ECLI:NL:RBLIM:2024:2733, Rechtbank Limburg, 28-05-2024, ROE 22/2889
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep tegen het opleggen van een last onder dwangsom wegens het overtreden van artikel 2:89 APV Kerkrade door het vervoeren van inbrekerswerktuig. Beroep ongegrond. De bepaling van de APV is niet onverbindend. Er is sprake van een overtreding. Verweerder heeft deze overtreding deugdelijk gemotiveerd, de belangen voldoende afgewogen en het besluit zorgvuldig voorbereid. De last onder dwangsom heeft geen punitief karakter.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 22/2889
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M.E. Cuppen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kerkrade 
    (gemachtigde: [gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college om de aan hem opgelegde last onder dwangsom in stand te laten (verder: het bestreden besluit). De last is hem opgelegd ter zake van het verbod om inbrekerswerktuigen te vervoeren in het kader van artikel 2:89 van de APV gemeente Kerkrade 2022 (verder: APV) (verder: het primaire besluit).
    
    2. Met het bestreden besluit van 24 november 2022 op het bezwaar van eiser van 29 april 2022 is het college bij het primaire besluit van 7 april 2022 gebleven.
    
    3. Op 13 december 2022 heeft eiser beroep ingesteld. Op 2 februari 2023 heeft het college op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    4. De rechtbank heeft het beroep op 19 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen mr. M.Ph.E.M. Cratsborn waarnemend voor mr. M.E. Cuppen namens eiser en [gemachtigde] namens het college.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    6. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    7. Op 7 juni 2021 is eiser rond tien voor half vijf in de nacht aangehouden door de politie in de gemeente Kerkrade met een breekijzer bij zich. Op 22 juni 2021 heeft het college daarover een door de politie opgestelde bestuurlijke rapportage ontvangen. Op 24 juni 2021 heeft eiser naar aanleiding daarvan een formele waarschuwing gekregen. De waarschuwing zag op het overtreden van artikel 2:89, eerste lid, van de APV: het verbod op het vervoeren van inbrekerswerktuigen. 
    
    8. Op 14 februari 2022 heeft het college een tweede door de politie opgestelde bestuurlijke rapportage ontvangen. In die rapportage staat dat eiser op 3 februari 2022 wederom inbrekerswerktuig vervoerd heeft in de gemeente Kerkrade. De politie heeft eiser om ongeveer tien voor vijf in de nacht aangehouden op de Kerkradersteenweg in Kerkrade. Dit keer werden bij hem twee zaklampen, vier schroevendraaiers, een paar plastic wegwerphandschoenen en een paar dunne werkhandschoenen aangetroffen. Hiervan zaten twee schroevendraaiers en een zaklamp in de buddyseat van de scooter van eiser. Het overige droeg hij bij zich in zijn kleding. 
    
    9. Op grond van deze tweede overtreding heeft het college op 24 februari 2022 een voornemen verstuurd om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de daarin aan hem geboden mogelijkheid een zienswijze in te dienen. Het college heeft op 7 april 2022 de voorgenomen last onder dwangsom opgelegd. Deze dwangsom houdt in dat eiser voor elke overtreding van artikel 2:89, eerste lid, van de APV een dwangsom van 1000 euro krijgt opgelegd tot een maximaal van 5000.
    
    
      
        Wat stelt eiser in beroep?
      
    
    10. Eiser voert het volgende aan tegen het bestreden besluit. 
    
    
      10.1.
      Eiser stelt dat artikel 2:89 van de APV onverbindend is. Met dit artikel zou namelijk het vervoer van volledig onschuldige zaken verboden worden waarmee geen algemene belang gediend is. 
      
    
    
      10.2.
      Verder stelt eiser dat er geen sprake is van een overtreding, althans dat het college de overtreding onvoldoende motiveert. Eiser heeft een goede verklaring voor de meegevoerde zaken. Deze zijn niet bedoeld om mee in te breken. 
      
    
    
      10.3.
      Eiser stelt ook dat er gebreken kleven aan de voorbereiding van het besluit. Eiser vindt de bestuurlijke rapportage van 14 februari 2022 (verder: de rapportage) te summier. Concreet komt niet naar voren of eiser bevraagd is over deze zaken en zijn aanwezigheid ter plekke. Verder is niet vastgesteld dat de aangetroffen zaken bij een inbraak zijn gebruikt of dat inbraken in het algemeen met soortgelijke zaken worden gepleegd. Tot slot blijkt de maatschappelijke urgentie onvoldoende uit de rapportage. 
      
