ECLI:NL:RBMNE:2024:3071, Rechtbank Midden-Nederland, 16-05-2024, UTR 23/2197
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor het plaatsen van vier hekwerken c.q. ballenvangers op een golfbaanterrein. Kernpunt in deze zaak is welke rol het Inrichtingsplan bij de beoordeling van de aanvraag voor de omgevingsvergunning kan spelen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/2197 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 mei 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt (het college), verweerder 
      (gemachtigde: mr. M. de Jong).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf 1] B.V., vergunninghoudster (gemachtigde: mr. R. Ridder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        [bedrijf 2] B.V. (nu [bedrijf 1] B.V., hierna: vergunninghoudster) heeft in recreatiegebied [locatie] een golfbaanterrein gerealiseerd. Op het perceel is voor een golfcentrum een hoofdgebouw en een afslaggebouw met driving range gerealiseerd. Vergunninghoudster heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van vier hekwerken c.q. ballenvangers (hierna: hekwerken) op het golfbaanterrein, kadastraal bekend als gemeente [gemeente] , sectie [sectie] , nummer [nummer] (het perceel). De hekwerken hebben verschillende hoogtes variërend van 6, 10 en 16 meter. 
    
    
    
      Met het primaire besluit van 9 juni 2022 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend. De hekwerken zijn inmiddels geplaatst.
    
    
    
      Eiseres is een omwonende aan de [straat] in [plaats 2] en is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Zij ondervindt nadelige gevolgen van de hekwerken voor haar woon- en leefomgeving. Eiseres heeft daarom bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt. In het besluit van 31 maart 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning in stand gelaten.
    
    
    
      Vervolgens heeft eiseres tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De behandeling van de zaak stond gepland op de zitting van 31 oktober 2023. Daarbij zijn verschenen: eiseres en [A] , de gemachtigde van het college, [B] , en namens vergunninghoudster [C] . De behandeling van het beroep is op de zitting aangehouden, omdat vergunninghoudster vlak voor aanvang van de zitting op de hoogte was geraakt van de geplande zitting. De rechtbank heeft vergunninghoudster op 21 augustus 2023 uitgenodigd om als derde partij aan deze beroepszaak deel te nemen, maar heeft daarop geen reactie ontvangen. De rechtbank kan echter niet vaststellen of deze uitnodiging aan de juiste persoon is gestuurd en deze heeft bereikt. De rechtbank heeft daarom op de zitting beslist de behandeling van de zaak aan te houden om vergunninghoudster de gelegenheid te geven te reageren.
    
    
    
      Vergunninghoudster heeft op 29 november 2023 en 11 april 2024 stukken ingediend. Eiseres heeft hierop op 14 april 2024 gereageerd.
    
    
    
      Het beroep is vervolgens behandeld op de zitting van 16 april 2024. Eiseres was aanwezig, bijgestaan door [A] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. M. de Jong. Namens vergunninghoudster was [C] aanwezig, bijgestaan door haar gemachtigde.
    
    
  
  
    Het toetsingskader
    
    1. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    2. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’. In dat geval geldt het toetsingskader uit artikel 2.10 van de Wabo. Dit toetsingskader komt er kort gezegd op neer dat het college de omgevingsvergunning alleen toetst aan het Bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. Deze vier toetsingsgronden zijn zogenoemd limitatief en imperatief van aard. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning móet weigeren als het bouwplan in strijd is met één of meer van deze toetsingsgronden. Daar staat tegenover dat als geen sprake is van strijd met deze toetsingsgronden, de omgevingsvergunning móet worden verleend. Als dit laatste het geval is, kan het college niet een ruimer toetsingskader hanteren en zal het college aan een belangenafweging dus niet toekomen. Dit een gebonden beschikking genoemd, zoals ook aan eiseres op de zitting is uitgelegd.
    
