ECLI:NL:RBZWB:2024:4058, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 14-06-2024, BRE 24/439
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vergunning op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Minister heeft de shop/wachtvoorziening terecht gekwalificeerd als 'aanvullende voorziening' in de zin van de Kennisgeving 'Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen'.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/439 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      EG Retail (Netherlands) B.V. (EG Retail), uit Breda, eiseres
    (gemachtigde: mr. V.J. Leijh),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder.
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Fastned B.V. (Fastned) uit Amsterdam,
      (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van EG Retail tegen een verleende vergunning op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) aan Fastned.
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft de vergunning op 9 november 2023 verleend (bestreden besluit).
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      Fastned heeft ook schriftelijk op het beroep gereageerd. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 15 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van EG Retail en namens de minister mr. M.E.G. Otten, [naam 1] en mr. I. Kabbouti. Fastned heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Fastned exploiteert een oplaadstation voor elektrische motorvoertuigen (basisvoorziening) op verzorgingsplaats [locatie] langs de rijksweg A50, ter hoogte van km 202,0 (HRL) in de gemeente Apeldoorn. Daartoe heeft de minister op 5 juni 2013 aan rechtsvoorganger Beheersmaatschappij Breesaap B.V. een vergunning op grond van de Wbr verleend (gewijzigd op 31 januari 2023). 
    
    3. Op 25 juli 2022 heeft Fastned een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wbr voor het aanleggen, behouden, onderhouden en verwijderen van een werk, te weten: een shop/wachtvoorziening met vijf parkeerplaatsen (waarvan één mindervalideparkeerplaats) als aanvullende voorziening bij het energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats [locatie].
    
    
      De minister heeft het besluit op deze aanvraag voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, de zogenoemde uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De minister heeft een kennisgeving van het ontwerpbesluit op 6 juli 2023 in de Staatscourant gepubliceerd en het ontwerpbesluit met bijbehorende stukken met ingang van 7 juli 2023 ter inzage gelegd. Tegen het ontwerpbesluit zijn zienswijzen ingediend, onder andere door EG Retail. 
    
    
    
      Vervolgens heeft de minister met het bestreden besluit de gevraagde vergunning aan Fastned onder voorschriften verleend tot 5 juni 2028.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. Aan het belang van EG Retail bij beoordeling van het bestreden besluit wordt niet getwijfeld. De rechtbank acht zich ook bevoegd om van het beroep kennis te nemen. 
    
    
      Het beroep is ontvankelijk. 
    
    
    5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is hoofdstuk 1 van de Wbr vervallen.
    
    
      De aanvraag voor de Wbr-vergunning is ingediend op 25 juli 2022. Dit is vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op grond van artikel 4.1 aanhef en onder j, gelezen in samenhang met artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op de aanvraag het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Dat betekent dat in dit geval op de aanvraag de Wbr, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    7. De rechtbank beoordeelt of de minister de Wbr-vergunning aan Fastned heeft mogen verlenen, gelet op de Kennisgeving ‘Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: de Kennisgeving). Daarbij staat centraal de vraag of de vergunde shop/wachtvoorziening moet worden gekwalificeerd als een ‘aanvullende voorziening’ of als een ‘basisvoorziening’ in de zin van de Kennisgeving. 
    
    
      Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van EG Retail.
    
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    
    8. EG Retail is vergunninghoudster van een basisvoorziening ‘benzinestation’ op verzorgingsplaats [locatie]. Het energielaadpunt van Fastned en de locatie van de gewenste shop/wachtvoorziening van Fastned zijn in de nabije omgeving van het benzinestation gelegen. EG Retail stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de Wbr, inclusief de daarbij behorende regelgeving, omdat geen sprake is van een aanvullende voorziening in de zin van de Kennisgeving. EG Retail meent dat de door Fastned aangevraagde shop/wachtvoorziening zich kwalificeert als wegrestaurant en dat is een basisvoorziening. Zij merkt verder op dat de vergunde shop/wachtvoorziening (inclusief parkeerplaatsen en daarbij behorende looppaden) ten koste gaat van ruim 360 m² groen. 
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    9. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid zoals neergelegd in de Kennisgeving. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. In de op 17 mei 2022 gewijzigde Kennisgeving zijn de criteria opgenomen op basis waarvan wordt beoordeeld of een voorziening aanvullend is.
    
