ECLI:NL:RVS:2024:1404, Raad van State, 03-04-2024, 202202512/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren gereageerd op een verzoek van [verzoeker] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Bij brief van 2 februari 2018 heeft [verzoeker] onder verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur bij het college informatie opgevraagd over integriteit van gemeentelijk personeel, in het bijzonder van [partij]. Onder de documenten die het college heeft aangetroffen bevinden zich documenten die betrekking hebben op de Stichting Reclame Commissie Echter Kermis. De RCEK is in 2009 opgericht en is een maatschappelijk initiatief. Zij bestaat uit onder meer kermisexploitanten en plaatselijke ondernemers ter promotie en sponsoring van de kermis in de gemeente Echt-Susteren. De voorzitter van de RCEK was destijds de wethouder in de gemeente Echt-Susteren die kermisactiviteiten in zijn portefeuille had. [partij] was de penningmeester van de RCEK. Hij was de marktmeester en ambtenaar voor kermiszaken in de gemeente Echt-Susteren. Op 9 juni 2016 is de RCEK in een stichting omgezet, waarbij een controle heeft plaatsgevonden van haar financiën.

202202512/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 maart 2022 in zaak nr. 18/1960 in het geding tussen:
    [verzoeker], wonend te Maastricht,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 februari 2018 heeft het college gereageerd op een verzoek van [verzoeker] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
    Bij besluit van 3 juli 2018 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 maart 2022 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 juli 2018 vernietigd, de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand gelaten, voor zover het de documenten 1 tot en met 6, 9, 10 en 22 tot en met 25 betreft en het college opgedragen om voor het overige binnen zes weken met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 29 april 2022 heeft het college opnieuw besloten op het bezwaar van [verzoeker] en dat bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    [verzoeker] heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.M.M. Engelen, is verschenen. Verder is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. J.T.F. van Berkel, advocaat te Someren, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij brief van 2 februari 2018 heeft [verzoeker] onder verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur bij het college informatie opgevraagd over integriteit van gemeentelijk personeel, in het bijzonder van [partij]. Onder de documenten die het college heeft aangetroffen bevinden zich documenten die betrekking hebben op de Stichting Reclame Commissie Echter Kermis (hierna: RCEK).
    1.1.    De RCEK is in 2009 opgericht en is een maatschappelijk initiatief. Zij bestaat uit onder meer kermisexploitanten en plaatselijke ondernemers ter promotie en sponsoring van de kermis in de gemeente Echt-Susteren. De voorzitter van de RCEK was destijds de wethouder in de gemeente Echt-Susteren die kermisactiviteiten in zijn portefeuille had. [partij] was de penningmeester van de RCEK. Hij was de marktmeester en ambtenaar voor kermiszaken in de gemeente Echt-Susteren. Op 9 juni 2016 is de RCEK in een stichting omgezet, waarbij een controle heeft plaatsgevonden van haar financiën. Uit dat onderzoek is gebleken dat [partij] de pinpas van de bankrekening van de RCEK heeft gebruikt om privébetalingen te doen.
    1.2.    Omdat [partij] tot 2013 in dienst was van de gemeente Echt-Susteren, heeft Hoffmann Bedrijfsrecherche B.V. (hierna: Hoffmann) in opdracht van het college een feitenonderzoek gedaan naar dat dienstverband. Het Wob-verzoek van [verzoeker] heeft onder meer betrekking op dat onderzoek. Bij besluit van 26 februari 2018 heeft het college besloten de uitkomsten van dit onderzoek niet openbaar te maken. Vanaf 2013 had [partij] een aanstelling bij de gemeenschappelijke regeling Servicecentrum MER. In het kader van een integriteitsonderzoek heeft [partij] ook documenten aan het Servicecentrum MER verstrekt die dus daar berusten, aldus het college. Verder heeft het college het verzoek doorgestuurd naar de politie omdat naar aanleiding van het feitenonderzoek aangifte is gedaan.
    1.3.    Het college heeft de documenten 8, 9, en 11 tot en met 13, zoals de rechtbank die heeft aangeduid, niet openbaar gemaakt. Volgens het college zijn de documenten van het RCEK en is het daarom niet bevoegd over die documenten een besluit te nemen.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft, voor zover van belang, vastgesteld dat de documenten 8, 9 en 11 tot en met 13 betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat deze documenten berusten bij het college. Het college moet daarom op het verzoek om openbaarmaking van deze documenten moet beslissen.
    Hoger beroep
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het een nieuw besluit moet nemen over de documenten 8, 9, 11 tot en met 13. Volgens het college gaan die documenten niet over een bestuurlijke aangelegenheid. Voor zover dat wel het geval is, berusten de documenten niet onder het college. De enkele fysieke aanwezigheid van een document betekent niet dat het college bevoegd is om te beslissen over openbaarmaking van die documenten. De documenten berusten onder het Servicecentrum MER en het RCEK. Het Servicecentrum MER en het RCEK zijn aparte entiteiten en werken niet onder verantwoordelijkheid van het college. Zij leggen geen verantwoording af aan het college. De documenten zijn bovendien niet bestemd voor het college, zodat die geen documenten zijn als bedoeld in artikel 1 van de Wob. Alleen als sprake zou zijn van een gezagsrelatie tussen het college en het Servicecentrum MER of RCEK, zouden de documenten kunnen berusten onder het college. Daarvan is in dit geval volgens het college geen sprake.
