ECLI:NL:RVS:2023:4641, Raad van State, 13-12-2023, 202301302/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.[appellant] is geboren in Syrië op [datum] 1998 en is staatloos. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap, omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. De reden hiervoor is dat de meervoudige strafkamer [appellant] bij onherroepelijk geworden vonnis van 8 juni 2018 wegens openlijke geweldpleging heeft veroordeeld tot veertig uur taakstraf subsidiair twintig dagen hechtenis. Hij heeft de taakstraf voltooid in de periode van 23 juni 2018 tot en met 21 september 2018. Ook heeft de politierechter [appellant] bij onherroepelijk geworden vonnis van 4 januari 2019 wegens vernieling veroordeeld tot twintig uur taakstraf subsidiair tien dagen hechtenis met een proeftijd van twee jaren. Volgens de staatssecretaris bestaan er geen bijzondere omstandigheden die reden geven om af te wijken van het openbare-ordebeleid in de Handleiding RWN.

202301302/1/V6.
    Datum uitspraak: 13 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bennekom,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 januari 2023 in zaak nr. 22/292 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2021 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
    Bij besluit van 7 december 2021 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.C. van den Berg, advocaat te Tilburg, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.P.G.H. Belluz, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] is geboren in Syrië op [datum] 1998 en is staatloos. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. De reden hiervoor is dat de meervoudige strafkamer [appellant] bij onherroepelijk geworden vonnis van 8 juni 2018 wegens openlijke geweldpleging heeft veroordeeld tot veertig uur taakstraf subsidiair twintig dagen hechtenis. Hij heeft de taakstraf voltooid in de periode van 23 juni 2018 tot en met 21 september 2018. Ook heeft de politierechter [appellant] bij onherroepelijk geworden vonnis van 4 januari 2019 wegens vernieling veroordeeld tot twintig uur taakstraf subsidiair tien dagen hechtenis met een proeftijd van twee jaren. De rehabilitatietermijn was ten tijde van het verzoek en de besluitvorming nog niet verstreken. Ook stond ten tijde van de besluitvorming een strafzaak tegen [appellant] open wegens verdenking van witwassen. Volgens de staatssecretaris bestaan er geen bijzondere omstandigheden die reden geven om af te wijken van het openbare-ordebeleid in de Handleiding RWN (hierna: de Handleiding).
    Moet de rehabilitatietermijn in dit geval drie jaar zijn?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor hem een kortere rehabilitatietermijn moet gelden. [appellant] voert aan dat de rehabilitatietermijn in zijn geval drie jaar moet zijn, omdat het feit dat hij staatloos is, moet worden betrokken bij de vraag of ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde. Hij wijst hierbij op artikel 32 van het Verdrag betreffende de status van staatlozen 1954 (hierna: het Staatlozenverdrag), artikel 1, eerste lid, van het Verdrag tot beperking der staatloosheid 1961 (hierna: het Staatloosheidsverdrag) en een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 juni 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:5678, onder 7.
    3.1.    Partijen zijn het erover eens dat [appellant] niet voldoet aan de rehabilitatietermijn van vijf jaar. [appellant] voert tevergeefs aan dat de rehabilitatietermijn in zijn geval drie jaar moet zijn. Hoewel een staatloze vreemdeling ingevolge artikel 8, vierde lid, van de RWN al na drie jaar toelating en hoofdverblijf een verzoek om naturalisatie mag indienen, betekent dit niet dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de rehabilitatietermijn ook drie jaar moet zijn. Partijen zijn het erover eens dat [appellant] staatloos is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, doet staatloosheid niet af aan het bestaan van ernstige vermoedens dat een betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde. De Afdeling wijst op haar door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1357, onder 3.2. De Afdeling wijst verder bij wijze van voorbeeld op haar uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2785, onder 2.2. De door [appellant] aangehaalde uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 juni 2022 maakt dit niet anders, alleen al omdat de Afdeling die uitspraak heeft vernietigd bij uitspraak van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1944. Verder gaat artikel 1, eerste lid, van het Staatloosheidsverdrag over staatlozen die op het grondgebied van een Verdragsluitende Staat zijn geboren. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is deze bepaling in dit geval niet van toepassing, omdat [appellant] in Syrië is geboren en niet in Nederland. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 32 van het Staatlozenverdrag, gelet op de formulering ervan, geen norm bevat die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. De Afdeling wijst op haar door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3058, onder 4.2. Daarbij betoogt [appellant] ten onrechte dat deze bepaling wel voldoende specifiek is, omdat daarin staat dat Verdragsluitende Staten ernaar zullen streven de naturalisatieprocedure te bespoedigen. Daaruit kan niet worden afgeleid dat de Verdragsluitende Staten verplicht zijn de inhoudelijke criteria voor naturalisatie te versoepelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel van toepassing?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet van toepassing is. [appellant] voert aan dat hij staatloos is en dat door het strikt hanteren van de rehabilitatietermijn hem langer de rechten worden onthouden die hij zou hebben als Unieburger. Het Unierecht is daarom in dit geval ook van toepassing bij het verkrijgen van het Unieburgerschap en niet alleen bij het verlies daarvan, aldus [appellant].
