ECLI:NL:RBROT:2024:2516, Rechtbank Rotterdam, 29-03-2024, ROT 23/2265
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Wet dieren. Fecale bezoedeling. Levensmiddelen niet in alle stadia beschermd tegen verontreiniging. Ook het koelen van karkassen in de koelcel valt onder alle stadia van de productie (punt 3 van Bijlage II, hoofdstuk IX van Vo. 852/2004).  Standaard boetebedrag van € 2.500,- verhoogd met € 10.000,- in verband met recidive. Geen reden voor matiging.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/2265 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
    (gemachtigde: mr. R.R. Berkhout).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door de minister aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 12.500,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften. Hiertoe heeft de minister op 16 december 2022 besloten.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 21 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: bestuurder [naam 1] en kwaliteitsmanager [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de minister en [naam 3] en [naam 4], werkzaam als toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. De minister heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen (IBD-nummer: 2022/173373/138571) dat op 26 oktober 2022 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. 
    
    
    
      2.1.
      De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende: 
      
      
        “(…) Op woensdag 22 juni 2022 omstreeks 09:45 uur bevond ik mij in de expeditie van bovengenoemd bedrijf. Ik zag tijdens een controle van kalverkarkasdelen dat er bruin vezelig materiaal met een diameter van ongeveer 5 cm op de borstvang van één kalverkarkas aanwezig was. Deze bezoedeling heb ik herkend als mest (zie fotobijlage, foto 1 en 2).
      
      
      
        Alle controles die het bedrijf heeft gedaan in het kader van hun op HACCP gebaseerde procedures waren afgerond op het moment dat ik de verontreiniging aantrof. Ik zag tevens dat het kalverkarkasdeel goedgekeurd was voor humane consumptie. Dit bleek mij uit het aanwezige EG-merk '9' die aanwezig was op het etiket welke bevestigd was aan het verontreinigde karkasdeel (zie fotobijlage, foto 3).
      
      
      
        Ik bracht [naam 5], als chef expeditie van [eiseres], van mijn bevindingen op de hoogte. (…)”
      
      
    
    
      2.2.
      Op 22 november 2022 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen ingediend.
      
    
    
      2.3.
      
        Op grond van het rapport van bevindingen heeft de minister vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. 
        	Volgens de minister heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) nr. 852/2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Vo. 852/2004). De minister heeft eiseres daarvoor in het primaire besluit een boete opgelegd van € 12.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag van € 2.500,- omdat volgens de minister sprake is van recidive. 
      
      
    
    
      2.4.
      Het bestreden besluit berust - samengevat - op de volgende overwegingen. De toezichthouder heeft op de expeditie een bezoedeld kalverkarkasdeel zien hangen. Dat is na afloop van het slachtproces geweest en na de postmortemkeuring, terwijl vóór het stempelen aan het bepaalde in punt 3 van Bijlage II, hoofdstuk IX, van Vo. 852/2004 moet zijn voldaan. De beschrijving die de toezichthouder heeft gegeven is helder. De minister is ervan overtuigd dat sprake was van verontreiniging van het kalverkarkasdeel. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden om de boete te matigen. Het standaardboetebedrag van € 2.500,- is terecht verhoogd naar € 12.500,-, omdat sprake is van recidive.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de bestuurlijke boete terecht aan eiseres is opgelegd en of deze evenredig is. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      5. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan.
      
      
        
          Heeft de minister voldoende gemotiveerd dat sprake is van een overtreding?
        
