ECLI:NL:RVS:2023:3288, Raad van State, 30-08-2023, 202202251/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren geweigerd om aan Aldi een omgevingsvergunning te verlenen voor de vestiging van een supermarkt op het perceel Amersfoortsestraatweg 43 in Bussum. Het gebruik als supermarkt is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oudere Dorp". Volgens de op het perceel rustende bestemming "Bedrijf-2" is er geen detailhandel toegestaan. Om te bezien of er mogelijkheden zijn om een omgevingsvergunning te krijgen voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het bestaande pand als supermarkt, heeft Aldi het college verzocht om een zogenoemde quickscan uit te voeren. Bij brief van 5 juli 2018 heeft het college de uitkomst van de quickscan aan Aldi laten weten. Daarin is onder meer aangegeven dat er stedenbouwkundig niet veel verandert en dat een extra supermarkt vanuit economisch oogpunt binnen het beleid past. In de brief is vermeld dat een Aldi een toevoeging op het huidige winkelaanbod is en dat de Aldi op deze locatie geen negatieve gevolgen zal hebben voor het kernwinkelgebied in het centrum.

202202251/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Aldi Zaandam B.V., gevestigd te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 18 februari 2022 in zaak nr. 21/3029 in het geding tussen:
    Aldi
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 mei 2020 heeft het college geweigerd om aan Aldi een omgevingsvergunning te verlenen voor de vestiging van een supermarkt op het perceel Amersfoortsestraatweg 43 in Bussum.
    Bij besluit van 9 juni 2021 heeft het college het door Aldi daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de weigering onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 18 februari 2022 heeft de rechtbank het door Aldi daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Aldi hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2023, waar Aldi, vertegenwoordigd door ing. R. Mastenbroek, bijgestaan door mr. D.R. Pinxter, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. van Kordelaar, bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aldi heeft de wens om een supermarkt te vestigen op het terrein en in het pand van een voormalig autobedrijf aan de Amersfoortseweg 43 in Bussum. Het gebruik als supermarkt is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oudere Dorp". Volgens de op het perceel rustende bestemming "Bedrijf-2" is er geen detailhandel toegestaan.
    Om te bezien of er mogelijkheden zijn om een omgevingsvergunning te krijgen voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het bestaande pand als supermarkt, heeft Aldi het college verzocht om een zogenoemde quickscan uit te voeren. Bij brief van 5 juli 2018 heeft het college de uitkomst van de quickscan aan Aldi laten weten. Daarin is onder meer aangegeven dat er stedenbouwkundig niet veel verandert en dat een extra supermarkt vanuit economisch oogpunt binnen het beleid past. In de brief is vermeld dat een Aldi een toevoeging op het huidige winkelaanbod is en dat de Aldi op deze locatie geen negatieve gevolgen zal hebben voor het kernwinkelgebied in het centrum. Vanuit het oogpunt van verkeer en verkeersveiligheid zijn er in de brief enkele te onderzoeken aandachtspunten opgesomd.
    Op advies van het college heeft Aldi vervolgens op 2 november 2018 een verzoek om een vooroverleg gedaan. Dat verzoek was voorzien van een verdere uitwerking van de plannen in de vorm van een ruimtelijke onderbouwing van Rho adviseurs. Nadat een medewerker van de gemeente per e-mailbericht van 5 december 2019 aan Aldi heeft laten weten dat vanuit de regio en provincie negatief is geadviseerd over de gewenste ontwikkeling op het perceel, heeft het college bij brief van 17 januari 2020 aan Aldi laten weten dat het niet bereid is om mee te werken aan realisering van het plan en heeft het Aldi geadviseerd geen aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen.
    2.       Aldi heeft vervolgens een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft geweigerd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning te verlenen.
