ECLI:NL:RVS:2024:922, Raad van State, 06-03-2024, 202300748/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 augustus 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen afgewezen. Bij besluit van 9 mei 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellante] stelt afkomstig te zijn uit de Democratische Republiek Congo en geboren te zijn op [geboortedatum] 1988. Zij is sinds 2012 in Nederland. De staatssecretaris heeft haar met ingang van 26 juni 2012 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.  [appellante] heeft op 23 november 2020 het verzoek ingediend. Op dat moment beschikte zij over een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Ter onderbouwing van haar identiteit en nationaliteit heeft zij een Congolees paspoort overgelegd dat is afgegeven op 11 februari 2014. Bureau Documenten heeft het onderzocht en in een verklaring van onderzoek van 18 april 2014 geconcludeerd dat het echt is.

202300748/1/V6.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 december 2022 in zaak nr. 22/2535 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 augustus 2021 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
    Bij besluit van 9 mei 2022 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 24 oktober 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. E.W.B. van Twist, advocaat te Dordrecht, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. Laros, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] stelt afkomstig te zijn uit de Democratische Republiek Congo (hierna: de DRC) en geboren te zijn op [geboortedatum] 1988. Zij is sinds 2012 in Nederland. De staatssecretaris heeft haar met ingang van 26 juni 2012 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.
    [appellante] heeft op 23 november 2020 het verzoek ingediend. Op dat moment beschikte zij over een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Ter onderbouwing van haar identiteit en nationaliteit heeft zij een Congolees paspoort overgelegd dat is afgegeven op 11 februari 2014. Bureau Documenten heeft het onderzocht en in een verklaring van onderzoek van 18 april 2014 geconcludeerd dat het echt is.
    2.1.    De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat hij twijfelt aan de identiteit en nationaliteit van [appellante]. De staatsecretaris heeft deze twijfel gebaseerd op een rapport taalanalyse van 13 juni 2013 dat Bureau Land en Taal (thans: Team Onderzoek en Expertise Land en Taal; hierna: TOELT) heeft opgesteld naar aanleiding van het verzoek van [appellante] om nareis van haar partner. Uit dit rapport volgt dat [appellante] eenduidig niet te herleiden is tot de spraak- en cultuurgemeenschap binnen de DRC en waarschijnlijk is te herleiden tot de spraakgemeenschap binnen Rwanda.
    [appellante] heeft in deze naturalisatieprocedure een contra-expertise van 10 april 2022 ingebracht, waaruit volgt dat zij te herleiden is tot de Banyamulenge gemeenschap in de DRC. Op 27 april 2022 heeft TOELT hierop gereageerd, waarbij zij de conclusie heeft gehandhaafd dat [appellante] eenduidig niet te herleiden is tot de spraak- en cultuurgemeenschap binnen de DRC, maar waarschijnlijk herleidbaar is tot de spraakgemeenschap binnen Rwanda. De staatssecretaris heeft in het besluit deze conclusie van TOELT overgenomen. Volgens de staatssecretaris heeft [appellante] de twijfel aan haar identiteit en nationaliteit niet weggenomen met het overleggen van het paspoort, omdat hij niet kan vaststellen of voorafgaand aan de afgifte daarvan een deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden.
    Uitspraak rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek terecht heeft afgewezen wegens twijfel aan de identiteit en nationaliteit van [appellante]. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de staatssecretaris meer waarde mocht toekennen aan de rapporten van TOELT dan aan de contra-expertise. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] haar identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond met het door haar overgelegde paspoort, omdat niet is gebleken dat bij de afgifte daarvan een deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden waaruit de inhoudelijke juistheid blijkt.
    Heeft [appellante] haar identiteit en nationaliteit aangetoond?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris op basis van de taalanalyse mocht twijfelen aan haar identiteit en nationaliteit. Zij voert aan dat TOELT naast het verrichten van de taalanalyse ook het paspoort heeft onderzocht en dit echt heeft bevonden. Volgens [appellante] heeft de staatssecretaris ten onrechte meer waarde toegekend aan de taalanalyse dan aan het echt bevonden paspoort.
