ECLI:NL:RBGEL:2024:3865, Rechtbank Gelderland, 26-06-2024, AWB - 22 _ 5683
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Gedeeltelijke weigering omgevingsvergunning voor huisvesting arbeidsmigranten. Onvoldoende gemotiveerd. Geconcentreerde huisvesting. Beperkende werking. Precedentwerking.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/5683 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres], uit [plaats 1], eiseres
    (gemachtigde: mr. S. Sabur),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel, het college 
      (gemachtigde: mr. M.G.H.J. Truijen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 20 oktober 2022 waarin het besluit van 19 mei 2022 tot het gedeeltelijk weigeren van de omgevingsvergunning in stand is gelaten. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 14 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A], bijgestaan door gemachtigde en de gemachtigde van het college. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.	Eiseres is zowel eigenaresse van het kantoorpand aan de [locatie 1] (het kantoorpand), de bedrijfswoning aan de [locatie 2] (de bedrijfswoning), als van het omliggende bedrijventerrein in [plaats 2]. Eiseres heeft op 21 april 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de duur van 5 jaar, voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’, ‘afwijken van het bestemmingsplan’. Eiseres wil met de omgevingsvergunning arbeidsmigranten huisvesten in beide panden. 
    
    
    
      1.1.
      Beide panden zijn naast elkaar gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Buitengebied herziening 2022, Reparatieplan’ en hebben de bestemming ‘bedrijventerrein’. Vast staat dat het bestemmingsplan de huisvesting van arbeidsmigranten niet rechtstreeks toestaat. In artikel 41.6 van de planregels is een bevoegdheid opgenomen om in afwijking van het bestemmingsplan huisvesting van arbeidskrachten toe te staan, mits wordt voldaan aan de in dat artikel opgenomen voorwaarden. 
    
    
      1.2.
      In het besluit van 19 mei 2022 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de bedrijfswoning aan de [locatie 2] verleend. De aangevraagde omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten in het kantoorpand aan de [locatie 1] heeft het college geweigerd omdat het voor deze locatie niet wil afwijken van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      1.3.
      In de beslissing op bezwaar van 21 oktober 2022 heeft het college het besluit van 19 mei 2021, na schrapping van één vergunningvoorschrift, in stand gelaten. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar. Zij doet dat aan de hand van de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep van eiseres gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is de beslissing op bezwaar ondeugdelijk gemotiveerd?
      
    
    4. Eiseres voert aan dat de beslissing op bezwaar voor zover die ziet op de weigering van de omgevingsvergunning voor de huisvesting in het kantoorpand een motiveringsgebrek bevat. In de beslissing op bezwaar heeft het college niets opgenomen over de bezwaargronden van eiseres dat de aanvraag wel degelijk voldoet aan de criteria zoals die zijn neergelegd in de ‘beleidsregel Huisvesting Arbeidsmigranten 2019’ (beleidsregel). Daarnaast zijn in de beslissing op bezwaar de ingebrachte foto’s en de mondelinge toelichting hierbij van eiseres, niet kenbaar meegenomen in de heroverweging. 
    
    
      4.1.
      Het college voert hierover aan dat in de beslissing op bezwaar voldoende is gemotiveerd waarom er voor de bedrijfswoning wel tijdelijk gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om af te wijken van de beleidsregel en waarom voor het kantoorpand niet wordt afgeweken van de beleidsregel. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat eiseres in haar bezwaarschrift verschillende redenen heeft genoemd waarom de huisvesting van arbeidsmigranten in het kantoorpand volgens haar wel voldoet aan de criteria uit de beleidsregel. Daarnaast blijkt uit het verslag van de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Maasdriel (de commissie), dat eiseres foto’s heeft overlegd van de situatie ter plekke en de inrichting van het kantoorpand.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank oordeelt dat uit de beslissing op bezwaar niet blijkt op welke manier het college de aangevoerde bezwaargronden en foto’s die eiseres heeft aangedragen in de bezwaarfase heeft betrokken bij de beslissing op bezwaar. In het advies van de bezwaarschriftencommissie dat deel uitmaakt van de beslissing op bezwaar is alleen opgenomen dat in het besluit van 19 mei 2022 voldoende is gemotiveerd dat het college de aanvraag aan de beleidsregel heeft getoetst en de belangen van eiseres heeft afgewogen. Het had op de weg van het college gelegen om in de beslissing op bezwaar te motiveren waarom de aangevoerde redenen van eiseres niet leiden tot een andere conclusie dan wat staat in het besluit van 19 mei 2022. Hierdoor is de beslissing op bezwaar niet deugdelijk gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal hierna onderzoeken of de door het college in het verweerschrift in beroep gegeven motivering aanleiding geeft om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. 
      
      
        
          Voldoet de aanvraag aan de voorwaarden als gesteld in de beleidsregel?
        
      
      5. Eiseres voert aan dat het college ten onrechte heeft besloten dat de aanvraag niet voldoet aan de criteria zoals die zijn neergelegd in de beleidsregel. Volgens haar is geen sprake van geconcentreerde huisvesting op één locatie en worden de mogelijkheden van omliggende bedrijven door verlening van de omgevingsvergunning niet verder beperkt. De omliggende bedrijven worden namelijk al beperkt door de huisvesting van arbeidsmigranten in de bedrijfswoning.
      
