ECLI:NL:RBGEL:2024:4407, Rechtbank Gelderland, 12-07-2024, AWB - 22 _ 1016
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Tijdelijke sluiting eet- en drinkgelegenheid in Nijmegen voor 8 dagen wegens overtreding van coronamaatregelen. Met ingang van 25 september 2021 moesten eet- en drinkgelegenheden bezoekers controleren op het coronatoegangsbewijs en het identiteitsbewijs. Uit onderzoek door boa’s is gebleken dat eiseres dat niet heeft gedaan. Gelet op de ernst en omvang van de coronapandemie mocht de burgemeester overgaan tot directe sluiting op grond van artikel 174, lid 2 Gemeentewet. Sluiting is niet onevenredig. Sluiting was noodzakelijk vanwege het zwaarwegende belang van de publieke gezondheid tijdens de pandemie. Eiseres was gewaarschuwd. Bovendien ging het uiteindelijk maar om een feitelijke sluiting van 1 dag. De rechtbank acht het dan ook niet aannemelijk dat sprake is geweest van een substantieel omzetverlies of imagoschade.
        Beroep ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/1016 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van  
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres], uit [plaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. R.G. Meester),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Nijmegen 
    (gemachtigde: mr. C.J.T. Brunenberg).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het bevel  tot tijdelijke sluiting van de horeca-inrichting van eiseres.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 10 januari 2022 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij dat sluitingsbesluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres exploiteert een eet- en drinkgelegenheid in [plaats] aan de [locatie], genaamd [naam restaurant]. Op 22 september 2021 is door de Rijksoverheid een nieuwsbericht verspreid over de invoering met ingang van 25 september 2021 van het Coronatoegangsbewijs (Ctb) en de handhaving van de naleving. Met ingang van die dag moeten eet- en drinkgelegenheden bij de toegang bezoekers controleren op het Ctb en het identiteitsbewijs.
    
    
    
      2.1.
      Na een controle op 25 september 2021 heeft de burgemeester [naam restaurant] op grond van artikel 174, tweede lid, Gemeentewet met ingang van 25 september 2021 voor de duur van acht dagen gesloten. Eiseres heeft tegen dit sluitingsbevel bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank. Tijdens de behandeling van het verzoek heeft eiseres aangegeven dat zij per direct bereid is verschillende maatregelen te treffen, zodat zij [naam restaurant] weer kan openen voor het publiek. De burgemeester heeft vervolgens het sluitingsbevel met ingang van 26 september 2021 ingetrokken. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 30 september 2021 het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. De burgemeester heeft vervolgens het bezwaar van eiseres met het bestreden besluit ongegrond verklaard en het sluitingsbevel in stand gelaten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de sluiting van [naam restaurant] met ingang van 25 september 2021. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Waarop is het sluitingsbevel gebaseerd?
      
    
    5. Omdat de burgemeester signalen had ontvangen dat [naam restaurant] de nieuwe coronaregels niet zou naleven, is door gemeentelijke toezichthouders een controle uitgevoerd. Hiervan zijn processen-verbaal van bevindingen opgemaakt. Daaruit blijkt het volgende:
    - Op 24 september 2021 omstreeks 19:00 uur heeft een medewerker van [naam restaurant] tijdens een gesprek met de wijkagent verklaard dat er geen actieve controle aan de toegangsdeur zou plaatsvinden. Daarop heeft de wijkagent aangegeven dat het niet navolgen van de regels zou kunnen leiden tot sluiting van [naam restaurant].
    - Op 25 september 2021 is waargenomen dat er voor de ingang van [naam restaurant] een bord stond met de volgende tekst:
    “De overheid stelt het coronatoegangsbewijs verplicht. [naam restaurant] controleert niet actief en gaat uit van eigen verantwoordelijkheid. Bij controle van de overheid vragen we om mee te werken en je coronatoegangsbewijs te laten zien.”.  
    - Op 25 september 2021 omstreeks 13.15 uur heeft een buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) in burger zich voorgedaan als gast. Hij is aangesproken door een medewerker van [naam restaurant], maar hem is niet gevraagd om het Ctb en/of zijn identiteitsbewijs. Hij heeft plaatsgenomen aan een tafel en heeft waargenomen dat aan diverse (groepen) personen die daarna [naam restaurant] zijn binnengelopen, niet om een Ctb is gevraagd. 
    - Op 25 september 2021 omstreeks 15:05 uur zijn twee boa’s in uniform achter twee bezoekers aan [naam restaurant] binnengelopen. Zij hebben waargenomen dat deze twee bezoekers niet zijn gecontroleerd. Na overleg met hun leidinggevende hebben deze boa’s om 15:15 uur een mondeling sluitingsbevel gegeven, dat uiterlijk om 15.45 uur zou ingaan. Na inzet van de geüniformeerde politie is omstreeks 17.00 uur vastgesteld dat er geen gasten meer aanwezig waren in [naam restaurant]. 
    