    3. Het geldende bestemmingsplan in deze zaak is het bestemmingsplan ‘ [locatie] ’ (het bestemmingsplan). Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel, voor zover hier van belang, de bestemming ‘Sport’ met de functieaanduiding golfbaan.
    
    4. Op grond van artikel 13.2, onder a, van het bestemmingsplan geldt verder een voorwaardelijke verplichting die - kort gezegd - inhoudt dat de aanleg en instandhouding van een terreininrichting voldoet aan hoofdstuk 4 van het Inrichtingsplan Aanleg Golf Centrum Utrecht (hierna: het Inrichtingsplan), zoals dit als Bijlage 1 deel uitmaakt van de planregels. Als een terreininrichting daar niet aan voldoet, is er volgens dit artikellid sprake van een met de bestemming strijdige activiteit. 
    
  
  
    Het geschil 
    
    5. Deze zaak gaat over de vraag of de verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van vier hekwerken op het perceel in stand kan blijven. 
    
    6. Volgens het college is dat het geval, omdat de hekwerken niet in strijd zijn met één van de hiervoor genoemde toetsingsgronden. De hekwerken passen in het bestemmingsplan en voor de hekwerken is een positief welstandsadvies gegeven. Er bestaat volgens het college dus geen reden om de omgevingsvergunning te weigeren.
    
    7. Eiseres is het hier niet mee eens. Voor wat betreft de toetsingsgronden uit artikel 2.10 van de Wabo is tussen partijen enkel in geschil of de hekwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan. Eiseres vindt van wel, met name omdat deze terreininrichting niet is opgenomen in het Inrichtingsplan. Aan de hand van wat eiseres naar voren heeft gebracht, zal de rechtbank beoordelen of het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. Voor zover eiseres daarbij ook de verleende omgevingsvergunning voor de golfbaan fase 1 en de vergunning van de driving range benoemt, kan dat in deze zaak niet worden besproken. In deze zaak ziet de verleende omgevingsvergunning alleen op de plaatsing van de vier hekwerken op het perceel van de golfbaan.
    
  
  
    De beoordeling van het geschil
    
    
      
        Het bestemmingsplan
      
    
    
    8. Tussen partijen is niet in geschil dat de hoogte van de hekwerken voldoet aan de maximale bouwhoogte van 20 meter. Het Inrichtingsplan maakt als Bijlage 1 onderdeel uit van de regels van het bestemmingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat de plaatsing van de aangevraagde hekwerken afwijkt van de inrichtingstekening die (als bijlage 1) hoort bij het Inrichtingsplan. Op de inrichtingstekening is een enkel hekwerk opgenomen tot halverwege het oostelijke deel van het perceel, net voorbij de parkeerplaats tot net voor de natuurzone. Volgens de bij de omgevingsvergunning behorende situatietekening zijn rondom de driving range ook aan de westzijde hekwerken geplaatst. Daarnaast loopt het hekwerk aan de oostzijde langer door dan is ingetekend op de inrichtingstekening. 
    
    9. Eiseres stelt dat het college de verleende omgevingsvergunning had moeten weigeren, omdat de plaatsing van de hekwerken niet conform de inrichtingstekening is en dus in strijd met artikel 13.2 van het bestemmingsplan is. Volgens eiseres geeft het Inrichtingsplan een compleet beeld van de wijze waarop het golfterrein wordt ingericht en mag er worden uitgegaan dat de inrichtingstekening weergeeft wat er gerealiseerd gaat worden. Daarbij wijst eiseres erop dat de commissie voor de bezwaarschriften in haar advies terecht heeft geconstateerd dat de driving range groter is dan wat in het Inrichtingsplan is weergegeven. Op de inrichtingstekening is de driving range kleiner ingetekend, waardoor er minder hekwerken nodig zijn om aan de randvoorwaarden te voldoen. Het college laat oogluikend toe dat de driving range groter wordt, waarmee ze de plaatsing van meer hekwerken verdedigen. Eiseres vindt dan ook dat het college zijn taak en rol heeft verzuimd om toe te zien dat de hekwerken conform de inrichtingstekening worden gerealiseerd. 
    
