ECLI:NL:RVS:2024:2721, Raad van State, 03-07-2024, 202107670/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 oktober 2021 heeft de raad van de gemeente Maasdriel het bestemmingsplan “Kerkdriel Noord, Paddenstoelenbuurt” en het gelijknamige exploitatieplan vastgesteld. Deze zaak gaat over een bestemmingsplan en een exploitatieplan voor de ontwikkeling van de Paddenstoelenbuurt in Kerkdriel-Noord. Een eerder bestemmingsplan "Kerkdriel Noord" dat voor de ontwikkeling van de hele wijk Kerkdriel-Noord was vastgesteld is bij uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6388, grotendeels vernietigd. Het exploitatieplan dat voor dat grotendeels vernietigde bestemmingsplan was vastgesteld, is door de Afdeling bij uitspraak van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2561, in zijn geheel vernietigd. De ontwikkeling van de wijk is daarna in twee fasen opgedeeld. Het bestemmingsplan voor het westelijke deel van de wijk, de Kersenbuurt, is in fase 1 tot stand gekomen. Met het nu voorliggende bestemmingsplan voor de Paddenstoelenbuurt is beoogd 187 woningen mogelijk te maken. [appellant A] en [appellant B] hebben samen de onverdeelde eigendom van kadastraal perceel sectie en nummer N1408.

202107670/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak, deels tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Kerkdriel, gemeente Maasdriel,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Maasdriel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 oktober 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord, Paddenstoelenbuurt" en het gelijknamige exploitatieplan vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad, [appellant B] en [appellant A] hebben ieder nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 januari 2024, waar [appellant B], bijgestaan door mr. N. Crooijmans, advocaat in Deurne, en [gemachtigde A], [appellant A], bijgestaan door mr. A.A.M. van Hoorn, advocaat in Eindhoven, en de raad, vertegenwoordigd door mr. B. Oudenaarden, advocaat in Arnhem, ing. F.C.M. Beerens, J.J. Vastenhout, mr. M.G.H.C. Truijen, drs. E.J. Kentie, E. Noordam, mr. J. Sachtleven en ing. J.C. Eertink, zijn verschenen.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de raad, [appellant B] en [appellant A] reacties gegeven en nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 3 april 2024, waar, deels via een digitale verbinding, [appellant B], bijgestaan door mr. N. Crooijmans en [gemachtigde A], [appellant A], bijgestaan door mr. A.A.M. van Hoorn en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.F. van Helvoirt, advocaat in Arnhem, mr. B. Oudenaarden, J. Sachtleven, ing. J.C. Eertink, ing. F.C.M. Beerens, E. Noordam, drs. E.J. Kentie, J.J. Vastenhout en mr. M.G.H.C. Truijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een exploitatieplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan en exploitatieplan onherroepelijk zijn.
    De ontwerpen van het bestemmingsplan en het exploitatieplan zijn op 11 november 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Waar gaat deze zaak over?
    2.       Deze zaak gaat over een bestemmingsplan en een exploitatieplan voor de ontwikkeling van de Paddenstoelenbuurt in Kerkdriel-Noord. Een eerder bestemmingsplan "Kerkdriel Noord" dat voor de ontwikkeling van de hele wijk Kerkdriel-Noord was vastgesteld is bij uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6388, grotendeels vernietigd. Het exploitatieplan dat voor dat grotendeels vernietigde bestemmingsplan was vastgesteld, is door de Afdeling bij uitspraak van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2561, in zijn geheel vernietigd. De ontwikkeling van de wijk is daarna in twee fasen opgedeeld. Het bestemmingsplan voor het westelijke deel van de wijk, de Kersenbuurt, is in fase 1 tot stand gekomen. Met het nu voorliggende bestemmingsplan voor de Paddenstoelenbuurt is beoogd 187 woningen mogelijk te maken.
    3.       [appellant A] en [appellant B] hebben samen de onverdeelde eigendom van kadastraal perceel sectie en nummer N1408. [appellant B] is daarnaast eigenaar van de percelen N3736 en N2613. Perceel N2613 ligt ten westen van perceel N3736, maar maakt geen onderdeel uit van het bestemmingsplan. [appellant A] is eigenaar van perceel N3737. Op perceel N1408 staat een oude kas en perceel N3737 is onbebouwd. Op perceel N3736 staat een boerderij die niet meer als zodanig in gebruik is. [appellant B] is doende het betreffende gebouw te verduurzamen teneinde het woonklaar te maken.
    4.       Een deel van de woningen uit het bestemmingsplan is voorzien op de percelen N1408, N3736 en N3737. Op de percelen N3736 en N3737 kunnen samen maximaal acht woningen komen. Voor perceel N1408 is in het bestemmingsplan geen aantal vastgelegd. De Afdeling begrijpt dat het gerealiseerd worden van ongeveer 27 woningen op dat perceel uitgangspunt is. Perceel N1408 ligt deels achter de percelen N3736 en N3737 en grenst aan de Kloosterstraat. De percelen N3736 en N3737 liggen aan de Hoorzik. Perceel N3737 grenst ook aan de Kloosterstraat.
    5.       De percelen van [appellant A] en [appellant B] hebben grotendeels de bestemming "Wonen" gekregen. Daarnaast is aan een klein gedeelte van de percelen de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" toegekend. Onder het hiervoor geldende bestemmingsplan "Kerkdriel Noord" uit 2011 had perceel N3737 deels de bestemming "Wonen", deels de bestemming "Groen" en een klein gedeelte de bestemming "Verkeer". Een deel van perceel N3736 had onder het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord" uit 2011 de bestemmingen "Verkeer" en "Groen". Voor het overige viel dit perceel onder het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016" uit 2019. Op grond van dat plan had dat gedeelte van perceel N3736 de bestemming "Agrarisch met waarden". Perceel N1408 had op grond van het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord" uit 2011 grotendeels de bestemmingen "Verkeer" en "Groen". De plandelen met een woonbestemming op dat perceel zijn in de uitspraak van 2 maart 2011 vernietigd.
    6.       [appellant A] en [appellant B] verzetten zich tegen het bestemmingsplan voor zover dit betrekking heeft op de percelen N3736 en N3737. Zij vinden het onterecht dat de raad hun plannen om op die percelen woningbouw te ontwikkelen niet heeft meegenomen in het plan. Ook zijn zij het er niet mee eens dat delen van deze percelen de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" hebben gekregen. Verder is [appellant B] van mening dat de raad perceel N2613 bij het plan had moeten betrekken. Daarom hebben zij beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan.
    7.       De raad heeft met het oog op de financiële uitvoerbaarheid van het plan ook een exploitatieplan vastgesteld. Het is niet gelukt met [appellant A] en [appellant B] anterieure overeenkomsten te sluiten. Het exploitatieplan ziet daarom onder meer op hun percelen N1408, N3736 en N3737. Zij zijn het ook niet eens met de inhoud van het exploitatieplan en hebben daarom ook tegen dat plan beroep ingesteld.
    Het bestemmingsplan
    Toetsingskader
    8.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Planbegrenzing: percelen N3736 en N3737 enerzijds en perceel N2613 anderzijds
    9.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de percelen N3736 en N3737 ten onrechte in het plangebied van het bestemmingsplan zijn opgenomen. De raad heeft volgens hen niet deugdelijk gemotiveerd waarom deze percelen noodzakelijk zijn voor de stedenbouwkundige afronding van het plan. Daarbij wijzen zij erop dat de percelen, gelegen aan de Hoorzik, grenzen aan vijf naastgelegen percelen met woningen in het lint aan de Hoorzik en dat deze percelen wel buiten het plangebied zijn gelaten.
    [appellant B] betoogt verder dat voor zover de percelen al nodig zouden zijn voor de stedenbouwkundige afronding van de nieuwe woonwijk, wat zij dus betwist, het bij het perceel N3736 behorende perceel N2613 ook binnen het plangebied had behoren te worden opgenomen. Samen met perceel N3736 vormt perceel N2613 namelijk een boerderij met erf. Perceel N2613 heeft deels een woonbestemming en deels, aansluitend aan perceel N3736, ligt hier een deel van het agrarisch bouwvlak. Met het bestemmen van perceel N3736 als "Wonen" resteert op perceel N2613 voor een deel een nutteloze agrarische bestemming. Dit is in strijd met een goede ruimtelijke ordening, zo betoogt zij. Bovendien wordt perceel N2613 door het bestemmingsplan onbereikbaar. Dat het perceel wel bruikbaar blijft, heeft de raad volgens haar niet deugdelijk toegelicht. In de zienswijzenota wordt weliswaar genoemd dat een dam en een duiker kunnen worden aangelegd waarmee het perceel kan worden bereikt, maar dit is niet in het plan geborgd, aldus [appellant B].
    9.1.    In de plantoelichting is vermeld dat het plan globaal begrensd wordt door de Hoorzik aan de zuidzijde met uitzondering van de percelen Hoorzik 16 tot en met 26, de Kloosterstraat aan de oostzijde, de watergang die de grens vormt met de Kersenbuurt aan de westzijde en de achterkanten van de percelen aan de Veersteeg aan de noordzijde. Volgens de plantoelichting en de uiteenzetting van de raad in het verweerschrift en op de zitting is bij het bepalen van de begrenzing van het plan gekeken naar het stedenbouwkundige samenstel van bebouwing, infrastructuur en groen.
    De raad stelt zich op het standpunt dat met de huidige plangrenzen geen sprake is van strijdigheid met een goede ruimtelijke ordening. Het toevoegen van perceel N2613 aan het bestemmingsplangebied heeft vanuit stedenbouwkundig oogpunt geen meerwaarde. Perceel N2613 sluit ruimtelijk gezien beter aan bij de percelen N2612 (Hoorzik 16) en N1184 (Hoorzik 18), waar perceel N2613 achter ligt. Ook die twee percelen zijn buiten het bestemmingsplan gehouden. Daarbij merkt de raad op dat er ook in de huidige planologische situatie geen samenhang is tussen perceel N2613 en perceel N3736. De bereikbaarheid van het perceel kan gegarandeerd worden door een erfdienstbaarheid over perceel N1408, mogelijk via een brug of een dam in de watergang. Dit kan worden opgenomen in een inrichtingsplan. Het bestemmingsplan verzet zich hier niet tegen, aldus de raad.
