ECLI:NL:RVS:2023:2317, Raad van State, 14-06-2023, 202101879/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ermelo het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen geurhinder veroorzaakt door de inrichting van [bedrijf]. afgewezen. [bedrijf] exploiteert op het perceel [locatie] in Ermelo een eendenslachterij. Voor deze inrichting is bij besluit van 8 oktober 2002 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend. In hoofdstuk 8 van de voorschriften van de milieuvergunning zijn voorschriften gesteld over luchtverontreiniging en stankhinder. De Stichting heeft volgens haar statuten onder meer als doel om de woon- en leefomgeving van omwonenden van de eendenslachterij te beschermen. De Stichting heeft het college bij brief van 5 december 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen [bedrijf] omdat de eendenslachterij stankoverlast voor omwonenden zou veroorzaken.

202101879/1/R4.
    Datum uitspraak: 14 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Stichting DOEH (hierna: de Stichting), gevestigd te Ermelo,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Ermelo,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 februari 2021 in zaak nr. 19/5993 in het geding tussen:
    de Stichting
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 maart 2019 heeft het college het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen geurhinder veroorzaakt door de inrichting van [bedrijf]. afgewezen.
    Bij besluit van 17 september 2019 heeft het college, naar aanleiding van het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar, het besluit van 21 maart 2019 herroepen en het handhavingsverzoek van de Stichting opnieuw afgewezen.
    Bij uitspraak van 10 februari 2021 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 17 september 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Stichting heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    Het college en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. drs. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, en mr. I. van Duuren-de Jonge, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. R. Scholten, rechtsbijstandverlener te Harderwijk, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [bedrijf] exploiteert op het perceel [locatie] in Ermelo een eendenslachterij. Voor deze inrichting is bij besluit van 8 oktober 2002 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend (hierna: de milieuvergunning). In hoofdstuk 8 van de voorschriften van de milieuvergunning zijn voorschriften gesteld over luchtverontreiniging en stankhinder.
    De Stichting heeft volgens haar statuten onder meer als doel om de woon- en leefomgeving van omwonenden van de eendenslachterij te beschermen. De Stichting heeft het college bij brief van 5 december 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen [bedrijf] omdat de eendenslachterij stankoverlast voor omwonenden zou veroorzaken.
    Bij het besluit van 21 maart 2019 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen omdat niet is geconstateerd dat de vergunningvoorschriften over luchtverontreiniging en stankhinder worden overtreden. Bij het besluit op bezwaar van 17 september 2019 heeft het college dit besluit herroepen omdat de afwijzing van het handhavingsverzoek volgens het college onvoldoende is gemotiveerd. Het college heeft het handhavingsverzoek opnieuw afgewezen onder verwijzing naar de controlerapporten van de Omgevingsdienst Noord-Veluwe (hierna: de Omgevingsdienst) van 17 december 2018, 31 januari 2019, 20 februari 2019 en 4 maart 2019. Daaruit blijkt dat er geen overtredingen (meer) zijn van de voorschriften over luchtverontreiniging en stankhinder, aldus het college.
    2.       Hoofdstuk 8 van de voorschriften van de milieuvergunning zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat voorschrift 8.1 van de milieuvergunning (waarin is bepaald dat geur van afvalstoffen zich niet buiten de inrichting mag verspreiden) een zelfstandige norm bevat op grond waarvan handhavend kan worden opgetreden. Dat [bedrijf] volgens het college voldoet aan de middelvoorschriften in de milieuvergunning (voorschrift 8.4 tot en met 8.14), betekent dus niet zonder meer dat zij voldoet aan het doelvoorschrift 8.1. De rechtbank heeft verder overwogen dat (anders dan de Stichting betoogt), voorschrift 8.1 alleen gaat over de geur van afvalstoffen.
    De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat geur zich buiten de eendenslachterij verspreidt. Het college moet daarom onderzoeken of die geur afkomstig is van afvalstoffen. Uit de controlerapporten blijkt volgens de rechtbank niet dat dit is onderzocht. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar daarom vernietigd wegens strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Het college moet nader onderzoek doen naar de verspreiding van geur buiten de inrichting en een nieuw besluit op bezwaar nemen, aldus de rechtbank.