    
      
        Is de voorziening bereikbaar via de bestaande infrastructuur (eerste criterium)?
      
    
    
    10. De rechtbank stelt vast dat partijen van standpunt verschillen over de interpretatie van de zin ‘bereikbaar via de bestaande infrastructuur’. In het bestreden besluit is overwogen dat aan het criterium wordt voldaan, omdat er geen nieuwe infrastructuur wordt aangelegd, maar gebruik wordt gemaakt van de bestaande infrastructuur ten behoeve van de basisvoorziening energielaadpunt. EG Retail stelt zich op het standpunt dat het criterium ruimer moet worden geïnterpreteerd. Omdat er nieuwe paden worden aangelegd, is er volgens EG Retail geen sprake van bereikbaarheid via de bestaande infrastructuur.
    
    
      In de Kennisgeving is toegelicht dat geen sprake is van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd. Niet gedefinieerd is wat onder ‘bestaande infrastructuur’ moet worden verstaan. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat met het begrip ‘infrastructuur’ (bestaand of nieuw) de toegangswegen naar de voorziening worden bedoeld. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de bereikbaarheid van de shop/wachtvoorziening gebruik zal worden gemaakt van de bestaande toegangswegen. Daarmee wordt voldaan aan het eerste criterium dat de voorziening bereikbaar is via de bestaande infrastructuur. Dat er vanaf de basisvoorziening energielaadpunt een voetpad wordt aangelegd naar de shop/wachtvoorziening, maakt niet dat niet aan dit criterium wordt voldaan. 
    
    
    
      
        Doet de voorziening afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats (tweede criterium)?
      
    
    
    11. In de Kennisgeving staat bij dit criterium: “Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;”
    
    
      EG Retail stelt zich op het standpunt dat het geplande gebouw een zodanige omvang en uitstraling heeft, dat het in opvallende mate afwijkt van de andere voorzieningen op de verzorgingsplaats, en dat om die reden niet aan dit criterium wordt voldaan. De minister vindt daarentegen dat aan de ‘cluster-eis’ wordt voldaan. 
      In het verweerschrift is een luchtfoto opgenomen met daarop de verschillende voorzieningen op de verzorgingsplaats. Op de luchtfoto is ook de locatie van de shop/wachtvoorziening ingetekend. Vastgesteld kan worden dat de voorziening aangrenzend aan, of in elk geval in de nabijheid van de bestaande basisvoorziening energielaadpunt is gepland. In het bestreden besluit is toegelicht dat het energielaadpunt en de shop/wachtvoorziening de in- en uitrit delen. Met het delen van de in- en uitrit wordt volgens de minister duidelijk gemaakt dat het energielaadpunt en de shop/wachtvoorziening bij elkaar horen. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat de shop/wachtvoorziening geen afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. De minister heeft daarbij terecht opgemerkt dat in deze beoordeling de oppervlakte of inhoud van de voorziening geen zelfstandige betekenis toekomt. De Kennisgeving sluit niet uit dat een aanvullende voorziening meer dan een bouwlaag bevat. Het enkele feit dat de shop/wachtvoorziening uit twee bouwlagen zal bestaan, maakt dus niet dat niet aan dit criterium wordt voldaan.
    
    
    
      
        Doet de voorziening functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (derde criterium)?
      
    
    
    12. Over dit criterium staat in de Kennisgeving dat dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van de aanvullende voorziening.
    
    
      De minister heeft in het bestreden besluit terecht overwogen dat de basisvoorziening waarmee de in- en uitritten worden gedeeld ‘verkoop van motorenergie’ als kenbare hoofdactiviteit heeft en dat dit niet kan worden veranderd door de realisatie van de shop/wachtvoorziening. 
    
