ECLI:NL:CBB:2024:402, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-06-2024, 23/165
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De aanvraag voor een subsidie op grond van de TVL voor het eerste kwartaal van 2022 is terecht afgewezen, omdat die buiten de aanvraagperiode is ingediend.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/165
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juni 2024 in de zaak tussen 
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] (onderneming)
    (gemachtigde: mr. M.P. Smal)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat 
    (gemachtigden: W. Dam en mr. T. Khidous)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 27 juni 2022 heeft de minister het bericht van de onderneming van 
      15 april 2022 aangemerkt als een pro-forma-aanvraag voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het eerste kwartaal (Q1) van 2022, en deze aanvraag vervolgens afgewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 8 november 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van 
      de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 6 mei 2024. Aan de zitting hebben [naam 2] , namens de onderneming, en de gemachtigden van de minister deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1 In deze zaak gaat het om de vraag of de minister de pro-forma-aanvraag van de onderneming voor subsidie op grond van de TVL voor Q1 van 2022 terecht heeft afgewezen, omdat deze buiten de daarvoor geldende periode is ingediend. 
    
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      2.1
      Om een bijdrage in de financiering van de vaste lasten voor Q1 van 2022 te ontvangen, kon een getroffen MKB-onderneming een subsidie aanvragen (zie artikel 2.6.2, eerste lid, van de TVL). De TVL bevat een aantal voorwaarden waaraan de subsidieaanvraag moet voldoen. Indien de subsidieaanvraag niet aan (een van) de voorwaarden voldoet, wordt die aanvraag afgewezen (artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de TVL). Een van de voorwaarden is dat de subsidieaanvraag voor Q1 van 2022 moet zijn ingediend in de periode van 28 februari 2022 tot en met 31 maart 2022. De aanvraag is tijdig ingediend als deze op de genoemde einddatum vóór 17.00 uur is ontvangen (artikel 2.6.7 van de TVL).
      
    
    
      2.2
      Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      3.1
      Zoals hiervoor onder 2.1 is vermeld, bepaalt de TVL dat de minister afwijzend op de aanvraag beslist als deze niet tijdig is ingediend. Te late indiening van een aanvraag is een dwingende afwijzingsgrond in de TVL voor alle kwartalen. De Algemene wet bestuursrecht (Awb), en/of de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (waar de TVL op gebaseerd is), biedt/bieden geen grondslag om daarvan af te wijken.
      
    
    
      3.2
      Niet in geschil is dat de onderneming de pro-forma-aanvraag na afloop van de in de TVL voor Q1 van 2022 genoemde aanvraagperiode heeft ingediend. Ook is niet in geschil dat de onderneming pas na afloop van de aanvraagperiode contact met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft opgenomen. In aanvulling op de door de minister in het verweerschrift en op de zitting gegeven toelichting, verwijst het College voor de wijze waarop de minister omgaat met dergelijke situaties naar zijn uitspraak van 13 juni 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:293), onder 6.1 tot en met 6.4. Het College merkt op dat het daarbij gaat om beleid dat zijn grondslag vindt in het ongeschreven evenredigheidsbeginsel. Daaraan zal ook het bestreden besluit (onder meer) worden getoetst.
      
      
        
          Beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel 
        
      
      
    
    
