ECLI:NL:CBB:2024:546, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 06-08-2024, 21/824 en 21/1444
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-08-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kostenbesluit na toepassing bestuursdwang. Het toepassen van bestuursdwang is feitelijk handelen, waartegen geen bezwaar en beroep openstaat. Het meevoeren van runderen was noodzakelijk en proportioneel. Vier runderen zijn meegevoerd wegens medische problemen die niet te herleiden zijn tot een van de maatregelen uit de last. De kosten van het meevoeren en opslaan van deze runderen zijn ten onrechte in rekening gebracht.

uitspraak
  
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
  
  
    
      COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
  
  
    zaaknummers: 21/824 en 21/1444
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen 
    
  
  
    
      
        [naam 1]
      , te [plaats 1]
    (gemachtigde: mr. W.P.N. Remie)
  
  
    en
  
  
    
      de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    
    (gemachtigde: mr. A.F.D. Weken)
  
  
    en
  
  
    
      de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat
    
  
  
    
      Procesverloop 
    
  
  
    Met het besluit van 17 januari 2018 (last onder bestuursdwang) heeft de minister aan [naam 1] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtredingen van de Wet dieren. 
  
  
    Op 12 maart 2018 hebben toezichthouders van de minister tijdens een eerste hercontrole geconstateerd dat [naam 1] niet had voldaan aan de maatregelen uit die last onder bestuursdwang, en hebben zij 37 runderen meegevoerd en in bewaring genomen. Deze gang van zaken heeft de minister in een brief van 29 maart 2018 (brief I) op schrift gesteld.
  
  
    Ook op 29 mei 2018 hebben toezichthouders van de minister tijdens een tweede hercontrole geconstateerd dat [naam 1] niet had voldaan aan de maatregelen uit de last onder bestuursdwang, en hebben zij 44 runderen meegevoerd en in bewaring genomen. Deze gang van zaken heeft de minister in een brief van 30 mei 2018 (brief II) op schrift gesteld.
  
  
    Met het besluit van 1 oktober 2018 (kostenbesluit) heeft de minister de kosten voor het meevoeren en in bewaring nemen van de runderen bij [naam 1] in rekening gebracht.
  
  
    Met het besluit van 21 juni 2021 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen brief I en brief II ongegrond verklaard.
  
  
    
      [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
  
  
    Met het besluit van 11 november 2021 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het kostenbesluit gegrond verklaard, het kostenbesluit gedeeltelijk herroepen, het bestreden besluit I gedeeltelijk herzien en het bezwaar van [naam 1] tegen brief I en brief II niet-ontvankelijk verklaard.
  
  
    
      [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld.
  
  
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    De minister heeft aanvullende stukken toegezonden.
  
  
    De zitting was op 8 mei 2024. Daaraan hebben [naam 1] en zijn gemachtigde, de gemachtigde van de minister, [naam 2] (toezichthouder) en [naam 3] (dierenarts) namens de minister deelgenomen.
  
  
    Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
  
  
    
      Overwegingen 
    
  
  
    1	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    2.1	[naam 1] heeft een veehouderij met twee vestigingen, in [plaats 1] en in [plaats 2] . De minister heeft aan [naam 1] op 17 januari 2018 een last onder bestuursdwang opgelegd omdat er op het bedrijf diverse overtredingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd) waren geconstateerd. De last hield in dat [naam 1] , om herhaling van de overtredingen te voorkomen, de volgende maatregelen moest nemen en in stand moest houden:
  
  
    “1. Water
    Zorg dat uw runderen en uw kalveren voldoende vers en schoon drinkwater hebben. Uw dieren moeten goed bij dit water kunnen komen. Tijdens de controles van 10 juni 2016, 21 juni 2017, 16 juni en 26 juni 2017 is gebleken dat er runderen werden gehouden die niet de beschikking hadden over voldoende vers en schoon drinkwater. Dit is een overtreding van artikel 1.7 onder f van het Besluit houders van dieren.
  
  
    
      2Schone, droge, comfortabele en hygiënische ligplaatsen
    Zorg ervoor dat alle gehouden dieren te allen tijde over een schone, droge, comfortabele en hygiënische ligplaatsen kunnen beschikken. 10 juni 2016, 21 juni 2017, 16 juni en 26 juni 2017 hadden niet alle dieren een schone, droge, comfortabele en hygiënische ligplaatsen. Dit is een overtreding van artikel 1.7 sub d en artikel 2.36 lid 1 Besluit houders van dieren.
    
  
  
    
      3Schone, droge, comfortabele en hygiënische huisvesting
    Zorg ervoor dat alle gehouden dieren te allen tijde over een schone, droge, comfortabele en hygiënische huisvesting kunnen beschikken. 10 juni 2016, 21 juni 2017, 16 juni en 26 juni 2017 hadden niet alle dieren een schone, droge comfortabele en hygiënische huisvesting. Dit is een overtreding van artikel 1.7 sub d Besluit houders van dieren.
    
