ECLI:NL:RBLIM:2024:3336, Rechtbank Limburg, 13-06-2024, ROE 22/2922 en 22/2923
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft tegen besluit van het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg, waarbij de Legger en de Waterschapsverordening gewijzigd is vastgesteld (aanwijzing werkingsgebieden). Verweerder heeft gronden van onder meer eisers langs de Geleenbeek als inundatiegebied aangewezen, ten behoeve van de waterbergende capaciteit tijdens overstromingen. De rechtbank stelt vast dat het rechtsgevolg van het bestreden besluit bestaat uit het van toepassing verklaren van beperkingen (met name een vergunningplicht) op dit gebied. Eisers zijn het met deze aanwijzing niet eens. De rechtbank oordeelt dat verweerder het algemeen belang dat wordt gediend met de aanwijzing als inundatiegebied belangrijker heeft mogen achten dan het individuele belang van eisers bij het achterwege blijven van deze aanwijzing. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de keuze om de gronden van eisers als inundatiegebied aan te wijzen en daarvoor geen uitzondering te maken, toereikend onderbouwd en is die beslissing gebaseerd op een toereikende belangenafweging. De rechtbank is tevens van oordeel dat verweerder toereikend heeft onderbouwd dat de aanwijzing geschikt en noodzakelijk is om wateroverlast in stedelijk gebied tegen te gaan en dat de aanwijzing in het concrete geval van eisers niet onevenredig bezwaarlijk is. De beroepen zijn ongegrond.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 22/2922 en 22/2923
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2024
    in de zaken tussen
    
    
      
        
          [eiser] en de [eiseres], te [woonplaats] , eisers, 
      (gemachtigde: mr. B. Oudenaarden)
    
    
    
      en
    
    
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg, verweerder,
    (gemachtigde: mr. T.N. Sanders).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 11 oktober 2022, bekend gemaakt op 9 november 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder een wijziging van de Legger en van de Waterschapsverordening vastgesteld (aanwijzing werkingsgebieden).
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit afzonderlijk beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eisers hebben een aanvullend beroepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de beroepszaak met procedurenummer 
      ROE 22/2991, plaatsgevonden op 30 mei 2024, waar eisers zijn verschenen en verweerder zich heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank de zaken gesplitst en bepaald dat in de zaken ROE 22/2922 en 22/2923 gevoegd en in de zaak ROE 22/2991 afzonderlijk uitspraak wordt gedaan. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Korte samenvatting van de zaak
      
    
    
    1. Verweerder heeft gronden van onder meer eisers langs de Geleenbeek als inundatiegebied aangewezen, ten behoeve van de waterbergende capaciteit tijdens overstromingen. Daardoor gelden beperkingen op deze gronden om het waterbergend vermogen daarvan te waarborgen. Eisers zijn het met deze aanwijzing niet eens. De rechtbank oordeelt dat verweerder het algemeen belang dat wordt gediend met de aanwijzing als inundatiegebied belangrijker heeft mogen achten dan het individuele belang van eisers bij het achterwege blijven van deze aanwijzing.
    
    
      
        Het juridisch kader
      
    
    
    2. Met ingang van 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.1, aanhef en onder f en g, van de Invoeringswet is bepaald dat Afdeling 4.1 van de Invoeringswet, tenzij bij of krachtens hoofdstuk 4 anders is bepaald, van toepassing is op besluiten op grond van onder meer artikel 5.1 van de Waterwet en artikel 78, eerste lid, voor zover het gaat om een verordening als bedoeld in artikel 4.7, onder a, van de Invoeringswet, en artikel 83 van de Waterschapswet, voor zover het gaat om een nadere regel als bedoeld in artikel 4.7, onder b, van de Ìnvoeringswet. 
    
    
      Uit artikel 4.4, aanhef en onder a, van de Invoeringswet volgt dat op het bestreden besluit het recht van toepassing is zoals dat gold vóór 1 januari 2024.
    
    
    3. In de bijlage bij deze uitspraak zijn de relevante wettelijke bepalingen opgenomen. Dit betreft deels de bepalingen zoals die golden vóór 1 januari 2024. Waar in deze uitspraak wordt verwezen naar wetsartikelen, betreft dit, behoudens de Omgevingswet en Invoeringswet Omgevingswet, de artikelen zoals deze luidden vóór 1 januari 2024.
    
