ECLI:NL:RVS:2024:1875, Raad van State, 03-05-2024, 202206188/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad. Bij besluit van diezelfde datum heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000, waaruit zijn duurzaam verblijfsrecht blijkt, afgewezen. Bij besluiten van 23 november 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.

202206188/1/V1.
    Datum uitspraak: 3 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op de hoger beroepen van:
    1.       de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    2.       [de vreemdeling],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 29 september 2022 in zaken nrs. 21/7444 en 21/7446 in het geding tussen:
    de vreemdeling
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2019 heeft de staatssecretaris vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad.
    Bij besluit van diezelfde datum heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000, waaruit zijn duurzaam verblijfsrecht blijkt, afgewezen.
    Bij besluiten van 23 november 2021 heeft de staatssecretaris de daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 september 2022 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdeling ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J. Werner, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       De vreemdeling is geboren op [geboortedatum] 1973 en heeft de Ghanese nationaliteit. Bij besluit van 17 april 2014 heeft de staatssecretaris op grond van artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, een document aan de vreemdeling verstrekt waaruit zijn rechtmatig verblijf als familielid van een Unieburger blijkt. Het verblijf is bij de gestelde partner van de vreemdeling met de Britse nationaliteit (hierna: referent).
    2.1.    De staatssecretaris heeft het besluit van 17 april 2014 genomen nadat de rechtbank, zittingsplaats Zwolle, bij uitspraak van 31 januari 2014, zaak nr. 13/28786, een eerder besluit op bezwaar van 24 oktober 2013 had vernietigd. De rechtbank heeft bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar moest nemen met inachtneming van die uitspraak. In die uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het feit dat aan referent sinds januari 2013 geen loon meer is betaald, de vreemdeling en referent op het moment van de intake nog geen zes maanden samenwoonden en de vreemdeling heeft verklaard al vijf jaar illegaal in Nederland te verblijven, naar haar oordeel geen indicaties voor een schijnrelatie en misbruik opleveren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris in strijd gehandeld met de mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van de Verblijfsrichtlijn (COM(2009) 313 definitief; hierna: de richtsnoeren) door de vreemdeling en referent in bezwaar simultaan te horen. De staatssecretaris heeft vervolgens op basis van een onderzoek van de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel op 31 december 2014 een voornemen tot intrekking van het afgegeven document uitgebracht. Dat voornemen is op 8 oktober 2015 ingetrokken.
    3.       Op 28 januari 2019 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend om afgifte van een document waaruit zijn duurzaam verblijfsrecht blijkt. Bij besluit van 22 november 2019 heeft de staatssecretaris die aanvraag afgewezen. Aan die afwijzing heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad. Hierbij heeft de staatssecretaris verwezen naar het besluit van dezelfde datum, waarin hij heeft vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf heeft gehad.
    3.1.    Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft de staatssecretaris de afwijzing in bezwaar gehandhaafd. Bij uitspraak van 7 juli 2021, zaak nr. 20/7911, heeft de rechtbank vastgesteld dat de staatssecretaris twijfels had over de echtheid van de relatie en dat dit een belangrijke reden is geweest voor het houden van een simultaan gehoor. Dit gehoor heeft plaatsgevonden op 5 september 2019. Naar het oordeel van de rechtbank had de staatssecretaris de vreemdeling van deze twijfels op de hoogte moeten brengen voor het gehoor. Een simultaan gehoor is alleen toegestaan in individuele gevallen en wanneer er een gegrond vermoeden van misbruik is. De staatssecretaris heeft bevestigd dat een gegrond vermoeden bestond. Het is dan volgens de rechtbank onbehoorlijk en in strijd met de procedurele zorgvuldigheid om de vreemdeling hiervan niet op de hoogte te stellen en in staat te stellen om daarop tijdig te reageren. Dat geldt nog sterker in dit geval, waar de vreemdeling meermalen heeft verzocht om uitsluitsel te geven over de vraag of de staatssecretaris inderdaad een vermoeden had van misbruik. De rechtbank acht deze schending van het zorgvuldigheidsbeginsel zo ernstig, dat in dit geval de uitkomsten van het simultaan gehoor buiten beschouwing moeten blijven en niet door de staatssecretaris bij de beoordeling betrokken hadden mogen worden. Omdat de conclusie dat de vreemdeling nooit een relatie heeft gehad met referent grotendeels is gebaseerd op de uitkomsten van het simultaan gehoor, kan die conclusie dus geen stand houden, aldus de rechtbank.
    3.2.    De staatssecretaris heeft in het besluit van 23 november 2021 opnieuw gesteld dat hij een vermoeden heeft dat de vreemdeling en referent een schijnrelatie hebben met als enig doel het onder valse voorwendselen verwerven van een verblijfsrecht in Nederland. De staatssecretaris handhaaft daarom het besluit waarin hij heeft vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad.
