ECLI:NL:RVS:2024:2687, Raad van State, 03-07-2024, 202302755/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 maart 2023 heeft de raad van de gemeente Noordwijk het bestemmingsplan " tussen [locatie 1] en [locatie 2], De Zilk" vastgesteld. De vaststellingsprocedure van dit plan is begonnen met een aanvraag van de toenmalige eigenaar van het perceel tussen de [locatie 1] en [locatie 2] tot wijziging van het bestemmingsplan, om de bouw van één woning op het perceel mogelijk te maken. [appellant] is de eigenaar van de naastgelegen woning aan de [locatie 1]. Hij heeft tijdens de voorontwerpfase zijn zorgen over dit plan geuit door middel van inspraak. Deze zorgen zijn toentertijd deels terecht bevonden, waardoor in het ontwerpplan de maximale bouw- en goothoogte van de nieuwe woning zijn verlaagd. Verder staat in een e-mail van een gemeenteambtenaar dat aan het college zou worden voorgesteld de afstand tussen de nieuwe woning en de woning van [appellant] te vergroten. Later is in reactie op zijn zienswijze bij dit ontwerpplan medegedeeld dat de breedte van de woning zal worden verkleind, maar dat de maximale hoogten weer worden bepaald op de hoogten die in het voorontwerpplan waren opgenomen.

202302755/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te De Zilk, gemeente Noordwijk,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Noordwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 maart 2023 heeft de raad het bestemmingsplan " tussen [locatie 1] en [locatie 2], De Zilk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 29 april 2024, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door G. Imthorn en G. Verduin, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij B], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 18 augustus 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De vaststellingsprocedure van dit plan is begonnen met een aanvraag van de toenmalige eigenaar van het perceel tussen de [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: het perceel) tot wijziging van het bestemmingsplan, om de bouw van één woning op het perceel mogelijk te maken. [appellant] is de eigenaar van de naastgelegen woning aan de [locatie 1]. Hij heeft tijdens de voorontwerpfase zijn zorgen over dit plan geuit door middel van inspraak. Deze zorgen zijn toentertijd deels terecht bevonden, waardoor in het ontwerpplan de maximale bouw- en goothoogte van de nieuwe woning zijn verlaagd. Verder staat in een e-mail van een gemeenteambtenaar dat aan het college zou worden voorgesteld de afstand tussen de nieuwe woning en de woning van [appellant] te vergroten. Later is in reactie op zijn zienswijze bij dit ontwerpplan medegedeeld dat de breedte van de woning zal worden verkleind, maar dat de maximale hoogten weer worden bepaald op de hoogten die in het voorontwerpplan waren opgenomen.
    Bij besluit van 7 maart 2023 heeft de raad het plan vastgesteld, waarin de in de nota van zienswijzen besproken wijzigingen zijn verwerkt. [appellant] is het oneens met de daarin vastgestelde maximale hoogte van de nieuwe woning, de minimale afstand tot zijn woning en de wijze waarop de raad het plan heeft vastgesteld en het gebrek aan communicatie- en inspraakmogelijkheden dat daaraan voorafging. Daarom komt hij nu tegen het plan in beroep.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroepsgronden
    Onzorgvuldigheid procedure
    4.       [appellant] betoogt dat de procedure tot vaststelling van het plan onzorgvuldig is geweest, waardoor hij onvoldoende inspraak heeft gehad. Hij werd verrast door de vaststelling van het plan zonder voorafgaande kennisgeving daarvan. Volgens [appellant] heeft hij, na het overlijden van de oorspronkelijke eigenaar van het perceel, telefonisch contact gehad met een ambtenaar van de gemeente Noordwijk, om te vragen naar de juridische gevolgen van het overlijden van de oorspronkelijke aanvrager. Op deze vraag is nooit een reactie gekomen. Daarnaast vindt [appellant] dat hij een persoonlijke uitnodiging had moeten krijgen voor de raadsvergadering waarin is besloten om het plan vast te stellen.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de juiste wettelijke procedure is doorlopen bij de vaststelling van het plan. Alhoewel de raad de gang van zaken rond de communicatie met [appellant] betreurt, stelt hij dat een  betere communicatie niet tot een inhoudelijk ander plan had geleid. Hiertoe stelt de raad dat [appellant] de mogelijkheid heeft gekregen en gebruikt om door middel van inspraak en zienswijze zijn bezwaren naar voren te brengen. De raad stelt dat de reacties zijn betrokken bij de vaststelling van het plan, en dat het plan deels is aangepast om hem tegemoet te komen.
