ECLI:NL:RBDHA:2024:9264, Rechtbank Den Haag, 14-06-2024, 22/6380
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De gemeente heeft een omgevingsvergunning voor aanpassing van een in beschermd stadsgezicht gelegen monument afgewezen. De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het beroep gegrond is, omdat verweerder het bestreden besluit niet goed heeft gemotiveerd.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/6380 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      Stichting [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: M.F. Le Coultre),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: mr. P. Yildirim).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres dat ziet op een geweigerde omgevingsvergunning.
    
    2. Verweerder heeft met het besluit van 24 september 2021 de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning afgewezen. Met het bestreden besluit van 30 augustus 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
    
    3. De rechtbank heeft het beroep op 14 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
    
  
  
    Overgangsrecht
    
    
      4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep is het recht zoals dat gold vóór 
      1 januari 2024 bepalend.
    
    
  
  
    Waarover gaat deze zaak?
    
    5. Eiseres is een stichting die onder meer als doel heeft het beheer van [gebouw] , gelegen aan [adres 1] in Den Haag. Na verwerving van [adres 1] heeft eiseres ook het buurpand met de [adres 2] verworven, alsmede [adres 3] . Later is daar ook [adres 4] bijgekomen. Deze panden huisvesten gezamenlijk het [naam museum] , met bijbehorende museumwinkel. 
     	Eiseres wil het achterste stuk tuin van [adres 4] ten nutte maken van [adres 1] (wat in een verder verleden ook het geval was). Daarvoor wil zij de tuinmuur tussen de panden met [adres 1] en [adres 4] gedeeltelijk (ongeveer twee derde) slopen. Partijen zijn het erover eens dat het deel van de muur dat eiseres wil slopen geen onderdeel is van het als rijksmonument aangewezen [gebouw] en het deel van de muur dat eiseres wil laten staan wel. Omdat het hier om een rijksmonument gaat dat is gelegen in beschermd stadsgezicht, is voor deze aanpassingen een omgevingsvergunning nodig. Verweerder heeft de door eiseres gevraagde vergunning geweigerd. Over die weigering gaat het in deze uitspraak. 
    
    6. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van haar aanvraag. Omdat zij in bezwaar geen gelijk heeft gekregen, heeft zij beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het beroep gegrond is, omdat verweerder het bestreden besluit niet goed heeft gemotiveerd. Dit betekent dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiseres. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot deze conclusie is gekomen.
    
    7. De regelgeving die van belang is voor de beoordeling van het beroep is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
  
  
    Procesbelang?
    
    8. Eiseres heeft, na de afwijzing die in de onderhavige procedure voorligt, een nieuwe aanvraag ingediend. Ook deze nieuwe aanvraag ziet op het slopen van ongeveer twee derde van de muur. Deze aanvraag verschilt in twee opzichten van de aanvraag in de onderhavige procedure: (1) de erfafscheiding tussen [adres 1] en [adres 4] is ingetekend als rechte lijn (dus zonder knik) en (2) er is geen sprake van een haag, maar van een gemetselde muur. Deze gewijzigde aanvraag is wel gehonoreerd. Het verschil tussen de twee aanvragen is goed te zien op de tekeningen hieronder. Links de situatie die niet is gehonoreerd (met knik en groene afscheiding) en rechts de situatie waarvoor intussen vergunning is verleend (zonder knik en met stenen muur als afscheiding).
    
    
    [afbeelding verwijderd i.v.m. privacygevoelige informatie]
    
    
    9. Eiseres heeft op zitting toegelicht dat zij het niet-monumentale deel van de muur intussen heeft gesloopt, maar nog niet aan de slag is gegaan met de nieuwe afscheiding tussen [adres 1] en [adres 4] . Haar voorkeur gaat nog steeds uit naar de in de onderhavige procedure aangevraagde situatie met knik en haag. Onder deze omstandigheden heeft zij, anders dan verweerder betoogt, wel degelijk (proces)belang bij de onderhavige procedure. Zij heeft immers nog niet bereikt wat zij graag wil bereiken en de door haar gewenste en aangevraagde afscheiding met haag en knik kan feitelijk nog steeds worden gerealiseerd.
    
  
  
    Mocht verweerder verder kijken dan de sloop van de muur?
    
