ECLI:NL:RBNHO:2022:11705, Rechtbank Noord-Holland, 29-12-2022, 21-5552
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-12-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning in bezwaar, op grond van voorbereidingsbesluit dat hangende bezwaar in werking was getreden.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 21/5552 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 december 2022 in de zaak tussen
    
      
      1. [bedrijf 1] B.V., uit [vestigingsplaats 2]
    
      2. [bedrijf 2] B.V.uit [vestigingsplaats 1] ,
    
      eiseressen
      (gemachtigde: mr. L.T. van Eijck van Heslinga),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad (verweerder)
      (gemachtigde: mr. G.M. Pierik).
    
    
    
      Als derde-partijen (de omwonenden) nemen aan de zaak deel: 
    
    1. [naam 1] ,
    (gemachtigde: mr. M.B. de Jong)
    2. [naam 2] ,
    3. [naam 3] ,
    4. [naam 4] ,
    allen uit [plaats] .
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor het bouwen van 12 appartementen aan de [adres] in [plaats] . 
      
    
    
      1.2
      
        Verweerder had de omgevingsvergunning verleend bij besluit van 
        18 december 2020. Met het bestreden besluit van 15 september 2021 op het bezwaar van de omwonenden, heeft verweerder het besluit van 18 december 2020 herroepen en de omgevingsvergunning geweigerd. 
      
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De omwonenden hebben ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft het beroep op 28 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 6] en [naam 7] (voor [bedrijf 1] B.V.), de gemachtigde van eiseressen, de gemachtigde van verweerder, mr. [naam 8] (voor verweerder), [naam 3] en [naam 5] met haar gemachtigde. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wat ging er aan het bestreden besluit vooraf?
      
    
    
      2.1
      
        [bedrijf 1] ( [bedrijf 1] ) heeft op 11 maart 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van 12 appartementen op het adres [adres] in [plaats] . Dit perceel valt onder het bestemmingsplan ‘ Krommenie ’ (het bestemmingsplan) en heeft de bestemming ‘gemengd’. De aanvraag ziet op de activiteit ‘het ver(bouwen van een bouwwerk). 
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend op 18 december 2020. Verweerder heeft geconstateerd dat de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Daarom heeft verweerder de aanvraag ook aangemerkt als een aanvraag voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met de planologische regels. Verweerder heeft de vergunning verleend, met gebruikmaking van zijn bevoegdheid die voortvloeit uit artikel 2.12, eerste lid, onder a-2º van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht Bor)
      
    
    
      2.3
      De omwonenden hebben bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      2.4
      Op 27 mei 2021 heeft de gemeenteraad het voorbereidingsbesluit Lint Krommenie (het voorbereidingsbesluit) genomen. Daarin staat onder meer het volgende:
      
      
        “De gemeenteraad heeft in het besluit van 27 mei 2021 besloten:
      
      
      
        
          te verklaren dat voor het gebied Lint Krommenie te Krommenie een bestemmingsplan wordt voorbereid zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende kaart (…).
        
        
          te bepalen dat het verboden is om het gebruik van gronden en/of bouwwerken in het gebied waar het voorbereidingsbesluit van kracht is te wijzigen;
        
        
          te bepalen dat het  bevoegd gezag bij omgevingsvergunning kan afwijken van het onder 2. genoemde verbod mits de voorgenomen wijziging van het gebruik niet strijdig is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.
        
        
          te bepalen dat het besluit in werking treedt met ingang van de dag na bekendmaking. 
        
      
      
      
        Het voorbereidingsbesluit heeft een werkingsduur van 1 jaar.”
      
      
    
    
      2.5
      De Noorderhoofdstraat ligt in het gebied dat valt binnen het bereik van het voorbereidingsbesluit. 
      
      
        
          Wat staat er in het bestreden besluit?
        
      
    
    
      3.1
      
        In het bestreden besluit herroept verweerder de omgevingsvergunning en 
        weigert hij de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en de activiteit strijdig gebruik.
      
