ECLI:NL:RBNHO:2024:8183, Rechtbank Noord-Holland, 12-08-2024, 23/5505
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseressen nemen regelmatig deel aan demonstraties in Haarlem in winkels en ook bij het Provinciehuis. Verweerder heeft eiseressen in vier aparte besluiten gelast om er per direct voor te zorgen dat zij geen overtreding van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom) begaan. Dit op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per overtreding, met een maximum van € 5.000,-. Eiseressen hebben hiertegen beroepen ingediend. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet bevoegd was om de lasten onder dwangsom op te leggen omdat de lasten in strijd zijn met de uitgangspunten en systematiek van de Wom. Daarnaast zijn de lasten ook in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Zo is in de formulering van de lasten niet concreet  aangegeven wat het doel van de lasten is. Uit de lasten blijkt evenmin op welke niet-openbare locatie binnen Haarlem de lasten van toepassing zijn. Ook is niet duidelijk welke concrete demonstratie op grond van artikel 8 Wom terstond beëindigd dient te worden omdat de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert. Indien eiseressen deel wensen te nemen aan een demonstratie in Haarlem op een niet-openbare locatie, is voor hen van te voren niet duidelijk of zij de gegeven lasten zullen overtreden. Pas nadat verweerder een opdracht op grond van artikel 8 Wom heeft gegeven en dit ook aan eiseressen wordt meegedeeld, wordt duidelijk wat eiseressen moeten doen of nalaten om de overtreding te beëindigen. De norm waaraan moet worden voldaan, ontstaat daarom pas op een later moment. Of de omstandigheden op dat moment vergelijkbaar zijn met de demonstratie op 17 oktober 2022 bij het provinciehuis of die van 1 oktober bij de Albert Heijn te Haarlem, is op voorhand echter niet duidelijk. Ten slotte volgt uit vaste jurisprudentie dat bij een last ter voorkoming van herhaling, de handhavingsbevoegdheid van het bestuursorgaan bij incidentele overtredingen kan komen te vervallen. Dit betreft de zogenaamde bevoegdheidsvervaltermijn. Wanneer de handhavingsbevoegdheid precies vervalt, is niet in algemene zin te zeggen. Overtredingen en de overtreden wet- en regelgeving lopen namelijk sterk uiteen. Deze termijn zal daarom per overtreding moeten worden vastgesteld. Verweerder heeft in de opgelegde lasten echter geen bevoegdheidsvervaltermijn opgenomen.De beroepen zijn daarom gegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 23/5505 en 23/5506
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 augustus 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres 1] , uit [plaats 1] , eiseres 1,
    
      en
      
        
          [eiseres 2] , uit [plaats 2] , eiseres 2,
      gezamenlijk te noemen: eiseressen
      (gemachtigde: mr. R.E. van Zijl),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Haarlem, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de besluiten van verweerder van 19 juli 2023 waarin de bezwaren van eiseressen gericht tegen de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom, ongegrond zijn verklaard.
    
    
    
      1.1.
      Op 1 oktober 2022 heeft verweerder eiseressen gelast om er per direct voor te zorgen dat zij geen overtreding van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom) begaan. Dit op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per overtreding, met een maximum van € 5.000,-. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 9 juli 2024 gelijktijdig, maar niet gevoegd, op zitting behandeld. Dit geldt ook voor de beroepen HAA 23/5508, 23/5504 van andere eiseressen. Hieraan hebben deelgenomen: eiseressen, de gemachtigde van eiseressen en mr. [naam 1] . Namens verweerder waren de gemachtigde van verweerder en [naam 2] aanwezig. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1
      Eiseressen nemen regelmatig deel aan demonstraties, waarbij zij – samen met anderen – voor Extinction Rebellion in onder andere winkels bewustzijn proberen te creëren van de milieu-impact van de bedrijfsvoering van deze winkels. Eiseressen zijn meerdere keren aangehouden voor lokaalvredebreuk omdat zij en hun mededemonstranten weigerden te voldoen aan vorderingen van de rechthebbenden. Dit is een overtreding van artikel 138 Wetboek van Strafrecht (Sr). Eiseressen zijn daar nooit voor veroordeeld.
      