    10. Verweerder heeft op zichzelf geen moeite (meer) met het slopen van twee derde deel van de muur. Verweerder houdt echter vast aan de afwijzing van de omgevingsvergunning omdat hij vindt dat de invulling van de erfafscheiding na de sloop onaanvaardbare gevolgen heeft voor het rijksmonument en voor het beschermd stadsgezicht. De plannen van eiseres verstoren de herkenbaarheid van de pandstructuur, de samenhang tussen pand en tuin en de verkavelingsstructuur. Die verstoring is volgens verweerder gelegen in de volgende twee omstandigheden:
    
      
        De geplande afscheiding tussen de tuin van [adres 4] en de daarachter voorziene parkeerplaatsen vormt geen rechte lijn (er zit een knik in). 
      
      
        De uitvoering van de afscheiding (met groen in plaats van met een muur) stuit op bezwaren.
      
    
    
    11. Eiseres betoogt allereerst dat haar verzoek om een omgevingsvergunning alleen ziet op het slopen van (twee derde van) de muur. Voor het planten van een haag als afscheiding tussen de tuin van [adres 4] en de daarachter gelegen parkeerplaatsen heeft zij geen vergunning nodig en verweerder gebruikt de omgevingsvergunning voor sloop nu ten onrechte om een andere plaats voor de afscheiding en een muur in plaats van een haag af te dwingen.
    
    12. Verweerder moet bij een aanvraag die ziet op een handeling met gevolgen voor een beschermd rijksmonument een afweging maken tussen de betrokken belangen – het algemeen belang dat is gediend bij het behoud van de monumentale waarden en de belangen van de aanvrager – en dient rekening te houden met het gebruik van het monument. Verweerder komt bij deze afweging ruimte toe. De bestuursrechter moet beoordelen of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
    
       	Hoewel het in beginsel dus niet onaanvaardbaar is dat er zaken rondom het rijksmonument worden gewijzigd of verstoord, moeten daarbij de waarde en karakteristieke herkenbaarheid van het monument zoveel mogelijk behouden blijven.
       	De afweging die verweerder moet maken bij een beschermd stadsgezicht is niet wezenlijk anders.
    
    
    13. De sloop van de muur heeft impact op zowel het monument als op het beschermd stadsgezicht en leidt in zoverre tot een aantasting/verstoring daarvan. Verweerder mocht zijn toestemming voor de sloop daarom laten afhangen van het antwoord op de vraag in hoeverre deze aantasting/verstoring met het plaatsen van de door eiseres gewenste haag met knik wordt hersteld. De manier waarop eiseres na de sloop van de muur zorgt voor de afscheiding tussen de percelen heeft invloed op de waarde en de karakteristieke herkenbaarheid van het monument. Dat betekent dat verweerder niet alleen hoeft te kijken naar de sloop van de muur, maar ook een oordeel mag geven over de in de aanvraag opgenomen knik en haag.
    
    14. Het betoog slaagt niet.
    
  
  
    De knik en de haag
    
    15. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen onder verwijzing naar adviezen van de Welstands- en Monumentencommissie (hierna: de monumentencommissie) en zijn adviseur monumentenzorg. 
    
    16. Hoewel verweerder niet aan deze adviezen gebonden is en de verantwoordelijkheid uiteindelijk bij hem berust, mag hij op deze adviezen afgaan, nadat hij is nagegaan of deze op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
     	Het overnemen van een advies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de adviezen, de begrijpelijkheid van de in de adviezen gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    
    
      [adres 4] . Eiseres vindt de redenen die volgens (de deskundige van) verweerder tegen de haag en de knik pleiten niet overtuigend. Zij wijst daarbij onder meer naar het door haar overgelegde advies van MAG Onderzoek & Advies van 11 april 2024 (hierna: het tegenadvies). Voor zover dit al anders zou zijn, vindt zij dat verweerder de belangenafweging in haar voordeel had moeten laten uitvallen.
    
    
      
        De haag
      
    
    
    18. Eiseres geeft in de gronden van beroep aan dat zij niet snapt waarom verweerder een groen blijvende haag ongewenst vindt en van haar verlangt dat zij als erfafscheiding een muur plaatst. Zij betoogt dat een (nieuwe) muur minder mooi aansluit op de bestaande (oude) muur en ook niet goed aansluit op de (wankele) houten schutting op de grens met [adres 5] . Verder wijst zij erop dat een muur het uitzicht vanuit [adres 4] belemmert. In het tegenadvies staat verder dat een groene erfafscheiding in deze tijd een belangrijke rol kan spelen voor de kwaliteit van de leefomgeving, wat ook van belang is gezien de relatie tot de publieke functie van de tuin als onderdeel van een museum. Op zitting heeft eiseres te kennen gegeven dat uit de historische gegevens niet kan worden afgeleid dat het monumentale deel van de tuinmuur in het verleden aansloot op een ander stuk muur. Niet valt uit te sluiten dat deze muur op zichzelf heeft gestaan, aldus eiseres.
    
