ECLI:NL:RVS:2024:3599, Raad van State, 04-09-2024, 202203853/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd een vergunning te verlenen voor het veranderen en vernieuwen van de luchtbehandelingsinstallatie op het dak van het gebouw [locatie] te Amsterdam. [appellante] is eigenaar van het pand [locatie], een rijksmonument met de specifieke bouwaanduiding "orde 1". Zij heeft op 18 september 2019 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor onder meer het veranderen van de LBI op het dak van het pand. Volgens het college is de aanvraag in strijd met de ingevolge artikel 6.2.5, onder b, van de regels van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" voor het perceel geldende maximaal toegestane bouwhoogte. Volgens dat onderdeel bedraagt de maximale bouwhoogte van het gebouw ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte. Door de plaatsing van de installatie wordt volgens het college de bouwhoogte van het gebouw hoger dan de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte aan de achterzijde van het gebouw.

202203853/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Amsterdam, appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 mei 2022 in zaak nr. 21/1394 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2020 heeft het college geweigerd een vergunning te verlenen voor het veranderen en vernieuwen van de luchtbehandelingsinstallatie (hierna: LBI) op het dak van het gebouw [locatie] te Amsterdam.
    Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. Y. de Vries, bijgestaan door mr. A. Kamphuis, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J. van der Wal, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting - desgevraagd door partijen - geschorst.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting voortgezet op 10 juli 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. O.H.C. Nieuwenhuis, bijgestaan door mr. A. Kamphuis, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Looij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    3.       De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 18 september 2019. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo, en het Bouwbesluit 2012, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    4.       [appellante] is eigenaar van het pand [locatie], een rijksmonument met de specifieke bouwaanduiding "orde 1". Zij heeft op 18 september 2019 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor onder meer het veranderen van de LBI op het dak van het pand (artikel 2.10 van de Wabo). Bij besluit van 30 maart 2020 heeft het college geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is de aanvraag in strijd met de ingevolge artikel 6.2.5, onder b, van de regels van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" voor het perceel geldende maximaal toegestane bouwhoogte. Volgens dat onderdeel bedraagt de maximale bouwhoogte van het gebouw ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte. Door de plaatsing van de installatie wordt volgens het college de bouwhoogte van het gebouw hoger dan de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte aan de achterzijde van het gebouw. Het college heeft geweigerd om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) te verlenen, omdat met het uitvoeren van dit deel van het bouwplan het daklandschap van de omgeving onacceptabel worden aangetast. Uitgangspunt is volgens het college dat dit soort installaties inpandig moeten worden opgelost. Daarnaast acht het college het bouwplan in strijd met de redelijke eisen van welstand.
    5.       [appellante] heeft hiertegen bezwaar gemaakt, omdat het college volgens [appellante] bij de beoordeling van de welstand heeft miskend dat de bestaande installaties op het dak in 2006 zijn vergund. Gelet op artikel 6.2.5, onder b, van de regels van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" geldt voor het Rokin als maximum bouwhoogte "ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte". Op deze peildatum - 25 januari 2013 - bestond het grootste deel van de LBI al waarvoor [appellante] nu een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Hoewel tussen het college en [appellante] onenigheid bestaat over de in 2006 vergunde afmetingen van de LBI, kan dit volgens [appellante] ook in het midden blijven, omdat het bestemmingsplan geen onderscheid maakt tussen de ‘legale’ en ‘illegale’ bestaande bouwhoogten. Omdat het college heeft miskend dat de aangevraagde vernieuwing van de LBI (in elk geval grotendeels) blijft binnen de op 25 januari 2013 bestaande bouwhoogte, kan het besluit volgens [appellante] niet in stand blijven. Gelet op het bestaande recht is het uitgangspunt van het college dat de installaties inpandig moeten worden opgelost, volgens [appellante] onredelijk. Ook overigens is een dergelijke oplossing volgens [appellante] in bouwkundig opzicht uiterst bezwaarlijk, mede gelet op het monumentale karakter van het pand.