    
    
      2.2
      Op 1 oktober 2022 hebben eiseressen samen met anderen deelgenomen aan een demonstratie in de Albert Heijn aan het Soendaplein te Haarlem. De manager van de winkel was hier niet mee akkoord en heeft de demonstranten verzocht om de winkel te verlaten. Dit hebben de demonstranten niet gedaan. 
      
    
    
      2.3
      Verweerder heeft vervolgens op 1 oktober 2022 aan eiseressen op grond van artikel 125, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5:21, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met onmiddellijke ingang een last onder dwangsom opgelegd van € 1.000,- voor elke keer dat zij een overtreding van artikel 8 Wom begaan, met een maximum van € 5.000,-. Eiseressen dienen op grond van de lasten een betoging direct te beëindigen nadat een opdracht tot beëindiging door verweerder is gegeven. 
      
    
    
      2.4
      Op 28 oktober 2022 heeft verweerder de besluiten van 1 oktober 2022 aanvullend gemotiveerd. Verweerder verwijst naar de demonstratie bij de Albert Heijn. Eiseressen hadden protestborden mee en deelden folders uit aan klanten van de winkel en spraken hen aan. Dit leidde tot diverse reacties vanuit het winkelend publiek. Omdat zij lokaalvredebreuk pleegden en de demonstratie tot rumoer leidde onder het winkelend publiek was voor verweerder aanleiding om de opdracht op grond van artikel 8 Wom te geven. Hierbij speelde ook mee dat de afgelopen tijd vaker in winkels door Extinction Rebellion is gedemonstreerd en de politie die demonstraties moest beëindigen. Omdat gebleken is dat een opdracht tot beëindiging weinig indruk op eiseressen maakt en zij deze vanuit zichzelf niet naleven, heeft verweerder besloten om aan de niet nakoming van een dergelijke opdracht een last onder dwangsom te verbinden. Verweerder is van mening dat het recht op demonstreren niet onevenredig wordt beperkt. Eiseressen kan demonstraties in de openbare ruimte zonder belemmering voortzetten.
      
    
    
      2.5
      Eiseressen hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen.
      
    
    
      2.6
      Bij besluiten van 13 december 2022 heeft verweerder de verbeurde dwangsommen ingevorderd. Op 1 oktober 2022 hebben eiseressen niet aan de last voldaan doordat zij geen direct gevolg hebben gegeven aan de opdracht tot beëindiging van de demonstratie in de vestiging van de Albert Heijn aan de Soendaplein. Op 17 oktober 2022 hebben eiseressen opnieuw niet aan de lasten voldaan toen zij geen gevolg gaven aan de opdracht tot beëindiging van de demonstratie op het terrein (bordes) van het provinciehuis, waarna zij strafrechtelijk zijn aangehouden in verband met overtreding van 8 Wom. Dit betekent dat eiseressen beiden een dwangsom van in totaal € 2.000,- hebben verbeurd. Eiseressen hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.7
      In een uitspraak van 22 februari 2023 heeft de voorzieningenrechter de verzochte voorlopige voorzieningen afgewezen.
      
    
    
      2.8
      Op 13 maart 2023 heeft een hoorzitting bij de bezwaaradviescommissie (de commissie) plaatsgevonden. In een advies van 23 mei 2023 heeft de commissie verweerder geadviseerd de lasten te herroepen of de motivering van de lasten aan te passen. De commissie stelt dat sprake is van preventieve lasten. De lasten zijn volgens de commissie niet in strijd met de rechten uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Wel oordeelt de commissie dat de lasten in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De bevoegdheid van verweerder een opdracht te geven op grond van artikel 8 Wom is zeer breed geformuleerd. Binnen de categorie ‘andere dan openbare plaatsen’ worden drie soorten plaatsen onderscheiden: voor het publiek toegankelijke plaatsen, niet voor publiek toegankelijke plaatsen en woningen. Gelet op het zeer uiteenlopende aantal locaties dat onder ‘andere dan openbare plaatsen’ valt, is de commissie van mening dat de last op dit punt onvoldoende concreet geformuleerd is. Ook stelt de commissie dat in de lasten een termijn opgenomen moet worden waarbinnen gevolg moet worden gegeven aan de opdracht en hoeveel tijd eiseressen krijgen om de demonstratie te beëindigen en op welke wijze zij dit dienen te doen. De last is op dit punt onvoldoende nauwkeurig omschreven en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Ook heeft verweerder niet nader onderbouwd waarom voor een bedrag van € 1.000,- per overtreding is gekozen. De commissie acht daarnaast een bedrag van 1.000,- per overtreding voor een natuurlijk persoon disproportioneel. 
      
