ECLI:NL:CBB:2024:417, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-07-2024, 22/1789
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Invorderingsbesluit. In de last onder dwangsom is appellante onder meer de maatregel opgelegd dat zij ervoor moet zorgen dat een hond, passend bij zijn ethologische en fysiologische behoefte, dagelijks in de gelegenheid wordt gesteld tijd door te brengen buiten de ruimte waarin deze wordt gehouden. De minister heeft terecht vastgesteld dat appellante niet heeft voldaan aan deze maatregel, en dat de voor deze maatregel opgelegde dwangsom is verbeurd en dat de minister deze dwangsom kon invorderen. Het beroep is ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1789
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2024 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam 1] B.V., voorheen [naam 2] B.V., te [plaats] (dierenhouderij)
      (gemachtigde: mr. drs. N. Wouters)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 11 maart 2019 (dwangsombesluit) heeft de minister de dierenhouderij een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd).
    
    
    
      Met het besluit van 11 februari 2022 (invorderingsbesluit) heeft de minister besloten tot invordering van onder meer een dwangsom van € 1.500,- vanwege een overtreding van de last onder dwangsom.
    
    
    
      Met het besluit van 2 augustus 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de dierenhouderij ten aanzien van de ingevorderde dwangsom ongegrond verklaard.
    
    
    
      De dierenhouderij heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De dierenhouderij en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het College heeft schriftelijke vragen aan partijen gesteld.
    
    
    
      De dierenhouderij heeft een schriftelijke reactie gegeven op de vragen van het College.
    
    
    
      De zitting was op 8 april 2024. Het College heeft dit beroep van de dierenhouderij op de zitting gezamenlijk behandeld met de beroepen van de dierenhouderij met zaaknummers 22/2557 en 23/1214. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Tevens zijn verschenen [naam 3] en [naam 4] namens de dierenhouderij en mr. B.M. Kleijs, [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] namens de minister.
      In de beroepen met zaaknummers 22/2557 en 23/1214 wordt bij afzonderlijke uitspraken van vandaag uitspraak gedaan.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      De minister heeft met het dwangsombesluit aan de dierenhouderij een last onder dwangsom opgelegd vanwege – voor zover van belang – overtreding van artikel 3.16 van het Bhd. De dierenhouderij is opgedragen om de volgende maatregel te nemen: 
      
      
        “6. Zorg ervoor dat een hond, passend bij zijn ethologische en fysiologische behoefte, dagelijks in de gelegenheid wordt gesteld tijd door te brengen buiten de ruimte waarin deze gehouden wordt.”
      
      
      
        Verder heeft de minister in het dwangsombesluit opgenomen dat het doel van de last onder dwangsom is ervoor te zorgen dat de dierenhouderij de overtreding opheft en opgeheven houdt. Indien de dierenhouderij daaraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 1.500,- per overtreding, per controle.
      
      
    
    
      1.3
      Op 2 maart 2021 hebben zes toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), waaronder twee toezichthoudend dierenartsen, onder meer met het oog op de naleving van het dwangsombesluit een controle verricht bij het bedrijf van de dierenhouderij, een hondenfokkerij, aan de [adres] te [plaats] . Tijdens deze controle hebben de toezichthouders meerdere overtredingen van onder meer het Bhd geconstateerd. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in het rapport van bevindingen van 29 juli 2021 (rapport van bevindingen). De toezichthoudend dierenartsen hebben hun bevindingen neergelegd in een veterinaire verklaring van 19 april 2021 (veterinaire verklaring, gevoegd bij het rapport). Over de bevindingen van de toezichthouders over de controle staat in het rapport – voor zover van belang – het volgende:
      
      
        “Wij, toezichthouders [naam 5] , [naam 8] en [naam 9] , zagen dat niet alle aanwezige honden in de gelegenheid werden gesteld om buiten hun verblijf te komen.
        Wij, toezichthouders [naam 5] , [naam 8] en [naam 9] , telden dat er voor de aanwezige honden op het moment van de inspectie binnen de inrichting 5 buitenrennen aanwezig waren. Wij toezichthouders zijn omstreeks 9.30 uur gestart met de inspectie en hebben omstreeks 15.30 uur het bedrijf verlaten. Wij toezichthouders hebben gezien dat in de buitenverblijven de aanwezige honden in deze periode hooguit 2 maal gewisseld zijn. In totaal zijn tijdens de inspectie naar schatting zo'n 15 tot 20 honden in de gelegenheid gesteld om buiten hun verblijf tijd door te brengen.
        In de veterinaire verklaring hebben dierenartsen [naam 10] en [naam 11] beschreven dat er door de huidige bezetting van het aantal dieren en de aanwezige arbeidskrachten niet iedere hond dagelijks de gelegenheid krijgt om buiten zijn verblijf te kunnen komen.
        Dit is een overtreding van artikel 3.16 Besluit houders van dieren.”
      