    6.       Het college heeft bij besluit van 26 januari 2021 het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering het besluit van 30 maart 2020 in stand gelaten, omdat de aangevraagde installatie volgens het college de maximaal planologisch toegestane bouwhoogte overschrijdt. In dit geval is de maximale bouwhoogte volgens het college gelijk aan het dakvlak. De vraag of legaal of illegaal aanwezige bebouwing meetelt voor het bepalen van de maximale toegestane bouwhoogte is om die reden volgens het college niet relevant. Het college acht verder onvoldoende aangetoond dat de LBI niet inpandig kan worden verwerkt.
    7.       [appellante] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 26 januari 2021, omdat het college volgens [appellante] een tegenstrijdige redenering aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. Zo heeft het college de bouwhoogte van de voor de peildatum geplaatste LBI vanwege de definitie van bouwhoogte in artikel 1.17 van de planregels niet meegerekend bij het bepalen van de bouwhoogte, terwijl bij de beoordeling of het bouwplan in strijd is met de op grond van artikel 6.2.5, onder b, van de planregels toegestane bouwhoogte de hoogte van de LBI wel is meegerekend. De rechtbank volgt dit betoog van [appellante] niet. De rechtbank volgt de redenering van het college dat gelet op de definitie van bouwhoogte in artikel 1.17 van de planregels de LBI niet meetelt bij het bepalen van de maximale bouwhoogte van het pand. De vraag of de maximaal planologisch toegestane bouwhoogte vervolgens wordt overschreden met het plaatsen van de luchtbehandelingsinstallatie op het dak, heeft de rechtbank bevestigend beantwoord. De bestaande bouwhoogte is volgens de rechtbank tevens de maximale bouwhoogte, zodat deze met het plaatsen van een installatie op het dak wordt overschreden. Het college heeft volgens de rechtbank dan ook terecht geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met artikel 6.2.5, onder b, van de planregels. Verder is de rechtbank - voor zover relevant - van oordeel dat [appellante] onvoldoende heeft aangetoond dat de LBI niet inpandig kan worden gerealiseerd, omdat dit niet eenduidig volgt uit de door [appellante] overgelegde rapporten. De rechtbank heeft daarom het beroep van [appellante] ongegrond verklaard.
    8.       [appellante] kan zich met de uitspraak van de rechtbank niet verenigen en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
    Het hoger beroep
    Strijd met het bestemmingsplan?
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college volgt dat het bouwplan voor wat betreft de LBI in strijd is met de ingevolge artikel 6.2.5, onder b, van de regels van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" voor het perceel geldende maximaal toegestane bouwhoogte. Hiertoe voert [appellante] aan dat gelet op artikel 1.17 van de planregels een luchtventilatie-inrichting niet meetelt bij de bouwhoogte en daarmee ook niet kan leiden tot een overschrijding van artikel 6.2.5, onder b, van de planregels.
    9.1.    Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is, dan wordt gekeken naar de samenhang met andere regels (systematiek).
    9.2.    Volgens partijen telt de LBI, gelet op artikel 1.17 van de planregels, niet mee voor de ‘bouwhoogte’ van een gebouw. Uitgaande van die lezing kan de Afdeling het standpunt van het college en het oordeel van de rechtbank in overweging 9 dat de LBI moet worden meegerekend voor het bepalen van de "bestaande bouwhoogte" als bedoeld in artikel 6.2.5, onder b, van de planregels  niet zonder meer volgen. Vast staat dat in het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip "de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte" uit artikel 6.2.5, onder b, van de planregels. Hierdoor is niet duidelijk hoe de maximaal toegestane bouwhoogte uit artikel 6.2.5, onder b, van de planregels moet worden bepaald. Zowel de door het college gegeven uitleg aan deze planregels als de door [appellante] voorgestane uitleg volgt niet zonder meer uit de artikelen 1.17 en 6.2.5, onder b, van de planregels. De Afdeling acht de planregels op dit punt niet duidelijk, zodat de Afdeling zal beoordelen of de systematiek van het bestemmingsplan duidelijkheid biedt.
