ECLI:NL:RVS:2024:1723, Raad van State, 24-04-2024, 202203944/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee afzonderlijke besluiten van 27 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort aan [wederpartij A] en [wederpartij B] ieder een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken of onttrokken houden van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. [wederpartij A] is eigenaar van de woning aan het [locatie 1] te Zandvoort en [wederpartij B] is eigenaar van de woning aan het [locatie 2]. Op 31 juli 2020 hebben toezichthouders van de gemeente Zandvoort geconstateerd dat de woningen werden gebruikt voor toeristische verhuur. Het college heeft daarop bij de besluiten van 27 oktober 2020 aan [wederpartij A] en aan [wederpartij B] ieder een boete opgelegd van € 12.500,00. Het college heeft bij de besluiten van 15 juni 2021 de oplegging van de boetes gehandhaafd, maar heeft de boetebedragen gewijzigd van € 12.500,00 naar € 6.250,00. Het college heeft de boetes opgelegd omdat de woningen volgens het college zonder de benodigde vergunning door de toeristische verhuur onttrokken of onttrokken gehouden zijn aan de bestemming tot bewoning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014.

202203944/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 29 maart 2022 in zaak nr. 21/2996 en 21/2997 in het geding tussen:
    [wederpartij A], wonend te [woonplaats], en [wederpartij B], wonend te Zandvoort,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij twee afzonderlijke besluiten van 27 oktober 2020 heeft het college aan [wederpartij A] en [wederpartij B] ieder een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken of onttrokken houden van woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
    Bij twee afzonderlijke besluiten van 15 juni 2021 heeft het college de oplegging van de bovengenoemde boetes gehandhaafd, maar heeft de hoogte van beide boetes gewijzigd van € 12.500,00 naar € 6.250,00.
    Bij mondelinge uitspraak van 29 maart 2022 heeft de rechtbank de door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 15 juni 2021 vernietigd voor zover deze betrekking hebben op de opgelegde boetes en de besluiten van 27 oktober 2020 herroepen voor zover deze betrekking hebben op de opgelegde boetes.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijk uiteenzetting gegeven.
    Het college en [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben nadere stukken ingediend.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben verzocht om een schadevergoeding.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2024, waar het college, mr. A.J.P. Beemster en W.L.C. Boelema, en [wederpartij A] en [wederpartij B], bijgestaan door mr. A.P. van Delden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [wederpartij A] is eigenaar van de woning aan het [locatie 1] te Zandvoort en [wederpartij B] is eigenaar van de woning aan het [locatie 2] (hierna: de woningen). Op 31 juli 2020 hebben toezichthouders van de gemeente Zandvoort geconstateerd dat de woningen werden gebruikt voor toeristische verhuur. Het college heeft daarop bij de besluiten van 27 oktober 2020 aan [wederpartij A] en aan [wederpartij B] ieder een boete opgelegd van € 12.500,00. Het college heeft bij de besluiten van 15 juni 2021 de oplegging van de boetes gehandhaafd, maar heeft de boetebedragen gewijzigd van € 12.500,00 naar € 6.250,00.
    3.       Het college heeft de boetes opgelegd omdat de woningen volgens het college zonder de benodigde vergunning door de toeristische verhuur onttrokken of onttrokken gehouden zijn aan de bestemming tot bewoning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). In dat artikel is bepaald dat dergelijke onttrekking zonder vergunning verboden is voor woonruimte die behoort tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk. Gelet op artikel 2, eerste lid, mag de gemeenteraad alleen van deze aanwijzingsbevoegdheid gebruik maken, als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De gemeenteraad van Zandvoort heeft in artikel 15, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Zuid Kennemerland/IJmond: Zandvoort 2019 (hierna: de Hv) alle woonruimte in Zandvoort aangewezen, waaronder dus ook de woningen van [wederpartij A] en [wederpartij B].
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft bij de mondelinge uitspraak van 29 maart 2022 de beroepen van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen de besluiten van 15 juni 2021 gegrond verklaard. Zij heeft daarbij verwezen naar haar uitspraak van 24 december 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:11958, waarin zij artikel 15 van de Hv onverbindend heeft verklaard. Volgens de rechtbank kan daarom geen sprake zijn van overtreding van het verbod om de in dat artikel aangewezen woonruimte zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. De rechtbank heeft dan ook geoordeeld dat het college de boetes aan [wederpartij A] en [wederpartij B] niet heeft mogen opleggen.
    Hoger beroep
    5.       Volgens het college heeft de rechtbank artikel 15 van de Hv ten onrechte onverbindend verklaard en heeft het college de boetes terecht opgelegd.
    Hoger beroep tegen de uitspraak van 24 december 2021
    6.       Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van 24 december 2021. Bij uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:1666, heeft de Afdeling op dat hoger beroep beslist en artikel 15 van de Hv getoetst aan artikel 2, eerste lid, van de Hw. De Afdeling heeft daarbij overwogen dat de gestelde schaarste aan goedkope woonruimte in Zandvoort onvoldoende is onderbouwd. Daarmee is evenmin zorgvuldig onderbouwd dat de aanwijzing in artikel 15, eerste lid, van de Hv, waarmee de vergunningplicht als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw op alle woonruimte in Zandvoort van toepassing is verklaard, noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Hw. Dat betekent dat de Afdeling als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding en ontoereikende motivering niet heeft kunnen beoordelen of artikel 15 van de Hv verenigbaar is met artikel 2, eerste lid, van de Hw. De Afdeling heeft daarom geoordeeld dat artikel 15 van de Hv in die zaak buiten toepassing moet worden gelaten.