    10. In afwijking van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften stelt het college zich op het standpunt dat het Inrichtingsplan niet zodanig concreet en duidelijk is en verwijst daarvoor naar verschillende passages uit hoofdstuk 4 van het Inrichtingsplan, in het bijzonder paragraaf 4.2.6.2 van het Inrichtingsplan. Volgens het college wordt op de bij het Inrichtingsplan behorende inrichtingstekening weliswaar een indicatie gegeven van de plaatsing van de hekwerken, maar dit betekent niet dat dit de exacte locatie moet zijn en dit volledig is. Het Inrichtingsplan geeft indicaties weer van de terreininrichting zoals de golfbaan wordt aangelegd. Eiseres kan volgens het college niet de betekenis aan de inrichtingstekening ontlenen die zij wenst. Daarnaast stelt het college dat de plankaart geen bouwvlak aangeeft waarbinnen de hekwerken gesitueerd moeten worden. 
    Vergunninghoudster sluit zich in haar schriftelijke reactie aan bij het standpunt van het college. 
    
    11. De kern van de discussie is dus of het bouwplan ook aan het Inrichtingsplan getoetst had moeten worden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft uiteen gezet of en hoe een inrichtingsplan als toetsingskader moet gelden voor omgevingsvergunningen voor de activiteit ‘bouwen’. Daarvoor gelden twee vereisten:
    1. Het inrichtingsplan moet expliciet via de planregels tot onderdeel van de toetsingsnormen worden gemaakt;
    2. Het inrichtingsplan moet voldoende concreet en duidelijk zijn.
    
    12. De rechtbank zal deze vereisten hierna toepassen op het voorliggende geschil.
    
    13. De rechtbank is van oordeel dat uit artikel 13.2, onder a, van het bestemmingsplan duidelijk volgt dat hoofdstuk 4 van het Inrichtingsplan en de daarbij als bijlage 1 behorende inrichtingstekening tot onderdeel van het toetsingskader voor de aanvraag om een omgevingsvergunning is gemaakt. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Of het inrichtingsplan in dit geval als toetsingsnorm uitwerkt, is echter afhankelijk van de inhoud ervan. De inhoud van het inrichtingsplan moet namelijk voldoende concreet en duidelijk zijn. Dat is het tweede vereiste. 
    
    14. De rechtbank stelt voorop dat in artikel 13.2 van de planregels expliciet naar hoofdstuk 4 van het Inrichtingsplan wordt verwezen en niet naar de inrichtingstekening zoals deze als bijlage 1 bij het Inrichtingsplan is opgenomen. Partijen hebben naar verschillende passages uit het Inrichtingsplan verwezen ter onderbouwing van hun standpunt of de inhoud van het Inrichtingsplan voldoende concreet is om als toetsingsnorm te kunnen dienen. Hoofdstuk 4 vangt aan met de tekst “In bijlage 1 is het ontwerp opgenomen van het golfterrein, inclusief de natuurzone. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste inrichtingselementen omschreven. Daarbij wordt aangegeven waar minimaal aan moet worden voldaan.” Weliswaar wordt in deze passage zoals eiseres stelt naar de inrichtingstekening met terreininrichting verwezen, echter is de invulling van de term ‘ontwerp’ voor meerderlei uitleg vatbaar. Daarnaast staat in deze passage dat bij de beschrijving van de belangrijkste inrichtingselementen in dit hoofdstuk wordt aangegeven waar het ‘minimaal’ aan moet voldoen. In paragraaf 4.2.6.2 - welke paragraaf gaat over het meubilair van de driving range - staat vervolgens vermeld dat rond de driving range daar waar dit gevaar kan opleveren voor de gebruikers ballenvangers worden geplaatst. Deze tekst laat ruimte open voor interpretatie waardoor er discussie kan bestaan over de vraag in hoeverre de precieze locatie van de hekwerken al is vastgelegd in de inrichtingstekening. De commissie van advies voor de bezwaarschriften heeft er nog op gewezen dat uit het Inrichtingsplan en de inrichtingstekening volgt dat de driving range tot de helft van het perceel loopt en hekwerken die verder doorlopen niet noodzakelijk zijn en dus duidelijk was hoe deze zouden worden gerealiseerd. Vergunninghoudster betwist dit echter en stelt dat de commissie de tekening van de driving range verkeerd heeft geïnterpreteerd. Op de inrichtingstekening is de driving range met een lengte van ongeveer 250 meter en ongeveer 150 meter breed ingetekend, zoals deze ook daadwerkelijk is gerealiseerd. De rechtbank heeft op de zitting de inrichtingstekening met partijen bekeken en daarbij heeft vergunninghoudster toegelicht dat de ballen op het gehele terrein worden afgeslagen en overal terecht kunnen komen. De op de inrichtingstekening getekende stippellijnen geven de richting op het terrein aan waar de afgeslagen ballen terecht kunnen komen. Dat een deel van deze lijnen halverwege de driving range ophoudt, betekent niet dat de ballen niet aan de achterzijde van het terrein terecht kunnen komen. 
    