    Verder heeft [appellante] twijfels over de deskundigheid van taalanalist KIR1, die de taalanalyse heeft verricht. Het is onduidelijk waarom deze expert een geloofwaardiger oordeel zou kunnen geven dan A.M. Ntung, de deskundige die de contra-expertise heeft uitgevoerd. Taalanalist KIR1 is bij verschillende gelegenheden onder vuur komen te liggen en de staatssecretaris zet deze expert niet meer in voor het opstellen van taalanalyses. Ook betoogt [appellante] dat de staatssecretaris de twijfels over haar identiteit en nationaliteit niet deugdelijk heeft gemotiveerd, omdat hij die slechts heeft gebaseerd op het feit dat Ntung niet meer heeft gereageerd op de reactie van TOELT op zijn contra-expertise.
    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het instrument van de taalanalyse voor verzoekers een onneembare barrière opwerpt en hun geen eerlijke kans biedt. Zij heeft hierbij gewezen op een bericht van De Taalstudio waaruit volgt dat deze per 15 september 2022 om die reden is gestopt met het verrichten van taalanalyses. [appellante] vindt het dan ook opmerkelijk dat de staatssecretaris haar in de bezwaarprocedure heeft verwezen naar De Taalstudio voor het laten verrichten van een contra‑expertise.
    Toetsingskader taalanalyse
    4.1.    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een advies van TOELT een deskundigenadvies is aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitvoering van zijn bevoegdheden. De staatssecretaris mag op het advies van TOELT afgaan, nadat hij is nagegaan of het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:197, onder 2.3.
    Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2566, onder 4.1.
    Staatssecretaris mocht taalanalyse bij beoordeling betrekken
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de rapporten van TOELT van 13 juni 2013 en 27 april 2022 op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen, de redeneringen daarin begrijpelijk zijn en de getrokken conclusies daarop aansluiten. De rapporten zijn beide opgesteld door taalanalist KIR1 die afkomstig is uit Burundi. Zijn moedertaal is het Kirundi en hij beheerst onder meer het Swahili en het Frans. Verder heeft hij zich in staat getoond om varianten van het Kirundi/Kinyarwanda/Kinyamulenge te onderscheiden. Uit het rapport van 13 juni 2013 volgt dat [appellante] een beheersing op moedertaalniveau heeft van een vorm van Kinyarwanda. Het Kinyarwanda van [appellante] is volgens KIR1 eenduidig niet herleidbaar tot de DRC, maar waarschijnlijk herleidbaar tot Rwanda. Verder heeft [appellante] een zekere actieve beheersing van het Swahili, maar dit komt niet overeen met wat verwacht mag worden van iemand die in het oosten van de DRC is geboren en opgegroeid. Ook komt haar beheersing van het Frans niet overeen met het door haar gestelde universitaire opleidingsniveau. In de contra-expertise heeft Ntung geconcludeerd dat [appellante] te herleiden is tot de Banyamulenge gemeenschap in de DRC.
    4.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat TOELT deze conclusie gemotiveerd heeft weerlegd in het nader rapport. Daarbij is van belang dat, anders dan [appellante] betoogt, TOELT in het nader rapport gemotiveerd uiteen heeft gezet dat Ntung niet beschikt over de noodzakelijke taalkundige deskundigheid. [appellante] heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan het nader rapport. Verder heeft taalanalist KIR1 geen algemene conclusies getrokken over het normale beheersingsniveau van het Frans in de regio Zuid-Kivo, maar heeft hij in het rapport opgenomen dat gelet op het door [appellante] gestelde opleidingsniveau in redelijkheid mag worden verwacht dat zij een uitstekende beheersing heeft van het Frans. Voor zover [appellante] betoogt dat de staatssecretaris KIR1 niet meer inzet voor het verrichten van taalanalyses en dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:81, waarnaar zij op de zitting bij de rechtbank heeft verwezen, faalt dit betoog. In die uitspraak heeft de Afdeling namelijk met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 bevestigd dat het hogerberoepschrift in die zaak geen aanleiding gaf om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. De rechtbank Den Haag heeft in de uitspraak van 14 augustus 2007 in zaak nr. 06/52925, waartegen het hoger beroep was ingesteld, overwogen dat taalanalist KIR1 gekwalificeerd was tot het verrichten van de taalanalyse en de staatssecretaris in die zaak mocht uitgaan van het door KIR1 opgestelde rapport taalanalyse.
    De Afdeling is verder van oordeel dat [appellante] met alleen de verwijzing naar de boodschap op de website van De Taalstudio niet concreet heeft onderbouwd dat de taalanalyse een onneembare barrière opwerpt voor mensen die Nederlander willen worden. Daarbij was De Taalstudio op het moment dat de staatssecretaris bij brief van 16 november 2021 [appellante] daarnaar heeft verwezen, nog niet gestopt met het uitvoeren van taalanalyses en contra-expertises.