    
    
      2.9
      
        In de bestreden besluiten van 19 juli 2023 heeft verweerder de lasten gehandhaafd en geen proceskosten vergoeding toegekend. Verweerder wijkt hiermee af van het advies van de commissie. De lasten zijn volgens verweerder voldoende concreet en duidelijk. Het begrip ‘andere dan openbare plaatsen’ omvat meerdere locaties zoals supermarkten, kledingwinkels, (tuinen van) provinciehuizen en kantoorpanden. De locaties die vallen onder woningen, voor het publiek toegankelijke plaatsen en niet voor het publiek toegankelijk plaatsen, zijn duidelijk en spreken voor zich. Voor eiseressen is voldoende duidelijk dat de lasten zien op opdrachten van verweerder ten aanzien van alle andere dan openbare plaatsen. Het is inherent aan de lasten dat de precieze locatie niet daarin kan worden vastgelegd. Het is immers niet vooraf bekend waar een demonstratie gaat plaatsvinden en onder welke omstandigheden. Daarom is op voorhand ook onbekend welke opdracht verweerder op grond van artikel 8 Wom moet geven ter vervulling van zijn taken. 
        Ook hoeft volgens vaste jurisprudentie geen begunstigingstermijn te worden gesteld bij het voorkomen van herhaling van een overtreding, zoals in dit geval. Dat de opdracht van verweerder veelal een bepaalde onmiddellijkheid in zich zal dragen, volgt uit de tekst van de Wom. Die spreekt immers van ‘terstond’ beëindigen of verlaten. Hoe de opdracht precies luidt, hangt af van de omstandigheden van het geval. De lasten hebben geen begunstigingstermijn omdat deze zit verdisconteerd in de opdracht van verweerder. Ook hoeft de hoogte van de lasten niet te worden gematigd. Omdat dwangsommen zijn verbeurd voor het niet naleven van de lasten, kan niet gesteld worden dat de huidige lasten van € 1.000,- per keer een voldoende prikkel geven tot naleving. Om die reden ziet verweerder geen aanleiding om de dwangsom te verlagen. Nu gebleken is dat het strafrecht onvoldoende effect sorteert, is bij de hoogte van de dwangsom niet aangesloten bij de hoogte van de boete. Verweerder komt bij het bepalen van de hoogte ook een zekere beleidsruimte toe. Door de wanordelijkheden waarmee de betoging gepaard ging, namelijk het strafbaar gedrag om het pand van rechthebbende niet op vordering te verlaten, wordt het belang van de openbare orde ernstig aangetast. Dit wil verweerder voorkomen. Bij de hoogte van de dwangsom heeft verweerder rekening gehouden dat de overtreding is begaan bij het gebruik van het demonstratie recht. Tot slot heeft verweerder, zo is ter zitting toegelicht, in de bestreden besluiten ook de bezwaren tegen de invordering van de dwangsommen ongegrond verklaard. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank beoordeelt de beroepen van eiseressen tegen de aan hen opgelegde lasten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
      
    
    
      3.2
      De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.3
      De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Het standpunt van eiseressen
        