    
    
      10.4.
      Verder stelt eiser dat het college fouten heeft gemaakt bij de belangenafweging, deze is onvoldoende gemotiveerd en zorgvuldig. Eiser voert hiertoe aan dat hij geen inkomsten heeft en daarom een verbeurde dwangsom niet zou kunnen betalen. Dit is niet meegewogen door het college. Onder dit punt voert eiser ook aan dat hij niet in Kerkrade woont. Hierdoor zou de inzet van een last onder dwangsom weinig effectief en geschikt zijn. Eiser stelt zich hierbij op het standpunt dat het pas aanvoeren door het college van de inschrijvingsgegevens op de zitting in de bezwaarprocedure, te laat is. 
      
    
    
      10.5.
      Tot slot stelt de eiser dat het opleggen van deze last onder dwangsom ontoelaatbaar is omdat zij een punitief karakter heeft gezien eiser door deze sanctie niet in zijn levensonderhoud kan voorzien.
      
      
        
          Wat zijn de relevante rechtsregels?
        
      
      11. De relevante rechtsregels zijn bij deze beslissing opgenomen in de bijlage.
      
      
        
          Is artikel 2:89 van de APV onverbindend? 
        
      
      12. Eiser stelt dat artikel 2:89 van de APV onverbindend is omdat het artikel onverenigbaar is met artikelen 149 en 108 van de Gemeentewet. Eiser stelt dat het verbod van artikel 2:89 van de APV zo ruim is dat daaronder ook het vervoer van volledig onschuldige zaken valt. Eiser stelt hierbij ook dat geen openbaar belang gediend is bij een dergelijke verbodsbepaling.
      
      13. De beroepsgrond slaagt niet omdat deze gebaseerd is op een onjuiste en onvolledige lezing van artikel 2:89 van de APV. In het eerste lid van artikel 2:89 van de APV wordt het bij zich voeren van inbrekerswerktuigen verboden. Een inbrekerswerktuig is per definitie niet iets onschuldigs gezien het om werktuigen gaat die bedoeld zijn om een strafdaad mee te plegen. Dat in het tweede lid van artikel 2:89 van de APV ook enkele voorbeelden worden genoemd van werktuigen die onder omstandigheden onschuldig kunnen zijn, doet hier niet aan af. Deze voorbeelden moeten namelijk worden geplaatst in de context van de term inbrekerswerktuig. Voorgaande blijkt duidelijk uit het derde lid van artikel 2:89 van de APV. Daarin worden de genoemde onschuldige zaken uitgezonderd van de verbodsbepaling in het eerste lid. 
      
      14. Ten aanzien van het door de bepaling gediende openbare belang oordeelt de rechtbank dat met de verbodsbepaling in de APV wel een publiek belang gediend is, namelijk die van de openbare orde. De verbodsbepaling is ervoor bedoeld om inbraken in de gemeente Kerkrade te bemoeilijken en te voorkomen. Dit draagt bij aan de handhaving van de openbare orde.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding en heeft het college dit deugdelijk gemotiveerd?
        
      
      15. Eiser voert aan dat er geen sprake is van een overtreding, althans dat het college dit onvoldoende heeft gemotiveerd. Feitelijk stelt eiser dat de inbeslaggenomen zaken niet bedoeld zijn om in te breken en dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat dit wel het geval is. Deze beroepsgronden slagen niet. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
      16. Wat een inbrekerswerktuig is moet worden afgeleid uit de omstandigheden van het geval. Het college heeft in zijn verweerschrift inzicht gegeven in de manier waarop het tot het oordeel is gekomen dat de inbeslaggenomen zaken kennelijk bestemd waren om mee in te breken. Het college baseert dit op de rapportage en de bij haar bij navraag bekend geworden antecedenten van eiser. Het college benoemt hierbij een aantal omstandigheden: De melding van een poging tot inbraak op 3 februari 2022 waarbij gemeld wordt dat een persoon probeert in te breken op de Diepenbrockstraat in Kerkrade en dan wegrijdt op een scooter; dat eiser kort daarop, in de nachtelijke uren, op een scooter in een nabijgelegen straat is aangetroffen; en dat eiser daarbij de inbeslaggenomen zaken aan het zicht onttrokken bij zich droeg. Het college concludeert op basis van de genoemde omstandigheden dat de inbeslaggenomen zaken kennelijk bestemd zijn om in te breken. Het college mag zich hierbij baseren op informatie die volgt uit de op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportage van de politie. Uit de verbodsbepaling in artikel 2:89, eerste lid, van de APV in samenhang gelezen met de uitzonderingen in artikel 2:89, derde lid, van de APV volgt niet dat het college zowel moet vaststellen dat een goed bestemd is om mee in te breken en dat het daarvoor ook daadwerkelijk gebruikt is. De vaststelling van een overtreding en een degelijke motivering daarvan vergt slechts dat het college vaststelt en motiveert dat aan een van beide criteria voldaan is en daarbij de omstandigheden van het geval betrekt. Dat het college niet expliciet benoemt dat inbraken met schroevendraaiers of plastic handschoenen worden gepleegd brengt ook niet met zich mee dat het college de overtreding onvoldoende gemotiveerd heeft. Het is een feit van algemene bekendheid dat dit zaken zijn die geëigend zijn voor een inbraak en hierbij vaak gebruikt worden.
      
