ECLI:NL:RVS:2024:2494, Raad van State, 19-06-2024, 202202024/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 november 2019 heeft de burgemeester van Rotterdam het bedrijfspand van [buurtwinkel], gevestigd aan de [locatie], in Rotterdam, gesloten voor onbepaalde tijd. Op 30 oktober 2019 is het bedrijfspand van [buurtwinkel] beschoten. Hierop heeft de burgemeester op dezelfde dag het bedrijfspand met spoed gesloten voor een periode van maximaal twee weken. Op 6 november 2019 heeft de burgemeester een aanvullende rapportage van de politie ontvangen. De burgemeester heeft de bevindingen uit die rapportage, de bijbehorende ambtsberichten en een zienswijzengesprek van 8 november 2019 ten grondslag gelegd aan het besluit van 12 november 2019. Met dat besluit heeft de burgemeester het bedrijfspand gesloten voor onbepaalde tijd op grond van artikel 2:35, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012. Daarbij heeft de burgemeester van belang geacht dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het bedrijfspand op onaanvaardbare wijze zijn aangetast, terwijl het gaat om een kwetsbaar gebied dat is aangewezen als veiligheidsrisicogebied.

202202024/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 februari 2022 in zaak nr. 20/2937 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Rotterdam, handelend onder de naam [buurtwinkel],
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 november 2019 heeft de burgemeester het bedrijfspand van [buurtwinkel], gevestigd aan de [locatie], in Rotterdam (hierna: het bedrijfspand), gesloten voor onbepaalde tijd.
    Bij besluit van 15 mei 2020 heeft de burgemeester het door [buurtwinkel] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 24 december 2021 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de burgemeester in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    De burgemeester heeft geen gebruik gemaakt van die gelegenheid.
    Bij uitspraak van 22 februari 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [buurtwinkel] tegen het besluit van 15 mei 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [buurtwinkel] met inachtneming van die uitspraak en de tussenuitspraak.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [buurtwinkel] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 6 mei 2024, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A. Wintjes en
    mr. R. Aghabalazadeh, en [buurtwinkel], vertegenwoordigd door mr. A.S. Schollaardt, advocaat te Laren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 30 oktober 2019 is het bedrijfspand van [buurtwinkel] beschoten. Hierop heeft de burgemeester op dezelfde dag het bedrijfspand met spoed gesloten voor een periode van maximaal twee weken.
    3.       Op 6 november 2019 heeft de burgemeester een aanvullende rapportage van de politie ontvangen. De burgemeester heeft de bevindingen uit die rapportage, de bijbehorende ambtsberichten en een zienswijzengesprek van 8 november 2019 ten grondslag gelegd aan het besluit van 12 november 2019. Met dat besluit heeft de burgemeester het bedrijfspand gesloten voor onbepaalde tijd op grond van artikel 2:35, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV). Daarbij heeft de burgemeester van belang geacht dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het bedrijfspand op onaanvaardbare wijze zijn aangetast, terwijl het gaat om een kwetsbaar gebied dat is aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Het belang van de openbare orde weegt, gezien de zeer ernstige situatie en de gevoelige locatie van het pand, zwaarder dan het financiële belang van [buurtwinkel] en dat van de in het bedrijfspand werkzame personen, aldus de burgemeester.
    4.       Met het besluit van 15 mei 2020 heeft de burgemeester de sluiting van het bedrijfspand gehandhaafd, met aanvulling van de daaraan ten grondslag gelegde motivering. In afwijking van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, heeft de burgemeester geen aanleiding gezien de sluitingsduur van het pand te wijzigen voor onbepaalde tijd naar twaalf maanden. De burgemeester is daartoe gekomen, omdat hij vanwege de feiten en omstandigheden en de ernst van de situatie, het vertrouwen in de ondernemer is verloren. Gedurende de periode dat het pand feitelijk al gesloten was, is niets naar voren gebracht waardoor het vertrouwen na een bepaalde periode van twaalf maanden wel hersteld zou zijn. Daarbij komt dat de periode van twaalf maanden nog niet was verstreken, de politie nog steeds onderzoek deed naar het incident en de feiten en omstandigheden, volgens de burgemeester, ongewijzigd waren.
    5.       De sluiting van [buurtwinkel] is op 23 september 2020 opgeheven, omdat de huurovereenkomst door Stichting Woonstad is ontbonden. [buurtwinkel] is op 18 november 2020 opgeheven.
    Uitspraken van de rechtbank
    6.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij heeft mogen besluiten tot een sluiting voor onbepaalde tijd. Nu er geen specifiek beleid is over sluiting op grond van artikel 2:35 van de APV en de burgemeester blijkens het verslag van de hoorzitting de bestendige bestuurspraktijk hanteert om in dergelijke situaties aan te sluiten bij de Horecanota Rotterdam 2017-2021 (hierna: Horecanota), had de burgemeester moeten motiveren waarom hij in het geval van [buurtwinkel] aanleiding heeft gezien om daarvan af te wijken. Verder is volgens de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd in hoeverre dit geval afwijkt van andere ernstige gevallen waarbij wel, conform de Horecanota, is gesloten voor de duur van drie maanden. Dat het in het geval van [buurtwinkel] voor de burgemeester niet mogelijk was om op voorhand aan te geven wanneer de openbare orde weer zou zijn hersteld, maakt dit niet anders, omdat bij een voortduring van de dreiging voor de openbare orde kan worden besloten tot een verlenging van de sluiting, aldus de rechtbank.
    6.1.    Omdat de burgemeester geen gebruik heeft gemaakt van de herstelmogelijkheid, heeft de rechtbank met de einduitspraak het beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en de burgemeester opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [buurtwinkel].
    Hoger beroep
    7.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij heeft mogen besluiten tot een sluiting voor onbepaalde tijd. Hij voert daartoe aan dat hij bij de toepassing van artikel 2:35 van de APV weliswaar aansluiting kan zoeken bij de Horecanota, maar dat hij daartoe niet is gehouden.
    De Horecanota is namelijk niet van toepassing op supermarkten en winkels, zoals [buurtwinkel], maar op horeca-inrichtingen. Bovendien is het toezicht op openbare (horeca)inrichtingen in een andere afdeling van de APV geregeld, met specifieke handhavingsvoorschriften over de exploitatie van een openbare inrichting. Dit betekent volgens de burgemeester dat hij niet verplicht is te motiveren waarom bij het bepalen van de duur van de sluiting geen aansluiting is gezocht bij de Horecanota. Voldoende is dat wordt gemotiveerd waarom voor een sluiting voor onbepaalde tijd is gekozen. Dat heeft hij in het besluit op bezwaar gedaan, aldus de burgemeester.
    Beoordeling
    7.1.    Als een bestuursorgaan een bestendige bestuurspraktijk hanteert, geldt als uitgangspunt dat het de toepassing daarvan steeds moet motiveren. Hetzelfde geldt als een bestuursorgaan van een door hem gehanteerde bestendige bestuurspraktijk afwijkt. Indien wordt afgeweken van een vaste gedragslijn, moet de rechter onderzoeken of de afwijking deugdelijk is gemotiveerd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1016).
    7.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester een bestendige bestuurspraktijk hanteert waarbij hij voor de duur van de sluiting van bedrijfspanden aansluit bij het sluitingsbeleid van de Horecanota. De Afdeling acht daarvoor net als de rechtbank van belang dat in het verslag van de hoorzitting van de bezwarencommissie, dat integraal onderdeel is van het besluit op bezwaar, is opgenomen dat de burgemeester geen specifiek beleid heeft over sluiting op grond van artikel 2:35 van de APV en dat voor de duur van de sluiting wordt aangesloten bij de Horecanota. Daar komt bij dat de burgemeester tijdens de zitting van de Afdeling desgevraagd heeft bevestigd dat hij dit zowel voor de spoedsluiting in dit geval als voor eerdere sluitingen op grond van voornoemde bepaling inderdaad heeft gedaan. Hij heeft zich daarbij evenwel op het standpunt gesteld dat hij in het geval van [buurtwinkel] impliciet gemotiveerd daarvan is afgeweken. Maar, zoals volgt uit hetgeen onder 7.1. is overwogen, de burgemeester had uitdrukkelijk moeten motiveren waarom hij van zijn bestendige bestuurspraktijk afwijkt. Hij had daarbij de relevante aspecten moeten betrekken, die in de Horecanota worden genoemd, en die overigens ook in het inmiddels geldende beleid over de toepassing van artikel 2:35 van de APV zijn neergelegd. Dit heeft hij niet gedaan. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij heeft mogen besluiten tot een sluiting voor onbepaalde tijd.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Dit betekent dat de burgemeester geen gelijk krijgt en dat hij, zoals de rechtbank hem al had opgedragen maar hij nog altijd niet heeft gedaan, nog steeds een nieuw besluit op het bezwaar van [buurtwinkel] moet nemen.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De tussenuitspraak en de einduitspraak van de rechtbank moeten worden bevestigd. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, wordt van de burgemeester griffierecht geheven. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraken;
    II.       veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij], handelend onder de naam [buurtwinkel], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van de burgemeester van Rotterdam een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, mr. J.C.A. de Poorter en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2024
    818-1072
     
