangspunt moet nemen, niet breed genoeg is voor tweerichtingsverkeer. Het college wijst in dit kader naar de richtlijnen van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek, waarin is vastgelegd dat tweerichtingsverkeer een minimale wegbreedte van 4,8 meter vereist. Het college heeft hiermee voldoende gemotiveerd dat het verkeersbesluit strekt tot het verzekeren van de veiligheid op de weg en het zo veel mogelijk beschermen van weggebruikers en passagiers zoals genoemd in artikel 2, eerste lid, onder a, b en d van de Wvw 1994. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de verkeersveiligheid in de omliggende wijken afneemt omdat weggebruikers de extra afstand die het gevolg is van het verkeersbesluit compenseren met een hogere snelheid leidt niet tot een ander oordeel. Het verkeersbesluit strekt niet tot een verhoging van de maximumsnelheid ter plaatse en in de omliggende wijken. Voor zover daar harder wordt gereden dan de maximumsnelheid, is dat vooral een kwestie van handhaving. Tijdens de zitting heeft het college aangegeven dat de gemeente het afgelopen half jaar geen meldingen heeft ontvangen van verkeersoverlast.
    Belangenafweging
    11.     In het kader van de belangenafweging is het vervolgens de vraag of de nadelige gevolgen voor [appellant A] en [appellant B] opwegen tegen de betrokken verkeersbelangen. [appellant A] en [appellant B] ervaren overlast van het feit dat de verkeersintensiteit voor hun woning toeneemt als gevolg van het verkeersbesluit.
    11.1.  Tussen partijen is niet in geschil dat de verkeerintensiteit op de Vuurvlinder toeneemt omdat het merendeel van het bestemmingsverkeer voor de Aardbeivlinder via de Vuurvlinder zal rijden. Het college geeft aan dat dit ongeveer 25 motorvoertuigen per dag zijn, en verwijst naar het rapport van Haskoning. In het rapport van Haskoning wordt echter slechts een algemeen beeld geschetst van een lage verkeersintensiteit in de wijk Stiphout-Zuid, maar uit het rapport blijkt niet hoeveel bestemmingsverkeer als gevolg van het verkeersbesluit via de Vuurvlinder rijdt. Dit betekent dat niet precies vast staat hoeveel extra verkeersbewegingen het verkeersbesluit met zich brengt. [appellant A] en [appellant B] geven zelf aan dat het hier gaat om absolute getallen die voor de gemiddelde burger wellicht verwaarloosbaar zijn, maar dat het wel meer verkeersbewegingen zijn dan dat zij op basis van eerdere plannen mochten verwachten.
    11.2.  Het enkele feit dat er meer verkeersbewegingen zijn dan verwacht, maakt niet dat het besluit onevenredig is. De Afdeling begrijpt dat het verkeersbesluit voor [appellant A] en [appellant B] enige nadelige gevolgen met zich meebrengt, maar zij hebben evenwel met het betoog dat het aantal toegenomen verkeersbewegingen voor de gemiddelde burger wellicht verwaarloosbaar zijn maar dat het er meer zijn dan mocht worden verwacht, niet aannemelijk gemaakt dat deze gevolgen dusdanig nadelig zijn dat het college hier een andere belangenafweging had moeten maken.
    12.     Met de rechtbank is de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, van oordeel dat het college heeft mogen besluiten om éénrichtingsverkeer in de Aardbeivlinder in te stellen. Ook in hetgeen [appellant A] en [appellant B] voor het overige hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Polak
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2023
    85-1064
     
    Bijlage: wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 2
    1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    a.       het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b.       het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c.       het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d.       het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    a.       het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    b.       het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    [...]
    Artikel 15
    1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
    Artikel 12
    De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
    a.       de volgende borden:
    I.        de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E4, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegeven aan artikel 8, derde lid;
    II.       bord L3 van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, voor zover het een bushalte betreft;
    […]
    Artikel 21
    De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.