ECLI:NL:RVS:2023:4065, Raad van State, 02-11-2023, 202104515/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2017 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

202104515/1/V1.
    Datum uitspraak: 2 november 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op de hoger beroepen van:
    
    1.       [de vreemdeling],
    2.       de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 16 juni 2021 in zaak nr. 20/9074 in het geding tussen:
    
    de vreemdeling
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juli 2017 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 februari 2018 heeft de staatssecretaris een tweede aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
    
    Bij besluit van 16 november 2020 heeft de staatssecretaris de door de vreemdeling gemaakte bezwaren tegen die besluiten opnieuw ongegrond verklaard en daarnaast het verzoek van de vreemdeling om toepassing te geven aan het driejarenbeleid, afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 16 juni 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover dat ziet op het driejarenbeleid, dat besluit in zoverre vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris in zoverre een nieuw besluit op de gemaakte bezwaren neemt met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. B. Aydin, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De staatssecretaris heeft een nader stuk ingebracht.
    
    Overwegingen
    
    Arbeid als zelfstandige
    
    Inleiding
    
    1.       De vreemdeling heeft de Turkse nationaliteit. De staatssecretaris heeft zijn aanvraag om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ te verlenen, afgewezen, omdat hij volgens de staatssecretaris een onvolledig en niet goed onderbouwd ondernemingsplan heeft overgelegd. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris dit standpunt terecht heeft ingenomen en het beroep in zoverre ongegrond is. Met dat oordeel is de vreemdeling het niet eens.
    
    Hoger beroep van de vreemdeling
    
    2.       Het hoger beroep van de vreemdeling leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het hogerberoepschrift geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
    
    Driejarenbeleid
    
    Inleiding
    
    3.       De staatssecretaris heeft het verzoek van de vreemdeling om toepassing te geven aan het zogeheten driejarenbeleid afgewezen, omdat sprake is van een contra-indicatie. Volgens de staatssecretaris heeft de vreemdeling namelijk de procedure getraineerd, doordat de rechtbank tweemaal op zijn verzoek de behandeling van het beroep heeft aangehouden. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris deze contra-indicatie ten onrechte aan de vreemdeling heeft tegengeworpen en het beroep in zoverre gegrond is. Met dat oordeel is de staatssecretaris het niet eens.
    
    Hoger beroep van de staatssecretaris
    
    Ontvankelijkheid
    
    4.       De vreemdeling voert aan dat het hoger beroep van de staatssecretaris niet-ontvankelijk is, omdat hij daarbij geen belang heeft. Volgens de vreemdeling komt hij door het ontstane tijdverloop in beroep hoe dan ook in aanmerking voor een verblijfsvergunning volgens het driejarenbeleid.
    
    4.1.    Dit betoog slaagt niet. Alleen al omdat de rechtbank het besluit van 16 november 2020 heeft vernietigd, voor zover dat ziet op het driejarenbeleid, heeft de staatssecretaris belang bij het hoger beroep. Het hoger beroep van de staatssecretaris is daarom ontvankelijk.
    
    Inhoudelijke beoordeling
    
    5.       In haar uitspraak van 28 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2297, onder 6.3, heeft de Afdeling geoordeeld dat de driejarentermijn gaat lopen op het tijdstip van de aanvraag om toelating voor het oorspronkelijke verblijfsdoel. Het driejarenbeleid is vastgelegd in paragraaf A4/6.22 van de Vc 1994 (TBV 1996/12, 3 december 1996, Stcrt. 1996, 242). Het is afgeschaft bij TBV 2002/62 met ingang van 1 januari 2003 (Stcrt. 2002, 245), maar geldt nog wel voor aanvragen met als doel ‘arbeid als zelfstandige’ van personen die vallen onder het toepassingsbereik van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (hierna: het AP). De Afdeling wijst op haar uitspraak van 1 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3412, onder 2.5.2. Het driejarenbeleid luidde als volgt:
    
    "[…] Oorsprong beleid
    
    […] Vóór 5 april 1994 was het driejarenbeleid alleen van toepassing op asielzoekers. Enkel in die gevallen waarin de lange duur van de procedure voornamelijk of uitsluitend op effecten van bestuurlijk beleid is terug te voeren, kan de vreemdeling in het bezit gesteld worden van een vergunning tot verblijf. […] Op 18 september 1995 heb ik de Tweede Kamer medegedeeld (Rijpstra, Korthals-sts Just 2949509130) dat ik het driejarenbeleid met de uitleg die de Rechtseenheidskamer hieraan heeft gegeven, voortzet.
    
