ECLI:NL:RVS:2024:3, Raad van State, 03-01-2024, 202104716/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergeijk bij H.O.G. B.V. en anderen een bedrag van € 66.000,00 ingevorderd vanwege de verbeurde dwangsommen die zijn opgelegd in het besluit van 9 oktober 2018. H.O.G. B.V. en anderen maken voor hun bedrijfsactiviteiten gebruik van de gronden aan de Barrier 5 te Bergeijk. Bij het besluit van 9 oktober 2018 heeft het college H.O.G. B.V. en anderen onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen 6 weken het gebruik van deze gronden in strijd met de bestemming te beëindigen. Meer concreet gaat het hierbij om de opslag en handel van goederen die geen verband houden met de exploitatie van een loonwerkbedrijf. In de uitspraak van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1311, over de last onder dwangsom die heeft geleid tot de invordering die in deze zaak aan de orde is, heeft de Afdeling geoordeeld dat aan de Barrier 5 geen exploitatie van een loonwerkbedrijf plaatsvindt. Met die uitspraak staat de last onder dwangsom in rechte vast.

202104716/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Bergeijk,
    2.       H.O.G. B.V., gevestigd te Bergeijk, en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-­Brabant (hierna: de rechtbank) van 4 juni 2021 in zaak nr. 21/1036 en 21/1031 in het geding tussen:
    H.O.G. B.V. en anderen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 november 2020 heeft het college bij H.O.G. B.V. en anderen een bedrag van € 66.000,00 ingevorderd vanwege de verbeurde dwangsommen die zijn opgelegd in het besluit van 9 oktober 2018.
    Bij besluit van 23 maart 2021 heeft het college het door H.O.G. B.V. en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 juni 2021 heeft de rechtbank het door H.O.G. B.V. en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 maart 2021 vernietigd en het besluit van 4 november 2020 herroepen. Bovendien heeft de rechtbank het in te vorderen bedrag vastgesteld op € 11.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Tegen deze uitspraak hebben H.O.G. B.V. en anderen incidenteel hoger beroep ingesteld.
    H.O.G. B.V. en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 12 oktober 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G. van den Boom en H.O.G. B.V. en anderen, vertegenwoordigd door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat te Veldhoven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       H.O.G. B.V. en anderen maken voor hun bedrijfsactiviteiten gebruik van de gronden aan de Barrier 5 te Bergeijk. Bij het besluit van 9 oktober 2018 heeft het college H.O.G. B.V. en anderen onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen 6 weken het gebruik van deze gronden in strijd met de bestemming te beëindigen. Meer concreet gaat het hierbij om de opslag en handel van goederen die geen verband houden met de exploitatie van een loonwerkbedrijf.
    2.       In de uitspraak van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1311, over de last onder dwangsom die heeft geleid tot de invordering die in deze zaak aan de orde is, heeft de Afdeling geoordeeld dat aan de Barrier 5 geen exploitatie van een loonwerkbedrijf plaatsvindt. Met die uitspraak staat de last onder dwangsom in rechte vast. De toezichthouders hebben tijdens de controles van 25 juni 2020 tot en met 27 augustus 2020 geconstateerd dat na afloop van de begunstigingstermijn het gebruik in strijd met de bestemming niet ongedaan is gemaakt en dat hierdoor het maximale aantal van zes dwangsommen van € 11.000,00 zijn verbeurd. Daarom heeft het college een bedrag van totaal € 66.000,00 ingevorderd bij H.O.G. B.V. en anderen.
    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak van 4 juni 2021 geconstateerd dat na afloop van de begunstigingstermijn weliswaar nog steeds sprake was van een overtreding, maar geoordeeld dat de invordering van het volledige bedrag onevenredig is. Daarom heeft de rechtbank het totale bedrag van € 66.000,00 gematigd tot een bedrag van € 11.000,00.
    Hoger beroep
    3.       Het hoger beroep van het college is onder andere gericht tegen de beoordeling van de overtreding door de rechtbank, omdat volgens de rechtbank niet alle geconstateerde feiten bijdragen aan de overtreding. De rechtbank heeft geoordeeld dat de betonblokken en hooibalen geen relatie hebben met een loonwerkbedrijf, maar dat de containers, vrachtwagen, shovelbakken, tractor-hulpstukken, oude tractor, aanhangwagen en verschillend materieel op het perceel wel een relatie kunnen hebben met een loonwerkbedrijf, omdat deze hiervoor kunnen zijn gebruikt. Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte veronderstelt dat een deel van de aanwezige goederen na afloop van de begunstigingstermijn legaal aanwezig waren. Volgens het college volgt uit de uitspraak van 3 juni 2020 dat geen enkele opslag is toegestaan, aangezien geen sprake is van een loonwerkbedrijf. Daarnaast was volgens het college na afloop van de begunstigingstermijn geen sprake van een gewijzigde situatie met betrekking tot de exploitatie van een loonwerkbedrijf.
