ECLI:NL:RVS:2023:3700, Raad van State, 04-10-2023, 202203805/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2020 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend aan [maatschap] voor het wijzigen van een melkveehouderij aan de [locatie] in Beuningen. Het college heeft de natuurvergunning verleend voor het houden van het aangevraagde veebestand in de aangevraagde stalsystemen. De natuurvergunning is verleend omdat de aangevraagde situatie leidt tot een gelijkblijvende of afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie is ontleend aan een melding op grond van het Besluit rundveehouderijen milieubeheer van 27 oktober 2006. Volgens het college is dit de kleinste toestemming sinds de referentiedatum 10 juni 1994. Op grond van die melding was het veebestand 75 melk- en kalfkoeien, 50 stuks vrouwelijk jongvee, 1 vleesstier, 3 vleeskalveren, 2 paarden, 4 pony’s en 20 legkippen. Al deze dieren werden gehuisvest in reguliere stallen. Het college heeft de omvang van de emissie berekend met behulp van de emissiefactoren die voor de aangevraagde stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij.

202203805/1/R2.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.       het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    2.       Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A (hierna: MOB) en de Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2022 in zaak nr. 20/2211 in het geding tussen:
    
    MOB en Leefmilieu
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2020 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend (hierna: natuurvergunning) aan [maatschap] voor het wijzigen van een melkveehouderij aan de [locatie] in Beuningen (hierna: de veehouderij).
    
    Bij uitspraak van 11 mei 2022 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 29 september 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    MOB en Leefmilieu hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 11 juli 2023, waar het college, vertegenwoordigd door D. Reijchard, M. Zuidema, T. Nicolai en J.G.M. van ‘t Erve, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       De veehouderij exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] in Beuningen. De veehouderij heeft een natuurvergunning aangevraagd voor het houden van 141 melkkoeien, 59 stuks jongvee, 20 legkippen, 2 paarden en 4 pony’s. Er zal een nieuwe stal worden gebouwd die wordt voorzien van een emissiearm stalsysteem (A1.13). Ook zal een bestaande stal worden voorzien van het emissiearme stalsysteem A1.13. In deze stallen zullen 134 melkkoeien worden gehuisvest. De rest van het vee wordt gehuisvest in bestaande reguliere stallen. De melkkoeien en het jongvee worden beweid.
    
    1.1.    Het college heeft de natuurvergunning verleend voor het houden van het aangevraagde veebestand in de aangevraagde stalsystemen. De natuurvergunning is verleend omdat de aangevraagde situatie leidt tot een gelijkblijvende of afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie is ontleend aan een melding op grond van het Besluit rundveehouderijen milieubeheer van 27 oktober 2006. Volgens het college is dit de kleinste toestemming sinds de referentiedatum 10 juni 1994. Op grond van die melding was het veebestand 75 melk- en kalfkoeien, 50 stuks vrouwelijk jongvee, 1 vleesstier, 3 vleeskalveren, 2 paarden, 4 pony’s en 20 legkippen. Al deze dieren werden gehuisvest in reguliere stallen. Het college heeft de omvang van de emissie berekend met behulp van de emissiefactoren die voor de aangevraagde stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav-emissiefactor).
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.       MOB en Leefmilieu hebben in beroep bij de rechtbank gesteld dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen niet geschikt zijn om in een voortoets de omvang van de emissie uit zo’n stalsysteem te berekenen. Volgens MOB en Leefmilieu worden de (lagere) Rav-emissiefactoren bij emissiearme stalsystemen in de praktijk niet gehaald. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen zij onder meer naar (1) het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’, uit oktober 2019, (hierna: CBS-rapport) (2) het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (hierna: CDM) hierover aan het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van 18 juni 2020 (hierna: CDM-advies) en (3) een artikel van Stichting Agrifacts.
    
    2.1.    De rechtbank overweegt dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. De rechtbank ziet dit in zijn algemeenheid bevestigd in het artikel van Stichting Agrifacts, waar MOB en Leefmilieu naar verwijzen. Het CBS-rapport en CDM-advies geven volgens de rechtbank ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Daarbij betrekt de rechtbank dat zelfs bij strikte naleving van de technische en gebruikseisen die beschreven zijn in het bij het stalsysteem behorende leaflet, niet kan worden uitgesloten dat het project kan leiden tot significante gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat met de toepassing van de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen onvoldoende zeker is dat de wijziging van de veehouderij als een situatie van intern salderen kan worden aangemerkt. Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen kan hebben.
    