    De rechtbankuitspraak
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris heeft verklaard dat er maar één indicator bepalend is geweest voor een vermoeden van misbruik. Deze indicator is dat de vreemdeling niet met documenten heeft onderbouwd dat hij gedurende vijf jaar ononderbroken heeft samengewoond met referent. De discussie in beroep is daarom toegespitst op de vraag of deze indicator voldoende is om een redelijk vermoeden van misbruik en daarmee ook het doen van nader onderzoek te rechtvaardigen. De rechtbank heeft daarover geoordeeld dat de gehanteerde indicator onvoldoende grond biedt voor het vermoeden van misbruik en het doen van nader onderzoek naar de relatie van de vreemdeling en referent niet rechtvaardigt. Door te eisen dat de vreemdeling aannemelijk maakt dat hij vijf jaar een relatie heeft gehad, omdat anders de staatssecretaris uitgaat van een schijnrelatie, draait de staatssecretaris de bewijslast op een ongeoorloofde wijze om, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep
    5.       In zijn enige grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank door aldus te overwegen heeft miskend dat uit artikel 8.17 van het Vb 2000, volgt dat een vreemdeling met stukken moet onderbouwen dat hij voldoet aan het vereiste dat hij vijf jaar rechtmatig als familielid bij de Unieburger in het gastland heeft verbleven. Daarbij verwijst de staatssecretaris naar het arrest van het Hof van Justitie van 16 januari 2014, Onuekwere, ECLI:EU:C:2014:13. De staatssecretaris wijst erop dat hij in de brieven van 30 juli 2021 en 26 augustus 2021 de vreemdeling erop heeft gewezen dat referent zich eerder voor iemand anders referent heeft gesteld, waarbij is gefraudeerd. Ook staan op het adres van de vreemdeling meer personen ingeschreven. Tot slot is de aanvraag ingediend voordat de termijn van vijf jaar was verstreken. De rechtbank heeft volgens de staatssecretaris miskend dat de door hem gehanteerde indicator niet op zichzelf staat, maar dat hij deze heeft onderbouwd met de brieven van 30 juli 2021 en 26 augustus 2021, die zijn ingelast in het besluit op bezwaar van 23 november 2021. In dat besluit heeft hij vastgesteld dat de vreemdeling geen vijf jaar rechtmatig verblijf heeft gehad als gemeenschapsonderdaan.
    5.1.    Als een vreemdeling op grond van artikel 8.20, eerste lid, van het Vb 2000 vraagt om hem een document te verstrekken waaruit zijn duurzaam verblijfsrecht blijkt, moet de staatssecretaris op grond van artikel 16 van de Verblijfsrichtlijn, dat is geïmplementeerd in artikel 8.17 van het Vb 2000, beoordelen of de vreemdeling en de Unieburger vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland hebben gehad. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:603, onder 6.1, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat familieleden van een Unieburger die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, alleen het duurzaam verblijfsrecht verwerven als die Unieburger ten eerste zelf aan de vereisten van artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn voldoet en, ten tweede, deze familieleden tijdens de betrokken periode bij de Unieburger hebben gewoond. Zie het arrest van het Hof van 8 mei 2013, Alarape en Tijani, ECLI:EU:C:2013:290, punten 34 en 37. De staatssecretaris betoogt in de grief terecht dat het aan de vreemdeling is om de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor het besluit op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Daaronder zijn begrepen gegevens en bescheiden die bewijzen dat de vreemdeling en referent hebben samengewoond. De staatssecretaris mag de aanvraag afwijzen als de vreemdeling niet aan de vereisten van artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn voldoet. Hij mag het afgegeven document dus ook intrekken als de vreemdeling niet meer aan de vereisten van artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn voldoet.
    5.2.    Het gestelde in overweging 5.1 leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak. In de uitspraak heeft de rechtbank namelijk alleen beoordeeld of het niet met documenten onderbouwen door de vreemdeling dat hij gedurende vijf jaar onafgebroken heeft samengewoond met referent als indicator voor misbruik voldoende is en daarom aanleiding mag zijn voor een simultaan gehoor.
    5.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2120, onder 3.2 en 3.3, geeft artikel 35 van de Verblijfsrichtlijn, dat is geïmplementeerd in artikel 8.25 van het Vb 2000, de lidstaten de bevoegdheid om maatregelen te nemen om een in die richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Deze bepaling biedt een grondslag voor het maken van een uitzondering op het beginsel van vrij verkeer en verblijf voor Unieburgers en hun familieleden. De bewijslast dat rechtsmisbruik of fraude is gepleegd rust op de staatssecretaris. Deze moet maatregelen als hiervoor bedoeld baseren op een individueel onderzoek van het concrete geval, waarbij geldt dat systematische en willekeurige controles niet zijn toegestaan (zie punten 52 en 55 tot en met 57 van het arrest van het Hof van 18 december 2014, McCarthy, ECLI:EU:C:2014:2450). Het voorgaande is ook het uitgangspunt van paragraaf 4.2 van de richtsnoeren. Daarin wordt de bevoegdheid voor de lidstaten om in individuele gevallen onderzoek te doen afhankelijk gesteld van een gegrond vermoeden van misbruik. Dit volgt ook uit paragraaf 16 van de mededeling van de Commissie van 22 december 2023 betreffende richtsnoeren betreffende het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden (C/2023/1392), die de richtsnoeren van 2 juli 2009 vervangt.