    
    
      EG Retail stelt dat de shop/wachtvoorziening, mede gelet op haar verschijningsvorm, een publiektrekker zal zijn die volledig los gaat functioneren van de basisvoorziening. EG Retail heeft die stelling niet nader onderbouwd. De minister heeft daarover in het bestreden besluit overwogen dat, in het geval een aanvullende voorziening zo groot is dat het niet in verhouding staat tot het aantal laadzuilen, functioneel afbreuk zou worden gedaan aan de kenbare hoofdactiviteit. De minister heeft daarbij toegelicht dat de basisvoorziening in dit geval 16 laadplekken biedt voor elektrische auto’s en dat de shop/wachtvoorziening ongeveer 40 zitplaatsen biedt. De minister heeft aangenomen dat de shop/wachtvoorziening dient ter ontspanning, om iets te eten en/of te drinken en voor het gebruik van sanitaire voorzieningen. De minister heeft in redelijkheid kunnen overwegen dat de shop/wachtvoorziening daarmee geen functioneel afbreuk doet aan de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit. 
    
    
    
      In het verweerschrift heeft de minister in reactie op de beroepsgronden nog nader toegelicht dat aan de oppervlakte of inhoud van een voorziening geen zelfstandige betekenis toekomt bij de beoordeling of de voorziening aanvullend van aard is. Ook heeft de minister toegelicht dat de omstandigheid dat bezoekers van een andere basisvoorziening of andere weggebruikers gebruik kunnen maken van de shop/wachtvoorziening en dat wellicht ook zullen doen, niet betekent dat daardoor sprake zal zijn van een zodanige verkeersaantrekkende werking dat de voorziening niet meer gekwalificeerd kan worden als een aanvullende voorziening. De rechtbank volgt de minister daarin. De minister heeft daarbij in redelijkheid kunnen meewegen dat door de situering van de shop/wachtvoorziening achter de basisvoorziening, het overzicht op de basisvoorziening behouden blijft en dat de prominent aanwezige laadzuilen en het kenmerkende afdak van de basisvoorziening ervoor zorgen dat de gebruikers het energielaadpunt zullen (blijven) herkennen als een basisvoorziening energielaadpunt. 
    
    
    
      
        Leidt de voorziening ertoe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of gaat die ten koste van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats (vierde criterium)?
      
    
    
    13. Over dit criterium is in de Kennisgeving vermeld dat een aanvullende voorziening de doorstroming van de verkeersstromen niet mag belemmeren. 
    
    
      EG Retail heeft aangevoerd dat de shop/wachtvoorziening de verkeersstromen complexer zal maken. Ook deze stelling is niet nader onderbouwd, maar EG Retail gaat ook hier kennelijk uit van een grote verkeersaantrekkende werking van de voorziening. De minister deelt dat standpunt niet en wijst er in het bestreden besluit op dat de shop/wachtvoorziening primair is bedoeld als wachtvoorziening voor ladende klanten. Omdat de voorziening is gesitueerd op hetzelfde kavel als de basisvoorziening energielaadpunt, blijven verkeersstromen overzichtelijk. Daarbij heeft de minister nog overwogen dat de shop/wachtvoorziening zich bevindt op een veilige en overzichtelijke locatie, en dat de voorzijde van de shop door bestrating wordt verbonden met de basisvoorziening zodat deze te voet snel en veilig bereikbaar is. De minister heeft daarbij opgemerkt dat op de gehele verzorgingsplaats een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur geldt. De minister verwacht dat voertuigen hier langzaam zullen rijden, ook gelet op de inrichting. 
    
    
    
      Net als bij het hiervoor besproken criterium volgt de rechtbank de minister in zijn standpunt. EG Retail heeft haar standpunt dat de shop/wachtvoorziening een grote verkeersaantrekkende werking zal hebben niet onderbouwd en daarmee niet aannemelijk gemaakt. De minister heeft zijn standpunt dat verkeersstromen niet in complexiteit zullen toenemen voldoende deugdelijk en inzichtelijk gemotiveerd. 
    
