ECLI:NL:RVS:2024:228, Raad van State, 24-01-2024, 202202826/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Culemborg het verzoek van [appellant sub 1] om zijn persoonsgegevens in de basisregistratie personen te wijzigen, afgewezen. [appellant sub 1] staat sinds 21 december 2001 ingeschreven in de brp. Hij heeft op 15 juli 2019 op grond van artikel 2.58 van de Wet brp verzocht zijn voornaam te veranderen van [voornaam A] naar [voornaam B], zijn geboortedatum te veranderen van [geboortedatum] 1986 naar [geboortedatum] 1981 en zijn geboorteplaats te veranderen van Niangtou naar Zhejiang. Hij heeft ook verzocht de persoonsgegevens van zijn ouders in de brp op te nemen. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant sub 1] met de overgelegde documenten heeft voldaan aan de eisen voor een uittreksel van een geboorteakte uit China, zoals bedoeld in de ‘Circulaire legalisatie en verificatie van buitenlandse bewijsstukken’. Hij heeft echter niet aangetoond dat de geboorteakte op hem ziet en de hukou de juiste gegevens bevat.

202202826/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Culemborg,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Culemborg,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 maart 2022 in zaak nr. 20/6401 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om zijn persoonsgegevens in de basisregistratie personen (hierna: brp) te wijzigen, afgewezen.
    Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] heeft een reactie ingediend.
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2023, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. A. Diels, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Raaphorst, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] staat sinds 21 december 2001 ingeschreven in de brp. Hij heeft op 15 juli 2019 op grond van artikel 2.58 van de Wet brp verzocht zijn voornaam te veranderen van [voornaam A] naar [voornaam B], zijn geboortedatum te veranderen van [geboortedatum] 1986 naar [geboortedatum] 1981 en zijn geboorteplaats te veranderen van Niangtou naar Zhejiang. Hij heeft ook verzocht de persoonsgegevens van zijn ouders in de brp op te nemen. [appellant sub 1] heeft bij zijn verzoek de volgende documenten overgelegd:
    a. een pagina van een geldig Chinees paspoort (nummer […]), op naam van [voornaam B] [appellant sub 1], geboren op [geboortedatum] 1981, afgegeven op 5 april 2019 door de Chinese ambassade in Den Haag;
    b.  een notariële verklaring over de geboorte (nummer 622), afgegeven op 4 maart 2019, gelegaliseerd door de minister van Buitenlandse Zaken op 14 maart 2019;
    c. een gewaarmerkte kopie van een Household Register Certification (hierna: hukou), afgegeven op 15 januari 2009, met daarbij een notariële verklaring over de hukou (nummer 623), afgegeven op 4 maart 2019, gelegaliseerd door de minister van Buitenlandse Zaken op 14 maart 2019;
    d. een rapport van een DNA-verwantschapsonderzoek, opgemaakt op 31 mei 2019 door Verilabs.
    1.1.    Het college heeft zich in de besluiten van 14 mei 2020 en 27 oktober 2020 op het standpunt gesteld dat, voor zover hier van belang, niet onomstotelijk vast staat dat de te wijzigen gegevens feitelijk onjuist zijn. Volgens het college blijkt uit het onderzoek van Bureau Documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst niet dat de door [appellant sub 1] overgelegde documenten op hem betrekking hebben. Het college verwijst naar de onderzoeken van Bureau Documenten van 11 en 24 december 2019.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant sub 1] met de overgelegde documenten heeft voldaan aan de eisen voor een uittreksel van een geboorteakte uit China, zoals bedoeld in de ‘Circulaire legalisatie en verificatie van buitenlandse bewijsstukken’. Hij heeft echter niet aangetoond dat de geboorteakte op hem ziet en de hukou de juiste gegevens bevat. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant sub 1] niet heeft aangetoond dat het geldige paspoort op hem betrekking heeft, omdat hij niet het aan dat paspoort ten grondslag liggende oude paspoort heeft overgelegd. Over het verwantschapsonderzoek heeft de rechtbank geoordeeld dat dit slechts als aanvullend bewijs kan dienen en er geen aanknopingspunten zijn dat [appellant sub 1] de persoon [voornaam B] [appellant sub 1] is.
