ECLI:NL:RVS:2024:132, Raad van State, 17-01-2024, 202300571/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 12 appartementen op het perceel aan de Noorderhoofdstraat 149 te Krommenie. [appellante] heeft op 11 maart 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van drie wooneenheden en daarin 12 appartementen op het perceel Noorderhoofdstraat 149 te Krommenie. Aan het perceel is op grond van het bestemmingsplan "Krommenie" de bestemming "Gemengd" toegekend. Volgens het college is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan, omdat een fietsenberging voor de voorgevelrooilijn is ingetekend. Het college heeft medewerking aan het bouwplan verleend door af te wijken van het bestemmingsplan. Omwonenden, onder wie [partij A], [partij B] en [partij C], hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij het besluit op bezwaar van 15 september 2021 heeft het college het besluit van 18 december 2020 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.

202300571/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A] en Exploitatiemaatschappij Pirema B.V. (hierna samen: [appellante]), gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 29 december 2022 in zaak nr. 21/5552 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 december 2020 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 12 appartementen op het perceel aan de Noorderhoofdstraat 149 te Krommenie.
    Bij besluit van 15 september 2021 heeft het college naar aanleiding van het door omwonenden gemaakte bezwaar het besluit van 18 december 2020 herroepen en de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 29 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij A] en [partij B] hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellante] en het college hebben een zienswijze gegeven op het incidenteel hoger beroep van [partij B].
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat te Alkmaar, en [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp, mr. K. Hoogenboom en R. Huijser, zijn verschenen. Tevens zijn ter zitting gehoord [partij A], [partij B], vertegenwoordigd door mr. M.J. de Jong, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en [partij C].
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 11 maart 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] heeft op 11 maart 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van drie wooneenheden en daarin 12 appartementen op het perceel Noorderhoofdstraat 149 te Krommenie. Aan het perceel is op grond van het bestemmingsplan "Krommenie" de bestemming "Gemengd" toegekend.
    3.       Volgens het college is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan, omdat een fietsenberging voor de voorgevelrooilijn is ingetekend. Het college heeft medewerking aan het bouwplan verleend door af te wijken van het bestemmingsplan. Omwonenden, onder wie [partij A], [partij B] en [partij C], hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    4.       Bij het besluit op bezwaar van 15 september 2021 heeft het college het besluit van 18 december 2020 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. In de bezwaarfase heeft een volledige heroverweging plaatsgevonden en is de aanvraag volgens het op dat moment geldende recht ("ex nunc") getoetst. Bij de heroverweging heeft het college betrokken dat op 27 mei 2021 door de raad van de gemeente Zaanstad het voorbereidingsbesluit "Lint Krommenie" (hierna: het voorbereidingsbesluit) is vastgesteld. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college bij de heroverweging in de bezwaarfase terecht het voorbereidingsbesluit heeft betrokken.
    5.       In hoger beroep is tussen partijen in geschil of het college al dan niet terecht het voorbereidingsbesluit bij zijn besluitvorming heeft betrokken.
    Wet- en regelgeving
    6.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Heeft het college terecht ex nunc getoetst?
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college met juistheid het voorbereidingsbesluit bij de besluitvorming op bezwaar heeft betrokken. Het college had zich moeten beperken tot de vraag of de verleende omgevingsvergunning in stand kon blijven op grond van het recht zoals dit ten tijde van de vaststelling van het primaire besluit gold. Ter motivering van het standpunt verwijst [appellante] naar de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:406. Daarnaast is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op het betoog dat toetsing aan het voorbereidingsbesluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Verder betoogt [appellante] dat als gevolg van het voortijdig intrekken van het voorbereidingsbesluit door de raad het college een nader besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had moeten nemen.
    7.1.    In het besluit van 18 december 2020 heeft het college de door [appellante] ingediende aanvraag getoetst aan het bestemmingsplan "Krommenie". In dit bestemmingsplan is aan de desbetreffende percelen de bestemming "Gemengd" toegekend. Het college heeft de vergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang bezien met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 10.2.2, onder f, van de planregels. De fietsenberging is namelijk een "bijbehorend bouwwerk" als bedoeld in artikel 1.30 van de planregels en die bouwwerken moeten ten minste drie meter achter de voorgevelrooilijn liggen van het hoofdgebouw dat zich op hetzelfde perceel bevindt. De voorgevelrooilijn is op grond van artikel 1.117 van de planregels de denkbeeldige lijn die strak loopt langs de voorgevel van een gebouw tot aan de perceelgrens. Anders dan [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft betoogd, ligt de voorgevelrooilijn niet strak langs de doorgaande weg. De gebouwen aan de Noorderhoofdstraat maken immers geen onderdeel uit van dit bouwplan. Op de bouwtekeningen is te zien dat het bouwwerk vóór de voorgevels van de wooneenheden is voorzien en dus vóór de voorgevelrooilijn ligt. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    7.2.    Op 27 mei 2021 heeft de raad het voorbereidingsbesluit "Lint Krommenie" vastgesteld. Het voorbereidingsbesluit is op 10 juni 2021 in werking getreden. Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar op 15 september 2021 gold het voorbereidingsbesluit.