      4.1
      
        De onderneming vindt dat de minister in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld en voert daar het volgende over aan. 
        Niet alleen was de periode om subsidie voor Q1 van 2022 aan te vragen korter dan bij voorgaande subsidieperioden het geval was, daarnaast viel deze keer de einddatum van de aanvraagperiode binnen de periode waarvoor subsidie kon worden verkregen (Q1 van 2022). Hierdoor was het voor ondernemers onmogelijk om de subsidieaanvraag goed voor te bereiden en om alle relevante en actuele gegevens bij de aanvraag aan te kunnen leveren. Ook de omstandigheid dat de informatie over de subsidieperiode Q1 van 2022 pas op 
        28 maart 2022 verscheen op de website van de RVO, en dat de onderneming, ondanks dat zij zich had aangemeld om ‘TVL-updates’ te ontvangen, geen bericht over de openstelling van de aanvraagperiode voor Q1 van 2022 van de RVO heeft ontvangen, getuigt van onzorgvuldig handelen. 
        Datzelfde geldt voor het feit dat pas na ruim tweeënhalve maand op de pro-forma-aanvraag van 15 april 2022 is beslist. Indien – zoals volgens cijfers afkomstig van de RVO gebruikelijk is – binnen acht weken op de aanvraag was beslist, dan had ruim voor de Europese deadline van 30 juni 2022 subsidie aan de onderneming kunnen worden toegekend. Door de lange beslistermijn is de onderneming die kans nu ontnomen. 
      
      
    
    
      4.2
      
        De minister vindt dat van een onderneming die aanspraak wenst te maken op subsidie op grond van de TVL, verwacht mag worden dat zij op de hoogte is van de geldende wet- en regelgeving. De aanvraagperiode voor subsidie voor Q1 van 2022 staat duidelijk vermeld in de TVL en was ook (vanaf februari 2022) terug te vinden op de website van de RVO. Daarnaast is over de afwijkende duur van de aanvraagperiode voor Q1 van 2022 meermaals gepubliceerd op de website van de RVO. Het lag daarom op de weg van de onderneming om op tijd kennis te nemen van de TVL en haar aanvraag op tijd in te dienen. 
        Wat betreft de stelling van de onderneming dat zij geen servicebericht (‘TVL-update’) over de openstelling van Q1 van 2022, heeft ontvangen, verwijst de minister naar de uitspraak van het College van 17 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:394), waarin is geoordeeld dat als een onderneming geen servicebericht heeft ontvangen, dat niet betekent dat zij niet hoefde te weten wanneer zij uiterlijk subsidie moest aanvragen. 
        Verder benadrukt de minister dat voor de bij de aanvraag in te vullen subsidieomzet slechts een schatting vereist was, en nog niet de definitieve omzetcijfers. Het betoog van de onderneming over de (lange) termijn van de behandeling van de pro-forma-aanvraag, kan de minister niet volgen. Nu die aanvraag te laat was ingediend en dus niet voldeed aan de in de TVL gestelde voorwaarden, kwam de minister aan een inhoudelijke beoordeling niet toe. 
      
      
    