    9.3.    In artikel 6.4 aanhef, in samenhang bezien met artikel 6.4.5, van de planregels staat dat het dagelijks bestuur bevoegd is bij omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde onder artikel 6.2.5 onder b, van de planregels voor het overschrijden van de bouwhoogte voor liften, trappenhuizen, koelinstallaties, condensatoren en centrale verwarmingsinstallaties tot ten hoogste 4 meter en voor schoorstenen, ventilatie-inrichtingen en antennes tot ten hoogste 5 meter. Hiermee wordt de mogelijkheid geboden om af te wijken van de bestaande bouwhoogte die op grond van artikel 6.2.5, onder b, van de planregels voor ventilatie-inrichtingen geldt. Blijkbaar is de planwetgever ervan uitgegaan dat een luchtventilatie-inrichting kan leiden tot een overschrijding van de bouwhoogte die op grond van artikel 6.2.5, onder b, van de planregels is voorgeschreven. De uitleg van artikel 1.17 waar partijen en de rechtbank van uit zijn gegaan zou artikel 6.4.5 van de planregels zinledig maken, omdat bij die lezing nooit een overschrijding van de bestaande bouwhoogte voor ventilatie-inrichtingen als bedoeld in artikel 6.2.5, onder b, van de planregels zou plaats kunnen vinden. Daar komt bij dat artikel 1.17 van de planregels ook zo kan worden gelezen dat alleen een ventilatie-inrichting die een ondergeschikt deel van het gebouw vormt, niet meetelt voor de bouwhoogte als bedoeld in artikel 1.17. Die lezing sluit naar het oordeel van de Afdeling aan bij de systematiek van het bestemmingsplan. Zo ook bij het bepaalde in artikel 2.2 van de planregels waaruit volgt dat bij het meten van de bouwhoogte van een bouwwerk ondergeschikte bouwdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen, buiten beschouwing blijven.
    9.4.    Het voorgaande brengt met zich dat indien het college de LBI zou aanmerken als een ondergeschikt deel van het gebouw, het bouwplan voor wat betreft de LBI niet in strijd is met artikel 6.2.5, onder b, van de planregels. Dit hebben het college en de rechtbank niet onderkend. Nu niet bekend is of het college de LBI aanmerkt als een ondergeschikt deel van het gebouw - en de Afdeling niet over de gegevens beschikt om dit te bepalen - kan niet worden beoordeeld of het college terecht heeft geoordeeld dat de LBI in strijd is met artikel 6.2.5, onder b, van de planregels. Dit maakt dat de weigering van het college om af te wijken van het bestemmingsplan niet berust op een deugdelijke motivering. Het college zal in een nieuw besluit op bezwaar alsnog een standpunt daarover moeten innemen.
    Het betoog slaagt.
    Bestaande bouwhoogte
    10.     De Afdeling geeft partijen met het oog op een finale geschillenbeslechting over de vaststelling van de bestaande bouwhoogte ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan op de peildatum 25 januari 2013 nog het volgende in overweging. Vast staat dat op 23 juni 2006 een reguliere bouwvergunning is verleend voor het veranderen en vergroten van het kantoorgebouw tot vijf woningen en het maken van twee dakterrassen op de vierde verdieping. Niet in geschil is dat op het dak van het [locatie] een ventilatie-inrichting op de bouwtekening behorend bij die vergunning  staat ingetekend. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat met deze reguliere bouwvergunning destijds ook de plaatsing van een ventilatie-inrichting op het dak van [locatie] is vergund. Partijen zijn verdeeld over de daarbij vergunde maatvoering van de ventilatie-inrichting. Wat daar ook van zij, voor het antwoord op de vraag of en in hoeverre het bouwplan in strijd is met artikel 6.2.5, onder b, van de planregels is de vergunde maatvoering niet relevant. Hiertoe overweegt de Afdeling dat indien de LBI niet kan worden aangemerkt als ondergeschikt deel van het gebouw [locatie], dan bij de beoordeling of en in hoeverre het bouwplan van [appellante] in strijd is met artikel 6.2.5, onder b, van de planregels, de bestaande bouwhoogte van de ventilatie-inrichting ten tijde van de peildatum relevant is. Niet de in 2006 vergunde maatvoering. De Afdeling volgt het college niet in zijn stelling dat onder "bestaand" in artikel 6.2.5, onder b, van de planregels dient te worden verstaan "legaal bestaand". Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip "bestaand" en evenmin is gebleken van andere aanknopingspunten voor de uitleg die het college aan het begrip "bestaand" geeft (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1523). [appellante] stelt in hoger beroep dan ook terecht dat het college en de rechtbank dit niet hebben onderkend.