    H.O.G. B.V. en anderen zijn het niet eens met het oordeel van de rechtbank, omdat zij van mening zijn dat de overtreding geheel ongedaan was gemaakt. De Afdeling zal dit betoog hierna als eerste bespreken.
    Is de last overtreden?
    4.       H.O.G. B.V. en anderen stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de aanwezigheid van de betonblokken en hooibalen sprake is van een overtreding van de last. Daarom zijn er geen dwangsommen verbeurd en mocht niet tot invordering worden overgegaan. Zij betogen dat de betonblokken er enkel lagen in het kader van inbraakpreventie. Daarnaast voeren zij met betrekking tot de hooibalen aan dat deze met ter plaatse gestalde loonwerkmaterialen zijn gemaaid en samengeperst en daarna op het perceel zijn opgeslagen. De hooibalen zijn dus gerelateerd aan loonwerkzaamheden. Dat de hooibalen grotendeels afkomstig waren van eigen percelen van [partij], zoals de rechtbank heeft overwogen, doet er niet aan af dat de opgeslagen hooibalen vervolgens worden gebruikt in het kader van het uitoefenen van een loonwerkbedrijf. Bovendien was de aanwezigheid van betonblokken en hooibalen niet in strijd met de bedoeling en strekking van de opgelegde last. Uit de tekst van de last en uit controleverslagen van de gemeente bleek dat het ging om andere zaken, bijvoorbeeld om bielzen, brandhout, pallets, bakken, hekwerk, palen, stelconplaten en dakpannen. Al die zaken hebben H.O.G. B.V. en anderen afgevoerd.
    4.1.    Eerst zal de Afdeling beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat ten aanzien van de betonblokken en hooibalen ten tijde van het bestreden besluit nog sprake was van een overtreding.
    In de uitspraak van 3 juni 2020 overweegt de Afdeling onder 4.2: "Op grond van de bevindingen tijdens de op het perceel uitgevoerde controles op 21 augustus 2018, alsmede op 1 en 14 februari, 8 maart en 11 juli 2018, en de daarvan opgemaakte rapporten, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat zich op het perceel geen loonwerkbedrijf bevindt. De opslag vindt dus niet, ook niet ten dele, ten behoeve van een loonwerkbedrijf plaats." H.O.G. B.V. en anderen hebben geen concrete gegevens aangeleverd die het aannemelijk maken dat inmiddels een loonwerkbedrijf wordt uitgeoefend. Dit betekent dat de hooibalen in dit geval niet ten behoeve van een loonwerkbedrijf op het perceel aanwezig konden zijn. Hetzelfde geldt voor de betonblokken die, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, te koop werden aangeboden. Gelet hierop konden ook de betonblokken niet aanwezig zijn ten behoeve van een loonwerkbedrijf.
    Voor zover H.O.G. B.V. en anderen betogen dat uit de last niet bleek dat de aanwezigheid van betonblokken en hooibalen in strijd was met de bedoeling en strekking hiervan, omdat deze goederen niet specifiek waren genoemd, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de uitspraak van 3 juni 2020 volgt dat de beschrijving in de last niet onduidelijk is en dat het voor de vereiste duidelijkheid van de last geen voorwaarde is dat het college een uitputtende lijst van verboden activiteiten had moeten opnemen, of meer uitleg had moeten geven over de goederen die in de last worden genoemd.
    Het betoog van H.O.G. B.V. en anderen slaagt niet.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de betonblokken en de hooibalen nog steeds een overtreding van de last vormden en dat als gevolg daarvan de dwangsommen zijn verbeurd. Omdat de rechtbank eveneens tot het oordeel is gekomen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat nog steeds sprake was van een overtreding, zal de Afdeling niet ingaan op de beroepsgrond van het college tegen het oordeel van de rechtbank dat een deel van de aanwezige goederen geen overtreding vormden.
    Had het college de invordering moeten matigen?