    2.2.    Over het weiden van vee oordeelt de rechtbank dat het college de emissies ten gevolge van het beweiden ten onrechte niet heeft beoordeeld. Daarbij overweegt de rechtbank dat de emissies van het beweiden niet kunnen worden weggestreept tegen de emissies van het bemesten van gronden, want het bemesten is geen onderdeel van het project en is niet aangevraagd.
    
    Over het vaststellen van de referentiesituatie voor het beweiden deelt de rechtbank het standpunt van het college dat uitgegaan kan worden van algemene regels, in dit geval een bestemmingsplan. Daarbij moet het college aangeven welke gronden op de referentiedatum bij het bedrijf hoorden, onder welk bestemmingsplan die gronden vielen en welke bestemming die gronden hadden. In dit geval heeft het college, met de enkele stelling dat het beweiden in de referentiesituatie was toegestaan op grond van het bestemmingsplan, onvoldoende onderbouwd dat op voorhand kan worden uitgesloten dat het beweiden kan leiden tot significante effecten.
    
    Wat betreft de omvang van de referentiesituatie overweegt de rechtbank dat van belang is hoeveel eigen vee het bedrijf had en of op de referentiedatum daadwerkelijk vee werd beweid. Daarbij is ook de locatie en de intensiteit van het beweiden vanaf de referentiedatum van belang.
    
    Standpunten hoger beroep college
    
    Rav-emissiefactor
    
    3.       Het college stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het CBS-rapport en het CDM-advies kan worden afgeleid dat de Rav-emissiefactor voor het stalsysteem A1.13 in dit geval niet kan worden toegepast. Het college voert daarvoor dezelfde argumenten aan als beschreven in de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557. Die argumenten zijn kort weergegeven:
    
    (1) de Rav-codes zijn zorgvuldig tot stand gekomen en zijn gebaseerd op de beste wetenschappelijke inzichten,
    
    (2) de emissiefactoren van veel stalsystemen die in het CBS-rapport zijn betrokken, zijn niet tot stand gekomen op basis van meetprotocollen die gelden voor onder meer stalsysteem A1.13, maar op basis van oudere methoden,
    
    (3) het CBS-rapport en het CDM-advies bevatten geen definitieve conclusies bevatten, en
    
    (4) de naleving en handhaving van het leaflet is gewaarborgd door de regeling in het Activiteitenbesluit milieubeheer.
    
    In aanvulling hierop stelt het college dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan het artikel van Stichting Agrifacts. De metingen die zijn verricht door Stichting Mineral Valley Twente (waarnaar wordt verwezen in het artikel), betreffen concentratiemetingen die iets zeggen over ammoniakemissie van emissiearme of reguliere stalsystemen. Bovendien is in dat onderzoek niet gewerkt met een vast meetprotocol en zijn de metingen niet gevalideerd. Dit wordt bevestigd door de directeur van Stichting Mineral Valley Twente.
    
    Ook stelt het college dat, wanneer de uitspraak van de rechtbank wordt gevolgd, nooit meer uitgegaan kan worden van gemiddelde waarden bij het bepalen van Rav-emissiefactoren. Gelet op alle factoren die de emissie uit een stal kunnen beïnvloeden zal de emissie afkomstig uit een stal nooit één constant getal zijn, maar altijd een bepaalde afwijking hebben. Een emissiefactor zal daarom altijd moeten bestaan uit een gemiddelde waarin de uitschieters en de meevallers worden meegenomen.
    