    15. Gezien het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat niet wordt voldaan aan het vereiste uit de jurisprudentie van de Afdeling dat de inhoud van een inrichtingsplan voldoende duidelijk moet zijn om als toetsingskader te kunnen gelden voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Gelet op de inhoud van de tekst van hoofdstuk 4 van het Inrichtingsplan en de hiervoor gesignaleerde tegenstrijdigheden over de vraag of de terreininrichting van de golfbaan ook op andere plekken op het golfterrein kunnen worden geplaatst dan hoe deze op de inrichtingstekening is aangegeven, maakt dat de vereiste duidelijkheid ontbreekt. 
    
    16. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen dus niet. Dit betekent dat de hekwerken naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. 
    
    
      
        De belangenafweging 
      
    
    
    17. Eiseres voert verder aan dat er geen enkele noodzaak bestaat om de hekwerken rond de driving range vanwege veiligheidsredenen voor de gebruikers van het golfterrein te plaatsen. De gebruikers van het golfterrein bevinden zich in het gebouw van de driving range en niet op het terrein. Verder stelt eiseres dat aan de oostzijde van de driving range een schelpenpad, een vaart en een natuurzone ligt. Er is volgens eiseres geen enkele noodzaak te benoemen waarom het personeel gebruik zouden moeten maken van het schelpenpad. De vaart is geen open vaarwater en voor de natuurzone geldt een verbod op betreding. Er zijn aan de oostzijde van de driving range, waar de erven van de [straat] aan grenzen, dus geen veiligheidsredenen aanwezig om hekwerken te plaatsen. Met een hekwerk ter afscheiding van de parkeerplaats, zoals oorspronkelijk weergegeven op de inrichtingstekening, kan volgens eiseres worden volstaan. Eiseres wordt nu geconfronteerd met een kolossaal hekwerk met zwarte netten. Eiseres ervaart dit als een vervuiling van haar uitzicht dat eerst wijds en open was. 
    
    18. Deze beroepsgronden kunnen geen rol spelen bij de beoordeling van deze zaak. Deze gronden hebben namelijk betrekking op belangen die niet als weigeringsgrond staan genoemd in artikel 2.10 van de Wabo. Dat het woongenot van eiseres door het bouwplan is aangetast is vervelend, maar voor het verlenen van de omgevingsvergunning is dit niet van belang. Het college heeft geen mogelijkheid om een ruimer toetsingskader te hanteren en een belangenafweging te maken. De rechtbank is gebonden aan het wettelijk toetsingskader en moet het bestreden besluit daaraan toetsen. Het bouwplan is, zoals hiervoor is overwogen, niet in strijd met het bestemmingsplan. Daar komt bij dat op de bij het bestemmingsplan behorende plankaart geen bouwvlak is ingetekend waarbinnen de hekwerken gesitueerd moeten worden. Nu verder niet is gebleken dat één van de andere weigeringsgronden uit artikel 2.10 van de Wabo zich voordoet, is gezien het gebonden karakter van dit toetsingskader maar één uitkomst mogelijk: de gevraagde omgevingsvergunning moet worden verleend.
    