    Hoger beroep
    3.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij wel degelijk heeft aangetoond dat de notariële verklaring over de geboorte, de kopie van de hukou en de notariële verklaring over de hukou op hem zien. Met het verwantschapsonderzoek heeft hij namelijk het verband gelegd tussen hem en de persoon [voornaam B] [appellant sub 1]. Daarnaast betoogt [appellant sub 1] dat het geldige paspoort op eigen waarde moet worden beoordeeld. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat een brondocument van het paspoort, zoals een ouder paspoort, aanwezig moet zijn. Daarbij voert [appellant sub 1] aan dat hij bij de aanvraag voor het geldige paspoort de hukou heeft overgelegd. De hukou samen met het geldig paspoort vormen een aanwijzing dat hij de persoon [voornaam B] [appellant sub 1] is. Het verwantschapsonderzoek kan om deze reden als aanvullend bewijs dienen.
    3.1.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het paspoort authentiek is. Het paspoort is echt bevonden door Bureau Documenten, maar dit zegt volgens het college niets over de afgifte, opmaak of inhoud van het paspoort.
    Beoordeling
    Toetsingskader
    4.       Zoals de Afdeling heeft overwogen, in de uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, moet voorop worden gesteld dat de gegevens in de brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Voor de gegevens over de burgerlijke staat die niet aan de Nederlandse burgerlijke stand kunnen worden ontleend, heeft de wetgever in artikel 2.8 van de Wet brp een rangorde aangegeven in de geschriften waaraan deze gegevens mogen worden ontleend. Aan een "lager" document mogen gegevens worden ontleend wanneer op het tijdstip van inschrijving in redelijkheid geen "hoger" document kan worden overgelegd. Dit doet niet af aan de plicht van de burger om eventueel ook na de inschrijving alsnog zo sterk mogelijke documenten te leveren (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 126). Het bewijs dat eenmaal in de brp opgenomen gegevens onjuist zijn, kan alleen worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten. Beoordeeld moet worden of buiten redelijke twijfel uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daaraan ten grondslag liggende nadere bewijsmiddelen, volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. De in artikel 2.8, tweede lid, onder a tot en met e, van de Wet brp omschreven documenten zijn brondocumenten op grond waarvan bepaalde gegevens over de burgerlijke staat mogen worden opgenomen in de brp. Om als zo’n brondocument te kunnen worden aangemerkt, moet het betreffende document voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in dat tweede lid. Dat een document een brondocument is, betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp. Bij het beoordelen of deze feiten moeten worden verwerkt, moet ook rekening worden gehouden met de relevante bepalingen uit Hoofdstuk 2, Afdeling 1, paragraaf 3 van de Wet brp. Zo is van belang dat uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp volgt dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Het gaat hierbij om de openbare orde in materiële en in processuele zin (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, 128). Van strijd met de openbare orde in processuele zin kan sprake zijn als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2285). Dit geldt ook als het door de aanvrager overgelegde geschrift een paspoort is.
    4.1.    Dit betekent dat in zaken over een verzoek om wijziging van persoonsgegevens in de brp eerst de vraag beantwoord moet worden of de verzoeker brondocumenten heeft weten over te leggen die voldoen aan de eisen uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Pas wanneer die vraag bevestigend beantwoord kan worden, wordt toegekomen aan de vraag of het verband tussen de verzoeker en de persoon op de documenten kan worden gelegd. Bij positieve beantwoording van deze vragen zal vervolgens worden beoordeeld of aan de toetsingsmaatstaf zoals hiervoor omschreven is voldaan. Is dat het geval, dan wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de brp gewijzigd.
    Paspoort
    5.       De eerste vraag die moet worden beantwoord is of het paspoort een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d van de Wet brp. De volgende vraag is welke bewijskracht toekomt aan het paspoort.
    5.1.    In het overlegde paspoort worden de naam, de geboorteplaats en de geboortedatum vermeld waarover het verzoek tot opneming gaat. Het paspoort is echt bevonden door Bureau Documenten. Het college twijfelt ook niet aan de echtheid van het paspoort. Het paspoort moet in dit geval daarom worden aangemerkt als een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp.
