ECLI:NL:RVS:2023:4611, Raad van State, 13-12-2023, 202001948/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie 1] in Nijmegen in drie onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door drie personen. [wederpartij] is eigenaar van de woning aan de [locatie 2] en [locatie 1] in Nijmegen. Zij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van de zelfstandige woning aan de [locatie 1] in Nijmegen in drie onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal drie personen. Het college heeft de gevraagde omzettingsvergunning geweigerd. Het heeft aan deze weigering in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat de aanvraag niet voldoet aan de criteria voor toepassing van het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 9 van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’. Het college heeft de aanvraag daarom, conform artikel 9, vijfde lid, van de Beleidsregels 2018B, inhoudelijk getoetst. Volgens het college doorstaat de aanvraag artikel 3, onder g, van de Beleidsregels 2018B niet.

202001948/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 februari 2020 in zaak nr. 19/3406 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B], wonend te Nijmegen, (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [wederpartij])
    en
    het college.  
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 augustus 2018 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie 1] in Nijmegen in drie onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door drie personen.
    Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 13 februari 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 mei 2019 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] moet nemen. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 21 april 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard en de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning met een andere grondslag in stand gelaten.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en beroep ingesteld tegen het besluit van 21 april 2020.
    Het college heeft een zienswijze gegeven.
    [wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 2 februari 2022 heeft het college de besluitvorming over de aanvraag heroverwogen en het besluit van 21 april 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat voor het pand aan de [locatie 2] in Nijmegen geen omzettingsvergunningplicht geldt.
    Met toestemming van partijen is een onderzoek op een zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek krachtens artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] is eigenaar van de woning aan de [locatie 2] en [locatie 1] in Nijmegen. Zij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van de zelfstandige woning aan de [locatie 1] in Nijmegen in drie onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal drie personen. Het college heeft de gevraagde omzettingsvergunning geweigerd. Het heeft aan deze weigering in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat de aanvraag niet voldoet aan de criteria voor toepassing van het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 9 van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ (hierna: Beleidsregels 2018B). Het college heeft de aanvraag daarom, conform artikel 9, vijfde lid, van de Beleidsregels 2018B, inhoudelijk getoetst. Volgens het college doorstaat de aanvraag artikel 3, onder g, van de Beleidsregels 2018B niet. In dit artikel staat dat voor het omzetten van zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde lager of gelijk aan € 180.000 in onzelfstandige woonruimte geen vergunning wordt verleend. De WOZ-waarde van de woning aan de [locatie 1] in Nijmegen is volgens het college € 114.000. Dit betekent dat de aanvraag moet worden geweigerd, aldus het college.
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gericht tegen het besluit van 20 mei 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019), waaruit volgt dat voor alle woonruimten in de gemeente Nijmegen een omzettingsvergunningplicht geldt, onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd. Artikel 12 van de Hvv 2019 mocht daarom volgens de rechtbank niet aan de besluiten ten grondslag worden gelegd.
    3.       Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft het bezwaar van [wederpartij] bij besluit van 21 april 2020 gegrond verklaard maar de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020, in stand gelaten.
    Hoger beroep van het college
    4.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is. Aan de vergunningplicht in de Hvv 2019 ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college die onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2019 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
    4.1.    Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    4.2.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Met de vernietiging ontvalt de grondslag voor het besluit van 21 april 2020 dat op basis van die uitspraak is genomen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
    Het besluit van 2 februari 2022
    5.       Bij besluit van 2 februari 2022 heeft het college de besluitvorming over de aanvraag heroverwogen en het besluit van 21 april 2020 herroepen.
              Het college merkt in dit besluit op dat de [locatie 1] uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (hierna: BAG) is verwijderd. Voor de [locatie 1] kan daarom geen omzettingsvergunning meer worden verleend. Het college heeft beoordeeld of voor het pand aan de [locatie 2], inclusief de uit de BAG verwijderde [locatie 1], een omzettingsvergunning kan worden verleend.
    Het college heeft verklaard dat voor het omzetten van het pand aan de [locatie 2] in Nijmegen geen vergunningplicht geldt. Tegen het besluit van 2 februari 2022 is geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [wederpartij] daarbij onvoldoende belang heeft.
    Het besluit van 20 mei 2019
    6.       De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 20 mei 2019. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of [wederpartij] daar nog belang bij heeft.
    6.1.    Procesbelang is het belang dat iemand heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat diegene voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hem van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft degene die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of (hoger) beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2531, onder 6.1.
