ECLI:NL:RVS:2023:4851, Raad van State, 27-12-2023, 202201013/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de korpschef van politie een aanvraag van Security Noord B.V. te Drachten om [appellant] beveiligingswerkzaamheden te mogen laten verrichten voor dat bedrijf afgewezen. Op 12 augustus 2020 heeft Security Noord te Drachten de korpschef verzocht om [appellant] toestemming te verlenen om beveiligingswerkzaamheden voor haar te mogen laten verrichten. Volgens de korpschef beschikt [appellant] niet over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die van een beveiliger mag worden verwacht. Dat blijkt volgens de korpschef onder meer uit een vonnis van de rechtbank Overijssel van 22 oktober 2020 waarbij [appellant] is veroordeeld voor het medeplegen van opzettelijke schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht tot een werkstraf van veertig uur, subsidiair twintig dagen hechtenis. Verder blijkt dat volgens de korpschef uit een registratie dat op 19 oktober 2018 een politieambtenaar heeft geconstateerd dat het horecabedrijf van [appellant] geopend was, ondanks een gemeentelijke verplichting om het bedrijf gesloten te houden.

202201013/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 januari 2022 in zaak nr. 21/1391 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de korpschef van politie.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de korpschef een aanvraag van Security Noord B.V. te Drachten om [appellant] beveiligingswerkzaamheden te mogen laten verrichten voor dat bedrijf afgewezen.
    Bij besluit van 24 juni 2021 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft deze zaak met zaaknummer 202201072/1/A3 gevoegd ter zitting behandeld op 8 september 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat te Amsterdam, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. B. Benedick, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 12 augustus 2020 heeft Security Noord te Drachten de korpschef verzocht om [appellant] toestemming te verlenen om beveiligingswerkzaamheden voor haar te mogen laten verrichten. De korpschef heeft bij besluit van 11 februari 2021 die toestemming op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr) onthouden. Volgens de korpschef beschikt [appellant] niet over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die van een beveiliger mag worden verwacht. Dat blijkt volgens de korpschef onder meer uit een vonnis van de rechtbank Overijssel van 22 oktober 2020, ECLI:NL:RBOVE:2020:3502, waarbij [appellant] is veroordeeld voor het medeplegen van opzettelijke schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht tot een werkstraf van veertig uur, subsidiair twintig dagen hechtenis. Verder blijkt dat volgens de korpschef uit een registratie dat op 19 oktober 2018 een politieambtenaar heeft geconstateerd dat het horecabedrijf van [appellant] geopend was, ondanks een gemeentelijke verplichting om het bedrijf gesloten te houden. Ook heeft een politieambtenaar op 11 augustus 2019 volgens de korpschef geconstateerd dat het horecabedrijf geopend was na de toegestane openingstijden. Tot slot blijkt dat volgens de korpschef uit de omstandigheid dat [appellant] op 8 juni 2020 zonder toestemming van de bewoonster een woning binnen is gegaan. Hij zou op zoek zijn geweest naar de partner van de bewoonster.
    2.       Tegen het besluit van 11 februari 2021 heeft [appellant] bezwaar gemaakt. Dat bezwaar heeft de korpschef bij besluit van 24 juni 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft dat besluit bij uitspraak van 24 januari 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:170, rechtmatig geacht. In die uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de korpschef de bevoegdheid geeft om van de toepasselijke beleidsregel af te wijken als toepassing daarvan voor de betrokkene gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen. De door [appellant] aangevoerde omstandigheid dat hij door de afwijzing van zijn aanvraag geen beveiligingswerkzaamheden (meer) kan uitoefenen en daaruit dus geen inkomen meer heeft, heeft de korpschef terecht niet aangemerkt als een bijzondere omstandigheid, aldus de rechtbank.