    5.2.    Dat een geschrift een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, volgt uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend, als aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn of als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Dat geldt ook als het overgelegde brondocument een paspoort is. Wel geldt dat in beginsel van de juistheid van de gegevens in een door de bevoegde autoriteit afgegeven paspoort moet worden uitgegaan. Het is aan het college om een eventuele betwisting daarvan concreet te onderbouwen.
    5.3.    Het college heeft in het besluit van 27 oktober 2020 betwist dat voorafgaand aan de afgifte van het paspoort behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden en geconcludeerd dat in dit geval dus niet moet worden uitgegaan van het uitgangspunt dat de gegevens in het paspoort juist zijn. Zoals het college terecht aanvoert volgt uit het onderzoek van Bureau Documenten weliswaar dat het paspoort echt is, maar niet dat de inhoud daarvan ook juist is. Bureau Documenten heeft de inhoud, opmaak en wijze van afgifte van het paspoort niet beoordeeld. Om deze reden heeft het college per mail op 10 december 2019 de Chinese ambassade in Den Haag gevraagd te verduidelijken hoe de identiteit bij een aanvraag voor een paspoort wordt vastgesteld. De ambassade heeft hier niet op gereageerd. Tijdens de zitting bij de rechtbank heeft [appellant sub 1] een afschrift van een pagina van het geldige paspoort van [voornaam B] [appellant sub 1] overgelegd. Het college leidt uit de vermelding van een eerder paspoort op deze pagina af dat het paspoort op basis van dat oudere paspoort is afgegeven. [appellant sub 1] betoogt dat die vermelding slechts betekent dat het paspoort het oude paspoort vervangt.
        Wat hiervan ook zij, vaststaat dat uit de vermelding van het oude paspoort niet kan worden afgeleid dat voorafgaand aan de afgifte van het geldige paspoort ook een nader onderzoek heeft plaatsgevonden naar de juistheid van de in het oude paspoort vermelde gegevens (vergelijk de uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, onder 11.2). Bovendien heeft [appellant sub 1] het oude paspoort niet overgelegd, waardoor de gegevens op het oude paspoort niet vergeleken konden worden met de gegevens op het door [appellant sub 1] overgelegde paspoort (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3874, onder 11). Daarnaast heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat het paspoort is afgegeven op basis van de hukou. Het verwantschapsonderzoek brengt in het bovenstaande geen verandering, omdat dat onderzoek slechts een verband tussen de persoon [voornaam A] [appellant sub 1] en de personen [naam A] [appellant sub 1] en [naam B] legt. Dat draagt niet bij aan de stelling van [appellant sub 1] dat hij de op het paspoort genoemde persoon [voornaam B] [appellant sub 1] is. Om deze redenen heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat voorafgaand aan de afgifte van het paspoort behoorlijk onderzoek is verricht naar de juistheid van de op het paspoort vermelde gegevens, terwijl die bewijslast in het licht van de hierboven geschetste deugdelijk onderbouwde betwisting door het college op hem rustte. De conclusie is dat het paspoort weliswaar een brondocument is, maar voorafgaand aan de afgifte daarvan kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de op het paspoort vermelde feiten daarom niet kunnen worden verwerkt in de brp.
    Hukou
    6.       De kopie van de hukou is notarieel gecertificeerd en de handtekening is gelegaliseerd door de minister van Buitenlandse Zaken. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:641, vullen een notariële akte en een certified copy (gewaarmerkte kopie) elkaar aan en kunnen zij samen voldoende zekerheid bieden om in Nederland als volwaardig brondocument gebruikt te worden. Daarvoor zal echter wel informatie bekend moeten zijn over de wijze van opmaken. Dat slechts een kopie van de hukou is overgelegd is gelet op de hierboven genoemde uitspraak geen doorslaggevend element bij de beoordeling of sprake is van een brondocument. De kopie van de hukou samen met de notariële verklaring moeten, anders dan het college stelt, als brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp worden aangemerkt.