    
      
        De besluitvorming van verweerder
      
    
    
    4. Verweerder heeft aan zijn besluitvorming het volgende ten grondslag gelegd. Verweerder heeft sinds de jaren ’90 van de vorige eeuw in de Legger de overstromingsgebieden van de Geul en de Roer grotendeels begrensd als inundatiegebieden om ruimte beschikbaar te hebben voor het opvangen van overtollig water met het oog op het voorkomen van wateroverlast in stedelijk gebied. In stand houden van inundatiegebieden acht verweerder belangrijk om bij hoge afvoeren water te kunnen bergen en afvoeren. Daarom zijn in de regelgeving ook beperkingen opgelegd aan bebouwing en ophoging van gronden binnen inundatiegebieden. Het is van belang dat deze gebieden die feitelijk onder water kunnen komen te staan, niet zonder vergunning worden gebruikt voor (nieuwe) bouwwerken of (nieuw) gebruik waardoor de ruimte voor het water afneemt. Dat zou immers bij een overstroming tot meer wateroverlast elders leiden. Gelet op het feit dat door klimaatverandering steeds vaker ook in zomerperiodes hoog water optreedt en gelet op de watercrisis in juli 2021, heeft verweerder het wenselijk geacht om te onderzoeken welke overstromingsgebieden bij onder meer de Geleenbeek door aanwijzing als inundatiegebied beschermd dienen te worden en of die aanwijzing onder de Omgevingswet nog steeds een nuttig en inzetbaar instrument is. Daartoe zijn criteria opgesteld ter bepaling in welke stroomgebieden aanwijzing als inundatiegebied zinvol is en criteria ter begrenzing van inundatiegebieden. In het stroomgebied van de Geleenbeek liggen tussen Sittard en Heerlen de nodige overstromingsgebieden en zijn er potentieel grote wateroverlastrisico’s in onder andere Schinnen en Sittard. Na het bepalen van een concept-begrenzing inundatiegebieden op basis van de vastgestelde criteria heeft afstemming plaatsgevonden met belanghebbende gemeenten en organisaties. In februari 2022 is een bewonersavond gehouden voor perceeleigenaren van de aan te wijzen inundatiegebieden langs de Geleenbeek. Daar is informatie gegeven en zijn vragen beantwoord. Daarna heeft verweerder het ontwerpbesluit Aanwijzing Inundatiegebieden Geleenbeek vastgesteld dat van 31 mei tot en met 5 juli 2022 ter visie heeft gelegen. Onder meer eisers hebben zienswijzen ingediend tegen het ontwerpbesluit waarin zij bezwaren hebben geuit tegen de aanwijzing van de gronden, waarvan zij eigenaar of gebruiker zijn, als inundatiegebieden. Verweerder heeft een inspraakrapportage opgesteld en in brieven van 22 november 2022 aan eisers gereageerd op de door hen ingediende zienswijzen. De ingediende zienswijzen hebben verweerder geen aanleiding gegeven tot bijstelling van het ontwerpbesluit. 
    
    5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het aangewezen inundatiegebied toegevoegd aan de Legger van het Waterschap Limburg als bedoeld in artikel 5.1 van de Waterwet en bepaald dat dit besluitonderdeel in werking treedt op 2 januari 2023. Verder heeft verweerder dit inundatiegebied aangewezen als beperkingengebied met betrekking tot een oppervlaktewater als bedoeld in artikel 1.4, eerste lid, van de Waterschapsverordening Limburg en bepaald dat dit besluitonderdeel in werking treedt op de dag na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Hierbij heeft verweerder overwogen dat met de vaststelling van dit besluit verder invulling wordt gegeven aan het begrenzen van gebieden als inundatiegebied en dat dit wenselijk is omdat als gevolg van de klimaatverandering, het belang van maximale waterberging en het belang van het behouden van natuurlijke inundatieruimte steeds groter wordt. 
    
    
      
        De beroepsgronden van eisers 
      
    
    
    6. Eisers voeren in beroep het volgende aan tegen het bestreden besluit.
    
    
      6.1.
      Hun percelen lopen historisch gezien niet onder water lopen en daarom is de aanwijzing als inundatiegebied niet noodzakelijk. 
      
    
    
      6.2.
      Verder betogen eisers dat hun percelen door de aanwijzing als inundatiegebied feitelijk vaker onder water komen te staan omdat verweerder aangeeft dat er slechts een zeer beperkte inspanningsverplichting bestaat om hen tegen hoog water te beschermen. Daardoor zijn de percelen minder waard geworden. In het aanvullend beroepschrift wordt in dit verband aangevoerd dat van de aanwijzing als inundatiegebied een stigmatiserende werking uitgaat. Een objectieve koper zal ervan uitgaan dat verweerder berust in het overstromingsrisico omdat het gebied feitelijk als waterbergingsgebied is aangewezen. Bij hoog water wordt dat gebied opgegeven ten bate van stedelijk gebied. Daarbij komt dat de gebruiksbeperkingen als gevolg van de algemene regels en de vergunningplichten die gaan gelden, voor een objectieve koper eveneens een reden zullen zijn om minder voor de grond te betalen. Met die waardevermindering heeft verweerder bij zijn besluitvorming ten onrechte geen rekening gehouden.
      