    4.2.    Artikel 3.8 van de Wro luidt:
    "1. Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat:
    a. de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, gelijktijdig met de daar bedoelde plaatsing langs elektronische weg wordt toegezonden aan die diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn, aan de betrokken waterschapsbesturen en aan de besturen van bij het plan een belang hebbende gemeenten;
    b. indien in het ontwerp gronden zijn aangewezen waarvan de bestemming in de naaste toekomst voor verwezenlijking in aanmerking komt, kennisgeving tevens geschiedt aan diegenen die in de basisregistratie kadaster staan vermeld als eigenaar van die gronden of als beperkt gerechtigde op die gronden;
    c. door een ieder zienswijzen omtrent het ontwerp bij de gemeenteraad naar voren kunnen worden gebracht;
    d. de gemeenteraad binnen twaalf weken na de termijn van terinzageligging beslist omtrent vaststelling van het bestemmingsplan.
    […]
    3. De bekendmaking van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geschiedt binnen twee weken na de vaststelling. In afwijking van artikel 6 van de Bekendmakingswet geschiedt de bekendmaking door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in het gemeenteblad. In afwijking van artikel 3:1, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zijn op een besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan de artikelen 3:43, 3:44 en 3:45 en afdeling 3.7 van die wet van toepassing.
    […]
    5. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan treedt in werking met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn afloopt, behoudens voor zover het zesde lid van toepassing is.
    […]"
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de procedure tot vaststelling van het plan zorgvuldig is doorlopen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de raad de procedure van artikel 3.8 van de Wro op de juiste manier heeft doorlopen. [appellant] heeft de mogelijkheid gehad om zowel een inspraakreactie in te dienen als een zienswijze te geven en hij heeft van beide mogelijkheden gebruik gemaakt.
    Er is voldaan aan de wettelijke vereisten voor de kennisgeving van de terinzagelegging. Er bestaat geen wettelijke verplichting tot het persoonlijk in kennis stellen omtrent de voortgang van de bestemmingsplanprocedure. De raad was daarom niet verplicht om [appellant] persoonlijk in kennis te stellen van het voornemen tot het gewijzigd vaststellen van het plan.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte woning en afstand tussen woningen
    5.       [appellant] betoogt dat de raad in het plan onterecht de maximale bouw- en goothoogte van de te bouwen woning heeft vastgesteld op respectievelijk 9 en 6 meter en dat hij onterecht de minimale afstand tussen de woning van [appellant] en de te bouwen woning op minder dan 4 meter heeft vastgesteld. Hiertoe voert hij aan dat als reactie op zijn inspraak is toegezegd het plan te wijzigen zodat de maximale bouwhoogte van de woning op het perceel 7 meter in plaats van 9 meter zou bedragen, en de maximale goothoogte 5 meter in plaats van 6 meter. Daarnaast voert [appellant] aan dat een beleidsadviseur ruimtelijke ordening van de gemeente hem in een e-mail heeft voorgesteld dat de afstand tussen zijn woning en de nieuw te bouwen woning minstens 4 meter zal bedragen. Dit alles komt niet overeen met het nu vastgestelde plan, waarin de maximale bouwhoogte 9 meter is, de maximale goothoogte 6 meter, en de afstand tot zijn woning 3,35 meter. De Afdeling begrijpt dit betoog als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat de hoogte van en de afstand tot de nieuw te bouwen woning voor hem van belang zijn in verband met de schaduwwerking van de nieuwe woning op zijn perceel.