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat er bijzondere omstandigheden aanwezig waren om de invordering te matigen. Volgens de rechtbank waren H.O.G. B.V. en anderen in de veronderstelling dat zij aan de last hadden voldaan. H.O.G. B.V. en anderen hadden al veel materialen afgevoerd en alleen een zeer beperkte hoeveelheid materialen (twee betonblokken en een stel hooibalen) hebben terecht geleid tot het verbeuren van dwangsommen. Van het college als zorgvuldig handelende overheid had mogen worden verwacht dat H.O.G. B.V. en anderen direct na de eerste controle erop waren gewezen dat een dwangsom was verbeurd.
    5.1.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte is overgegaan tot matiging van de invordering. Het college verwijst onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2020, waaruit volgt dat alle op het perceel aanwezige goederen niet aanwezig waren ten behoeve van een loonwerkbedrijf en dat het betoog van H.O.G. B.V. en anderen dat de last ten onrechte ziet op alle opslag op het perceel daarom niet slaagt. H.O.G. B.V. en anderen wisten volgens het college dus dat alle goederen van het perceel verwijderd moesten worden en daarvan was geen sprake.
    5.2.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    5.3.    De Afdeling komt tot een andere weging van de feiten dan de rechtbank en is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er bijzondere omstandigheden aanwezig waren die het college hadden moeten nopen om te matigen. Het college mocht daarom het bedrag van € 66.000,00 invorderen.
    Gelet op wat onder 4.1 hierboven over de uitspraak van 3 juni 2020 is overwogen, bestaat bij de Afdeling geen twijfel dat alle opslag van het perceel moest worden weggehaald, omdat zich op het perceel geen loonwerkbedrijf bevindt. H.O.G. B.V. en anderen hebben, zoals de rechtbank heeft overwogen, veel materialen weggehaald, maar lang niet alles, zoals op de foto’s van het terrein en de loods is te zien. De betonblokken, waarover H.O.G. B.V. en anderen betogen, waren voor een ander doel dan een loonwerkbedrijf aanwezig op het perceel. Vaststaat immers dat deze te koop werden aangeboden. Over de hooibalen is betoogd dat deze er lagen ten behoeve van loonwerkzaamheden, maar zoals ook volgt uit 4.1, is niet gebleken dat inmiddels een loonwerkbedrijf wordt uitgeoefend. Tot slot betogen H.O.G. B.V. en anderen dat de last niet duidelijk was, maar uit de uitspraak van 3 juni 2020 volgt dat voor de vereiste duidelijkheid geen uitputtende lijst nodig is. H.O.G. B.V. en anderen hadden dus kunnen en moeten weten dat zij niet voldoende materialen, waaronder de betonblokken en hooibalen, hadden weggehaald, zodat een melding van het college dat een dwangsom was verbeurd hierin geen verschil zou hebben gemaakt (vergelijk de uitspraak van het College van Beroep van het Bedrijfsleven van 16 mei 2023; ECLI:NL:CBB:2023:229).
    De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding om in dit geval een bijzondere omstandigheid aan te nemen op grond waarvan gedeeltelijk van invordering kon worden afgezien (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2866).
    Over de omstandigheid dat H.O.G. B.V. en anderen al heel veel hebben afgevoerd en dat een zeer beperkte hoeveelheid materialen hebben geleid tot het verbeuren van dwangsommen oordeelt de Afdeling als volgt. In beginsel is het feit dat gedeeltelijk aan de last is voldaan onvoldoende voor het oordeel dat het college geheel dan wel gedeeltelijk van invordering dient af te zien. Bij het gedeeltelijk voldoen aan de last kan onder omstandigheden van invordering worden afgezien, indien voldaan is aan het doel waarvoor de last is opgelegd. In dit geval is niet voldaan aan het doel van de last, omdat de strijd met het bestemmingsplan niet was opgeheven. Op het perceel was namelijk nog steeds opslag aanwezig die niet ten behoeve van een loonwerkbedrijf werd gebruikt. (Vergelijk (onder 3.2 van) de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1012)). Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het incidenteel hoger beroep van H.O.G. B.V. en anderen is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van H.O.G. B.V. en anderen tegen het besluit van het college van 23 maart 2021 alsnog ongegrond verklaren. Hieruit volgt dat het college een bedrag van € 66.000,00 mocht invorderen.
    7.       Het college hoeft de proceskosten niet te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van H.O.G. B.V. en anderen ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost­Brabant van 4 juni 2021 in zaak nr. 21/1036 en 21/1031;
    IV.     verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van H.O.G. B.V. en anderen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2024
    1074-723