    
    
      6.3.
      
        Hoewel zij daar herhaaldelijk om hebben gevraagd, heeft verweerder niet alle mogelijke beperkingen en vergunningplichten verduidelijkt en ook niet wie hun schade zal vergoeden als een vergunning wordt geweigerd. Volgens eisers impliceert dat dat verweerder in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid en in strijd met artikel 3:4 van de Awb heeft verzuimd de rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belangen af te wegen. Evenmin heeft verweerder beoordeeld of de nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het bestreden besluit te dienen doelen. Dat laatste is hier aan de orde, aldus eisers. In dat verband wijzen zij erop dat aan de aanwijzing een keuze ten grondslag ligt maar die keuze heeft verweerder niet, althans ontoereikend gemotiveerd. Volgens eisers heeft verweerder ten onrechte niet beoordeeld of er andere gronden aangewezen konden worden waarvoor de gevolgen minder vergaand zouden zijn dan voor de gronden van eisers. Uit de door verweerder zelf uitgevoerde analyse blijkt dat er alternatieven mogelijk waren die minder bezwarend voor eisers zouden zijn. 
        Eisers wijzen erop dat de vergunningplicht onder de tot 1 januari 2024 geldende regels al zeer onduidelijk was en dat dit in de Waterschapsverordening, zoals die na genoemde datum geldt, niet beter is geworden. De gehanteerde systematiek is volgens eisers ondoorzichtig en rechtsonzeker. Op voorhand valt niet te voorspellen wanneer een vergunningplicht geldt en of een vergunning kan worden verleend, aldus eisers. Eisers concluderen daaruit dat de regels uit de geldende Waterschapsverordening die betrekking hebben op hun als inundatiegebied aangewezen gronden een onevenredige aantasting vormen van hun eigendom door inperking van de gebruiksmogelijkheden en dat het gestelde belang dat met het aanwijzingsbesluit wordt gediend, een dergelijke grote inbreuk en de schade die daardoor wordt geleden niet rechtvaardigt. Dat geldt in het bijzonder voor het rijksmonument de [rijksmonument] en de aanwezige eeuwenoude eiken en platanen. Eisers zijn enerzijds verplicht het monument dat al 150 jaar in de familie is en waarin in overeenstemming met het bestemmingsplan twee woningen zijn gerealiseerd, in stand te houden en anderzijds mogen zij zonder vergunning het monument niet zelf tegen hoog water beschermen. Voor zover verweerder een belangenafweging heeft gemaakt is die te algemeen en worden de individuele, specifieke belangen van eisers, waaronder het behoud van het rijksmonument de [rijksmonument] , miskend. 
      
      
    
    
      6.4.
      Ten slotte betogen eisers dat de aanwijzing tot het verliezen van natuur en agrarische natuurbeheerregelingen zal leiden, hetgeen eveneens schade oplevert. 
      
      
        
          De bevoegdheid van de rechtbank
        
      
      
      7. Ingevolge artikel 8:5, eerste lid, van de Awb in verbinding met artikel 1 van Bijlage 2 bij de Awb kan alleen beroep worden ingesteld tegen de vaststelling van een Legger als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van de Waterwet voor zover daarbij de ligging van een waterbergingsgebied of beschermingszone als bedoeld in de Waterwet wordt vastgesteld of gewijzigd. Nu sprake is van een (eerste) aanwijzing als beschermingszone en het beroep van eisers zich daartegen richt, is de rechtbank bevoegd van het beroep kennis te nemen.
      
      8. De rechtbank stelt verder vast dat het besluit om de percelen als inundatiegebied aan te wijzen een (concretiserend) besluit van algemene strekking betreft. Een dergelijk aanwijzingsbesluit heeft geen betrekking op een individueel geval, maar behelst ook geen zelfstandige normstelling. De in Keur, opgevolgd door de Waterschapsverordening, neergelegde normstelling wordt door middel van het bestreden besluit tot aanwijzing als inundatiegebied op een specifiek gebied van toepassing. Daartegen staat beroep open bij de rechtbank. 
      
      9. Naar aanleiding van het betoog van eisers dat de vergunningplichten tot een (rechts)onzekere situatie leiden omdat onduidelijk is wanneer een vergunning kan worden verleend, overweegt de rechtbank dat tegen de Waterschapsverordening (vóór 1 januari 2024: de Keur) ingevolge artikel 8.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep openstaat omdat dit algemeen verbindende voorschriften zijn. Hetzelfde geldt voor de door verweerder vastgestelde beleidsregels over het gebruik van de bevoegdheid tot vergunningverlening. Deze kunnen derhalve niet rechtstreeks worden getoetst. De rechtbank zal waar nodig aan de hand van de beroepsgronden de betreffende beperkingen wel exceptief toetsen.
      