      
      6. Eiseres betoogt dat het enkele aantreffen van een bezoedeling met mest, terwijl de
      controle expeditie nog niet was gedaan, niet voldoende is. In dit stadium van de productie, verwerking en distributie heeft eiseres voldoende waarborgen ingebouwd, met name in de vorm van de controle expeditie, en zij moest deze nog uitvoeren. Door dan net voorafgaand aan die controle een boeterapport op te maken ontneemt de minister eiseres de mogelijkheid om aan de gestelde norm te voldoen en is in ieder geval niet vastgesteld dat eiseres de norm heeft overtreden. Ten onrechte en zonder enige motivering gaat de minister ervan uit dat de bezoedeling tijdens het proces van uitslachten heeft plaatsgevonden en niet bijvoorbeeld pas in de koelcel door bijvoorbeeld een besmeurde handschoen van een onoplettende werknemer of anderszins. Juist het feit dat het karkas al enkele malen goed is geïnspecteerd vóórdat het in de koelcel werd gehangen, nota bene door controleurs van de NVWA zelf, maakt het aannemelijk dat de bezoedeling niet tijdens het uitslachten is ontstaan en dat punt 3 niet van toepassing is. Het besluit kan daarom niet in stand blijven.
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        6.1.1.
        Uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouder in de expeditie een bezoedeld kalverkarkasdeel zag dat al was goedgekeurd voor menselijke consumptie. Zoals al meerdere malen is geoordeeld in de rechtspraak markeert het aanbrengen van de gezondheidsmerken het einde van het slachtproces. Als er op dat moment nog een verontreiniging wordt aangetroffen op een karkas is sprake van een overtreding van Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Vo. 852/2004. Daarbij merkt de rechtbank op dat dit voorschrift een ruime norm bevat; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Vo. 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Dat de karkassen na het einde van het slachtproces indien nodig worden opgeknapt doet daar niet aan af. De controle door de toezichthouder heeft dus niet te vroeg in het slachtproces plaatsgevonden.
        
      
      
        6.1.2.
        Eiseres stelt dat de bezoedeling ook kan hebben plaatsgevonden in de koelcel door een onoplettende werknemer of anderszins. In reactie hierop stelt de minister in het verweerschrift dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de bezoedeling pas in de koelcel heeft plaatsgevonden, omdat in een koelcel geen mest aanwezig hoort te zijn en een dergelijke secondaire besmetting daar dus niet zou moeten kunnen plaatsvinden, maar dat dat ook een overtreding van punt 3 zou betekenen. De rechtbank onderschrijft dit standpunt. Ook het koelen van de karkassen in de koelcel na het slachten valt namelijk onder alle stadia van de productie, zoals genoemd in punt 3 van Bijlage II, hoofdstuk IX van Vo. 852/2004. Dit betekent dat ook in het stadium na het slachten geen verontreiniging mag worden aangetroffen. 
        
      
      
        6.1.3.
        Ter zitting is namens eiseres het standpunt ingenomen dat de karkassen heel de koeling in gaan en daarna in delen worden vervoerd en dat dit het verschil kan maken voor de zichtbaarheid van de bezoedeling. De rechtbank stelt vast dat dit standpunt niet nader is onderbouwd. Ter zitting is namens de minister bovendien verklaard dat de bezoedeling zat op een plek die niet te missen is. Nu uit het rapport van bevindingen volgt dat het om een plek van ongeveer vijf centimeter ging, hecht de rechtbank meer waarde aan het standpunt van de minister.
        
      
      
        6.1.4.
        De minister stelt verder terecht dat de toezichthouders van de NVWA toezicht houden op het slachtproces en geen deel uitmaken van de bedrijfsvoering. Dit betekent dat op eiseres als professioneel ondernemer de verplichting rust om de wettelijke voorschriften na te leven.
        
      
    
    
      6.2.
      Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan.
      
      7. Op grond van het voorgaande is komen vast te staan dat eiseres een overtreding heeft begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Vo. 852/2004. De minister was bevoegd voor die overtreding een boete op te leggen.
      