    Aan de in bezwaar in stand gelaten weigering heeft het college ten grondslag gelegd dat de vestiging van een supermarkt op het perceel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het plan voorziet namelijk in een solitaire detailhandelsontwikkeling buiten het kernwinkelgebied van Bussum. Dat vindt het college ongewenst, omdat daarmee afbreuk wordt gedaan aan het uitgangspunt om het kernwinkelgebied in Bussum te versterken en te behouden. Daarvoor wordt volgens het besluit in de gemeente ingezet op het compacter en aantrekkelijker maken en economisch vitaal houden van het kernwinkelgebied en op het zo veel mogelijk clusteren van detailhandel. Spreiding en versnippering van het winkelaanbod wordt gezien als bedreiging voor het centrumgebied. Nieuwe ontwikkelingen worden daarom alleen toegestaan in de perspectiefrijke centra en niet op solitaire locaties. Het college verwijst hierbij naar de Gebiedsvisie en Centrumplan Bussum van 12 juni 2019 (hierna: de Gebiedsvisie) en de Regionale Detailhandelsvisie Gooi en Vechtstreek van 19 november 2019 (hierna: de Detailhandelsvisie). Verder staat volgens het college ook de Verordening van provinciale staten van de provincie Noord-Holland houdende regels omtrent de fysieke leefomgeving (hierna: de Omgevingsverordening NH2020) in de weg aan het verlenen van medewerking. Op grond van de Omgevingsverordening NH2020 is een nieuwe stedelijke ontwikkeling, waarvan in dit geval sprake is, namelijk alleen toegestaan als die ontwikkeling in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte schriftelijke afspraken, aldus het college.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft onder meer overwogen dat het college een toereikende motivering heeft gegeven waarom het niet wil meewerken aan de gewenste ontwikkeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de Gebiedsvisie en Detailhandelsvisie bij de beoordeling van de aanvraag mogen betrekken. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat op de zitting weliswaar is vastgesteld dat dit geen beleidsregels zijn in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat de visies niet zijn gepubliceerd en er ook geen besluit is genomen waarbij deze visies tot beleid zijn verheven, maar dat dit niet betekent dat het college niet bij de uitgangspunten kan aansluiten. Naar het oordeel van de rechtbank laat de motivering van het college, dat het geen solitaire detailhandel buiten het kernwinkelgebied wil, zien waarom er in dit geval strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft daarover overwogen dat die keuze/afweging bij het college ligt en dat het college die in redelijkheid kan maken. Omdat de onderbouwing met de uitgangspunten van de Gebiedsvisie en de Detailhandelsvisie de weigering zelfstandig kan dragen, kan naar het oordeel van de rechtbank in het midden blijven of de Omgevingsverordening NH2020 van toepassing is op de beoogde ontwikkeling. Gelet op de onderbouwing van het besluit hoeft het college naar het oordeel van de rechtbank ook niet in te gaan op alle ruimtelijke aspecten die Rho adviseurs heeft beoordeeld in de door Aldi overgelegde ruimtelijke onderbouwing.
    Het hoger beroep van Aldi
    Toetsingsintensiteit
    4.       Aldi betoogt dat de rechtbank een te terughoudende toets heeft aangelegd bij de beoordeling van het besluit op bezwaar. Aldi heeft met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, aangevoerd dat de aard van het besluit, waarbij sprake is van een koerswijziging ten opzichte van de eerder aan Aldi verstrekte informatie met grote financiële gevolgen voor Aldi, in dit geval een vollere toets rechtvaardigt.
    4.1.    Dit betoog faalt. Weliswaar betoogt Aldi terecht dat de rechter niet in alle gevallen slechts terughoudend kan toetsen als het college beleidsruimte heeft en kan een meer indringende toetsing zijn aangewezen, maar in wat Aldi heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de toetsing door de rechtbank in dit geval niet indringend genoeg was. Ook op de zitting is van Aldi geen duidelijkheid verkregen op welke onderdelen de toetsing door de rechtbank te terughoudend zou zijn.
    De aan de weigering ten grondslag liggende motivering
    5.       Aldi betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het niet wenst mee te werken aan het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning.
    Aldi heeft hierover aangevoerd dat zij al sinds de zomer van 2018 in overleg was met vertegenwoordigers van het college en het college aanvankelijk positief stond tegenover de ontwikkeling van een Aldi-vestiging op het perceel, zoals blijkt uit de uitkomst van de quickscan en andere uitlatingen van het college. Dat het college nu aan de weigering ten grondslag heeft gelegd dat het de beoogde ontwikkeling wil tegenhouden vanwege het sterk houden van het kernwinkelgebied is daar niet mee te rijmen.
