ECLI:NL:RVS:2023:3772, Raad van State, 11-10-2023, 202204750/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een eerdere definitieve berekening van de zorgtoeslag, het kindgebonden budget, de huurtoeslag en de kinderopvangtoeslag voor [appellante] over 2017 aangepast en vastgesteld op € 472,00, € 354,00, nihil en € 3.318,00 en in totaal € 6960,00 aan teveel ontvangen toeslagen teruggevorderd. [appellante] had in 2017 een gezamenlijke huishouding met haar (ex-)partner en hun twee kinderen. Zij waren over het jaar 2017 elkaars toeslagpartners. De relatie is in november van dat jaar verbroken.

202204750/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 juli 2022 in zaak nr. 21/1323 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een eerdere definitieve berekening van de zorgtoeslag, het kindgebonden budget, de huurtoeslag en de kinderopvangtoeslag voor [appellante] over 2017 aangepast en vastgesteld op € 472,00, € 354,00, nihil en € 3.318,00 en in totaal € 6960,00 aan teveel ontvangen toeslagen teruggevorderd.
    Bij besluit van 22 februari 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    Bij nader besluit van 30 mei 2023 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de terugvordering over 2017 met 25 procent gematigd en het tegen het besluit van 9 oktober 2020 gemaakte bezwaar in zoverre gegrond verklaard en het besluit van 22 februari 2021 in zoverre herroepen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2023, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde]], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van der Werken en mr. T. Kuijpers, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft de zitting geschorst om de gemachtigden van de Belastingdienst/Toeslagen in de gelegenheid te stellen met de dienst te overleggen over het op de zitting besproken voorstel tot matiging van de terugvordering met 50 procent, onder de voorwaarde dat [appellante] het hoger beroep intrekt.
    Bij voornemen van 27 juni 2023 heeft de Belastingdienst/Toeslagen laten weten de terugvordering over 2017 met 50 procent te matigen, onder de voorwaarde dat [appellante] het hoger beroep intrekt.
    [appellante] heeft een zienswijze tegen het voornemen ingediend en aangegeven dat zij het hoger beroep niet intrekt.
    Met toestemming van partijen heeft de Afdeling een nadere zitting achterwege gelaten en het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] had in 2017 een gezamenlijke huishouding met haar (ex-)partner en hun twee kinderen. Zij waren over het jaar 2017 elkaars toeslagpartners. De relatie is in november van dat jaar verbroken. Op 23 februari 2023 is de ex-partner van [appellante] overleden.
    2.       Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de toeslagen over 2017 van [appellante] definitief berekend op basis van het gezamenlijk inkomen van [appellante] en haar ex-partner zoals vermeld in de Basisregistratie Inkomen (hierna: BRI). Daarbij is het inkomen van [appellante] vastgesteld op € 18.713,00 en het inkomen van haar ex-partner op € 1.738,00. Op 26 augustus 2020 heeft de dienst een melding vanuit de BRI ontvangen waaruit blijkt dat het inkomen van de ex-partner over 2017 € 13.070,00 was. Bij besluit van 9 oktober 2020, gehandhaafd bij besluit van 22 februari 2021, zijn de toeslagen en het kindgebonden budget voor [appellante] over het toeslagjaar 2017 daarom opnieuw definitief berekend en herzien. Dit heeft geleid tot een terugvordering bij [appellante] van in totaal € 6.960,00.
    3.       De rechtbank heeft onder meer geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen voldoende heeft gemotiveerd dat de nadelige gevolgen van de terugvordering voor [appellante] niet onevenredig zijn en dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding geven tot het afzien dan wel matigen van de terugvordering. De terugvordering is ontstaan door een wijziging van het toetsingsinkomen. Dat dit geen bijzondere omstandigheid is volgt ook uit het Verzamelbesluit Toeslagen. De rechtbank heeft er daarbij op gewezen dat de dienst heeft opgemerkt dat [appellante] kan vragen om een persoonlijke betalingsregeling als zij door de terugvordering in financiële problemen raakt.