    Wettelijk kader
    3.       Voor de relevante wettelijke bepalingen verwijst de Afdeling naar de bijlage die onderdeel uitmaakt van de uitspraak.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de korpschef redelijkerwijs het standpunt heeft kunnen innemen dat hij niet over de betrouwbaarheid zou beschikken die nodig is voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat ook in het hoger beroep tegen het vonnis van de rechtbank Overijssel van 22 oktober 2020 geen vrijspraak is uitgesproken. Tegen dat arrest is inmiddels cassatie ingesteld bij de Hoge Raad omdat hij van mening is dat hij moet worden vrijgesproken. De korpschef kan weliswaar het vonnis van 22 oktober 2020 betrekken bij zijn besluitvorming, maar dat neemt niet weg dat hij moet beoordelen wat de aard van het delict is, de omstandigheden zijn waaronder het delict is begaan, de kans op recidive is en wat zijn recente persoonlijke ontwikkelingen zijn. Als de korpschef daarnaar had gekeken, dan had de toestemming, eventueel onder voorwaarden of voor een beperkte tijd, verleend moeten worden. Ten aanzien van de veronderstelde overtreding van verplichting om de horecagelegenheid gesloten te houden en overtreding van de sluitingstijden van zijn horecabedrijf, was geen sprake van opzettelijke overtredingen en handelde hij te goeder trouw. Verder heeft hij voor het binnentreden van een woning zonder toestemming schuld erkend en excuses gemaakt, maar dat betekent geen strafrechtelijke schuldbekentenis. Dat hij excuses heeft gemaakt zegt bovendien iets over zijn betrouwbaarheid. Hij heeft inmiddels zijn horecabedrijf verkocht zodat de kans op recidive klein is. Zijn persoonlijke omstandigheden zijn daardoor gewijzigd. Nu kan hij niet meer in situaties terecht komen die de korpschef hebben doen twijfelen aan zijn betrouwbaarheid. Dat de korpschef de toestemming niet verleent, raakt hem onevenredig hard in zijn belangen. Het beveiligingswerk is zijn lust en leven. Hij heeft een vlekkeloze staat van dienst in de beveiligingsbranche. De gebeurtenissen die de korpschef ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit, hebben plaatsgevonden in een voor hem vervelende en emotioneel zware periode rond zijn horecabedrijf en persoonlijke leven. Hij is na de verkoop van zijn horecabedrijf volledig afhankelijk van inkomsten als beveiliger, aldus [appellant].
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       De korpschef heeft [appellant] de toestemming onthouden om beveiligingswerkzaamheden uit te voeren, omdat hij niet beschikt over de betrouwbaarheid die nodig is voor het te verrichten werk. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2447), komt de korpschef beoordelingsruimte toe bij de beoordeling of een betrokkene voldoende betrouwbaar is. Aan medewerkers in de beveiligingsbranche mogen hogere eisen worden gesteld dan aan die in andere branches. Dit betekent dat de korpschef mag eisen dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven zijn. In paragraaf 3.3 van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (hierna: de Beleidsregels) is een nadere invulling gegeven aan de term 'betrouwbaarheid'. Daarin zijn aspecten opgenomen die van belang zijn voor de vaststelling of de betrokkene betrouwbaar is.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de korpschef met toepassing van de Beleidsregels redelijkerwijs het standpunt kon innemen dat [appellant] niet beschikt over de betrouwbaarheid die nodig is voor het uitvoeren van beveiligingswerkzaamheden zoals bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr.
    5.2.    De korpschef heeft daarbij het strafvonnis van 22 oktober 2020 kunnen betrekken. Uit het strafvonnis blijkt dat bewezen is verklaard dat [appellant] zich schuldig heeft gemaakt aan het medeplegen van het opzettelijk schenden van de geheimhoudingsplicht door het (laten) verstrekken (door zijn vader) van een deel van een onder geheimhouding aan hem verstrekt Bibob-advies. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, is deze veroordeling al voldoende om [appellant] niet betrouwbaar te achten. Daarom zal de Afdeling niet ingaan op de overige door de korpschef genoemde omstandigheden.
    5.3.    De enkele omstandigheid dat [appellant] tijdens de bezwaarprocedure in hoger beroep was gegaan tegen het vonnis van de strafrechter van 22 oktober 2020 en de veroordeling dus nog niet onherroepelijk vaststond, betekent niet dat de korpschef deze veroordeling niet bij het weigeren van de toestemming mocht betrekken.
    5.4.    Verder heeft de rechtbank terecht het standpunt van de korpschef gevolgd dat het schenden van een wettelijke geheimhoudingsplicht een ernstige aantasting van de rechtsorde is. [appellant] heeft daarmee getoond weinig verantwoordelijkheidsgevoel te bezitten en de geldende rechtsregels makkelijk naast zich neer te leggen. [appellant] heeft zodoende gehandeld in strijd met de goede naam van de bedrijfstak en met de belangen van de veiligheidszorg. Van een beveiliger mag worden verwacht dat hij zich strikt aan de regels houdt.
    5.5.    De rechtbank heeft in het kader van het beroep op het evenredigheidsbeginsel overwogen dat artikel 4:84 Awb de korpschef de bevoegdheid geeft om af te wijken van de Beleidsregels als dat voor de betrokkenen gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, maar dat van dergelijke omstandigheden geen sprake is.
