ECLI:NL:RVS:2023:3294, Raad van State, 30-08-2023, 202003172/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het college van burgemeester en wethouders van Bladel heeft [appellante] bij besluit van 1 mei 2018 onder oplegging van een dwangsom gelast om de container, de prefab berging en het aanwezige hout/multiplex dat verwerkt is in de wal te verwijderen en verwijderd te houden, omdat dit bouwwerken zijn die zonder omgevingsvergunning zijn geplaatst. Dit is volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Daarnaast zijn de bouwwerken en het tegen de container gestapelde hout/multiplex naar het oordeel van het college in strijd met artikel 8.1 en 8.4 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014". Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, zo stelt het college.

202003172/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-­Brabant van 25 maart 2020 in zaken nrs. 18/2971, 18/3177, 19/467 en 19/40 in de gedingen tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bladel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 mei 2018 heeft het college [appellante] lasten onder dwangsom opgelegd om de container, de groene prefab berging, het in de wal verwerkte hout/multiplex en het losse hout/multiplex tegen de container op een perceel aan de [locatie] in Bladel te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 5.000,00.
    Bij besluit van 27 juni 2018 heeft het college geweigerd om de begunstigingstermijn te verlengen.
    Bij besluit van 3 juli 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 4.000.
    Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 1 mei 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 1 november 2018 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 27 juni 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 29 november 2018 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 25 juni 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 4 januari 2019 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 3 juli 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij vier afzonderlijke uitspraken van 25 maart 2020 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten op bezwaar ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 7 augustus 2023, waar het college, vertegenwoordigd door S.J.C. Torres LLB, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaresse van het perceel [locatie] in Bladel (hierna: het perceel). Op het perceel stond een houten pand met overkapping, dat in 1992 zonder bouwvergunning is gerealiseerd. Bij besluit van 18 mei 2016 heeft het college [appellante] een last onder dwangsom opgelegd tot verwijdering van het pand. Dit besluit is onherroepelijk.
    2.       Tijdens een controle op 9 april 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Bladel geconstateerd dat op het perceel hout/multiplex van het gesloopte houten pand met overkapping is verwerkt in een wal. Daarnaast was een container aanwezig waartegen hout/multiplex was gestapeld. Tot slot is geconstateerd dat er op het perceel een prefab berging aanwezig was.
    3.       Het college heeft [appellante] bij besluit van 1 mei 2018 onder oplegging van een dwangsom gelast om de container, de prefab berging en het aanwezige hout/multiplex dat verwerkt is in de wal te verwijderen en verwijderd te houden, omdat dit bouwwerken zijn die zonder omgevingsvergunning zijn geplaatst. Dit is volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Daarnaast zijn de bouwwerken en het tegen de container gestapelde hout/multiplex naar het oordeel van het college in strijd met artikel 8.1 en 8.4 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014" (hierna: het bestemmingsplan). Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, zo stelt het college.
    4.       De aan het besluit van 1 mei 2018 verbonden begunstigingstermijn eindigde op 12 juni 2018. Op 21 juni 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Bladel een controle op het perceel uitgevoerd, waarbij geconstateerd is dat de container, de prefab berging en het losse hout/multiplex niet van het perceel verwijderd waren. Bij besluit van 25 juni 2018 is het college daarom overgegaan tot invordering van € 5.000,00 aan dwangsommen. Vervolgens heeft het college op 27 juni 2018 geweigerd om de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom te verlengen. Daarna heeft een toezichthouder van de gemeente Bladel op 28 juni 2018 het perceel gecontroleerd. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de prefab berging en de container niet van het perceel verwijderd waren. Op 3 juli 2018 is het college daarom overgegaan tot invordering van € 4.000,00 aan dwangsommen.
    [appellante] is het niet eens met de opgelegde lasten onder dwangsom, de invorderingsbesluiten en de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen.
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Is de verzoeker om handhaving terecht als partij aangemerkt?
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank de verzoeker om handhaving, [partij], ten onrechte als partij heeft toegelaten in de procedure. Volgens [appellante] heeft [partij] geen eigen belang bij de aan haar opgelegde lasten onder dwangsom, omdat hij op 10 km afstand van het perceel woont. Daarnaast voert [appellante] aan dat [partij] geen bezwaar heeft gemaakt en geen beroep heeft ingesteld. [appellante] stelt zich op het standpunt dat hij daarom gelet op artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet aan de procedure had mogen deelnemen.