      
        
          Het rechtsgevolg van de aanwijzing
        
      
      
      10. Het bestreden besluit heeft, zoals hiervoor onder 8 is overwogen, als rechtsgevolg dat anders dan voorheen algemene regels en vergunningplichten voor eisers zijn gaan gelden doordat hun percelen als beschermingszone (inundatiegebied) zijn aangewezen. Door de aanwijzing gaan beperkingen gelden als gevolg van de Keur respectievelijk de Waterschapsverordening. Het rechtsgevolg van het bestreden besluit bestaat dus uit het van toepassing verklaren van beperkingen (met name een vergunningplicht) op dit gebied.
      
      11. De aanwijzing is gedaan op basis van een modelmatige berekening die voorspelt dat deze gronden vanwege hun ligging eens in de 100 jaar onder water zullen komen te staan als gevolg van een hoge afvoer van de Geleenbeek door extreme (gemiddeld eens per 100 jaar voorkomende) regenval. Om het waterbergend vermogen te behouden ten behoeve van de bescherming van kwetsbaar stedelijk gebied, heeft verweerder de in de bijlage bij de uitspraak vermelde artikelen uit de Waterschapsverordening (voorheen de Keur) op onder meer de percelen van eisers van toepassing verklaard. Dat is het enige rechtsgevolg van de aanwijzing. Het bestreden besluit heeft met name niet als rechtsgevolg dat de op verweerder rustende inspanningsverplichting om te voorkomen dat de percelen van eisers feitelijk onder water komen te staan (zorgplicht van verweerder) anders wordt. De zorgplicht wordt ingevuld door de wateroverlastnormeringen van de Provincie Limburg en verweerder volgt die. De betrokken percelen zijn niet genormeerd, vanwege de grote kans op wateroverlast, waardoor de inspanningsverplichting voor dit gebied beperkt is. Dat neemt echter niet weg dat de aanwijzing als inundatiegebied los staat van de invulling van de zorgplicht. De zorgplicht wordt niet anders, laat staan ingeperkt door de aanwijzing, zoals eisers betogen. Indien verweerder in strijd met zijn zorgplicht handelt en eisers daardoor schade lijden, kunnen zij in dat geval via de civiele rechter daartegen opkomen. 
      
      12. Het eventueel anders omgaan met het gebied door het waterschap (‘de stigmatiserende werking van de aanwijzing’) is, voor zover daarvan al sprake zou zijn, geen direct en in ieder geval geen juridisch gevolg van de aanwijzing. Dit kan daarom in onderhavige procedure ook geen onderwerp van de toetsing zijn; dat kan waar mogelijk worden aangekaart als dat anders benaderen van dit gebied zich zou openbaren. Verweerder ontkent overigens uitdrukkelijk dat de aanwijzing zal leiden tot een andere (beleidsmatige of feitelijke) benadering van dit gebied.
      
      13. Gelet op hetgeen de rechtbank heeft overwogen over het rechtsgevolg van de aanwijzing, dient de belangenafweging die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, ook daarop te zijn toegesneden. De belangenafweging ziet op en is beperkt tot de vraag of verweerder de beperkingen die die voor een aangewezen inundatiegebied gelden op grond van de Waterschapsverordening (voorheen de Keur) ook in het concrete geval van eisers van toepassing mocht verklaren. Daarbij is het algemeen belang van bescherming van kwetsbaar stedelijk gebied een belangrijke factor in de afweging. 
      
        Keuze voor gronden bij Geleenbeek en alternatieven
      
      
      14. Eisers stellen dat uit de analyse die verweerder heeft gemaakt alvorens tot de aanwijzing te komen, blijkt dat er alternatieven mogelijk waren, namelijk de aanwijzing van gebieden nabij andere waterlopen. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom niet voor een alternatief met minder bezwaren voor eisers is gekozen, aldus eisers. De rechtbank overweegt hierover als volgt. 
      
    
    
      14.1.
      Een inundatiegebied is een gebied dat is vastgesteld om ruimte beschikbaar te houden voor het kunnen opvangen van overtollig water met het oog op het voorkomen van wateroverlast in stedelijk gebied. Verweerder heeft toegelicht dat er sprake is van meerdere stroomgebieden die niet op dezelfde locatie uitkomen. Eerder zijn in verband met wateroverlast in Valkenburg en Roermond inundatiegebieden aangewezen bij de Geul en de Roer. Nu is gekozen voor de Geleenbeek ter voorkoming van wateroverlast in onder andere Schinnen en Sittard. Andere stroomgebieden zullen in de toekomst waarschijnlijk volgen, maar het is niet zo dat er ter bescherming van in dit geval het stedelijk gebied Schinnen en Sittard meerdere oplossingen mogelijk waren. Dat kan alleen door aanwijzing van gronden langs de Geleenbeek. Gelet op deze toelichting van verweerder, die de rechtbank kan volgen, is niet gebleken van alternatieve mogelijkheden om hetzelfde doel te bereiken als het doel dat de onderhavige aanwijzing beoogt. Aanwijzing van inundatiegebieden in andere stroomgebieden kan het probleem van het risico op wateroverlast in Schinnen en Sittard niet (of onvoldoende) oplossen, terwijl onderhavige aanwijzing wel aan die oplossing bijdraagt.
      