    Daarnaast geeft het college aan dat voor emissiearm stalsysteem A1.13 recentelijk is gebleken dat bij de totstandkoming van de Rav-emissiefactor een aantal metingen ten onrechte niet is gecorrigeerd vanwege een te laag ventilatiedebiet. De Rav-emissiefactor moet, na correctie, 7,0 kg/jaar NH3 per dierplaats zijn bij permanente opstal en 6,65 kg/jaar NH3 per dierplaats wanneer er beweiding plaatsvindt. Het college geeft aan dat ten onrechte bij de verlening van de natuurvergunning aan de veehouderij is gerekend met een Rav-emissiefactor van 5,7 kg/jaar NH3 per dierplaats met beweiding. Het college heeft een Aerius-berekening overgelegd waaruit blijkt dat met een emissiefactor van 6,65 kg/jaar NH3 per dierplaats sprake is van een toename in stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie.
    
    De beschrijving van het stalsysteem
    
    4.       In deze zaak is het emissiearme stalsysteem A1.13 aan de orde. Stalsysteem A1.13 is een ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de roosterspleten en mestschuif. Volgens het bij dit stalsysteem behorende leaflet is de ammoniakemissiebeperking gebaseerd op versnelde afvoer van urine door de cassettes met hellende groeven in de roosterspleten, waardoor er weinig tot geen urine achterblijft en de omzetting van ureum naar ammoniak minder plaatsvindt op de vloer, maar in de mestkelder. Daarnaast vindt ammoniakemissiebeperking plaats door het beperken van de uitwisseling van kelderlucht en stallucht door middel van afsluitkleppen in de roosterspleten.
    
    In het leaflet is als gebruikseis opgenomen dat de mest tenminste iedere twee uur van de vloer wordt verwijderd met de mestschuif. Wanneer een mestrobot wordt toegepast dient de mest ten minste gemiddeld iedere twee uur van de vloer te worden verwijderd. Het met mest besmeurde vloeroppervlak waar de mestschuif niet kan komen dient minimaal twee keer per dag handmatig te worden gereinigd.
    
    4.1.    Stalsysteem A1.13 had ten tijde van het bestreden besluit en de uitspraak van de rechtbank een Rav-emissiefactor van 6 kg/jaar NH3 per dierplaats. Hierop wordt in de Rav een korting van 5% toegepast als het melkvee ten minste 720 uur per jaar in de wei staat.
    
    Uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022
    
    5.       In de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2557) is de toepassing van de Rav-emissiefactor behandeld. De inhoud van het CBS-rapport en het CDM-advies is samengevat weergegeven in overwegingen 7 tot en met 8.2 van de uitspraak van 7 september 2022.
    
    In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het CBS-rapport en het CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen in de melkveehouderij de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. In de bovenstaande zaak van 7 september 2022 ging het ook om stalsysteem A1.13. Zolang de oorzaken van de twijfel over de juistheid van de emissiefactor niet duidelijk zijn, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 niet met behulp van de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid in kaart worden gebracht.
    
    De Afdeling overweegt daarbij dat niet is verzekerd dat door naleving en handhaving van het leaflet (systeembeschrijving) de Rav-emissiefactor voor emissiearme stallen wel kan worden behaald.
    
    Een berekening van de emissie met de Rav-emissiefactor voor stalsysteem A1.13 kan daarom niet zonder meer worden gebruikt in een voortoets of passende beoordeling voor een natuurvergunning.
    
    5.1.    De argumenten die het college tegen de uitspraak van de rechtbank van 11 mei 2022 aanvoert zijn al besproken in de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022. Deze argumenten geven geen aanleiding voor het bijstellen van het onder 5 weergegeven kader.
    
    Gelet op hetgeen uiteen is gezet onder 5 heeft de rechtbank in dit geval terecht overwogen dat er concrete aanknopingspunten zijn dat de Rav-emissiefactor A1.13 de daadwerkelijke ammoniakemissie onderschat. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat ook bij naleving en handhaving van het leaflet niet verzekerd is dat de Rav-emissiefactor wordt behaald. Dit betekent dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college niet zonder meer mocht uitgaan van de Rav-emissiefactor in de voortoets. Daarom is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de veehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kan hebben.
    
    De Afdeling volgt het college niet waar het betoogt dat de bestaande Rav-emissiefactoren gebruikt kunnen worden zolang er geen alternatieve emissiefactoren zijn vastgesteld. Het voorzorgbeginsel dat aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag ligt en de strikte uitleg die het Hof van Justitie daaraan geeft in een voortoets en passende beoordeling, bieden daarvoor geen ruimte. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het project vergunningplichtig is en passend beoordeeld moet worden.
    
