ECLI:NL:RBROT:2021:8778, Rechtbank Rotterdam, 08-09-2021, ROT 20/2357 en ROT 20/2628
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: verontreinigde karkassen; handhavingsbeleid; Handhavingsprotocol niet van toepassing; overschrijding redelijke termijn.

Rechtbank Rotterdam			
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROT 20/2357 en ROT 20/2628
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2021 in de zaken tussen
    
    
      [naam eiseres ] , te [vestigingsplaats eiseres] , eiseres,
    gemachtigde: mr. K.J. Defares,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        ROT 20/2357
      
    
    
    
      Bij besluit van 14 december 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van [bedrag 1] voor een overtreding van de Wet dieren. 
      Bij besluit van 28 december 2018 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van [bedrag 2] voor een overtreding van de Wet dieren. 
      Bij besluit van 5 juli 2019 (het primaire besluit III) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van [bedrag 2] voor een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 27 maart 2020 (het bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten I, II en II ongegrond verklaard.
      Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld onder zaaknummer ROT 20/2357. 
    
    
    
      
        ROT 20/2628
      
    
    
    
      Bij besluit van 29 juni 2018 (het primaire besluit IV) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van [bedrag 1] voor een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 4 mei 2020 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit IV ongegrond verklaard.
      Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld onder zaaknummer ROT 20/2628. 	
    
    
    
      
        Beide zaken
      
    
    
    
      Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Eiseres heeft aanvullende stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 augustus 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door een kantoorgenoot van haar gemachtigde, mr. J. Jansen, die heeft waargenomen, bijgestaan door [naam 1] , directeur kwaliteit bij het bedrijf van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door 
      
        [naam 2] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft in deze zaken in totaal vier boetes aan eiseres opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
    
      “Een karkas was zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreiniging werd niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee overtredingen begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onderdeel 7 en 10, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).
    
    
    2. Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op vier rapporten van bevindingen die door een toezichthouder van de NVWA zijn opgemaakt. 
    
    
      2.1.
      
        In boetezaak 201803534 (beroep ROT 20/2357) schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 15 juni 2018 onder meer het volgende:
        “Datum en tijdstip van de bevinding: 5 juni 2018 omstreeks 09:30 uur.
        
          In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam 3] , functie: Halchef.
        
        
          Tijdens mijn inspectie bevond ik mij samen met een collega toezichthouder in de schone slachthal, vlak na het stempelen van de varkenskarkassen. Ik zag daar 1 varkenskarkas met volgnummer 1468, met galbezoedeling op de buik.
        
        
          Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat het karkas zichtbaar was verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
        
        […]
        
          Ik bracht [naam 3] , als halchef van [naam eiseres ] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
      
      
    
    
      2.2.
      
        In boetezaak 201804330 (beroep ROT 20/2357) schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 23 juli 2018 onder meer het volgende:
        “Datum en tijdstip van de bevinding: 23-07-2018 2018 omstreeks 11.00 uur.
        
          In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam 3] , functie: Halchef.
        
        
          Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de schone slachthal, vlak na het stempelen van de varkenskarkassen. Ik zag daar 1 varkenskarkas met autofoomnummer, 2545 met galbezoedeling op de linker voorpoot van het varkenskarkas.
        
        
          Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat het karkas zichtbaar was verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
        
        […]
        
          Ik bracht [naam 3] , als halchef van [naam eiseres ] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
      
      
    
    
      2.3.
      
        In boetezaak 201901387 (beroep ROT 20/2357) schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 21 januari 2019 onder meer het volgende:
        “Datum en tijdstip van de bevinding: 21 januari 2019 omstreeks 07:55 uur.
        
          In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam 4] , functie: Hoofd productie.
        
        
          Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de schone slachthal, na de PM keuring, ter hoogte van CCP1, naast de spiegel tegenover het bordes. Ik zag daar 1 varkenskarkas met nummer 274925 (foto 1) met gal op de voorpoot (foto 2). De galbezoedeling was wel aangemerkt door het KDS (foto 3), maar onvoldoende opgeknapt door het bedrijf. Dit betreft een heterdaadbevinding.
        
        
          Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat het karkas zichtbaar was verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
        
        […]
        
          Ik bracht [naam 4] , als hoofd productie van [naam eiseres ] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.” 
      
    
    
      2.4.
      
        In boetezaak 201802027 (beroep ROT 20/2628) schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 27 februari 2018 onder meer het volgende:
        “Datum en tijdstip van de bevinding: 27 februari 2018 omstreeks 11:30 uur.
        