    9.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling komt de raad beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In de betogen van J.H.M en [appellant B] ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. Zij betrekt daarbij het volgende.
    9.3.    De raad heeft de percelen N3736 en N3737 nodig kunnen achten voor de stedenbouwkundige afronding van de nieuwe woonwijk. Daarbij heeft hij belang kunnen toekennen aan de omstandigheid dat deze percelen grotendeels onbebouwd zijn en gelet op hun ligging voor woningbouw in aanmerking komen. De nieuw te bouwen woningen kunnen dan een aanvulling vormen op het bestaande en te behouden lint met vijf woningen aan de Hoorzik. Ten westen van Hoorzik 26 zijn ook mogelijkheden voor nieuwbouw en die gronden zijn ook, evenals de percelen N3736 en N3737, in het plan opgenomen. De raad heeft zich bij zijn keuze mogen laten leiden door het door hem op 12 december 2019 vastgestelde ‘Masterplan Paddenstoelenbuurt’ (hierna: het Masterplan) dat voor de percelen N3736 en N3737 ook in woningbouw als onderdeel van de Paddenstoelenbuurt voorziet. De omstandigheid dat ten noorden van deze percelen een sloot is voorzien, maakt niet dat de op de percelen nieuw op te richten woningen niet tot de in het plan voorziene af te ronden woonwijk kunnen worden gerekend. Ook de omstandigheid dat perceel N3736 geen deel uitmaakte van het vorige bestemmingsplan dat voorzag in woningbouw, maakt dat niet anders. Het Masterplan is van latere datum.
    Het betoog slaagt niet.
    9.4.    Wat perceel N2613 betreft, stelt de Afdeling vast dat dit perceel is gelegen achter de bestaande woningen Hoorzik 16 en 18 die onderdeel uitmaken van de bestaande lintbebouwing langs deze weg. Vanwege deze ligging zijn op dit perceel geen woningen voorzien. De raad heeft dit perceel niet nodig geacht voor de woningbouwontwikkeling en daarom buiten het plangebied gelaten. Deze keuze is gelet op de ligging van dat perceel achter twee bestaande woningen van anderen, niet onlogisch en valt naar het oordeel van de Afdeling binnen de beleidsruimte die de raad heeft. Dit betekent dat de vraag of de op dit perceel op grond van het daarvoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2022, Reparatieplan" van 13 oktober 2022 rustende bestemmingen passend zijn, in deze procedure niet aan de orde kan komen. De raad heeft zich rekenschap gegeven van de gevolgen van de gekozen planbegrenzing voor de bereikbaarheid van perceel N2613, dat nu via perceel N3736 ontsloten wordt. De raad wil op perceel N3736 woningbouw ontwikkelen waarbij wordt gedacht aan een hofje van vijf vrijstaande woningen. Uitvoering van dit plan, in combinatie met het daarvoor beschikbaar komen van perceel N3736, zal betekenen dat perceel N2613 niet langer via perceel N3736 bereikbaar is. De raad heeft hierin geen doorslaggevend bezwaar hoeven zien. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de bereikbaarheid van perceel N2613 in ieder geval in noordelijke richting over de watergang mogelijk blijft. Na de verwerving van perceel N1408 zal de gemeente over dit perceel kunnen beschikken. Het voorliggende plan maakt met kunstwerken een voorziening als een duiker of brug mogelijk (zie artikel 5.1, aanhef en onder b, van de planregels) en de raad heeft gesteld dat een dergelijke voorziening kan worden aangelegd waartoe ook een erfdienstbaarheid kan worden overeengekomen. In het verweerschrift stelt de raad dat hij de bereikbaarheid van het perceel garandeert. Hiermee heeft hij toegezegd dat zo’n voorziening indien nodig zal worden gerealiseerd. Onder deze omstandigheden is het voor de planologische aanvaardbaarheid van het plan niet nodig dat de aanleg van een voorziening in de planregels wordt gewaarborgd.
    Het betoog slaagt niet.
    Concrete bouwplannen?
    10.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad ten onrechte hun initiatieven niet heeft meegenomen in het bestemmingsplan. De raad is al sinds 2011 ervan op de hoogte dat [appellant B] de voormalige boerderij van haar ouders op perceel N3736 wenst te behouden en restaureren, en daar minimaal twee bijgebouwen bij wil bouwen voor de exploitatie van een bed & breakfast. Ook is de raad er sinds augustus 2020 mee bekend dat [appellant A] op perceel N3737 twee tweekappers en een vrijstaande woning wil realiseren. Daartoe wijzen zij op een e-mail van de gemeente van 14 september 2020. Zij voeren verder aan dat de raad voldoende informatie tot zijn beschikking had om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van deze initiatieven te beoordelen en stellen in het verlengde daarvan dat de initiatieven ook ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Voor zover de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid heeft beoordeeld, voeren zij aan dat het standpunt van de raad dat de initiatieven tegen ruimtelijke bezwaren aanlopen, onvoldoende is gemotiveerd. Zij wijzen daarbij op artikel 11.3 van de regels van het bestemmingsplan. In dit artikel is een afwijkingsmogelijkheid opgenomen die onder voorwaarden bed & breakfast mogelijk maakt bij een woonbestemming. Het initiatief voor bed & breakfast voldoet hieraan en dus staat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van dit initiatief vast. Ook is bij de vaststelling van het plan onderzocht of maximaal acht woningen ter plaatse aanvaardbaar kunnen worden geacht. Dat is het geval. Daarom zijn ook zes woningen, zoals in de initiatieven van [appellant A] en [appellant B], ter plaatse aanvaardbaar. Dat in de gesprekken die over de initiatieven met de gemeente zijn gevoerd, geen overeenstemming is bereikt, betekent niet dat de raad de initiatieven bij vaststelling van het plan in zijn geheel aan de kant heeft mogen schuiven. De raad had op zijn minst moeten aangeven welke gegevens het gemeentebestuur nog meer nodig had om de plannen verder te kunnen beoordelen, aldus [appellant A] en [appellant B].
    10.1.  In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan een ruimtelijk instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid kan worden beoordeeld. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3627, onder 5.1.
    10.2.  Partijen zijn het erover eens dat de initiatieven concreet zijn en tijdig kenbaar gemaakt. Dit betekent evenwel niet dat deze concrete initiatieven ook in het plan moesten worden opgenomen. Weliswaar dient de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan met een concreet initiatief rekening te houden, maar dit houdt in dat de raad dient te bezien of het initiatief strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en, gelet op alle daarbij betrokken belangen, in het bestemmingsplan kan worden opgenomen. Uit deze belangenafweging kan voortvloeien dat een concreet initiatief niet in een bestemmingsplan wordt opgenomen.
    10.3.  Bij e-mail van 14 september 2020 van de gemeente aan de toenmalige gemachtigde van [appellant A] en [appellant B] is meegedeeld  dat de gemeente onder voorwaarden wil meewerken aan realisatie van de initiatieven. De raad heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat zij niet aan de gestelde voorwaarden hebben voldaan. Ten aanzien van de bouwinitiatieven van [appellant A] voor perceel N3737 heeft de raad toegelicht waarom de door hem aldaar gewenste tweekappers vanuit stedenbouwkundig oogpunt en uit een oogpunt van verkeersveiligheid door hem niet aanvaardbaar worden geacht. Wat de verkeersveiligheid betreft, is de door hem gewenste plaats voor een garage en uitrit niet aanvaardbaar, omdat deze te dicht op het kruispunt ligt. Onder verwijzing naar de zienswijzenota heeft de raad er verder op gewezen dat het perceel van [appellant A] ook deels nodig is voor de aanleg van infrastructuur voor de nieuwe woonwijk. Ten aanzien van de gewenste bed & breakfast op perceel N3736 heeft de raad eveneens onder verwijzing naar de zienswijzenota gesteld dat [appellant B] niet inzichtelijk heeft gemaakt dat dit initiatief binnen de gemeentelijke kaders past.
    10.4.  De Afdeling stelt vast dat voor de percelen N3736 en N3737 de bestemming "Wonen" geldt. Hier zijn met de maatvoeringsaanduiding "maximum aantal wooneenheden: 8" op de verbeelding maximaal acht wooneenheden mogelijk gemaakt. Op die percelen, afgezien van de randen, rust één bouwvlak. Verder geldt de bouwaanduiding "aaneengebouwd uitgesloten". Ingevolge artikel 1.7 van de planregels wordt onder aaneengebouwd verstaan dat het hoofdgebouw van een woning naar twee zijden door scheidsmuren van naastgelegen hoofdgebouwen is begrensd, met uitzondering van de hoofdgebouwen die de aldus gevormde rij beëindigen. Uit deze regeling volgt dat het bestemmingsplan er niet aan in de weg staat dat de boerderij op perceel N3736 als reguliere woning in gebruik wordt genomen en dat op perceel N3737 een vrijstaande woning en twee tweekappers, dus vijf woningen, worden gebouwd. Het plan verplicht er niet toe om op deze twee percelen acht woningen te bouwen. Dat betekent dan ook dat het bestemmingsplan de realisering van zes woningen mogelijk maakt. In zoverre kan dan ook niet worden gezegd dat de raad de initiatieven van [appellant A] en [appellant B] niet in het bestemmingsplan heeft meegenomen. Wat hen en de raad verdeeld houdt, namelijk de vraag of wat zij concreet wensen stedenbouwkundig aanvaardbaar is, kan niet in deze procedure worden beoordeeld, omdat noch het bestemmingsplan, noch het exploitatieplan aan de uitvoering van die concrete wensen in de weg staat. Dit heeft de raad ook bevestigd.