    6.1.    Op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb kan de rechter tot sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. Een belanghebbende is op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    Op grond van artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
    6.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 6.2 van haar uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:641, is [partij] door overdracht onder algemene titel, namelijk door erfopvolging, mede-eigenaar geworden van een perceel dat grenst aan het perceel van [appellante]. Hoewel [partij] op 10 km afstand van het perceel woont, heeft hij als mede-eigenaar van het aangrenzende perceel een rechtstreeks betrokken belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de handhaving tegen [appellante]. De rechtbank heeft [partij] daarom terecht op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij aan het geding laten deelnemen.
    Voor zover [appellante] aanvoert dat [partij] geen bezwaar heeft gemaakt tegen de lasten onder dwangsom en geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit op bezwaar, leidt dat niet tot een ander oordeel. [partij] heeft een aan [appellante] tegengesteld belang. Hij was het eens met de lasten onder dwangsom en het besluit op bezwaar. Hij hoefde daarom geen rechtsmiddelen in te stellen om als partij deel te mogen nemen aan de procedure.
    Het betoog faalt.
    De lasten onder dwangsom
    Mandaatregeling
    7.       Het betoog van [appellante] dat het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom ondertekend is door een medewerker die daartoe niet gemandateerd was, slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat  indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Eventuele aan het besluit tot oplegging van de lasten klevende gebreken kunnen daarom bij het besluit op bezwaar worden hersteld. Het besluit op bezwaar is genomen door het college en ondertekend door de gemeentesecretaris en de burgemeester. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat hiermee een eventueel mandaatgebrek is hersteld.
    Voorafgaand horen
    8.       Het betoog van [appellante] dat de lasten onder dwangsom ten onrechte aan haar zijn opgelegd zonder dat zij daaraan voorafgaand gehoord is, slaagt niet. De rechtbank heeft al geoordeeld dat het college ten onrechte heeft afgezien van het horen. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] in bezwaar en beroep alles heeft kunnen aanvoeren tegen het besluit tot oplegging van de lasten dat zij ook in het kader van artikel 4:8 van de Awb had kunnen aanvoeren. [appellante] heeft dit niet gemotiveerd weersproken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zij door het achterwege laten van het horen niet is benadeeld.
    Is sprake van een overtreding?
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank de prefab berging ten onrechte als bouwwerk heeft aangemerkt. Daartoe voert [appellante] aan dat de prefab berging geen berging is, maar een losstaande kap tegen de regen, die door twee personen eenvoudig kan worden opgepakt en verplaatst.
    Voorts voert [appellante] aan dat er geen bouwwerk is opgericht door het plaatsen van het hout/multiplex in de wal. Daarbij beroept zij zich op de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3097, onder 3.1, waaruit volgt dat een vastgetimmerde houten vlonder op een dakterras geen bouwwerk is.
    Tot slot voert [appellante] aan dat de losliggende planken en platen op het perceel geen bouwwerk zijn.
    9.1.    Het begrip bouwwerk is niet in de Wabo omschreven. De Wabo beoogt, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91 en 92), bij het begrip "bouwwerk" aan te sluiten zoals dat onder de Woningwet werd aangeduid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:614, onder 4.2), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren."
    9.2.    De prefab berging is een constructie van enige omvang die direct steun vindt in de grond en bedoeld is om ter plaatse te functioneren. Daargelaten welke naam daarvoor wordt gebruikt, is de prefab berging daarom een bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Dat volgens [appellante] de prefab berging makkelijk verplaatsbaar is, doet er niet aan af dat die bedoeld is om ter plaatse te functioneren.
    Uit overgelegde foto’s in het dossier blijkt dat bij en in de wal hout en multiplex op zodanige wijze is verwerkt en met elkaar verbonden dat een constructie is ontstaan die de functie van afscheiding heeft. Die constructie vindt direct of indirect steun in de grond en is bedoeld om ter plaatse te functioneren. De ontstane constructie is daarom een bouwwerk dat zonder omgevingsvergunning is gebouwd. De verwijzing door [appellante] naar de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3097, leidt niet tot een ander oordeel. In die uitspraak overwoog de Afdeling dat een vlonder die geen onderdeel uitmaakt van het dak waarop de vlonder rust en alleen aan een losliggend frame van onderleggers is bevestigd, geen constructie is en daarom ook geen bouwwerk is. In dit geval maakt het hout/multiplex integraal onderdeel uit van een constructie die als bouwwerk moet worden aangemerkt.
