ECLI:NL:RBROT:2024:6102, Rechtbank Rotterdam, 20-06-2024, ROT 23/5968
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Huisvestingswet. Boete wegens het onttrekken van woonruimte aan woonbestemming.
        Beroep gegrond. Aanleiding om de boete te matigen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/5968 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: mr. N. Claassen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam 
    (gemachtigde: mr. J.C. Avedissian).
    
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1.1.
      Met een besluit van 16 maart 2023 (het primaire besluit) heeft het college aan eiseres een boete van € 8.000,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot woonruimte.
      
    
    
      1.3.
      Met een besluit van 9 augustus 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
      
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres samen met haar gemachtigde en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Op 19 oktober 2022 is er in de woning op het adres [adres] (hierna: de woning) een in werking zijnde hennepkwekerij aangetroffen, die in opdracht van het college is ontmanteld. Eiseres was de huurster van de woning. 
      
    
    
      2.2.
      Met een besluit van 6 december 2022 heeft het college de door hem gemaakte kosten van toegepaste spoedeisende bestuursdwang in de vorm van het ontmantelen van een hennepkwekerij op eiseres verhaald. Deze kosten heeft het college begroot op € 1.386,90. 
      
    
    
      2.3.
      Op 8 december 2022 heeft het college het voornemen uitgebracht om eiseres een boete op te leggen, waarbij eiseres in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen. Het college wijst erop dat door de plaatsing van de hennepkwekerij in de woning dit deel van de woning niet meer geschikt is voor bewoning. Daarmee is (een deel van) de woning aan de woonbestemming onttrokken.
      
    
    
      2.4.
      Eiseres heeft op 15 december 2022 een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      2.5.
      Het college heeft vervolgens het primaire besluit genomen. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
      2.6.
      De Algemene Bezwaarschriftencommissie heeft op 7 augustus 2023 advies uitgebracht en geconcludeerd tot ongegrondverklaring van de door eiseres ingediende bezwaarschriften. De Algemene Bezwaarschriftencommissie heeft zich, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding en dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. Het college is dan ook bevoegd tot het opleggen van een boete. Er is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan het college van oplegging van de boete had moeten afzien of de hoogte van de boete had moeten verlagen. 
      
    
    
      2.7.
      Het college heeft met het bestreden besluit het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank zal aan de hand van de door eiseres aangevoerde gronden beoordelen of het college aan eiseres een boete ter hoogte van € 8.000,- heeft mogen opleggen.
    
    4. Voor een volledig overzicht van de voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
    
    5. Niet in geschil is dat zich in de woning een hennepkwekerij bevond en dat, omdat eiseres niet beschikt over een vergunning tot onttrekking van woonruimte, sprake is van een overtreding van artikel 21, sub a, van de Huisvestingwet en artikel 3.1.1. van de Huisvestingsverordening. Eiseres betwist ook niet dat zij als huurster en bewoonster van de woning als overtreder kan worden aangemerkt en dat het college in beginsel bevoegd is een bestuurlijke boete aan de overtreder op te leggen.
    
    6. Eiseres voert aan dat het college van het opleggen van de boete had moeten afzien omdat geen sprake is van verwijtbaarheid aan haar kant. Eiseres stelt dat zij een bijzonder kwetsbaar persoon is en niet in staat is om adequaat haar wil te bepalen. Zij verwijst naar de medische stukken waaruit blijkt dat zij kampt met zowel lichamelijke als psychische klachten. Eiseres is onder druk gezet om een hennepkwekerij in de woning te nemen en kon aan die druk geen weerstand bieden.
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
      
    
    
      6.2.
      Eiseres heeft enkele medische stukken overgelegd waaruit naar voren komt dat zij te kampen heeft met lichamelijke en psychische klachten. Uit het overgelegde behandelplan van GGZ-instelling Antes, dat dateert van kort na de ontmanteling van de hennepkwekerij, kan worden afgeleid dat eiseres psychotische symptomen heeft in de vorm van met name akoestische hallucinaties. Verder volgt daaruit dat zij in het verleden is behandeld voor depressieve klachten en dat zij toen suïcidaal was. Uit deze stukken kan weliswaar worden opgemaakt dat eiseres psychisch kwetsbaar is, maar niet dat zij daardoor op het moment dat de hennepkwekerij in de woning werd geïnstalleerd niet in staat was haar wil te bepalen. Dat laatste volgt evenmin uit het document van [naam praktijk] over de afsluiting van de behandeling van eiseres op 28 juni 2022 en de overige overgelegde medische stukken. Verder heeft eiseres haar stelling dat zij onder druk zou zijn gezet om een hennepkwekerij in de woning te nemen, niet onderbouwd door duidelijk te maken wanneer en op welke wijze dat zou zijn gebeurd. Uit de ter zitting gegeven toelichting maakt de rechtbank op dat eiseres met name financiële druk voelde en hoopte dat de hennepkwekerij daarin verlichting zou kunnen brengen.
      