    
      
        Mocht de burgemeester van zijn sluitingsbevoegdheid gebruik maken?
      
    
    6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de burgemeester op 25 september 2021geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevelsbevoegdheid. Er was immers geen sprake van een concrete en acute situatie, waarbij de veiligheid en/of gezondheid in het gedrang is gekomen. Dat blijkt volgens eiseres uit de volgende omstandigheden. Het was die dag mooi weer en bijna alle bezoekers zaten buiten op het terras. Uit de uitdraai van de kassa blijkt dat er binnen maar vijf tafels bezet waren. Ook de gasten die onderwerp waren van het onderzoek door de boa’s waren op weg naar het terras, zoals blijkt uit hun schriftelijke verklaring. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft eiseres foto’s en videobeelden van de bewakingscamera’s overgelegd. Hieruit blijkt ook dat er wel degelijk controles zijn uitgevoerd op 25 september 2021. De processen-verbaal die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen, zijn op tal van punten onjuist of ongenuanceerd.
    
    
      6.1.
      
        De burgemeester heeft aan het bevel tot sluiting artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet ten grondslag gelegd. Deze bepaling biedt de burgemeester de mogelijkheid de sluiting voor een voor het publiek openstaand gebouw te bevelen of voorwaarden te verbinden aan het opschorten van een dergelijke bevel tot sluiting, indien dat met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig is.
        Volgens vaste rechtspraak geeft het tweede lid van artikel 174 van de Gemeentewet de bevoegdheid om onverwijld in te grijpen in situaties die de veiligheid of de gezondheid bedreigen. Deze bevoegdheid kan uitsluitend worden aangewend indien onverwijld moet worden ingegrepen ter bescherming van de veiligheid en gezondheid. Het moet daarbij gaan om concrete, zich direct aandienende situaties. Bij de beoordeling of zich een van de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie voordoet, komt de burgemeester beoordelingsvrijheid toe. De rechter mag de uitoefening van die vrijheid slechts terughoudend toetsen. Derhalve staat ter beoordeling of de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een dergelijke situatie zich op 25 september 2021 voordeed, zodat onverwijlde sluiting van [naam restaurant] nodig was.
      
      
    
    
      6.2.
      
        Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van de inhoud van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt rapport. Dit neemt niet weg dat tegenbewijs mogelijk is. Daarbij is de maatstaf of het geleverde tegenbewijs van zodanige aard en strekking is dat het twijfel wekt aan de juistheid van het rapport. 
        De rechtbank gaat uit van de juistheid van de inhoud van de processen-verbaal. Deze zijn op ambtseed/ambtsbelofte opgemaakt en er zijn geen indicaties dat de inhoud onjuist of onvolledig is. De door eiseres overgelegde foto’s en beelden van de bewakingscamera’s bevatten die indicaties in ieder geval niet. Uit de processen-verbaal blijkt dat eiseres niet alle bezoekers van [naam restaurant] heeft gecontroleerd op het Ctb en het identiteitsbewijs. Daar komt nog bij dat eiseres bij de ingang een bord heeft geplaatst met de duidelijke tekst dat er niet actief zou worden gecontroleerd. Dat eiseres stelt dat zij wel enkele andere bezoekers heeft gecontroleerd, leidt niet tot een ander oordeel. Eiseres is immers op grond van artikel 4.2 en 6.30 van de Tijdelijke regeling maatregelen COVID-19 verplicht om alle bezoekers te controleren. Dat de tafels nog op de voorheen vereiste anderhalve meter stonden en de meeste gasten naar het terras wilden, ontslaat eiseres evenmin van de plicht om alle bezoekers te controleren op grond van de nieuwe regels. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de burgemeester, gelet op de ernst en omvang van de coronapandemie, bevoegd was om tot directe sluiting van [naam restaurant] over te gaan met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid. Dat eiseres bij de rechtbank een verzoek om voorlopige voorziening had ingediend en de burgemeester niet bereid was om te wachten op een telefoontje van de rechtbank leidt niet tot een ander oordeel. Het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening heeft geen schorsende werking en de voorzieningenrechter heeft overigens kennelijk ook geen aanleiding gezien om bij wijze van ordemaatregel direct het sluitingsbevel te schorsen. 
      
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Is de sluiting evenredig?
        