    Aldi heeft verder betwist dat de beoogde vestiging van een Aldi op deze locatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Met verwijzing naar de door haar bij de aanvraag overgelegde ruimtelijke onderbouwing van Rho adviseurs stelt Aldi dat het gebruik van het pand als supermarkt wel degelijk stekt tot een goede ruimtelijke ordening. Aangezien de rechtbank heeft overwogen dat de Detailhandelsvisie en Gebiedsvisie niet als beleid zijn aan te merken, kan het college volgens Aldi hierin geen belemmering zien voor vergunningverlening. Als de Detailhandelsvisie en Gebiedsvisie al een rol zouden kunnen spelen bij de beslissing op de aanvraag, dan staan beide visies niet aan de gewenste ontwikkeling in de weg. De ontwikkeling op het perceel sluit namelijk juist aan bij de daarin geformuleerde doelstellingen, aldus Aldi, en zal ook geen afbreuk doen aan de wens om de centrumfunctie in Bussum te versterken. Aldi heeft verder nog aangevoerd dat de Detailhandelsvisie ruimte aan het college laat en dat het zich daarom daar niet achter kan verschuilen. Zij heeft er in dit verband op gewezen dat de Detailhandelsvisie alleen gaat over initiatieven met een bovengemeentelijke invloed, waarvan in dit geval geen sprake is, en het daarom aan het college is om een eigen afweging te maken, waarbij het de specifieke omstandigheden in de gemeente moet betrekken.
    Aldi heeft ten slotte aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte in het midden heeft gelaten of de Omgevingsverordening NH2020 van toepassing is op de beoogde ontwikkeling. Volgens Aldi is de Omgevingsverordening NH2020 niet van toepassing, omdat de beoogde ontwikkeling geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is. Het college heeft dan ook ten onrechte aan de weigering ten grondslag gelegd dat het plan in strijd is met artikel 6.3 van de Omgevingsverordening NH2020, aldus Aldi.
    5.1.    Vast staat dat het college na de uitvoering van de quickscan bij brief van 5 juli 2018 aan Aldi onder meer heeft laten weten dat een Aldi op deze plek geen negatieve gevolgen zal hebben voor het kernwinkelgebied in het centrum. In deze brief heeft het college ook te kennen gegeven dat de uitkomst van de quickscan geen garantie is dat de omgevingsvergunning ook daadwerkelijk kan worden verleend. In de brief is uitgelegd dat het een eerste indruk van de haalbaarheid van de plannen geeft en dat een verdere inhoudelijke beoordeling, eventuele zienswijzen of gewijzigde regelgeving tot een ander eindoordeel kunnen leiden dan de uitkomst van de quickscan. Dat het college in het weigeringsbesluit vervolgens een ander standpunt heeft ingenomen en het plan als een ruimtelijk onwenselijke ontwikkeling heeft aangemerkt, betekent niet dat er sprake is van een onverklaarbare koerswijziging. Het college heeft uiteengezet dat uit de verdere inhoudelijke beoordeling is gebleken dat de aanvraag niet past in de na de quickscan vastgestelde Gebiedsvisie, Detailhandelsvisie en de Omgevingsverordening NH2020 en het om die reden niet bereid is om af te wijken van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid.
    5.2.    Ten tijde van de beslissing op de aanvraag waren de Gebiedsvisie en Detailhandelsvisie vastgesteld. De Gebiedsvisie is op 12 juni 2019 door de raad van de gemeente Gooise Meren vastgesteld en in de raadsmededeling van 17 december 2019 heeft het college aan de raad te kennen gegeven dat het zich aan de regionaal vastgestelde Detailhandelsvisie zal conformeren. Dat de Detailhandelsvisie een regionale regeling is, neemt niet weg dat het college kan besluiten de hierin neergelegde uitgangspunten ook te gebruiken voor lokale initiatieven zonder bovengemeentelijke invloed. Niet in geschil is dat beide visies zijn gericht op het behoud en versterking van de winkelkern en op clustering van detailhandel in Bussum en dat om die reden nieuwe solitaire detailhandelsontwikkelingen niet gewenst zijn.
    De rechtbank heeft vastgesteld en niet in geschil is dat de Gebiedsvisie en Detailhandelsvisie geen beleidsregels zijn in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dat neemt niet weg dat het college het in beide visies neergelegde beleid als vaste gedragslijn hanteert. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, mag een bestuursorgaan een vaste gedragslijn volgen, ook als die niet is neergelegd in een beleidsregel, mits de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw wordt gemotiveerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:87, onder 7.3.). De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college voor de onderbouwing van zijn besluit kan aansluiten bij de in deze visies neergelegde uitgangspunten.