      
      4. Eiseressen voeren (samengevat) in de beroepen het volgende aan. De lasten zijn in strijd met de strekking van artikel 8 Wom. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat bij demonstraties op niet-openbare plaatsen een terughoudende, hooguit repressieve opstelling van de overheid is geboden. De opgelegde lasten getuigen hier niet van. De Wom kent een eigen specifiek kader voor handhaving, namelijk de strafrechtelijke handhaving. Er is  sprake van detournement de pouvoir omdat de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval een oneigenlijk middel tot handhaving van de Wom is. Daarnaast verzet artikel 5:23 Awb zich ook tegen oplegging van de lasten. Het optreden op grond van artikel 8 Wom valt volgens eiseressen namelijk onder “optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde”. Een artikel 8 Wom-opdracht wordt immer naar zijn aard afgegeven in reactie op een plotselinge gebeurtenis. Ook zijn de lasten om meerdere redenen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Er is sprake van een veelvoud aan onzekere factoren, zoals welke opdracht wordt concreet gegeven, welke demonstratie valt hieronder en ook is onduidelijk of er wanordelijkheden bestaan. Een last moet voldoende concreet zijn, zodat de lasten in ieder geval ook een nadere duiding van de locatie hadden moeten bevatten. Ook ontbreekt ten onrechte een begunstigingstermijn in de lasten. Het karakter van de lasten is ook onduidelijk. Gesteld wordt dat het een preventieve last is, maar de last is uitgereikt tijdens een vermeende overtreding en strekte aldus ter beëindiging van die specifieke overtreding. Niet duidelijk is of het gaat om een last ter beëindiging en het beëindigd houden van een overtreding, een last ter voorkoming van herhaling of om een preventieve last vanwege klaarblijkend dreigend gevaar voor overtreding. Ook is de hoogte van de dwangsom in de lasten in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
      Door de lasten is sprake van een onrechtmatige beperking van de rechten als bedoeld in de artikelen 10 en 11 EVRM. Ook demonstraties die niet plaatsvinden op een openbare plaats worden door artikel 10 en 11 EVRM beschermd. Een inperking van deze rechten op grond van het EVRM is alleen toegestaan als de maatregelen een wettelijke basis hebben en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Hieraan wordt niet voldaan. De lasten kunnen de zogeheten subsidiariteitstoets en de proportionaliteitstoets niet doorstaan. Ook is sprake van een “chilling effect”. Het opleggen van de lasten heeft namelijk een ontmoedigend effect op de bereidheid van eiseressen en andere demonstranten om in de toekomst deel te blijven nemen aan demonstraties in Haarlem. Eiseressen verwijzen naar een arrest van de Hoge Raad en een uitspraak van de politierechter in Haarlem. Ook kunnen eiseressen de opdracht op grond van artikel 8 Wom niet laten toetsen door een rechter. Bezwaar staat daar immers niet tegen open. Dat is ook in strijd met artikel 13 EVRM. Tot slot stellen eiseressen dat verweerder ten onrechte € 2.000,- heeft ingevorderd. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      5. Verweerder stelt (samengevat) dat de lasten niet zien op de inzet van artikel 8 Wom, maar alleen op het niet opvolgen van een opdracht tot beëindiging van een demonstratie. Artikel 8 Wom geeft verweerder een bevoegdheid waarbij inderdaad een terughoudende opstelling is geboden vanwege het ultimum remedium-karakter van deze bevoegdheid. Deelnemers aan een betoging worden op grond van de wet echter wel geacht een opdracht tot beëindiging van een betoging op te volgen. Daarom is het niet opvolgen van een opdracht strafbaar gesteld in artikel 11 Wom. Elke demonstratie wordt nog steeds door verweerder op zijn eigen merites beoordeeld. Pas als een opdracht op grond van artikel 8 Wom niet wordt nageleefd door eiseressen, wordt met de lasten gehandhaafd. Het is eiseressen niet in het algemeen en preventief verboden om gebruik te maken van hun demonstratierecht. Uit de Wom volgt ook niet dat alleen strafrechtelijke handhaving imperatief-limitatief mogelijk is en dat bestuursrechtelijke handhaving wordt uitgesloten. Daarbij komt dat strafrechtelijke vervolging niet altijd het gewenste effect heeft. 
      