    4.       Bij nader besluit van 30 mei 2023 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de terugvordering gematigd met 25 procent en het tegen het besluit van 9 oktober 2020 gemaakte bezwaar in zoverre gegrond verklaard en het besluit van 22 februari 2021 in zoverre herroepen.
    Beoordeling hoger beroep
    5.       [appellante] is het niet eens met de terugvordering. In haar zienswijze op het voornemen van de Belastingdienst/Toeslagen van 27 juni 2023 tot matiging van de terugvordering met 50 procent heeft [appellante] aangegeven dat zij haar hoger beroep niet intrekt.
    6.       Omdat het besluit van 22 februari 2023 is vervangen door het nader besluit van 30 mei 2023, heeft [appellante] geen belang meer bij de beoordeling van het hoger beroep. De Afdeling zal daarom het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaren. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb, zal de Afdeling het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 30 mei 2023 beoordelen. Hierbij zal de Afdeling, voor zover mogelijk, de gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd, beschouwen als beroepsgronden gericht tegen het besluit van 30 mei 2023.
    Juridisch kader
    7.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536, schrijft artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen niet imperatief voor dat de Belastingdienst/Toeslagen het volledige bedrag van een belanghebbende terugvordert en heeft de dienst discretionaire bevoegdheid bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit betekent dat de dienst op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen.
    7.1.    De staatssecretaris van Financiën heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen van 11 januari 2021 (Stcrt. 2021, 2142) beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld. Volgens het Verzamelbesluit Toeslagen is geen sprake van bijzondere omstandigheden als de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijk over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden die, op zichzelf of in samenhang, wel zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden, na een belangenafweging toch aanleiding bestaan de terugvordering te matigen. De financiële situatie of financiële problemen van belanghebbenden die terugbetaling van toeslagen verhinderen, zullen in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling.
    Het Verzamelbesluit Toeslagen vermeldt verder dat als de Belastingdienst/Toeslagen op de hoogte is van bijzondere omstandigheden, hiermee - waar passend - bij de vaststelling van de terugvordering rekening moet worden gehouden door af te zien van de terugvordering of door deze te matigen. De dienst zal de belanghebbende, indien de omstandigheden daartoe noodzaken, de gelegenheid bieden om zijn zienswijze te geven over het voorgenomen besluit tot matiging van de terugvordering. Het uitgangspunt is dat de belanghebbende de bijzondere omstandigheden voor matiging moet aandragen en bewijzen.
    7.2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1628, onder 7.12, geoordeeld dat naast de in het Verzamelbesluit Toeslagen genoemde omstandigheden die kunnen leiden tot matiging van de terugvordering, ook andere omstandigheden aanleiding kunnen zijn voor matiging.
    Beoordeling beroep tegen het besluit van 30 mei 2023
    8.       [appellante] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte niet heeft afgezien van de gehele terugvordering. Subsidiair vraagt zij de Afdeling het bedrag van de terugvordering met 50 procent te matigen.
    [appellante] heeft de volgende bijzondere omstandigheden aangevoerd. Bij het aanvragen van de toeslagen heeft [appellante] bij benadering het juiste toetsingsinkomen van haar ex-partner doorgegeven. De boekhouder van haar ex-partner heeft daarna bij de aangifte (foutief) een lager inkomen doorgegeven, waardoor [appellante] een nabetaling van € 3.431,00 heeft ontvangen. In november 2017 heeft [appellante] de relatie met haar ex-partner verbroken, omdat zij door een verslaving van haar ex-partner in een onveilige situatie terechtkwam. In augustus 2020 bleek uit de melding vanuit de BRI dat het inkomen van haar ex-partner toch hoger was vastgesteld, zodat de ontvangen nabetaling aan [appellante] onterecht is. Omdat [appellante] de toeslagen heeft aangevraagd is de terugvordering alleen aan haar gericht en niet ook aan haar ex-partner. Dit is volgens [appellante] oneerlijk, omdat haar ex-partner wel van de nabetaling heeft geprofiteerd. Ook stelt zij dat de fout van de boekhouder buiten haar invloedssfeer en wetenschap is veroorzaakt.