    
    
  
  
    
      4Klauwproblemen
    Zorg samen met een professional voor een behandelplan omtrent de klauwverzorging van uw runderen en voer dit volgens afspraak uit. Tijdens de controle van 21 juni 2017 is gebleken dat niet alle klauwen van de dieren op een juiste wijze waren verzorgd en behandeld. Dit is een overtreding van artikel 1.7 onder c, artikel 2.4 lid 4 en lid 5 van het Besluit houders van dieren.
    
  
  
    
      5Scherpe en uitstekende delen
    
      Verwijder of repareer alle scherpe en uitstekende delen, zodat deze geen verwondingen of beschadigingen bij uw runderen kunnen veroorzaken. 10 juni 2016, 21 juni 2017, 16 juni en 26 juni 2017 is vastgesteld dat er scherpe en uitstekende delen in de huisvesting aanwezig waren waaraan dieren zich konden verwonden of beschadigen. Dit is een overtreding van artikel 1.6 lid 2, artikel 1.7 sub d, artikel 1.8 en artikel 2.5 lid 3 Besluit houders van dieren.” 
      De last onder bestuursdwang was gedurende een jaar van toepassing. Tegen de last zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
    
    
    
      2.2
      Tijdens controles op 12 maart 2018 en 29 mei 2018 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) namens de minister vastgesteld dat [naam 1] enkele maatregelen uit de last niet had uitgevoerd. Daarop hebben zij bestuursdwang toegepast door runderen mee te voeren en in bewaring te nemen. Achteraf is [naam 1] schriftelijk op de hoogte gesteld van de toepassing van de bestuursdwang. In die twee brieven zijn ook de geschatte kosten voor het meevoeren en in bewaring nemen van de runderen bij [naam 1] in rekening gebracht, en zijn de voorwaarden voor de teruggave van de dieren meegedeeld. Tegen deze brieven heeft [naam 1] bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.3
      De minister heeft de bezwaren van [naam 1] tegen brief I en brief II in eerste instantie inhoudelijk behandeld en ongegrond verklaard in het bestreden besluit I. Verder heeft de minister in het kostenbesluit de definitieve kosten voor het meevoeren en in bewaring nemen van de runderen in rekening gebracht. In totaal had de minister voor een bedrag van € 69.741,32 aan facturen ontvangen, waarvan al € 51.931,- aan [naam 1] in rekening was gebracht. [naam 1] moest daarom nog € 17.810,32 bijbetalen.
      
    
    
      2.4
      Nadat [naam 1] tegen het bestreden besluit I beroep had ingesteld bij het College, heeft de minister met het bestreden besluit II beslist op het bezwaar van [naam 1] tegen het kostenbesluit, en heeft hij het bestreden besluit I herzien en de bezwaren van [naam 1] tegen brief I en brief II niet-ontvankelijk verklaard. De reden daarvoor is dat het uitvoeren van bestuursdwang een feitelijke handeling is, en geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen feitelijke handelingen staat geen bezwaar en beroep open. Naar aanleiding van het bezwaar tegen het kostenbesluit heeft de minister het kostenbesluit herzien voor zover het de kosten voor de opvang van de runderen betreft. Twaalf van de meegevoerde runderen zijn te lang in de opvang gebleven, en die kosten mogen niet geheel voor rekening van [naam 1] komen. In plaats van € 17.810,32, moest [naam 1] daarom nog € 15.830,32 bijbetalen. Voor het overige is het bezwaar tegen het kostenbesluit ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.5
      In deze zaken moet het College twee vragen beantwoorden. De eerste vraag is of de minister de bezwaren van [naam 1] tegen brief I en brief II terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De tweede vraag is of de minister de kosten voor het meevoeren en in bewaring nemen van de runderen terecht bij [naam 1] in rekening heeft gebracht.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
      
        3	Het beroep met zaaknummer 21/824 is gericht tegen het bestreden besluit I. Op grond van artikel 6:19 van de Awb heeft dat beroep van rechtswege ook betrekking op het bestreden besluit II waarmee de minister bestreden besluit I heeft herzien en de bezwaren van [naam 1] tegen brief I en brief II niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
      
      
        
          Het beroep tegen bestreden besluit I, zoals gewijzigd bij bestreden besluit II
        
      
      
    
    
      4.1
      De minister heeft de bezwaren van [naam 1] tegen brief I en brief II in het bestreden besluit II, onder gelijktijdige herziening, niet-ontvankelijk verklaard. Hij heeft [naam 1] schriftelijk op de hoogte gesteld van het meevoeren en opslaan van de runderen, maar de brieven zijn volgens de minister geen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De tenuitvoerlegging van bestuursdwang is een feitelijke handeling. [naam 1] voert aan dat brief I en brief II wel degelijk moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Volgens [naam 1] is de beslissing tot toepassing van bestuursdwang een bijkomende beslissing als bedoeld in artikel 5:31c van de Awb.
      
