ECLI:NL:RVS:2023:4020, Raad van State, 01-11-2023, 202200753/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan Vastint Hospitality B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsverzamelgebouw met bedrijven, opslagruimte, kantoren, horeca, een hotel en een parkeerdek aan de Dr. Lelykade ongenummerd ter plaatse van nummer 2 te Den Haag.

202200753/1/R3.
    Datum uitspraak: 1 november 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Stichting Bewoners Organisatie Havenkwartier, gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 december 2021 in zaak nr. 20/2480 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft het college aan Vastint Hospitality B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsverzamelgebouw met bedrijven, opslagruimte, kantoren, horeca, een hotel en een parkeerdek aan de Dr. Lelykade ongenummerd ter plaatse van nummer 2 te Den Haag.
    
    Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 december 2021 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2023, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C], [gemachtigde D], [gemachtigde E] en [gemachtigde F] en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz en L. Mantel, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Vastint, vertegenwoordigd door mr. W. van Galen, advocaat te Utrecht en [gemachtigde [G], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       Op 20 november 2018 heeft Vastint een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een bedrijfsverzamelgebouw met bedrijven, opslagruimte, kantoren, horeca, een hotel en een parkeerdek aan de Dr. Lelykade ongenummerd ter plaatse van nummer 2 te Den Haag. Voor het hotel is voorzien in 144 kamers. De aanvraag is, voor zover hier van belang, getoetst aan het bestemmingsplan "Scheveningen Haven" (hierna: het bestemmingsplan) en het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren" (hierna: de parapluherziening).
    
    2.       Het college heeft de omgevingsvergunning verleend. De stichting kan zich niet vinden in de verleende omgevingsvergunning, met name vanwege de hoeveelheid kamers van het hotel. Het college heeft het bezwaarschrift van de stichting ongegrond verklaard. Daarop heeft de stichting beroep aangetekend.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    3.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het hotel in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De rechtbank stelt daarbij vast dat in de toelichting van het bestemmingsplan staat dat de mogelijkheid bestaat om een hotel met 75 kamers te ontwikkelen, terwijl het bouwplan voorziet in een hotel met 144 kamers. De rechtbank overweegt vervolgens dat de toelichting op grond van vaste rechtspraak niet bindend is en kijkt daarom naar wat er in de planregels is opgenomen. Daarbij oordeelt de rechtbank dat in artikel 12 van de planregels geen maximaal aantal kamers staat opgenomen, zodat het aantal hotelkamers onbegrensd is. Daarom heeft het college terecht geoordeeld dat het aantal kamers in overeenstemming is met de planregels, aldus de rechtbank.
    
    Daarnaast ziet de rechtbank in wat de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de parkeerbehoefte onjuist is berekend en dat de vergunning daarom moest worden geweigerd.
    
    In wat de stichting verder heeft aangevoerd, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om te oordelen dat zich andere weigeringsgronden van artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voordoen. De door de stichting gevreesde overlast als gevolg van het bouwplan is bij de vaststelling van het bestemmingsplan al beoordeeld en het ophogen van de kade maakt geen onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning. Daarom oordeelt de rechtbank dat het college de omgevingsvergunning moest verlenen.
    
    Wettelijk kader
    
    4.       De relevante wettelijke bepalingen, regelgeving en planregels die ten grondslag liggen aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    De hoger beroepsgronden
    
    Aantal kamers
    
    5.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het hotel passend is in het bestemmingsplan, omdat er geen maximum aantal kamers in de planregels is opgenomen. In de toelichting van het bestemmingsplan is namelijk expliciet een maximum van 75 kamers opgenomen.
    
    De stichting wijst er daarbij op dat in de tender die aan het bestemmingsplan is voorafgegaan nooit gesproken is over het bouwen van een hotel op deze locatie. Van een andere, aan de tender deelnemende partij heeft de stichting begrepen dat deze gebeld is met de mededeling dat er wel een hotel in de plannen opgenomen moest worden.
    
    De stichting stelt verder dat het aantal kamers bewust in de toelichting van het bestemmingsplan is genoemd omdat dit afgestemd was op een destijds voorziene ontwikkeling van een pop-experience met hotel. Het uitgangspunt van ontwikkelingen in de haven is daarnaast altijd geweest dat deze ontwikkelingen erop gericht moesten zijn om te zorgen dat de werkende vissers niet te veel belemmerd zouden worden. De haven zou de haven en de kade zou de kade blijven, aldus de stichting.
    