        De lasten zijn niet opgelegd met een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is gegeven. De lasten komen niet in plaats van de opdracht, maar zijn opgelegd ter naleving daarvan. De lasten zijn gebaseerd op artikel 125 Gemeentewet gelezen in samenhang met artikel 5:32 Awb. Toepassing van een last onder dwangsom ter handhaving van een opdracht in de zin van artikel 8 Wom is volgens verweerder mogelijk. 
        De strekking van artikel 5:23 Awb is om veilig te stellen dat bestuursorganen niet met de vereisten die gelden voor bestuursdwang te maken hebben als zij ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde feitelijke maatregelen moeten nemen. Het betekent niet dat een last onder dwangsom ter handhaving van artikel 8 Wom niet mogelijk is. Het begrip ‘wanordelijkheden’ omvat niet slechts een onmiddellijke, plotselinge en incidentele bedreiging van de openbare orde.
        Over de concreetheid van de lasten stelt verweerder dat het begrip ‘andere dan openbare plaatsen’ inderdaad veel locaties omvat. Pas als verweerder een concrete opdracht in de zin van artikel 8 Wom geeft, worden de lasten relevant en wordt ook duidelijk welke locatie en demonstratie het betreft. Het is inherent aan deze lasten dat de precieze locatie niet van te voren vastgelegd kan worden. Het is immers niet vooraf bekend waar een demonstratie gaat plaatsvinden en onder welke omstandigheden. Uit de lasten volgt duidelijk wat verboden wordt (het niet naleven van een opdracht) en wat de sancties zijn (€ 1.000,- per keer met een maximum van € 5.000,-). Voor eiseressen is het duidelijk wat hen te doen staat bij een opdracht in de zin van artikel 8 Wom. 
        Een begunstigingstermijn hoeft niet te worden gesteld bij het voorkomen van herhaling van een overtreding. Daarvan is hier sprake. Ook is het uitgangspunt bij het vaststellen van een begunstigingstermijn de hoeveelheid tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen. Elke demonstratie is echter anders, zodat de opdracht van verweerder soms luidt dat iedereen de demonstratie direct moet beëindigen en soms dat de demonstraten binnen een bepaalde tijd de demonstratie moeten beëindigen. De lasten zelf geven geen begunstigingstermijn, omdat deze is verdisconteerd in de opdracht van verweerder en de tekst van de wet.
        Ook kunnen de opgelegde lasten de evenredigheidstoets doorstaan
        Door de lasten worden geen fundamentele vrijheden beperkt. De opdracht van verweerder is voorzien bij wet in artikel 8 Wom en het doen naleven van die opdracht middels een last onder dwangsom is ook voorzien bij wet, namelijk in artikel 125 Gemeentewet en artikel 5:32 Awb. Van de lasten gaat ook geen ‘chilling effect’ uit omdat het recht op betoging door de lasten niet wordt ingeperkt. Eiseressen kunnen nog steeds demonstreren. De last ziet niet op het deelnemen aan de demonstratie zelf, maar op het opvolgen van een opdracht van verweerder. Het ‘chilling effect’ uit het strafrecht kan niet a contario worden toegepast op bestuursrechtelijke handhaving. 
      
      
      
        
          Strijdig met de Wom
        
      
    
    
      6.1
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet bevoegd was om de lasten onder dwangsom op te leggen omdat de lasten in strijd zijn met de uitgangspunten en systematiek van de Wom en legt dat als volgt uit. 
      
    
    
      6.2.
      Uit de wetsgeschiedenis van de Wom volgt dat de bevoegdheid van de gemeente tot regulering van demonstraties in hoofdzaak is beperkt tot demonstraties in openbare plaatsen. Voor demonstraties op niet-openbare plaatsen kan alleen in zeer specifiek omstandigheden een opdracht tot beëindiging worden gegeven op grond van artikel 8 Wom, namelijk indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert. Verder volgt uit de wetsgeschiedenis dat voor demonstraties op niet-openbare plaatsen een terughoudende, hooguit repressieve opstelling van de overheid geboden is. Hierbij staat vermeld dat de regeling inzake een opdracht tot beëindiging van een demonstratie op grond van artikel 8 Wom, uiteraard onverlet laat dat de rechthebbende van de niet-openbare plaats ook een eigen bevoegdheid heeft om ontoelaatbare activiteiten, desnoods door het inroepen van politiehulp, te beëindigen. 
      