    [appellante] noemt verder dat zij op dit moment nog de financiële verantwoordelijkheid draagt voor onregelmatigheden in de (toenmalige) bedrijfsvoering van haar ex-partner. Zij lost tot en met mei 2024 € 100,00 per maand af op een bedrijfslening van haar ex-partner. Ook heeft zij door de financiële problemen van haar ex-partner nooit kinderalimentatie ontvangen. In het hoger-beroepschrift spreekt [appellante] de verwachting uit dat haar ex-partner vanaf medio 2023 wel kinderalimentatie gaat betalen. Door het overlijden van haar ex-partner op 23 februari 2023 is dit niet meer mogelijk.
    9.       Naar het oordeel van de Afdeling zijn de in overweging 8 weergegeven omstandigheden aanleiding om in het geval van [appellante], in overeenstemming met het voornemen van de Belastingdienst/Toeslagen van 27 juni 2023, de terugvordering te matigen met 50 procent. Daarbij merkt de Afdeling op dat uit de stukken en wat [appellante] op de zitting over haar situatie heeft verteld, duidelijk is geworden dat zij en haar dochter veel te verstouwen hebben gekregen. In de situatie waarin zij verkeert, brengt een terugvordering van € 6.960,00 nog weer extra zorgen met zich. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op zitting toegelicht wat de belangrijkste redenen waren voor het besluit van 30 mei 2023 om met 25 procent te matigen. Niet alle bedrijfsmatige verdiensten van de ex-partner zijn in het huishouden terechtgekomen en zijn inkomen bleek achteraf hoger dan de boekhouder had opgegeven. De dienst wilde anderzijds niet verder matigen dan 25 procent omdat [appellante] het inkomen van haar ex-partner zelf aanvankelijk hoger had ingeschat, waardoor zij al kon weten dat ze toeslag zou moeten terugbetalen, en omdat de toeslagen en de nabetaling van € 3.431,00 op de rekening van [appellante] zijn gestort en alleen zij die heeft gebruikt. De Afdeling begrijpt de redenering van de dienst, maar vindt dat, alle omstandigheden in samenhang bezien, matiging met 50 procent in dit geval passend en geboden is. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een verdere matiging of het geheel afzien van de terugvordering, zoals [appellante] dat wil. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de dienst erop heeft gewezen dat bij de invordering kan worden gekeken naar de betalingscapaciteit van [appellante].
    Het betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte niet heeft afgezien van de terugvordering slaagt niet. Het betoog dat grond bestaat de terugvordering met 50 procent te matigen slaagt.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is niet-ontvankelijk. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 30 mei 2023 is gegrond. De Afdeling vernietigt het besluit van 30 mei 2023. De Afdeling zal het geschil definitief beslechten door met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 30 mei 2023.
    Wat betekent dit in de praktijk?
    11.     Als de Belastingdienst/Toeslagen zal overgaan tot invordering van het resterende bedrag aan teveel ontvangen voorschotten, kan [appellante] verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling waarbij rekening wordt gehouden met haar financiële omstandigheden. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij in dit geval de betalingscapaciteit van [appellante] zal vaststellen en op basis hiervan zal bepalen hoeveel van de teveel ontvangen voorschotten [appellante] gedurende 24 maanden moet terugbetalen. De dienst kijkt hiervoor naar het huidige inkomen en eventuele schulden van [appellante]. Hierbij wordt niet verrekend met toeslagen die zij nu eventueel ontvangt.
    Proceskosten
    12.     Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten in beroep en hoger beroep is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het nader besluit van 30 mei 2023 gegrond;
    III.      vernietigt het nader besluit van 30 mei 2023;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    V.      gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 185,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H. Sevenster, en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2023
    154-1067