    4.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er twijfels bestaan aan de identiteit en nationaliteit van [appellante] en dat hij dit deugdelijk heeft gemotiveerd door te wijzen op de bevindingen uit de rapporten van TOELT.
    4.5.    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Heeft [appellante] de gerezen twijfel weggenomen met de overgelegde documenten?
    5.       Het door [appellante] overgelegde paspoort moet worden aangemerkt als nader bewijs voor de door haar opgegeven identiteit en nationaliteit. Uit de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap, paragraaf 3.5.1 van het beleid voor artikel 7 van de RWN, zoals deze luidde ten tijde van het besluit, volgt dat het paspoort dient ter identificatie van de verzoeker en ter vaststelling van zijn nationaliteit en verblijf.
    5.1.    In haar uitspraak van 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4302, heeft de Afdeling geoordeeld dat in het kader van naturalisatie weliswaar geldt dat de identiteit en nationaliteit van een verzoeker buiten twijfel moeten zijn, maar dat dit niet betekent dat de staatssecretaris zonder deugdelijke motivering voorbij mag gaan aan authentieke documenten die de desbetreffende verzoeker heeft overgelegd. De motivering die de staatssecretaris moet geven voor het niet accepteren van de door een verzoeker overgelegde documenten in de naturalisatieprocedure is afhankelijk van de bewijswaarde van die documenten. De Afdeling heeft in die uitspraak daarom aanleiding gezien om voor de rechtspraktijk te verduidelijken wat het toetsingskader is voor de beoordeling van de bewijswaarde van documenten die verzoekers bij hun naturalisatieverzoek overleggen. Dit toetsingskader houdt onder meer in dat de staatssecretaris moet beoordelen of voorafgaand aan de afgifte van de documenten een deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden. Als de staatssecretaris stelt dat er geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden, moet hij dit concreet onderbouwen.
    Welke bewijswaarde komt toe aan de door [appellante] overgelegde documenten?
    5.2.    [appellante] heeft verklaard dat zij het paspoort heeft opgehaald bij het consulaat van de DRC in Antwerpen, België. Zij is hiervoor met een medewerkster van Vluchtelingenwerk Dordrecht naar België gereisd. [appellante] heeft toegelicht dat ze daar uitgebreid is ondervraagd. Ook heeft zij een vingerafdruk afgegeven, een formulier ingevuld en verdere gegevens verstrekt. Vervolgens heeft zij zelf bij het consulaat in Antwerpen haar paspoort opgehaald.
    De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat in dit geval voorafgaand aan de afgifte van het paspoort geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden. De staatssecretaris heeft op zitting bij de Afdeling toegelicht dat de verklaring van [appellante] over de wijze waarop zij het paspoort heeft verkregen onvoldoende duidelijkheid hierover heeft kunnen verschaffen. Hij heeft op de zitting echter ook erkend dat hij niet heeft gemotiveerd waarom van een deugdelijk identificatieproces geen sprake zou zijn geweest.
    De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris hiermee niet concreet heeft onderbouwd dat er in dit geval geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden bij de aanvraag en afgifte van het paspoort. Het besluit op bezwaar is dan ook niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en berust niet op een deugdelijke motivering.
    6.       Gelet op deze feiten en omstandigheden en het hiervoor onder 5.1 uiteengezette kader, heeft de staatssecretaris ten onrechte volstaan met het standpunt dat hij niet heeft kunnen vaststellen of het paspoort bevoegd is opgemaakt en is afgegeven, en dat het document inhoudelijk juist is. Het had in dit geval op de weg van de staatssecretaris gelegen om nader onderzoek te doen naar de bewijswaarde van het paspoort en de wijze waarop [appellante] stelt dit te hebben verkregen. Omdat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat voorafgaand aan de afgifte van het paspoort geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden, is het besluit op bezwaar niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust het niet op een deugdelijke motivering. De Afdeling komt hierdoor niet toe aan beantwoording van de vraag of [appellante] met het paspoort de twijfels over haar identiteit en nationaliteit heeft weggenomen.
