ECLI:NL:RBOVE:2021:3361, Rechtbank Overijssel, 27-08-2021, ZWO 20/2095
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2021-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Geen omgevingsvergunning verleend voor bouwwerken en de overkapping en de opslag van materiaal; verder ook gebruik van tuin/erf in strijd met bestemmingsplanregels; last onder dwangsom terecht opgelegd; geen sprake van bijzondere omstandigheden; verweerder ook terecht invorderingsbeschikkingen genomen; beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 20/2095 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen
    
      [eiseres] , en [eiser] te [woonplaats 1] , eisers
    (gemachtigde: mr. B. Oudenaarden),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder
    (gemachtigde: R.Mensink).
    Als derde-partij nemen aan het geding deel: [naam 1] en [naam 2] te [woonplaats 2] .
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 25 maart 2020 (primair besluit) heeft verweerder eisers  met betrekking 
      tot het perceel [adres] te [plaats] , kadastraal bekend gemeente [naam gemeente] , sectie [Letter] , nummer [nummer] , lasten onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat eisers binnen vier maanden na dagtekening van dat besluit:
    
    1. het bouwwerk waarin de kapsalon is gevestigd dienen te verwijderen en verwijderd   
        dienen te houden;
    2. het bouwwerk dat wordt gebruikt voor opslag dienen te verwijderen en verwijderd dienen 
        te houden;
    3. de overkapping dienen te verwijderen en verwijderd dienen te houden;
    4. het bouwwerk waarin huisraad wordt opgeslagen dienen te verwijderen en verwijderd 
        dienen te houden;
    5. het gebruik van het perceel als tuin c.q. erf dienen te staken en gestaakt dienen te houden.
    
    
      Verweerder heeft eisers per afzonderlijke last een dwangsom opgelegd van € 2.000,- per maand of een gedeelte daarvan met een maximum van € 6.000,--
    
    
    
      In het besluit van 24 september 2020 (bestreden besluit)  heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij invorderingsbeschikking van 9 november 2020 heeft verweerder, voor zover hier 
      van belang, vijf dwangsommen ingevorderd met een totaalbedrag van € 24.000,- die 
      eisers volgens verweerder hebben verbeurd omdat zij niet aan lasten hebben voldaan.
    
    
    
      Op grond van het bepaalde in artikel 5:39, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep mede betrekking op dat besluit.  
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 18 augustus 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen in de persoon van [eiser] bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Bij brief van 18 december 2019 heeft derde-partij aan verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de verschillende bouwwerken en het onrechtmatige gebruik  op het perceel aan de [adres] te Wesepe.
      
    
    
      1.2
      
        Bij brief van 9 maart 2020 heeft verweerder naar aanleiding van dat verzoek en 
        een door de Toezichthouder bouw van het Team Toezicht van de gemeente Deventer op 
        22 januari 2020 verrichte controle eisers bericht voornemens te zijn om hun een last onder dwangsom op te leggen indien de in dat schrijven genoemde overtredingen niet worden beëindigd. 
      
      
      
        Na een namens eisers ingediende zienswijze heeft verweerder bij het primaire besluit de onder “procesverloop” beschreven lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het gedeelte van het perceel dat tot de gemeente Deventer behoort. Het betreft hier het perceel kadastraal bekend, gemeente [naam gemeente] , sectie [Letter] , nummer [nummer] . 
      
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 24 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Aan dat besluit is ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Daarbij is de begunstigingstermijn die bij het primaire besluit op 15 juli 2020 (vier maanden na de verzenddatum) was gesteld, in stand gelaten. 
      
      2. Eisers stellen dat :
      - de lasten te ver gaan en disproportioneel zijn;
      - één van de vier bouwwerken deels op het grondgebied van de gemeente Olst-Wijhe ligt en 
      
          het dus de vraag is of verweerder (zelfstandig) bevoegd is ten aanzien van dat bouwwerk
          een last onder dwangsom op te leggen;
      
      - er zicht op legalisatie is, dan wel verwachtingen zijn gewekt;
      - het gebruik en de bebouwing onder het overgangsrecht vallen;
      - er sprake is van bijzondere omstandigheden die er toe zouden moeten leiden dat 
        verweerder af ziet van handhaving;
      - onvoldoende is gemotiveerd waarom de handhaving niet kan worden opgeschort tot dat er 
        een eerste overleg met de buren en beide gemeenten is gevoerd.
      
      
        
          Overtreding
        
      
      
      3. De rechtbank dient vast te stellen of sprake is van overtreding van de door verweerder genoemde wettelijke bepalingen, op grond waarvan hij bevoegd is ter zake handhavend op te treden. 
    
