ECLI:NL:RVS:2024:117, Raad van State, 17-01-2024, 202203165/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bernheze [appellant] verschillende lasten onder dwangsom opgelegd om, voor zover in hoger beroep van belang, het gebruik van een deel van zijn bedrijfsloods op het perceel [locatie] in Nistelrode als woning te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] in Nistelrode. Hij exploiteerde hier tot ongeveer 2011 een konijnenhouderij. Op het perceel staat een loods, waarvan een deel is ingericht als woning. Ten tijde van het besluit van 19 november 2020 woonde [appellant] in deze woning. De rest van de loods is onderverdeeld in zes afzonderlijke bedrijfsruimten. [appellant] verhuurde deze aan derden. Verder is op het perceel [bedrijf], een containerreinigingsbedrijf, gevestigd. Op 11 juni 2020 en 22 juni 2020 hebben toezichthouders van de gemeente samen met de politie en de Omgevingsdienst Brabant-Noord controles gehouden op het perceel. Daarbij is onder andere geconstateerd dat in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Bernheze" een deel van de loods als woning wordt gebruikt.

202203165/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna beiden in enkelvoud: [appellant]), wonend te Heeswijk-Dinther, gemeente Bernheze,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 8 april 2022 in zaak nr. 21/1817 in het geding tussen onder meer:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bernheze.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 november 2020 heeft het college [appellant] verschillende lasten onder dwangsom opgelegd om, voor zover in hoger beroep van belang, het gebruik van een deel van zijn bedrijfsloods op het perceel [locatie] in Nistelrode als woning te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college het door [appellant] tegen dat besluit gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard, het besluit van 19 november 2020 herroepen voor zover het betreft een aantal opgelegde lasten en dat besluit voor de overige lasten, waaronder de last om het gebruik van een deel van de bedrijfsloods op het perceel [locatie] in Nistelrode als woning te beëindigen en beëindigd te houden, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 8 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.W.J.H.A. Neijndorff, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer en mr. D.J. Heemskerk, beiden advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 19 november 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] in Nistelrode. Hij exploiteerde hier tot ongeveer 2011 een konijnenhouderij. Op het perceel staat een loods, waarvan een deel is ingericht als woning. Ten tijde van het besluit van 19 november 2020 woonde [appellant] in deze woning. De rest van de loods is onderverdeeld in zes afzonderlijke bedrijfsruimten. [appellant] verhuurde deze aan derden. Verder is op het perceel [bedrijf], een containerreinigingsbedrijf, gevestigd.
    Op 11 juni 2020 en 22 juni 2020 hebben toezichthouders van de gemeente samen met de politie en de Omgevingsdienst Brabant-Noord controles gehouden op het perceel. Daarbij is onder andere geconstateerd dat in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Bernheze" een deel van de loods als woning wordt gebruikt. Voor deze en andere overtredingen heeft het college bij het besluit van 19 november 2020 lasten onder dwangsom opgelegd. Op of omstreeks 20 juli 2021 is de bewoning geëindigd omdat de woning toen op last van de burgemeester voor zes maanden is gesloten.
    2.1.    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Bernheze" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch - Landbouwontwikkelingsgebied" met de functieaanduiding "intensieve veehouderij". Er is één bedrijfswoning toegelaten op het perceel. Partijen zijn het erover eens dat reguliere bewoning van de loods in strijd is met het bestemmingsplan.
    Ontvankelijkheid
    3.       Het college stelt dat [appellant] al ruim twee jaar niet meer woont in het woongedeelte van de loods aan de [locatie]. Hij staat ingeschreven op een ander adres en het was volgens het college ook de bedoeling van [appellant] om zich op dat andere adres te vestigen. Terugkeer naar [locatie] om daar legaal te gaan wonen is planologisch niet mogelijk volgens het college. Gelet hierop heeft [appellant] volgens het college geen belang bij een uitspraak op zijn hoger beroep.
    3.1.    Bij de vraag of een belanghebbende een belang heeft bij een uitspraak op zijn of haar (hoger) beroep, gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3415).