          In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam 3] , functie: Halchef
        
        
          Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de schone slachthal ter hoogte van het CBS, vlak vóór de varkenskarkassen de spraykoeltunnel ingaan. Deze positie is na de CCP1 en hier geldt een 0-norm m.b.t. bezoedeling op de karkassen. Op deze plek voerde ik een controle uit in het kader van de ketenkeuring samen met een van de halchefs. Ik zag daar dat 1 varkenskarkas bezoedeld was met gal op de voorpoot. De bezoedeling was gemist door het bedrijf en op mijn aangeven is het karkas uitgeraild om opgeknapt te worden.
        
        
          Na 5 minuten bevond ik mij in de sorteergang richting te koelcellen, om te controleren of het bezoedelde karkas inderdaad uitgeraild was naar de BO-cel om opgeknapt te worden. Hier geldt tevens de 0-norm voor bezoedeling. Ik zag daar dat 1 ander varkenskarkas bezoedeld was met gal op de voorpoot (foto 1). De bezoedelde poot is opgeknapt door de medewerker van de BO-cel. Vervolgens zag ik nog 1 bezoedeld varkenskarkas in dezelfde gang, met meerdere varkensharen/stoppels op de flank (foto 2). Ook dit karkas is direct opgeknapt.
        
        
          Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat de karkassen zichtbaar waren verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect
        
        […]
        
          Ik bracht [naam 3] , als halchef van [naam eiseres ] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
      
      
      
        3.	Eiseres wijst in de eerste plaats op de onschuldpresumptie die op grond van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geldt. Zij voert aan dat op verweerder de bewijslast rust om de overtredingen aan te tonen en dat verweerder daarin niet is geslaagd. De rapporten van bevindingen zijn onduidelijk, onnauwkeurig en onvolledig. Uit de rapporten van bevindingen blijkt niet dat sprake was van gal, respectievelijk haren; op de foto’s is dit niet te zien en ook de omvang van de gestelde verontreiniging is niet vermeld. 
        Daarnaast kan de identiteit van de opsteller van het rapport niet worden vastgesteld en of het op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt kan ook niet worden geverifieerd. Het boetebesluit is uitsluitend gebaseerd op één verklaring van een anoniem gebleven opsporingsambtenaar en dat is onvoldoende. Eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:4363). Voorts voert eiseres aan dat verweerder niet heeft bewezen dat de aangetroffen bezoedeling een risico vormt voor de volksgezondheid. Een risicoanalyse als bedoeld in artikel 6 van Verordening 178/2002 ontbreekt. Bovendien handhaaft eiseres in het kader van de voedselveiligheid eigen HACCP-normen. Voor zover verweerder zich beroept op het voorzorgbeginsel, wijst eiseres erop dat ook dan een begin van wetenschappelijk bewijs en een risicobeoordeling vereist is en die ontbreekt in deze zaken. Verder heeft verweerder ook niet gemotiveerd waarom onderdeel 7 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 is overtreden. Dit voorschrift behelst geen resultaatsverplichting en de enkele constatering dat sprake is van een bezoedeling is dan ook onvoldoende voor de vaststelling van een overtreding. Daarnaast voert eiseres aan dat het verrichten van opknaphandelingen aan het karkas na de stempelaar maar vóór de koeling verenigbaar is met Verordening 853/2004. Zij ziet daarvoor bevestiging in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 
        12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720) en in de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 19 oktober 2017 (ECLI:CBB:2017:426). 
        Ook voert eiseres - onder verwijzing naar het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling (hierna: Handhavingsprotocol) - aan dat verweerder haar ten onrechte niet eerst een waarschuwing heeft gegeven. In een vergelijkbare zaak met zaaknummer ROT 20/250 heeft verweerder het boetebesluit om die reden ingetrokken. 
        Ten slotte voert eiseres aan dat het bevel om onmiddellijk de boete te betalen nog voordat het besluit onherroepelijk is, in strijd is met de onschuldpresumptie.
      