    
    
      14.2.
      Nu niet is gebleken van alternatieven waarmee hetzelfde resultaat kan worden behaald, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of aan die alternatieven aanmerkelijk minder bezwaren kleven (waardoor voor een dergelijk alternatief gekozen zou moeten worden). De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Noodzaak van de aanwijzing
        
      
      
      
        15.	Ten aanzien van de beroepsgrond dat eisers percelen historisch gezien niet onder water lopen, en dat een aanwijzing als inundatiegebied ook daarom niet noodzakelijk is, overweegt de rechtbank als volgt.
      
      
    
    
      15.1.
      Dit argument gaat eraan voorbij dat de aanwijzing modelmatig is vastgesteld. Ook wanneer eisers terecht aanvoeren dat hun percelen in het verleden niet zijn ondergelopen, doet dat er niet aan af dat verweerder de kans dat de percelen van eisers in de toekomst onder water zullen komen te staan, modelmatig toereikend heeft onderbouwd. Verweerder heeft de aanwijzing als inundatiegebied op voornoemde modelberekeningen mogen baseren. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel
        
      
      
      
        16.	 Eisers voeren aan dat de keuze voor hun gronden is gebaseerd op een ontoereikende belangenafweging omdat met hun individuele, specifieke situatie, waaronder de aanwezigheid van het rijksmonument de [rijksmonument] , ten onrechte geen rekening is gehouden. Niet duidelijk is waarom daarvoor geen uitzondering is gemaakt. Eisers stellen dat het onevenredig bezwarend voor hen is dat vergunningplichten gaan gelden omdat de toepassing daarvan onduidelijk is en onzeker is of zij voor een vergunning in aanmerking kunnen komen. In dat verband is gesteld dat verweerder vooraf in kaart had moeten brengen en met hen had moeten communiceren wanneer, waarvoor een vergunning nodig is en wie de schade vergoedt als een dergelijke vergunning wordt geweigerd. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
      
    
    
      16.1.
      De rechtbank stelt voorop dat de belangenafweging die in het kader van het bestreden besluit moet worden gemaakt, moet zien op de vraag of in het aan te wijzen gebied beperkingen mogen gaan gelden in de vorm van een vergunningplicht. Die afweging en de motivering daarvan mogen relatief algemeen worden gehouden gezien de aard van deze beperking (het gaan gelden van een toestemmingsvereiste voor bepaalde activiteiten) en het gegeven grote belang van het voorkomen van wateroverlast in intensief gebruikt stedelijk gebied. Ook hier is van belang om vast te stellen dat de aanwijzing los staat van de zorgplicht van verweerder om wateroverlast te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. 
      
    
    
      16.2.
      De aanwijzing op de Legger als inundatiegebied is gedaan, zoals hiervóór onder 4 is vermeld, in het belang van maximale waterberging en het behouden van natuurlijke inundatieruimte, gelet op de klimaatverandering, ter bescherming van kwetsbaar stedelijk gebied. Als het stedelijk gebied onder water loopt heeft dat grote(re) gevolgen en lijdt dat tot zeer grote schade. De omvang van het inundatiegebied is bepaald op basis van de (modelmatige) overstromingskaart van verweerder. Vervolgens wordt het grondgebruik en het grondeigendom beoordeeld. In het geval van eisers heeft verweerder vastgesteld dat het geen hoogwaardig grondgebruik betreft dat aan aanwijzing in de weg staat. Bij woon- en bedrijventerreinen en belangrijke infrastructuur beoordeelt verweerder namelijk of een uitzondering op de hoofdregel gerechtvaardigd is om het hele gebied met een overstromingskans van ééns in de 100 jaar als inundatiegebied aan te wijzen.
      