      
      
        In de veterinaire verklaring staat over de aangetroffen situatie onder meer:
      
      
      
        “Wij (Drs. [naam 10] en Drs. [naam 11] ) hebben het aantal honden geteld. Dit kwam neer op 333 honden van 8 weken of ouder tot en met volwassen honden.
        Wij hebben tijdens onze controle vrijwel niet gezien dat er honden werden uitgelaten. We zagen slechts één wisseling van de paar honden die in de buitenrennen zaten. We hebben niet gezien dat er honden buiten hun verblijf op de gangen in de afdelingen werden losgelaten. De
        controle werd uitgevoerd van 09:30 uur tot 15.30 uur. Wij constateerden dat in deze periode er nagenoeg geen honden in de door ons gecontroleerde afdelingen werden uitgelaten op een enkele wisseling van een paar honden in de buitenrennen na.
        (…)
        Gezien het feit dat er voor de dagelijkse verzorging al tekort mensen in dienst zijn, is het onmogelijk dat de honden voldoende lang worden uitgelaten, of in gelegenheid worden gesteld om dagelijks, voldoende buiten hun dagelijkse verblijf te komen.
        Bij een correcte manier van uitlaten kunnen honden loslopen, is er interactie met soortgenoten en spelgedrag met soortgenoten mogelijk.
        Ook is er interactief gedrag met de omgeving en de daarbij eventueel aanwezige andere mensen en dieren mogelijk, wat zich bijvoorbeeld uit in exploratief (snuffelen, verkennen) gedrag in die uitluitomgeving.
        We concludeerden tijdens de controle dat de honden niet voldoende tijd buiten hun verblijven konden doorbrengen. De meest waarschijnlijke redenen zijn dat er onvoldoende arbeidskrachten en onvoldoende geschikte buitenverblijven aanwezig waren.”
      
      
    
    
      1.4
      Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het invorderingsbesluit een verbeurde dwangsom ingevorderd ter hoogte van € 1.500,- vanwege overtreding van artikel 3.16 van het Bhd. 
      
    
    
      1.5
      Met het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van de dierenhouderij ongegrond verklaard. De dierenhouderij is het daar niet mee eens.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      
        
          Standpunt van de dierenhouderij
          
        
      
      2 De dierenhouderij heeft voldaan aan de in het dwangsombesluit opgelegde maatregel, want zij laat de honden dagelijks uit. In de ochtend maakt de dierenhouderij de rennen schoon en dan laat zij een deel van de honden beurtelings naar buiten gaan. In de middag laat de dierenhouderij een ander deel van de honden naar buiten. Dit gebeurt niet alleen door personeel, maar ook door stagiaires en vrijwilligers. Als de NVWA een controle verricht bij het bedrijf van de dierenhouderij, dan verloopt de dag anders. Dan laat de dierenhouderij de honden niet uit, want dat levert extra stress op voor de honden. 
      Op de zitting heeft de dierenhouderij de beroepsgrond ingetrokken die inhield dat de maatregel onvoldoende duidelijk zou zijn. Het College beoordeelt die beroepsgrond dus niet.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      3 Uit de stelling van de dierenhouderij dat in de ochtend de rennen worden schoongemaakt en een deel van de honden beurtelings naar buiten gaat, volgt dat de honden alleen voor de duur van de schoonmaak naar buiten gaan. Dat is hooguit een aantal minuten en dat is onvoldoende om te voldoen aan de fysiologische en ethologische behoeften van de honden. De dierenhouderij voert ten onrechte aan dat zij voor het uitlaten van de honden gebruik maakt van stagiaires en vrijwilligers. Uit de bevindingen van de toezichthouders komt naar voren dat er sprake is van onderbezetting aan arbeidskracht. Daardoor stelt de dierenhouderij de honden structureel niet op een correcte wijze en voldoende lang in de gelegenheid om tijd door te brengen buiten de ruimte waarin zij worden gehouden. 
      
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College stelt vast dat de dierenhouderij geen rechtsmiddel heeft aangewend tegen het dwangsombesluit. Dit betekent dat dit besluit – en de daarin aan de dierenhouderij opgelegde maatregel – in rechte is komen vast te staan en ten grondslag kon worden gelegd aan het naar aanleiding daarvan genomen invorderingsbesluit, waartegen het beroep van de dierenhouderij is gericht. Een belanghebbende kan in een procedure tegen een invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Van een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld sprake zijn als evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is (zie onder meer de uitspraak van het College van 13 september 2022, ECLI:NL:CBB:2022:608 onder 3). De dierenhouderij heeft niet gesteld dat hier sprake is van een uitzonderlijk geval zoals hiervoor vermeld en ook het College is hiervan niet gebleken. In geschil is dan ook alleen de vraag of de minister terecht heeft vastgesteld dat niet is voldaan aan de in het dwangsombesluit opgelegde maatregel en dat de voor deze maatregel opgelegde dwangsom is verbeurd. Hierover overweegt het College als volgt.
      