    Maar dat laat onverlet dat het college moet motiveren waarom de door Aldi aangevoerde omstandigheden geen reden zijn om van de vaste gedragslijn af te wijken. Die motivering ontbreekt in dit geval. Het college heeft in het besluit op bezwaar namelijk volstaan met een herhaling van de algemene uitgangspunten in de Gebiedsvisie en Detailhandelsvisie en zich daarover met een verwijzing naar artikel 4:84 van de Awb op het standpunt gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het college daarvan kan afwijken. Het college is niet ingegaan op de onderbouwde stelling van Aldi dat de voorziene Aldi-winkel buiten het winkelkerngebied in dit geval geen afbreuk zal doen aan het in de visies neergelegde doel om de centrumfunctie van Bussum te behouden en te versterken. Het college heeft aldus niet onderzocht of gemotiveerd of hierin reden kan liggen om van zijn vaste gedragslijn af te wijken. Het besluit op bezwaar dient om deze reden te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    In stand laten rechtsgevolgen
    6.       De Afdeling staat vervolgens voor de vraag of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    Het college heeft in hoger beroep uiteengezet dat het Aldi-initiatief niet zal bijdragen aan versterking van het kernwinkelgebied in het centrum van Bussum. De beoogde locatie ligt op een afstand van ongeveer 1,5 km van het centrum. Daarom, en gezien de omvang van het winkeloppervlak, zal de Aldi volgens het college naar grote waarschijnlijkheid door de directe omgeving gebruikt gaan worden als een buurtsupermarkt voor voedingsmiddelen en dagelijkse artikelen. Aangezien dit betekent dat omwonenden dan niet meer richting het centrum bewegen voor hun dagelijkse boodschappen, zal het vestigen van de Aldi niet bijdragen aan het versterken van het kernwinkelgebied, aldus het college.
    De Afdeling ziet in wat Aldi heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen. Dat de Aldi een zogenoemde harddiscountsupermarkt is met een beperkt assortiment, zoals Aldi stelt, leidt niet tot dat oordeel. Het gaat om een middelgrote supermarkt met een winkelvloeroppervlak van 800 m² en ook als het assortiment beperkter is dan in een andere supermarkt, zal het assortiment deels overlappen met dat van andere supermarkten. Het college kan het dan ook waarschijnlijk achten dat direct omwonenden hun boodschappen ook bij de Aldi gaan doen en zij dus minder vaak voor hun boodschappen naar het centrum zullen komen. Voor de juistheid van de stelling van de Aldi dat de Aldi-vestiging ook een aantrekkende werking voor het kernwinkelgebied zal hebben omdat consumenten na een bezoek aan de Aldi voor andere aankopen zullen doorrijden naar het centrum, ziet de Afdeling gelet op de relatief grote afstand tussen de locatie en het centrum, verder onvoldoende aanknopingspunten.
    Met de in hoger beroep gegeven toelichting heeft het college voldoende onderbouwd dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat de voorziene Aldi-vestiging zal bijdragen aan versterking van het kernwinkelgebied. Daarmee heeft het college ook voldoende gemotiveerd waarom het in dit geval geen reden ziet om in afwijking van de Gebiedsvisie en Detailhandelsvisie mee te werken aan een solitaire Aldi-vestiging op het perceel.
    Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit op bezwaar met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten.
    Omgevingsverordening NH2020
    7.       Omdat het college alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat de beoogde Aldi-vestiging buiten het kernwinkelgebied van Bussum gelet op de uitgangspunten in de Gebiedsvisie en de Detailhandelsvisie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en het college de omgevingsvergunning daarom redelijkerwijs heeft kunnen weigeren, komt de Afdeling niet toe aan bespreking van de aangevoerde gronden over de toepasselijkheid van de Omgevingsverordening NH2020.
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    8.       Het college heeft in het incidenteel hoger beroep betoogd dat de overweging in de aangevallen uitspraak over de juridische status van de Gebiedsvisie en Detailhandelsvisie mogelijk voor tweeërlei uitleg vatbaar is.
    8.1.    De Afdeling heeft hiervoor onder 5.2 geoordeeld dat de Gebiedsvisie en Detailhandelsvisie weliswaar geen beleidsregels in de zin van de Awb zijn, maar dat het college beide visies als beleid (vaste gedragslijn) voert en daarbij mag aansluiten. Aangezien de Afdeling met deze overweging de mogelijk ontstane onduidelijkheid over de juridische status van beide visies heeft weggenomen, wordt dit incidenteel hoger beroep, gelet op wat hierover op de zitting is besproken, geacht te zijn ingetrokken.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Aldi tegen het besluit van 9 juni 2021 van het college gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Dat betekent dat de Aldi-vestiging niet op het perceel mag worden gerealiseerd.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 februari 2022 in zaak nr. 21/3029;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren van 9 juni 2021, kenmerk 1840218;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren tot vergoeding van bij Aldi Zaandam B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren aan Aldi Zaandam B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    604