ECLI:NL:RBNHO:2022:4472, Rechtbank Noord-Holland, 17-05-2022, HAA 21/3324
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. Last onder dwangsom ivm overtreding bestemmingsplan. Niet in geschil dat schip gebruikt is als logiesaccommodatie voor (tijdelijke) werknemers. Gebruik als niet-recreatief nachtverblijf valt niet onder doeldienden genoemd in art. 18 planregels. Geen bijzondere omstandigheden, geen zicht op legalisatie en geen reden om dwangsom te matigen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 21/3324 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 mei 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. I.C.G. Klein-Hendriks),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hollands Kroon, verweerder
      (gemachtigde: A.A. de Bruijn).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 3 november 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd tegen het plaatsen en het in gebruik nemen van het accommodatieschip “ [naam schip] ” als (logies)accommodatie aan [adres] . Verweerder heeft een begunstigingstermijn gesteld van vier weken waarbinnen eiseres de gestelde overtredingen dient te beëindigen en beëindigd te houden, op verbeurte van een dwangsom van € 20.000 per week, met een maximum van € 200.000.
    
    
    
      Bij besluit van 24 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 10 augustus 2021 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder het besluit tot invordering van het maximale bedrag aan dwangsommen (€ 200.000) genomen. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het invorderingsbesluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 25 april 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens waren aanwezig [naam 1] en [naam 2] , toezichthouders bij de gemeente Hollandse Kroon.
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
      1.1
      Eiseres is eigenaar van het accommodatieschip “ [naam schip] ” (hierna: [naam schip] ). Dit schip biedt logies aan personen die tijdelijk werken aan de bouw van Windmolenpark Friesland. 
      
    
    
      1.2
      Op 8 september 2020 hebben gemeentelijke toezichthouders een controle uitgevoerd en vastgesteld dat [naam schip] is gelegen aan de kade ter hoogte van [adres] . Het schip is daar meer dan twaalf maanden aanwezig. Ten tijde van de controle was het schip een week in gebruik als hotel en op dat moment verbleven er ongeveer 45 personen, exclusief personeel. Geconcludeerd is dat [naam schip] in gebruik is als logiesaccommodatie voor tijdelijke werknemers zonder dat eiseres hiervoor beschikt over een omgevingsvergunning. 
      
    
    
      1.3
      Ter zitting is gebleken dat [naam schip] sinds 11 oktober 2021 niet meer in gebruik is als logiesaccommodatie voor tijdelijke werknemers. Op 9 februari 2022 is [naam schip] verplaatst naar [plaats] .
      
      
        
          Last onder dwangsom
        
      
    
    
      2.1
      Bij besluit van 3 november 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd tegen het plaatsen en het in gebruik nemen van [naam schip] als logiesaccommodatie voor tijdelijke werknemers aan de kade ter hoogte van [adres] , zonder te beschikken over een omgevingsvergunning bouwen, planologisch strijdig gebruik en brandveilig gebruik. Verweerder heeft een begunstigingstermijn gesteld van vier weken waarbinnen eiseres de gestelde overtredingen dient te beëindigen en beëindigd te houden, op verbeurte van een dwangsom van € 20.000 per week, met een maximum van € 200.000. Bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom is verweerder uitgegaan van een bezetting van 40 personen (40 personen x € 60 per dag x 7 dagen in de week).
      
    
    