    Verder overweegt de Afdeling dat het college het losliggende hout/multiplex niet als bouwwerk heeft aangemerkt waarvoor een omgevingsvergunning voor bouwen vereist is. De Afdeling zal hierna in de overwegingen 10-10.1 bespreken of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het losliggende hout/multiplex in strijd met het bestemmingsplan aanwezig is.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellante] door het plaatsen van de prefab berging en het verwerken van het hout en multiplex in de wal in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft gehandeld.
    Het betoog faalt.
    10.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er sprake is van verboden opslag van (bedrijfs)materialen. Volgens haar geldt op het deel van het perceel waar de materialen gestald stonden niet de bestemming "Bos" maar de bestemming "Recreatie".
    10.1.  De Afdeling stelt vast dat ten tijde van de besluitvorming op het perceel het bestemmingsplan en het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014, eerste herziening 2016" golden. Op grond van die bestemmingsplannen heeft een heel klein deel van het noordoosten van het perceel de bestemming "Recreatie". Op de rest van het perceel geldt de bestemming "Bos". De voorwerpen waarvan de verwijdering is gelast, bevonden zich op het deel van het perceel waarop de bestemming "Bos" rust. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aanwezigheid van het losse hout en multiplex aangemerkt dient te worden als opslag die in strijd is met de bestemming "Bos" als bedoeld in artikel 8.4, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het perceel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt gebruikt.
    Het betoog faalt.
    11.     Gelet op het voorgaande was het college bevoegd om handhavend op te treden tegen [appellante] wegens het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
    Onduidelijkheid lasten onder dwangsom
    12.     [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de lasten onder dwangsom onduidelijk en onjuist zijn. Volgens haar was er alleen een last onder dwangsom opgelegd voor het afbreken van het houten pand met overkapping, door haar de nutsschuur genoemd, en heeft de toezichthouder die last onder dwangsom tijdens zijn controles ten onrechte verruimd.
    12.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1141, onder 4.2) vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    12.2.  Deze zaak gaat niet over de in 2016 opgelegde last onder dwangsom om het houten pand met overkapping te verwijderen. De lasten onder dwangsom waar deze zaak over gaat, zijn door het college opgelegd bij het besluit van 1 mei 2018. De toezichthouder kan die lasten niet uitbreiden en heeft dat ook niet gedaan. Onder het kopje "Lastgeving" in het besluit van 1 mei 2018 heeft het college vermeld dat [appellante] binnen zes weken de op het perceel geplaatste container, het in de houtwal verwerkte hout/multiplex en het losse hout/multiplex tegen de container en de groene prefab berging dient te verwijderen en verwijderd dient te houden. Ook heeft het college bij het besluit een fotobijlage gevoegd, waarin met kruisjes is aangegeven welke voorwerpen verwijderd moeten worden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de lasten zo voldoende duidelijk zijn.
    Het betoog faalt.
    Ontoegankelijkheid zandpad
    13.     [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de lasten niet had mogen opleggen, omdat zij de lasten niet kon uitvoeren. Volgens haar was de Postelsedijk zo slecht onderhouden en in zo’n slechte staat, dat zij ontoegankelijk was en niet gebruikt kon worden om materiaal af te voeren. Ook stelt [appellante] dat de Postelsedijk continu was afgesloten voor herstelwerkzaamheden.
    Daarnaast betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar bewijsaanbod om getuigen op te roepen die kunnen verklaren over de staat van de Postelsedijk.
