ECLI:NL:RVS:2024:2529, Raad van State, 21-06-2024, 202401225/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2023 heeft de raad van de gemeente Bergen op Zoom het bestemmingsplan "Poortgebied Bergsche heide 2022" vastgesteld. Het plan maakt de ontwikkeling van het Poortgebied van het Landschapspark Bergsche Heide mogelijk. Het Poortgebied wordt ontwikkeld aan de oostelijke rand van Bergen op Zoom direct aan de A4. Het plan maakt onder meer de ontwikkeling mogelijk van een hotel, twee fastfoodrestaurant en een energyhub, waar onder meer LNG wordt aangeboden. Bovendien wordt er voorzien in de aanleg van een nieuwe ontsluitingsweg naar het achterliggende landschapspark met parkeervoorziening. Verder wordt er geïnvesteerd in natuur- en landschapsontwikkeling. Bovendien wordt het voormalige campingterrein getransformeerd tot een camping met 150 recreatiewoningen en 65 chalets/stacaravans. [verzoeker sub 2] woont op korte afstand van het plangebied aan de [locatie] in Bergen op Zoom. [verzoeker sub 1] heeft een agrarisch teeltbedrijf. Een deel van zijn agrarische percelen grenst aan het plangebied, namelijk aan de Vredenburg, en een ander deel van de gronden liggen op korte afstand van het Natura 2000-gebied Brabantse Wal.

202401225/2/R2
    Datum uitspraak: 21 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    1.       [verzoeker sub 1], wonend in Bergen op zoom,
    2.       [verzoeker sub 2], wonend in Bergen op zoom,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Bergen op Zoom,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Poortgebied Bergsche heide 2022" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 2] beroep ingesteld.
    [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 2] hebben de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op de zitting behandeld op 6 juni 2024, waar [verzoeker sub 1], [verzoeker sub 2] en de raad, vertegenwoordigd door W.M.M. Vansteelandt en D.J.L. Brandwijk - van Rijswijk, bijgestaan door A.M. op den Dries, zijn verschenen. Voorts is op de zitting Port of Bergen op Zoom, vertegenwoordigd door mr. D.H.J. Kochx en [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.M. Königel, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 15 december 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    3.       Het plan maakt de ontwikkeling van het Poortgebied van het Landschapspark Bergsche Heide mogelijk. Het Poortgebied wordt ontwikkeld aan de oostelijke rand van Bergen op Zoom direct aan de A4. Het plan maakt onder meer de ontwikkeling mogelijk van een hotel, twee fastfoodrestaurant en een energyhub, waar onder meer LNG wordt aangeboden. Bovendien wordt er voorzien in de aanleg van een nieuwe ontsluitingsweg naar het achterliggende landschapspark met parkeervoorziening. Verder wordt er geïnvesteerd in natuur- en landschapsontwikkeling. Bovendien wordt het voormalige campingterrein getransformeerd tot een camping met 150 recreatiewoningen en 65 chalets/stacaravans.
    4.       [verzoeker sub 2] woont op korte afstand van het plangebied aan de [locatie] in Bergen op Zoom. [verzoeker sub 1] heeft een agrarisch teeltbedrijf. Een deel van zijn agrarische percelen grenst aan het plangebied, namelijk aan de Vredenburg, en een ander deel van de gronden liggen op korte afstand van het Natura 2000-gebied Brabantse Wal.
    [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1] hebben beroep ingesteld en verzoeken ingediend, omdat zij het niet eens zijn met het plan. [verzoeker sub 2] vreest voor aantasting van haar woon- en leefklimaat en [verzoeker sub 1] voor een beperking van zijn bedrijfsvoering.
    5.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Spoedeisend belang
    6.       Op de zitting heeft de raad gezegd dat er nog geen aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend, maar dat deze op korte termijn wordt verwacht. De aanvraag zal gaan over de ontwikkeling van het gehele plan. Op de zitting heeft de ontwikkelaar, Port of Bergen op Zoom, gezegd niet te willen wachten met de ontwikkeling van het plan totdat in de bodemzaak uitspraak is gedaan.
    Gelet op de zogenoemde Tegelen-rechtspraak, die onder meer is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510, hebben [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1], naar het oordeel van de voorzieningenrechter, een spoedeisend belang bij de schorsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Als het bestemmingsplan immers in werking treedt en als het college van burgemeester en wethouders daarna een besluit op de aanvraag en vervolgens een besluit zou nemen op het bezwaar tegen de verlening van de omgevingsvergunning, dan vormt het bestemmingsplan daarbij het toetsingskader en kan een latere vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan door de Afdeling daaraan niet afdoen. De eventuele schorsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingplan voorkomt dat. Daarom is er spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening. Dat betekent nog niet dat de verzoeken worden toegewezen, maar wel dat op grond van de inhoud van de zaak wordt beslist, of ze moeten worden toegewezen.