    Reikwijdte voorschrift 8.1
    4.       De Stichting betoogt dat de rechtbank voorschrift 8.1 ten onrechte zo heeft uitgelegd dat het voorschrift alleen gaat over geur afkomstig van afvalstoffen. Volgens de Stichting heeft de rechtbank hiermee miskend dat het voorschrift ook gaat over de lucht die vrijkomt bij het productie- en verwerkingsproces. Dat is van belang omdat ook deze lucht leidt tot stankoverlast, aldus de Stichting.
    4.1.    Voorschrift 8.1 uit de milieuvergunning luidt:
    "Van afvalstoffen afkomstige geur mag zich niet buiten de inrichting verspreiden."
    Het begrip "afvalstoffen" is in de begrippenlijst bij de milieuvergunning als volgt gedefinieerd: "Alle stoffen, preparaten of andere producten, waarvan de houder zich - met het oog op de verwijdering daarvan - ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen".
    4.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat voorschrift 8.1 beperkt is tot geur van afvalstoffen. Dit blijkt uit de tekst van dit voorschrift. Dat niet alleen de verspreiding van de geur van afvalstoffen, maar ook van het productie- en verwerkingsproces tot geurhinder kan leiden, betekent niet dat voorschrift 8.1 in weerwil van die eenduidige tekst zo moet worden uitgelegd dat de geur van niet-afvalstoffen zich niet buiten de inrichting mag verspreiden.
    De Afdeling merkt daarbij ten overvloede op dat in de milieuvergunning voorschriften zijn gesteld over geur als gevolg van het verwerkings- en productieproces. De Afdeling wijst in dat verband op voorschriften 8.9 en 8.11. Het is dus niet zo dat in de milieuvergunning niets is geregeld over de geur van het productie- en verwerkingsproces.
    Het betoog slaagt niet.
    Voorschriften 8.9 en 8.11
    5.       De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [bedrijf] voldoet aan voorschriften 8.9 en 8.11.
    5.1.    Voorschriften 8.9 en 8.11 gaan kort gezegd over de capaciteit van de afzuiginstallatie en de situering van uitmondingen van ventilatiesystemen, luchtbehandelingsinstallaties en afzuigsystemen in de buitenlucht.
    Anders dan de Stichting betoogt heeft de rechtbank niet geoordeeld dat [bedrijf] aan deze voorschriften voldoet. De rechtbank heeft overwogen dat de overige beroepsgronden van de Stichting - waaronder de gronden over voorschriften 8.9 en 8.11 - onbesproken worden gelaten omdat het college eerst nader onderzoek moet doen naar de verspreiding van de geur van afvalstoffen buiten de inrichting (voorschrift 8.1). Het betoog van de Stichting mist dus feitelijke grondslag.
    Het betoog slaagt niet.
    Voorschrift 8.1 geen zelfstandige norm?
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte geoordeeld heeft dat voorschrift 8.1 een zelfstandige norm is op grond waarvan handhavend kan worden opgetreden. Daartoe betoogt het college dat voorschrift 8.1 een doelvoorschrift is, waaraan voldaan wordt als aan de middelvoorschriften uit hoofdstuk 8 (voorschrift 8.4 tot en met 8.14) wordt voldaan.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat voorschrift 8.1 een zelfstandige norm bevat op grond waarvan handhavend kan worden opgetreden. Hoofdstuk 8 van de voorschriften van de milieuvergunning biedt geen aanknopingspunten voor de uitleg van het college, die erop neerkomt dat automatisch aan voorschrift 8.1 wordt voldaan, als voorschrift 8.4 en verder worden nageleefd. Zoals de rechtbank heeft overwogen zou een dergelijke uitleg voorschrift 8.1 overbodig maken. Bovendien is niet gebleken dat geur van afvalstoffen zich niet buiten de inrichting kan verspreiden als aan voorschrift 8.4 en verder wordt voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Vaststelling overtreding voorschrift 8.1
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het onmogelijk is om te onderzoeken of [bedrijf] voorschrift 8.1 overtreedt. Het college voert daartoe aan dat de lucht in alle ruimten van de eendenslachterij wordt afgezogen naar één punt (de luchtwasser). De geuren van afvalstoffen en van niet-afvalstoffen vermengen zich daar en worden afgevoerd naar de buitenlucht. Het is niet mogelijk om met een menselijke neus vast te stellen welk deel van de geur in de lucht buiten de inrichting afkomstig is van afvalstoffen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het college had moeten onderzoeken of de geur afkomstig is van afvalstoffen, en dat alsnog nader onderzoek hiernaar moet worden gedaan, aldus het college.