    
    
      6.3
      Met eiseressen is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder opgelegde lasten niet getuigen van een terughoudende en repressieve opstelling, maar juist van een proactieve opstelling. Het doel van de lasten is immers het voorkomen van herhaling van overtredingen. Daarnaast zijn de lasten naar het oordeel van de rechtbank ook niet in lijn met de systematiek van de Wom. De Wom kent immers een eigen specifiek strafrechtelijk kader voor handhaving van de op grond van artikel 8 Wom gegeven opdracht, via artikel 11 Wom. Uit de Wom volgt niet dat naast dit strafrechtelijk handhavingstraject ook een bestuursrechtelijk handhavingstraject mogelijk is. De rechtbank gaat er vanuit dat indien de wetgever ook een bestuursrechtelijk handhavingstraject wenselijk had geacht, hij deze mogelijkheid expliciet in de Wom had genoemd. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Aard van de opgelegde lasten en de rechtszekerheid
        
      
    
    
      7.1
      Daarnaast zijn de lasten ook in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank legt dit als volgt uit. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De aan eiseressen opgelegde lasten strekken tot het voorkomen van herhaling van een overtreding. Verweerder heeft dit ook bevestigd. Verweerder wil met de lasten voorkomen dat eiseressen in de toekomst een door verweerder gegeven opdracht op grond van artikel 8 Wom om een demonstratie te beëindigen niet naleven. 
      
    
    
      7.2
      Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding wordt opgelegd, indien eerder een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Daarbij moet sprake zijn van enige mate van continuïteit in de overtredingen, hetgeen kan blijken uit de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. 
      
    
    
      7.3
      De rechtbank constateert dat in de lasten alleen wordt aangegeven dat eiseressen een opdracht op grond van artikel 8 Wom moeten opvolgen, zodat de lasten niet voldoen aan de hiervoor genoemde  jurisprudentie. Zo is in de formulering van  de lasten niet concreet aangegeven wat het doel van de lasten is. Uit de lasten blijkt evenmin op welke niet-openbare locatie binnen Haarlem de lasten van toepassing zijn. Ook is niet duidelijk welke concrete demonstratie op grond van artikel 8 Wom terstond beëindigd dient te worden omdat de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert. Indien eiseressen  deel wensen te nemen aan een demonstratie in Haarlem op een niet-openbare locatie, is voor hen van te voren niet duidelijk of zij de gegeven lasten zullen overtreden. Pas nadat verweerder een opdracht op grond van artikel 8 Wom heeft gegeven en dit ook aan eiseressen wordt meegedeeld, wordt duidelijk  wat eiseressen moeten doen of nalaten om de overtreding te beëindigen. De norm waaraan moet worden voldaan, ontstaat daarom pas op een later moment. Of de omstandigheden op dat moment vergelijkbaar zijn met de demonstratie op 1 oktober 2022 bij de Albert Heijn, is op voorhand echter niet duidelijk. De lasten zijn daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
      
    
    
      7.4
      Daarnaast oordeelt de Afdeling in voornoemde jurisprudentie over een last ter voorkoming van herhaling, dat de handhavingsbevoegdheid van het bestuursorgaan bij incidentele overtredingen kan komen te vervallen. Dit betreft de zogenaamde bevoegdheidsvervaltermijn. Wanneer de handhavingsbevoegdheid precies vervalt, is volgens de Afdeling niet in algemene zin te zeggen. Overtredingen en de overtreden wet- en regelgeving lopen namelijk sterk uiteen. Deze termijn zal daarom volgens de Afdeling per overtreding moeten worden vastgesteld. Verweerder heeft in de opgelegde lasten geen bevoegdheidsvervaltermijn opgenomen. De lasten zijn op dit punt onvoldoende gemotiveerd. Tot slot zijn de lasten in oktober 2022 opgelegd en duren deze voort tot op heden, oftewel al ruim anderhalf jaar. 
      
      
        8. 	Gelet op het voorgaande zijn de beroepen gegrond. De rechtbank komt niet toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. De  beroepen tegen de lasten onder dwangsom zijn gegrond, omdat verweerder op grond van de Wom niet bevoegd was om de lasten op te leggen en de lasten in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De bestreden besluiten van 19 juli 2023 worden vernietigd. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf een beslissing en bepaalt dat de besluiten van 1 oktober 2022 wordt herroepen. Dat betekent dat de lasten onder dwangsom met terugwerkende kracht ongedaan zijn gemaakt.
    