    
    
      
        Gaat de aanvullende voorziening ten koste van bestaande groenvoorzieningen (zesde criterium)?
      
    
    
    14. In de Kennisgeving is opgenomen dat de aanvullende voorziening ‘in beginsel’ (onderstreping rechtbank) niet ten koste gaat van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen.
    
    
      Vast staat dat de shop/wachtvoorziening ten koste gaat van groen. In het bestreden besluit is vermeld dat het gaat om 250 m² grasoppervlak waarop geen picknickplaats of speelplaats aanwezig is. De minister heeft overwogen dat op de verzorgingsplaats nog veel grasoppervlak aanwezig blijft na realisatie van de shop/wachtvoorziening. De minister vindt dat het opofferen van grasoppervlak geen invloed heeft op de verblijfskwaliteit op de verzorgingsplaats. Daarbij heeft de minister ook in aanmerking genomen dat Fastned groen zal toevoegen in de gevel van de shop/wachtvoorziening, waarmee het groene karakter en de waterbergende functie beter behouden blijven. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat de minister met de gegeven motivering in redelijkheid heeft kunnen overwegen dat het opofferen van het grasoppervlak niet maakt dat niet aan het zesde criterium van de Kennisgeving wordt voldaan.
    
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    15. De rechtbank is op basis van het voorgaande van oordeel dat de minister de shop/wachtvoorziening terecht heeft gekwalificeerd als ‘aanvullende voorziening’ in de zin van de Kennisgeving. Het standpunt van EG Retail dat de voorziening zich kwalificeert als wegrestaurant, en daarmee als een basisvoorziening, wordt niet gevolgd. De minister heeft de Wbr-vergunning verleend in overeenstemming met het in de Kennisgeving neergelegde beleid. 
    
    
      
        Slotopmerkingen
      
    
    
    16. EG Retail heeft in haar beroepschrift twee ‘ten overvloede’-opmerkingen gemaakt. Daarover heeft zij ter zitting opgemerkt dat deze niet als beroepsgrond zijn bedoeld, maar dat zij deze opmerkingen aan de rechtbank wilde meegeven. De rechtbank heeft daar kennis van genomen en laat deze in haar oordeel verder buiten beschouwing.  
    
    17. EG Retail heeft in haar beroepschrift verzocht om vergoeding van de schade die zij lijdt, heeft geleden en nog zal lijden. Dat verzoek heeft zij op de zitting ingetrokken.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    18. Het beroep is ongegrond. 
    
    19. EG Retail krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 14 juni 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
      De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak mee te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
    
      
        Wet beheer rijkswaterstaatswerken
      
    
    
    
      Artikel 2:
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
    
      
        daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
      
      
        daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
      
    
    2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
    3. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik van waterstaatswerken door of vanwege Onze Minister van Verkeer en Waterstaat in het kader van de aanleg, wijziging, verbetering of het beheer van die waterstaatswerken of de regeling van het verkeer over die waterstaatswerken.
    
    
      Artikel 3:
    
    
      
        Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
      
      
        De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
      
    
    
    
    
      
        Kennisgeving ‘Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (wijziging 17 mei 2022, Stcrt. 2022, 7852)
      
    
    
    
      Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is wordt getoetst aan de volgende criteria:
    
    
      
        de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;
      
      
        de aanvullende voorziening doet - in het belang van een veilig en doelmatig gebruik - geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;
      
      
        de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;
      
      
        de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;
      
      
        de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);
      
      
        de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;
      
      
        de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.
      
    
  
  
     Ten eerste dat EG Retail het Rijksvastgoedbedrijf zal contacteren over de noodzakelijke gronduitgifte voor de shop/wachtvoorziening en ten tweede dat er door Fastned diverse aparte aanvragen worden ingediend in plaats van één aanvraag.