    7.1.    Niet in geschil is dat er geur vanuit de inrichting zich buiten de inrichting verspreidt. Als die geur (deels) afkomstig is van afvalstoffen, is sprake van overtreding van voorschrift 8.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk is om vast te stellen of voorschrift 8.1 wordt overtreden.
    Dat niet zonder meer kan worden geroken of de geur buiten de inrichting afkomstig is van afvalstoffen laat namelijk onverlet dat het college kan onderzoeken of handelingen met afvalstoffen samenhangen met het waarnemen van (meer, een sterkere, of andere) geur buiten de inrichting. Is van een dergelijke waarneming sprake, dan is aannemelijk dat kan worden onderzocht of bepaalde handelingen met bepaalde afvalstoffen daadwerkelijk als bron van de geur buiten de inrichting kunnen worden aangewezen.
    De Afdeling wijst er in dat verband op dat in de door het college overgelegde rapporten van de Omgevingsdienst verscheidene handelingen met afvalstoffen zijn genoemd die tot geurhinder kunnen leiden, en waarnaar geen nader onderzoek is gedaan. Zo staat in het rapport van de Omgevingsdienst van 17 december 2018 dat categorie 2- en 3-materiaal (bepaalde dierlijke bijproducten) dagelijks na het beëindigen van de slachtactiviteiten wordt afgevoerd. Uit het rapport volgt dat het afvoeren van deze afvalstoffen tot geurverspreiding buiten de inrichting kan leiden, omdat er geen technische maatregel is om ervoor te zorgen dat de deuren in de ontvangsthal gesloten zijn bij het verladen van deze afvalstoffen. Verder staat in het rapport dat bloed wordt opgeslagen in een bloedtank, die dagelijks wordt geleegd. Zuiveringsslib wordt opgeslagen in een andere tank, die ongeveer twee maal per week wordt geleegd. Volgens het controlerapport kan bij het leegpompen van deze tanks met afvalstoffen geur vrijkomen omdat er geen dampretourleiding is.
    Het college heeft niet onderzocht of het afvoeren van categorie 2- en 3-materiaal, het leegpompen van de bloed- of slibtank, of andere handelingen met afvalstoffen leiden tot verspreiding van geur buiten de inrichting. In zijn incidenteel hogerberoepschrift volstaat het college met de stelling dat bij het legen van de bloed- en slibtanks geen geur kan vrijkomen als de vrachtwagens schoon zijn. Naar het oordeel van de Afdeling is dit geen adequate reactie op het rapport. Daargelaten dat niet is onderzocht of de vrachtwagens daadwerkelijk schoon zijn, is hiermee niet gereageerd op de andere mogelijke geurbronnen die zijn genoemd in het rapport van 17 december 2018. De Afdeling merkt daarbij op dat de Stichting in hoger beroep een rapport van de Omgevingsdienst van 29 november 2022 heeft overgelegd, waarin staat dat de slibtank tijdens de controle werd geleegd, en dat dit "goed te ruiken" was. Overigens zijn in dit rapport diverse andere onvolkomenheden genoemd die kunnen leiden tot geuremissie van afvalstoffen, en waarnaar evenmin onderzoek is gedaan.
    Alleen al vanwege de hiervoor genoemde handelingen met afvalstoffen uit het rapport van 17 december 2018 en het feit dat die handelingen op verschillende momenten worden verricht, is de Afdeling niet ervan overtuigd dat het onmogelijk is om vast te stellen of voorschrift 8.1 wordt overtreden. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college nader onderzoek moet doen naar de verspreiding van geur afkomstig van afvalstoffen buiten de inrichting. Het college moet dit ter voorbereiding van het nog te nemen nieuwe besluit op bezwaar alsnog doen. De Afdeling geeft het college daarbij mee dat het de geurbronnen die zijn genoemd in de rapporten van 17 december 2018 en 29 november 2022 als startpunt kan nemen voor het nadere onderzoek.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van de Stichting ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college moet de proceskosten van de Stichting in verband met het incidenteel hoger beroep van het college vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Stichting DOEH ongegrond;
    II.       bevestigt de aangevallen uitspraak;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo tot vergoeding van bij Stichting DOEH in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2023
    912-972
     
    BIJLAGE - Hoofdstuk 8 van de voorschriften van de milieuvergunning van 8 oktober 2002
     
    "LUCHTVERONTREINIGING EN STANKHINDER
    8.1 Van afvalstoffen afkomstige geur mag zich niet buiten de inrichting verspreiden.
    8.2 Verstuiving van stof moet tijdens opslag, overslag en transport van veren, verenstof en afvalstoffen worden voorkomen.