    In het voorbereidingsbesluit is opgenomen dat het in beginsel verboden is om het gebruik van gronden en/of bouwwerken in het gebied waar het voorbereidingsbesluit van kracht is te wijzigen. Ook is bepaald dat bij omgevingsvergunning van dit verbod kan worden afgeweken, als de voorgenomen wijziging van het gebruik niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.
    Het college heeft zich in het besluit van 15 september 2021 op het standpunt gesteld dat het bouwplan voorziet in een wijziging van het gebruik, omdat het bouwplan in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Ten tijde van het besluit op bezwaar was er nog geen bestemmingsplan in voorbereiding. Het college is tot de conclusie gekomen dat afwijking van het wijzigingsverbod dus niet mogelijk is en dat het voorbereidingsbesluit daarom aan vergunningverlening in de weg staat.
    7.3.    Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt daarbij geldt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit wordt wel een "ex nunc" beoordeling genoemd. "Ex nunc" beoordelen in bezwaar houdt in dat het bestuursorgaan de heroverweging in beginsel moet laten plaatsvinden aan de hand van het op het moment van het besluit op bezwaar geldende recht en feiten en omstandigheden. Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen. Die uitzondering is uitsluitend aan de orde als ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als dat bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld op grond van artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2010, onder 2.2.
    7.4.    Deze uitzondering doet zich hier niet voor. Anders dan in de door [appellante] aangehaalde uitspraak van 9 februari 2022, is de aanvraag in strijd met het geldende bestemmingsplan. Er bestond dus geen rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwplan. Gelet op het hiervoor onder 7.3 genoemde uitgangspunt betekent dit dat het college in het besluit van 15 september 2021 de aanvraag aan het voorbereidingsbesluit moest toetsen. In tegenstelling tot het standpunt van [appellante], staat het rechtszekerheidsbeginsel niet in de weg aan toetsing aan het recht zoals dat gold ten tijde van het besluit op bezwaar. Vanaf het moment waarop de raad het voorbereidingsbesluit had genomen kon het college niet anders dan beslissen met inachtneming van dat voorbereidingsbesluit. Dit maakt het besluit niet in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur.
    Verder ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college een nieuw of gewijzigd besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb had moeten nemen. Het besluit van het college tot herroeping van de verleende omgevingsvergunning berustte namelijk niet op een ontoereikende of onjuiste afweging. Bovendien bestond ook na de intrekking van het voorbereidingsbesluit geen rechtstreekse aanspraak op een omgevingsvergunning en zou het college, indien het zou overgaan tot aanpassing van het besluit op bezwaar, alsnog een inhoudelijk oordeel moeten geven over de door de omwonenden gemaakte bezwaren.
    7.5.    De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het college gehouden was om het voorbereidingsbesluit bij de besluitvorming op bezwaar te betrekken. Dat betekent dat het college terecht het primaire besluit heeft herroepen en de omgevingsvergunning alsnog heeft geweigerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusies
    8.       Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond.
    9.       [partij A] en [partij B] hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld voor het geval de Afdeling het hoger beroep van [appellante] gegrond zou verklaren. Omdat het hoger beroep van [appellante] ongegrond is, behoeven de incidentele hoger beroepen geen bespreking meer.
    10.     De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, mr. A. Kuijer en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
    672-1049
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet;
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […].
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    […].
    Bestemmingsplan "Krommenie"
    Artikel 1.30
    Bijbehorende bouwwerken: Uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd op de grond staand gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    Artikel 1.117
    Voorgevel(rooi)lijn: Denkbeeldige of op de verbeelding aangegeven lijn die strak loopt langs de voorgevel van een gebouw tot aan de perceelgrens.
    Artikel 10.2.2
    Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken gelden de volgende bepalingen:
    […]
    f. bijbehorende bouwwerken moeten ten minste 3 meter achter de voorgevelrooilijn liggen of indien grenzend aan openbaar toegankelijk gebied, in het verlengde van de zijgevel;
    […].