    
      
        De Wet natuurbescherming (Wnb)
      
    
    
    19. Eiseres stelt verder dat er ontheffing is verleend op grond van de Wnb, maar de daarop gebaseerde ecologische rapporten geven geen compleet beeld van de situatie. Die rapporten hebben plaatsgevonden in de maanden september en december. Verder zijn vleermuisbestendige netten van 16 meter hoog een potentieel gevaar voor de vogels die daar hun broed-, foerage- en jachtgebied hebben. Volgens eiseres is deze mogelijkheid niet in de rapporten meegenomen. Eiseres verwijst in dit verband naar de ingebrachte verklaring van een ooggetuige die heeft gezien dat een zwaan met een gebroken vleugel in de netten vast kwam te zitten. Daarnaast zijn de ecologische rapporten gebaseerd op het bestemmingsplan en op de daarbij gevoegde tekening waar de netten, hoe deze nu zijn feitelijk zijn gerealiseerd, niet op staan.
    
    20. De rechtbank stelt voorop dat de situatie zich kan voordoen dat voor een bouwplan een omgevingsvergunning is vereist en dat tegelijkertijd een ontheffing is vereist op grond van de Wnb. In sommige van die gevallen bestaat een verplichting om die ontheffing aan te laten haken bij de omgevingsvergunning, ook wel de aanhaakplicht genoemd. Een voorwaarde voor het bestaan van een aanhaakplicht is dat er geen ontheffing is aangevraagd of verleend. Andersom betekent dit ook dat als er wel een ontheffing is aangevraagd, er ook geen aanhaakplicht geldt.
    
    21. In dit geval heeft vergunninghoudster een aparte aanvraag voor een ontheffing op grond van de Wnb ingediend die ook is verleend. In dat geval is naar het oordeel van de rechtbank dus geen sprake van een aanhaakplicht. Daarbij betrekt de rechtbank dat in het ecologisch rapport van [locatie] in Utrecht van 22 september 2020, dat ten grondslag heeft gelegen aan de aanvraag voor de ontheffing, wordt beschreven welke beschermde diersoorten kunnen voorkomen in het betreffende gebied en welke effecten de werkzaamheden kunnen hebben. Bij de beschrijving van de werkzaamheden worden ook de hekwerken met een maximale hoogte van 16 meter genoemd die rond een aan te leggen driving range worden geplaatst. In het rapport is een ontwerpschets opgenomen waarop de driving range staat ingetekend met een totale lengte van circa 250 meter, zoals deze ook daadwerkelijk is gerealiseerd en waar omheen de hekken zijn geplaatst. De rechtbank is dus niet gebleken dat het ecologisch rapport is uitgegaan van een andere situatie dan waarop het bouwplan ziet. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    22. De conclusie is dat er geen sprake is van een weigeringsgrond uit artikel 2.10 van de Wabo. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het plaatsen van de hekwerken op het perceel terecht verleend.
    
    23. Dat betekent dat het beroep ongegrond is. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van artikel 4.2, onder h, sub 1, van het bestemmingsplan.
  
  
     De hekwerken zijn op de inrichtingstekening met een rode onderbroken lijn met stippen aangeduid aan de oostzijde van het perceel. 
  
  
     Dit is de uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2444.
  
  
     Dat volgt uit artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht. 
  
  
     Het besluit van 3 maart 2022.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2935, r.o. 2.3.