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Verder mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het CBb, onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147, in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      3.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is in de rapporten van bevindingen voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de toezichthouders hebben gedaan. Zij beschrijven welk soort verontreiniging zij hebben aangetroffen, op welk deel van een karkas en op welke plek in het slachtproces. De rechtbank ziet in de inhoud van de rapporten geen aanleiding om aan de juistheid van de constateringen te twijfelen. Evenmin heeft eiseres de bevindingen in de rapporten gemotiveerd weersproken. De enkele betwisting dat sprake is van bezoedeling met gal (in alle boetezaken) en varkensharen (in boetezaak 201802027) is daartoe onvoldoende. De toezichthouders hebben op basis van hun deskundigheid als dierenarts geconstateerd dat sprake was van bezoedeling met gal en varkensharen en de rechtbank ziet in dit geval geen reden om aan hun deskundigheid en constateringen te twijfelen. Ook de omstandigheid dat de namen van de toezichthouders niet in de rapporten van bevindingen zijn vermeld biedt geen reden voor twijfel aan de inhoud ervan of de bevoegdheid van de toezichthouders. In de rapporten is namelijk wel het toezichthoudernummer opgenomen en aan de hand daarvan kan worden achterhaald welke persoon het rapport heeft opgesteld. Overigens blijkt uit de rapporten dat de toezichthouders in alle boetezaken na de gedane constateringen ook een medewerker van eiseres op de hoogte hebben gesteld van de bevindingen. Daarnaast kan ook de stelling van eiseres dat geen boete kan worden opgelegd op basis van een verklaring van één toezichthouder niet slagen. Zoals hiervoor is overwogen mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van een door een toezichthouder opgesteld rapport van bevindingen. Er is geen wettelijk voorschrift waaruit volgt dat een rapport door tenminste twee toezichthouders moet worden opgesteld. Daarnaast is in dit geval geen sprake van een getuigenverklaring (zoals het geval was in de door eiseres genoemde uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018), maar van een rapport opgesteld door een officieel door de NVWA aangestelde toezichthouder.
      
    
    
      3.3.
      Voor de rechtbank staat dus voldoende vast dat in de vier boetezaken op de slachterij van eiseres zichtbare verontreinigingen zijn aangetroffen. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of verweerder daaruit terecht heeft geconcludeerd dat eiseres onderdeel 7 en 10 van hoofdstuk IV, sectie I, bijlage III, van Verordening 853/2004 (hierna: onderdeel 7 en 10) heeft overtreden. Daarin staat:
      
      
        7.	Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
      
      a. a)	de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
      
        b)	tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
      
      
        i.	mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas, 
      
      
        
          en
        
        
          ii.	mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
        
      
      
        c)	er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien, 
      
      
        en
      
      
        d)	het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
      
      
        10.	Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
      
      
    
    
      3.4.
      
        Uit onderdeel 7 volgt dus dat het slachten zodanig moet plaatsvinden dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen en uit onderdeel 10 volgt dat zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd. Anders dan eiseres stelt gaat het hier niet slechts om een inspanningsverplichting; dit kan niet uit de tekst van onderdeel 7 en 10 worden afgeleid. Het te behalen resultaat is duidelijk: een karkas mag niet verontreinigd zijn. Het voorschrift van onderdeel 10 is dus overtreden als aan het einde van het slachtproces nog uitwerpselen zichtbaar op een karkas aanwezig zijn. Het betoog van eiseres dat het verrichten van opknaphandelingen na de stempelaar maar vóór de koeling in Verordening 853/2004 is toegestaan treft geen doel. Zoals het CBb heeft overwogen in de door eiseres aangehaalde uitspraak van 19 oktober 2017 dient vóór de postmortemkeuring aan het bepaalde in onderdeel 10 te zijn voldaan en concludeert verweerder terecht dat sprake is van overtreding van onderdeel 10 als de NVWA na de postmortemkeuring zichtbare bezoedelingen met gal heeft aangetroffen. In deze boetezaken hebben de toezichthouders blijkens de rapporten van bevindingen, de bezoedelingen aan het einde van het slachtproces, na de PM-keuring, vlak voor de koeling aangetroffen. Op deze plek mogen de karkassen geen verontreinigingen vertonen. Als verontreinigingen worden geconstateerd, moeten deze direct worden hersteld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook terecht overtreding van onderdeel 7 en 10 vastgesteld. 
        Voor zover al uit de eerste zin van onderdeel 10 moet worden afgeleid dat het voorschrift dat elke zichtbare verontreiniging moet zijn verwijderd uitsluitend ziet op verontreinigingen met uitwerpselen, geldt dat in elk geval niet voor onderdeel 7. Op grond van onderdeel 7 moet verontreiniging van het vlees worden voorkomen en dat ziet op elke vorm van verontreiniging. Gal is de inhoud van het spijsverteringskanaal en moet daarom ook als een verontreiniging worden aangemerkt. De rechtbank verwijst daarbij naar onderdeel c van onderdeel 7 en naar het door eiseres genoemde arrest van het HvJ van 12 september 2019. Ook bezoedeling met varkensharen valt volgens de rechtbank onder verontreiniging. 
        De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de mogelijkheid om eventuele verontreinigingen op karkassen na de stempelpost en vóór de koeling te identificeren, op te sporen en deze uiteindelijk te verwijderen, niet afdoet aan de constateringen door de toezichthouder dat na afloop van het slachtproces de betreffende karkassen verontreinigingen vertoonden waarmee sprake was van een overtreding. De CCP1-positie is de laatste controleplek binnen het bedrijf van eiseres. Omdat er geen vaste opknappositie meer is na de CCP1-positie, is er een aanzienlijke kans aanwezig dat de bezoedelde karkassen toch in de lijn voor menselijke consumptie terecht komen, zoals verweerder in beide verweerschriften heeft toegelicht. In de koelcel moeten de karkassen schoon zijn. Bezoedelde karkassen in de koeling kunnen immers zorgen voor kruiscontaminatie van andere karkassen of delen hiervan, omdat de karkassen in de koeling dicht tegen elkaar aan hangen. Om deze reden slaagt het beroep op de CBb-uitspraak van 19 oktober 2017 niet.  
      