    Hoger beroep tegen de uitspraak van 29 maart 2022
    7.       Het college heeft in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 29 maart 2022 geen aanvullende onderbouwing gegeven van de gestelde schaarste aan goedkope woonruimte in Zandvoort, ten opzichte van wat het college in hoger beroep tegen de uitspraak van 24 december 2021 heeft aangevoerd. Dat het college in hoger beroep heeft aangevoerd dat het complex waarin de woonruimten van [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn gelegen een hoogbouwcomplex is met daarin onder meer appartementen bestemd voor bewoning en schaarste zich met name in de appartementensector voordoet, is niet aan te merken als een onderbouwing van schaarste zoals op grond van artikel 2, eerste lid, van de Hw is vereist. De Afdeling oordeelt daarom onder verwijzing naar de onder 6 genoemde uitspraak van vandaag dat ook in deze zaak artikel 15 van de Hv buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank is in haar uitspraak van 24 december 2021 tot een ander oordeel gekomen, namelijk dat artikel 15 van de Hv onverbindend is en zij heeft haar oordeel over de boetes die [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn opgelegd in de uitspraak van 29 maart 2022 daarop gebaseerd. In zoverre slaagt het betoog van het college. Voor het oordeel over de opgelegde boetes maakt dit evenwel geen verschil. Aangezien artikel 15 van de Hv in deze zaak buiten toepassing moet worden gelaten, kan geen sprake zijn van overtreding door [wederpartij A] en [wederpartij B] van het verbod om de in dat artikel aangewezen woonruimte zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college de boetes aan [wederpartij A] en [wederpartij B] niet heeft mogen opleggen. In zoverre slaagt het betoog van het college niet.
    Verzoek om schadevergoeding
    8.       [wederpartij A] en [wederpartij B] verzoeken om vergoeding van de schade die zij als gevolg van de onrechtmatige boeteopleggingen hebben geleden, zoals bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). [wederpartij A] heeft op 18 december 2020 de boete van € 12.500,00 betaald, die bij het besluit van 27 oktober 2020 aan hem was opgelegd. Hij verzoekt om de terugbetaling van dat bedrag vermeerderd met de wettelijke rente, berekend vanaf de dag van de betaling tot de dag van de algehele restitutie. Daarnaast verzoeken [wederpartij A] en [wederpartij B] om vergoeding van de rechtsbijstandskosten die zij hebben gemaakt in verband met de opgelegde boetes.
    8.1.    Bij de mondelinge uitspraak van de rechtbank is geoordeeld dat de boetes niet hadden mogen worden opgelegd en die uitspraak wordt door de Afdeling bevestigd. De boetes zijn daarmee komen te vervallen. Dat betekent dat er dus ook geen grondslag bestaat voor het betalen van de boetes. Het college is alleen al hierom gehouden de boete die door [wederpartij A] is betaald, terug te betalen. Gelet op artikel 4:102, eerste lid en vierde lid, van de Awb is het college daarbij ook de wettelijke rente over dat bedrag verschuldigd. Voor het toekennen van dit bedrag in de vorm van een schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, is daarom geen plaats.
    8.2.    Datzelfde geldt voor de rechtsbijstandskosten van [wederpartij A] en [wederpartij B]. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3518, kan de vergoeding van de kosten in de bezwaar- en beroepsprocedure slechts met toepassing van de artikelen 7:15 en 8:75 van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) plaatsvinden. Gelet op artikel 8:108, eerste lid, van de Awb, geldt dat ook voor de procedure in hoger beroep. In artikel 1 van het Bpb is een limitatieve opsomming gegeven van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het bedrag van de kosten wordt forfaitair vastgesteld op grond van artikel 2 van het Bpb en de bijlage van het Bpb. Gelet op dit limitatieve en forfaitaire karakter van de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling is voor een volledige vergoeding van de door [wederpartij A] en [wederpartij B] gestelde rechtsbijstandskosten langs de weg van artikel 8:88 van de Awb dus geen plaats. De rechtbank heeft al een proceskostenveroordeling uitgesproken voor de beroepsprocedure. De Afdeling zal in deze uitspraak een proceskostenveroordeling uitspreken voor de kosten in hoger beroep.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    10.     Het verzoek om schadevergoeding van [wederpartij A] en [wederpartij B] zal worden afgewezen.
    11.     Het college moet de proceskosten van [wederpartij A] en [wederpartij B] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.       bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort een griffierecht van € 548,00 wordt geheven;
    IV.      wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2024
    994
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    […]
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Zandvoort 2019
    Artikel 15 Werkingsgebied
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt alle woonruimte in de gemeente Zandvoort aangewezen.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op woonruimte in eigendom van woningcorporaties.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:75
    1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
    […]
    Artikel 8:88
    1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    […]
    Artikel 8:108
    1. Voor zover in deze titel niet anders is bepaald, zijn op het hoger beroep de titels 8.1 tot en met 8.3 van overeenkomstige toepassing, met uitzondering van de artikelen 8:1 tot en met 8:10, 8:41, tweede lid, en 8:74.
    […]
    Besluit proceskosten bestuursrecht
    Artikel 1
    Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
    a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
    […]
    Artikel 2
    1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:
    a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;
    […]