    
      3.1
      Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom dan wel een last onder bestuursdwang indien sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft verweerder volgt dit uit artikel 125 van de Gemeentewet juncto de artikelen 5:4 en 5:1 van de Awb. 
      
      
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, en voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
      
      
      
        Voorts is in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo bepaald dat het verboden is om een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te houden. 
      
      
    
    
      3.2
      Op het perceel ligt op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Deventer” en “Buitengebied Deventer 1e herziening” de bestemming “Natuur”. Gronden met die bestemming zijn op grond van artikel 13.1 van de planbepalingen bestemd voor:
      a. behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden;
      b. extensieve dagrecreatie;
      c. houtoogst;
      d. water;
      e. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals wegen, bruggen, paden, recreatieve voorzieningen en trafohuisjes.
      Verder is in artikel 13.2, aanhef en onder a van de planvoorschriften bepaald dat op deze gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen en overkappingen zijnde, mogen worden gebouwd ten dienste van de bestemming.
      
    
    
      3.3
      Uit de gedingstukken blijkt – als erkend door eisers – dat de in de last beschreven bouwwerken en materialen ter plekke aanwezig zijn. Eveneens blijkt dat een deel van de gronden als tuin c.q. erf wordt gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank staat vast dat de bouwwerken en het gebruik van de gronden niet ten dienste van de bestemming “Natuur” staan. Daarmee is sprake van strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      3.4
      
        Eisers stelling dat (een deel van) de bouwwerken vergunningsvrij zijn omdat ze zijn gelegen in het achtererfgebied, volgt de rechtbank niet. De rechtbank is van oordeel dat het gaat om een afzonderlijk deel van het perceel dat in een andere gemeente ligt en dat van oudsher een natuurbestemming heeft. Die natuurbestemming is bij het inwerkingtreding 
        van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Deventer 1e herziening’ bevestigd. Achterliggende gedachte daarbij is dat de gemeente Deventer verstening van het buitengebied wenst tegen te gaan. Het perceelsgedeelte met de bestemming ‘Natuur” grenst ook aan natuur. Gelet hierop is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van erf en achtererfgebied in 
        de zin van artikel 2 derde lid van Bijlage II van het Bor en is dan ook voor het bouwen 
        van de bouwwerken en het gebruik een omgevingsvergunning vereist. 
      
      
    
    
      3.5
      
        Voor zover eisers menen dat de bouwwerken zijn toegestaan op grond van het 
        bij het bestemmingsplan behorende overgangsrecht, overweegt de rechtbank dat eisers 
        met hun beroep op overgangsrechtelijke bescherming aannemelijk dienen te maken dat 
        het gebruik en de bouwwerken al op de peildatum 23 juni 1994 (zijnde de datum waarop 
        het bestemmingsplan “Buitengebied gemeente Diepenveen” in werking is getreden) bestond en sindsdien grotendeels ongewijzigd zijn gebleven. Eisers zijn daarin naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende geslaagd. 
        De rechtbank overweegt verder dat, los van de vraag of de bewuste bouwwerken reeds 
        op 23 juni 1994 bestonden en onder het overgangsrecht vallen, rekening moet worden gehouden met de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) op dit punt. Zie onder meer de uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1823. Een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht voor bouwwerken geeft nog geen omgevingsvergunning vervangende titel. Bouwwerken worden daardoor ook niet op een andere manier gelegaliseerd. Anders dan eisers betogen, legaliseert een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht de bouwwerken dus niet. Dit betekent dat het beroep op het overgangsrecht reeds daarom niet kan leiden tot het door eisers daarmee beoogde doel.
        De rechtbank stelt vast dat niet is aangetoond dat voor de bouwwerken destijds geen vergunning was vereist en dat de bouwwerken voor zover die in 1994 op het terrein stonden nagenoeg ongewijzigd zijn gebleven. En ook wat betreft gebruik staat onvoldoende vast dat dit ongewijzigd is sinds 1994.
      
      
    
    
      3.6
      Nu geen omgevingsvergunning is verleend voor de bouwwerken en de overkapping, de opslag van materiaal en ook het gebruik als tuin/erf in strijd is met de bestemmingsplan-regels, staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat sprake is van strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo. Omdat eisers als eigenaren van de grond de bouwwerken en het gebruik in stand houden kunnen zij als overtreder worden aangemerkt. 
      
    
    
      3.7
      Verweerder is dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Voor zover eisers hebben gesteld dat één van de bouwwerken deels op grond van de gemeente Olst-Wijhe is gelegen, heeft verweerder gemotiveerd aangegeven dat het bouwwerk grotendeels op grond van de gemeente Deventer is gelegen en naar analogie van artikel 2.4, eerste lid van de Wabo moet worden geoordeeld dat de gemeente Deventer in deze bevoegd is handhavend op te treden omdat het bouwwerk grotendeels op het grondgebied van die gemeente ligt. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat de gemeente Olst-Wijhe op wiens grondgebied het bouwwerk ook deels is gelegen, met handhaving heeft ingestemd. 
      