    Voorwaarden
    
    Het enkele tijdsverloop in een verblijfsrechtelijke procedure is in het algemeen geen reden om tot verblijfsaanvaarding over te gaan. Een vreemdeling verkrijgt in asielzaken een vergunning tot verblijf zonder beperking en in reguliere zaken een vergunning onder beperking op grond van het driejarenbeleid, indien aan de volgende drie cumulatieve vereisten is voldaan:
    
    1. er zijn ten minste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde verblijfsdoel nog steeds van toepassing is; én
    
    2. de uitzetting is om beleidsmatige redenen achterwege gebleven; dat wil zeggen om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel; én
    
    3. er is geen sprake van contra-indicaties.
    
    […]"
    
    5.1.    Verder stond daarin over het derde vereiste onder meer het volgende:
    
    "De vreemdeling kan geen succesvol beroep doen op het driejarenbeleid indien er sprake is van de volgende contra-indicaties (niet-cumulatief):
    
    […] b. het door eigen toedoen van de vreemdeling langdurig procederen (procedure na procedure voeren of deze traineren) […];"
    
    5.2.    In TBV 2002/62 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie het driejarenbeleid verduidelijkt voor de gevallen die na afschaffing daarvan nog vielen onder het overgangsrecht. Daarin stond onder meer het volgende:
    
    "De tekst van paragraaf B1/2.2.11 wordt als volgt gewijzigd. Onder het kopje ‘Algemeen’ wordt de bestaande tekst vervangen door de volgende:
    
    ‘Met ingang van 1 januari 2003 is het driejarenbeleid afgeschaft, onder handhaving van het bestaande beleid als overgangsrecht voor aanvragen die op dat moment drie jaar oud waren. […] De lange duur van de procedure moet voornamelijk of uitsluitend terug te voeren zijn op effecten van bestuurlijk beleid, dat wil zeggen dat de vreemdeling niet of nauwelijks invloed heeft gehad op het verloop van de procedure. In dat verband is van belang dat de vreemdeling geen handelingen heeft verricht die het bestuursorgaan of de rechter noodzaken tot het uitstellen van de beslissing (traineren). In een reguliere procedure wordt het driejarenbeleid uitgewerkt als een beperking van de afwijzingsgronden.’[…]
    
    Hoofdstuk C2/9 wordt als volgt gewijzigd. In C2/9.1 wordt de bestaande tekst vervangen door de volgende: ‘[…] De termijn van drie jaar wordt alleen aan de asielaanvraag gekoppeld. […] De lange duur van de procedure moet voornamelijk of uitsluitend terug te voeren zijn op effecten van bestuurlijk beleid, dat wil zeggen dat de vreemdeling niet of nauwelijks invloed heeft gehad op het verloop van de procedure. In dat verband is van belang dat de vreemdeling geen handelingen heeft verricht die het bestuursorgaan of de rechter noodzaken tot het uitstellen van de beslissing (traineren). Daarbij kan gedacht worden aan het (telkenmale) aandragen van informatie die moet worden onderzocht (zie C2/9.4 over de berekening van de termijn)’."
    
    Uitspraak van de rechtbank
    
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris ten onrechte de contra-indicatie ‘het door eigen toedoen van de vreemdeling langdurig procederen (procedure traineren)’ aan de vreemdeling heeft tegengeworpen, omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vreemdeling te kwader trouw de procedure heeft getraineerd. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de reden van de verzoeken van de vreemdeling om de behandeling van het beroep aan te houden.
    
    Gronden in hoger beroep
    
    7.       In zijn grief voert de staatssecretaris aan dat uit het driejarenbeleid niet volgt dat hij aannemelijk moet maken dat een vreemdeling de procedure te kwader trouw heeft getraineerd. De staatssecretaris betoogt in dit verband dat een geslaagd beroep op dit beleid alleen mogelijk is als de lange duur van de procedure voornamelijk of uitsluitend is terug te voeren op effecten van bestuurlijk beleid en de vreemdeling daardoor mogelijk het idee heeft gekregen dat in zijn verblijf hier zal worden berust. Dat is volgens de staatssecretaris in dit geval niet zo, omdat de vreemdeling de procedure met elf maanden heeft vertraagd door zijn verzoeken om de behandeling van het beroep aan te houden.
    