    
    
      4.2
      
        Zoals het College al eerder heeft geoordeeld, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 
        10 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:138), is de toepassing van bestuursdwang feitelijk handelen, waartegen als zodanig op grond van de Awb geen bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingediend. Dit is bovendien in lijn met de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), bijvoorbeeld de uitspraak van 
        25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1906.	 De minister heeft de bezwaren van [naam 1] tegen brief I en brief II daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard in het bestreden besluit II. Wel kan de rechtmatigheid van de feitelijke tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang worden betrokken bij de beoordeling of de minister de kosten van de toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb in redelijkheid bij [naam 1] in rekening heeft kunnen brengen. Dit zal aan de orde komen bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit II. Het is het College niet gebleken dat [naam 1] verder nog belang heeft bij een zelfstandige beoordeling van het bestreden besluit I. Het beroep daartegen (zaaknummer 21/824) zal het College niet-ontvankelijk verklaren.
      
      
      
        
          Het beroep tegen bestreden besluit II, de bij [naam 1] in rekening gebrachte kosten
        
      
      
    
    
      5.1
      Op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geldt als uitgangspunt dat de toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder. Op deze hoofdregel kan een uitzondering worden gemaakt als sprake is van omstandigheden waarin moet worden geoordeeld dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel ten laste van de overtreder moeten komen. Daarbij geldt dat een bestuursorgaan bij het toepassen van bestuursdwang moet kiezen voor de minst bezwarende wijze om aan de overtreding een einde te (doen) maken. Bovendien moet de toepassing van bestuursdwang verband houden met de in de last onder bestuursdwang opgelegde maatregelen. 
      
    
    
      5.2
      Het College zal eerst beoordelen of de runderen van [naam 1] bij beide controles op goede gronden zijn meegevoerd en of het meevoeren noodzakelijk en proportioneel was. Daarna beoordeelt het College of de minister de kosten die hij in rekening heeft gebracht bij [naam 1] , inderdaad ten laste van [naam 1] mocht laten komen.
      
      
      
        
          De controle op 12 maart 2018
        
      
      
    
    
      6.1
      De toezichthouders hebben bij de controle op 12 maart 2018 geconstateerd dat [naam 1] op beide locaties van zijn bedrijf niet voldeed aan enkele maatregelen uit de last onder bestuursdwang. Van beide locaties zijn daarom runderen meegevoerd (24 runderen uit stal A, hok 3 tot en met 6, op de locatie [plaats 1] , en 13 runderen uit stal 3 op de locatie [plaats 2] ). [naam 1] voert aan dat de last alleen is opgelegd vanwege overtredingen op locatie [plaats 1] . Ten aanzien van de locatie in [plaats 2] is volgens hem geen last opgelegd. Daarom houdt het meevoeren van zijn runderen uit [plaats 2] geen verband met de maatregelen uit de last. Verder betwist [naam 1] dat hij de maatregelen uit de last heeft overtreden. Er was volgens hem geschikte alternatieve huisvesting voor de meegevoerde runderen. Zij hadden bijvoorbeeld in de wei kunnen staan totdat de stallen weer op orde waren.
      
    
    
      6.2
      Met betrekking tot het meevoeren van runderen van de locatie [plaats 2] , blijkt uit het rapport van bevindingen dat ten grondslag ligt aan de last onder bestuursdwang dat de toezichthouders tijdens hun inspectie zowel de locatie [plaats 1] als de locatie [plaats 2] hebben bezocht. Op beide locaties hebben zij overtredingen van het Bhd geconstateerd. Uit de last zelf blijkt dat de maatregelen betrekking hadden op ‘uw runderen en uw kalveren’ en op ‘alle gehouden dieren’. Op de zitting is namens de minister toegelicht dat beide locaties geregistreerd stonden onder één Uniek Bedrijfsnummer (UBN). Omdat de last is opgelegd ten aanzien van de runderen op het gehele bedrijf van [naam 1] , lag het volgens de minister niet voor de hand om de last op te splitsen in verschillende bedrijfslocaties.
      
    
    
      6.3
      Het College constateert dat [naam 1] geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de last onder bestuursdwang. Voor zover [naam 1] heeft willen aanvoeren dat de last te ruim geformuleerd is, had hij dit moeten doen in een procedure tegen die last. Het College ziet in het standpunt van [naam 1] onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de last zo onduidelijk was dat [naam 1] daaraan geen uitvoering kon geven. Met de minister is het College van oordeel dat de last betrekking had op beide locaties van het bedrijf van [naam 1] .
      