    Dit is anders voor de door [appellant B] gewenste twee bijgebouwen voor bed & breakfast op perceel N3736. Ingevolge artikel 10.1.1, aanhef en onder d, van de planregels wordt onder gebruiken in strijd met de bestemming in ieder geval begrepen het uitoefenen van een bed & breakfast. In artikel 11.3 van de planregels is een algemene afwijkingsregel voor bed & breakfast opgenomen. Het college van burgemeester en wethouders kan afwijken van het gebruiksverbod mits onder meer de bed & breakfast wordt gerealiseerd binnen de bestaande bebouwing. Anders dan [appellant B] mogelijk veronderstelt, betekent dit dat het bestemmingsplan eraan in de weg staat dat op perceel N3736 twee bijgebouwen voor bed & breakfast worden opgericht.
    De raad komt beleidsruimte toe bij de vraag of de mogelijkheid van een bed & breakfast binnen het plangebied en daarmee ook op perceel N3736 moet worden uitgesloten. De raad heeft in dit geval die mogelijkheid met het algemene gebruiksverbod kunnen uitsluiten en alleen, na een nadere afweging, mogelijk kunnen achten binnen bestaande gebouwen. Daarbij heeft hij van belang kunnen achten dat op die wijze overlast van een dergelijk gebruik voor omwonenden in bebouwd stedelijk gebied kan worden beperkt. Dit is overeenkomstig het bestaande gemeentelijke beleid voor bed & breakfast. Het belang van [appellant B] om dit als nieuw gebruik op haar perceel in twee bijgebouwen mogelijk te maken, heeft de raad van minder gewicht kunnen achten. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat niet is uitgesloten dat enig gebruik als bed & breakfast met een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid (zie artikel 11.3 van de planregels) binnen het hoofdgebouw van de boerderij mogelijk gemaakt kan worden, al is dat wellicht niet wat [appellant B] primair beoogt.
    Het betoog slaagt niet.
    Bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied"
    11.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de percelen N3736 en N3737 ten onrechte deels zijn bestemd als "Verkeer-Verblijfsgebied". De raad heeft volgens hen niet deugdelijk gemotiveerd waarom een verkeersbestemming op deze percelen, langs de Hoorzik en de Kloosterstraat, nodig is. Weliswaar wordt in de zienswijzenota gesteld dat ruimte nodig is voor een vrijliggend fietspad langs de Kloosterstraat, maar niet is gemotiveerd waarom deze strook 7 m breed moet zijn. Uit de toelichting bij het exploitatieplan volgt ook niet dat de aanleg van het fietspad aan de Kloosterstraat noodzakelijk is voor de realisatie van het plan, aldus [appellant A] en [appellant B].
    11.1.  De strook met de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" op perceel N3737 langs de Kloosterstraat is ongeveer 7 m breed. Daarvan ligt een gedeelte, met een maximale breedte van ongeveer 5,5 m, op perceel N3737. De strook met die bestemming op de percelen N3736 en N3737 langs de Hoorzik is ongeveer 2,5 m breed. Daarvan ligt een strook van ongeveer 1 m breed op die percelen.
    11.2.  Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Verkeer-Verblijfsgebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wegen, voet- en fietspaden;
    b. parkeervoorzieningen;
    c. groenvoorzieningen;
    d. speelvoorzieningen;
    e. verblijfsvoorzieningen in de vorm van pleinen e.d.;
    f. nutsvoorzieningen, waaronder begrepen leidingen en bijbehorende voorzieningen;
    g. kunstwerken;
    h. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    i. voorzieningen van openbaar nut, waaronder begrepen (ondergrondse) afvalcontainers, bushaltes en informatiezuilen;
    een en ander met bijbehorende voorzieningen."
    11.3.  In de plantoelichting heeft de raad voor de verkeersaspecten gewezen op het onderzoek "Kerkdriel Noord fase 2, Verkeerseffecten van de woningbouw" van Goudappel Coffeng van 2 juni 2020. In dit onderzoek wordt, voor zover relevant, geconcludeerd dat gelet op de uitkomsten van de wegenscan een knelpunt ontstaat bij de Kloosterstraat. Voor een veilige verkeersafwikkeling zijn fietsvoorzieningen niet nodig. Wel zijn maatregelen nodig. In het onderzoek wordt daarom geadviseerd om aan één zijde van de weg een trottoir aan te leggen. In de plantoelichting wordt erop gewezen dat gelet op het onderzoek een aantal aanpassingen nodig is aan de infrastructuur om de toename van de verkeersintensiteit te verwerken. Daarbij is ook genoemd dat aan de Kloosterstraat een voetpad moet worden gerealiseerd. De raad heeft verder benoemd dat binnen het plangebied een totaaloppervlak van 426 m² is gereserveerd voor de aanleg van een toekomstig fietspad. De raad wijst verder op de zienswijzenota. Daarin is toegelicht dat de Kloosterstraat een gebiedsontsluitingsweg is waar een maximumsnelheid van 50 km/u geldt. Volgens landelijke richtlijnen streeft de gemeente Maasdriel ernaar om op dergelijke wegen vrijliggende voorzieningen voor fietsers te realiseren. Daarom is de ruimte ten westen van de bestaande rijbaan ook gereserveerd voor de aanleg van een vrijliggend fietspad. Het fietspad is ook opgenomen in het Gemeentelijk Verkeers- en Vervoerplan. In het onderzoek wordt ook geconcludeerd dat een voetpad moet worden aangelegd langs de Hoorzik. Opgemerkt wordt dat met het verder toenemen van de verwachte verkeersintensiteit door de woningbouw, in combinatie met het meer dan op een vergelijkbare gemiddelde weg aanwezige vrachtverkeer, een voetpad nodig is, omdat het niet meer veilig is om over de rijbaan te lopen.
    11.4.  De Afdeling ziet in het betoog van [appellant A] en [appellant B] geen grond voor het oordeel dat een klein deel van percelen N3736 en N3737 ten onrechte is bestemd als "Verkeer-Verblijfsgebied". De strook van 7 m breed kan gelet op artikel 4.1 van de planregels voor diverse verkeers- en verblijfdoeleinden worden gebruikt. De raad heeft toegelicht dat deze strook ter hoogte van perceel N3737 ook bedoeld is om te worden gebruikt voor meer dan alleen een fietspad, namelijk ook voor een berm en een voetpad. In het Masterplan is een tekening opgenomen waaruit volgt dat het de bedoeling is dat er naast de rijbaan een berm van 2 m, een fietspad van 3 m en een trottoir van 2 m komen. De Afdeling acht dit ruimtebeslag niet onevenredig. De Afdeling is van oordeel dat de motivering van de raad voldoende is om het standpunt te dragen dat deze bestemming ter plaatse in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dat uit het verkeersonderzoek niet is gebleken dat de aanleg van een vrijliggend fietspad uit verkeerstechnisch oogpunt noodzakelijk is en dat desondanks daarvoor wel ruimte is vrijgehouden, doet daar niet aan af. De raad heeft deugdelijk toegelicht dat daarmee een verbetering van de verkeerssituatie op deze 50 km-weg kan worden bereikt. Wat betreft het trottoir langs de Hoorzik hebben [appellant A] en [appellant B] hun bezwaar tegen de smalle op hun percelen geprojecteerde strook niet nader toegelicht, terwijl de raad onder verwijzing naar het rapport van Goudappel Coffeng deugdelijk heeft toegelicht dat daar een trottoir nodig is vanwege de hogere verkeersintensiteiten na uitvoering van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het beroep tegen het bestemmingsplan is ongegrond. De raad hoeft voor het beroep tegen het bestemmingsplan geen proceskosten te vergoeden. Deze uitspraak is in zoverre een einduitspraak, zodat de procedure wat betreft het bestemmingsplan hiermee ten einde komt.
    Het exploitatieplan
    13.     Het exploitatieplan is tegelijk met het bestemmingsplan vastgesteld en ziet op vrijwel hetzelfde gebied als het bestemmingsplan. Voor de percelen N1408, N3736 en N3737 is de begrenzing van het exploitatieplan dezelfde als het bestemmingsplangebied. [appellant A] en [appellant B] kunnen zich niet verenigen met het exploitatieplan. Het exploitatieplan is volgens hen vastgesteld in strijd met de regels uit afdeling 6.4 van de Wro.
    Exploitatieopzet en wijze van beoordeling
    14.     De exploitatieopzet als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro is een rekenkundig model. Op basis daarvan worden de geraamde en daadwerkelijk gerealiseerde kosten naar rato van de te verwachten opbrengsten omgeslagen. Dit gebeurt door het overeenkomstig artikel 6.17 van de Wro opleggen van een verplichte exploitatiebijdrage bij de omgevingsvergunning voor bouwen. Die bijdrage wordt in overeenstemming met de artikelen 6.18 en 6.19 van de Wro bepaald. De kosten en opbrengsten die in de exploitatieopzet zijn opgenomen, zeker waar het de vaststelling van een exploitatieplan betreft, kunnen ramingen zijn. Ze wijken in dat geval mogelijk af van de daadwerkelijk te realiseren kosten en opbrengsten. De ramingen kunnen daarna worden uitgewerkt, gedetailleerd, aangepast of worden vervangen bij een herziening van het exploitatieplan. Niettemin moeten de kosten en opbrengsten met de vereiste zorgvuldigheid worden geraamd. Daartoe is van belang dat de exploitatiebijdrage die bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen verschuldigd is, in eerste instantie veelal op basis van de ramingen van de kosten en opbrengsten wordt vastgesteld, terwijl alleen onder de voorwaarden van artikel 6.20 van de Wro aanspraak bestaat op terugbetaling van wat te veel is betaald. Verder moeten de ramingen van de kosten en opbrengsten voldoen aan de eisen die de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening daaraan stellen.