      17. Eiser stelt dat hij een aannemelijke verklaring voor het bij zich hebben van deze zaken heeft gegeven en dat daarom de uitzondering van artikel 2:89, derde lid, van de APV van toepassing is en er geen sprake is van een overtreding. Eiser heeft zich bij de politie deels op zijn zwijgrecht beroepen en ten aanzien van de spullen in de buddyseat verklaard dat hij deze bij zich had omdat het huis waar hij verbleef in Duitsland is afgebrand en dit is wat hij nog heeft kunnen redden. In zijn beroepschrift heeft eiser daarbij nog aangevoerd dat hij de spullen bij zich had om aan zijn scooter te sleutelen. Deze verklaringen zijn niet zonder meer aannemelijk en eiser heeft ze ook niet door middel van verdere onderbouwing aannemelijk gemaakt. Ze bieden zonder verdere onderbouwing geen aannemelijke verklaring voor het samenstel van zaken dat is aangetroffen. 
      
      18. Tot slot, het feit dat de tekst over maatschappelijke urgentie in de rapportage gelijk is aan die in de rapportage over de overtreding op 7 juni 2021, brengt de rechtbank niet tot het oordeel dat er sprake is van een gebrek in de motivering. Het vaststellen van de maatschappelijke urgentie is geen afzonderlijk motiveringsvereiste en het college heeft deze maatschappelijk urgentie in de bezwaarschriftprocedure en daarmee in haar motivering van het bestreden besluit ook verder toegelicht. Dat deze maatschappelijke urgentie onveranderd is ongeveer zeven maanden na uitbrengen van de eerste bestuurlijke rapportage, is begrijpelijk omdat inbraken een structureel maatschappelijk probleem zijn.
      
      19. De rechtbank is van oordeel dat het college, onder de in de rapportage weergegeven en door haar nader toegelichte omstandigheden en de antecedenten van eiser, de zaklampen, dunne werkhandschoen, plastic wegwerphandschoen en schroevendraaiers, terecht heeft aangemerkt als inbrekerswerktuig en dat het dit voldoende gemotiveerd heeft. 
      
      
        
          Is het besluit zorgvuldig voorbereid?
        
      
      20. Eiser stelt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid. Deze beroepsgrond slaagt niet. De meeste feiten die hij hiervoor aandraagt zijn hierboven behandeld onder 10 tot en met 19. Naast deze feiten heeft eiser aangevoerd dat hij niet gehoord is bij of voor het opstellen van de bestuurlijke rapportage. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
      21. Hoewel inderdaad niet uit de stukken blijkt dat eiser gehoord zou zijn in het kader van de bestuurlijke rapportage blijkt wel dat hem de gelegenheid geboden is om een zienswijze in te dienen op het voornemen hem de last onder dwangsom op te leggen. Hiermee is hem de gelegenheid geboden gehoord te worden. Hiervan heeft eiser geen gebruik gemaakt. Verder heeft het college in de bezwaarprocedure uitgebreid kennis kunnen nemen van de stellingen en verklaringen van eiser. De rechtbank is hiermee van mening dat het bestreden besluit voldoende zorgvuldig is voorbereid.
      
      
        
          Is bij het besluit een zorgvuldige belangenafweging gemaakt?
        
      
      22. Eiser stelt dat zijn belangen onvoldoende zijn meegewogen. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
      
      23. Eiser voert aan dat hij de dwangsom als hij deze verbeurd niet kan betalen. De rechtbank is van oordeel dat deze stelling van eiser niet met zich meebrengt dat het college geen belangenafweging heeft gemaakt. Het is aan het bestuursorgaan om een afweging te maken en de hoogte van de dwangsom te bepalen. De op te leggen dwangsom moet een zodanige prikkel geven dat de last wordt uitgevoerd zonder dat deze verbeurd zal worden. Het college heeft in het verweerschrift in de bezwaarprocedure overwogen dat het dit ook een geëigend middel acht voor mensen met een kleine beurs. 
      
      24. Eiser voert verder aan dat hij niet in Kerkrade woont en een zwervend bestaan leidt. Hiermee zou het middel van de dwangsom niet effectief en geschikt zijn. Dit zou niet zijn meegewogen door het college. De rechtbank overweegt hierover het navolgende. Daargelaten dat deze stelling onverenigbaar is met de stelling dat eiser door deze last onder dwangsom beperkt wordt in zijn levensonderhoud, brengt dit niet met zich mee dat het college geen degelijke belangenafweging heeft gemaakt bij haar beslissing op bezwaar. Het college heeft deze stelling van eiser woordelijk meegewogen in de bezwaarfase. Het college stelt dat niet het zwervende bestaan maatgevend is maar het feit dat de APV geldt voor eenieder die zich in Kerkrade bevindt en dat eiser recentelijk nog in Kerkrade was en daar de APV heeft overtreden. 
      