    
    
      4.2
      Het College is van oordeel dat de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat de dierenhouderij niet heeft voldaan aan de in het dwangsombesluit opgelegde maatregel, dat de voor deze maatregel opgelegde dwangsom van € 1.500,- is verbeurd en dat de minister deze dwangsom kon invorderen. De door de dierenhouderij aangevoerde gronden leiden niet tot een ander oordeel. Hieronder licht het College dat toe.
      
    
    
      5.1
      De minister heeft het invorderingsbesluit gebaseerd op het rapport van bevindingen. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 12 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:685), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder, in dit geval meerdere toezichthouders van de NVWA, kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door opgeleide toezichthouders van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn.
      
    
    
      5.2
      De toezichthouders hebben in het rapport van bevindingen vermeld dat de dierenhouderij tijdens de controle op 2 maart 2021, die van 9.30 uur tot 15.30 uur heeft geduurd, naar schatting vijftien tot twintig honden in de gelegenheid heeft gesteld om tijd door te brengen buiten hun verblijf. De toezichthouders hebben gezien dat de in de vijf buitenverblijven aanwezige honden tijdens de controle hooguit twee maal gewisseld zijn. In de veterinaire verklaring, gevoegd bij het rapport, hebben de toezichthoudend dierenartsen geschreven dat er tijdens de controle in totaal 333 honden van acht weken of ouder aanwezig waren. De toezichthoudend dierenartsen hebben geconstateerd dat de dierenhouderij nagenoeg geen honden heeft uitgelaten, op een enkele wisseling van een paar honden in de buitenrennen na. De dierenhouderij erkent dat zij de honden nagenoeg niet heeft uitgelaten tijdens de controle. De honden zouden volgens haar namelijk extra stress ervaren als zij zouden worden uitgelaten tijdens de controle. Het College begrijpt deze stelling van de dierenhouderij zo, dat het een verontschuldigingsgrond zou zijn om niet te voldoen aan de oplegde maatregel als de honden stress hebben bij het uitlaten tijdens een controle. Het College volgt de dierenhouderij daarin niet. Dit alleen al, omdat de dierenhouderij onvoldoende heeft onderbouwd dat het voor de honden extra stress oplevert als zij worden uitgelaten tijdens een controle. 
      
    
    
      5.3
      Wat het betoog van de dierenhouderij betreft dat zij buiten de controles om de honden dagelijks uitlaat, zoals artikel 3.16 van het Bhd voorschrijft, overweegt het College als volgt. Op grond van artikel 3.16 van het Bhd moet een hond, passend bij zijn ethologische en fysiologische behoefte, dagelijks in de gelegenheid worden gesteld tijd door te brengen buiten de ruimte waarin deze gehouden wordt, als de gezondheidstoestand van de hond zich daar niet tegen verzet. In de veterinaire verklaring, gevoegd bij het rapport, staat dat het volgens de toezichthoudend dierenartsen onmogelijk is dat de honden voldoende lang worden uitgelaten, of de gelegenheid krijgen om dagelijks voldoende tijd buiten hun verblijf door te brengen, omdat er voor de dagelijkse verzorging van de hoeveelheid honden al te weinig arbeidskracht beschikbaar is. Het College is van oordeel dat de dierenhouderij niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze bevinding onjuist is. De dierenhouderij heeft weliswaar schriftelijke verklaringen van enkele oud-werknemers in het geding gebracht, maar voor zover er in de verklaringen al iets staat vermeld over het uitlaten van de honden, staat dat alleen in algemene bewoordingen omschreven. Verder heeft de dierenhouderij gesteld dat de honden niet alleen door de werknemers werden uitgelaten, maar ook door stagiaires en vrijwilligers. De dierenhouderij heeft onvoldoende onderbouwd dat zij beschikte over een zodanig aantal werknemers, stagiaires en vrijwilligers dat zij alle door haar gehouden honden, passend bij hun ethologische en fysiologische behoeften, dagelijks in de gelegenheid kon stellen om tijd door te brengen buiten hun verblijf, en dat zij die gelegenheid ook daadwerkelijk heeft geboden.
      
    
    
      5.4
      Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht geconcludeerd dat de dierenhouderij de opgelegde maatregel niet heeft uitgevoerd en dat de voor deze maatregel opgelegde dwangsom van € 1.500,- is verbeurd. De dierenhouderij heeft geen omstandigheden aangevoerd die voor de minister aanleiding hadden moeten zijn om van invordering van deze verbeurde dwangsom af te zien. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      6 Het beroep is ongegrond. 
      
      7 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
        Beslissing
      
      
      
        Het College verklaart het beroep ongegrond. 
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, mr. R.W.L. Koopmans en 
        mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2024.
      
      
      
      
      
      
      
        w.g. M.C. Stoové					w.g. D.L. van Hal-Vermeer