ECLI:NL:RBROT:2024:5892, Rechtbank Rotterdam, 28-06-2024, ROT 23/4147
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Dienstenrichtlijn niet van toepassing op parkeervergunning. Geen grond voor toepassing hardheidsclausule.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/4147 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigden: mr. F.C. le Roy en mr. R.S. Wijling),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, het college 
      (gemachtigde: mr. A. Hielkema).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 16 januari 2023 heeft het college de aanvraag van eiseres om een parkeervergunning bedrijven afgewezen. 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 22 mei 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. R.S. Wijling als gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    2. Eiseres heeft een restaurant aan [adres]. Ten behoeve van de werknemers van het restaurant heeft eiseres op 16 januari 2023 een parkeervergunning bedrijven aangevraagd. Deze aanvraag is op dezelfde dag afgewezen omdat eiseres actief is in de branche ‘Restaurant’(SBI-code 56101) en reeds beschikt over een parkeervergunning bedrijven. Voor deze branche wordt slechts één parkeervergunning bedrijven verleend. Het college heeft het primaire besluit gebaseerd op de Verordening parkeerregulering en belastingen Rotterdam 2023 (de Verordening) en het Uitvoeringsbesluit parkeren Rotterdam 2023 (het Uitvoeringsbesluit).
    
    3. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat in artikel 5, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit is bepaald dat het maximaal aantal te verlenen parkeervergunningen afhankelijk is van de branche waarin het bedrijf werkzaam is en het aantal medewerkers. Het uitgangspunt is de registratie in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Aan de hand daarvan is in het ‘Besluit tot het vaststellen van ambulantieniveaus en de bijbehorende maximale aantallen vergunningen voor bedrijven’ bepaald voor hoeveel bedrijfsparkeervergunningen een onderneming, afhankelijk van de branche en de parkeersector in de stad, in aanmerking kan komen. Eiseres staat met 18 medewerkers in de Kamer van Koophandel geregistreerd op branchecode 56101, zijnde een restaurant. Hieraan is ambulantieniveau 1 gekoppeld. Bij ambulantieniveau 1 is geen sprake van een multiplier, waardoor eiseres niet in aanmerking komt voor meer dan één parkeervergunning. Omdat in het primaire besluit duidelijk is aangegeven waarom de aanvraag is afgewezen, is er volgens het college geen sprake van een motiveringsgebrek. Het college heeft geen aanleiding gezien voor toepassing van de hardheidsclausule.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    4. De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag van eiseres van een parkeervergunning heeft kunnen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
      4.1.
      Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      4.2.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          De standpunten van eiseres en het college
        
      
    
    
      5.1.
      Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat het college helemaal niet is ingegaan op wat in bezwaar is aangevoerd over de ontoereikende juridische grondslag. Eiseres heeft in bezwaar gesteld dat met de uitgifte van parkeervergunningen sprake is van een schaars recht en dat dit vergunningstelsel en daarbij behorende brancheringscriteria (daarom) moet voldoen aan de criteria van de Dienstenrichtlijn. Volgens eiseres kan de toepasselijke regelgeving en het beleid de (exceptieve) toets der kritiek niet doorstaan. Verder heeft eiseres aangevoerd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de hardheidsclausule niet van toepassing is. In dit verband heeft eiseres erop gewezen dat veel personeel buiten Rotterdam woont en vanwege de werktijden niet met openbaar vervoer kan reizen. Dit zorgt voor een extra kostenpost. De bedrijfsvoering van eiseres komt door de weigering in gevaar. Met het verlenen van extra parkeervergunning zou de parkeerdruk in de wijk niet toenemen, omdat die juist in de avonduren in de betreffende wijk laag is.
      