    
    
      6.4
      
        Met betrekking tot de noodzaak en de proportionaliteit van het meevoeren, heeft de gemachtigde van de minister op de zitting toegelicht dat de runderen tijdens de controle op 
        12 maart 2018 zijn meegevoerd omdat [naam 1] ten aanzien van die runderen niet had voldaan aan maatregelen 2 en 3 uit de last. Dit blijkt ook uit het rapport van bevindingen van 12 april 2018 dat naar aanleiding van deze controle is opgemaakt, waarin onder meer het volgende is opgenomen:
      
      
      
        “Locatie [plaats 1] […]
        Wij zagen dat de onderpoten, de flanken en de buiken van deze runderen aangekoekt waren met natte en droge mest. Wij zagen dat de ligbedden van de ligboxen en de roostervloer vervuild waren met aangekoekte oude mest en natte mest. Ook zagen wij dat runderen die waren gaan liggen, gedeeltelijk op de vervuilde ligbedden en op de vervuilde rooster vloer lagen. Wij zagen dat de ligbedden niet groot genoeg waren voor de grote van de in deze hokken gehuisveste runderen. Kennelijk konden deze runderen al langere tijd niet over een droge, schone en comfortabele ligplaats beschikken […].
      
      
      
        	Locatie [plaats 2] – Stal 3
        	Wij zagen dat in het dak boven de aangebonden runderen een groot gat zat. Wij zagen op de bovenliggende zolder allerhande materialen liggen. Wij zagen dat de planken van deze zolder verrot waren en doorzakten. Ook zagen wij aan de zijkanten van het gat in het dak diverse losse dakpannen liggen. Wij zagen dat deze losse materialen en de dakpannen op de runderen konden vallen waardoor deze zich konden verwonden. Ook zagen wij dat bij regen het water rechtstreeks op de zolder valt en zich over de planken zal verdelen boven de runderen waardoor deze nat worden. Wij zagen dat de twee linkse runderen, gezien vanuit de toegangsdeur aan de linkerzijde van stal 3, bij regen direct nat kunnen worden omdat zij recht onder het gat in het dak waren gehuisvest.”
      
      
      
        In de veterinaire verklaring van 19 maart 2018 bij dit rapport van bevindingen is bovendien het volgende opgenomen:
      
      
      
        “Vraag 10: Acht u het noodzakelijk dat er dieren worden meegevoerd en opgeslagen in belang van de gezondheid/het welzijn van de dieren? Zo ja, toelichten.
      
      
      
        	Antwoord: Ja, een deel van de dieren moet worden meegevoerd, omdat herstel voor deze dieren op locatie niet mogelijk is, de veehouder heeft geen geschikte verblijfsplaatsen voor deze dieren: het jongvee in de te kleine ligboxen van schuur 2, ligboxenstal werden meegevoerd. De runderen van hok 1 en 2 uit dezelfde schuur worden verplaatst naar de vrijkomende ligboxenstal. Tevens worden de 13 runderen op locatie [plaats 2] in schuur 1 meegevoerd.”
      
      
    
    
      6.5
      Het is vaste rechtspraak van het College dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Het is eveneens vaste rechtspraak van het College (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:551) dat een verklaring van een toezichthoudend dierenarts in beginsel zwaar weegt en dat hetgeen in die verklaring duidelijk gemotiveerd is vastgelegd voor juist mag worden gehouden.
      
    
    
      6.6
      Het College is met de minister van oordeel dat het meevoeren en opslaan van de runderen noodzakelijk en proportioneel was. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat [naam 1] niet voldeed aan maatregelen 2 en 3 uit de last. Bovendien volgt uit de veterinaire verklaring dat er wel is gezocht naar alternatieven op het bedrijf zelf, maar dat die voor de meegevoerde runderen niet voorhanden waren en dat meevoeren daarom noodzakelijk werd geacht. De enkele stelling van [naam 1] dat er wel alternatieven waren, is niet nader onderbouwd en leidt niet tot twijfel aan de juistheid van het rapport van bevindingen en de veterinaire verklaring. De minister heeft naar aanleiding van de controle op 12 maart 2018 op goede gronden bestuursdwang toegepast. De daarmee samenhangende kosten komen daarom in beginsel ten laste van [naam 1] .
      
