ECLI:NL:RVS:2024:3204, Raad van State, 07-08-2024, 202206161/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2022 heeft de raad van de gemeente Texel het bestemmingsplan "De Cocksdorp - Verlengde Schipper Boonstraat" vastgesteld. Het plangebied ligt aan de zuidwestrand van de kern De Cocksdorp in Texel en had een agrarische bestemming, waarop geen bebouwing was toegestaan. Het plan voorziet in de realisatie van 42 woningen. Het voornemen is ter plaatse 20 rijwoningen, 18 rug-aan-rug woningen en 4 twee-onder-een-kap woningen te realiseren. [appellante sub 1] is de eigenaar en exploitant van [vakantiepark] dat grenst aan het plangebied. In het vakantiepark staan 7 bungalows. Zij vreest voor beperking van haar bedrijfsvoering door het plan. [appellant sub 2] en anderen wonen in de nabijheid van het plangebied en kunnen zich ook niet met het plan verenigen. Zij vrezen vooral voor de toename van verkeer als gevolg van het plan.

202206161/1/R1.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellante sub 1] en anderen (hierna in enkelvoud: [appellante sub 1]), gevestigd dan wel wonend te De Cocksdorp, gemeente Texel,
    2.       [appellant sub 2] en anderen, wonend te De Cocksdorp, gemeente Texel,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Texel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 september 2022 heeft de raad van de gemeente Texel het bestemmingsplan "De Cocksdorp - Verlengde Schipper Boonstraat" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 januari 2024, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. E.A. Wentink-Quelle, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 2] en anderen, bij monde van, [appellant sub 2A], en de raad, vertegenwoordigd door E.I. Sickmann, mr. E.H.D. Lindenbergh, mr. H.T. van der Vlerk en ir. E. Boerdijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 25 april 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plangebied ligt aan de zuidwestrand van de kern De Cocksdorp in Texel en had een agrarische bestemming, waarop geen bebouwing was toegestaan. Het plan voorziet in de realisatie van 42 woningen. Het voornemen is ter plaatse 20 rijwoningen, 18 rug-aan-rug woningen en 4 twee-onder-een-kap woningen te realiseren.
    3.       [appellante sub 1] is de eigenaar en exploitant van [vakantiepark] dat grenst aan het plangebied. In het vakantiepark staan 7 bungalows. Zij vreest voor beperking van haar bedrijfsvoering door het plan. [appellant sub 2] en anderen wonen in de nabijheid van het plangebied en kunnen zich ook niet met het plan verenigen. Zij vrezen vooral voor de toename van verkeer als gevolg van het plan.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het beroep van [appellante sub 1]
    Richtafstand
    5.       [appellante sub 1] voert aan dat de raad ten onrechte is uitgegaan van het omgevingstype "gemengd gebied" als bedoeld in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) in plaats van het omgevingstype "rustige woonwijk". Daarbij wordt volgens [appellante sub 1] niet voldaan aan de in de VNG-brochure opgenomen richtafstand van 30 m, ook als wordt uitgegaan van "gemengd gebied". Volgens [appellante sub 1] heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd waarom in dit geval is afgeweken van de richtafstanden uit de VNG-brochure.
    5.1.    De VNG-brochure maakt voor de richtafstanden onderscheid tussen verschillende omgevingstypen, namelijk "rustige woonwijk" en "gemengd gebied". Een gemengd gebied is een gebied met een matige tot sterke functiemenging; direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Voor het omgevingstype gemengd gebied gelden kortere richtafstanden dan voor het omgevingstype rustige woonwijk.
    Volgens de VNG-brochure wordt onder het omgevingstype "rustige woonwijk" verstaan een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen er volgens de VNG-brochure bij een dergelijk omgevingstype vrijwel geen andere functies (zoals bedrijven of kantoren) voor en langs de randen (in de overgang naar mogelijke bedrijfsfuncties) is weinig verstoring door verkeer.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat er rondom het plangebied verschillende  functies voorkomen. De bedrijven ter plaatse zijn niet wijkgebonden. Rondom het plangebied bevinden zich enkele restaurants en verblijfsrecreatieve voorzieningen. Verder bevindt zich ten westen van het plangebied een doorgaande 60 km-weg. Gelet daarop heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat er sprake is van "gemengd gebied".
    5.3.    Ten aanzien van de wijze van meten van de richtafstand heeft de Afdeling eerder overwogen in haar uitspraak van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5263, dat de richtafstanden volgens de VNG-brochure gelden tussen enerzijds de grens van de bestemming die bedrijven toelaat en anderzijds de uiterste situering van de gevel van de woning die op grond van het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is.