    5.2.2. Bij het antwoord op de vraag wanneer de staatssecretaris een vermoeden van misbruik mag aannemen heeft hij beoordelingsruimte. De in de richtsnoeren opgenomen lijst met concrete aanwijzingen die kunnen leiden tot het instellen van een onderzoek naar eventueel misbruik, is niet-limitatief. Het staat de staatssecretaris vrij andere omstandigheden bij de beoordeling te betrekken. Dit laat onverlet dat de bestuursrechter kan toetsen, zij het met enige terughoudendheid, of de door de staatssecretaris in aanmerking genomen concrete aanwijzingen het instellen van een onderzoek rechtvaardigen.
    5.2.3. Dat de vreemdeling niet met documenten aannemelijk heeft gemaakt dat hij vijf jaar heeft samengewoond met referent, heeft de rechtbank terecht als onvoldoende indicator voor een gegrond vermoeden van misbruik aangenomen. Omdat de staatssecretaris heeft gesteld dat de indicator dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij vijf jaar heeft samengewoond met referent de bepalende indicator is geweest, was er dus geen gegrond vermoeden om een diepgaander individueel onderzoek in te stellen. De staatssecretaris heeft in zijn besluit weliswaar meer indicatoren genoemd, maar bevestigd dat de overige genoemde indicatoren geen zelfstandige betekenis hebben voor de vraag naar een gegrond vermoeden van misbruik. De rechtbank heeft daarom terecht de besluiten vernietigd. Dit oordeel van de rechtbank neemt niet weg dat de staatssecretaris alsnog de aanvraag mag afwijzen als de vreemdeling niet aan de vereisten van artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn voldoet. Dat is een andere vraag, waarop de rechtbank niet heeft vernietigd. 
    De grief faalt.
    Het incidenteel hoger beroep
    6.       Het incidenteel hoger beroep leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het incidenteel hogerberoepschrift geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
    7.       Het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2024
    382-1078
     
    BIJLAGE
     
    Vreemdelingenbesluit 2000
    Artikel 8.7
    […]
    4. Deze paragraaf is eveneens van toepassing op de ongehuwde partner die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleidt of zich bij hem in Nederland voegt en die een deugdelijk bewezen duurzame relatie met die vreemdeling heeft, en op de rechtstreekse bloedverwant in de neergaande lijn van een zodanige partner, voor zover die bloedverwant jonger is dan 18 jaar en die partner vergezelt of zich bij die partner in Nederland voegt.
    Artikel 8.13
    1. De vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede, derde of vierde lid, die niet de nationaliteit bezit van een staat als bedoeld in het eerste lid van dat artikel, heeft langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland, voor zover hij in Nederland verblijft bij een vreemdeling als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, onder a, b of c.
    […].
    Artikel 8.17
    1. Duurzaam verblijfsrecht in Nederland heeft:
    […]
    b. de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede, derde of vierde lid, die gedurende vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf heeft gehad bij een vreemdeling als bedoeld onder a, waarbij mede wordt betrokken de periode waarin hij voldeed aan de voorwaarden van artikel 8.15, vijfde lid, onder a, b of c.
    […].
    Artikel 8.20
    1. Onze Minister verstrekt de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede, derde of vierde lid, met duurzaam verblijfsrecht en die niet de nationaliteit bezit van een staat als bedoeld in het eerste lid van dat artikel, op aanvraag een verblijfsdocument, waarvan het model wordt vastgesteld bij ministeriële regeling. Artikel 25, tweede en derde lid, van de Wet is niet van toepassing.
    […].
    Artikel 8.25
    Onze Minister kan het rechtmatig verblijf ontzeggen, dan wel beëindigen, in geval van rechtsmisbruik of indien de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens zouden hebben geleid tot weigering van toegang of verblijf. Artikel 3.29 is van overeenkomstige toepassing.
    Richtlijn 2004/38/EG (Verblijfsrichtlijn)
    Artikel 7
    1. Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
    a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
    b) indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of
    c) — indien hij is ingeschreven aan een particuliere dan wel openbare instelling die door het gastland overeenkomstig de wetgeving of administratieve praktijk is erkend of wordt gefinancierd, om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding, te volgen; en
    — indien hij beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en hij de bevoegde nationale autoriteit, - door middel van een verklaring of van een gelijkwaardig middel van zijn keuze -, de zekerheid verschaft dat hij over voldoende middelen beschikt om te voorkomen dat hij of zijn familieleden tijdens zijn verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland; of
    d) indien hij een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden onder a), b) of c) en hij deze burger begeleidt of zich bij hem voegt.
    2. Het verblijfsrecht van lid 1 strekt zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, en voldoen aan de voorwaarden onder a), b) of c).
    […].
    Artikel 16
    1. Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III.
    2. Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het gastland bij de burger van de Unie hebben gewoond.
    […].
    Artikel 35
    De lidstaten kunnen de nodige maatregelen nemen om een in deze richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Deze maatregelen zijn evenredig en zijn onderworpen aan de procedurele waarborgen van de artikelen 30 en 31.