      
        
          Hoogte en evenredigheid van de boete
        
      
      8. Eiseres betoogt dat de boete en de verhogingen buiten proportie en niet evenredig zijn, temeer als het aantal overtredingen wordt afgezet tegen de volledige productie van eiseres. Het beweerdelijke gevaar voor de volksgezondheid is op geen enkele manier gemotiveerd. Het bedrijf levert uiteindelijk geheel schone karkassen op, en de bedrijfsvoering is daar op ingericht. Het te vroeg in het proces gaan controleren doet daar niets aan af: het gaat om het eindresultaat. De eerste verhoging van € 2.500,- is vier maal opnieuw gebruikt als verhoging om tot het boetebedrag te komen. Vanwege het ontbreken van limiterend beleid op dit punt, waardoor er oneindige verhogingen en dus disproportionele en onevenredige boetes ontstaan kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Tussen het opmaken van het rapport en het sturen van het voornemen zit bovendien een periode van meer dan dertien weken. De termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is weliswaar een termijn van orde, maar ook dan kan een overschrijding worden verdisconteerd in de boete. Subsidiair dient de overschrijding in ieder geval te leiden tot een verlaging van de boete met 5%.
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        8.1.1.
        Eiseres stelt ten onrechte dat sprake is van een overschrijding van de termijn van dertien weken genoemd in artikel 5:51 van de Awb. Tussen het opmaken van het rapport van bevindingen en het boetebesluit is namelijk iets meer dan zeven weken verstreken. Aan de vraag of dat tijdsverloop aanleiding geeft voor een eventuele matiging van de boete komt de rechtbank dus niet toe.
        
      
      
        8.1.2.
        In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding een standaardboete van € 2.500,- vastgesteld. De wetgever heeft dus al een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Vo. 852/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt dit standaardboetebedrag als zodanig niet onredelijk. 
        
      
      
        8.1.3.
        Verder heeft de wetgever er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te bestraffen door het standaard boetebedrag van € 2.500,- te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Niet in geschil is dat aan eiseres eerder een boete is opgelegd van € 10.000,- en die boete er niet toe heeft geleid dat herhaling is voorkomen. Het ging in die situatie ook om een overtreding van de (hygiëne)norm van punt 3 van Hoofdstuk IX, van Bijlage II van Vo. 852/2004. De minister heeft dus in overeenstemming met de recidiveregeling van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren de boete verhoogd. De verhoging vindt de rechtbank in dit geval niet onredelijk of onevenredig. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van haar meervoudige kamer waarin is geoordeeld dat een verhoging van zeven maal het standaard boetebedrag nog evenredig is (in dit geval sprake is van een verhoging tot vijf keer het standaardbedrag) en de gehanteerde termijn van vijf jaar niet onredelijk wordt geacht. De wetgever heeft met deze termijn aangesloten bij de recidivetermijn die hiervoor in het strafrecht geldt. De rechtbank is bovendien niet gebleken dat het voor eiseres onmogelijk zou zijn om overtreding van de norm van punt 3 te voorkomen en daarmee een verhoging van een boete voor een herhaalde overtreding te voorkomen.
        
      
      
        8.1.4.
        Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb aangevoerd op grond waarvan de minister de boete had moeten matigen.
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 852/2004
      
      
        Artikel 4, tweede lid
      
      Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
    
    
    
      
        Bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3
      
      In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
    
    
    
      
        Wet dieren
      
      
        Artikel 6.2, eerste lid
      
      Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
    
      
        Artikel 8.7
      
      Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
    
    
    
      
        Artikel 8.8, eerste lid
      
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
    
    
    
      
        Regeling dierlijke producten
      
      
        Artikel 2.4, eerste lid, onder c
      
    
    1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
    c. de artikelen (…) 4, (…), tweede (…) lid, (…), van verordening (EG) nr. 852/2004.
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
      
        Artikel 2.2, eerste lid, onder c en derde lid
      
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    c. categorie 3: € 2500;
    3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.
    
    
      
        Artikel 2.3
      
      Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
    
    a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
    b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
    
    
      
        Artikel 2.5, eerste lid
      
      Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
      
        Artikel 1.2
      
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      
        Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
      
        Regeling dierlijke producten 							categorie
      
      Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel betrekking heeft 	3
      op de artikelen (…) 4, eerste tot en met derde lid (…) van verordening (EG) 
      nr. 852/2004.
    
    
  
  
     Als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Onder andere de uitspraak van 12 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:168.
  
  
     Zie de uitspraak van het CBb van 10 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:810.
  
  
     Zie de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 januari 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:432.
  
  
     Uitspraak van 13 juni 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:4949.