      
        
          De controle op 29 mei 2018
        
      
      
    
    
      7.1
      De toezichthouders hebben bij de controle op 29 mei 2018 geconstateerd dat [naam 1] op zijn locatie in [plaats 1] niet voldeed aan verschillende maatregelen uit de last onder bestuursdwang. Daarom zijn 44 runderen meegevoerd. Daarvan zijn 38 runderen meegevoerd wegens medische problemen, en zes stuks jongvee vanwege ongeschikte huisvesting. [naam 1] voert aan dat er met betrekking tot de runderen met medische problemen geen sprake was van een nieuwe overtreding van de last. Na de eerste controle is een behandelplan voor klauwverzorging opgesteld, dus kon zich niet opnieuw een overtreding van maatregel 4 uit de last voordoen. Ook waren de medische problemen volgens [naam 1] niet te herleiden tot de maatregelen uit de last. Het meevoeren was niet noodzakelijk omdat behandeling op het bedrijf zelf ook mogelijk was. De enkele constatering van de minister dat er eerder problemen met betrekking tot klauwverzorging waren geweest op zijn bedrijf, is volgens [naam 1] niet voldoende om het meevoeren noodzakelijk te achten. Voor het jongvee was verder wel degelijk geschikte huisvesting aanwezig op het bedrijf, dus ook voor deze runderen was het meevoeren niet strikt noodzakelijk.
      
    
    
      7.2
      In het rapport van bevindingen van 20 juni 2018 is een lijst (lijst 1) opgenomen waarin van 38 runderen staat aangegeven welke medische problemen zijn geconstateerd, en waaruit blijkt dat 34 van die runderen klauwproblemen hadden. Namens de minister is op de zitting toegelicht dat zij zijn meegevoerd omdat [naam 1] ten aanzien van deze runderen niet had voldaan aan maatregel 4 uit de last. Uit de veterinaire verklaring van eveneens 20 juni 2018 bij het rapport van bevindingen blijkt uit het antwoord op vraag 10 dat de dierenarts van oordeel was dat meevoeren de enige mogelijkheid was, mede doordat [naam 1] voortdurend tekortschoot in de verzorging van zijn dieren:
      
      
        	“Ja, meevoeren en opslaan in het belang van de gezondheid en het welzijn van de dieren is noodzakelijk voor de dieren die ernstig zijn aangetast. Zie lijst 1. De aangetroffen omissies zijn al eerder aangetroffen. De bestuurlijke maatregelen die door de NVWA zijn opgelegd, zijn niet of onvoldoende uitgevoerd en hebben er niet voor gezorgd dat de omstandigheden van de aanwezige dieren verbeteren. Hier is sprake van recidive, dan wel voortdurende tekortkomingen. Het aantal kreupelheden en hakaandoeningen bij de volwassen dieren lijkt te zijn toegenomen ten opzichte van het vorige controlebezoek d.d. 12 maart 2018. Toen zijn er 19 dieren vastgesteld die kreupel waren, nu (29 mei 2018) zijn er 38 dieren vastgesteld die kreupel of gewond waren. Er is sprake van niet adequaat reageren van de veehouder op de slechte verzorgingstoestand van de dieren […]. Er is sprake van verslechtering van de gezondheid van de dieren. Er is sprake van het niet of onvoldoende reageren door de veehouder op maatregelen die door de NVWA zijn opgelegd, ter verbetering van de gezondheid en het welzijn van de dieren. Al deze factoren leiden ertoe dat het meevoeren en elders opslaan van de aangetaste dieren (zie lijst 1) de enige mogelijkheid is om een kans op genezing te bieden. Op het opvangadres hebben ze meteen een goede huisvesting en verzorging, inclusief de noodzakelijke diergeneeskundige zorg […].”
      
      
    
    
      7.3
      Bij de andere vier runderen (met werknummers 1378, 1443, 1444 en 1618) zijn geen klauwproblemen geconstateerd, maar wel andere medische problemen waaronder verwondingen aan de uiers. De gemachtigde van de minister heeft op de zitting aangevoerd dat het meevoeren van deze runderen weliswaar niet direct te herleiden is tot een overtreding van maatregel 4 uit de last, maar dat de verwondingen zijn veroorzaakt door ongeschikte huisvesting en daarmee wel maatregelen 2 en 3 uit de last zijn overtreden. Volgens de minister was daarom ook het meevoeren van deze vier runderen gerechtvaardigd. 
      
    
    
      7.4
      Het meevoeren van de zes stuks jongvee was volgens de minister noodzakelijk omdat maatregelen 2 en 3 uit de last waren overtreden en er geen geschikt alternatief onderkomen op het bedrijf aanwezig was voor deze runderen. De veterinaire verklaring vermeldt hierover in het antwoord op vraag 10 onder meer het volgende:
      
      
        	“Er is sprake van huisvesting die ernstig te kort schiet, zowel in bouwkundig (maatvoering, bodembedekking en onderhoud) opzicht als in hygiënisch opzicht […]. Het jongvee heeft geen passende huisvesting. Het aanpassen van de huisvesting betrof een eerder opgelegde maatregel van de NVWA. Meevoeren en opslaan is de enige oplossing om de onwenselijke situatie te beëindigen.”
      