    5.2.    De Afdeling volgt het betoog van het college, dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan het artikel van Stichting Agrifacts, niet. In de aangevallen uitspraak leest de Afdeling niet dat de rechtbank op basis van het artikel van Stichting Agrifacts tot haar oordeel is gekomen. De rechtbank ziet in het artikel van Stichting Agrifacts - in zijn algemeenheid - wel bevestigd wat ook voortvloeit uit het CBS-rapport en het CDM-advies, namelijk dat er concrete aanknopingspunten zijn dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen in de melkveehouderij de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten.
    
    5.3.    Wat betreft het betoog over gemiddelde waarden, leest de Afdeling niet in de aangevallen uitspraak dat de rechtbank tot haar oordeel is gekomen dat er concrete aanknopingspunten zijn om te twijfelen aan de Rav-emissiefactoren, omdat die factor tot stand is gekomen door de gemiddelde waarde te berekenen van de gemeten waarden. De rechtbank komt tot haar oordeel op grond van de volgende redenering. Omdat uit het onderzoek van het CBS en het advies van de CDM volgt dat er stikstofverliezen zijn die niet te verklaren zijn in vergelijking met de verwachte stikstofverliezen op basis van de Rav-emissiefactoren staat onvoldoende vast dat het stalsysteem de reductie realiseert die het -gemiddeld- zou moeten realiseren.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    5.4.    Voor zover het college stelt dat inmiddels sprake is van een nieuwe Rav-emissiefactor voor emissiearm stalsysteem A1.13, overweegt de Afdeling dat dit een omstandigheid is van na de uitspraak van de rechtbank en het bestreden besluit. De Rav-emissiefactor is pas per 1 april 2023 gewijzigd in de Rav. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke bespreking van hetgeen hierover is aangevoerd.
    
    Weiden van vee
    
    6.       Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat emissies van het beweiden niet intern gesaldeerd kunnen worden met mestemissies. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college had moeten onderbouwen welke gronden in eigendom waren bij de veehouderij en welk planologisch regime daarop ruste. Volgens het college is de ervaringsregel dat weilanden al sinds jaar en dag een agrarische bestemming hebben. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat van belang is of het gebruik feitelijk plaatsvond en sindsdien plaatsvindt. Volgens het college is de toegestane en niet de feitelijke situatie op de referentiedatum bepalend.
    
    Wat betreft de omvang van de referentiesituatie heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte overwogen dat van belang is hoeveel eigen vee het bedrijf had en waar en met welke intensiteit het vee wordt beweid. Volgens het college wordt de referentiesituatie begrensd door de hoogst toegestane stikstofnorm op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
    
    Het college betoogt ook dat het onderzoek dat de rechtbank verlangt onuitvoerbaar is. Het is niet mogelijk om de feitelijke beweidingssituatie voor alle jaren vanaf de referentiedatum te achterhalen.
    
    6.1.    In de uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874 is uiteengezet op welke wijze de referentiesituatie voor en de gevolgen van het weiden van vee kunnen worden beoordeeld (r.o. 13-23.1). In die uitspraak is overwogen dat voor de beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee intern gesaldeerd kan worden met de afname van de emissie van bemesten op de gronden die worden beweid. De referentiesituatie van bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat voor die gronden geldt. Verder heeft de Afdeling uiteengezet op welke wijze de - omvang van de - referentiesituatie voor percelen die worden beweid en/of bemest kan worden bepaald. Uit die uitspraak volgt dat aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend als (1) voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan èn (2) die gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren. De referentiedatum als hiervoor bedoeld is in beginsel 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken. De omvang van de referentiesituatie wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.
    
    Verder volgt uit die uitspraak dat voor gronden die voor de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologische regime volgt dat sinds de referentiedatum agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik als grasland is toegestaan, de referentiesituatie van bemesten gelijk is aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht.
    