    
    
      16.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de keuze om de gronden van eisers als inundatiegebied aan te wijzen en daarvoor geen uitzondering te maken, toereikend onderbouwd en is die beslissing gebaseerd op een toereikende belangenafweging. Verweerder heeft daarbij het algemeen belang, dat zij dient te behartigen, om het risico op wateroverlast bij kwetsbaar stedelijk gebied te beperken, zwaar mogen laten wegen. Verder heeft verweerder terecht in aanmerking genomen dat bij eisers geen sprake is van grondgebruik dat een uitzondering rechtvaardigt. Het rijksmonument wordt door de aanwijzing alleen in die zin geraakt dat daaraan in beginsel niet mag worden aangebouwd of verbouwd wanneer dat tot een vermindering van het waterbergend vermogen leidt. Of daarvoor dan een vergunning kan worden verleend zal op basis van een belangenafweging worden beoordeeld. Dat geldt ook wanneer eisers van plan zouden zijn om zelf een waterkering ter bescherming van het monument te maken, zoals op zitting is geopperd. Zoals meermaals opgemerkt, kan een weigering van een aangevraagde vergunning ter toetsing aan de bestuursrechter worden voorgelegd en bestaat de mogelijkheid om nadeelcompensatie te vragen. Van een conflicterend belang met de instandhoudingsverplichting van het monument acht de rechtbank geen sprake omdat de gebruiksbeperking (die neerkomt op niet aanbouwen) daaraan niet in de weg staat. 
      
    
    
      16.4.
      De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat de vergunningplichten zo onduidelijk zijn geredigeerd en tot zo rechtsonzekere situaties leiden dat de aanwijzing voor eisers onevenredig bezwarend is. Verweerder heeft mogen volstaan met het in hoofdlijnen aangeven wanneer er een zorgplicht gaat gelden en wanneer een vergunningplicht. In de Keur en Uitvoeringsregels was geregeld dat in inundatiegebied zonder vergunning geen bouwwerken of gewassen mogen worden geplaatst en dat de gebruiker van die gronden rekening moet houden met de kans dat het gebied onder water loopt. De ratio van die regels is dat activiteiten in inundatiegebied die ten koste gaan van de beschikbare ruimte voor het kunnen opvangen van overtollig water met het oog op het voorkomen van wateroverlast in stedelijk gebied, in beginsel niet kunnen worden toegestaan. Die regeling is beleidsneutraal overgenomen in de thans geldende Waterschapsverordening. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet in strijd met art. 3:2 en 3:4 (en art. 3:46) van de Awb heeft gehandeld door niet op voorhand alle rechtsgevolgen van de aanwijzing als inundatiegebied en het (mogelijke) schadevergoedingsaspect voor eisers in kaart te brengen en te verduidelijken. Daarbij heeft verweerder terecht gewezen op de mogelijkheid van vooroverleg indien eisers concreet gebruik willen maken van de mogelijkheid een vergunning te vragen, hetgeen in deze gevallen gebruikelijk is. 
      
    
    
      16.5.
      De rechtbank is tevens van oordeel dat verweerder toereikend heeft onderbouwd dat de aanwijzing geschikt en noodzakelijk is om wateroverlast in stedelijk gebied tegen te gaan en dat de aanwijzing in het concrete geval van eisers niet onevenredig bezwaarlijk is. Daarbij heeft verweerder terecht de aard en het gewicht van de met het aanwijzingsbesluit te dienen doelen in aanmerking genomen, te weten het voorkomen van wateroverlast in stedelijk gebied. Dit heeft verweerder zwaar mogen laten wegen dan het individuele belang van eisers op een zoveel mogelijk onbeperkt gebruik van zijn gronden. Verder heeft verweerder zich gerealiseerd dat het vrije gebruik van de eigendommen van eisers weliswaar wordt aangetast doordat algemene regels en vergunningplichten gaan gelden, maar heeft verweerder terecht erop gewezen dat er ruime gebruiksmogelijkheden resteren en in die zin geen sprake is van een grote inbreuk op het eigendomsrecht. Ten slotte heeft verweerder ook de omstandigheid dat er een mogelijkheid op compensatie bestaat, terecht in aanmerking genomen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de aanwijzing niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
      
    
    
      16.6.
      Ten aanzien van de beroepsgrond dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat eisers als gevolg van de aanwijzing natuur verliezen en dan geen beroep meer kunnen doen op agrarische natuurbeheerregelingen, overweegt de rechtbank dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat dit niet het gevolg van de aanwijzing kan zijn omdat, zoals hiervoor meermaals is overwogen, de aanwijzing geen invloed heeft op de kans dat hun percelen in de toekomst feitelijk onder water kunnen komen te staan.  
      
    
    
      16.7.
      Deze beroepsgronden slagen niet.
      
      
        
          Waardevermindering en schadevergoeding
        
      
      
      
        17.	Naar aanleiding van eisers betoog dat verweerder hun percelen niet had mogen aanwijzen als inundatiegebied omdat zij hierdoor direct schade lijden doordat hun percelen minder waard zijn geworden door de beperkingen die zijn gaan gelden en doordat de zorgplicht beperkter wordt, waardoor de percelen vaker onder water zullen lopen, overweegt de rechtbank als volgt. 
      