      
    
    
      7.5
      Het College oordeelt dat, gelet op de constateringen van de toezichthouders en de dierenarts zoals beschreven in het rapport van bevindingen en de veterinaire verklaring, het meevoeren en opslaan van 34 runderen wegens overtreding van maatregel 4 gerechtvaardigd was. De maatregel vermeldt niet alleen dat een behandelplan moet worden opgesteld, maar ook dat dit plan uitgevoerd moet worden. Dat een behandelplan is opgesteld, is daarom niet voldoende om te oordelen dat de maatregel niet is overtreden. [naam 1] heeft meerdere kansen gehad om de klauwverzorging van zijn runderen op orde te krijgen, maar zoals blijkt uit het rapport van bevindingen en de veterinaire verklaring heeft hij daar onvoldoende gebruik van gemaakt. Daarom hoefde de minister niet te verwachten dat de omstandigheden, na een nieuwe poging om de dieren op het bedrijf zelf te behandelen, zouden verbeteren. Het meevoeren van deze 34 runderen was dan ook proportioneel en noodzakelijk.
      
    
    
      7.6
      Met betrekking tot de zes stuks jongvee stelt het College vast dat de minister heeft onderzocht of er alternatieve huisvesting voorhanden was op het bedrijf zelf. Dat bleek niet het geval te zijn. De gemachtigde van de minister heeft op de zitting bovendien toegelicht dat [naam 1] ten tijde van de controle ook zelf geen alternatieven heeft aangedragen. De enkele stelling van [naam 1] dat er voor deze zes runderen wel geschikte huisvesting aanwezig was, is onvoldoende om te twijfelen aan de constateringen van de toezichthouders en de dierenarts. Het College oordeelt daarom dat ook het meevoeren van deze zes runderen gerechtvaardigd was. De kosten die samenhangen met het meevoeren en opslaan van de 34 runderen met medische problemen, en de zes stuks jongvee, komen dan ook in beginsel ten laste van [naam 1] .
      
    
    
      7.7
      Ten aanzien van de vier runderen die zijn meegevoerd wegens andere medische problemen dan klauwproblemen, oordeelt het College dat het meevoeren niet gerechtvaardigd was. Hoewel het College er, gelet op de bevindingen uit de veterinaire verklaring, niet aan twijfelt dat het meevoeren van deze runderen noodzakelijk was, zijn de geconstateerde medische problemen van deze runderen niet terug te voeren op een van de maatregelen uit de last onder bestuursdwang. Maatregel 4 ziet enkel op klauwverzorging, en de last bevat geen (ruimere) maatregel gericht op adequate medische verzorging. Als de minister consequenties had willen verbinden aan de slechte medische situatie van deze runderen, dan had hij aan [naam 1] een nieuwe last kunnen opleggen. De minister had eventueel ook spoedbestuursdwang kunnen toepassen, overeenkomstig artikel 5:31 van de Awb. Dat heeft hij echter niet gedaan. Dit betekent dat de minister de kosten die verband houden met het meevoeren en opslaan van deze vier runderen ten onrechte bij [naam 1] in rekening heeft gebracht. Ook was de verkoop van deze runderen niet gerechtvaardigd. In zoverre is het bestreden besluit II onrechtmatig. Het College beschikt over onvoldoende informatie om te bepalen welke kosten verband houden met de ten onrechte meegevoerde runderen met werknummers 1378, 1443, 1444 en 1618. Daarom zal het College het bestreden besluit II vernietigen voor zover daarin is beslist op het bezwaar van [naam 1] tegen het kostenbesluit en de minister opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Daarbij dient de minister het kostenbesluit te herroepen voor zover het betreft de in rekening gebrachte kosten voor de ten onrechte meegevoerde runderen.
      
      
        
          De hoogte van de kosten
        
      
      
    
    
      8.1
      
        [naam 1] heeft verder nog gronden aangevoerd tegen de hoogte van de in rekening gebrachte kosten. Hij stelt zich op het standpunt dat de transportkosten te hoog zijn, omdat de minister niet een vervoerder in de arm heeft genomen die zo dicht mogelijk bij het bedrijf van [naam 1] gevestigd was. De dierenartskosten tijdens de opvangperiode kunnen volgens [naam 1] niet bij hem in rekening worden gebracht omdat de runderen zijn behandeld voor aandoeningen die tijdens de opvang zijn ontstaan en geen verband houden met de situatie op zijn bedrijf. Verder heeft de minister op 29 juni 2018 al aan [naam 1] meegedeeld dat zijn runderen verkocht zouden worden, maar heeft de minister, ten onrechte, nog tot 20 augustus 2018 kosten in rekening gebracht. Ook is de prijs waarvoor de runderen zijn verkocht veel te laag. Tot slot hadden de meegevoerde runderen halsbanden om, die de minister zou teruggeven. Dat is niet gebeurd, en inmiddels is onduidelijk waar de halsbanden gebleven zijn. Volgens [naam 1] moet de minister die halsbanden vergoeden.
      