        7.	Eiseres voert aan dat haar eigendom als restauranthouder wordt aangetast door het sluitingsbevel. De sluiting heeft grote financiële gevolgen voor eiseres, zeker in de moeilijke coronatijd. Ook loopt eiseres imagoschade op. Het bevel tot sluiting is niet geschikt, niet noodzakelijk en niet evenwichtig. Er was immers geen acuut gevaar voor de veiligheid of volksgezondheid en de burgemeester had met een minder vergaande maatregel kunnen volstaan, zoals een waarschuwing of het alleen toestaan van gasten op het terras. Daarnaast wordt onvoldoende rekening gehouden met het feit dat de nieuwe regels die dag pas waren ingegaan. Het is disproportioneel om enkele uren na de opening direct op te treden met een sluiting.
      
      
    
    
      7.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de sluiting niet onevenredig is. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de sluiting noodzakelijk was. Het sluiten van eet- en drinkgelegenheden is een ingrijpende maatregel, maar die is genomen voor het zwaarwegend belang van de publieke gezondheid tijdens een pandemie. Daarbij is ook van belang dat de Rijksoverheid al op 22 september 2021 de nieuwe coronamaatregelen heeft aangekondigd en dat eiseres op 24 september 2021 nog expliciet is gewaarschuwd voor de gevolgen van het niet naleven van de regels. Uit het feit dat eiseres bij de ingang een bord had geplaatst met de tekst als weergegeven in rechtsoverweging 5 blijkt dat eiseres niet voornemens was om alle bezoekers op het Ctb te gaan controleren. Sluiting was gelet op al deze omstandigheden dan ook noodzakelijk en het stadium van eerst waarschuwen was gepasseerd. De sluiting was bovendien in tijd beperkt tot acht dagen en bood eiseres de mogelijkheid om een handhavingsplan in te dienen, teneinde tot heropening te komen. Van die laatste mogelijkheid heeft eiseres gebruik gemaakt en op basis daarvan heeft de burgemeester het sluitingsbevel met ingang van 26 september 2021 weer ingetrokken. Dit betekent dat het gaat om een feitelijke sluiting voor de duur van één dag. 
        De rechtbank acht het sluitingsbevel ook verder niet onevenredig. De sluiting heeft mogelijk financiële consequenties gehad, maar die zijn niet door eiseres onderbouwd. De rechtbank acht het ook niet aannemelijk dat het gaat om een substantieel omzetverlies of imagoschade. De sluiting is feitelijk pas ingegaan op 25 september 2021 omstreeks 17.00 uur en nadat het sluitingsbevel de volgende dag om 14.58 uur was ingetrokken kon [naam restaurant] vanaf dat tijdstip weer open. Dat de nieuw ingevoerde regels al een paar uur na de opening van [naam restaurant] tot optreden van de burgemeester hebben geleid, acht de rechtbank, gelet op alle feiten en omstandigheden, ook niet onevenredig.
      
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Gemeentewet
    
    
      Artikel 174
    
    
    1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
  
  
    Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (ten tijde van het bestreden besluit)
    
    
      Artikel 4.2
    
    
    1. Een eet- en drinkgelegenheid wordt slechts voor publiek opengesteld, indien de beheerder er zorg voor draagt dat, met inachtneming van artikel 6.30:
    a. alleen publiek wordt toegelaten met een geldig coronatoegangsbewijs;
    b. het vereiste van een geldig coronatoegangsbewijs en geldig identiteitsdocument duidelijk zichtbaar en leesbaar voor het publiek en een toezichthouder is aangegeven bij de toegang tot de eet- en drinkgelegenheid;
    …
    
    
      Artikel 6.30
    
    
    1. Bij aanvang van de deelname aan een activiteit of de toegang tot een voorziening waarvoor het beschikken over een resultaat krachtens de wet is voorgeschreven:
    a. verzoekt de beheerder de persoon die de deelname of de toegang wenst, een coronatoegangsbewijs en een identiteitsdocument als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht te tonen;
    b. toont de persoon die de deelname of de toegang wenst, zijn coronatoegangsbewijs en zijn identiteitsdocument aan de beheerder; en
    c. ontzegt de beheerder de persoon die geen geldig coronatoegangsbewijs of geen geldig identiteitsdocument toont, de deelname of de toegang.
    2. Bij aanvang van de deelname of de toegang toont de persoon die de deelname of toegang wenst, tevens zijn coronatoegangsbewijs en zijn identiteitsdocument aan een toezichthouder op diens verzoek.
  
  
     Zie bijvoorbeeld: ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4281.
  
  
     Zie bijvoorbeeld: ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2826.