      
        
          Aanwending van de bevoegdheid
        
      
    
    
      4.1
      
        Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat, gelet op het algemeen belang 
        dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, 
        het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom 
        op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
    
    
      4.2
      
        Weliswaar biedt artikel 13.3 van het bestemmingsplan een aantal mogelijkheden om af te wijken van het bepaalde in artikel 13.2 van de planregels, maar naar verweerder terecht stelt zijn die situaties in het onderhavige geval niet van toepassing. Concreet zicht op legalisatie is naar het oordeel van de rechtbank voorts niet aan de orde, omdat gebruik 
        van het perceel voor woondoeleinden niet past in de natuurbestemming van de gronden. 
        Voorts lopen er zoals gezegd geen aanvragen voor een omgevingsvergunning. Weliswaar doen eisers pogingen om elders binnen de gemeente Enschede voldoende grond te kunnen verwerven die zou kunnen dienen als compensatie bij een verzoek om de natuurbestemming te wijzigen in een woonbestemming, maar deze plannen hebben nog niet geleid tot voor-overleg met de gemeente, laat staan het ter inzage leggen van een ontwerpbestemmingsplan waaruit zou kunnen blijken dat verweerder bereid is om mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan.
      
      
    
    
      4.3
      Ook overigens is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat moet worden geoordeeld dat de last onder dwangsom onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. 
      
      
        De stelling dat al lange tijd sprake is van gebruik als erf bij de woonbestemming en de bouwwerken er ook allang staan, nopen verweerder niet om nu van handhaving af te zien.
        Datzelfde geldt voor de optie van overleg en de zoektocht van eisers naar compenserende natuur in de gemeente Deventer.
      
      
      
        De stelling van eisers dat had moeten worden volstaan met een minder ver strekkende 
        last, in die zin dat de bouwwerken in stand mochten worden gelaten en alleen het gebruik daarvan gestaakt diende te worden, volgt de rechtbank niet. Er is immers sprake van een situatie die evident ten dienste van de woonbestemming staat en eisers streven er ook naar om dat zo te houden. De bouwwerken zijn illegaal, niet vergund en er lopen geen aanvragen ter legalisatie. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat ook de vijver en de bestrating niet ten dienste van de bestemming ‘Natuur’ kunnen staan, maar wel degelijk zijn gerelateerd aan 
        de woonbestemming. Bovendien zijn deze ook niet vergund. Deze beroepsgrond treft dus evenmin doel.
      
      
    
    
      4.4
      
        De rechtbank overweegt voorts dat een dwangsom fungeert als een prikkel voor 
        de overtreder om de overtreding zelf ongedaan te maken. Hiertoe moet de dwangsom voldoende hoog zijn. Naar het oordeel van de rechtbank staan de vastgestelde bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
      
      
      
        
          Het beroep, gericht tegen de invorderingsbeschikking
        
      
    
    
      5.1
      
        Voor zover het beroep op grond van het bepaalde in artikel 5:39, eerste lid van 
        de Awb mede betrekking heeft op het invorderingsbesluit dient de rechtbank ambtshalve 
        te onderzoeken of verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om de invorderings-beschikkingen te nemen.
      
      
      
        Uit de controles op 17 augustus 2020, 18 september 2020 en 2 oktober 2020 blijkt dat 
        deels niet aan de lasten is voldaan. Daaruit volgt dat op 26 juli 2020, 26 augustus 2020 
        en 26 september 2020 dwangsommen zijn verbeurd. Verder heeft verweerder de verjarings-termijn voor de dwangsommen met een brief van 3 december 2020 verlengd door de invorderingshandelingen op te schorten tot twee weken na de uitspraak van de rechtbank.
      
      
      
        De rechtbank stelt voorts vast dat eisers geen afzonderlijke gronden tegen het invorderings-besluit hebben ingediend. Zij hebben slechts gesteld dat indien het dwangsombesluit voor gedeeltelijke vernietiging en herroeping in aanmerking komt, ook het invorderingsbesluit voor dat deel moet worden vernietigd of herroepen. Daarvan is gelet op het voorgaande geen sprake.
      
      
      
        Verweerder heeft zich dan ook terecht en op goede gronden bevoegd geacht om de invorderingsbeschikkingen te nemen. 
      
      
      6. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van 
      M.W. Hulsman, als griffier op 
    
    
    
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.