    6.2.    Doordat het college bij besluit van 2 februari 2022 heeft verklaard dat voor het pand aan de [locatie 2] in Nijmegen geen omzettingsvergunningplicht geldt, is het college tegemoet gekomen aan de bezwaren van [wederpartij]. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [wederpartij] geen belang meer bij de inhoudelijke behandeling van haar beroepsgronden tegen het besluit van 20 mei 2019. De Afdeling verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 20 mei 2019 daarom niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling dit beroep niet inhoudelijk zal behandelen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak en het besluit van 21 april 2020 moeten worden vernietigd.
    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 20 mei 2019 is niet-ontvankelijk.
    De besluitvorming over de aanvraag van [wederpartij] is met het besluit van 2 februari 2022 afgerond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Het college moet wel het door [wederpartij] voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 februari 2020 in zaak nr. 19/3406;
    III.      vernietigt het besluit op het bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 21 april 2020, kenmerk JZ20/Z18.040917/D200416309;
    IV.      verklaart het door [wederpartij A] en [wederpartij B] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 20 mei 2019, kenmerk JZ20/Z18.040917/D190252660, niet-ontvankelijk;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [wederpartij A] en [wederpartij B] het door hun voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
    735-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Regelgeving die gold op het moment van het besluit van 20 mei 2019
    Huisvestingswet 2014 (zoals die gold van 1 juli 2017 tot en met 30 juni 2019)
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    […].
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […].
    Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (zoals die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019)
    Artikel 12
    1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
    […].
    Artikel 15
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste volzin en onder a tot en met c van de wet kan worden geweigerd als:
    a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang;
    b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning;
    c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand.
    […].
    Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B (geldend van 9 april 2018 tot en met 31 mei 2019)
    Artikel 3
    Toets in twee delen
    Het omzetten van zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige wooneenheden kan een onaanvaardbare druk leggen op de leefbaarheid in een straat, wijk of buurt. In het kader van een aanvraag voor een omzettingsvergunning wordt daarom op fysieke - en op leefbaarheidsaspecten getoetst.
    […]
    De toets bestaat uit twee onderdelen:
    1. De fysieke toets: de om te zetten zelfstandige woonruimte dient zélf aan een aantal fysieke eisen in het kader van de leefbaarheid te voldoen (o.a. bouwkundige kwaliteit en parkeren);
    […]
    Ad 1. Fysieke eisen
    […}
    G. Voor omzetting van zelfstandige woonruimte met een WOZ waarde lager of gelijk aan € 180.000 in onzelfstandige woonruimten wordt geen vergunning verleend. Het college wenst namelijk de goedkope(re) zelfstandige woningvoorraad in Nijmegen te behouden voor starters en gezinnen met een kleine(re) beurs.
    […].
    Artikel 9
    […]
    2. Voor aanvragen om een omzettingsvergunning die zijn ingediend voor 1 januari 2018 blijven de Beleidsregels onttrekking, samenvoeging en omzetting 2013 van kracht.
    3. Eigenaren/verhuurders van onzelfstandige wooneenheden in panden waarvoor geen omzettingsvergunning is verleend, kunnen gedurende een termijn van zes maanden na de inwerkingtreding van deze beleidsregels alsnog een vergunning voor omzetting aanvragen, ter legalisatie van deze bestaande situatie.
    4. Een aangevraagde vergunning (als bedoeld onder 2.) wordt verleend als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    Er wordt door aanvrager aangetoond dat de kamergewijze bewoning onder de Beleidsregels voor omzetting, onttrekking en samenvoeging 2013, vergunningsvrij was. Dat betekent dat:
    a. Het een grondgebonden pand betreft, waarvan de WOZ waarde, in de periode van zes maanden vóór de inwerkingtreding van deze beleidsregels, lager dan of gelijk aan € 172.000 was, én er gedurende die periode sprake was van kamergewijze bewoning met maximaal twee kamers en/of bewoning door maximaal twee personen, die geen gezamenlijke huishouding voerden.
    óf:
    b. Het een pand betreft met een WOZ waarde van meer dan € 172.000, in de periode van zes maanden voor de inwerkingtreding van deze beleidsregels, én er gedurende die periode sprake was van kamergewijze bewoning met maximaal vier kamers en/of door maximaal vier personen, die geen gezamenlijke huishouding voerden.
    óf:
    c. Het een niet-grondgebonden zelfstandige woonruimte (appartement) betreft met een WOZ-waarde van € 172.000 of minder, in de periode van zes maanden voor de inwerkingtreding van deze beleidsregels, én er gedurende die periode sprake was van kamergewijze bewoning met maximaal vier kamers en/of door maximaal vier personen, die geen gezamenlijke huishouding voerden.
    […]
    5. Als niet wordt voldaan aan deze toetsingsgronden dan kan alleen vergunning worden verleend als wordt voldaan aan de geldende (nieuwe) beleidsregels.
    […].