    13.1.  Op grond van het besluit van 1 mei 2018 had [appellante] tot zes weken na de dag van verzending van het besluit om de container, prefab berging en het hout/multiplex te verwijderen en verwijderd te houden. Dat betekent dat zij uiterlijk op 12 juni 2018 aan de last had moeten voldoen. [appellante] heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat het zandpad ten tijde van het besluit van 1 mei 2018 en gedurende de begunstigingstermijn ontoegankelijk was. De foto’s van het zandpad in het dossier van december 2017 en februari 2018 leiden niet tot een ander oordeel, omdat die op zichzelf niets zeggen over de staat van het zandpad ten tijde van het besluit van 1 mei 2018. Daar komt nog bij dat het college heeft bestreden dat het zandpand ontoegankelijk was.
    Er bestaat daarnaast geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het door [appellante] gestelde bewijsaanbod om getuigen op te roepen. [appellante] heeft alle gelegenheid gehad om getuigenverklaringen over te leggen, of om getuigen mee te nemen naar een van de twee zittingen bij de rechtbank. Zowel voorafgaand aan de zitting van 22 augustus 2019 als aan de zitting van 5 maart 2020 heeft de rechtbank [appellante] bij brief laten weten dat zij getuigen kon meenemen. Zij heeft er zelf voor gekozen om geen gebruik te maken van die mogelijkheid.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsommen
    14.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de dwangsommen niet te hoog zijn. Daartoe voert zij aan dat de dwangsommen voor agrarische bedrijven veel lager zijn.
    14.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1937, onder 8.1, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    14.2.  De dwangsom bedraagt € 2.000 per week, met een maximum van € 20.000, voor elke week dat de container niet is verwijderd, € 2.000 per week, met een maximum van € 20.000, voor elke week dat de prefab berging niet is verwijderd, en € 1.000 per week, met een maximum van € 10.000, voor elke week dat het hout/multiplex in de wal alsmede het losse hout/multiplex tegen de container niet van het perceel is verwijderd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze bedragen onevenredig hoog zijn. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het hier gaat om illegale bouwwerken en illegaal gebruik op gronden met de bestemming "Bos".
    De stelling van [appellante] dat dwangsommen voor agrarische bedrijven lager zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Daargelaten dat niet duidelijk is uit welk stuk de bedragen komen waar [appellante] op doelt, gaat het om andere overtredingen. Ook overigens bestaat geen grond voor het oordeel dat de hoogte van dwangsommen voor agrarische bedrijven maakt dat de hoogte van de dwangsommen in deze zaak onevenredig hoog zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    De weigering om de begunstigingstermijn te verlengen
    Had [appellante] om verlenging van de begunstigingstermijn verzocht?
    15.     [appellante] betoogt dat de rechtbank haar verzoek van 27 juni 2018 ten onrechte geïnterpreteerd heeft als een verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn.
    15.1.  De Afdeling stelt vast dat [appellante] in haar schrijven van 27 juni 2018 het college verzoekt om op grond van haar pro forma bezwaar en het "Sanctiebeleid" de begunstigingstermijn op te schorten totdat in bezwaar en beroep daarop zal zijn beslist. In zowel paragaaf 6.2 van de voorheen door het college gebruikte "Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen en handhavingsstrategie" (hierna: de Handreiking) als in paragraaf 3.6.3 van het later vastgestelde "Uitvoeringsbeleid Kwaliteit Vergunningen, Toezicht en Handhaving" staat dat als beleidslijn wordt gehanteerd dat de begunstigingstermijn op verzoek wordt verlengd tot in ieder geval na het besluit op bezwaar. Gelet op het verzoek van [appellante] en de verwijzing daarin naar het sanctiebeleid van het college, heeft de rechtbank haar verzoek terecht aangemerkt als een verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn.
    Het betoog faalt.
    Had de begunstigingstermijn moeten worden verlengd?
    16.     Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond van de Handreiking de begunstigingstermijn had moeten verlengen, faalt ook. De begunstigingstermijn van het besluit van 1 mei 2018 liep tot en met 12 juni 2018. [appellante] heeft pas na afloop van de begunstigingstermijn verzocht om de termijn te verlengen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een verstreken begunstigingstermijn niet kan worden verlengd (vergelijk onder 8.1 van de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:295). Alleen al hierom kan het betoog van [appellante] niet slagen.
    De invorderingsbesluiten
    17.     [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het eerste invorderingsbesluit niet had mogen nemen, omdat het college toen nog geen besluit op bezwaar over de lasten onder dwangsom had genomen.