    Ook wijst de stichting erop dat voor andere in het bestemmingsplan genoemde hotels geen maximumaantal kamers in de toelichting is genoemd. De stichting wijst er daarbij op dat ook de adviescommissie bezwaarschriften in haar advies heeft aangegeven dat dit verwarrend is.
    
    Gelet op deze voorgeschiedenis en de toelichting van het bestemmingsplan betoogt de stichting dat zij ervan uit mag gaan dat de planregels zo uitgelegd moet worden dat er een maximum van 75 hotelkamers toegestaan is.
    
    5.1.    Gelet op artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo dient het college bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van die wet te beoordelen of zich één van de in dat artikel genoemde weigeringsgronden voordoet. Als er geen weigeringsgronden zijn, moet de omgevingsvergunning worden verleend zoals deze is aangevraagd. Er is dan geen ruimte voor een belangenafweging.
    
    5.2.    De Afdeling stelt voorop dat de plantoelichting, in tegenstelling tot de planregels, geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2026, overweging 10.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2928, overweging 2.3, volgt dat aan de toelichting slechts betekenis kan toekomen als de bestemming en de bijbehorende planregels op zichzelf of in samenhang onduidelijk zijn. Dit volgt overigens ook uit de door de stichting aangehaalde uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682.
    
    Op de verbeelding van het bestemmingsplan is onder meer de bestemming "Gemengd - 3", met een specifieke functieaanduiding "gemengd" opgenomen. Ingevolge artikel 12.1, aanhef en onder j, van de planregels van het bestemmingsplan is op deze locatie een hotel toegestaan. Daarbij heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat er geen maximum aantal kamers in de planregels is opgenomen, waardoor de hoeveelheid kamers onbegrensd is. De planregels zijn daarmee duidelijk. Daarom kan wat er in de toelichting staat niet leiden tot een andere uitleg van de planregels. De discussie over hoe de planregels zich verhouden met de voorgeschiedenis van het bestemmingsplan en de opmerkingen in de toelichting daarvan en met de aan het bestemmingsplan voorafgegane tender kan in dit geval dus niet tot een andere uitleg van de planregels leiden, omdat die regels op zichzelf duidelijk zijn.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Parkeren
    
    6.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet aan het gemeentelijke parkeerbeleid heeft getoetst, maar aan de parkeercijfers van het CROW. De cijfers van het CROW worden op een andere locatie in de haven ook niet gebruikt. De stichting stelt dat er onvoldoende parkeerplaatsen gerealiseerd worden, bijvoorbeeld omdat de parkeerplaatsen voor het personeel ten onrechte niet zijn meegenomen.
    
    6.1.    De Afdeling merkt allereerst op dat de rechtbank in de overwegingen 4.2 en 4.2.1. is ingegaan op de parkeernorm voor hotels uit de Nota Parkeernormen Den Haag en de parapluherziening. De rechtbank heeft het gemeentelijke parkeerbeleid dus bij haar oordeel betrokken.
    
    6.2.    De rechtbank heeft ook een juiste uitleg gegeven van dit beleid. Artikel 5.1 van de parapluherziening bepaalt, onder a, "dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid ten behoeve van het parkeren van voertuigen en (brom)fietsen, met dien verstande dat voldoende ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder de bebouwing, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij de bebouwing of functie behoort". Of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid voor motorvoertuigen wordt bepaald op basis van de parkeernormen, -eisen en berekeningsmethode zoals opgenomen in de Nota parkeernormen Den Haag.
    
    In de Nota parkeernormen Den Haag, vastgesteld op 10 november 2011 (RIS 181571a), is opgenomen hoe de parkeerbehoefte en de parkeereis berekend moeten worden. Op 3 maart 2016 is de Nota parkeernormen Den Haag op enkele onderdelen gewijzigd (RIS 291425). In de nota parkeernormen Den Haag is voor een hotel gekozen voor een vaste norm van 0,5 parkeerplaats per kamer. Paragraaf 4.3.1 van de Nota parkeernormen Den Haag 2011 bepaalt dat de parkeernorm gewijzigd toegepast kan worden als de ontwikkelaar aan kan tonen dat een lagere parkeerbehoefte bestaat dan was berekend op basis van de parkeernormen.
    