      
    
    
      3.5.
      
        Ook volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat verweerder een risicoanalyse of microbiologisch onderzoek zou moeten verrichten; dit kan niet worden afgeleid uit 
        artikel 6 van Verordening 178/2002. De norm van onderdeel 7 en 10 is duidelijk: verontreiniging moet worden voorkomen en verwijderd. Voor overtreding daarvan is de constatering van een verontreiniging (met bijvoorbeeld gal) voldoende; verweerder hoeft dan niet nader te (laten) onderzoeken in welke mate een bepaalde verontreiniging een gevaar vormt voor de volksgezondheid.   
      
      
    
    
      3.6.
      Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht overtredingen van onderdeel 7 en 10 heeft vastgesteld. Verweerder was dus bevoegd daarvoor boetes op te leggen.
      
    
    
      3.7.
      
        Ten aanzien van het betoog van eiseres dat verweerder ten onrechte meteen boetes heeft opgelegd in plaats van eerst een waarschuwing te geven, overweegt de rechtbank als volgt. 
        In bezwaar in de zaak met zaaknummer ROT 20/2357 heeft eiseres aangevoerd dat de opgelegde boetes in strijd zijn met verweerders eigen Handhavingsprotocol, nu daaruit blijkt dat bij een eerste vaststelling van verontreinigingen op een karkas een schriftelijke waarschuwing wordt opgemaakt. Uit niets blijkt uit dat het hier om een herhaalde bevinding gaat van een bezoedeling binnen een tijdsperiode als genoemd in het Handhavingsprotocol. 
        Verweerder heeft in reactie op deze bezwaargrond in het bestreden besluit I op pagina 6 overwogen dat verontreinigd vlees onder andere kan leiden tot besmetting met bacteriën, wat een ernstig gevaar voor de volksgezondheid oplevert. Volgens verweerder wordt overtreding van een hygiëneverplichting gezien als ernstige overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd en niet eerst wordt gewaarschuwd. 
        Op pagina 2 van de verweerschriften van 30 september 2020 en van 22 juli 2021 heeft verweerder toegelicht dat het bedrijf van eiseres onder permanent toezicht staat, dat de constateringen door de toezichthouder in het kader van regulier toezicht zijn gedaan en dat daarom in deze boetezaken sprake was van heterdaadbevindingen. Conform Bijlage 1 van het Specifiek Interventiebeleid Vlees (kenmerk IB01-SPEC25) van 1 juli 2013 (regel A2) wordt het overtreden van artikel 3, eerste lid, gelet op bijlage III van verordening 853/2004 als een ernstige overtreding aangemerkt waarvoor direct een boete wordt opgelegd. Voorts dient volgens het Algemeen Interventiebeleid bij een herhaalde overtreding, zoals in deze zaken aan de orde, direct een boete in plaats van een schriftelijke waarschuwing te worden opgelegd. 
        Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat het door eiseres genoemde Handhavingsprotocol op basis waarvan een aantal steekproeven wordt verricht binnen een bepaald tijdsbestek en bij de eerste keer vaststellen van verontreiniging op karkas(sen) een schriftelijke waarschuwing wordt opgemaakt, niet van toepassing is in zaken waarin de controles door de NVWA plaatsvinden in het kader van regulier toezicht en sprake is van heterdaadbevindingen. Dat is in deze vier boetezaken het geval.
        Hoewel verweerder in het bestreden besluit I niet is ingegaan op het door eiseres in bezwaar aangehaalde Handhavingsprotocol en de vraag of dit protocol in de drie boetezaken waarop dit besluit ziet al dan niet van toepassing is, ziet de rechtbank geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit I op dit punt. Uit de rapporten van bevindingen in deze drie boetezaken blijkt dat het om controles in het kader van regulier toezicht ging; in boetezaak 201901387 wordt in het rapport van bevindingen ook genoemd dat het om een heterdaadbevinding ging. Het Handhavingsprotocol is dus niet van toepassing. 
        Ook uit het rapport van bevindingen in boetezaak 201802027 (beroep ROT 20/2628) blijkt dat het om een constatering bij een controle in het kader van regulier toezicht ging. Daarnaast is onbetwist dat het in deze zaken om herhaalde overtredingen gaat.
        Verweerder stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat niet eerst een schriftelijke waarschuwing in plaats van een boete aan eiseres had moeten worden opgelegd. 
        Het betoog slaagt dus niet.
      