    
    
      8.2
      Met betrekking tot de transportkosten heeft de minister aangevoerd dat hij vanwege een Europese aanbesteding niet vrij is in de keuze voor een vervoerder. Zoals het College al eerder heeft geoordeeld (bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 22 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:173), is het niet onredelijk om de kosten te baseren op de uitkomst van een openbare aanbestedingsprocedure. Het College is niet gebleken dat de bij [naam 1] in rekening gebrachte transportkosten onredelijk hoog zijn. Ten aanzien van de dierenartskosten stelt het College vast dat [naam 1] weliswaar heeft gesteld dat de medische problemen zijn ontstaan vanwege een gebrekkige opvang, maar dat hij die stelling niet nader heeft onderbouwd. De stukken en het verhandelde op de zitting bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de opvang gebrekkig was en dat de dierenartskosten niet ten laste van [naam 1] hadden mogen komen. De verkoop van de runderen heeft naar het oordeel van het College niet geleid tot een te lage verkoopprijs. De minister heeft toegelicht dat de runderen zijn verkocht aan de hoogste bieder, en ter onderbouwing daarvan heeft hij onder meer lijsten met biedingen overgelegd. Ook de stelling van [naam 1] dat hij ze voor meer geld had kunnen verkopen, heeft hij niet nader onderbouwd. Hetzelfde geldt voor zijn stelling dat de runderen minder waard waren omdat ze in de opvang niet zijn gemolken en daardoor kampten met medische problemen.
      
    
    
      8.3
      Over de verblijfskosten in de opvang heeft de minister op de zitting toegelicht dat het vaste praktijk is dat de runderen bij aankomst eerst drie weken in quarantaine gaan, waarna ze zo snel mogelijk worden verkocht tenzij teruggave aan de eigenaar mogelijk is. Het streven is om de runderen binnen uiterlijk 13 weken te verkopen. De reden daarvoor is dat de opvangkosten anders te hoog oplopen. In dat licht zijn er naar het oordeel van het College geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de verkoop van de runderen van [naam 1] onnodig lang heeft geduurd. Conform de vaste praktijk van de minister zijn de runderen immers allemaal binnen 13 weken verkocht.
      
    
    
      8.4
      Met betrekking tot de halsbanden heeft de gemachtigde van de minister op de zitting erkend dat het gebruikelijk is dat deze worden teruggegeven aan de veehouder, en dat dit in het geval van [naam 1] niet is gebeurd. Volgens de minister is dat echter niet aan hem te wijten, maar aan de opvanglocatie. Er is slechts één halsband op de opvanglocatie teruggevonden. Anders dan de minister, is het College van oordeel dat het de minister is die de runderen in bewaring geeft en het daarom zijn verantwoordelijkheid is om de zaken terug te geven, die teruggegeven moeten worden. Het College zal het bestreden besluit II vernietigen. Het ligt voor de hand dat de minister zich in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar ook zal uitlaten over een vergoeding voor de halsbanden.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        9	Het beroep van [naam 1] met zaaknummer 21/824 tegen het bestreden besluit I is niet-ontvankelijk. Het beroep van [naam 1] met zaaknummer 21/1444 tegen het bestreden besluit II is gegrond. Het bestreden besluit II moet worden vernietigd voor zover de minister in dat besluit heeft beslist op de bezwaren van [naam 1] tegen het kostenbesluit. De minister moet een nieuwe beslissing op bezwaar nemen met inachtneming van het oordeel van het College in deze uitspraak. Het gedeelte van het bestreden besluit II waarin de minister de bezwaren van [naam 1] tegen brief I en brief II niet-ontvankelijk heeft verklaard, blijft in stand. 
      
      
      
        
          Redelijke termijn en proceskosten
        
      
      
    
    
      10.1
      
        [naam 1] heeft verzocht een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt hierover als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure. Gelet op vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1022) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. 
      
    
    
      10.2
      
        De redelijke termijn vangt aan met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister. Het bezwaarschrift van [naam 1] tegen brief I is door de minister ontvangen op 
        8 mei 2018, het bezwaarschrift tegen brief II op 10 juli 2018 en het bezwaarschrift tegen het kostenbesluit op 7 november 2018.
      
      
    
    
      10.3
      In dit geval is sprake van twee zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (de tenuitvoerlegging van een last onder bestuursdwang en een kostenbesluit voor die tenuitvoerlegging). De bezwaren tegen brief I en brief II zijn in de bezwaarfase gezamenlijk behandeld, het bezwaar tegen het kostenbesluit is apart behandeld. In de beroepsfase zijn alle zaken gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Omdat de rechtsmiddelen waarmee de bezwaren tegen brief I en brief II zijn ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel, namelijk 8 mei 2018 (zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) onder 3.10.2). Hiervan uitgaande stelt het College vast dat ten tijde van deze uitspraak op 6 augustus 2024 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met vier jaar en, afgerond naar boven, drie maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake.
      