    4.1.    Het betoog van [appellant] is een herhaling van wat hij in beroep bij de rechtbank hierover heeft aangevoerd. De rechtbank heeft op deze beroepsgronden beslist en deze gemotiveerd weerlegd. Zij heeft daarbij terecht overwogen dat naturalisatie een nationale aangelegenheid is, dit dus niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt en het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel daarom niet van toepassing is. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 5 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1870, onder 5.1.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft [appellant] bijzondere omstandigheden naar voren gebracht?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen bijzondere omstandigheden naar voren heeft gebracht. [appellant] voert aan dat de rechtbank het besluit op bezwaar van 7 december 2021 had moeten vernietigen, omdat de staatssecretaris daarin niet is ingegaan op het nationale evenredigheidsbeginsel. Verder betoogt [appellant] dat hij wel bijzondere omstandigheden naar voren heeft gebracht.
    5.1.    [appellant] voert tevergeefs aan dat het besluit van 7 december 2021 een motiveringsgebrek bevat, omdat de staatssecretaris in dat besluit niet is ingegaan op het nationale evenredigheidsbeginsel. [appellant] heeft namelijk, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voor het eerst op de zitting bij de rechtbank een beroep gedaan op dat beginsel. Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat hij wel bijzondere omstandigheden naar voren heeft gebracht. In het hogerberoepschrift wijst hij op zijn staatloosheid, zijn aanspraak op het Unieburgerschap, de duur van de rehabilitatietermijn en de omstandigheid dat hij geen gevaar meer vormt voor de openbare orde. De rechtbank is op deze omstandigheden ingegaan. Daarbij heeft zij terecht geoordeeld dat ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde, gelet op de onder 2 weergegeven openstaande strafzaak (zie ook hierna onder 5.2). [appellant] heeft niet nader onderbouwd welke omstandigheid maakt dat hij geen gevaar meer vormt voor de openbare orde in de zin van de Handleiding, paragraaf 6 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN. De omstandigheid dat hij staatloos is en bij het Nederlanderschap ook het Unieburgerschap zou verkrijgen, kan niet leiden tot de conclusie dat hij geen gevaar meer vormt voor de openbare orde. Ook de omstandigheid dat de rehabilitatietermijn van vijf jaar tot gevolg heeft dat hij langer staatloos is, kan niet tot die conclusie leiden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft [appellant] geen andere bijzondere omstandigheden naar voren gebracht.
    5.2.    In hoger beroep heeft [appellant] naar voren gebracht dat de ten tijde van de besluitvorming openstaande strafzaak is afgerond en dat hij wegens witwassen is veroordeeld tot een taakstraf. Ook in de andere onder 2 weergegeven strafzaken zijn taakstraffen opgelegd. Hij doet daarom een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3296. Op de zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris toegelicht dat [appellant] is veroordeeld tot zestig uur taakstraf subsidiair dertig dagen hechtenis. Het strafvonnis is op 5 februari 2022 onherroepelijk geworden en de straf is op 17 februari 2022 ten uitvoer gebracht.