    De Nota parkeernormen Den Haag laat in paragraaf 4.3.1 dus ruimte open om in een individueel geval te beoordelen of de parkeerbehoefte naar beneden bijgesteld moet worden. In het rapport "Parkeerbehoefte ontwikkeling Moxy-hotel Dr. Lelykade in Scheveningen" van Goudappel Coffeng van 21 juni 2019 wordt voorzien in een dergelijke individuele onderbouwing waarom afgeweken wordt van de parkeernormen uit de Nota parkeernormen Den Haag. Vanwege het karakter van het hotel kan volgens dat rapport beter aangesloten worden bij de meer gedetailleerde parkeernormen van het CROW. De CROW-normen geven namelijk niet een vaste parkeernorm voor een hotel aan, maar geven bandbreedtes aan van de hoeveelheid parkeerplaatsen die voor een hotel nodig zijn. Die bandbreedte is afhankelijk van het soort hotel en de karakteristiek van het betrokken gebied waar het hotel wordt gerealiseerd. In die zin houden deze normen meer specifiek rekening met de omstandigheden van het geval. Op de zitting is door Vastint onweersproken uiteengezet dat het Moxy-hotel aangeduid is als driesterrenhotel. In de parkeerkencijfers van het CROW is voor een driesterrenhotel binnen de stedelijkheidsgraad "zeer sterk stedelijk" en de zone "rest bebouwde kom" een parkeerbehoefte van 4,2-5,2 parkeerplaatsen per 10 kamers opgenomen, ofwel 0,42-0,52 parkeerplaats per kamer. Daarbij is 77% van deze parkeerplaatsen bestemd voor bezoekers. Dat komt overeen met 0,32-0,40 parkeerplaatsen per kamer voor de bezoekers. Daarnaast verwijst het rapport naar een brief van Marriott van 30 maart 2017, waarin aangegeven wordt dat voor het bezoekersaandeel in de parkeerberekening voor 40% van de kamers een parkeerplek nodig is. Vervolgens wordt een norm van 0,4 parkeerplaats per kamer aangehouden in de berekening van Goudappel Coffeng voor de parkeerbehoefte van bezoekers van het hotel. De stichting heeft deze redenering inhoudelijk niet bestreden. Voor werknemers van het hotel volgt uit een afzonderlijke berekening van Goudappel Coffeng een parkeerbehoefte van 7 parkeerplaatsen. De stelling van de stichting dat de parkeerplaatsen voor personeel niet zijn meegenomen in de berekening van de behoefte, mist daarom feitelijke grondslag.  
    
    6.3.    Gelet op het voorstaande slaagt het betoog over de parkeerbehoefte niet.
    
    7.       De stichting betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte niet artikel 12.1, onder j, van de planregels bij haar oordeel heeft betrokken. Daarin is voorzien in "een parkeervoorziening in één laag beneden peil", terwijl de parkeervoorziening nu op het dak van de bedrijfsruimte is gesitueerd.
    
    7.1.    Het bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is verleend, wordt gerealiseerd op gronden waaraan in het bestemmingsplan de bestemming "Gemengd-3" is toegekend. In artikel 12.1, aanhef en onder j, van de planregels van het bestemmingsplan is opgenomen dat op gronden met die bestemming en met de aanduiding "gemengd" een gebouwde parkeervoorziening in één laag beneden peil is toegestaan. In artikel 12.1 is echter ook aangegeven dat op de voor "Gemengd - 3" aangewezen gronden "daarbij behorende (…) parkeervoorzieningen (…)" zijn toegestaan. In artikel 1.97 van de planregels van het bestemmingsplan is de definitie van een parkeervoorziening opgenomen. Deze luidt:
    
    "al dan niet gebouwde voorziening bestemd voor het al dan niet tijdelijk en al dan niet tegen betaling parkeren van motorvoertuigen en/of motoren en (brom)fietsen, zoals een parkeervak, parkeerterrein, parkeergarage, parkeerkelder, parkeerdek of autobox."
    
    Artikel 12.1 van de planregel maakt dus de vergunde parkeervoorziening op het dak van het bedrijfsgebouw (parkeerdek) mogelijk. Anders dan de Stichting betoogt beperkt artikel 12.1, aanhef en onder j, van de planregels de mogelijkheid tot het aanbrengen van een parkeervoorziening niet, maar breidt deze mogelijkheid juist uit door ook een parkeervoorziening beneden peil mogelijk te maken. Dus de rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bouwplan op dit punt niet in strijd met het bestemmingsplan is.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Kade
    
    8.       De stichting stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het ophogen van de kade geen onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning. Op 5 juli 2016 is een tenderdocument met kenmerk  RIS294716 opgesteld waarin aangegeven wordt dat de indeling van de kade afhankelijk gemaakt wordt van de nieuwe gebruikers van het bedrijfsverzamelgebouw. Zonder aanpassing van de kade is gebruik van dit gebouw niet mogelijk. Ook in de toelichting van het bestemmingsplan staat dat het maximale gebruik van het bedrijfsverzamelgebouw afhankelijk is van de inrichting van de openbare ruimte. Daarmee is er sprake van samenhang tussen de omgevingsvergunning en de ophoging van de kade.
    