      
    
    
      3.8.
      Voor zover eiseres ter zitting heeft betoogd dat het volstrekt willekeurig is in welk kader (regulier toezicht of op basis van het Handhavingsprotocol) de betreffende toezichthouder de controle op het bedrijf van eiseres verricht, nu dit niet van te voren wordt aangekondigd, volgt de rechtbank dit betoog niet. Het tevoren aankondigen dat in het kader van regulier toezicht een controle gaat plaatsvinden zou er immers toe kunnen leiden dat er geen representatief - en daarmee betrouwbaar - beeld ontstaat, wat niet de bedoeling is van een dergelijke controle. Verweerder heeft ter zitting uitgelegd dat tijdens een controle wel wordt gecommuniceerd in welk kader een bepaalde controle plaatsvindt. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te twijfelen aan deze ter zitting gegeven informatie. 
      
    
    
      3.9.
      De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boetes. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boetes had moeten matigen dan wel had moeten afzien van het opleggen van de boetes. Ten aanzien van het betoog van eiseres over de onmiddellijke betaling van de boete overweegt de rechtbank dat dit geen doel treft nu de rechtbank thans uitspraak doet op de beroepen van eiseres zodat voor een eventuele opschorting van de betaling tot aan de uitspraak geen ruimte is. Daar komt bij dat de aangewezen weg om dat te bereiken het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening is en dat heeft eiseres niet gedaan.
      
      
        4. 	 Eiseres heeft ter zitting betoogd dat in alle boetezaken de redelijke termijn in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden en dat de boetes daarom dienen te worden gematigd. 
      
      
    
    
      4.1.
      
        Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen
        € 2.500,-.
      
      
      
        4.2.1.
        
          In boetezaak 201803534 (ROT 20/2357) is de redelijke termijn aangevangen op 
          23 november 2018, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Verweerder had uiterlijk op 23 november 2019 (een jaar na aanvang van de redelijke termijn) op het bezwaar van eiseres moeten beslissen, maar heeft dat eerst op 
          27 maart 2020 gedaan. Dit betekent dat de bestuurlijke fase ongeveer vier maanden te lang in beslag heeft genomen. De rechtbank had uiterlijk op 30 april 2021 (een jaar na het instellen van het beroep) uitspraak moeten doen. Dit betekent dat de rechterlijke fase in eerste aanleg ruim vier maanden te lang heeft geduurd. De rechtbank ziet in de overschrijding van de redelijke termijn met acht maanden aanleiding de boete te matigen met 10% tot een bedrag van [bedrag 3].
        
        
      
      
        4.2.2.
        
          In boetezaak 201804330 (ROT 20/2357) is de redelijke termijn aangevangen op  
          3 december 2018, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Verweerder had uiterlijk op 3 december 2019 (een jaar na aanvang van de redelijke termijn) op het bezwaar van eiseres moeten beslissen, maar heeft dat eerst op 
          27 maart 2020 gedaan. Dit betekent dat de bestuurlijke fase ongeveer bijna vier maanden te lang in beslag heeft genomen. De rechtbank had uiterlijk op 30 april 2021 (een jaar na het instellen van het beroep) uitspraak moeten doen. Dit betekent dat de rechterlijke fase in eerste aanleg ruim vier maanden te lang heeft geduurd. De rechtbank ziet in de overschrijding van de redelijke termijn met acht maanden aanleiding de boete te matigen met 10% tot een bedrag van [bedrag 4]
        
        
      
      
        4.2.3.
        