    19. In het advies van de monumentencommissie, dat is terug te lezen in het besluit van 1 september 2022 (waarin de gevraagde omgevingsvergunning is verleend), geeft de commissie aan eerder te hebben ingestemd met het verwijderen van het niet-monumentale deel van de tuinmuur, “maar niet met de voorgestelde aanheling”. Een gemetselde muur past volgens de commissie beter in de historische setting en bij het monument. De adviseur monumentenzorg van de gemeente geeft, in een reactie op het tegenadvies, aan dat het oudste restant van de tuinmuur niet op zichzelf kan worden gezien. Verweerder geeft verder in zijn verweerschrift aan dat eiseres onvoldoende duidelijk heeft gemaakt dat ter hoogte van de haag eerder geen tuinmuur heeft gestaan. Een haag vormt volgens verweerder geen logisch doorlopend geheel met de gehandhaafde historische muur. Verweerder wijst er daarbij op dat de bestaande historische muur vrijwel zeker stamt uit omstreeks 1832 en dat er in die periode ter hoogte van de geplande haag een tuinkamer stond. Om die reden is het volgens verweerder historisch gezien vrijwel zeker dat sprake zal zijn geweest van een gemetselde afscheiding tussen de percelen.
    
    20. De rechtbank begrijpt het advies en de reactie van de adviseur monumentenzorg zo dat zij ervan uitgaan dat [adres 1] en [adres 4] in het verleden van elkaar waren gescheiden door een stenen muur die aansloot op het stuk muur dat blijft staan. Om die reden vindt verweerder het van belang dat de erfafscheiding weer een muur wordt en heeft hij het voorstel met de haag afgewezen. De rechtbank is van oordeel dat de motivering van het besluit op dit punt onvoldoende is en dat verweerder in zoverre niet van de adviezen mocht uitgaan. Daartoe is het volgende van belang. 	In de Toelichting op het Rijksbeschermd stadsgezicht staat dat tuinmuren, veelal voorzien van poorten of hekwerken de scheiding met de openbare ruimte vormen. Hiermee is echter niets gezegd over de afscheiding tussen de te onderscheiden percelen. Uit de door verweerder in het verweerschrift opgenomen kadastrale kaart uit 1832 valt niet met zekerheid op te maken dat de tuinkamer aansloot op de historische muur die er nu nog staat. Evenmin valt hieruit op te maken van welke materialen de tuinkamer was gemaakt. Afbeeldingen van de tuinkamer heeft verweerder niet ingebracht en verweerder en zijn adviseurs hebben ook niet toegelicht waarom het waarschijnlijker is dat de tuinkamer was opgebouwd uit gemetselde muren dan bijvoorbeeld uit hout en/of glas. Ook heeft verweerder niet gesteld dat bij de bestaande historische muur aanwijzingen zijn te vinden waaruit kan worden afgeleid dat deze – op de plek waar eiseres de haag wil – eerder verbonden is geweest met een gemetselde muur. Tot slot blijkt uit geen van de stukken dat ten tijde van oprichting van de historische muur ter afscheiding geen gebruik werd gemaakt van groene hagen. Onduidelijk blijft dan ook waarom de historische muur niet, zoals eiseres stelt, op zichzelf zou kunnen worden gezien en waarom een groene afscheiding niet binnen de historische setting en bij het monument zou passen.
    
    21. Op dit punt slaagt het betoog.
    
    
      
        De knik
      
    
    
    22. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte bezwaren heeft tegen de knik. Zij verwijst in dit verband onder meer naar het tegenadvies, waarin staat dat de historische verkaveling binnen het bouwblok al grotendeels is aangetast in het verleden en dat de kadastrale grens zeer lange tijd een onregelmatige vorm heeft gehouden. Eiseres wijst er verder op dat de knik voor haar belangrijk is, omdat een afscheiding met knik beter aansluit op de bestaande muur en omdat het voor haar van belang is om de reeds aanwezige invalidenparkeerplaatsen voor het museum te behouden.
    
    23. In het advies van 22 september 2021 staat dat de monumentencommissie de knik in de erfafscheiding a-typisch acht en niet logisch. Het volgen van de historische rooilijn vindt de commissie acceptabel. Volgens verweerder is er in het verleden nimmer sprake geweest van een knik en de gewenste knik is door eiseres ook niet onderbouwd met cultuurhistorische gronden of argumenten.
    