    De Afdeling heeft verder in die uitspraak overwogen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het (gaan) weiden van vee significante gevolgen kan hebben als dat plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
    
    6.2.    De rechtbank is er ten onrechte vanuit gegaan dat het niet mogelijk is om emissies ten gevolge van het beweiden intern te salderen met mestemissies. De Afdeling verwijst naar overweging 14.2 en 14.3 van haar uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, waarin kortgezegd is overwogen dat het bemesten van gronden en het weiden van vee twee aparte projecten zijn en dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een natuurvergunning de gevolgen van de aangevraagde activiteit voor een Natura 2000-gebied worden bezien ten opzichte van de referentiesituatie. In de referentiesituatie gaat het daarbij om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen (waarvoor de aangevraagde activiteit rechtstreeks gevolgen heeft). Met andere woorden: het gaat om een vergelijking van de deposities die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie met de deposities van een op dezelfde locatie toegestane activiteit die als gevolg van de aangevraagde situatie zal veranderen. Als voor de percelen die in de beoogde situatie zullen worden beweid de referentiesituatie wordt gevormd door een toestemming voor bemesten, dan kan - als aan de voorwaarden voor intern salderen wordt voldaan - met de afname van de emissie van bemesten op die gronden die het gevolg is van het beweiden, intern gesaldeerd worden.
    
    6.3.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.1, heeft de rechtbank daarentegen terecht overwogen dat, bij gebrek aan een individuele toestemming de referentiesituatie kan worden ontleend aan andere toestemming, zoals algemene regels en dat voor het bepalen van de referentiesituatie ook van belang is dat de activiteit op de referentiedatum daadwerkelijk plaatsvond. Dit wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren. Voor zover het college betoogt dat onderzoek naar de planologie en de feitelijke situatie niet nodig is, omdat de ervaring leert dat weilanden al sinds jaar en dag een agrarische bestemming hebben, overweegt de Afdeling het volgende. Om een referentiesituatie te kunnen ontlenen aan een toestemming, moet eerst worden vastgesteld dat er sprake was van een toestemming voor een specifieke activiteit. Dit betekent dat op basis van gegevens moet worden vastgesteld dat het bemesten was toegestaan en er feitelijk ook werd bemest. De enkele stelling dat de ervaring leert dat dit altijd zo is bij weilanden is onvoldoende om een referentiesituatie te kunnen vaststellen.
    
    Over de omvang van de referentiesituatie heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de hoeveelheid eigen vee, de locatie van het beweiden en de intensiteit van het beweiden van belang is. Zoals uiteengezet onder 6.1 wordt de omvang van de referentiesituatie, in het geval de referentiesituatie kan worden ontleend aan het planologisch regime, begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.
    
    Het betoog van het college slaagt.
    
    Wat betekent het bovenstaande voor de aanvraag van de veehouderij?
    
    6.4.    In de aanvraag voor een natuurvergunning is aangegeven dat het vee zal worden beweid. De aanvraag bevat geen informatie over de gronden die voor het beweiden zullen worden gebruikt. De aanvraag moet op dit punt dus worden aangevuld, voordat het college een nieuw besluit kan nemen op de aanvraag. Het gaat daarbij om een opgave van de gronden die voor het beweiden van het vee zullen worden gebruikt. Verder dient de aanvraag aangevuld te worden met informatie waaruit de referentiesituatie van de gronden die voor het weiden zullen worden gebruikt kan worden afgeleid. De veehouderij beschikt niet over een natuurvergunning voor het bemesten van gronden, zodat de referentiesituatie moet worden bepaald zoals weergegeven onder 6.1.
    
    Voor het bepalen van die referentiesituatie is nodig dat de planologische situatie van de gronden die zullen worden beweid vanaf de referentiedatum (in beginsel 10 juni 1994) in kaart wordt gebracht en dat gegevens worden overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat de gronden voor die referentiedatum in gebruik waren als landbouwgrond.
    
    6.5.    Voor gronden die voor de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologisch regime volgt dat sinds de referentiedatum het gebruik als landbouwgrond en vanaf 2006 het gebruik als grasland was toegestaan is de referentiesituatie van bemesten gelijk aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht.
    
    Als voor de gronden die de veehouderij voor beweiden wil gaan gebruiken een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan kan op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten dat het weiden van vee op die gronden significante gevolgen kan hebben.
    