      
    
    
      3.2
      
        Samengevat legt verweerder daar het volgende aan ten grondslag: 
        In bezwaar vindt een volledige heroverweging plaats, op basis van het bezwaar. Het bouwplan moet in heroverweging ex nunc worden getoetst. Uit de rechtspraak blijkt dat ook een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik in de hoofdregel in heroverweging ex nunc wordt getoetst. Het voorbereidingsbesluit is op 10 juni 2021 in werking getreden. Dit betekent dat in bezwaar ook aan het voorbereidingsbesluit moet worden getoetst. 
        Het bouwplan is in strijd met dat voorbereidingsbesluit. Op grond van het voorbereidingsbesluit is het namelijk verboden om het gebruik van bouwwerken en/of gronden te wijzigen in het gebied waar dat voorbereidingsbesluit van kracht is (gebruiksverbod). Van dat voorbereidingsbesluit kan worden afgeweken als het gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan dat in voorbereiding is. Op dit moment is er geen bestemmingsplan in voorbereiding. 
        In de primaire fase was nog via de kruimelregeling besloten om mee te werken aan afwijking van het betstemmingsplan. Het bouwplan is namelijk in strijd met artikel 10.2.2 f van het bestemmingsplan ‘ Krommenie ’. De berging is in zijn geheel vóór de voorgevelrooilijn gesitueerd, maar in het bestemmingsplan staat dat bijbehorende bouwwerken ten minste drie meter achter de voorgevelrooilijn moeten liggen of – indien aangrenzend aan openbaar toegankelijk gebied – in het verlengde van de zijgevel. 
      
      
      
        
          Wat voeren eiseressen aan in beroep? 
        
        4.	Eiseressen hebben beroep ingesteld op gronden die hierna, voor zover voor de beslissing van belang, aan de orde komen.
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Kon verweerder het voorbereidingsbesluit in de beoordeling betrekken?
        
      
    
    
      5.1
      De eerste vraag die beantwoord moet worden, is of verweerder het voorbereidingsbesluit kon betrekken bij zijn besluitvorming in bezwaar.  De rechtbank is van oordeel dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
      
    
    
      5.2
      Vast staat dat het voorbereidingsbesluit in werking is getreden op 10 juni 2021. Verweerder had toen al in de primaire fase op de aanvraag beslist, maar nog niet op het bezwaar. De rechtbank volgt eiseressen in hun standpunt dat de aanvragen die zijn ingediend vóór 10 juni 2021 moeten worden beoordeeld op basis van het toen geldende planologische regime, maar dit betekent niet dat verweerder het voorbereidingsbesluit in het geheel niet had mogen betrekken bij de beslissing op het bezwaar. 
      
    
    
      5.3
      
        Uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat verweerder in bezwaar het primaire besluit moet heroverwegen, op de grondslag van dat bezwaar. De systematiek en de uitgangspunten over het beslissen op een bezwaarschrift betekent dat in bezwaar een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen. 
        Het tweede lid van artikel 7:11 van de Awb brengt mee dat verweerder het primaire besluit herroept, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft. Ook geeft die bepaling verweerder de mogelijkheid om een nieuw besluit te nemen in plaats van het primaire besluit, voor zover nodig.
      
      
      
        5.4.1
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij die heroverweging terecht het voorbereidingsbesluit heeft betrokken, ondanks dat het voorbereidingsbesluit niet met terugwerkende kracht in werking is getreden. Bij de heroverweging is het uitgangspunt namelijk dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit heroverweegt op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid (ex-nunc toets). Daarbij gaat het om feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. Als het gaat om wijziging van het geldende recht of beleid ten tijde van de heroverweging, moet het bestuursorgaan zich rekenschap geven van eventueel overgangsrecht of een in het beleid opgenomen overgangsregel. In dit geval is niet gebleken van overgangsrecht of een overgangsregel in het beleid.
        
      
      
        5.4.2
        Ook is niet gebleken dat in dit geval een uitzondering moet worden gemaakt op die ex-nunc toets. Het gaat in dit geval om de heroverweging in bezwaar van een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik. In de rechtspraak wordt aangenomen dat in die situatie een uitzondering op de ex-nunc toets alleen geldt als ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning, omdat het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan. Die situatie doet zich hier niet voor. 
        