    
      4.3
      
        Het College ziet in wat de onderneming in dit kader heeft aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat de minister in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. Hierbij wordt het volgende overwogen. 
        De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het de eigen verantwoordelijkheid van de onderneming is om zich op de hoogte te stellen van de vereisten om voor subsidie in aanmerking te komen en in de gaten te houden wanneer de aanvraag moet worden ingediend. Dat de termijn bij deze subsidieperiode eerder afliep dan bij andere subsidieperioden maakt dat niet anders. Zoals de minister heeft toegelicht is over de (duur van de) aanvraagperiode op verschillende data en via diverse media gecommuniceerd. Zo zijn de vereisten voor subsidie voor Q1 van 2022, waaronder de aanvraagperiode, op 25 februari 2022 bekend gemaakt in de Staatscourant (Stcrt. 2022, 6024), is de aanvraagperiode – op verschillende data – gepubliceerd op de website van de RVO en wordt deze in de TVL zelf ook duidelijk genoemd. 
        Het periodieke servicebericht (‘TVL-update’) dat door de RVO (op verzoek) aan ondernemingen werd verstuurd, kan dienen als een extra reminder voor het tijdig doen van een aanvraag. Als een onderneming geen servicebericht (meer) krijgt, betekent dat echter niet dat zij om die reden een geslaagd beroep kan doen op het niet bekend zijn met de periode waarbinnen een subsidieaanvraag moest zijn ingediend (vergelijk de door de minister aangehaalde uitspraak van 17 juli 2023 en de uitspraak van het College van 20 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:112).
        Wat betreft het argument van de onderneming dat het gezien de einddatum van de aanvraagperiode onmogelijk was om bij de subsidieaanvraag actuele (omzet-)gegevens aan te leveren, heeft de minister er terecht op gewezen dat het hierbij gaat om het invullen van een verwachte omzet en niet om een behaalde omzet.
        Dat de onderneming door de duur van de beslistermijn op haar pro-forma-aanvraag een kans op toekenning van subsidie zou zijn ontnomen, volgt het College niet. Zoals de onderneming ook zelf (in een ander kader, zie hierna onder 6.1) heeft opgemerkt, gold de datum van 
        30 juni 2022 – de datum waarop het door de Europese Commissie goedgekeurde tijdelijke steunkader afliep – alleen voor verleningsbesluiten en niet voor beslissingen op bezwaar en vaststellingsbesluiten. Niet valt in te zien hoe de beslistermijn van circa tweeënhalve maand aan een mogelijk recht op subsidie in de weg heeft gestaan. Er is namelijk voor 30 juni 2022 op de pro-forma-aanvraag beslist en als de minister daar op grond van het ingediende bezwaar aanleiding toe had gezien, had in de beslissing op bezwaar alsnog subsidie voor Q1 van 2022 kunnen worden toegekend. 
      
      
      
      
        
          Beroep op het vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      5.1
      Door de mogelijkheid te bieden om na afloop van de aanvraagperiode nog een subsidieaanvraag voor Q1 van 2022 in te dienen, samen met het gegeven dat bij alle voorgaande subsidieperioden sprake was van een langere aanvraagperiode, is volgens de onderneming bij haar het vertrouwen gewekt dat zij nog minimaal een maand na afloop van de subsidieperiode de tijd zou hebben om een volledige aanvraag, voorzien van alle benodigde en actuele stukken, in te dienen. Ook de mededeling op de website van de RVO dat de voorwaarden voor subsidieverlening voor Q1 van 2022 gelijk zouden zijn aan die voor Q4 van 2021, heeft bijgedragen aan het opwekken van dat vertrouwen. De onderneming merkt verder op dat het gegeven dat voor Q1 van 2022 veel minder subsidieaanvragen zijn ingediend, erop wijst dat veel ondernemers tegen dezelfde problemen zijn aangelopen als de onderneming. Zij verwijst hierbij naar de Kamerbrief van 15 november 2022, waarin de minister heeft gereageerd op een brief van een ondernemer die als gevolg van de kortere aanvraagperiode te laat was met het indienen van zijn subsidieaanvraag. 
      
    
    
      5.2
      
        De door de onderneming na 31 maart 2022 ingediende aanvraag betrof volgens de minister geen (complete) aanvraag in een daartoe door de minister ingericht systeem, en is daarom opgevat als een pro-forma-aanvraag. De minister is niet gebleken van toezeggingen of handelingen die namens hem zijn gedaan, waaruit de onderneming heeft kunnen afleiden dat die pro-forma-aanvraag inhoudelijk zou worden beoordeeld. Ook valt niet in te zien dat de onderneming de zin dat de voorwaarden voor Q1 van 2022 gelijk zijn aan die van Q4 van 2021, heeft opgevat als dat de aanvraagperioden gelijk zouden zijn. De aanvraagperiode is immers voor elke subsidieperiode anders geweest. Bovendien heeft het College in zijn uitspraak van 12 december 2023 (ECLI:NL:CBB: 2023:692) geoordeeld dat het ervan uitgaan dat voor Q1 van 2022 een even lange aanvraagperiode zou gelden als voor de eerdere subsidieperioden, voor risico van een onderneming moet blijven. 
        Over de door de onderneming aangehaalde Kamerbrief van 15 november 2022, merkt de minister op dat daarin onder meer wordt aangegeven dat de uiterste indiendatum van 
        31 maart 2022 uitgebreid is gecommuniceerd.
      