    Ook dit betoog van [appellante] slaagt.
    Inpandige realisatie
    11.     Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling af van een verdere bespreking van het hoger beroep van [appellante] over de (on)mogelijkheid van het inpandig realiseren van de LBI. Het college zal immers eerst moeten beoordelen of de LBI uit het bouwplan een ondergeschikt deel van het pand is of niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het door [appellante] tegen het besluit van 26 januari 2021 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 26 januari 2021 wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb vernietigen. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    13.     Het college moet de proceskosten betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 mei 2022, in zaak nummer AMS 21/1394;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 26 januari 2021, kenmerk JB.20.007149.001;
    V.       bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam te nemen nieuwe besluit op bezwaar van [appellante] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.937,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 908,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Stoof
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    749
     
    BIJLAGE
     
    Planregels bestemmingsplan "Postcodegebied 2012"
    Artikel 1.17 bouwhoogte
    de hoogte van de bebouwing, met uitzondering van lift- en trappenhuizen, centrale verwarmings- en ventilatieinrichtingen, lichtkappen en dergelijke ondergeschikte delen van gebouwen.
    Artikel 2.2 de bouwhoogte van een bouwwerk
    vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
    Artikel 6.2.5 maximale goot- en bouwhoogte van gebouwen orde 1 en 2
    a.       De goothoogte van gebouwen die op de verbeelding zijn aangeduid als 'specifieke bouwaanduiding - orde 1' of 'specifieke bouwaanduiding - orde 2' bedraagt ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande goothoogte.
    b.       De bouwhoogte van gebouwen die op de verbeelding zijn aangeduid als 'specifieke bouwaanduiding - orde 1' of 'specifieke bouwaanduiding - orde 2' bedraagt ten hoogste de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande bouwhoogte.
    Artikel 6.4 Bij omgevingsvergunning afwijken van de bouwregels
    Toepassing van een bevoegdheid om bij omgevingsvergunning af te wijken mag niet tot gevolg hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan.
    Het dagelijks bestuur is bevoegd bij omgevingsvergunning af te wijken van de volgende bouwregels:
    Artikel 6.4.5 maximale bouwhoogte
    •        het bepaalde in artikel 6.2.5 onder b en artikel 6.2.6 onder b, voor het overschrijden van de bouwhoogte voor liften, trappenhuizen, koelinstallaties, condensatoren en centrale verwarmingsinstallaties tot ten hoogste 4 meter en voor schoorstenen, ventilatie-inrichtingen en antennes tot ten hoogste 5 meter;
    Bij omgevingsvergunning afwijken voor lift- en trappenhuizen, koelinstallaties, condensatoren en centrale verwarmingsinstallaties is alleen mogelijk indien aantoonbare redenen uitwijzen dat de bedoelde onderdelen niet (geheel) inpandig kunnen worden gerealiseerd en onder de voorwaarde dat:
    a.       deze installaties zo klein als technisch mogelijk dienen te zijn;
    b.       deze installaties zoveel mogelijk uit het zicht vanaf de openbare ruimte dienen te worden geplaatst;
    c.       het daklandschap niet onevenredig wordt aangetast;
    d.       voor zover het airco-installaties betreft geluidwerende voorzieningen worden aangebracht en deze een positief welstandsadvies hebben ontvangen;