          In boetezaak 201901387 (ROT 20/2357) is de redelijke termijn aangevangen op  
          14 juni 2019, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Verweerder had uiterlijk op 14 juni 2020 een beslissing op bezwaar moeten nemen. In deze boetezaak heeft verweerder tijdig beslist, nu het bestreden besluit I op 
          27 maart 2020 is genomen. 
          De rechtbank had uiterlijk op 30 april 2021 (een jaar na het instellen van het beroep) uitspraak moeten doen. Dit betekent dat de rechterlijke fase in eerste aanleg ruim vier maanden te lang heeft geduurd. De rechtbank ziet in de overschrijding van de redelijke termijn met vier maanden aanleiding de boete te matigen met 5% tot een bedrag van 
          
            [bedrag 5]
          
        
        
      
      
        4.2.4.
        
          In boetezaak 201802027 (ROT 20/2628) is de redelijke termijn aangevangen op  
          8 juni 2018, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Verweerder had uiterlijk op 8 juni 2019 (een jaar na aanvang van de redelijke termijn) op het bezwaar van eiseres moeten beslissen, maar heeft dat eerst op 
          4 mei 2020 gedaan. Dit betekent dat de bestuurlijke fase ongeveer elf maanden te lang in beslag heeft genomen.
          De rechtbank had uiterlijk op 14 mei 2021 (een jaar na het instellen van het beroep) uitspraak moeten doen. Dit betekent dat de rechterlijke fase in eerste aanleg ongeveer vier maanden te lang heeft geduurd. De rechtbank ziet in de overschrijding van de redelijke termijn met vijftien maanden aanleiding de boete te matigen met 15% tot een bedrag van 
          
            [bedrag 6]. 
        
        
      
      
        4.3.1.
        Nu het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres worden vergoed. De rechtbank zal verweerder en/of de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden al naar gelang de mate waarin de overschrijding van de redelijke termijn aan verweerder dan wel aan de rechtbank valt toe te rekenen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van het CBb van 21 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:209).
        
      
      
        4.3.2.
        
          In ROT 20/2357 is de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 354,-. 
          Van dit bedrag dient verweerder € 141,60 (8/20) te voldoen en de Staat der Nederlanden 
          € 212,40 (12/20).
        
        
      
      
        4.3.3.
        Daarnaast vindt in ROT 20/2357 een veroordeling plaats van de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 748,- (1 punt voor het indienen van het verzoek om matiging van de boete en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 0,5). De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Van dit bedrag dient verweerder € 299,20 (8/20) te voldoen en de Staat der Nederlanden € 448,80 (12/20).
        
      
      
        4.3.4.
        
          In ROT 20/2628 is de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 354,-. Van dit bedrag dient verweerder € 259,60 (11/15) te voldoen en de Staat der Nederlanden 
          € 94,40 (4/15). 
        
        
      
      
        4.3.5.
        Daarnaast vindt in ROT 20/2628 een veroordeling plaats van de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 748,- (1 punt voor het indienen van het verzoek om matiging van de boete en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 0,5). De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Van het bedrag aan proceskosten dient verweerder € 548,53 (11/15) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) € 199,47 (4/15) te vergoeden.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        in ROT 20/2357:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes;
    
    - herroept het primaire besluit in boetezaak 201803534 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete en stelt het boetebedrag vast op [bedrag 3];
    
    - herroept het primaire besluit in boetezaak 201804330 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete en stelt het boetebedrag vast op [bedrag 4] ;
    
    - herroept het primaire besluit in boetezaak 201901387 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete en stelt het boetebedrag vast op [bedrag 5];
    
    - bepaalt dat verweerder aan eiseres € 141,60 aan griffierecht vergoedt;
    
    - bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres 
    € 212,40 aan griffierecht vergoedt;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 299,20;
    
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 448,80;
    
    
      
        in ROT 20/2628:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
    
    - herroept het primaire besluit in boetezaak 201802027 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete en stelt het boetebedrag vast op [bedrag 6];
    
    - bepaalt dat verweerder aan eiseres € 259,60 aan griffierecht vergoedt;
    
    - bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres 
    € 94,40 aan griffierecht vergoedt;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 548,53;
    
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 199,47.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van 
      P. Deinum, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 8 september 2021.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
      De rechter is buiten staat te tekenen
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.