      
    
    
      5.3
      
        Het beroep van de onderneming op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op dit beginsel is allereerst vereist dat van de zijde van de minister sprake is van een concrete en ondubbelzinnige toezegging. De enkele omstandigheid dat aan de onderneming de mogelijkheid is geboden om na afloop van de aanvraagperiode een melding in te dienen dat zij voor Q1 van 2022 een subsidieaanvraag had willen doen, is onvoldoende om te worden beschouwd als een toezegging op grond waarvan de onderneming ervan mocht uitgaan dat de minister een subsidieaanvraag inhoudelijk zou behandelen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:740). Ook de verwijzing naar de mededeling op de website van de RVO over gelijke voorwaarden voor Q1 van 2022 kan de onderneming niet helpen. De minister heeft er terecht op gewezen dat die verwijzing door de onderneming te ruim is opgevat, in die zin dat voor zich spreekt dat voor elke subsidieperiode een andere, eigen aanvraagperiode geldt. Eerder heeft het College al geoordeeld dat de minister niet verplicht is steeds een even lange aanvraagperiode te hanteren (uitspraak van 29 augustus 2023, ECLI:NL:CBB:2023:456). Het College voegt hier nog aan toe dat strikt genomen de (duur van de) aanvraagperiode op zichzelf geen voorwaarde voor toekenning van subsidie betreft; de voorwaarde die aan een aanvraagperiode is gekoppeld, ziet erop dat een aanvraag binnen de in de TVL genoemde periode moet zijn ingediend, en die voorwaarde geldt voor alle subsidieperioden. 
        De Kamerbrief van 15 november 2022 (Kamerstukken II, 2022/23, 35 420, nr. 515) bevat evenmin een uitlating die aan te merken is als een concrete toezegging dat een te laat ingediende aanvraag alsnog inhoudelijk zal worden beoordeeld. Integendeel, in die brief zet de minister niet alleen uiteen dat en waarom niet overgegaan kan worden tot een hernieuwde openstelling voor Q1 van 2022, maar ook dat de keuze voor een kortere aanvraagperiode voor Q1 van 2022 juist was en dat de uiterste indiendatum ruim voldoende kenbaar gemaakt is. Over het betoog van de onderneming dat meer ondernemers, net als zij, als gevolg van de kortere aanvraagperiode te laat waren met het indienen van een subsidieaanvraag voor Q1 van 2022, merkt het College op dat dit betoog, gezien de inhoud van de Kamerbrief, niet relevant is in het kader van het beroep op het vertrouwensbeginsel. Overigens wordt in de Kamerbrief opgemerkt dat niet is gebleken dat bij Q1 van 2022 zich meer ondernemers na de aanvraagdatum hebben gemeld dan bij eerdere openstellingen. 
      
      
      
        
          Beroep op het motiveringsbeginsel 
        
      
      
    
    
      6.1
      De onderneming voert verder aan dat, anders dan in het bestreden besluit staat, de Europese regelgeving niet in de weg staat aan het ook nog na 30 juni 2022 toekennen van subsidie op grond van de TVL. Die termijn geldt immers niet, zoals expliciet vermeld op de website van de RVO, voor beslissingen op bezwaar en vaststellingsbesluiten. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met het motiveringsbeginsel uit artikel 7:12 van de Awb. 
      