    Documenten 8, 9, 11 tot en met 13       
    4.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid in werking getreden. De besluiten op bezwaar die in deze zaak ter beoordeling staan, zijn genomen op 3 juli 2018 en 29 april 2022, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is (zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2).
    4.1.    In artikel 1, aanhef en onder a en b, van de Wob staat: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
    b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan."
    4.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college overgelegde vertrouwelijke stukken.
    - Bestuurlijke aangelegenheid
    4.3.    Zoals de Afdeling vaker heeft geoordeeld, bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2334, moet de term ‘bestuurlijk’ in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob ruim worden opgevat. De term ‘bestuurlijk’ heeft betrekking op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het onderzoek naar de integriteit van gemeentelijk personeel valt daar ook onder. Dit betekent dat het verzoek van [verzoeker] betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid.
    - Berusten bij het college
    4.4.    Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743, overwogen dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 21) volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een document bij het overheidsorgaan berust niet alleen de fysieke aanwezigheid van belang is, maar ook dat het document als zodanig bestemd moet zijn voor het overheidsorgaan. Stukken die bij vergissing bij een bestuursorgaan terecht zijn gekomen voldoen niet aan dit criterium en vallen om die reden buiten de werkingssfeer van de Wob.
    4.5.    De Afdeling is van oordeel dat de documenten bij het college berusten. Zij legt hierna uit waarom dat het geval is.
    4.6.    De documenten 8, 9, 11 tot en met 13 heeft het college ontvangen in het kader van het onderzoek naar [partij] dat het heeft laten uitvoeren door Hoffmann. De documenten waren dan ook bestemd voor het college en zijn daar niet bij vergissing terecht gekomen. Het college heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de documenten bij vergissing zijn ontvangen. De documenten berusten daarom bij het college. Een eventuele gezagsverhouding tussen het college enerzijds en de RCEK of het Servicecentrum MER anderzijds is voor die beoordeling niet relevant.
    4.7.    Het voorgaande houdt in dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de documenten 8, 9, 11 tot en met 13 betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid en dat de documenten bij het college berusten. De rechtbank heeft vervolgens terecht geoordeeld dat het college ten aanzien van de documenten 8 en 11 tot en met 13 een nieuw besluit op bezwaar moest nemen met inachtneming van de uitspraak. Van document heeft 9 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college mocht weigeren dit document met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob openbaar te maken. Omdat het college het met dat oordeel eens is, geeft de Afdeling daarover geen oordeel.
    4.8.    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob
    5.       Ter zitting heeft het college betoogd dat het nadeel dat [partij] ondervindt van de besluitvorming ook in acht moet worden genomen. Het college beoogt aldus een beroep te doen op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Dit betoog heeft het college ter zitting bij de Afdeling voor het eerst naar voren gebracht. Het hogerberoepschrift heeft alleen betrekking op de vraag of de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid en dat de documenten onder het college berusten. Niet is gebleken dat het college dit betoog niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen. De Afdeling zal hierover daarom geen oordeel geven.
    Oproepen RCEK als procespartij
    6.       Voor zover het college ter zitting heeft gesteld dat zij de Afdeling heeft verzocht om de RCEK op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als procespartij te laten deelnemen aan dit verzoek, overweegt de Afdeling dat een uitdrukkelijk verzoek daartoe niet is gedaan. Het college klaagt er in het hogerberoepschrift alleen over dat de rechtbank, ondanks uitdrukkelijk verzoek daartoe, ten onrechte de RCEK niet als procespartij heeft opgeroepen en dat de uitspraak van de rechtbank daarom moet worden vernietigd. In hoger beroep is niet vast komen te staan dat de RCEK door de rechtbank in de gelegenheid is gesteld om als partij aan het geding deel te nemen. Een verzoek daartoe heeft het college niet overgelegd. Ook heeft de Afdeling zo’n verzoek niet aangetroffen in het rechtbankdossier. Het college heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het dit verzoek heeft ingediend bij de rechtbank. Alleen al om deze redenen ziet de Afdeling geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen.
    6.1.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
    Het besluit van 29 april 2022
    8.       Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank, heeft het college bij besluit van 29 april 2022 een nieuw besluit genomen en daarbij de documenten 8 en 11 tot en met 13 deels openbaargemaakt. [verzoeker] en [partij] hebben verklaard het eens te zijn met dit besluit. Daarom is er geen beroep van rechtswege ontstaan als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, waarop de Afdeling moet beslissen. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6328, r.o. 2.3.
    Slotsom
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2024
    1071