    Beoordeling van de verzoeken
    7.       De belangrijkste beroepsgronden van [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1] gaan over de stikstof, externe veiligheid en geluid. Zoals op de zitting is besproken, zal de voorzieningenrechter de beoordeling van het verzoek beperken tot alleen die beroepsgronden.
    Stikstof/Natura 2000-gebied
    8.       [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1] betogen allebei dat de raad bij de voorbereiding van het plan een milieueffectrapport (MER) had moeten maken. Zij voeren aan dat de raad ten onrechte twee percelen in het plan heeft bestemd als stikstofcompensatiegebieden voor interne saldering. Volgens [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1] worden deze percelen echter gebruikt voor externe saldering, wat volgens hen niet is toegestaan. Daardoor had de raad een passende beoordeling op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) moeten maken.
    8.1.    [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1] doen een beroep op bepalingen uit de Wnb en artikel 7.2a van de Wet milieubeheer (hierna: de Wmb).
    Onder verwijzing naar overwegingen 6 tot en met 8 van de uitspraak van 24 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4448), overweegt de voorzieningenrechter dat [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1] zich niet kunnen beroepen op de bepalingen uit de Wnb. Verder brengt een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de normen van de Wnb omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich ook niet kunnen beroepen op die normen ten behoeve van het betoog dat een MER moest worden gemaakt. Vergelijk overweging 10.87 van de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706.
    Externe veiligheid
    9.       [verzoeker sub 2] betoogt dat in het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de externe veiligheid, haar recreatiewoning ten onrechte niet is aangemerkt als (beperkt) kwetsbaar object en ten onrechte niet is meegenomen in dat onderzoek. Haar recreatiewoning heeft dan wel de bestemming "Recreatie" op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Oost 2020", maar het is haar vaste verblijfsplaats. Bovendien ligt haar recreatiewoning 45 m verwijderd van de beoogde energyhub, waardoor niet aan de afstandseisen wordt voldaan. Ook is in het onderzoek niet met alle omstandigheden met betrekking tot gevaarzetting rekening gehouden, zoals weersomstandigheden. Daarbij komt nog dat het verplaatsen van het vulpunt 15 m naar het noorden, niet afdoende in de planregels is geborgd.
    [verzoeker sub 1] betoogt dat de raad in het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de externe veiligheid vanwege de komst van een energyhub, ten onrechte zijn bedrijf niet bij dat onderzoek heeft betrokken, dat volgens hem 40 m bij het vulpunt vandaan ligt. Verder heeft de raad ten onrechte geen rekening gehouden met zijn bedrijfswerkzaamheden- en activiteiten waar 15 personen werkzaam zijn. Hij voert aan dat op zijn bedrijfsperceel meerdere ontstekingsbronnen aanwezig zijn die het gevaar vergroten bij een calamiteit.
    [verzoeker sub 1] betoogt dat gelet hierop aanzienlijke milieugevolgen konden worden verwacht en dat daarom een MER had moeten worden gemaakt.
    9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de recreatiewoning van [verzoeker sub 2], anders dan zij betoogt, verder is verwijderd dan 50 m vanaf het vulpunt en dat de recreatiewoning van [verzoeker sub 2] niet hoefde te worden betrokken in het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de externe veiligheid voor het plaatsgebonden risico.
    Verder stelt de raad zich op het standpunt dat de gronden van [verzoeker sub 1] een agrarische bestemming hebben en om die reden zijn perceel niet is aan te merken als een (beperkt) kwetsbaar object. Daarom is zijn perceel niet betrokken in het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de externe veiligheid en hoefde er dus ook geen rekening te worden gehouden met zijn bedrijfsactiviteiten.
    9.2.    De raad heeft voor de gevolgen van het plan voor de externe veiligheid van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico, onderzoek laten doen door AVIV. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Risicoanalyse/ LNG-tankstation Bergen op Zoom" van 4 maart 2022 (hierna: risicoanalyse), dat als bijlage 15 bij de plantoelichting is gevoegd. Naar aanleiding van bezwaren heeft AVIV, in opdracht van de raad, de aanvullende notitie "Notitie/ Externe veiligheid LNG-tankstation Bergen op Zoom aanpassing" (hierna: aanvullende notitie) opgesteld op 29 maart 2023, die is als bijlage 16 bij de plantoelichting gevoegd. Uit de risicoanalyse volgt dat het plaatsgebonden risicocontour gedeeltelijk buiten de inrichting ligt, maar dat binnen die contour geen gronden bestemd zijn voor (beperkt) kwetsbare objecten. Verder volgt uit de risicoanalyse dat het groepsrisico ten gevolge van het plan, onder de oriëntatiewaarde blijft.