    8.3 Stankoverlast tengevolge van opslag en transport van veren, verenstof en afvalstoffen moet zoveel mogelijk worden voorkomen.
    8.4 Het bij het drogen van pluimveeveren vrijkomende afval, zoals verenstof dient afgezogen te worden. De afgezogen lucht dient afgevoerd te worden naar een doelmatige stofafscheidingsinstallatie.
    8.5 Een stofafscheidingsinstallatie moet zodanig zijn uitgevoerd en worden onderhouden dat de stofconcentratie in de gereinigde lucht niet meer bedraagt dan 10 mg/m³. Het meten van de stofconcentratie dient te geschieden volgens NPR 2788.
    8.6 Indien de stofafscheidingsinstallatie verstopt of defect raakt, moet het afzuigen onmiddellijk worden gestaakt.
    8.7 Het verenstof moet ten minste 1 maal per dag en in ieder geval na beëindiging van het werk te worden verzameld en worden geborgen in goed gesloten, doelmatige verpakking.
    8.8 Indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven dient de vergunninghouder op aanwijzing van het bevoegd gezag de stofconcentratie van de gereinigde lucht uit het stofafzuigsysteem te (laten) bepalen. De meting dient te geschieden volgens NPR 2788.
    8.9 Om geurhinder buiten de inrichting te voorkomen moeten de in de ontvangst- en slachtruimten, de broei- en plukruimten en de verenafdeling vrijkomende dampen door een afzuiginstallatie van voldoende capaciteit worden afgezogen. De dampen mogen zich in geen geval kunnen verspreiden over andere ruimten.
    De dampen moeten via een gesloten afvoerleiding worden afgevoerd naar de buitenlucht. De uitmonding van deze afvoerleiding moet zijn gelegen op een hoogte van ten minste 1 m boven de hoogste daklijn van de binnen 25 m van de uitmonding gelegen bebouwing, dan wel anderszins zodanig zijn gesitueerd dat ter voorkoming van geurhinder een afdoende verspreiding in de buitenlucht is gewaarborgd.
    8.10 In aanvulling op het voorgaand voorschrift dient de drooglucht van de verendrogerij en de lucht afkomstig uit de afvalwaterverwerkingsruimte via een gesloten afvoerleiding te worden afgevoerd naar de buitenlucht. De uitmonding van deze afvoerleidingen moeten zijn gelegen op een hoogte van ten minste 2 m boven de hoogste daklijn van de binnen 25 m van de uitmonding gelegen bebouwing, dan wel anderszins zodanig zijn gesitueerd dat ter voorkoming van geurhinder een afdoende verspreiding in de buitenlucht is gewaarborgd.
    8.11 Uitmondingen in de buitenlucht van ventilatiesystemen, luchtbehandelingsinstallaties of afzuigsystemen, ten aanzien waarvan in deze beschikking geen andere voorschriften zijn gesteld, moeten zodanig zijn gesitueerd dat deze geen hinder veroorzaken.
    8.12 De toegangsdeuren tot de afvalwaterverwerkingsruimte alsmede tot enige ruimte waar dierlijke afvalstoffen worden geborgen, moeten gesloten worden gehouden. Bij de toegangsdeuren tot deze ruimten moeten instructieborden worden geplaatst met de tekst "DEUREN GESLOTEN HOUDEN! UITSLUITEND OPENEN VOOR HET ONMIDDELLIJK DOORLATEN VAN PERSONEN EN GOEDEREN".
    8.13 De silo’s, vaten en containers voor dierlijke afvalstoffen moeten zo vaak als noodzakelijk is om geur- en stankoverlast te voorkomen worden gereinigd en ontsmet. Indien op het buitenterrein van de inrichting dierlijke afvalstoffen geraken dienen deze onmiddellijk te worden verwijderd.
    8.14 Het bewaren van aan rotting en bederf onderhevig afval moet op een ordelijke en nette wijze geschieden en zodanig dat zich geen afval of van dit afval afkomstige geur kan verspreiden. Hiertoe moet dit afval worden bewaard:
    a. in een ruimte met een temperatuur beneden 0 graden Celsius, of
    b. in een besloten ruimte alwaar de temperatuur beneden de 10 graden Celsius is en moeten ten minste eenmaal per week worden afgevoerd, of
    c. in een besloten, ongekoelde ruimte en moeten dagelijks worden afgevoerd."