    6.1.    Het college heeft evenwel gemotiveerd betwist dat behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden omdat niet vast staat dat de gegevens in de hukou juist zijn. De kopie van de hukou is afgegeven op 15 januari 2009 en de notariële verklaring is afgegeven op 4 maart 2019. Op beide documenten wordt verwezen naar een "ID card" met nummer [...]. Deze identiteitskaart heeft [appellant sub 1] niet overgelegd, zodat niet gecontroleerd kan worden of de daarop vermelde gegevens overeenkomen met de gegevens in de hukou. Het is daarom niet zeker dat de notaris zich op betrouwbare gegevens heeft gebaseerd. De stelling van [appellant sub 1] op de zitting bij de Afdeling dat slechts wordt verwezen naar een persoonsnummer en niet naar een specifiek document volgt de Afdeling niet, omdat op de hukou en notariële verklaring nadrukkelijk een "card" wordt genoemd. De Afdeling stelt daarom vast dat artikel 2.10, derde lid, van de Wet brp zich in dit geval verzet tegen het ontlenen van gegevens aan de hukou. Om bovenstaande redenen kunnen de in de hukou vermelde gegevens niet in de brp worden verwerkt.
    De notariële verklaring over de geboorte
    7.       Een buiten Nederland opgemaakte akte is een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, als deze overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt en ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat. Als het college gemotiveerd betwist dat een door de aanvrager overgelegd geschrift overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt, of gemotiveerd stelt dat het niet kan vaststellen of een overgelegd geschrift aan deze vereisten voldoet, moet in beginsel de aanvrager aannemelijk maken dat dit geschrift wel aan deze vereisten voldoet (zie de uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, onder 8.3).
    7.1.    Het college heeft gemotiveerd betwist dat de notariële verklaring over de geboorte overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt. Op de notariële verklaring staat ‘Issue under notarization: birth’, maar het onderliggende document waarop deze verklaring is gebaseerd is niet aangeleverd. Het college heeft in het besluit van 27 oktober 2020 opgemerkt dat uit het onderzoek van Bureau Documenten volgt dat de notariële verklaring met betrekking tot de geboorte echt is, maar mogelijk gebaseerd is op een geboorteakte die bij Bureau Documenten niet is aangeleverd. Zonder enig inzicht in het onderzoek of document dat ten grondslag heeft gelegen aan de notariële verklaring is niet duidelijk of de verklaring op betrouwbare gegevens is gebaseerd. [appellant sub 1] heeft niet onderbouwd waarom hij de onderliggende documenten niet heeft kunnen aanleveren, maar heeft slechts gesteld dat de notaris betrouwbaar onderzoek doet. De verklaring is weliswaar gelegaliseerd, maar dit geeft alleen maar aan dat het document door een bevoegde instantie is opgemaakt en de betreffende nationale autoriteiten voor de geldigheid daarvan instaan. Bij de door de minister van Buitenlandse Zaken geplaatste stempel staat vermeld dat de legalisatie uitsluitend betrekking heeft op de handtekening. Deze legalisatie betekent dus niet zonder meer dat de verklaring overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt en dat het document op betrouwbare gegevens is gebaseerd. Verder wordt op de notariële verklaring verwezen naar een identiteitskaart. Zoals onder 6.1 overwogen heeft [appellant sub 1] deze identiteitskaart niet overgelegd, zodat niet gecontroleerd kan worden of de daarop vermelde gegevens overeenkomen met de gegevens in de notariële verklaring. [appellant sub 1] heeft om deze redenen niet aannemelijk gemaakt dat de notariële verklaring over de geboorte overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt, terwijl die bewijslast in het licht van de hierboven geschetste deugdelijk onderbouwde betwisting door het college op hem rustte. De notariële verklaring kan niet worden aangemerkt als brondocument zoals bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp.
    7.2.    De Afdeling komt niet toe aan de beoordeling van wat [appellant sub 1] naar voren heeft gebracht over het verwantschapsonderzoek in het kader van de notariële verklaring over de geboorte. De uitkomst van dat onderzoek heeft namelijk een ten opzichte van de gegevens uit brondocumenten aanvullend karakter en kan deze daarom niet geheel vervangen.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep is gegrond, met het oog op wat onder 5.2 en 5.3 is overwogen. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    190-1013