    In de uitspraak van 30 augustus 2023, onder 5.3, heeft de Afdeling geoordeeld dat het beleid in de Handleiding onvoldoende onderscheid maakt naar de zwaarte van de sanctie in het geval er een taakstraf is opgelegd en dat het beleid op dit punt niet in een evenredige verhouding staat tot de ermee te dienen doelen. Dat beleid is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dit leidt echter niet tot het door [appellant] beoogde resultaat. Uit de Handleiding, paragraaf 5 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, volgt namelijk dat het peilmoment voor de beoordeling of ernstige vermoedens bestaan dat een verzoeker gevaar oplevert voor de openbare orde, het verzoek om naturalisatie of de beslissing daarop is. Dat gedurende het hoger beroep vonnis is gewezen in de openstaande strafzaak en een taakstraf is opgelegd, neemt niet weg dat ten tijde van de besluitvorming door de openstaande strafzaak ernstige vermoedens bestonden dat [appellant] een gevaar vormde voor de openbare orde. De staatssecretaris heeft het verzoek dus terecht afgewezen. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3942, onder 3.5.
    5.3.    Het betoog slaagt niet.
    Had de staatssecretaris [appellant] moeten horen in bezwaar?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris hem in bezwaar had moeten horen. [appellant] voert aan dat hij de gelegenheid had moeten krijgen om te vertellen over zijn leven en gedrag in Syrië en Nederland en dat mede op basis daarvan had moeten worden beoordeeld of ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde. Hij wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918.
    6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 6 juli 2022, onder 5, is het uitgangspunt dat een vreemdeling wordt gehoord in bezwaar en dat de staatssecretaris terughoudend moet omgaan met uitzonderingen op zijn hoorplicht.
    De staatssecretaris heeft zich in het primaire besluit van 20 juli 2021 op het standpunt gesteld dat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. Volgens de staatssecretaris bestaan er geen bijzondere omstandigheden die reden geven om af te wijken van het openbare-ordebeleid in de Handleiding. In de bezwaargronden heeft [appellant] aangevoerd dat hij een vluchteling is en staatloos. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft hij geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die maken dat er geen ernstige vermoedens meer bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde in de zin van de Handleiding, paragraaf 6 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN. Gelet hierop was er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat de bezwaren niet konden leiden tot een andersluidend besluit in de zin van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de staatssecretaris [appellant] niet heeft hoeven horen in bezwaar.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Ark
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
    861
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag betreffende de status van staatlozen 1954
    Artikel 32
    De Verdragsluitende Staten zullen, voor zover mogelijk, de assimilatie en naturalisatie van staatlozen vergemakkelijken. Zij zullen in het bijzonder er naar streven de naturalisatie-procedure te bespoedigen en de tarieven en kosten van deze procedure zoveel mogelijk te verminderen.
    Verdrag tot beperking der staatloosheid 1961
    Artikel 1
    1. Iedere Verdragsluitende Staat verleent zijn nationaliteit aan degene die geboren is op zijn grondgebied en die anders staatloos zou zijn. Deze nationaliteit wordt verleend:
    a) van rechtswege, bij de geboorte, of
    b) op een verzoek, door of namens belanghebbende bij de bevoegde autoriteit ingediend op de wijze als door de wetgeving van de betrokken Staat is voorgeschreven; behoudens de bepalingen van het tweede lid van dit artikel, mag het verzoek niet worden afgewezen.
    Een Verdragsluitende Staat welks wetgeving verlening van zijn nationaliteit op verzoek overeenkomstig punt b van dit lid kent, kan die nationaliteit ook van rechtswege verlenen bij het bereiken van de leeftijd en op de voorwaarden als in zijn wetgeving zijn vastgesteld.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    […]
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 7:3
    Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    […]
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    […]
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 8
    1. Voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 komt slechts in aanmerking de verzoeker
    […]
    c. die tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, toelating en hoofdverblijf heeft;
    […]
    4. De termijn bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt op drie jaren gesteld voor de verzoeker die hetzij ongehuwd tenminste drie jaren onafgebroken met een ongehuwde Nederlander in een duurzame relatie anders dan het huwelijk samenleeft, hetzij staatloos is, tenzij het Nederlanderschap eerder is ingetrokken op grond van artikel 14, eerste lid.