    6.6.    Als voor gronden die de veehouderij voor beweiden wil gaan gebruiken geen referentiesituatie geldt of een lagere referentiesituatie dan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan dient het college op basis van een nadere beoordeling de gevolgen van het weiden van vee in kaart te brengen.
    
    Incidenteel hoger beroep MOB en Leefmilieu
    
    Standpunten incidenteel hoger beroep
    
    7.       MOB en Leefmilieu betogen dat van een onjuiste referentiesituatie is uitgegaan, omdat de emissie van de Hinderwetvergunning uit 1992 te hoog is ingeschat en daarom ten onrechte is gesteld door het college dat aan de melding uit 2006 de referentiesituatie kan worden ontleend. Hiertoe voeren zij aan dat de bedrijfsvoering van een melkveehouderij voor 1994 niet vergelijkbaar is met de huidige bedrijfsvoering. In 1994 had een melkkoe een lagere emissie dan tegenwoordig. De exploitatie is drastisch gewijzigd en er wordt per melkkoe steeds meer melk gemolken en met meer melkproductie treden ook hogere ammoniakemissies op door de veranderde veevoersamenstelling. Voor meer melkproductie per koe is namelijk meer krachtvoer (eiwitten) nodig. Het bovenstaande zien MOB en Leefmilieu bevestigd in het feit dat de emissiefactor voor een reguliere melkveestal (A1.100) in de loop der jaren omhoog is bijgesteld van 8,8 kg/jaar NH3 per dierplaats in 1991 naar 13 kg/jaar NH3 per dierplaats vanaf 2002. Volgens MOB moet voor het bepalen van de gevolgen van de Hinderwetvergunning worden gerekend met een emissiefactor van 8,8 kg/jaar NH3 per dierplaats en voor de beoogde situatie met een emissiefactor van 13 kg/jaar NH3 per dierplaats.
    
    Hiertoe voeren MOB en Leefmilieu ook aan dat weliswaar een vergunning altijd wordt verleend voor een project of activiteit, maar dat ook in het verleden stikstof een expliciet aspect was in de besluitvorming, op basis van onder andere de Ecologische richtlijn bij Hinderwetvergunningen en de Interimwet Ammoniak en veehouderij voor revisievergunningen. Er werd impliciet dan wel expliciet gerekend met een bepaalde emissiefactor bij het berekenen van de gevolgen van de aangevraagde activiteiten met de gedachte dat de gevolgen van het project niet meer zouden zijn dan de berekende stikstofemissie. Dit betekent dat in een vergunning die in het verleden is verleend al een beperking zit.
    
    Indien niet mee wordt gegaan in het bovenstaande, betekent dit dat er een bepaalde toegestane groei zit in verleende vergunningen. Er is immers een project of activiteit vergund dat steeds meer stikstofemissie mag veroorzaken. Dit is volgens MOB en Leefmilieu in strijd met het beginsel van Unietrouw (artikel 4 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) en de uitleg van de Habitatrichtlijn.
    
    Oordeel van de rechtbank
    
    7.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat in het kader van de verlening van een natuurvergunning kan worden aangesloten bij de huidige Rav-emissiefactoren voor een reguliere stal bij het berekenen van de omvang van de referentiesituatie. Hiertoe overweegt de rechtbank dat sprake is van een wijziging van een project en daarom alleen de wijziging van de bestaande activiteit onder artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb of artikel 6, derde lid, van de Hrl valt. De wijziging betreft in dit geval het houden van melkkoeien in reguliere stallen en het houden van jongvee in reguliere stallen. De bestaande activiteiten zijn vergund op basis van de melding uit 2006 en die activiteiten zijn nu nog steeds vergund. Dit verandert niet, omdat de hoeveelheid melk die de melkkoeien geven wellicht is gewijzigd in de loop der tijd.
    