    9.3.    Op het punt dat [verzoeker sub 2] betoogt dat haar recreatiewoning ten onrechte niet is betrokken in het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de externe veiligheid van het plaatsgebonden risico, overweegt de voorzieningenrechter dat uit de aanvullende notitie volgt dat de recreatiewoning van [verzoeker sub 2] buiten de PR 10-6 contour valt. Dit nog daargelaten de vraag of de recreatiewoning van [verzoeker sub 2] is aan te merken als een (beperkt) kwetsbaar object. Verder geldt dat het vulpunt alleen binnen het bouwvlak mag worden gerealiseerd en dat de afstand van haar recreatiewoning tot aan het bouwvlak meer bedraagt dan 50 m.
    Op het punt dat [verzoeker sub 1] betoogt dat zijn perceel ten onrechte niet is betrokken in het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de externe veiligheid van het plaatsgebonden risico, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat binnen de relevante PR 10-6-contour geen sprake is van (beperkt) kwetsbare objecten op de gronden van [verzoeker sub 1].
    9.4.    Op het punt dat [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1] betogen dat hun percelen ten onrechte niet zijn betrokken in het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de externe veiligheid van het groepsrisico, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De raad heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat de oriëntatiewaarde niet wordt overschreden als met meer personen in dat onderzoek rekening wordt gehouden, waaronder op de percelen van [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1]. De voorzieningenrechter acht dit aannemelijk, aangezien uit de aanvullende notitie blijkt dat de groepsrisicocurve ruim onder de oriëntatiewaarde ligt. Dit nog los van de vraag of de percelen van [verzoeker sub 2] en [verzoeker sub 1] überhaupt in het onderzoek meegenomen moesten worden. Om dit helemaal zeker te stellen heeft de raad op de zitting overigens toegezegd dat er voor het groepsrisico een aanvullende berekening wordt gemaakt, waarbij de recreatiewoning van [verzoeker sub 2] alsnog wordt meegenomen.
    9.5.    Gelet op wat onder 9.2 tot en met 9.4 is overwogen, mocht de raad voor het aspect externe veiligheid tot de conclusie komen dat er geen aanzienlijke milieueffecten hoefden te worden verwacht en dat er daarom geen MER hoefde te worden gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid
    10.     [verzoeker sub 2] betoogt dat de raad haar recreatiewoning ten onrechte niet heeft betrokken in het akoestisch onderzoek.
    10.1.  Het perceel van [verzoeker sub 2] heeft op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Oost 2020" de bestemming "Recreatie" met de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - verblijfsrecreatie 3". Op deze gronden is het toegestaan om stacaravans te plaatsen en/of kampeerchalets voor recreatief gebruik van personen die hun hoofdverblijf elders hebben. Op grond van artikel 12.4.1 onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Oost 2020" is het verboden om in de recreatiewoning te wonen.
    10.2.  De raad stelt terecht dat de recreatiewoning van [verzoeker sub 2] geen geluidgevoelig object is, zodat die niet in het akoestisch onderzoek hoefde te worden betrokken. Een recreatiewoning is in beginsel geen geluidgevoelig gebouw is in de zin van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh). Zie bij wijze van voorbeeld de uitspraak van 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1431. In deze zaak is er geen reden om van dat uitgangspunt af te wijken. De raad mocht zich daarnaast op het standpunt stellen dat ter plaatse van het recreatieterrein sprake is van een aanvaardbaar verblijfsklimaat, omdat de effecten van de ontwikkeling van de ontsluitingsweg verwaarloosbaar zijn, mede vanwege de al bestaande snelweg A4 en spoorweg in de buurt van de recreatiewoning van [verzoeker sub 2].
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Daarom bestaat aanleiding de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst de verzoeken af.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzieningenrechter
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2024
    680-1019
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:81 luidt:
    "1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    2. Indien bij de bestuursrechter beroep is ingesteld, kan een verzoek om voorlopige voorziening worden gedaan door een partij in de hoofdzaak.
    3. Indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan een verzoek om voorlopige voorziening worden gedaan door de indiener van het bezwaarschrift, onderscheidenlijk door de indiener van het beroepschrift of door de belanghebbende die geen recht heeft tot het instellen van administratief beroep.
    4. De artikelen 6:4, derde lid, 6:5, 6:6, 6:14, 6:15, 6:17, 6:19 en 6:21 zijn van overeenkomstige toepassing. De indiener van het verzoekschrift die bezwaar heeft gemaakt dan wel beroep heeft ingesteld, legt daarbij een afschrift van het bezwaar- of beroepschrift over.
    […]."
    Wet natuurbescherming
    Artikel 2.7 luidt:
    "1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.
    […]."
    Artikel 2.8 luidt:
    "1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied."
    Wet milieubeheer
    Artikel 7.2a luidt:
    "Een milieueffectrapport wordt gemaakt bij de voorbereiding van een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt artikel 2.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming."
    Bestemmingsplan "Buitengebied Oost 2020"
    Artikel 12.4.1 luidt:
    "Onder het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, wordt in ieder geval begrepen het gebruik van gronden en opstallen:
    […];
    c. wonen, behoudens in een bedrijfswoning, als bedoeld onder 12.1;
    […]."