    5.1.    Uit artikel 4.2.2. van de planregels, in samenhang gelezen met de verbeelding, volgt dat het plan de bouw van één woning, met een maximale goothoogte van 6 meter en een maximale bouwhoogte van 9 meter mogelijk maakt op het perceel. Voor bijna het gehele perceel geldt de bestemming "Wonen", voor een klein deel aan weerszijden tussen de te bouwen woning en de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] geldt de bestemming "Tuin". Het bouwvlak heeft een breedte van 8 meter. Gebouwen zijn alleen toegestaan binnen de bouwvlakken en op grond daarvan wordt de afstand tussen de nieuwe woning en de woning van [appellant] minimaal 3,35 meter.
    5.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    5.3.    Wat betreft het betoog van [appellant] over het vertrouwen dat bij hem zou zijn gewekt door de e-mailuitwisseling met een ambtenaar van de gemeente, oordeelt de Afdeling als volgt. De ambtenaar is beleidsadviseur ruimtelijke ordening bij de gemeente Noordwijk. In zijn e-mail stelt hij dat definitief is besloten om aan het college voor te stellen om de afstand tussen de woning van [appellant] en de nieuwe woning te vergroten naar 4 meter. Naar het oordeel van de Afdeling mocht [appellant] uit deze mededeling van de ambtenaar redelijkerwijs niet afleiden dat de afstand tussen de woningen in het plan op minimaal 4 meter zou worden bepaald. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de ambtenaar enkel stelt dat op ambtelijk niveau is besloten om aan het college voor te stellen dat de afstand tussen de woningen op 4 meter zal worden vastgesteld. Dit betekent dat deze wijziging nog zowel door het college als door de raad overgenomen zou moeten worden voor daadwerkelijke opname in het plan. In de e-mail staat niet dat iets aan de raad zal worden geadviseerd, laat staan dat de raad een bepaalde beslissing zal nemen.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    5.4.    Wat betreft het betoog van [appellant] over het vertrouwen dat bij hem zou zijn gewekt door de reactie op zijn inspraak, oordeelt de Afdeling als volgt. De Afdeling begrijpt dat bij [appellant] de verwachting is gewekt dat het plan zou worden vastgesteld met daarin voor de woning een maximale bouwhoogte van 7 meter en een maximale goothoogte van 5 meter. Dit is namelijk in de reactie op zijn inspraak expliciet toegezegd, en daarna in het ontwerpplan opgenomen. De reactie op de inspraakreacties en het ontwerpplan zijn echter opgesteld en ter inzage gelegd door het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad is het bevoegde bestuursorgaan bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de uitlating of gedraging die vertrouwen heeft gewekt aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de (democratisch gekozen) gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, kunnen handelingen van het college van burgemeester en wethouders en gemeenteambtenaren de raad alleen binden als hij daarmee instemt. Uit de aard van de in de Wro vastgestelde bestemmingsplanprocedure volgt dat de raad niet gehouden is om een ter inzage gelegd ontwerpplan uiteindelijk ook precies zo vast te stellen. Gelet hierop zijn de toezeggingen die in de reactie van het college op de inspraakreactie van [appellant] en met het ter inzage leggen van het ontwerpplan zijn gedaan niet aan het bevoegde bestuursorgaan, de raad, toe te rekenen (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3626, r.o. 4.3).
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet. De raad heeft bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Voor zover [partij] heeft bedoeld om te verzoeken om veroordeling van [appellant] in de proceskosten, overweegt de Afdeling dat daar gelet op artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht geen aanleiding voor bestaat. Van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht is immers geen sprake.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
    780-1103