      
    
    
      5.5
      De rechtbank volgt eiseressen niet in het standpunt dat de reformatio in peius in de weg staat aan toetsing aan het voorbereidingsbesluit. Reformatio in peius betekent dat een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dit uitgangspunt strekt ter bescherming van de indiener van het bezwaar. In dit geval zijn de bezwaren ingediend door de omwonenden, niet door eiseressen. 
      
    
    
      5.6
      
        Ook de rechtszekerheid staat in dit geval niet in de weg aan het betrekking van het voorbereidingsbesluit bij de heroverweging in bezwaar. De rechtszekerheid brengt mee dat de betrokkene in de bezwaarprocedure in de gelegenheid moet worden gesteld om te reageren op het nadere standpunt van het bestuursorgaan, zodat hij niet op ontoelaatbare wijze wordt beperkt in zijn verweermogelijkheden. Eiseressen zijn in de gelegenheid gesteld om te reageren op de bezwaren. Van die gelegenheid hebben zij gebruik gemaakt, maar daarbij hebben zij niet de kans gehad om zich uit te laten over mogelijke gevolgen van het voorbereidingsbesluit voor hun vergunning. Het voorbereidingsbesluit is namelijk in werking getreden op 10 juni 2021. Toen was de hoorzitting al gehouden en had de adviescommissie al een advies uitgebracht.  
        Naar het oordeel van de rechtbank zijn eiseressen daardoor niet op ontoelaatbare wijze beperkt in hun verweermogelijkheden. Verweerder heeft namelijk aangegeven dat eiseressen mondeling over de gevolgen van het voorbereidingsbesluit zijn geïnformeerd, dat er op 15 juli 2021 een digitaal overleg tussen partijen heeft plaatsgevonden en dat eiseressen hun standpunt over de gevolgen van het voorbereidingsbesluit op 23 juli 2021 schriftelijk uiteen hebben gezet. Eiseressen hebben deze gang van zaken niet bestreden. 
      
      
      
      
      
        
          Wat zijn de gevolgen van het voorbereidingsbesluit in dit geval?
        
      
    
    
      6.1
      Het voorbereidingsbesluit is in werking getreden op 10 juni 2021. Op grond van artikel 3.3, aanhef en eerste lid onder a van de Wabo was verweerder verplicht tot aanhouding van nieuwe aanvragen voor gebieden die vielen onder het voorbereidingsbesluit. De aanvraag van eiseressen was al ingediend ruimschoots vóór die inwerkingtreding. Verweerder was daarom niet verplicht om de aanvraag aan te houden en dat kon ook niet, omdat verweerder al op de aanvraag had beslist.
      
    
    
      6.2
      In het voorbereidingsbesluit staat dat het verboden is om het gebruik van gronden en/of bouwwerken in het gebied waar het voorbereidingsbesluit van kracht is te wijzigen. Verweerder heeft overwogen dat het bouwplan van eiseressen in strijd is met het bestemmingsplan, meer concreet met artikel 10.2.2 f van de planregels. Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder d van de Wabo, volgt dat de omgevingsvergunning in dat geval alleen kan worden verleend met in achtneming van de afwijkingsregels in het voorbereidingsbesluit. In het voorbereidingsbesluit is opgenomen dat van het verbod kan worden afgeweken als het gebruik in overeenstemming was met een bestemmingsplan dat in voorbereiding was. Die situatie doet zich hier niet voor. Dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat het voorbereidingsbesluit in de weg staat aan vergunningverlening.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    7.	Verweerder heeft in bezwaar op goede gronden de omgevingsvergunning herroepen. Dit betekent dat het beroep ongegrond is. Onder die omstandigheden is er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 december 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     de activiteit die is genoemd in artikel 2.1, eerste lid onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de a-activiteit. 
  
  
     dat is de activiteit de in artikel 2.1., eerste lid onder c van de Wabo staat, de c- activiteit.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS: 2020:2861
  
  
     Zie de uitspraak van 28 oktober 2020 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2020:2571