    5.4.    Niet in geschil is dat voor "gemengd gebied" op basis van de VNG-brochure een richtafstand van 30 m geldt. Ook niet in geschil is dat in dit geval niet aan de richtafstand wordt voldaan. Omdat de richtafstanden uit de VNG-brochure indicatief zijn voor de beoordeling van de vraag of wordt voldaan aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening, dient de raad de afwijking van de richtafstand te motiveren en af te wegen in het licht van het doel van deze normen.       
    5.5.    De raad heeft gesteld dat hij de afwijking van de richtafstand in dit geval vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar acht. In dat kader heeft de raad erop gewezen dat het vakantiepark kleinschalig is zonder centrale voorzieningen zoals een zwembad, waardoor ter plaatse van de voorziene woningen geen onevenredige hinder vanuit het vakantiepark te verwachten is. [appellante sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het verblijf van recreanten in de bungalows van haar vakantiepark tot meer overlast zal leiden dan afkomstig is van reguliere woningen. De Afdeling stelt verder vast dat ten oosten en zuiden van het vakantiepark al woningen zijn gevestigd op een nagenoeg gelijke afstand als de met het plan voorziene woningen. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat de voorziene woningen in betekenende mate tot meer belemmeringen voor [appellante sub 1] zullen leiden dan de bestaande woningen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat het toegestane maximale aantal recreatieve slaapplaatsen op het vakantiepark al is gerealiseerd. Het vakantiepark wordt met het plan dus niet belemmerd in de uitbreidingsmogelijkheden. Dit heeft [appellante sub 1] ook tijdens de zitting erkend. De Afdeling is onder deze omstandigheden van oordeel dat de raad de betrokken belangen voldoende heeft afgewogen en zich op het standpunt mocht stellen dat de afwijking van de richtafstand in dit geval aanvaardbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatieve locatie
    6.       [appellante sub 1] voert aan dat de raad ten onrechte niet heeft gekozen voor het alternatief om een deel van de woningen naar het nabijgelegen trainingsveld van het sportpark te verplaatsen.
    6.1.    De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
    De raad heeft toegelicht dat het trainingsveld van het sportpark niet beschikbaar is, omdat er al een principeverzoek is ingediend om ter plaatse woningen te realiseren. Het college heeft op 18 februari 2020 besloten om medewerking te verlenen aan dat verzoek. Gelet daarop biedt het betoog van [appellante sub 1] geen aanleiding voor het oordeel dat de raad had moeten kiezen voor de aangedragen alternatieve locatie.  
    Het betoog slaagt niet.
    Stikstof
    7.       [appellante sub 1] betoogt dat de stikstofdepositie als gevolg van de bouwfase ten onrechte niet is onderzocht. Daarom kan niet op voorhand op basis van objectieve gegevens worden uitgesloten dat een passende beoordeling is vereist. Verder voert [appellante sub 1] aan dat in de nieuwe stikstofberekening van RHO-adviseurs van 21 februari 2023 ten onrechte bemesting van agrarische gronden is ingezet als emissiebron waarmee intern gesaldeerd kan worden.
    7.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin een appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van [appellante sub 1].
    7.2.    De bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, zijn in die wet opgenomen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen, projecten of andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken kennelijk niet tot bescherming van bedrijfseconomische belangen. In de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, heeft de Afdeling onder 10.54 overwogen dat de bedrijfseconomische belangen van een appellant zo verweven kunnen zijn met het algemeen belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het betrokken
    Natura 2000-gebied, een belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze appellant. Maar in dit geval is niet gebleken dat de bedrijfsvoering van [appellante sub 1] wordt beïnvloed door de staat van instandhouding van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied "de Waddenzee" dat op een afstand van 800 m van het vakantiepark ligt.    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgrond. De Afdeling zal deze beroepsgrond en de argumenten die in dat kader zijn aangevoerd daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep van [appellant sub 2] en anderen
    Participatie
    8.       [appellant sub 2] en anderen betogen dat de omwonenden onvoldoende zijn betrokken bij de voorbereiding van het plan. Dat er wel overleg is gevoerd met de dorpscommissie maakt het voorgaande niet anders, omdat de dorpscommissie volgens hen niet de omwonenden vertegenwoordigt. [appellant sub 2] en anderen wijzen er verder op dat de raad niet reageerde op verzoeken vanuit de omwonenden om in overleg te treden.
    8.1.    De Afdeling stelt voorop dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uit maakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in die eerdere fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.    