    
    
      5.2.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit deugdelijk is gemotiveerd. Het college wijst erop dat onder andere is ingegaan op het punt dat het personeel van eiseres in Gorinchem woont. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat de Dienstenrichtlijn op deze situatie niet van toepassing is. Het gaat om een algemene parkeervergunning waarop de regels voor de uitgifte van zogenaamde schaarse vergunningen niet van toepassing zijn. De dienst die eiseres aanbiedt, vindt plaats in het restaurant. De bedrijfsvoering daarvan wordt niet geraakt door de regels voor de uitgifte van parkeervergunningen. Ten aanzien van de toepassing van de hardheidsclausule stelt het college zich op het standpunt dat geen sprake is van een bijzondere of schrijnende situatie, dat eiseres het probleem op een andere manier kan oplossen en de kosten van parkeren voor personeel niet onoverkomelijk zijn.
      
      
        
          Is de Dienstenrichtlijn van toepassing?  
          6.1. 	Met de Dienstenrichtlijn is onder meer beoogd dat dienstverleners in de EU zich onbelemmerd in een andere lidstaat kunnen vestigen of diensten kunnen verrichten en dat dienstverleners gelijke toegang en kansen hebben. Een vergunningstelsel voor het verrichten van diensten kan de toegang tot diensten beperken, zeker wanneer het gaat om schaarse vergunningen. De Dienstenrichtlijn geeft hiervoor regels. Voor de vraag of de Dienstenrichtlijn van toepassing is van belang of a) sprake is van een dienst, die b) wordt gereguleerd met een maatregel, die c) de toegang tot de uitoefening van de dienst beïnvloedt. 
      
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is met het college van oordeel dat in dit geval de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. De dienst, een economische activiteit die eiseres aanbiedt, betreft het tegen betaling verschaffen van eten en drinken. De door het college getroffen maatregel, te weten een vergunningstelsel voor parkeren, is echter niet specifiek gericht op de economische activiteit van eiseres. Met het vergunningstelsel voor parkeren beoogt het college de parkeerdruk te reguleren. Een parkeervergunning bedrijven is ook niet noodzakelijk voor de toegang tot en de uitoefening van de dienstenactiviteiten van eiseres. Daarom is ook geen sprake van een voorschrift dat specifiek van invloed is op de dienstenactiviteit van eiseres. Het enkele feit dat eiseres hinder of nadeel ondervindt van het vergunningstelsel maakt niet dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Het college heeft zich dan ook, zoals in beroep nader gemotiveerd, terecht op het standpunt gesteld dat de parkeervergunning in deze zaak niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt.
      
    
    
      6.3.
      De gemachtigde van het college heeft ter zitting erkend dat in het bestreden besluit niet is ingegaan op de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn en de problematiek van de schaarse rechten. Nu eiseres dit in bezwaar nadrukkelijk naar voren heeft gebracht, heeft het college het bestreden besluit in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Hetgeen namens het college ter zitting aanvullend als motivering is gegeven, acht de rechtbank gelet op het voorgaande toereikend. De rechtbank zal het motiveringsgebrek, zoals hierna vermeld, met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) passeren.
      
      
        
          Had het college de hardheidsclausule moeten toepassen?
        
      
    
    
      7.1.
      Als toepassing van het Uitvoeringsbesluit leidt tot een bijzondere hardheid, is het college op grond van artikel 15 van het Uitvoeringsbesluit bevoegd om ten gunste van de aanvrager daarvan af te wijken. Het moet dan gaan om geval waarin toepassing van het Uitvoeringsbesluit een onbillijkheid van overwegende aard zou opleveren.
      
    
    
      7.2.
      