    14.1.  De raad moet zich bij het vaststellen van de exploitatieopzet houden aan het hiervoor omschreven wettelijke systeem. Daarin zijn waarborgen neergelegd voor een zorgvuldige raming en toedeling van de kosten van de exploitatie.
    Begrenzing exploitatieplan
    15.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de begrenzing van het exploitatiegebied onjuist is. De percelen N3736 en N3737 zijn volgens hen ten onrechte meegenomen in het exploitatieplan. Deze percelen liggen aan de Hoorzik en vormen een deelgebied. Tussen dit deelgebied en de rest van het gebied dat tot de Paddenstoelenbuurt behoort, bestaat geen duidelijke planologische of functionele samenhang. Het deelgebied valt volgens hen buiten het stedenbouwkundige geheel. Zij voeren aan dat de beoogde woningen op hun gronden kunnen worden voorzien van een ontsluiting zonder aanleg van nieuwe infrastructuur. Ook is er hier geen groen- of watervoorziening relevant. De kosten voor water, groen, wegen en parkeervoorzieningen ten behoeve van de Paddenstoelenbuurt hoeven daarom niet te worden toegerekend aan de percelen N3736 en N3737. Verder ontbreekt ook de functionele samenhang omdat zij voor de percelen N3736 en N3737 concrete initiatieven hebben. Zij wijzen erop dat voor perceel N3736 geldt dat daar niets hoeft te gebeuren. De grond hoeft niet bouwrijp te worden gemaakt omdat de huidige boerderij blijft staan en zal worden gerenoveerd.
    15.1.  De raad stelt dat sprake is van een aaneengesloten gebied dat bestemd is voor de realisatie van een nieuwe woonwijk. Hierop ziet het kostenverhaal. Daarom is sprake van planologische en functionele samenhang. De raad is op grond van artikel 6.12 van de Wro gehouden tot het vaststellen van een exploitatieplan omdat het kostenverhaal voor de percelen anderszins niet verzekerd is. Dat bij uitvoering van de eigen initiatieven op perceel N3736 niets hoeft te gebeuren, maakt dit niet anders, zo betoogt de raad.
    15.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:454, onder 15.2, dient de raad bij de vaststelling van een exploitatieplan, gelet op de systematiek van de Wro en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.13 van de Wro, het exploitatiegebied zodanig te begrenzen dat planologisch of functioneel een duidelijke samenhang tussen delen van het exploitatiegebied bestaat. Bij de toepassing van deze criteria komt de raad beleidsruimte toe.
    15.3.  De Afdeling overweegt dat de raad het exploitatieplan zo moet begrenzen dat ruimtelijk of functioneel een duidelijke samenhang tussen de delen van het exploitatiegebied bestaat. In dit geval is de begrenzing van het exploitatieplan, voor zover van belang, gelijk aan het plangebied van het bestemmingsplan. Over de begrenzing van het bestemmingsplangebied heeft de Afdeling onder 9.3 al haar oordeel gegeven. De raad heeft toegelicht dat en waarom volgens hem sprake is van planologische of functionele samenhang. De raad heeft het exploitatieplan zo begrensd dat alle voor de grondexploitatie van belang zijnde onderdelen daarin zijn opgenomen. De raad wijst ook op de planologische of functionele samenhang tussen de percelen N3736 en N3737 en de rest van het exploitatiegebied, wat onder meer tot uiting komt in het stedenbouwkundig plan, het Masterplan, dat aan het bestemmingsplan ten grondslag ligt. Verder stelt de raad dat op de huidige verkeersstrook een deel van de benodigde infrastructuur zal worden gerealiseerd. Ook zullen op de percelen N3736 en N3737 verschillende werkzaamheden worden uitgevoerd, zoals het egaliseren van de gronden, de aanleg van wegen en het aanbrengen van nieuwe beplanting en bomen. De raad heeft er daarbij terecht op gewezen dat het kostenverhaal de realisatie van een nieuwe woonwijk betreft en dat de percelen N3736 en N3737 met de daarop beoogde woningen daarvan deel uitmaken. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling de desbetreffende gronden daarom kunnen betrekken in het exploitatiegebied. Het betoog over de begrenzing van het exploitatieplan biedt daarom geen grond voor het oordeel dat dat plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    Het betoog slaagt niet.
    Nadeliger positie?
    15.4.  [appellant A] en [appellant B] betogen dat zij door het exploitatieplan in een nadeliger positie terecht zijn gekomen. Het exploitatieplan dat in 2011 voor het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord" uit 2011 is vastgesteld is met de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2561, vernietigd. Dat bestemmingsplan uit 2011 is voor zover het gaat om de bestemming "Wonen" met de bouwaanduiding "gestapelde woningbouw" voor perceel N3737 daarentegen onherroepelijk geworden. Daardoor konden volgens hen op perceel N3737 binnen een gedeelte van het bouwvlak gestapelde woningen worden gerealiseerd en was het ook mogelijk om aaneengesloten woningen te realiseren, zonder dat terzake een exploitatiebijdrage verschuldigd was. Uit hoofde van het voorliggende exploitatieplan is voor de ontwikkeling van dat perceel voor woningbouw wel weer een exploitatiebijdrage verschuldigd.
    15.5.  De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant A] en [appellant B] niet in een nadeliger positie zijn komen te verkeren dan waarin zij zich bevonden als gevolg van het eerder vernietigde exploitatieplan. De raad stelt dat zij eraan voorbijgaan dat gelet op artikel 3.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang gelezen met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo, een aanhoudingsverplichting geldt voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en aanleggen voor een activiteit waarop een exploitatieplan van toepassing is als er geen grond is om de vergunning te weigeren en het exploitatieplan nog niet onherroepelijk is. Door de vernietiging van het exploitatieplan door de Afdeling in 2012 deed die situatie zich voor, zo betoogt de raad. Daarom is het onjuist dat hiervoor geen exploitatiebijdrage verschuldigd was.
    15.6.  Artikel 3.5 van de Wabo luidt:
    "1. Indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of b, en daarop een exploitatieplan van toepassing is, houdt het bevoegd gezag, in afwijking van artikel 3.9, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 3:18 van de Algemene wet bestuursrecht, de beslissing aan, indien er geen grond is de vergunning te weigeren en het exploitatieplan, dat voor de in de aanvraag begrepen grond is vastgesteld, nog niet onherroepelijk is.
    2. De aanhouding duurt totdat een exploitatieplan onherroepelijk is.
    3. In afwijking van het eerste lid kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning verlenen indien een ingesteld beroep geen gevolgen kan hebben voor de beoordeling van de aangevraagde activiteit of de aan de omgevingsvergunning voor die activiteit te verbinden voorschriften, dan wel indien deze gevolgen naar het oordeel van het bevoegd gezag niet opwegen tegen het belang dat met verlening van de omgevingsvergunning is gediend."
    Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    […]"
    15.7.  De Afdeling overweegt dat het hiervoor weergegeven betoog van [appellant A] en [appellant B] feitelijk alleen ziet op perceel N3737. De Afdeling is van oordeel dat [appellant A] door het exploitatieplan niet in een nadeliger positie is komen te verkeren. Hiervoor overweegt zij als volgt.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3699, onder 2.30, en 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4536, onder 5.1), geldt ingevolge artikel 3.5 van de Wabo in samenhang bezien met artikel 2.1, eerste lid, onder a en b, van de Wabo, een aanhoudingsverplichting wat betreft het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en aanleggen ten behoeve van een activiteit waarop een exploitatieplan van toepassing is, indien er geen grond is de vergunning te weigeren en het exploitatieplan, dat voor de in de aanvraag begrepen grond is vastgesteld, nog niet onherroepelijk is. Artikel 3.5 van de Wabo is niet alleen van toepassing in geval van een gedeeltelijk vernietigd exploitatieplan, maar ook in geval van een geheel vernietigd exploitatieplan. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat het bestemmingsplan in werking zou zijn terwijl het kostenverhaal via de omgevingsvergunning voor het bouwen, als bedoeld in artikel 6.17 van de Wro, niet meer verzekerd is. Steun voor deze uitleg van artikel 3.5 van de Wabo wordt gevonden in de memorie van antwoord op de Wijziging van de Wet ruimtelijke ordening inzake de grondexploitatie (Kamerstukken I 2006/2007, 30 218, D, p. 17) waarin het volgende is vermeld: "Een bouwvergunningaanvraag moet worden aangehouden totdat een exploitatieplan onherroepelijk is. Na vernietiging van het exploitatieplan loopt de aanhoudingsplicht gewoon door. Het maakt voor deze aanhoudingsplicht niet uit of het bestemmingsplan ondertussen onherroepelijk is geworden." Dat betekent dat een eventuele aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van gestapelde dan wel aaneengesloten woningbouw zou moeten zijn aangehouden totdat het kostenverhaal zou zijn verzekerd door bijvoorbeeld de vaststelling van een nieuw exploitatieplan. Er is daarom geen reden om aan te nemen dat [appellant A] met het voorliggende exploitatieplan in een nadeliger positie terecht is gekomen in die zin dat hij nu wel een exploitatiebijdrage verschuldigd zou zijn en in de oude situatie niet.
    Het betoog slaagt niet.
    Onjuist verkavelingsplan: initiatieven
    16.     [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat het exploitatieplan is gebaseerd op een onjuist verkavelingsplan. Het exploitatieplan is namelijk volledig gebaseerd op het verkavelingsplan van Compositie 5 Stedenbouw B.V. van 15 oktober 2020. Dit betekent dat is uitgegaan van een verkaveling met een woonhofje van vijf vrijstaande woningen op perceel N3736 en drie vrijstaande woningen op perceel N3737, langs de Kloosterstraat en op de hoek met de Hoorzik. Zij hebben echter concrete initiatieven voor deze percelen. Deze initiatieven hadden moeten worden meegenomen in het verkavelingsplan en als uitgangspunt voor het exploitatieplan moeten worden gebruikt, aldus [appellant A] en [appellant B].