    3.2.    De Afdeling volgt het college niet in zijn betoog dat [appellant] geen belang heeft bij een beoordeling van het hoger beroep. [appellant] is naar een ander adres verhuisd. Als zijn hoger beroep inhoudelijk wordt beoordeeld, kan dat tot herroeping van het besluit van 19 november 2020 leiden. [appellant] heeft te kennen gegeven dat, als de last wordt herroepen omdat het college niet handhavend mocht optreden tegen de bewoning van de loods, hij mogelijk weer terugverhuist naar de loods. Gelet hierop heeft [appellant] een belang bij een uitspraak op zijn hoger beroep. Er bestaat daarom geen aanleiding om het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
    Bevoegdheid om handhavend op te treden
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat het college niet op de hoogte was van de woonruimte in de loods en ten onrechte heeft overwogen dat het college, ondanks het tijdsverloop, bevoegd was om handhavend op te treden. [appellant] wijst op zijn brief van 26 oktober 2002 aan het college waarbij hij twee plattegronden heeft gevoegd waaruit volgens hem duidelijk wordt dat een woonruimte in de loods gerealiseerd zou worden. Verder wijst hij op een plattegrond uit 2007 die bij het college is ingediend bij een aanvraag om een vergunning in het kader van de Wet milieubeheer, waarop volgens [appellant] ook waarneembaar is dat er in de loods een woonruimte is gerealiseerd. Deze plattegronden zijn volgens [appellant] dus al lang bekend bij het college. Verder wijst [appellant] erop dat in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (hierna: het BAG-register) is vermeld dat de loods op het perceel het gebruiksdoel ‘Woonfunctie’ heeft met als startdatum 14 februari 2003. [appellant] concludeert dat het college op de hoogte was van de gerealiseerde woonruimte in de loods en door het tijdsverloop niet handhavend mocht optreden.
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    4.2.    Dat het college lange tijd niet tegen het strijdige gebruik van de loods als woning is opgetreden, ook al was het op de hoogte van de overtreding of kon het dat zijn, leidt niet tot het oordeel dat niet meer handhavend kon worden opgetreden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het enkele tijdsverloop voorafgaand aan het besluit tot handhaving in dit geval niet als een bijzondere omstandigheid kan worden aangemerkt, op grond waarvan daarom al van handhavend optreden had moeten worden afgezien. Het tijdsverloop is bovendien korter dan [appellant] stelt. Uit de stukken uit 2002 en 2007 volgt niet dat de woning toen als reguliere woning in gebruik was. De konijnenhouderij was toen nog in bedrijf, met planologisch de mogelijkheid van een bedrijfswoning. Pas op 12 maart 2013 is de milieuvergunning voor de konijnenhouderij ambtshalve ingetrokken. Vanaf die datum was er geen aanleiding meer om de woning in de loods als bedrijfswoning te zien. Over het BAG-register overweegt de Afdeling dat de vermelding daarin dat het gebouw een woonfunctie heeft, niet kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden had moeten worden afgezien. Aan zo’n vermelding kunnen ook geen rechten op een woning worden ontleend.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen enkel aanknopingspunt is te vinden voor zijn stelling dat door de gemeente een uitlating is gedaan, waaraan hij de gerechtvaardigde verwachting heeft kunnen ontlenen dat de bewoning niet in strijd is met het bestemmingsplan. [appellant] verwijst naar een brief van 26 augustus 2011 van het college waarin staat dat het bedrijf van [appellant] naar aanleiding van een integrale milieucontrole en een controlerapport grotendeels voldoet aan de milieuvoorschriften. In de brief wordt voor de actiepunten verwezen naar hoofdstuk 4 van het controlerapport. [appellant] wijst erop dat in hoofdstuk 4 met geen enkel woord wordt ingegaan op de bewoning van de loods in strijd met het bestemmingsplan. Op de foto’s die tijdens de milieucontrole zijn gemaakt, is volgens hem te zien dat de woning bewoond werd. Volgens hem kan dit worden aangemerkt als een toezegging aan hem dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hij niet in strijd met het bestemmingsplan de woonruimte in de loods bewoonde.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    5.2.    Zoals de Afdeling onder 2.1 al heeft overwogen, zijn partijen het erover eens dat reguliere bewoning van de loods strijdig is met het bestemmingsplan. De Afdeling leest het betoog van [appellant] aldus dat hij meent dat er sprake is van een toezegging van het college dat daartegen niet handhavend wordt opgetreden. De rechtbank heeft evenwel terecht overwogen dat er geen aanknopingspunt is te vinden voor de stelling van [appellant] dat door of namens het college een uitlating is gedaan waaraan [appellant] een gerechtvaardigde verwachting heeft kunnen ontlenen dat niet tegen de bewoning zal worden opgetreden. De opmerkingen en actiepunten in het controlerapport uit 2011 moeten worden bezien in het licht van de milieuactiviteiten van het bedrijf en het college heeft op die activiteiten gecontroleerd. Bovendien blijkt uit de foto’s die tijdens de milieucontrole zijn gemaakt niet dat er een overtreding wat betreft de bewoning van de loods was op dat moment, omdat, zoals onder 4.2 is overwogen, een bedrijfswoning bij de toenmalige konijnenhouderij planologisch was toegestaan. Het rapport kan niet worden aangemerkt als een - impliciet - standpunt over de bewoning van de loods en dus evenmin als een toezegging, andere uitlating of gedraging van het college dat niet handhavend tegen de reguliere bewoning door [appellant] zou worden opgetreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
    371-1077