    Verder is het ontwerpplan ter inzage gelegd van 25 april 2022 tot en met 7 juni 2022 en heeft eenieder de mogelijkheid gehad om een zienswijze in te dienen. Daarvan heeft een aantal omwonenden ook gebruik gemaakt. Verder is op 17 mei 2022 onverplicht een inloopmiddag georganiseerd waar vragen gesteld konden worden en van gedachten kon worden gewisseld. Daarbij is ook op 20 september 2022 onverplicht een participatieronde gehouden, waarvoor de omwonenden ook zijn uitgenodigd. Voor het oordeel dat [appellant sub 2] en anderen hun belangen niet of onvoldoende kenbaar hebben kunnen maken, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding. In de Wro of in een ander wettelijk voorschrift valt verder geen bepaling aan te wijzen op grond waarvan de raad in een geval als hier aan de orde verplicht is anderszins in overleg te treden met de omwonenden.        
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeer
    9.       [appellant sub 2] en anderen betogen dat de ontsluiting van de met het plan voorziene woningen via de Schipper Boonstraat en de Klimpstraat tot verkeersonveilige situaties zal leiden. Volgens [appellant sub 2] en anderen zijn de wegen langs de basisschool naar de Schipper Boonstraat en het zogenoemde pleintje op het kruispunt ter hoogte van de Klimpstraat, Kikkerstraat en de Molenlaan al regelmatig erg druk. Zij wijzen er in dat verband op dat rondom de school iedere dag drukte is tijdens de haal- en brengmomenten. Verder is er ook vaak drukte op het "pleintje", omdat er toeristen verblijven. Volgens [appellant sub 2] en anderen is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de gevolgen van de toename van de verkeersdruk, nu het aantal woningen in De Cocksdorp met 31% toeneemt onder meer als gevolg van het plan. Daarbij is volgens [appellant sub 2] en anderen ontsluiting via de Vuurtorenweg een veiligere optie in verband met betere en snellere bereikbaarheid.
    9.1.    In paragraaf 2.2 van de plantoelichting wordt ingegaan op de verkeersaspecten van het plan. Over de toename van het verkeer staat daarin dat op basis van de publicatie 318 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" van het CROW de totale verkeersproductie van de voorziene nieuwe woningen is berekend op afgerond 300 motorvoertuigen per etmaal maximaal. Verder is aangegeven dat de Schipper Boonstraat een erftoegangsweg type II is, waarvoor de theoretische maximale verkeersintensiteit 4.000 voertuigen per etmaal bedraagt. Met de beoogde ontwikkeling blijft de verkeersintensiteit op de Schipper Boonstraat ver onder de maximumcapaciteit volgens de plantoelichting.
    In opdracht van de raad is na de vaststelling van het plan het rapport "Second opinion verkeersanalyse bestemmingsplan Verlengde Schipper Boonstraat" van Goudappel opgesteld. Daaruit komt naar voren dat de gehanteerde uitgangspunten in de plantoelichting juist zijn. Verder staat in de second opinion dat ondanks het feit dat er geen tellingen op de Schipper Boonstraat beschikbaar zijn, door de beperkte aantallen woningen mag worden aangenomen dat met de beoogde ontwikkeling de grenswaarden nog lang niet bereikt worden. Over de school aan de Klimpstraat staat in de second opinion dat het weliswaar wat drukker zal zijn tijdens de haal- en brengmomenten, maar dat de snelheden laag zullen zijn, waardoor geen verkeersonveilige situaties te verwachten zijn. Over de Molenlaan staat in de second opinion dat voor die weg een grenswaarde van circa 5.000 à 6.000 motorvoertuigen per etmaal mag worden aangehouden. Er zijn tijdens een telling op die weg 2.440 motorvoertuigen per etmaal geteld. Over de door [appellant sub 2] en anderen voorgestelde ontsluiting via de Vuurtorenweg staat in de second opinion dat dit een minder veilige ontsluiting is, vanwege de hogere maximumsnelheid op de Vuurtorenweg. De maximumsnelheid op de Vuurtorenweg is namelijk 60 km per uur en op de Schipper Boonstraat en Klimpstraat is de maximumsnelheid 30 km per uur. [appellant sub 2] en anderen hebben de uitgangspunten en de conclusies van de second opinion niet gemotiveerd bestreden. Gelet op het voorgaande mocht de raad zich op het standpunt stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare situatie voor de verkeersveiligheid en heeft de raad niet hoeven kiezen voor ontsluiting via de Vuurtorenweg.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     De beroepen zijn ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024
    594-703-1036