      
        Artikel 41.6 van de planregels luidt: 
        
          ‘‘Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in het plan voor het huisvesten van arbeidskrachten, mits één en ander past binnen de gestelde randvoorwaarden en uitgangspunten die zijn gesteld in de 'beleidsregel Huisvesting Arbeidsmigranten 2019', die op 25 april 2019 is vastgesteld door de gemeenteraad van Maasdriel, of haar rechtsopvolger. Bij de beslissing omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning kunnen burgemeester en wethouders nadere eisen stellen met betrekking tot de situering en maatvoering van bebouwing, indien en voor zover dit noodzakelijk is:
        
      
      
        
          
            om de ruimtelijke samenhang met de overige bebouwing veilig te stellen;
          
        
        
          
            om een milieuhygiënisch verantwoorde situering te bevorderen;
          
        
        
          
            om een onevenredige inbreuk op het aanwezige woon- en leefmilieu te voorkomen;
          
        
        
          
            om een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende terreinen te voorkomen.’
          
        
      
      
      
        In de beleidsregel staat onder meer: “Het huisvesten van personen op bedrijventerreinen is in beginsel niet wenselijk. Dat heeft met name te maken met wet- en regelgeving op het gebied van milieu en externe veiligheid. Dat maakt huisvesting van personen op bedrijventerreinen onwenselijk en in veel gevallen onmogelijk. Ook speelt mee de economische doelstelling dat de ruimte op bedrijventerreinen zoveel mogelijk benut dient te worden voor de vestiging van bedrijvigheid. De gemeente werkt daarom in beginsel niet mee aan initiatieven gericht op het realiseren van locaties voor geconcentreerde huisvesting. Alleen onder specifieke omstandigheden en als aan strikte voorwaarden is voldaan wil de gemeente kunnen afwijken van dit standpunt. […] Voor initiatieven met betrekking tot geconcentreerde huisvesting, of het nu gaat om een initiatief voor bedrijventerreinen of in het buitengebied of woonkernen, geldt dus het principe dat dit niet is toegestaan, tenzij...”
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling heeft overwogen is de norm van ‘een goede ruimtelijke ordening’ een erg ruim begrip en strekt het tot bescherming van een veelheid van ruimtelijk relevante belangen. De beslissing om de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan al dan niet te verlenen, behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college. Daarbij heeft het college beleidsruimte. Dat betekent dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. Gelet op de eerdere uitspraken van de Afdeling toetst de rechter of het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt vast dat het college bij besluit van 19 mei 2022 de gevraagde omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van het kantoorgebouw heeft geweigerd. De reden hiervoor is dat de aanvraag in strijd is met de beleidsregel. Hierbij heeft het college gemotiveerd dat het niet wil afwijken van de beleidsregel omdat huidige of nieuwe bedrijven kunnen worden beperkt in hun mogelijkheden door de huisvesting in het kantoorgebouw. Ook wil het college ongewenste precedentwerking voorkomen. 
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank is van oordeel dat de huisvesting van de arbeidsmigranten in het kantoorpand moet worden gezien als geconcentreerde huisvesting zoals bedoeld in de beleidsregel. Daarin is geconcentreerde huisvesting namelijk gedefinieerd als huisvesting van meer dan vier personen op één locatie. In dit geval is bij de aanvraag een door [bedrijf] opgestelde “Notitie aanvraag omgevingsvergunning tijdelijke huisvesting arbeidsmigranten” gevoegd van 1 december 2020. Daarin staat dat het wenselijk is om 10-15 personen te huisvesten in het kantoorpand.
      
    
    
      5.5.
      
        In de beleidsregel staat dat het college huisvesting van personen op bedrijventerreinen in beginsel niet wenselijk vindt. De beleidsregel sluit huisvesting op bedrijventerrein echter niet volledig uit. Dat betekent dat het college toereikend moet motiveren waarom het ook in dit geval de huisvesting van arbeidsmigranten onwenselijk acht. De rechtbank is van oordeel dat het college hierin niet is geslaagd. Met het verlenen van de omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de bedrijfswoning zijn de gebruiksmogelijkheden van bedrijven op het aanliggende bedrijfsterrein al beperkt. Het is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk dat de huisvesting van arbeidsmigranten in het kantoorpand leidt tot een verdere beperking, omdat de bedrijfswoning dichter bij de bedrijven op het bedrijventerrein ligt dan het kantoorpand. Bovendien is het omliggende bedrijventerrein eigendom van eiseres zodat op voorhand niet aannemelijk is dat de huisvesting van arbeidsmigranten in het kantoorpand zal leiden tot onevenredige beperkingen voor anderen. De rechtbank volgt ook niet de stelling van het college dat het toestaan van huisvesting van arbeidsmigranten in het kantoorpand ongewenste precedentwerking zal hebben. In deze specifieke situatie betreft het namelijk een omliggend bedrijventerrein dat in eigendom is van eiseres en waarbij er al een omgevingsvergunning is verleend voor de huisvesting van arbeidsmigranten voor een naastgelegen pand, namelijk de bedrijfswoning. Het college heeft niet gesteld of onderbouwd dat binnen de gemeentegrenzen vergelijkbare situaties (dreigen) voor (te) komen. Gelet hierop is de kans op een onwenselijke precedentwerking naar het oordeel van de rechtbank niet onderbouwd en is dat onvoldoende om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Omdat het college niet alsnog toereikend heeft gemotiveerd waarom het de vergunning ten aanzien van de huisvesting in het kantoorpand heeft geweigerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
        
          Conclusie en gevolgen
        
        6.	Het beroep van eiseres is gegrond omdat de beslissing op bezwaar berust op een ondeugdelijke motivering. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, omdat het college in haar verweerschrift niet alsnog een toereikende motivering heeft gegeven. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. 
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      6.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt de beslissing op bewaar voor zover dat ziet op het in stand laten van de weigering om de omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in het kantoorpand;
    - draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Zoals neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Zoals neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
  
  
     Afdeling 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020L2706, r.o. 10.14 en 10.33.
  
  
     Afdeling 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022L1750, r.o. 3.1 en Afdeling 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2448, r.o. 5.1.