    
    
      6.2
      Het College is met de minister van oordeel dat van een motiveringsgebrek geen sprake is. Het bestreden besluit bevat in verkorte vorm de gronden van bezwaar en een uiteenzetting waarom die gronden niet kunnen leiden tot een ander besluit. Zo wordt onder meer toegelicht dat de aanvraagperiode voor Q1 van 2022 korter was dan voor eerdere subsidieperioden, omdat het op grond van Europese regelgeving niet mogelijk was om na 30 juni 2022 nog subsidie op grond van de TVL te verlenen. Dat in het bestreden besluit niets wordt gezegd over dat na 30 juni 2022 nog wel beslissingen op bezwaar en vaststellingsbesluiten kunnen worden genomen, maakt niet dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Zoals onder 4.3 is opgemerkt leverde de Europese regelgeving in dit geval geen belemmering op, zodat de motivering van de afwijzing daar niet op hoefde te zien.
      
      
        
          Beroep op het evenredigheidsbeginsel 
        
      
      
    
    
      7.1
      
        Omdat de afwijzing van de pro-forma-aanvraag volgens de onderneming onevenredig nadelige financiële gevolgen voor haar heeft, vindt zij dat de afwijzing in strijd is met het evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De afwijzing is niet geschikt en niet noodzakelijk om het doel dat met de afwijzing is beoogd te bereiken. Bovendien is de afwijzing niet evenwichtig te noemen gezien de gegeven omstandigheden van een ad-hocregeling, waarbij de aanvraagperiode onaangekondigd is ingekort. De onderneming verzoekt het College de toetsingsmaatstaf te hanteren zoals neergelegd in zijn uitspraken van 
        7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1048) en 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:244), en in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 
        2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285). 
      
      
    
    
      7.2
      
        De minister ziet in de stelling van de onderneming dat zij grote financiële gevolgen ondervindt van de afwijzing van de pro-forma-aanvraag geen reden om schending van het evenredigheidsbeginsel aan te nemen en verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 27 juni 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:322). Daarin heeft het College geoordeeld dat afwijzing van een aanvraag niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, ook al is er sprake van financiële gevolgen voor een onderneming.
        Voor zover de onderneming meent dat de (strikte) toepassing van de TVL onevenredig voor haar uitpakt, merkt de minister op dat het hem niet vrij staat om van de daarin opgenomen aanvraagperiode af te wijken. 
      
      
    
    
      7.3
      
        Het College stelt voorop – zoals ook hiervoor onder 3.2 is opgemerkt – dat het hier gaat om toetsing aan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel. 
        Om te zorgen dat de TVL uitvoerbaar blijft kan alleen in bijzondere omstandigheden worden afgeweken van de systematiek van de TVL. Er is het College niet gebleken van omstandigheden die daaronder vallen. De onderneming heeft weliswaar gesteld dat als gevolg van de afwijzing van de pro-forma-aanvraag sprake is van onevenredig nadelige financiële gevolgen, maar heeft nagelaten die stelling (met stukken) te onderbouwen. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel.
      
      
    
    
      7.4
      Volledigheidshalve merkt het College op dat de uitspraken waar de onderneming een beroep op doet, hier niet opgaan. Dit omdat het bestreden besluit in deze zaak, anders dan in de zaken die tot de genoemde uitspraken hebben geleid, berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een algemeen verbindend voorschrift. Verwezen wordt naar de uitspraak van de (grote kamer van) het College van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190). 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      8 De slotsom is dat de minister de pro-forma-aanvraag van de onderneming voor subsidie voor Q1 van 2022 op grond van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 2.6.7 van de TVL, terecht heeft afgewezen, omdat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de aanvraag tijdig is ingediend. 
      
      9 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren		w.g. J.M. Baars 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19
      
    
    
    
      Artikel 2.6.2, eerste lid 
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden januari, februari en maart van 2022.
    
    
      Artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder a
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;
    
    
      Artikel 2.6.7
    
    1. Een aanvraag kan worden ingediend in de periode van 28 februari 2022 tot en met 
    31 maart 2022.
    2 Aanvragen kunnen worden ingediend vanaf 08.00 uur op de in het eerste lid genoemde begindatum en zijn tijdig ingediend indien zij op de in het eerste lid genoemde einddatum vóór 17.00 uur zijn ontvangen.