    8.1.    De Afdeling overweegt dat het college moet beslissen op de aanvraag die voorligt en die gaat alleen over het bedrijfsverzamelgebouw en niet over de kade. Dat er een feitelijke samenhang is tussen de aanpassing  van de kade en de bouw van het bedrijfsverzamelgebouw, maakt nog niet dat het college die kade bij haar oordeel kan betrekken. Zoals in overweging 5.1 al staat, volgt uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo namelijk dat de omgevingsvergunning in de hier voorliggende situatie enkel geweigerd mag worden als er strijd is met de bouwverordening, het Bouwbesluit, de redelijke eisen van welstand of het bestemmingsplan. De aanpassing van de kade heeft daarop geen betrekking. Uit artikel 2.7 van de Wabo volgt nog wel dat de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor draagt dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Van onlosmakelijke activiteiten is sprake als deze fysiek niet van elkaar zijn te onderscheiden. Dit volgt uit bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1721, onder 8.2., en 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7324, onder 5.2. Maar omdat de ophoging van de kade fysiek te onderscheiden is van het bouwplan, is van onlosmakelijke samenhang geen sprake. Daarmee is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de ophoging van de kade niet tot vernietiging van de bestreden omgevingsvergunning kan leiden.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Lap
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023
    
    288
     
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    b. (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    (…)
    
    Artikel 2.7
    
    1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    
    (…)
    
    Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    (…)
    
    c.de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    
    (…)
    
    Bestemmingsplan "Scheveningen Haven"
    
    1.97 parkeervoorziening:
    
    al dan niet gebouwde voorziening bestemd voor het al dan niet tijdelijk en al dan niet tegen betaling parkeren van motorvoertuigen en/of motoren en (brom)fietsen, zoals een parkeervak, parkeerterrein, parkeergarage, parkeerkelder, parkeerdek of autobox.
    
    12.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Gemengd - 3' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven behorend tot de categorieën A en B van de bijgevoegde Staat van bedrijven bij functiemenging als opgenomen in bijlage 4 van dit plan;
    
    b. culturele voorzieningen;
    
    c. niet-dagelijkse detailhandel;
    
    d. dienstverlening;
    
    e. horeca op de begane grond in de categorie licht;
    
    f. kantoren met een maximum brutovloeroppervlakte van 250 m2 per vestiging;
    
    g. welzijnsvoorzieningen;
    
    h. wonen;
    
    en ter plaatse van de aanduiding:
    
    (…)
    
    j. 'gemengd' tevens voor detailhandel met een maximaal oppervlak van 500 m2, horeca in de categorieën licht en middelzwaar, hotel, culturele voorzieningen en een gebouwde parkeervoorziening in één laag beneden peil;
    
    (…)
    
    één en ander met inachtneming van het bepaalde in het derde lid en met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen, parkeervoorzieningen, groen, water en overige voorzieningen.
    
    Bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren"
    
    5.1 Algemeen
    
    a. Indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft, mag een gebouw of functie alleen worden bebouwd of gebruikt onder de voorwaarde dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid ten behoeve van het parkeren van voertuigen en (brom)fietsen, met dien verstande dat voldoende ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder de bebouwing, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij de bebouwing of functie behoort;
    
    b. of sprake is van voldoende (fiets)parkeergelegenheid, zoals genoemd onder a wordt bepaald op basis van de (fiets)parkeernormen, (fiets)parkeereisen en berekeningsmethode, zoals opgenomen in:
    
    i. voor motorvoertuigen: de Nota parkeernormen Den Haag, met dien verstande dat indien voornoemde nota gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met die wijziging;
    
    j. voor fietsen: de beleidsregel Fietsparkeernormen Den Haag 2016, met dien verstande dat indien voornoemde nota gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met die wijziging;
    
    c. burgemeester en wethouders passen de Nota parkeernormen Den Haag en beleidsregel Fietsparkeernormen Den Haag 2016 toe zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning;