ECLI:NL:RVS:2023:2316, Raad van State, 14-06-2023, 202203296/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot een ponton met daarop een opbouw die zonder de vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd en ligt afgemeerd nabij het perceel [locatie] te Warten. Op 3 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Leeuwarden een controle uitgevoerd op het perceel, dat in eigendom is van [appellant] en geconstateerd dat er een bouwwerk in de vorm van een ponton, afgemeerd in het water, met daarop een opbouw, is gebouwd zonder een daarvoor vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" (hierna: het bestemmingsplan). Ingevolge dit bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Water". Het perceel heeft niet de aanduiding "ligoever permanent woonschip" of "ligoever recreatief woonschip".

202203296/1/R3.
    Datum uitspraak: 14 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] h.o.d.n. [bedrijf], gevestigd te Warten, gemeente Leeuwarden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 14 april 2022 in zaak nr. 20/3624 in het geding tussen:
    [appellant],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 april 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot een ponton met daarop een opbouw die zonder de vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd en ligt afgemeerd nabij het perceel [locatie] te Warten, kadastraal bekend sectie B, nummer 2799 (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 19 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant]  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De derde-belanghebbenden [partij A], [partij B] en [partij C], [partij D] en [partij E], [partij F], [partij G], [partij H] en [partij I] en [partij J] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 19 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H. van der Meulen, advocaat te Joure, en het college vertegenwoordigd door mr. R.W. Steen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij E], namens de derde-belanghebbenden, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 3 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Leeuwarden een controle uitgevoerd op het perceel, dat in eigendom is van [appellant] en geconstateerd dat er een bouwwerk in de vorm van een ponton, afgemeerd in het water, met daarop een opbouw, is gebouwd zonder een daarvoor vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" (hierna: het bestemmingsplan). Ingevolge dit bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Water". Het perceel heeft niet de aanduiding "ligoever permanent woonschip" of "ligoever recreatief woonschip".
    Op 6 januari 2020 is [appellant] schriftelijk op de hoogte gesteld van de geconstateerde overtreding en van het voornemen van het college om een last onder dwangsom op te leggen, als de overtreding niet ongedaan wordt gemaakt.
    Op 20 april 2020 heeft het college geconstateerd dat de ponton niet is verwijderd en een last onder dwangsom opgelegd om voor 1 augustus 2020 de ponton met daarop de woning te verwijderen en verwijderd te houden. Dit omdat er geen omgevingsvergunning voor het bouwen is verleend voor de ponton met woning en er wordt gehandeld in strijd met het bestemmingsplan.
    Op 16 juni 2020 is door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de ponton met daarop de woning naar aanleiding van de bij besluit van 20 april 2020 opgelegde last onder dwangsom niet is verwijderd.
    2.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    3.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het op het perceel aanwezige ponton met opbouw, omdat de ponton met opbouw een bouwwerk is waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, die er niet is. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college terecht heeft gesteld dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan, nu de ponton kan worden aangeduid als een bouwwerk dat bedoeld is om ter plaatse te functioneren. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat nu de ponton wordt aangemerkt als een bouwwerk en de ponton na het inwerkingtreden van het bestemmingsplan daar is neergelegd, er geen sprake is van voortgezet strijdig gebruik, waardoor de ponton met opbouw niet valt onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan. [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Is er sprake van een overtreding?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden. Volgens hem heeft de rechtbank in navolging van het college ten onrechte overwogen dat de ponton met opbouw als bouwwerk moet worden aangemerkt. [appellant] voert daarbij aan dat het gaat om een schip of vaartuig dat wordt gebruikt voor verblijf en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart. Doordat aan de ponton een elektrische voortstuwingsinstallatie gekoppeld kan worden, is de ponton met de daarop eenvoudig te monteren bedieningsinstallatie geschikt voor verplaatsing op het water. Op deze wijze mag de ponton als schip gebruikt worden om mee te varen op grond van de Binnenvaartwet. [appellant] stelt dan ook dat de ponton naar inrichting en doel een schip is als bedoeld in artikel 1, zevende lid, van de Woningwet en dat de ponton daarom ten onrechte is aangemerkt als een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is vereist.
    4.1.    De rechtbank heeft onder 4.3 van de aangevallen uitspraak overwogen dat de ponton niet beschikt over een eigen stuurinrichting of aandrijving, bereikbaar is via een losse loopplank en met spitpalen vast zit aan de waterbodem. De opbouw beschikt over een woonkamer, een keuken en een toilet en is geschikt om er gedurende langere tijd in te verblijven. De rechtbank oordeelt ook dat de ponton met opbouw de uiterlijke verschijningsvorm van een drijvende (recreatie)woning heeft en dat de ponton met opbouw daarom niet bedoeld is om mee te varen maar om ter plaatse te functioneren. De omstandigheid dat de ponton wel verplaatst kan worden met behulp van een duwer en dat [appellant] dit in de toekomst beoogt te doen, maakt dat niet anders. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat de ponton met de opbouw moet worden aangemerkt als een bouwwerk. In dit verband heeft de rechtbank geoordeeld dat de ponton met opbouw niet valt onder artikel 1, zevende lid, van de Woningwet.
    4.2.    De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de betrokken ponton met opbouw als een bouwwerk dient te worden aangemerkt. Het begrip bouwwerk is in de Woningwet noch in de Wabo omschreven. De Wabo beoogt, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91 en 92), aan te sluiten bij het begrip bouwwerk, zoals dat onder de Woningwet werd aangeduid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 16 april 2014, onder 5.1, ECLI:NL:RVS:2014:1331, en de uitspraak van 3 juni 2015, onder 4.2, ECLI:NL:RVS:2015:1749, kan ook bij toepassing van de Wabo voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening, die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materieel, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren."
    Niet in geschil is dat de ponton met opbouw een constructie is van enige omvang. Verder is de ponton op directe of indirecte wijze met de grond verbonden via spitpalen, waarmee de ponton vast zit aan de waterbodem. Ook is de ponton met opbouw bedoeld om ter plaatse te functioneren. De opbouw heeft de uiterlijke verschijningsvorm van een drijvende (recreatie)woning en is ook bedoeld om als recreatiewoning ter plaatse te functioneren. De opbouw beschikt daarvoor over een woonkamer, keuken en toilet en is geschikt om er gedurende langere tijd in te verblijven. Daarvoor is er ook een voorziening voor schoon drinkwater en vuil water aanwezig. Dat brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich mee dat de ponton met opbouw is bedoeld om ter plaatse te functioneren. Dat de ponton niet altijd op dezelfde plaats ligt en verplaatsbaar is, is bij dit soort bouwwerken niet doorslaggevend. De vraag of iets een bouwwerk is, moet namelijk niet alleen worden bezien aan de hand van de wijze waarop het met de grond is verbonden, maar ook aan de hand van de aard en hoedanigheid van het object, alsmede het gebruik dat ervan wordt gemaakt. De aard en hoedanigheid van de opbouw en het gebruik van de ponton met opbouw als recreatiewoning zijn hier bepalend. De omstandigheid dat de ponton relatief eenvoudig te verplaatsen is, is niet doorslaggevend voor het oordeel of het een bouwwerk is. Vergelijk de vaste rechtspraak van de Afdeling over woonboten, zoals onder meer volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331.
    Voor zover [appellant] betoogt dat de ponton met opbouw moet worden gezien als een schip of vaartuig dat wordt gebruikt voor verblijf en dat is bestemd voor de vaart, overweegt de Afdeling dat [appellant] heeft aangegeven de ponton met opbouw te willen gebruiken als recreatiewoning. Het wordt dus niet gebruikt als een schip voor de vaart. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de ponton met opbouw niet valt onder artikel 1, zevende lid, van de Woningwet, waar het gaat om een schip dat wordt gebruikt voor de vaart. De Afdeling wijst in dit verband naar haar uitspraak van 13 mei 2020, onder 3.2, ECLI:NL:RVS:2020:1216, waaruit blijkt dat op het moment dat de ponton met opbouw primair is bestemd als recreatiewoning en niet is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart, het geen schip is waarvoor de tussencategorie van artikel 1, zevende lid, van de Woningwet, blijkens de Memorie van Toelichting bij dit artikel, is bedoeld. De omstandigheid dat het mogelijk is de ponton met opbouw te verplaatsen betekent niet dat het ook is bestemd voor de vaart.
    4.3.    Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de ponton met opbouw is aan te merken als bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist.       
              Het betoog slaagt niet.
    Strijd met het bestemmingsplan
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ligging van de ponton nabij de jachtwerf binnen de in het bestemmingsplan aan de gronden gegeven bestemming "Water" verboden is. [appellant] stelt daarbij dat de rechtbank de ponton ten onrechte als bouwwerk bedoeld om ter plaatse te functioneren heeft aangemerkt. Hij stelt dat het gaat om een schip bestemd en gebruikt voor de vaart en voor verblijf.
    5.1.    Vast staat dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom het bestemmingsplan, dat door de raad van de voormalige gemeente Boarnsterhim is vastgesteld op 10 maart 2009, van toepassing was. De rechtbank heeft onder 6.3 van de aangevallen uitspraak terecht overwogen dat de ponton met opbouw binnen de bestemming "Water" van het bestemmingsplan ligt. Binnen deze bestemming zijn geen bouwwerken voor (recreatief) verblijf toegestaan, behalve op de gronden die op de verbeelding bij het bestemmingsplan zijn aangegeven met "ligoever permanent woonschip" of "ligoever recreatief woonschip". Niet in geschil is dat aan het perceel waarop de ponton met opbouw ligt een dergelijke aanduiding niet is toegekend. Met de rechtbank is de Afdeling, zoals hiervoor is overwogen, van oordeel dat de ponton met opbouw is aan te merken als bouwwerk. Dat bouwwerk is bestemd voor verblijf. Volgens artikel 14 van de regels van het bestemmingsplan is dat gebruik op de betrokken plaats niet toegestaan. Dus heeft de rechtbank terecht overwogen dat sprake is van strijd met artikel 14 van de planregels. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het in zoverre niet relevant is of feitelijk sprake is van permanente bewoning van het bouwwerk of van recreatief verblijf.   
              Het betoogt slaagt niet.
    Gebruiksovergangsrecht
    6.       [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ponton niet wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. De ponton ligt, bevestigt met spitpalen in de waterbodem, langs een oeverstrook direct ten zuidoosten van de bedrijfslocatie van Jachtwerf [appellant] tussen de aanmeerpalen enerzijds en de oeverwal anderzijds. Deze strook is volgens [appellant] al geruime tijd, in ieder geval al voor inwerkingtreding van het bestemmingplan, in gebruik als ligoever voor recreatieve woonschepen. [appellant] stelt dat deze verblijfplaats is toegelaten op grond van het bij het bestemmingsplan behorend overgangsrecht. Zo zijn de aanmeerpalen lang voor inwerkingtreding van het bestemmingsplan in het water aangebracht ten behoeve van het aanmeren van schepen behorende tot de door [appellant] geëxploiteerde jachtwerf/haven.
    6.1.    De rechtbank heeft onder 6.3 van de aangevallen uitspraak overwogen dat de ponton niet aan de aanmeerpalen vastligt maar tussen de aanmeerpalen in, aan de waterbodem vastgemaakt met spitpalen. De rechtbank volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat de ponton een (plezier)vaartuig is dat bestemd is voor de vaart en slechts tijdelijk aangemeerd ligt. Nu de rechtbank de ponton aanmerkt als bouwwerk en dit ponton na inwerkingtreding van het bestemmingsplan daar is neergelegd, is er geen sprake van voortgezet strijdig gebruik. De ponton met opbouw valt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan.
    6.2.    Het gebruiksovergangsrecht bepaalt dat het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van het plan mag worden voortgezet of gewijzigd zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemming in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan op 10 maart 2009 is vastgesteld. Op het moment dat dit plan van kracht werd lag de ponton met opbouw nog niet op de betrokken plek. In zoverre is het overgangsrecht niet van toepassing. Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat het betrokken deel van de ligoever in het verleden en ook op het moment van het van kracht worden van het bestemmingsplan wel werd gebruikt als aanmeerplaats voor schepen. Dit gebruik wijkt naar het oordeel van de Afdeling in aard en omvang af van het gebruik als ligplaats voor de ponton en is daarmee anders dan in het verleden het geval was. Ook in zoverre valt het gebruik niet onder het overgangsrecht. De Afdeling is dan ook met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van voortgezet strijdig gebruik. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat de ponton met opbouw niet valt onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak terecht geoordeeld dat het college bevoegd was tegen de geconstateerde overtreding handhavend op te treden.
    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2023
    159-1037
     
    BIJLAGE
     
    Woningwet
    Artikel 1, zevende lid, van de Woningwet luidt:
    "[…];
    7. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde is een schip dat wordt gebruikt voor verblijf en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart geen bouwwerk."
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […];
    b. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],
    […]."
    Artikel 2.3a van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
    Bestemmingsplan "Buitengebied 2008"
    Artikel 14 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De op de plankaart voor "Water" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. water en oeverstroken, met een functie voor het scheepvaartverkeer, de waterrecreatie, de natuur en de waterhuishouding;
    (…)
    d. dagrecreatieve voorzieningen, uitsluitend in de vorm van parkeer- en picknickvoorzieningen, visplaatsen, aanlegplaatsen en naar de aard daarmee gelijk te stellen kleinschalige voorzieningen;
    (…)
    en voor zover de gronden op de plankaart zijn aan gegeven met:
    j. "ligoever permanent woonschip" tevens voor het innemen van een ligoever van een permanent bewoond woonschip;
    k. "ligoever recreatief woonschip" tevens voor het innemen van een ligoever van een recreatief woonschip;
    (…)
    met dien verstande dat de bestaande indeling voor wat betreft de waterlijn, kaden en oevers uitgangspunt is.
    Voor zover de gronden zijn aangeduid met "ligoever recreatief woonschip" is het bestaande woonschip in de bestemming begrepen met inbegrip van het bijbehorende terrein overeenkomstig de bestaande indeling, verharding, beschoeiing, (aanleg) steiger en met inbegrip van eventuele bijgebouwen".
    Artikel 33 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "1. Overgangsbepalingen ten aanzien van bouwwerken
    Bouwwerken, die het tijdstip van de eerste terinzagelegging van dit plan bestaan dan wel worden gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde in of krachtens de Woningwet, en in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mogen, mits de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot:
    a. Gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    b. Na het tenietgaan ten gevolgen van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning geschiedt binnen 18 maanden na het tenietgaan.
    2. Vrijstelling
    Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 1, dat de bestaande afwijkingen naar de omvang niet mogen worden vergroot en toestaan dat een eenmalige vergroting plaatsvindt van de inhoud van de in lid 1 toegelaten bouwwerken met niet meer dan 10%.
    3. Overgangsbepalingen ten aanzien van het gebruik
    het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet worden vergroot.
    4. Uitzonderingen op het overgangsrecht
    a. Lid 1 is niet van toepassing op bouwwerken, die weliswaar bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan, doch zijn gebouwd in strijd met het toen geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    b. Lid 3 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    5. Strafbepaling
    overtreding van het bepaalde in lid 3 wordt aangemerkt als een strafbaar feit in de zin van artikel 1a. onder 2° van de Wet op de economische delicten."