      
    
    
      17.1.
      Zoals onder 10 tot en met 13 is overwogen, heeft de aanwijzing niet als (rechts)gevolg dat verweerders zorgplicht beperkter wordt of het beheer van de waterhuishouding anders wordt. Het betreft, zoals gezegd, een weergave op de kaart op basis van een modelmatige berekening van de overstromingskans van gebied bij een gebeurtenis die gemiddeld (dan wel naar de huidige verwachting) eens in de 100 jaar plaatsvindt. Anders dan bij een aanwijzing als retentiegebied wordt er actief noch passief gestuurd op onder water lopen/houden van de gronden van eisers. Eisers hebben er in dit verband wel terecht op gewezen dat er vergunningplichten zijn gaan gelden die het vrije gebruik van hun gronden beperken. Die beperking is echter relatief. De akkerbouwgronden van eisers mogen nog steeds zonder vergunning daarvoor worden gebruikt en ook voor alle mogelijke andere activiteiten die niet ten koste gaan van het waterbergend vermogen. Wanneer sprake is van activiteiten die wel ten koste gaan van het waterbergend vermogen dan moet een vergunning worden aangevraagd die na toetsing en onder voorwaarden verleend kan worden. Verweerder zal daarbij beoordelen of de aanvrager zodanig zwaarwegende belangen heeft bij de verlening dat de vergunning (onder voorwaarden) kan worden verleend. De concrete belangenafweging zal dus plaatsvinden in het individuele geval van weigering van een vergunning. De beslissing omtrent vergunningverlening kan met bijbehorende belangenafweging aan een rechterlijke toets worden onderworpen, waarbij door de bestuursrechter (indringender) op redelijkheid en evenredigheid getoetst kan worden. De rechtbank kan daarop niet vooruitlopen en slechts beoordelen of het enkel van toepassing verklaren van de vergunningplicht reeds een onevenredige schending van belangen behelst. Daarop is de rechtbank onder 16.1 tot en met 16.6 ingegaan. 
      
    
    
      17.2.
      Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat reeds de aanwijzing onrechtmatig is vanwege de schade die daardoor voor eisers ontstaat dan wel omdat verweerder niet op voorhand bij de aanwijzing schadevergoeding heeft toegekend. 
      
    
    
      17.3.
      Verweerder heeft er tevens terecht op gewezen dat eisers op grond van artikel 7.14 van de Waterwet nadeelcompensatie kunnen claimen indien zij van mening zijn dat de enkele aanwijzing tot schade heeft geleid die voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. 
      
    
    
      17.4.
      Mocht in de toekomst een aangevraagde vergunning worden geweigerd en dus feitelijk sprake zijn van een beperking in de gebruiksmogelijkheden dan kan die weigering zoals gezegd ter toetsing aan de bestuursrechter worden voorgelegd. Indien de weigering rechtmatig is, bestaat voor eisers de mogelijkheid om nadeelcompensatie op grond van de Omgevingswet te vragen.
      
    
    
      17.5.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        18.	Gelet op voorgaande overwegingen heeft verweerder bij afweging van het algemeen belang tegenover de belangen van eisers in redelijkheid kunnen beslissen om hun percelen als inundatiegebied aan te wijzen. De beroepen zijn ongegrond. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling geen aanleiding. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd	rechter
      de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 13 juni 2024
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
    
  
  
    Bijlage bij de uitspraak in de zaak ROE 22/2991: wettelijke bepalingen
    
    
      
        Waterwet 
      
    
    
    
      Artikel 5.1, eerste lid:
      “De beheerder draagt zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven”.  
    
    
    
      Artikel 7.14, eerste lid:
      “Aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, wordt op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd”.
    
    
    
      Artikel 4.21 Invoeringswet omgevingswet:
      “1. Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet schade is veroorzaakt door de uitoefening van een taak of bevoegdheid als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet, blijft het oude recht van toepassing op een verzoek om schadevergoeding dat wordt ingediend binnen vijf jaar nadat de schade zich heeft geopenbaard of de benadeelde redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de schade, maar in ieder geval binnen twintig jaar na de schadeveroorzakende gebeurtenis.
    
    2. Het oude recht blijft van toepassing op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    3. Afdeling 4.1 is in die gevallen niet van toepassing”.
    
    
      
        Omgevingswet 
      
    
    
    
      Artikel 15.1, eerste lid, aanhef en onder e:
      “Als een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak op grond van deze wet schade veroorzaakt, is titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht alleen van toepassing op de toekenning van vergoeding van schade als bedoeld in artikel 4:126, eerste lid, van die wet die wordt veroorzaakt door het vaststellen, verlenen, stellen, treffen of, voor zover van toepassing, wijzigen of intrekken van: een regel in een waterschapsverordening, als het gaat om een regel als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid”.
    