    5.6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder andere in de uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2929, heeft artikel 7, vierde lid, van de Wpbr een dwingendrechtelijk karakter. Dat houdt in dat als de korpschef met toepassing van de Beleidsregels tot de conclusie komt dat de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk, hij de toestemming moet onthouden. Voor een belangenafweging is in dat geval geen plaats. Dat neemt echter niet weg dat de korpschef bij de beoordeling of de betrokkene bekwaam of betrouwbaar is gebruik maakt van de Beleidsregels en artikel 4:84 van de Awb moet toepassen. Daarbij mag hij alleen omstandigheden betrekken die relevant zijn voor het oordeel of de betrokkene al dan niet bekwaam of betrouwbaar is. De reikwijdte van artikel 4:84 van de Awb wordt dus begrensd door de ruimte die artikel 7, vierde lid, van de Wpbr laat.
    5.7.    De Afdeling komt in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2023:4787, tot het oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb die maken dat [appellant] toch betrouwbaar geacht moet worden. De Afdeling verwijst voor het oordeel op dit punt dan ook naar die uitspraak.
    5.8.    Artikel 7, vierde lid, van de Wpbr bepaalt dat als de korpschef [appellant] onbetrouwbaar acht, hij de toestemming moet onthouden. Het verlenen van toestemming voor een beperkte tijd of onder voorwaarden past niet in het dwingendrechtelijke karakter van die bepaling. Vergelijk daarvoor ook de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022. Omdat [appellant] niet beschikt over de betrouwbaarheid die nodig is voor het uitvoeren van beveiligingswerkzaamheden, heeft de korpschef terecht de toestemming onthouden.
    5.9.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van de gronden waarop die rust.
    7.       De korpschef hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023
    280-1071 
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
    Artikel 7
    […]
    2. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. […]
    […]
    4. De toestemming, bedoeld in het […], tweede […] lid, wordt onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. […]
    […]
    Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019
    3.3. Betrouwbaarheid personeel en leidinggevenden
    De toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de wet wordt onthouden indien bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van:
    a. veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken;
    b. andere omtrent de aanvrager bekende feiten.
    Ad a. (veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken)
    De persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd mag op het moment van de aanvraag niet:
    1) binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf is opgelegd of,
    2) binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een geldboete of een taakstraf is opgelegd
    […]
    Transacties en strafbeschikkingen
    Een transactie met het Openbaar Ministerie en een strafbeschikking, opgelegd door het Openbaar Ministerie of door een opsporingsambtenaar, worden gelijk gesteld met een onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak.
    […]
    Afwijking termijnen
    De korpschef, de Commandant van de Koninklijke Marechaussee, of de Minister van Justitie en Veiligheid, in het geval van een leidinggevende of een organisatie of recherchebureau zonder vestiging in Nederland, kan van de hiervoor onder 1 en 2 bepaalde termijnen afwijken indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan een voor betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang.
    Andere rechterlijke uitspraken dan veroordelingen
    Met betrekking tot rechterlijke uitspraken die niet tot een veroordeling hebben geleid, kan gedacht worden aan zaken waarbij het tot een vrijspraak is gekomen wegens het ontbreken van wettig en overtuigend bewijs.
    Die situatie zal in het algemeen minder snel aanknopingspunten bieden om een toestemming te weigeren. Een vrijspraak wil echter niet zonder meer zeggen dat de verdachte het feit niet heeft gepleegd, maar dat de rechter niet voldoende bewezen acht dat de verdachte het feit gepleegd heeft. De korpschef kan in bepaalde gevallen ook na een vrijspraak nog altijd reden hebben om de persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd niet betrouwbaar te achten. In het algemeen is het wel zo dat een vrijspraak extra zware eisen zal stellen aan de motivering van de weigering van de toestemming.
    Ad b. (andere omtrent de aanvrager bekende feiten)
    De toestemming kan ook worden geweigerd wanneer op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name - maar niet uitsluitend - het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.
    Sepots, processen-verbaal en mutaties
    Zo kunnen (tegen betrokkene) opgemaakte processen-verbaal of (dag/mutatie)rapporten ertoe leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking (of bedenking) bestaat.
    Ook sepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de betrouwbaarheid. Hierbij dient de aard van het sepot in ogenschouw te worden genomen. Een technisch sepot, bijvoorbeeld wegens onvoldoende bewijs, zal bij de beoordeling naar de betrouwbaarheid een minder grote rol spelen dan een sepotbeslissing die op beleidsmatige gronden is genomen. In het geval dat een sepot wordt meegenomen in de beoordeling, wordt voor wat betreft de terugkijktermijn als uitgangspunt genomen de datum waarop het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren.
    […]