    16.1.  De Afdeling heeft de beroepsgrond van [appellant A] en [appellant B] over de rechtmatigheid van het niet meenemen van hun initiatieven voor woningbouw in het bestemmingsplan al beoordeeld in het kader van het beroep tegen het bestemmingsplan. Daarbij gaat het in het bijzonder om perceel N3737. De Afdeling is van oordeel dat de raad deze initiatieven, die overigens, afgezien van de bed & breakfast, binnen het bestemmingsplan passen, niet op de door [appellant A] en [appellant B] gewenste wijze heeft hoeven opnemen in het exploitatieplan. Daarbij heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de in het Masterplan opgenomen stedelijke invulling leidt tot twee extra woningen, courante kavels van gelijke omvang, een betere verkeersontsluiting en een logische afronding van de wijk. Het verkavelingsplan, dat aan het bestemmingsplan ten grondslag ligt, en de woningdifferentiatiekaart in bijlage 4 bij het exploitatieplan, hebben verder, zoals de raad heeft bevestigd, geen bindende betekenis. De Afdeling ziet in het betoog daarom geen grond voor het oordeel dat de raad bij het vaststellen van het exploitatieplan niet heeft kunnen uitgaan van de door de raad beoogde invulling van het exploitatiegebied zoals opgenomen in het verkavelingsplan uit 2020.
    Het betoog slaagt niet.
    Ontbreken kostenraming
    17.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de berekening van de kosten voor bodemsanering, grondwerken en aanlegvoorzieningen zoals opgenomen in het exploitatieplan, niet goed is gemotiveerd. Dit terwijl de omslag naar hun drie percelen een bedrag oplevert van ruim € 1,8 miljoen aan exploitatiebijdragen. Een deugdelijke en kenbare motivering van alle kosten is dan minimaal vereist. Daarom is het exploitatieplan in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel vastgesteld, aldus [appellant A] en [appellant B].
    17.1.  De raad stelt dat deze kosten wel zorgvuldig zijn geraamd en gemotiveerd, maar dat een overzicht daarvan abusievelijk niet als bijlage bij het exploitatieplan is gevoegd. De raad heeft de kostenraming bij het verweerschrift gevoegd. De raad stelt dat [appellant A] en [appellant B] daarom alsnog de gelegenheid hebben gekregen om daarop te reageren.
    17.2.  Het exploitatieplan is bij besluit van 14 oktober 2021 door de raad vastgesteld. In het exploitatieplan zijn onder meer de grondexploitatiekosten opgenomen. De betreffende kostenraming dateert van 12 oktober 2020 en bevat een nader gespecificeerde berekening van de kosten. De raad was dus bij de vaststelling van het exploitatieplan daarvan op de hoogte. Niettemin heeft de raad deze kostenraming niet bij het exploitatieplan gevoegd en daarom was de motivering van het exploitatieplan op dat punt niet kenbaar. Dit is op zich een gebrek in het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan. [appellant A] en [appellant B] hebben de kostenraming met het verweerschrift van 3 maart 2022 gekregen. Zij zijn in de gelegenheid geweest daarop te reageren en hebben dit ook kort voor de zitting van 12 januari 2024 gedaan. Van enige benadeling door het aanvankelijke ontbreken van de kostenraming is niet gebleken. Onder deze omstandigheden leidt deze beroepsgrond er niet toe dat het vaststellingsbesluit moet worden vernietigd (artikel 6:22 van de Awb). Op de inhoudelijke reactie van [appellant A] en [appellant B] over de kostenraming, gaat de Afdeling hierna in.
    Het betoog slaagt niet.
    Deugdelijkheid taxatierapport
    18.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad zich niet heeft mogen baseren op het taxatierapport "Taxatie inbrengwaarde van gronden die onderdeel uitmaken van de woningbouwlocatie ‘Kerkdriel-Noord, Paddenstoelenbuurt’ in Kerkdriel" van Korenaar Advies van 13 augustus 2020. Zij voeren daartoe aan dat de peildatum van het taxatierapport niet deugt. Deze ligt te ver in het verleden. De peildatum is 1 juli 2020. Bij de raming van inbrengwaarden moet een eenduidige peildatum worden gehanteerd en de gehanteerde peildatum wijkt aanzienlijk af van de datum van vaststelling van het exploitatieplan. De inbrengwaarden voor de percelen N1408, N3736 en N3737 en de boerderij zijn te laag vastgesteld. De exploitatiebijdragen zijn daarmee te hoog vastgesteld. Ook geldt dat het bepalen van de inbrengwaarden in overeenstemming moet zijn met de artikelen 40b tot en met 40f van de Onteigeningswet. Daarbij is het voorgaande planologische regime van belang. Voor perceel N3737 betekent dit dat rekening had moeten worden gehouden met de mogelijkheid van gestapelde woningbouw. Dat is ten onrechte niet gebeurd. Ook daarom is de waardering van perceel N3737 volgens hen te laag.
    18.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant A] en [appellant B] niet hebben onderbouwd waarom de raming van de inbrengwaarden en de peildatum onvoldoende zorgvuldig en onvoldoende actueel zouden zijn. Wat betreft het tijdsverloop heeft de raad de notitie ‘Inbrengwaarde Kerkdriel-Noord, Paddenstoelenbuurt’ van 19 december 2023 van Korenaar Advies overgelegd. In deze notitie concludeert de taxateur, waar de raad zich bij aansluit, dat het tijdsverloop niet tot een afwijkende waardering heeft geleid. De raad wijst verder wat betreft het niet meewegen van de mogelijkheid tot realisatie van gestapelde woningbouw op perceel N3737 op de zienswijzenota. Daarin staat: "Op pagina 15 van het taxatierapport wordt in de NB door de taxateur het volgende aangegeven: "Aangezien het vigerende bestemmingsplan Kerkdriel Noord, dat deels is vernietigd, geen volwaardig te realiseren plan betreft gaat taxateur voor het bepalen van de gebruikswaarde uit van het bestemmingsplan Buitengebied, binnendijks". Naar aanleiding van deze zienswijze is door de taxateur nadere uitleg gegeven dat het geen volwaardig gerealiseerd plan betreft". De raad acht het temeer niet aannemelijk dat de inbrengwaarden te laag zijn geraamd omdat blijkens een leveringsakte van 3 juli 2019 uit het Kadaster nog werd uitgegaan van een getaxeerde waarde van € 380.000,00 voor de percelen N3737, N3736 en N2613 gezamenlijk (taxatie van 20 mei 2019; € 368.000,00 zonder perceel N2613).
    18.2.  In de notitie van 19 december 2023 heeft Korenaar Advies voor de waarde van ruwe bouwgrond een vergelijking gemaakt met vijf transacties in de omgeving van Kerkdriel. Daarbij is onder meer rekening gehouden met de bestemming van de gronden, het gemeentelijke beleid, de prijs en eventuele nabetaling en de ligging van de gronden. De ruwe bouwgrond is per 1 juli 2020 gewaardeerd op € 65,00 per vierkante meter. De taxateur concludeert dat uit de vergelijking volgt dat zich tot aan de vaststelling van het exploitatieplan geen opwaartse waardering heeft voorgedaan.
    Voor de waardering van de boerderij op het perceel Hoorzik 14 heeft de taxateur onderzoek gedaan naar verkochte woningen met een vergelijkbare uitstraling en staat van onderhoud. In zijn taxatierapport van 13 augustus 2020 heeft hij een vergelijking gemaakt met het perceel en woning Sellikstraat 6 in Velddriel. In de notitie van 19 december 2023 heeft hij het pand Hoorzik 14 ook vergeleken met het perceel en woning Duitse Weistraat 8 in Kerkdriel. Die woning is verkocht op 30 januari 2023. Uit deze vergelijkingen concludeert de taxateur dat het pand Hoorzik 14 ook per 14 oktober 2021 met een waardering van € 325.000,00 correct is gewaardeerd.
    De waardering op basis van volledige schadeloosstelling is voor de percelen N1408, N3736 en N3737 niet afwijkend van de hiervoor geraamde waarden, aldus de taxateur.
    18.3.  [appellant B] heeft een notitie van [gemachtigde A], werkzaam bij Van Hoven & Oomen Van der Slikke rentmeesters, van 22 december 2023 ingezonden. In die notitie wordt erop gewezen dat er geen functionele en ruimtelijke samenhang is tussen de percelen N3736 en N3737 en de rest van het plangebied en dat daarom aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit niet wordt voldaan. Verder wordt gesteld dat het taxatierapport van Korenaar Advies van 13 augustus 2020 onvoldoende is gemotiveerd en dat de geldigheidstermijn daarvan is verstreken. In dat rapport wordt alleen een vergelijking gemaakt met één woning (Sellikstraat 6), waarmee niet wordt voldaan aan het vereiste van de Stichting Nederlands Register Vastgoed Taxateurs (hierna: NRVT) van minimaal drie unieke referentieobjecten. Ook is een waardeverschil van 40% niet verklaard. Niet is onderkend dat ook het pand Hoorzik 14 voor een woonbestemming in aanmerking kwam. Verder zijn bij de notitie vier koopreferenties gevoegd, waaruit kan worden afgeleid dat tot een andere inbrengwaarde had moeten worden gekomen. Ook was ten tijde van het vaststellingsbesluit de geldigheid van het taxatierapport al lang verstreken, waarbij erop wordt gewezen dat NRVT een geldigheidstermijn van zes maanden aanhoudt. In aansluiting daarop wordt erop gewezen dat zich volgens de Nederlandse Vereniging van Makelaars (hierna: NVM) in de desbetreffende periode een prijsstijging van 22% heeft voorgedaan. Wat betreft perceel N3737 is ten onrechte uitgegaan van de ruwe grondprijs omdat daar een woonbestemming gold. Ten slotte wordt erop gewezen dat er geen rekening mee is gehouden dat de percelen N3736 en N3737 als voorstrook afwijkend moeten worden gewaardeerd. Voor de ontwikkeling van die percelen hoeven substantieel minder kosten te worden gemaakt.