    17.1.  De Awb kent geen regel die het college verbiedt om voorafgaand aan het besluit op bezwaar over de lasten onder dwangsom een invorderingsbesluit te nemen. Sterker nog, uit artikel 5:39 van de Awb volgt dat de wetgever er juist rekening mee heeft gehouden dat dit gebeurt.
    Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    18.     [appellante] betoogt dat de invordering van de dwangsommen onevenredig is. Daartoe voert zij aan dat zij een vrouw van 70 is die niet beschikt over gereedschap. Zij vindt niet dat verwacht kon worden dat zij midden in de winter zou voldoen aan de last. [appellante] betoogt ook dat het college misbruik van recht maakt. Zij vreest dat het college haar de lasten onder dwangsom heeft opgelegd, zodat zij failliet gaat en het college beslag kan leggen op haar perceel.
    18.1.  Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    18.2.  In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het college van invordering van de dwangsommen af had moeten zien. Het enkele feit dat zij 70 was en niet beschikte over gereedschap is daarvoor onvoldoende, alleen al omdat zij bijvoorbeeld een bedrijf had kunnen inhuren om dit voor haar te regelen. En hoewel dat op zichzelf niet uitmaakt, hoefde zij niet in de winter aan de last te voldoen. De begunstigingstermijn liep tot en met 12 juni 2018.
    [appellante] heeft verder in het geheel geen concrete gegevens overgelegd waaruit blijkt dat het college zijn bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
    Het betoog faalt.
    Andere betogen
    19.     Voor zover [appellante] in haar betogen nog andere gronden heeft bedoeld aan te voeren die hiervoor nog niet zijn besproken, kunnen ook die niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraken.
    Conclusie
    20.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    21.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    457-993
     
    BIJLAGE
     
    Planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014"
    8.1 Bestemmingsomschrijving
    De op de verbeelding voor 'Bos' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       instandhouding van bos met de daarop afgestemde bosbouw, waaronder tevens wordt begrepen het beheer en het onderhoud van het bos;
    b.       instandhouding van de aanwezige natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden;
    c.       ter plaatse van de aanduiding 'kampeerterrein', tevens een kampeerterrein;
    d.       ter plaatse van de aanduiding 'ontsluiting', tevens voor een ontsluiting van het perceel;
    e.       ter plaatse van de aanduiding 'opslag', tevens voor de opslag en overslag van metalen;
    f.        ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning', tevens een recreatiewoning;
    g.       ter plaatse van de aanduiding 'woonwagenstandplaats', tevens een woonwagenstandplaats;
    h.       ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - bijenhal', tevens een bijenhal;
    i.        ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bos - schuilgelegenheid', tevens een schuilgelegenheid voor de visclub;
    j.        ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - landschapselement', uitsluitend een landschapselement;
    k.       ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van sport - trimbaan', tevens een trimbaan;
    l.        ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - natuurkamperen', tevens natuurkamperen;
    m.      zandpaden ten behoeve van extensief dagrecreatief medegebruik en/of onderhoud en beheer;
    n.       water en waterhuishoudkundige voorzieningen.
    8.2.1 Algemeen
    Op deze gronden mag niet worden gebouwd, met uitzondering van:
    a.       bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming waarvan de bouwhoogte niet meer dan 2 meter mag bedragen en nutsvoorzieningen waarvan de maximale bouwhoogte niet dan 3 meter mag bedragen;
    b.       het bepaalde onder 8.2.2, 8.2.3, 8.2.4 en 8.2.5, betreffende gebouwen binnen een bouwvlak;
    In afwijking van het bepaalde in sub a en sub b geldt dat ter plaatse van de aanduiding 'opslag' niet mag worden gebouwd.
    8.4 Specifieke gebruiksregels
    Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken als bedoeld in, wordt in elk geval gerekend het gebruik voor:
    a.       opslag van onbruikbare of althans aan hun oorspronkelijke gebruik onttrokken voorwerpen, goederen, stoffen en materialen en van emballage en/of afval, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
    b.       het opslaan, opgeslagen houden, storten of lozen van vaste of vloeibare afvalstoffen behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
    c.       kamperen.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    Artikel 4:8
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    Artikel 5:39
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    Artikel 6:13
    Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
    Artikel 7:11
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c.
    het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,