      2.2
      
        De commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft in haar advies geoordeeld dat van een bouwwerk geen sprake is, omdat [naam schip] bestemd en geschikt is om te varen en omdat er feitelijk nog mee wordt gevaren, ondanks dat dit niet zeer regelmatig gebeurt. Artikel 7, zevende lid, van de Woningwet bepaalt dat voor de toepassing van het bij of krachtens die wet bepaalde een schip dat wordt gebruikt voor verblijf en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart geen bouwwerk is. Van een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en d, van de Wabo is dan ook geen sprake, zodat verweerder daar ten onrechte handhavend optreedt. In zoverre dient de last onder dwangsom te worden herroepen. 
        De commissie concludeert verder dat de situatie met betrekking tot [naam schip] in strijd is met het bestemmingsplan. Op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Wieringermeer” geldt op de wateren waar [naam schip] ligt de bestemming ‘Jachthaven/Scheepswerf’. Het aanmeren van een schip is op zichzelf niet in strijd met de bestemmingsomschrijving, maar het bieden van logies aan personen die (tijdelijk) in de regio werkzaam zijn behoort niet tot de doelomschrijving van artikel 18, eerste lid, van de planregels. Artikel 18, vierde lid, van de planregels bepaalt dat het verboden is gronden te gebruiken in strijd met het onder het eerste lid omschreven doel. 
        De commissie neemt aan dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie, omdat de aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingetrokken en verweerder daarnaast verklaard heeft geen medewerking te willen verlenen aan het planologisch strijdig gebruik van [naam schip] .
      
      
    
    
      2.3
      Bij besluit van 24 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de commissie, het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, voor zover dat ziet op het bezwaar dat van een bouwwerk geen sprake zou zijn. Het bezwaar is ongegrond verklaard, voor zover het ziet op het opleggen van een last onder dwangsom omdat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      2.4
      Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder het primaire besluit in bezwaar had moeten herroepen. Dat is niet gebeurd en er is evenmin een nieuw besluit vastgesteld. Dit is in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Verder zijn twee van de drie aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegde overtredingen vervallen, maar de hoogte van de dwangsom is daar ten onrechte niet op aangepast. Het aan de last onder dwangsom gekoppelde bedrag staat daarom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Daarbij komt dat het bestemmingsplan het gebruik van logies niet expliciet verbiedt. Dit roept de vraag op welk belang uiteindelijk geschonden is en een dusdanige omvang van de dwangsom zou rechtvaardigen.
      
      
        
          Invordering dwangsom
        
      
    
    
      3.1
      Op 8, 15, 22 en 29 december 2020, 5, 12, 19 en 26 januari 2021, 2, 9 en 16 februari 2021, 2 en 3 maart 2021 en 30 juni 2021 hebben gemeentelijke toezichthouders controles uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat [naam schip] op exact dezelfde plaats van de eerdere controles aangemeerd lag en dat het schip nog steeds in gebruik is als logiesaccommodatie voor tijdelijke werknemers. 
      
    
    
      3.2
      Bij besluit van 10 augustus 2021 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder het besluit genomen tot invordering van het maximale bedrag aan dwangsommen (€ 200.000), omdat uit de controles blijkt dat de overtreding van het bestemmingsplan nog steeds niet is beëindigd. Hierdoor is de opgelegde dwangsom van € 200.000 in zijn geheel door eiseres verbeurd. 
      
    
    
      3.3
      
        Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit. Eiseres betwist dat er wekelijkse controles hebben plaatsgevonden, dit is onzorgvuldig. Verbeurdverklaring vindt ook niet automatisch plaats. In redelijkheid had niet het hele bedrag van de dwangsom mogen worden ingevorderd, omdat twee van de drie aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegde overtredingen zijn vervallen. Het veronderstelde financiële voordeel is niet onderbouwd.
        
          Strijd met de goede procesorde
        
      
      4. Op vrijdag 22 april 2022 heeft de gemachtigde van eiseres aanvullende stukken overgelegd. Ter zitting is gebleken dat verweerder deze aanvullen stukken niet gezien heeft, waardoor het voor verweerder niet mogelijk was om adequaat te reageren hierop. Daarom zal de rechtbank deze stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing laten.
      
      
        
          Beroep op artikel 7:11 van de Awb
        
      
      5. Het beroep van eiseres op artikel 7:11 van de Awb slaagt niet, omdat er naar het oordeel van de rechtbank een heroverweging in bezwaar heeft plaatsgevonden. Daarbij is de last onder dwangsom tegen de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in stand gelaten en de last onder dwangsom tegen de overtredingen van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en d, van de Wabo herroepen, omdat geen sprake is van een bouwwerk. Dit is ook uitgebreid aan de orde gekomen in het advies van de commissie.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      6. De rechtbank stelt voorop dat het invorderingsbesluit en het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit inzake de last onder dwangsom worden betrokken.
      