    Verweer van de vreemdeling
    
    8.       De vreemdeling betoogt dat de rechtbank terecht tot haar oordeel is gekomen. Hij voert aan dat de rechtbank bij de beoordeling van voornoemde contra-indicatie terecht de redenen van de aanhouding heeft meegewogen. Volgens hem had hij gegronde redenen om de rechtbank te verzoeken om de behandeling van zijn zaak aan te houden en is daarom geen sprake van het traineren van de procedure.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    9.       De Afdeling begrijpt de contra-indicatie onder b aldus, dat deze van toepassing is als het lange tijdsverloop van de verblijfsrechtelijke procedure het gevolg is van het handelen van de vreemdeling. In het driejarenbeleid staan hierbij als voorbeelden van dergelijk handelen genoemd ‘procedure na procedure voeren’ en ‘deze traineren’. Ter toelichting van traineren staat in het beleid het verrichten van handelingen die het bestuursorgaan of de rechter noodzaken tot het uitstellen van het besluit of de beslissing en het telkenmale aandragen van informatie die moet worden onderzocht. Uit het driejarenbeleid volgt niet dat als vereiste voor traineren geldt dat een vreemdeling dat te kwader trouw moet hebben gedaan. De rechtbank heeft dit ten onrechte overwogen. Dat betekent echter niet dat, als een zaak in beroep of hoger beroep is aangehouden op verzoek van een vreemdeling, de redenen daarvoor helemaal niet relevant zijn voor de beoordeling of die vreemdeling de procedure heeft getraineerd, zoals de staatssecretaris aanvoert. Een verzoek om aanhouding van de behandeling van de zaak wegens inhoudelijke redenen is geen traineren. Daarbij kan worden gedacht aan het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie. Dat is anders als een vreemdeling een verzoek doet om aanhouding van de behandeling van de zaak wegens persoonlijke redenen, bijvoorbeeld de afwezigheid van zijn gemachtigde, of wegens het aanleveren van aanvullende documenten ter onderbouwing van de aanvraag terwijl dat eerder had gekund. Hoewel dat op zichzelf terechte proceshandelingen kunnen zijn, valt de vertraging die daardoor ontstaat binnen de risicosfeer van de vreemdeling. De staatssecretaris merkt dat daarom terecht aan als traineren. Bij deze uitleg neemt de Afdeling de oorsprong en context van het driejarenbeleid in aanmerking, namelijk dat enkel in die gevallen waarin de lange duur van de procedure voornamelijk of uitsluitend op effecten van bestuurlijk beleid is terug te voeren, een vreemdeling in het bezit kan worden gesteld van een verblijfsvergunning.
    
    9.1.    Anders dan de vreemdeling in zijn schriftelijke uiteenzetting aanvoert, is deze uitleg van het driejarenbeleid niet in strijd met de standstill-bepaling uit artikel 41, eerste lid, van het AP. Het gaat hier namelijk niet om wijziging van beleid, maar om de uitleg daarvan.
    
    9.2.    Omdat de staatssecretaris aan de vreemdeling een contra-indicatie tegenwerpt, is het aan hem om aannemelijk te maken dat de contra-indicatie zich voordoet. De Afdeling is van oordeel dat hij dat deugdelijk gemotiveerd heeft gedaan. De vreemdeling bestrijdt niet de stelling van de staatssecretaris dat de rechtbank de behandeling van de zaak twee keer op verzoek van de vreemdeling heeft aangehouden. De vreemdeling heeft op de zitting bij de rechtbank aangevoerd dat dat was wegens persoonlijke redenen, namelijk de afwezigheid van zijn gemachtigde. De vertraging van elf maanden die daardoor is ontstaan valt binnen de risicosfeer van de vreemdeling. De staatssecretaris heeft daarom terecht de contra-indicatie ‘het door eigen toedoen van de vreemdeling langdurig procederen (procedure traineren)’ aan de vreemdeling tegengeworpen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    9.3.    De grief slaagt.
    
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling
    
    10.     Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het voorwaardelijk incidenteel hogerberoepschrift geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
    
    Conclusie
    
    11.     Het hoger beroep van de vreemdeling is ongegrond. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover deze gaat over het driejarenbeleid, zij de staatssecretaris heeft opgedragen het door de vreemdeling betaalde griffierecht te vergoeden en zij hem heeft veroordeeld in de proceskosten. Omdat er geen beroepsgronden over het driejarenbeleid zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep in zoverre alsnog ongegrond. De uitspraak wordt bevestigd, voor zover deze gaat over de aanvraag om verlening van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’. Omdat de staatssecretaris en de vreemdeling de overwegingen van de rechtbank over de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn niet hebben bestreden, blijft ook dat deel van de uitspraak in stand. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        verklaart het hoger beroep van de vreemdeling ongegrond;
    
    II.       verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid gegrond;
    
    II.       verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling ongegrond;
    
    IV.     vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 16 juni 2021 in zaak nr. 20/9074, voor zover deze over het driejarenbeleid gaat, zij de staatssecretaris heeft opgedragen het door de vreemdeling betaalde griffierecht te vergoeden en zij hem heeft veroordeeld in de proceskosten;
    
    V.      verklaart het beroep tegen de weigering van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid om toepassing te geven aan het driejarenbeleid  ongegrond;
    
    VI.     bevestigt die uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.G. Nuboer, griffier.
    
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    
    w.g. Nuboer
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2023
    
    927