      25. De rechtbank oordeelt verder dat het pas uitdrukkelijk in bezwaar meewegen van de informatie dat eiser van 1 mei 2021 tot oktober 2021 ingeschreven stond in de gemeente Kerkrade niet als te laat kan worden gezien in het kader van de belangafweging die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Het beroep richt zich tegen de beslissing op bezwaar. De beslissing op bezwaar is een volledige heroverweging van het primaire besluit. Daarbij is het juist de bedoeling dat voor het besluit relevante informatie wordt betrokken die niet bekend was ten tijde van het nemen van het primaire besluit of daarbij niet betrokken is. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat er geen sprake is van onzorgvuldige belangenafweging bij het bestreden besluit.
      
      
        
          Heeft de dwangsom een punitief karakter?
        
      
      26. Eiser stelt dat de last onder dwangsom voor hem punitief is omdat die hem beperkt in zijn levensonderhoud: het verzamelen oud ijzer. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt voorop dat de last ziet op het niet vervoeren van inbrekerswerktuig in de gemeente Kerkrade. De last onder dwangsom verbiedt eiser niet in het algemeen, of zelfs specifiek in Kerkrade, oud ijzer op te halen. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser toegelicht dat hij zich door de last onder dwangsom niet meer in Kerkrade kan vertonen. Dit vloeit voort uit zijn stelling dat de verbodsbepaling zo breed is dat alles wat hij vervoert zal kunnen worden aangemerkt als inbrekerswerktuig. Hierdoor zou hij al heel snel de dwangsom verbeuren als hij in Kerkrade komt. De rechtbank heeft echter onder 13 al geoordeeld dat die lezing van artikel 2:89 van de APV onjuist is. Daargelaten of het verzamelen van oud ijzer uit aangeboden afval, zoals het college stelt, ingevolge andere lokale regelgeving verboden is, brengt de last onder dwangsom dus niet met zich mee dat eiser in Kerkrade of elders niet aanwezig mag zijn of geen oud ijzer mag verzamelen. De stelling dat eiser door de last onder dwangsom beperkt wordt in het voorzien van zijn levensonderhoud is daarmee onjuist. De verdere stelling dat de last onder dwangsom eiser beperkt in zijn recht om zich vrij te bewegen is hiermee ook onjuist omdat deze ook gebaseerd is op deze onjuiste lezing van de last onder dwangsom en artikel 2:89 van de APV. De rechtbank is daarom van oordeel dat het niet voldoende aannemelijk is geworden dat de last onder dwangsom voor eiser een punitief karakter heeft.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      27. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. 
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. van de Ven, rechter, in aanwezigheid van E.M. Hendriks-van der Haar, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2024		
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 28 mei 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4 
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 5:32b 
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      
        De gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 149 
      De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.
    
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening Kerkrade 2022
      
    
    
  
  
    Artikel 2:89 Vervoer inbrekerswerktuigen
    
    1. Het is verboden op een openbare plaats inbrekerswerktuigen te vervoeren of bij zich te hebben.
    
    2. Onder inbrekerswerktuigen wordt onder andere doch niet uitsluitend verstaan: lopers, valse sleutels, touwladders, lantaarns of enig ander gereedschap, voorwerp of middel, dat ertoe kan dienen zich onrechtmatig de toegang tot een gebouw of erf te verschaffen, onrechtmatig sluitingen te openen of te breken, diefstal door middel van braak te vergemakkelijken of het maken van sporen te voorkomen.
    
    3. Het verbod is niet van toepassing als de bedoelde werktuigen niet zijn gebruikt of niet zijn bestemd om zich onrechtmatig de toegang tot een gebouw of erf te verschaffen, onrechtmatig sluitingen te openen of te verbreken, diefstal door middel van braak te vergemakkelijken of het maken van sporen te voorkomen.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de arresten van de Hoge Raad van 07-06-1977, ECLI:NL:HR:1977:AB983, onder ‘omtrent het middel’; of 28-02-1989, ECLI:NL:HR:1989:AD0654, para. 7.1.2.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 19-8-2020, ECLI:NL:RVS:2020:2001, r.o. 6.
  
  
     Zie onder andere de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3903 en van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4039.
  
  
     Vergelijk onder andere de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 februari 2024: ECLI:NL:RVS:2024:751 ten aanzien van een schroevendraaier of 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:655 waar het onder meer om handschoenen ging.
  
  
     Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638.