    
    
      7.1
      De vraag die voorligt is of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om eiseres een last onder dwangsom op te leggen, omdat sprake is van een overtreding van artikel 18, eerste lid, van de planregels. Ingevolge dit artikel zijn de gronden die zijn aangewezen voor Jachthavens en Scheepswerf bestemd voor de volgende doeleinden:
      
        
          Scheepswerf;
        
        
          Aan watersport verbonden voorzieningen;
        
        
          Jachthaven en winkel;
        
        
          Natuurontwikkeling in de vorm van vooroevers en/of eilanden; en
        
        
          Waterstaatkundige doeleinden, voor zover de gronden als zodanig zijn aangegeven.
        
      
      
        De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat [naam schip] gebruikt is als logiesaccommodatie voor (tijdelijke) werknemers. Dit is desgevraagd ter zitting ook door partijen bevestigd. Vaststaat dat [naam schip] gebruikt wordt voor niet-recreatief nachtverblijf. Het gebruik valt daarom niet onder de doeleinden genoemd in artikel 18, eerste lid, van de planregels. Ingevolge artikel 18, vierde lid, van de planregels is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met het in het eerste lid omschreven doel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. 
        Gelet op de voor verweerder gegeven uitleg met betrekking tot de beperkingen die de Covid-pandemie voor de wijze van controleren met zich meebracht, acht de rechtbank het onderzoek niet onzorgvuldig.
      
      
    
    
      7.2
      Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat daartegen handhavend kan optreden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag verweerder afzien van handhavend optreden. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      7.3
      De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. De aanvraag voor de omgevingsvergunning is door eiseres ingetrokken. Dat betekent dat er geen zicht is op legalisatie. Bovendien heeft verweerder tijdens de hoorzitting bij de commissie verklaard geen medewerking te willen verlenen aan het planologisch strijdig gebruik. Voor zover eiseres gronden heeft aangevoerd tegen de omstandigheid dat verweerder heeft verklaard geen medewerking te willen verlenen aan het planologisch strijdig gebruik leidt dit niet tot een ander oordeel. De gronden die eiseres hiertegen heeft aangevoerd hebben namelijk betrekking op de vraag of eiseres al dan niet in aanmerking zou kunnen komen voor een omgevingsvergunning. Deze vraag ligt nu echter niet voor bij de rechtbank. Als eiseres deze vraag beantwoord wil zien, zal zij bij verweerder (opnieuw) een aanvraag voor een omgevingsvergunning moeten indienen en tegen een eventuele afwijzing van die aanvraag kan zij vervolgens in bezwaar gaan. 
      
    
    
      7.4
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om eiseres een last onder dwangsom op te leggen.
      
    
    
      7.5
      De rechtbank is verder van oordeel dat er voor verweerder geen reden was om de dwangsom te matigen. Weliswaar zijn in het bestreden besluit twee van de drie overtredingen vervallen, maar verweerder heeft in de last onder dwangsom geen dwangsom per overtreding opgelegd. Voor de hoogte van de dwangsom heeft verweerder gekeken naar het (geschatte) financiële voordeel dat de overtreding oplevert en dus niet naar de aard van de overtreding. Daarbij is verweerder uitgegaan van een bezetting van 40 personen x € 60 per dag x 7 dagen in de week. De bezetting van 40 personen en het bedrag van € 60 per dag is door eiseres ter zitting niet betwist. Bovendien volgt hieruit dat bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom het gebruik van [naam schip] als logiesaccommodatie het doorslaggevende gewicht in de schaal heeft gelegd en deze overtreding is niet vervallen. 
      
      8. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid het besluit heeft kunnen nemen tot invordering van het maximale bedrag aan dwangsommen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat niet in geschil is dat [naam schip] gedurende de gehele periode dat de last onder dwangsom was opgelegd gebruikt is als logiesaccommodatie voor tijdelijke werknemers. De overtreding van het bestemmingsplan was dus niet beëindigd. 
      
      9. Het beroep is ongegrond.
      
      10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo.
  
  
     Artikelen 2.1, eerste lid, onder a en d, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1831.