    BIJLAGE
     
    APV
    Afdeling 9. Voor publiek openstaande gebouwen
    Artikel 2:35 Sluiting voor het publiek openstaande gebouwen
    1.       De burgemeester kan, indien zulks naar zijn oordeel in het belang van de openbare orde of ter voorkoming of beperking van overlast of nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat is vereist, de gehele of gedeeltelijke sluiting bevelen van een voor het publiek openstaand gebouw - niet zijnde een seksinrichting - of een bij dat gebouw behorend erf, een perceel of perceelsgedeelte of enige andere ruimte, niet zijnde een woning die als zodanig in gebruik is.
    2.       De burgemeester maakt de sluiting bekend door het aanbrengen van een afschrift van zijn bevel op of nabij de toegang van het voor het publiek openstaande gebouw of het bij dat gebouw behorende erf, het perceel of perceelsgedeelte of de ruimte. De sluiting treedt in werking op het moment dat bedoeld afschrift is aangebracht.
    3.       Een ieder is verplicht toe te laten dat het in het tweede lid bedoelde afschrift wordt aangebracht en aangebracht blijft, zolang de sluiting van kracht is.
    4.       Het is de rechthebbende op en de beheerder van het gebouw, erf, perceel of perceelsgedeelte of de ruimte waarvoor een bevel als bedoeld in het eerste lid geldt, verboden daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven, zolang de sluiting van kracht is.
    5.       Het is een ieder verboden een overeenkomstig het eerste lid gesloten gebouw, erf, perceel of perceelsgedeelte of enige andere ruimte te bezoeken of als bezoeker daarin te verblijven.
    6.       Op aanvraag van een belanghebbende kan:
    a.       een sluiting voor onbepaalde duur door de burgemeester worden opgeheven, wanneer naar zijn oordeel voldoende garanties aanwezig zijn, dat geen herhaling van de feiten of gedragingen die tot sluiting hebben geleid, zal plaatsvinden;
    b.       een sluiting door de burgemeester worden opgeheven wanneer later bekend geworden feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven en naar zijn oordeel voldoende garanties aanwezig zijn dat geen herhaling van de feiten of gedragingen die tot sluiting hebben geleid, zal plaatsvinden.