    18.4.  [appellant A] heeft een notitie van Verschel & Van Dun, meesters in vastgoed en grondzaken, van 11 november 2023 ingezonden. In die notitie wordt erop gewezen dat van een verkeerde inhoud van het pand Hoorzik 14 is uitgegaan. Wat betreft de kostenraming wordt gesteld dat verscheidene kosten niet inzichtelijk zijn of ontbreken. Verschel & Van Dun wijst op sloopkosten, asbestinventarisatie en -sanering, bodemsanering en planschade.
    18.5.  Bij brief van 5 februari 2024 heeft de raad een reactie op de notities van [gemachtigde A] en Verschel & Van Dun ingediend. Hierin is onder meer vermeld dat voor de bodem- en asbestsanering een stelpost in de kostenraming is opgenomen die met name ziet op de gronden van [appellant A] en [appellant B]. Zij hebben geen toestemming verleend om de gronden te betreden. Verder staat in de brief dat de percelen N3736 en N3737 onderdeel uitmaken van het Masterplan en één stedenbouwkundig geheel vormen met de rest van het plangebied. De raad stelt vast dat het exploitatiegebied als zodanig profijt heeft van de kosten voor de voorzieningen ten noorden van beide percelen en dat dit niet wordt bestreden. De raad acht de in de notitie van [gemachtigde A] gestelde kanttekeningen bij de raming van de inbrengwaarden onvoldoende om aan het taxatierapport van Korenaar Advies te twijfelen. Wat betreft de voorstrook stelt de raad zich op het standpunt dat dit een te laat ingediende beroepsgrond is. Overigens is volgens de raad geen sprake van een voorstrook omdat de verkeersstrook rond de percelen N3736 en N3737 en die percelen zelf bouw- en woonrijp gemaakt moeten worden.
    18.6.  Bij brief van 5 februari 2024 heeft [appellant B] een reactie van [gemachtigde A] van 1 februari 2024 overgelegd. In die reactie wordt de conclusie van de taxateur van Korenaar Advies dat het tijdsverloop tussen het moment van waardering en de vaststelling van het exploitatieplan niet tot een afwijkende waardering heeft geleid, niet gedeeld.
    [gemachtigde A] acht wat betreft de prijs voor ruwe bouwgrond de referenties 1 en 4 van de vijf geanalyseerde referenties niet vergelijkbaar omdat daar een agrarische bestemming gold en voor perceel N3737 een woonbestemming op grondslag van het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord" uit 2011. Ook het prijsniveau van referentie 4 is volgens hem opmerkelijk omdat dit zonder bestemmingsplan voor woondoeleinden al op € 60,19 per vierkante meter uitkomt. Verder wordt er nogmaals op gewezen dat sprake is van een voorstrook en benadrukt dat dit alleen een nader argument is van de beroepsgrond dat de inbrengwaarden te laag zijn gewaardeerd.
    Wat betreft de gebruikswaarde van het object Hoorzik 14 is een arbitraire afslag van 40% toegepast. Verder acht [gemachtigde A] het opmerkelijk dat in de periode na vaststelling van het exploitatieplan wel van een prijscorrectie van ongeveer 7% is uitgegaan en in de periode daarvoor niet. Daarbij wordt nogmaals gewezen op de opwaartse prijsontwikkeling van 22% volgens de NVM. De taxateur van Korenaar Advies heeft miskend dat de verdelingstaxatie uit 2019 een ander doel had en dat er meer geschikte referentietransacties waren, waarop eerder al is gewezen, dan zijn onderzocht.
    Over de waardering van de inbrengwaarde op basis van een volledige schadeloosstelling merkt [gemachtigde A] op dat deze hoger zal uitkomen door het mislopen van een exploitatie van perceel N3737 en een concreet voornemen om de woning op perceel N3736 te gaan bewonen.
    18.7.  Bij brief van 6 februari 2024 heeft [appellant A] een reactie van Verschel & Van Dun van 31 januari 2024 overgelegd. In die reactie wordt ingegaan op de definitie van ruwe bouwgrond en gesteld dat geen enkele referentie volledig overeenkomt met de specifieke eigenschappen en uitgangspunten van de planlocatie. Daarbij is onduidelijk gebleven wanneer de koopovereenkomsten precies zijn gesloten en de koopsommen zijn vastgesteld. Het belang van de residuele grondwaardemethode wordt benadrukt. In die uitgevoerde berekening ontbreken een onderbouwing en motivering van de kosten voor sloopwerkzaamheden, asbestsanering, bodemverontreiniging, archeologisch onderzoek en planschade. De opgenomen kosten zijn volgens Verschel & Van Dun buitensporig hoog.
    Wat betreft de taxatie van het perceel met woning Hoorzik 14 is, in strijd met de normen van NRVT, slechts één referentieobject verwerkt. Dit beperkt de nauwkeurigheid en betrouwbaarheid van de taxatie. Ook was het taxatierapport al verouderd op het moment van het vaststellen van het exploitatieplan. Het gehanteerde waardeverschil van 40% is niet deugdelijk gemotiveerd gelet op de ligging van het object naast een woonwijk. Daarbij gold er bovendien een wijzigingsbevoegdheid naar wonen.
    Verder is bij de waardering van perceel N3737 ten onrechte een agrarische bestemming als uitgangspunt genomen. Hier gold echter een woon- en groenbestemming. Door de mogelijkheid van twaalf wooneenheden te bouwen is volgens Verschel & Van Dun evident dat de gebruikswaarde aanzienlijk hoger ligt dan de vermelde € 8,00 per vierkante meter.
    18.8.  Op de in de notitie van 22 december 2023 van [gemachtigde A] bedoelde samenhang is de Afdeling hiervoor onder 15.3 al ingegaan. De Afdeling ziet die samenhang wel. Dat de percelen N3736 en N3737 samen zelfstandig in exploitatie kunnen worden genomen, maakt niet dat een samenhang ontbreekt. De Afdeling laat dit punt daarom buiten verdere bespreking.
    18.9.  Anders dan in de notitie van Verschel & Van Dun staat, volgt uit de tabel inzake de waardering van het object Hoorzik 14 dat, ondanks de onjuiste vermelding van 600 m3, rekening is gehouden met een inhoud van 750 m3. Deze inhoud maal € 200,00 komt neer op het in de tabel vermelde bedrag van € 150.000,00. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze berekening te twijfelen.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    18.10. Wat betreft het gestelde ontbreken van een nadere onderbouwing van verscheidene kostensoorten overweegt de Afdeling dat in de kostenraming deels stelposten zijn opgenomen omdat [appellant A] en [appellant B] geen toestemming hebben gegeven om onderzoek uit te voeren op hun gronden. Onder die omstandigheden acht de Afdeling het verdedigbaar dat in de raming van die kosten van een voorzichtige benadering is uitgegaan en komen haar de betreffende ramingen ook niet onevenredig hoog voor. Voor zover het voor bepaalde kosten niet nodig was ter plaatse onderzoek te doen, ziet de Afdeling ook niet in dat die kosten te hoog zijn geraamd. De raad mag daarbij aan de veilige kant gaan zitten. Daarbij is van belang dat de betreffende kosten bij een herziening van het exploitatieplan op grond van een nadere raming van die kosten, het niet aan de orde blijken te zijn van die kosten of het inmiddels daadwerkelijk gerealiseerd zijn van die kosten voor een lager bedrag dan geraamd zo nodig naar beneden kunnen worden bijgesteld.
    Het betoog slaag in zoverre niet.
    18.11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2548, onder 5.1, moet bij de raming van inbrengwaarden een eenduidige peildatum worden gehanteerd. De aan te houden peildatum kan afwijken van het moment van vaststelling van het exploitatieplan, maar de geraamde inbrengwaarden moeten - net als de andere kostenramingen - op het moment van de vaststelling van het exploitatieplan nog wel voldoende actueel zijn. Met een peildatum zo dicht mogelijk tegen het moment van vaststelling van het exploitatieplan aan wordt bewerkstelligd dat ook de geraamde inbrengwaarden zo actueel mogelijk zijn. Indien er een dusdanig lange periode zit tussen de in een taxatie aangehouden peildatum en het moment van vaststelling van het exploitatieplan dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat de uitgevoerde taxatie nog voldoende actueel is, moet de raad beoordelen of de op basis van de taxatie geraamde inbrengwaarden mogelijkerwijs zijn gewijzigd. De raad kan zich dan, zeker in tijden waarin de waarde van onroerend goed aan wijzigingen onderhevig is, zonder dat terzake een aanvullende taxatie heeft plaatsgevonden, niet zonder meer op het standpunt stellen dat de geraamde inbrengwaarden nog voldoende actueel zijn.
    18.12. De peildatum in het taxatierapport is 1 juli 2020. Het exploitatieplan is vastgesteld op 14 oktober 2021. Dat betekent dat tussen de peildatum en het moment van vaststelling van het exploitatieplan 15 maanden en 13 dagen zijn gelegen. De raad heeft in het kader van de vaststelling van het exploitatieplan zonder een nadere beoordeling van de actualiteit van de getaxeerde inbrengwaarden, de inbrengwaarden naar de peildatum van 1 juli 2020 geraamd. In de hiervoor genoemde uitspraak van 24 juli 2019 heeft de Afdeling geoordeeld dat een termijn van dertien maanden te lang was. In dezelfde zin als in die uitspraak is gedaan, overweegt de Afdeling dat ook in de voorliggende zaak wat betreft de waardering van het perceel met woonhuis aan de Hoorzik 14 onvoldoende onderzoek is gedaan en ondeugdelijk is gemotiveerd waarom een periode van meer dan vijftien maanden geen aanleiding is geweest om een hertaxatie of een actualisatie van de uitgevoerde taxatie te laten plaatsvinden en zo nodig de te ramen inbrengwaarden aan de uitkomsten daarvan aan te passen. Dat daar om enige reden beletselen voor waren, is niet gebleken. Het betoog slaagt in zoverre. Wat betreft de prijswaardering van ruwe bouwgrond komt de Afdeling tot een ander oordeel.