    
    
      10.4
      
        Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat [naam 1] recht heeft op € 4.500,- schadevergoeding. De bezwaarfase heeft meer dan een half jaar geduurd, namelijk drie jaar en, afgerond naar boven, twee maanden. De beroepsfase heeft meer dan anderhalf jaar geduurd, namelijk drie jaar en, afgerond naar boven, een maand. De veroordeling tot vergoeding van immateriële schade moet daarom naar evenredigheid worden berekend. Hiervoor wordt de methode gevolgd uit het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, zoals die ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). De redelijke termijn in de bezwaarfase is met twee jaar en acht maanden overschreden. Dit betekent dat dit deel van de overschrijding, 32 van de totaal 51 maanden, voor rekening komt van de minister. Het resterende deel komt voor rekening van de Staat. Het College zal daarom de minister op grond van artikel 8:88 van de Awb veroordelen tot het betalen van € 2.823,53 (32/51 x 
        € 4.500,-) aan [naam 1] en de Staat tot het betalen van € 1.676,47 (19/51 x € 4.500,-) aan [naam 1] .
      
      
    
    
      10.5
      
        Het bezwaarschrift van [naam 1] tegen het kostenbesluit is door de minister ontvangen op 7 november 2018. De minister heeft beslist op het bezwaar met het besluit van 
        11 november 2021. Het College stelt vast dat de minister de hiervoor bedoelde termijn voor de behandeling van het bezwaar met twee jaar en, afgerond naar boven, zeven maanden heeft overschreden. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat [naam 1] recht heeft op € 3.000,- schadevergoeding. In de beroepsfase zijn de twee zaken van [naam 1] gezamenlijk behandeld. In hetgeen hiervoor in 10.4 is geoordeeld ligt besloten dat [naam 1] wat betreft de beroepsfase recht heeft op een vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn en dat die vergoeding al in aanmerking is genomen bij het bepalen van de hiervoor in 10.4 vermelde vergoeding van € 4.500,-. Omdat de overschrijding in de bezwaarfase volledig is toe te rekenen aan de minister, zal het College de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 3.000,- aan [naam 1] .
      
      
    
    
      10.6
      Het College ziet aanleiding de minister te veroordelen in de door [naam 1] gemaakte proceskosten in de beroepsfase. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        Het College: 
      
      
      
        
          verklaart het beroep in zaak 21/824 tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
        
        
          verklaart het beroep in zaak 21/1444 tegen het bestreden besluit II gegrond;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit II voor zover de minister daarin heeft beslist op de bezwaren van [naam 1] tegen het kostenbesluit;
        
        
          draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;
        
        
          veroordeelt de minister om aan [naam 1] een vergoeding voor immateriële schade van € 5.823,53 te betalen;
        
        
          veroordeelt de Staat om aan [naam 1] een vergoeding voor immateriële schade van 
        
      
      € 1.676,47 te betalen;
      
        
          draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 181,- in zaak 21/1444 aan [naam 1] te vergoeden;
        
        
          veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.674,-.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.M. Smorenburg en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2024.
      
      
      
      
      
      
      
      
        w.g. T. Pavicevic	w.g. T.D. Geldof
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Bijlage
        
      
      
      
        
          Wet dieren
        
      
      
      
        Artikel 2.2, achtste lid
      
      8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.
      
      
        Artikel 8.5
        Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
      
      
      
        
          Besluit houders van dieren
        
      
      
      
        Artikel 1.6, eerste en tweede lid
      
      1. De bewegingsvrijheid van een dier wordt niet op zodanige wijze beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.
      2. Een dier wordt voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.
      
      
        Artikel 1.7
        Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
      
      
        
          wordt verzorgd door een persoon die beschikt over de voor die verzorging nodige kennis en vaardigheden;
        
        
          slechts onder de hoede wordt gesteld van een persoon die kennelijk tot de verzorging in staat is;
        
        
          dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;
        
        
          een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;
        
        
          en voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;
        
        
          toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;
        
        
          voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.
        
      
      
      
        Artikel 1.8, tweede en derde lid
      
      2. Behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier zijn op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan het dier zich kan verwonden.
      3. In de ruimte waarin een dier wordt gehouden, worden geen materialen en, in voorkomend geval, bodembedekking gebruikt die ongeschikt of schadelijk zijn voor het dier.
      
      
        
          Algemene wet bestuursrecht
        
      
      
      
        Artikel 5:25, eerste lid
      
      1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.