    
    
      Artikel 15.1, tweede lid:
      “ Als voor een activiteit een omgevingsvergunning is vereist op grond van een regel als bedoeld in het eerste lid, onder d tot en met f, of op grond van artikel 5.1, geldt alleen het besluit tot het verlenen, wijzigen, intrekken of weigeren van de omgevingsvergunning voor die activiteit als schadeveroorzakend besluit”. 
    
    
    
      
        Waterschapsverordening Waterschap Limburg
      
    
    
    
      Art. 1.4, eerste lid, waterschapsverordening luidt: 
      “De geometrische begrenzing van het beperkingengebied met betrekking tot een oppervlaktewater is opgenomen in het geometrische informatieobject beperkingengebied met betrekking tot een oppervlaktewater in bijlage I bij deze verordening”.
    
    
    
      Artikel 1.12 Zorgplicht
    
    1. Het is toegestaan om handelingen in het watersysteem en de bijbehorende beschermingszone, in een meanderzone en in een inundatiegebied, als ook in het door het dagelijks bestuur aan te wijzen profiel van vrije ruimte te verrichten of te laten verrichten, mits voldaan wordt aan de in dit hoofdstuk opgenomen zorgplichtbepalingen.
    
    2. Degene die de in het eerste lid toegestane handelingen verricht of laat verrichten en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door die handeling nadelige effecten voor het watersysteem ontstaan of kunnen ontstaan, voorkomt die effecten voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden verwacht.
    
    3. Onder het voorkomen van nadelige effecten voor het watersysteem als bedoeld in het tweede lid wordt in ieder geval verstaan het voorkomen van:
    
      
        (grond)waterschaarste, (grond)wateroverlast, overstromingen of inundaties;
      
      
        aantastng van de bestaande staat van een waterkering;
      
      
        belemmering van de doorstroming in een oppervlaktewater;
      
      
        belemmering van de inspectie- of onderhoudswerkzaamheden aan het watersysteem, daaronder mede begrepen handelingen die de ontvangstplicht van specie en maaisel, krachtens artikel 10.3 van de Omgevingswet, belemmeren;
      
      
        verslechtering van de chemische en ecologische waterkwaliteit; 
      
      
        negatieve effecten van wegzijging of kwel op de chemische en ecologische waterkwaliteit en waterkwantiteit;
      
      
        verzakkingen van de bodem of uitwisseling van grondwater tussen van elkaar gescheiden watervoerende pakketten als gevolg van grondwateronttrekkingen of grondboringen; 
      
      
        belemmering van de vervulling van maatschappelijke functies van het watersysteem; en
      
      
        verslechtering van de grondwaterkwaliteit.
      
    
    
    4. Indien toch de nadelige effecten als bedoeld in het tweede lid optreden, is degene die de handelingen met deze effecten verricht, verplicht al hetgeen redelijkerwijs mogelijk is te doen om de gevolgen daarvan zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
    
    5. Degene die handelingen met nadelige effecten verricht als bedoeld in het vierde lid, meldt die effecten zo spoedig mogelijk aan het dagelijks bestuur, als ook de maatregelen die hij van plan is te treffen of reeds heeft getroffen. Door of namens het dagelijks bestuur kunnen aanwijzingen worden gegeven voor de te treffen maatregelen, die stipt moeten worden opgevolgd.
    
    
      Artikel 2.23, vierde lid:
      “Het is verboden zonder vergunning een bouwwerk aan te leggen in een inundatiegebied”.
    
    
    
      Artikel 2.47, derde lid:
      “Bomen en struiken vormen geen belemmering voor het functioneren van het Inundatiegebied”.
    
    
    
      Artikel 2.50, aanhef en onder e:
      “De zorgplicht, bedoeld in artikel 1.12, houdt in ieder geval in dat de aanwezigheid van een klein bouwwerk binnen een inundatiegebied geen afbreuk doet aan de functie van het inundatiegebied”.
    
    
    
      Artikel 2.53, aanhef en onder c: 
      “De zorgplicht, bedoeld in artikel 1.12, houdt in ieder geval in dat: de aanwezigheid van een afrastering, hekwerk of een schutting binnen een inundatiegebied geen afbreuk doet aan de functie van het inundatiegebied”.
    
    
    
      Artikel 2.85:
      “De zorgplicht, bedoeld in artikel 1.12 houdt in ieder geval in dat de ophoging zo aangelegd, gewijzigd en behouden wordt dat deze, zo nodig inclusief te realiseren en te behouden compensatie, niet leidt tot een beperking van het functioneren van het inundatiegebied”.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1056.
  
  
     uitspraken van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2060, en 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:595.
  
  
     uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3514.