    18.13. De inbrengwaarden van de percelen N3736 en N3737 zijn op 1 juli 2020 samen getaxeerd op € 542.425,00. Dat is ten opzichte van een taxatie ad € 368.000,00, die in 2019 in het kader van een erfelijke verdeling heeft plaatsgevonden, een verhoging met 47%. Hoewel laatstbedoelde taxatie wellicht niet geheel vergelijkbaar is met een taxatie, die ten grondslag ligt aan de raming van de inbrengwaarde van die percelen ten behoeve van de exploitatie-opzet van een exploitatieplan, kan dit er wel op duiden dat de inbrengwaarden niet te laag zijn geraamd, zoals de raad betoogt. Aan de andere kant roept dit de vraag op waarom in de periode die daarop volgt tot 14 oktober 2021 geen extra waardestijging van die percelen aan de orde zou zijn geweest.
    18.14. Voor zover het betreft de ruwe grondprijs waarvoor is uitgegaan van € 65,00 per vierkante meter, is door de taxateur van Korenaar Advies een vergelijking gemaakt met vijf referentieobjecten. De Afdeling heeft geen aanleiding om aan te nemen dat deze vergelijking tekortkomingen bevat. Het gaat hier immers om aannames waarbij vrijwel nooit een precies dezelfde situatie aan de orde zal zijn. Ook als de referenties 1 en 4 niet vergelijkbaar zouden zijn, blijft staan dat tegen de drie andere referenties geen bezwaren zijn ingediend. Korenaar Advies kon ook op basis van dat aantal van drie tot de conclusie komen dat bedoeld tijdsverloop van meer dan vijftien maanden niet tot een hogere waardering voor ruwe bouwgrond dan € 65,00 per vierkante meter heeft geleid. Dat uit cijfers van de NVM volgt dat zich in de periode 1 juli 2020 tot 14 oktober 2021 een waardeverhoging van 22% heeft voorgedaan, waar [appellant A] en [appellant B] op hebben gewezen, kan niet afdoen aan de specifieke vergelijking die voor ruwe bouwgrond is gemaakt.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    18.15. Wat betreft de gestapelde woningbouw op perceel N3737 overweegt de Afdeling dat de mogelijkheid daartoe op grond van het vorige bestemmingsplan door de uit artikel 3.5, eerste lid, van de Wabo voortvloeiende aanhoudingsverplichting voor de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan niet kon worden benut. Hierop is de Afdeling onder 15.7 al ingegaan. Voor een doorbreking van die aanhoudingsverplichting op de voet van artikel 3.5, derde lid, van de Wabo is ook geen aanvraag ingediend. De Afdeling kan daarom de raad volgen in zijn standpunt dat deze bouwmogelijkheid niet volgt uit een volwaardig gerealiseerd plan. De raming heeft daarom plaatsgevonden als ruwe bouwgrond met een bedrag van € 65,00 per vierkante meter. De raad heeft dit bedrag voor de raming van de werkelijke waarde als uitgangspunt kunnen nemen, zoals de Afdeling onder 18.14 heeft overwogen.
    Niettemin doet dit er niet aan af dat een waardering op basis van een volledige schadeloosstelling voor dit perceel hoger kan uitvallen dan het bedrag geraamd op basis van de werkelijke waarde. In de aanname dat dit niet zo is, ligt besloten dat er op de peildatum geen koper te vinden zou zijn geweest die reeds de enkele mogelijkheid van opheffing van de aanhoudingsverplichting in zijn biedprijs zou hebben verdisconteerd. Daarbij betrekt de Afdeling dat zij in haar uitspraak van 25 juli 2012 de opdracht had gegeven binnen 52 weken een besluit omtrent het vaststellen van een exploitatieplan te nemen, aan welke opdracht de raad overigens tot aan het nu voorliggende exploitatieplan geen gevolg heeft gegeven. Over de bedoelde aanname is twijfel mogelijk waarop in de taxatierapporten van Korenaar Advies onvoldoende is ingegaan.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    18.16. Wat betreft de raming van werkelijke waarde van het perceel Hoorzik 14 met woning stelt de Afdeling het volgende vast.
    In de vergelijkingstransactie met het pand Sellikstraat 6 staat een correctie van +6% voor de periode sept 2019 tot juli 2020 en in de vergelijkingstransactie met het pand Duitse Weistraat 8 staat een indexverhoging van 168,6 in het derde kwartaal van 2021 naar 181,2 in het eerste kwartaal van 2023. Dit duidt op verhogingen. Daarnaast volgt uit cijfers van de NVM een waardeverhoging van 22%. Hoewel dit cijfer op wijkniveau voor allerlei segmenten geldt en daarnaast de door [gemachtigde A] vier overgelegde verkoopbrochures weinig inzicht geven om één op één vergeleken te worden met de twee vergelijkingstransacties van de taxateur, duidt ook dit erop dat met een verhoging rekening moet worden gehouden. Daarbij komt dat de taxateur van Korenaar Advies op de zitting weliswaar heeft gesteld dat hij ook een vergelijking heeft gemaakt met de in de notitie van [gemachtigde A] genoemde vier referentieobjecten en dat ook die niet leiden tot een andere waardering van het pand Hoorzik 14, maar die vergelijking is niet op schrift inzichtelijk gemaakt.
    Verder heeft de taxateur in de vergelijkingstransactie met het perceel Duitse Weistraat 8, in navolging van de vergelijkingstransactie met het perceel Sellikstraat 6, een afslag van 40% gehanteerd voor de boerderij op het perceel Hoorzik 14 omdat het perceel Duitse Weistraat een woonbestemming heeft en het perceel Hoorzik 14 een agrarische bestemming. Voor het perceel Hoorzik 14 was minder zeker dat daar regulier zou kunnen worden gewoond. De Afdeling heeft hiermee echter onvoldoende inzicht gekregen waarom de toegepaste afslag van 40% reëel is. Daarbij overweegt zij dat de omzetting van de agrarische bestemming in een woonbestemming voor de boerderij, gelet op de rondom gelegen percelen, geacht kan worden in de lijn van de verwachtingen te liggen. Daarbij kende het voorheen geldende bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid en een wijzigingsbevoegdheid om hier burgerbewoning toe te laten. Een gebruik voor burgerbewoning was dus in beginsel planologisch aanvaardbaar. Bij de beoordeling van de hoogte van de afslag is ook van belang dat slechts twee transacties in de vergelijking zijn betrokken. In dit licht bezien acht de Afdeling de hoogte van die afslag onvoldoende gemotiveerd.
    Hier komt bij dat de taxateur de afslag van 40% heeft gehanteerd onder verwijzing naar een transactie met het perceel Sellikstraat 6. Daarbij lijkt zich evenwel een verschil in benadering voor te doen. Wat betreft de Duitse Weistraat 8 is de afslag toegepast op de verkoopsom van € 631.500,00. Dezelfde afslag leidt bij de Sellikstraat 6 tot een bedrag van € 75.000,00 op de kavel en is toegepast op, teruggerekend, een bedrag van € 187.500,00. Dat bedrag kan de Afdeling niet verklaren en is in ieder geval niet de verkoopsom. Die was namelijk € 475.000,00.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Voorstrook en Crisis- en herstelwet (hierna: Chw)
    18.17. Uit artikel 1.1, eerste lid, van de Chw, gelezen in samenhang met categorie 3, onderdeel 3.1, van bijlage I bij die wet, volgt dat afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing is op het exploitatieplan.
    18.18. Artikel 1.6a van de Chw bepaalt dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Artikel 11 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bepaalt dat de raad bij de bekendmaking van een besluit moet vermelden dat de beroepsgronden na afloop van de beroepstermijn niet meer kunnen worden aangevuld. Dit heeft de raad gedaan.
    18.19. Wat [appellant B] over de voorstrook naar voren heeft gebracht, ligt in lijn met het betoog dat de inbrengwaarden onjuist zijn geraamd omdat voor de percelen N3736 en N3737 door de ligging voor het bouwrijp maken minder werkzaamheden nodig zijn. De Afdeling ziet dit daarom niet als een door de Chw niet toegelaten nieuwe beroepsgrond, maar als een nader argument, en zal dit daarom inhoudelijk bespreken.
    18.20. De Afdeling ziet aanleiding de raad te volgen in zijn standpunt dat hier geen sprake is van een voorstrook omdat ook de percelen N3736 en N3737, evenals veel andere percelen die aan de rand van het exploitatiegebied liggen langs de Hoorzik en Kloosterstraat, bouw- en woonrijp gemaakt moeten worden. [appellant B] heeft niet nader inzichtelijk gemaakt dat de percelen N3736 en N3737 zich in hun waardering in zoverre relevant onderscheiden van die andere percelen. Daar komt bij dat op de percelen N3736 en N3737 ook gedeeltelijk een verkeersstrook is voorzien en daar ook nutsvoorzieningen moeten worden aangelegd. Dat voor de percelen N3736 en N3737 substantieel minder kosten moeten worden gemaakt, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Verdeling kosten verkeersbrug, aanleg groen en water
    19.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de kosten in verband met werken, werkzaamheden en maatregelen in strijd met artikel 6.13 van de Wro zijn omgeslagen naar hun percelen. Zij voeren daartoe aan dat de kosten van de verkeersbrug naar de Kersenbuurt niet kunnen worden omgeslagen naar de percelen N3736 en N3737 omdat deze brug helemaal aan de westzijde van de Paddenstoelenbuurt komt en de door hen gewenste afgebakende ontwikkelingen op deze percelen hiervan losstaan. Daarnaast voeren zij aan dat de kosten voor de aanleg van groen en water aan de westzijde ook niet kunnen worden omgeslagen naar hun percelen omdat zij daarvan vrijwel niet profiteren. Bouwrijp maken van perceel N3736 is niet aan de orde en de met het eigen initiatief gewenste woningen op perceel N3737 kunnen ook zonder aanleg van infrastructuur, groen of water worden gerealiseerd. Ook de exploitatiebijdrage voor perceel N1408 wordt door hen bestreden. Het is onredelijk om deze kosten desondanks aan hen als particuliere grondeigenaren toe te rekenen, zo betogen zij.