      
        7.	Eiseres voert verder aan dat er sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden op grond waarvan het college de boete had moeten matigen. Zij wijst op haar geringe financiële draagkracht en de geringe ernst van de overtreding. Dat sprake is geweest van meerdere hennepoogsten wordt door eiseres betwist. Verder meent eiseres dat voor zover geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid zij in elk geval verminderd verwijtbaar is, wat als bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt. 
      
      
    
    
      7.1.
      Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet de hoogte van de boete worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan een lagere bestuurlijke boete oplegt als de wettelijk vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie onder meer de uitspraak van 27 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1266), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. 
      
    
    
      7.2.
      Hoewel eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij ten gevolge van haar psychische klachten niet in staat was haar wil te bepalen, is het wel aannemelijk dat zij gelet op haar psychische problematiek kwetsbaar is en daarmee ontvankelijker was voor het (laten) plaatsen van een hennepkwekerij in haar woning. De rechtbank ziet daarin aanleiding om niet van volledige verwijtbaarheid uit te gaan. Verder heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat zij van een uitkering moet rondkomen en geen (grote) opbrengsten heeft genoten van de hennepkwekerij. Zij heeft ter zitting verklaard dat degenen die de hennepkwekerij feitelijk exploiteerden boos waren dat deze ontdekt was en dat zij, mede daarom, geen geld van hen heeft ontvangen. De rechtbank acht deze ondergeschikte en afhankelijke rol van eiseres aannemelijk in het licht van het feit dat zij tussen de planten in de woning verbleef. Verder weegt de rechtbank mee dat de ontdekking van de hennepkwekerij een groot aantal negatieve gevolgen voor eiseres heeft gehad. Haar huurovereenkomst is ontbonden en zij heeft nog altijd geen nieuwe woning kunnen vinden. Verder is eiseres veroordeeld in de proceskosten van de verhuurder, moet zij de energiekosten die samenhangen met de geconstateerde hennepkwekerij ter hoogte van € 3.188,31 vergoeden, moet zij de kosten van de ontmanteling van de hennepkwekerij ter hoogte van € 1.386,90 vergoeden en kwamen de kosten van ontruiming van de woning voor haar rekening. Gelet op de verminderde verwijtbaarheid van eiseres, haar beperkte financiële draagkracht en de grote negatieve gevolgen die ontdekking van de hennepkwekerij voor eiseres hebben gehad, acht de rechtbank een boete ter hoogte van € 8.000,- niet passend en geboden. 
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank acht matiging van de boete met 75% tot € 2.000,- passend en geboden. Voor verdergaande matiging ziet de rechtbank geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit, voor zover het ziet op de hoogte van de boete, niet in stand kan blijven. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en de boete vast te stellen op € 2.000,-. 
    
    9. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.868,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,-, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de  hoogte van de boete;
      
      
        herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat aan eiseres een boete van € 2.000,- wordt opgelegd;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.868,-. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:41	
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      Artikel 5:46	 
      1.De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
      2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
      3.Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      4.Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    
    
    
      
        Huisvestingswet 2014:
      
    
    
    
      Artikel 21	
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    (…)
    
    
      Artikel 35	
    
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, artikel 21, artikel 22, eerste lid, artikel 23a, eerste of derde lid, artikel 23b, eerste en tweede lid, artikel 23c, eerste lid, artikel 23d of artikel 23e, van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26, of de aanwijzing, bedoeld in artikel 33a, onderdeel b. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    2. (…)
    3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    
      
        Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021:
      
      Artikel 3.1.1 Toepassingsgebied
      1.Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
      2.Onder het onttrekken aan de bestemming tot bewoning als bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet 2014, wordt niet verstaan het slopen of samenvoegen van woonruimten.
    
    
    
      Artikel 4.4 Bestuurlijke boete
      1.Het college kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van:
    
    a. de artikelen 2.2, tweede lid, 2.5, vijfde lid, 3.5.2 van deze verordening, artikel 21, eerste lid, onderdeel a, c en d, artikel 22, eerste lid en artikel 23a, eerste lid van de Huisvestingswet 2014 en
    
      (…)
      2.De in het eerste lid bedoelde boete bedraagt:
    
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen 2.2, tweede lid en 3.5.2 van deze verordening en de artikelen 21, eerste lid, onderdelen a, c en d, 22, eerste lid, 23a, eerste en derde lid, 23d en 41, eerste lid, van de Huisvestingswet de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 11 en tabel 13 in bijlage 4 zijn opgenomen in de kolom ‘eerste overtreding’;
    (…)
    
    
      Tabel 2: Bestuurlijke boete bij overtreding van artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet 2014.
    
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              
            
            
              
                Eerste overtreding
              
            
            
              
                Tweede overtreding
              
            
            
              
                Derde overtreding
              
            
            
              
                Vierde overtreding en verder
              
            
          
          
            
              
                Onvergund onttrekken van woonruimte
              
            
            
              € 8.000
            
            
              € 12.000
            
            
              € 18.500
            
            
              € 21.750