    24. Ook op dit punt is de historische informatie beperkt. Hoewel er, zoals ook in het tegenadvies staat, verschillende wijzigingen van de kadastrale grenzen hebben plaatsgevonden, is in de historische kadastrale kaarten nergens een knik te zien en ook de tuinkamer is met een rechte lijn ingetekend. In de toelichting op het Rijksbeschermd stadsgezicht staat bovendien dat de bouwblokken in het algemeen ongeveer haaks op de openbare ruimte zijn verkaveld en dat de verkaveling van de binnenterreinen daarvan is afgeleid. Eiseres heeft geen historische tekeningen ingebracht waarin een knik of iets wat daarop lijkt is terug te zien. In wat eiseres naar voren heeft gebracht en het door haar overgelegde tegenadvies zijn daarom geen concrete aanknopingspunten te vinden voor twijfel aan het advies van de monumentencommissie. Verweerder mocht op dit punt dan ook afgaan op dit advies.
    
    25. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij in dit geval – gelet op de betrokken belangen van eiseres – in redelijkheid geen reden heeft gezien om de knik toch toe te staan. Daartoe is het volgende van belang.
     	Verweerder stelt dat het “primaire doel tot het vergroten van de tuin is ingegeven door het realiseren van extra parkeerruimte” en dat de knik is “aangebracht ten behoeve van een extra parkeerplaats”. Verweerder heeft gelijk dat er met de knik vier parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd in de voormalige tuin van nummer [adres 4] , terwijl dit er zonder knik maar drie zijn, maar het realiseren van extra parkeerruimte is niet het (primaire) doel. Eiseres heeft in bezwaar immers toegelicht dat het haar bedoeling is om de bestaande parkeerplaatsen achter [adres 1] te verplaatsen naar nummer [adres 4] om de oude tuin van [adres 1] in oude glorie te herstellen, hetgeen mede ten dienste staat aan (de uitstraling van) [gebouw] en het museum. Er waren vier parkeerplaatsen en met de knik kunnen er ook weer vier parkeerplekken worden gerealiseerd. Het gaat dus – anders dan waar verweerder de nadruk op legt – niet zozeer om het creëren van extra parkeerplaatsen, als wel om het behoud van bestaande parkeerplaatsen. Ook weegt verweerder in het bestreden besluit niet mee dat het verplaatsen van die parkeerplaatsen ten dienste staat aan het herstel van de tuin van [adres 1] . Verweerder geeft er tot slot geen blijk van dat hij heeft onderkend dat het daarbij niet gaat om reguliere parkeerplaatsen, maar om invalidenparkeerplaatsen.
    
    26. Ook dit betoog slaagt.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    27. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd en daarom in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak.
    
    28. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden.
    
    29. De rechtbank ziet geen aanleiding te bepalen dat verweerder de proceskosten vergoedt, omdat uit het gestelde niet blijkt van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Dokkum, rechter, in aanwezigheid van J.M. Lo A Njoe, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f en h:
      “1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      […]
    
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, […]
    h. het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht […].”
    
    
      Artikel 2.15:
      “Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.”
    
    
  
  
    Monumentenverordening Den Haag 2019
    
    
      Artikel 4:1:
      “Advies omgevingsvergunning rijksmonument
      Het college zendt een afschrift van de ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning voor een rijksmonument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo voor advies aan de welstands- en monumentencommissie.”
    
    
  
  
    Toelichting op het Rijks beschermd stadsgezicht Den Haag
    
    
      Pagina 14:
      “In het overige deel van het beschermde stadsgezicht, en in het bijzonder de reeds eerder als zodanig aangewezen gebieden, is het historische karakter in nog ruimere mate bewaard gebleven. Daar zijn bovendien de profilering en inrichting van de openbare ruimte, de verkavelings- en bebouwingsstructuur en in het algemeen ook de vormgeving van 
      de bebouwing van betekenis. Kenmerkend voor de ruimtelijke opbouw en daarmee het stedelijke karakter zijn de aan alle zijden gesloten bouwblokken, waarin de bebouwing ononderbroken direct aan de straat staat en waarbinnen erven en tuinen liggen besloten, duidelijk afgeschermd van de openbare ruimte. Waar plaatselijk bebouwing ontbreekt vormen tuinmuren, veelal voorzien van poorten of hekwerken de scheiding met de openbare 
      ruimte.”
    
    
    
      Pagina 15:
      “De bouwblokken zijn in het algemeen ongeveer haaks op de openbare ruimte verkaveld, behalve daar, waar sterke krommingen en schuine straathoeken dat verhinderen. De verdere verkaveling van de binnenterreinen is daar van afgeleid.”
    
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:189 en de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:394, ov. 8.2.
  
  
     Zie eerder in gelijke zin bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1577, ov. 8.1.