    19.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat het exploitatieplan in overeenstemming met afdeling 6.4 van de Wro is vastgesteld. De raad stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4922, op het standpunt dat [appellant A] en [appellant B] miskennen dat de criteria profijt, toerekenbaarheid en evenredigheid uit artikel 6.13 van de Wro zien op de toedeling van kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen aan het exploitatiegebied als geheel. De vraag of de kostentoedeling ook voor elk afzonderlijk perceel opgaat, is daarbij dus niet relevant. De raad ziet geen ruimte en aanleiding voor een aanvullende werking van het evenredigheidsbeginsel. Dat zij particuliere grondeigenaren zijn, maakt dit niet anders, aldus de raad.
    19.2.  De verkeersbrug verbindt het exploitatiegebied met de Kersenbuurt en wordt voor 50% aan het exploitatiegebied toegerekend. De kosten voor de aanleg van groen en water zien op de aanleg daarvan aan de westzijde van de Paddenstoelenbuurt binnen het exploitatiegebied.
    19.3.  Niet in geschil is dat deze kosten kunnen worden toegerekend aan het exploitatiegebied. [appellant A] en [appellant B] en de raad zijn het er niet over eens of deze kosten ook aan hen kunnen worden doorberekend.
    19.4.  Artikel 6.13, zesde lid, van de Wro luidt:
    "Kosten in verband met werken, werkzaamheden en maatregelen waarvan het exploitatiegebied of een gedeelte daarvan profijt heeft, en welke toerekenbaar zijn aan het exploitatieplan worden naar evenredigheid opgenomen in de exploitatieopzet."
    19.5.  De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 6.13, zesde lid, van de Wro de kosten in verband met werken, werkzaamheden en maatregelen waarvan het exploitatiegebied of een gedeelte daarvan profijt heeft, en welke toerekenbaar zijn aan het exploitatiegebied naar evenredigheid worden opgenomen in de exploitatieopzet. De criteria profijt, toerekenbaarheid en evenredigheid zien dus, zoals de raad terecht stelt, op de toedeling van kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen aan het exploitatiegebied als geheel. Dat betekent dus dat niet per perceel wordt gekeken of aan deze criteria wordt voldaan. De percelen N1408, N3736 en N3737 maken onderdeel uit van het exploitatiegebied. Niet in geschil is dat het exploitatiegebied als zodanig profijt heeft van de werkzaamheden. Daarom dienden de kosten van de verkeersbrug en de aanleg van groen en water aan de westzijde van de Paddenstoelenbuurt ook te worden toegerekend aan genoemde percelen.
    De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat de aan percelen N1408, N3736 en N3737 toegerekende kosten onevenredig zouden zijn. Zoals al eerder in deze uitspraak is overwogen, is het exploitatieplan gebaseerd op de door de raad gewenste invulling van het exploitatiegebied. Dat de berekening van de kosten onjuist zou zijn, hebben [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk gemaakt. De raad heeft er terecht op gewezen dat zij geen toestemming hebben verleend om onderzoek op hun percelen te doen. Onder die omstandigheden kon de raad uitgaan van een schatting van de te maken kosten. Dat de raad daarbij is uitgegaan van onevenredig hoge kostenramingen is niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Fasering
    20.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de in het exploitatieplan opgenomen fasering in strijd is met artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder c, sub 5, van de Wro, omdat een fasering ten aanzien van de percelen N3736 en N3737 niet nodig is. Zij voeren aan dat de raad ten onrechte ook niet heeft gemotiveerd waarom de fasering niet overeenkomstig hun verzoek is aangepast. Voor perceel N3736 geldt dat de bestaande boerderij door de huidige bouwtechnische toestand op korte termijn moet worden gerestaureerd dan wel verbouwd. Voor zowel perceel N3736 als perceel N3737 geldt verder dat ze los staan van de ontwikkeling van de Paddenstoelenbuurt. De fasering is daarom onnodig bezwarend, zo stellen [appellant A] en [appellant B].
    20.1.  De raad wijst op de toelichting bij het exploitatieplan. Daarin staat dat de fasering van belang is voor de afzet van de woningen en de bouwwerkzaamheden voor de realisatie van de woningen. De raad stelt dat hij daarnaast voor fase 1 niet en in fase 2 in beperkte mate afhankelijk is van de verwerving van de gronden en de planuitvoering in die delen daarom eerder ter hand kan worden genomen.
    20.2.  Artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder c, sub 5, van de Wro, luidt:
    "Een exploitatieplan bevat:
    […]
    Een exploitatieopzet, bestaande uit:
    […]
    voor zover nodig een fasering van de uitvoering van werken, werkzaamheden, maatregelen en bouwplannen, en zo nodig koppelingen hiertussen; […]."
    20.3.  Bij de keuze voor een faseringsregeling komt aan de raad, in het bijzonder gelet op zijn regiefunctie, beleidsruimte toe. Deze strekt echter niet zo ver dat de raad een dergelijke regeling kan vaststellen met het oogmerk de gemeente te bevoordelen ten opzichte van anderen.
    20.4.  Artikel 5.1, eerste lid, van de regels van het exploitatieplan luidt:
    "1. Het is verboden werken of werkzaamheden uit te voeren in strijd met de faseringstijdvakken."
    Artikel 5.2, eerste lid, luidt:
    "De fasering van de ontwikkelingen in het exploitatiegebied vindt plaats in opeenvolgende fasen zoals aangegeven in de faseringskaart (bijlage 3) waarop de ontwikkeling per fase is aangegeven […]."
    20.5.  De Afdeling stelt vast dat de percelen N3736 en N3737 in fase 3 vallen. Dat betekent dat omgevingsvergunningen voor bebouwing op deze percelen gelet op de regels van het exploitatieplan niet eerder mogen worden verleend dan op 1 januari 2025.
    20.6.  De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant A] en [appellant B] zo dat zij bezwaar hebben tegen de door de raad gekozen fasering door de ruimtelijke gevolgen die dit heeft voor de gebruiksmogelijkheden van hun percelen. Zij voeren aan dat de fasering voor de percelen N3736 en N3737 niet nodig en onnodig bezwarend is met het oog op de door hen gewenste ontwikkelingen op hun percelen. Zoals al eerder in deze uitspraak is overwogen, is het bestemmingsplan niet primair met het oog op deze initiatieven vastgesteld. Hetzelfde geldt voor het exploitatieplan. Over de uitvoering van die initiatieven is nog geen overeenstemming bereikt. In wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat de raad met betrekking tot de percelen N3736 en N3737 niet voor de in het exploitatieplan opgenomen fasering heeft kunnen kiezen. De gemeente heeft niet alle gronden in dat deel van het exploitatiegebied verworven waardoor dat deel van het exploitatiegebied minder snel in uitvoering kan worden gebracht. De faseringsregeling ziet op ontwikkelingen in het exploitatiegebied en staat - zoals ook door de raad op de zitting is bevestigd - niet in de weg aan het verdere restaureren van de bestaande boerderij op perceel N3736.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    21.     Gelet op wat de Afdeling onder 18.12, 18.15 en 18.16 heeft overwogen, heeft de raad het besluit van 14 oktober 2021 tot vaststelling van het exploitatieplan niet deugdelijk gemotiveerd. De Afdeling past in zoverre de bestuurlijke lus toe. Deze uitspraak is in zoverre een tussenuitspraak, zodat de procedure wat betreft het exploitatieplan nog niet ten einde komt.
    Bestuurlijke lus
    22.     Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    22.1.  Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 18.12, 18.15 en 18.16 vermelde gebreken in het besluit van 14 oktober 2021 tot vaststelling van het exploitatieplan te herstellen. Dit kan door alsnog deugdelijk te motiveren dat het reëel is voor de raming van de inbrengwaarde van het perceel N3736 en de daarop staande woning uit te gaan van een afslag van 40% en daarbij enige waardevermeerdering in de periode van 1 juli 2020 tot 14 oktober 2021 uit te sluiten en door alsnog deugdelijk te motiveren dat een volledige schadeloosstelling voor het perceel N3737 niet hoger zal uitvallen dan de geraamde werkelijke waarde. In plaats van de hiervoor bedoelde aanvullende motivering kan de raad er ook voor kiezen om een gewijzigd of nieuw besluit tot vaststelling van het exploitatieplan te nemen.
    22.2.  De raad moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst meedelen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    Proceskosten
    23.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep voor zover dat zich richt tegen het besluit van de raad van de gemeente Maasdriel van 14 oktober 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord, Paddenstoelenbuurt" ongegrond;
    II.       draagt de raad van de gemeente Maasdriel op om:
    a. binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak de onder 18.12, 18.15 en 18.16 omschreven gebreken in het besluit van 14 oktober 2021 tot vaststelling van het exploitatieplan "Kerkdriel Noord, Paddenstoelenbuurt" te herstellen, en zo nodig het exploitatieplan gewijzigd vast te stellen, en;
    b. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
    371-947