    6.1.    Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling zal het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 9 mei 2022 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. De staatssecretaris moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellante] met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 december 2022 in zaak nr. 22/2535;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van 9 mei 2022, Z1-151615747541;
    V.      bepaalt dat tegen het door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht van € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    899-1061
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    […]
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 7
    1. Met inachtneming van de bepalingen van dit Hoofdstuk verlenen Wij op voordracht van Onze Minister het Nederlanderschap aan vreemdelingen die daarom verzoeken.
    […]
    Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap
    Artikel 31
    5. De autoriteit die het naturalisatieverzoek in ontvangst neemt, alsook Onze Minister, kan verlangen dat de verzoeker de juistheid van de verstrekte gegevens bewijst door middel van zo nodig gelegaliseerde en eventueel inhoudelijk geverifieerde documenten. Hij kan tevens verlangen dat die aanvullende gegevens worden verstrekt indien dit naar zijn oordeel nodig is voor de beoordeling van het geval.
    Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap (ten tijde van het besluit op bezwaar)
    Toelichting bij artikel 7
    Paragraaf 3.2.1. Meerderjarige verzoeker
    Omdat het van belang is dat de verzoeker aantoont dat hij degene is die hij opgeeft te zijn, dient hij als hoofdregel in persoon te verschijnen bij de indiening van zijn verzoek (artikel 2, tweede lid, RWN; artikel 3, eerste lid, BVVN; zie ook paragraaf 3.2.5). De burgemeester die het verzoek in ontvangst neemt, moet zich door nader onderzoek de nodige zekerheid verschaffen omtrent de identiteit van de verzoeker. Daartoe wordt de verzoeker gevraagd om een geldig buitenlands reisdocument te overleggen. In bepaalde gevallen zijn andere identiteitsdocumenten toegestaan (zie paragraaf 3.5.1). Voorts wordt de verzoeker gevraagd om andere bewijsstukken te overleggen, bijvoorbeeld een geboorteakte (zie paragraaf 3.5).
    Paragraaf 3.5. Over te leggen documenten
    Het verzoek om naturalisatie moet zoveel mogelijk worden ondersteund door (bewijs)stukken. De burgemeester kan van de verzoeker verlangen dat hij gegevens bewijst door middel van documenten (artikel 31, vijfde lid, BvvN).
    Zorgvuldige voorbereiding te nemen naturalisatiebesluit
    Naast het zo goed mogelijk toepassen van de nationaliteitsbepalingen vloeit uit art. 3:2 Awb voort dat het naturalisatiebesluit zo zorgvuldig mogelijk is voorbereid en genomen. Er bestaat bovendien een rechtsbelang bij het zoveel mogelijk zorgen dat naturalisatie tot Nederlander plaatsvindt op juiste persoonsgegevens en juiste nationaliteit. Mocht binnen twaalf jaar na de naturalisatie blijken dat sprake is geweest van valse verklaringen, bedrog of het verzwijgen van enig voor de verkrijging van het Nederlanderschap relevant feit dan dient te worden onderzocht of de verkrijging van het Nederlanderschap moet worden ingetrokken.
    Om zekerheid te verkrijgen over de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling die door naturalisatie het Nederlanderschap wil verkrijgen, overlegt de vreemdeling nationaliteit en -identiteit vaststellende documenten (zie onder meer artikel 31 BvvN en paragraaf 3.5.1 en 3.5.3 bij artikel 7 RWN). Dit geldt ook voor de vreemdeling aan wie een regulier verblijfsrecht is verstrekt, waarbij hij, al dan niet ambtshalve, is vrijgesteld van het ‘paspoortvereiste’.
    Paragraaf 3.5.1. Buitenlands reisdocument/aantonen bezit vreemde nationaliteit
    Algemeen
    De verzoeker moet een geldig buitenlands reisdocument overleggen, inclusief alle pagina’s met in- en uitreisstempels. Dit niet alleen in verband met identificatie van de verzoeker maar ook om zijn nationaliteit en verblijf te kunnen vaststellen en de in het reisdocument vermelde personalia te vergelijken met de overgelegde akte(n) van de burgerlijke stand. Kennis over de actuele nationaliteit van de te naturaliseren vreemdeling is noodzakelijk omdat aan de hand daarvan wordt beoordeeld of de verzoeker na het verkrijgen van het Nederlanderschap afstand moet doen van de oorspronkelijke nationaliteit. Deze afstandsplicht is in beginsel een voorwaarde voor de naturalisatie.
    […]