    
    
    
      
        De invorderingsbesluiten
      
    
    10. Omdat de opgelegde lasten onder dwangsom met terugwerkende kracht ongedaan worden gemaakt, is de grondslag voor de invorderingsbesluiten van 13 december 2022 komen te vervallen. Daarom zal de rechtbank het beroep tegen die besluiten ook gegrond verklaren en de bestreden besluiten ook voor zover die betrekking hebben op het bezwaar tegen de invorderingsbesluit vernietigen. Tot slot neemt de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf een beslissing en bepaalt dat de invorderingsbesluiten van 13 december 2022 worden herroepen. Dit betekent dat verweerder de reeds door eiseressen betaalde invordering van de verbeurde dwangsommen van € 2.163,67 (hoofdsom vermeerderd met rente) dient terug te betalen. 
    
    
      
        Proceskosten
      
    
    
      11.1
      Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Deze vergoeding bedraagt 2 x € 875,- voor de beroepschriften omdat eiseressen ieder afzonderlijk een beroepschrift tegen de lasten hebben ingediend. Wat betreft het deelnemen aan de zitting heeft de rechtbank daarbij tot uitgangspunt genomen dat het gaat om samenhangende zaken, omdat materieel is voldaan aan het criterium neergelegd in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpr), in samenhang met bepaling C2 van de Bijlage bij het Bpr. Dat betekent dat voor het deelnemen aan de zitting één (1) vergoeding wordt toegekend voor beide zaken. Het totale bedrag is € 2.625-, 
      
    
    
      11.2
      Omdat de lasten onder dwangsom worden herroepen, dienen ook de kosten van bezwaar op grond van artikel 7:5, tweede lid, Awb te worden vergoed. De vergoeding bedraagt in totaal € 1.791,- (3 maal het tarief ten tijde van het besluit op bezwaar waarbij 1 punt € 597,- is). Omdat de gemachtigde van eiseressen 2 bezwaarschriften heeft ingediend, ontvangen eiseressen twee maal € 597,-. Wat betreft het deelnemen aan de hoorzitting heeft de rechtbank daarbij ook tot uitgangspunt genomen dat het gaat om samenhangende zaken, omdat materieel is voldaan aan het criterium neergelegd in artikel 3 van het Bpr in samenhang met bepaling C2 van de Bijlage bij het Bpr. Dat betekent dat voor het deelnemen aan de hoorzitting één (1) vergoeding van € 597,- wordt toegekend voor beide zaken.
      
    
    
      11.3
      De totale hoogte van de proceskosten bedraagt daarom € 4.416,-
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen HAA 23/5505 en HAA 23/5506 gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten van 19 juli 2023;
      
      
        herroept de primaire besluiten van 1 oktober 2023;
      
      
        herroept de invorderingsbesluiten van 13 december 2022;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht € 184,- aan beide eiseressen moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot een betaling van € 4.416,- aan eiseressen.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, voorzitter, en mr. D.M. de Feijter en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet openbare manifestaties
      
    
    
    
      Artikel 8
      1. De burgemeester kan aan degenen die een voor publiek toegankelijke vergadering of betoging op een andere dan openbare plaats houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert.
      2De burgemeester en door hem aan te wijzen personen hebben toegang tot de in het eerste lid bedoelde vergaderingen en betogingen. Zonodig verschaffen zij zich de toegang met behulp van de sterke arm.
    
    
    
      Artikel 11
      1.Met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft:
      a.het houden van of deelnemen aan een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging waarvoor de vereiste kennisgeving niet is gedaan of waarvoor een verbod is gegeven;
      b.handelen in strijd met een voorschrift of beperking als bedoeld in artikel 5, eerste lid, met een aanwijzing als bedoeld in artikel 6 en artikel 9, tweede lid, of met een opdracht als bedoeld in artikel 7, artikel 8, eerste lid, en artikel 9, derde lid.
      2.De feiten zijn overtredingen.
    
    
    
    
  
  
     HAA 23/127 en HAA 23/128
  
  
     Zie de uitspraak van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3776 (minjus.nl)
  
  
     Zie het arrest van 8 februari 2022, ECLI:NL:HR:2022:126 (minjus.nl)
  
  
     Vonnis van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:7825 (minjus.nl)
  
  
     Zie de Kamerstukken II, 1985/1986, 19427, nr. 3.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.