    […]
    Artikel 9
    1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien
    a. op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk;
    […]
    Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap
    9-1-a. Toelichting ad artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a
    Paragraaf 5. Afwijzing als in de periode van vijf jaar direct voorafgaande aan het verzoek om naturalisatie of optieverklaring (of de beslissing daarop) een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer gelegd
    De vreemdeling mag in de periode van vijf jaren (de zogenaamde rehabilitatietermijn van vijf jaar) direct voorafgaande aan het verzoek om naturalisatie of optieverklaring of de beslissing daarop niet onderworpen zijn geweest aan sanctionering van een misdrijf of aan de gevolgen daarvan.
    […]
    De naturalisatie of optie wordt geweigerd, als er binnen vijf jaren voor de indiening van het verzoek dan wel het afleggen van de optieverklaring of de beslissing daarop zo’n sanctie is opgelegd. Daarbij is niet van belang:
    a. of de sanctie voorwaardelijk of onvoorwaardelijk is opgelegd;
    b. of er na het opleggen van de sanctie geheel of gedeeltelijk, of voorwaardelijk of onvoorwaardelijk, gratie is verleend.
    De naturalisatie of optie wordt ook geweigerd, als er in die periode van vijf jaar een sanctie ten uitvoer is gelegd. De sanctie is tenuitvoergelegd:
    a. ingeval van vrijheidsbenemende straf of maatregel: op de datum van invrijheidstelling;
    b. ingeval van taakstraf: op de datum waarop de taakstraf is voltooid;
    c. ingeval van vermogenssanctie: op de datum waarop de geldboete of transactie is betaald;
    d. ingeval van een opgelegde maatregel tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel: op de datum waarop de betaling van de vordering heeft plaatsgevonden;
    e. in geval van iedere andere straf (dan hierboven vermeld) als bedoeld in artikel 9 WvSr: op de datum dat de opgelegde straf niet langer op de vreemdeling van toepassing is.
    […]
    Paragraaf 5.8. Vijfjaartermijn
    […] Het huidige stelsel gaat uit van de datum waarop de sanctiebeslissing onherroepelijk is geworden en de datum waarop de sanctie ten uitvoer is gelegd. Dit stelsel blijft gehandhaafd. Een ernstig vermoeden dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, wordt mitsdien aangenomen gedurende vijf jaren, te rekenen vanaf (a) de datum waarop de beslissing tot sanctionering onherroepelijk is geworden, of (b) indien de tenuitvoerlegging daarna is voltooid, het einde van de tenuitvoerlegging. […]
    Paragraaf 6. Afwijking slechts mogelijk in geval van zeer bijzondere omstandigheden
    Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium ‘ernstig gevaar voor de openbare orde’ (in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, RWN en artikel 6, vierde lid, RWN). Zij moeten door iedereen op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Deze regels vervangen de genoemde artikelen niet. Zij sluiten dus ook niet uit dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die tot gevolg hebben dat alleen maar tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen door van deze regels af te wijken. Bij de toepassing van deze regels moet men er dus altijd op bedacht zijn dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die afwijking noodzakelijk kunnen maken.
    […]
    Als al sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden, is het aan de vreemdeling om die zelf aan te voeren. Dat ligt niet op de weg van de burgemeester en de IND, omdat die in den regel ook geen kennis kunnen hebben van bijzondere omstandigheden. Wel ligt het op de weg van de burgemeester en de IND om naar de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden te vragen en de betekenis daarvan zonodig te onderzoeken. […]
    De beoordeling van bijzondere omstandigheden gebeurt bij naturalisatie bij de IND, en bij optie bij de burgemeester. Die bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens leiden tot de conclusie dat de vreemdeling geen gevaar vormt voor de openbare orde. Als wel sprake is van ernstige vermoedens dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, moet naturalisatie of optie worden geweigerd. Daarvan kan bij naturalisatie niet met toepassing van artikel 10 RWN worden afgeweken.