        Het college heeft het beroep op de hardheidsclausule afgewezen. Volgens het college onderscheidt de situatie van eiseres zich onvoldoende van andere bedrijven waarvan de aanvraag om nog een parkeervergunning is afgewezen. Het college heeft dat standpunt ter zitting nader toegelicht en er op gewezen dat eiseres het probleem op een andere manier kan oplossen en de kosten van parkeren voor personeel niet onoverkomelijk zijn. De rechtbank volgt het standpunt van het college. De hardheidsclausule is bedoeld voor incidentele en schrijnende gevallen. De in hardheidsclausules gebruikelijke termen als bijzondere hardheid, schrijnende situatie en onbillijkheid van overwegende aard hebben dezelfde strekking. De termen zijn vaag omdat vooraf niet is te voorzien in welke individuele gevallen, dat kunnen meerdere gevallen zijn, afwijking van de regels voor parkeervergunningen nodig zal zijn. Daarvan kan sprake zijn als toepassing van het Uitvoeringsbesluit tot een onvoorzien en onredelijk benadelend gevolg zou leiden.
        Het college heeft kunnen oordelen dat de situatie van eiseres hier niet onder valt. 
        Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.1.
      Gelet op het voorgaande slaagt het beroep niet. Het bestreden besluit is door het college pas in beroep voorzien van een toereikende motivering. Daarom is het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Aannemelijk is dat eiseres hierdoor niet is benadeeld. Als het gebrek zich niet had voorgedaan, was het besluit – de weigering van de parkeervergunning bedrijven – niet anders geweest. Gelet daarop zal onder toepassing van artikel 6:22 van de Awb de schending van artikel 7:12 Awb worden gepasseerd. 
    
    
      8.2.
      Wel ziet de rechtbank in de toepassing van artikel 6:22 van de Awb aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht vergoedt en om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand begroot op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 50,- vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. I.F.A.M. Errington-Quaedvlieg, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Verordening parkeerregulering en parkeerbelastingen 2023
      
    
    
    
      Artikel 2 Het verlenen van de vergunning
    
    1. Het college van burgemeester en wethouders kan op een aanvraag, die schriftelijk of via internet is ingediend, een vergunning verlenen voor het parkeren op parkeerplaatsen bij parkeerapparatuur of parkeerplaatsen voor belanghebbenden.
    
    2. De vergunning wordt verleend voor een jaar, met stilzwijgende verlenging van telkens één jaar.
    
    3. De vergunning vermeldt ten minste:
    a. naam en adres van de vergunninghouder en het kenteken van het motorvoertuig van de vergunninghouder of een code;
    b. het gebied, het weggedeelte of de weggedeelten waarop de vergunninghouder met zijn motorvoertuig mag parkeren;
    c. de geldigheidsduur van de vergunning.
    
    4. Het college van burgemeester en wethouders kan nadere regels stellen met betrekking tot:
    a. het verlenen, intrekken en weigeren van vergunningen;
    b. de geldigheid van vergunningen;
    c. het gebruik van vergunningen.
    
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Parkeren Rotterdam 2023
      
    
    
    
      Artikel 5, tweede lid
      Het maximaal aantal te verlenen vergunningen is afhankelijk van de branche waarin het bedrijf werkzaam is en het aantal medewerkers. Daarbij geldt als uitgangspunt de registratie in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en de sector waarbinnen het bedrijf gevestigd is. Op dit aantal te verlenen parkeervergunningen wordt in mindering gebracht het aantal parkeerplaatsen waarover het bedrijf kan beschikken indien sprake is van een bijbehorende of toegewezen parkeervoorziening.
    
    
    
      Artikel 5, vierde lid
      Het college stelt het maximale aantal bedrijfsvergunningen per branche en sector vast.
    
    
    
      Artikel 11 
      Het college kan een vergunning weigeren indien:
    
    a.	de aanvrager niet voldoet aan de voorschriften, die aan het verlenen van een vergunning zijn gesteld.
    b. 	de aanvrager volgens opgave van de gemeente Rotterdam een invorderbare belastingschuld heeft openstaan of een verschuldigde parkeerbelasting niet heeft betaald. 
    
    
      Artikel 15 Het college kan de artikelen 2 tot en met 14 buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van de regulering van de parkeerdruk zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
    
    
    
      
        Besluit tot het vaststellen van ambulantieniveaus en de bijbehorende aantallen vergunningen voor bedrijven
      
    
    
  
  
     Richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36).
  
  
     Zie onder meer de artikelen 11 tot en met 15 van de Dienstenrichtlijn.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:235 en 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:810.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1830.