    Daarnaast geldt dat bij een aanvraag voor een natuurvergunning altijd moet worden aangesloten bij regels zoals die gelden ten tijde van het nemen van het besluit. Dit betekent dat de referentiesituatie moet worden beoordeeld op basis van de Rav-emissiefactoren zoals die gelden op het moment dat op de aanvraag wordt beslist.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    7.2.    Bij het verlenen van een natuurvergunning voor het houden van melkvee in stallen wordt bij het intern salderen de vergelijking gemaakt tussen de gevolgen van het veebestand in de referentiesituatie en de gevolgen van het veebestand in de beoogde situatie. De beoordeling van de gevolgen die toe te rekenen zijn aan de toestemming voor het project in de referentiesituatie dient, zoals het college terecht stelt, te geschieden aan de hand van de meest recente wetenschappelijke inzichten. De referentiesituatie bestaat, bij gebrek aan een natuurvergunning kortgezegd uit de milieuvergunde situatie voor de activiteit op de locatie waar het beoogde project is voorzien. Een milieuvergunning geeft toestemming voor bepaalde activiteiten en niet een bepaalde emissie of depositie. Weliswaar kan aan die toestemming een berekening met bepaalde uitgangspunten ten grondslag liggen, maar deze maakt geen onderdeel uit van wat is vergund. Dit is alleen anders als in een vergunningvoorschrift de maximale emissie of depositie is gelimiteerd. Daarvan is in dit geval geen sprake. In de melding, waaraan in dit geval de referentiesituatie is ontleend, is niet de ammoniakemissie begrensd, maar is het houden van een bepaald veebestand in een bepaald stalsysteem geaccepteerd.
    
    De Afdeling volgt het betoog van MOB en Leefmilieu, dat er een bepaalde groei is vergund in toestemmingen, niet. Weliswaar kunnen de gevolgen van hetgeen is vergund veranderen, maar daaruit volgt niet dat het rekenen met de ten tijde van de aanvraag geldende emissiefactoren in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Gelet hierop heeft het college, door de gevolgen van de referentiesituatie te berekenen met behulp van de ten tijde van de aanvraag geldende emissiefactoren en het op basis daarvan verlenen van de natuurvergunning, niet gehandeld in strijd met het beginsel van Unietrouw. In artikel 2.4 van de Wnb en artikel 5.4 van de Wnb staan instrumenten waarmee het college maatregelen kan treffen indien de gevolgen veranderen en die gevolgen leiden tot een verslechtering van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden.
    
    Het bovenstaande betekent dat voor reguliere melkveestallen in de referentiesituatie en beoogde situatie gerekend kan worden met de emissiefactor die ten tijde van de aanvraag geldt. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat het college, bij de berekening van de gevolgen van de referentiesituatie voor reguliere stallen, aan mocht sluiten bij de Rav-emissiefactor voor het reguliere stalsysteem.
    
    Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan hetgeen is gesteld door het college, namelijk dat de emissiefactoren in het verleden zagen op de periode mei tot en met oktober en de reactie van MOB en Leefmilieu daarop.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Verzoek MOB en Leefmilieu
    
    7.3.    Op de zitting hebben MOB en Leefmilieu verzocht om inschakeling van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB), gelet op de technische aspecten over de verhoogde melkproductie in relatie tot krachtvoer en stikstofdepositie, zoals aangevoerd in het incidenteel hoger beroepschrift.
    
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het vragen van een deskundigenbericht aan de STAB, omdat voor het beoordelen van de incidenteel hoger beroepsgronden van MOB en Leefmilieu de bovenstaande technische aspecten niet relevant zijn. De hoger beroepsgronden zien op de juridische houdbaarheid van de wijze waarop de omvang van de referentiesituatie wordt bepaald. Hiervoor is geen aanvullende technische kennis van de werking van krachtvoer op melkproductie en stikstofdepositie nodig.
    
    Conclusie hoger beroep college
    
    8.       Het hoger beroep is gegrond. Nu het college de beslissing van de rechtbank om de natuurvergunning te vernietigen niet heeft bestreden, heeft de gegrondverklaring van het hoger beroep geen gevolgen voor die beslissing. Het college dient een nieuw besluit op de aanvraag te nemen, nadat deze is aangevuld met de gegevens over het weiden van vee. Daarbij dient het college de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, in acht te nemen.
    
    Conclusie incidenteel hoger beroep MOB en Leefmilieu
    
    9.       Het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu is ongegrond.
    
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Overijssel gegrond;
    
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A en de Vereniging Leefmilieu ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, mr. J.W. van de Gronden en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    
    w.g. Pistoor
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
    
    932