ECLI:NL:RVS:2023:4647, Raad van State, 13-12-2023, 202106999/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van de woning aan de [locatie 1] te Eindhoven. [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: het perceel) in Eindhoven. [appellant] heeft op 22 juli 2019 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het splitsen van de maisonnette aan de [locatie 1] in twee appartementen. Het college heeft de aanvraag afgewezen. Het college is van oordeel dat splitsing in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en wil geen omgevingsvergunning voor afwijken daarvan verlenen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening.

202106999/1/R2.
    Datum uitspraak: 13 december 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 21 september 2021 in zaak nr. 20/3285 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van de woning aan de [locatie 1] te Eindhoven.
    
    Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 15 mei 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Geerings, advocaat te Veldhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Timmermans, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: het perceel) in Eindhoven. [appellant] heeft op 22 juli 2019 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het splitsen van de maisonnette aan de [locatie 1] in twee appartementen. Het college heeft de aanvraag afgewezen. Het college is van oordeel dat splitsing in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en wil geen omgevingsvergunning voor afwijken daarvan verlenen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.       Tussen partijen is niet in geschil dat de voorgenomen woningsplitsing in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stratum binnen de Ring II" (hierna: bestemmingsplan) en het paraplubestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerbewoning en woningsplitsing" (hierna: paraplubestemmingsplan).
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college redelijkerwijs heeft kunnen besluiten tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan omdat vergunningverlening zou leiden tot een toename van de woonverdichting en tot onevenredige gevolgen voor het woon- en leefmilieu ter plaatse. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat het leefbaarheidsadvies op onjuiste of onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en dat het college het leefbaarheidsadvies niet aan de weigering ten grondslag heeft mogen leggen. Het door [appellant] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet.
    
    Beoordelingskader
    
    4.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    
    4.1.    Voor zover de wettelijke bepalingen en de planregels niet in de uitspraak zijn geciteerd, is de relevante regelgeving opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Gronden hoger beroep
    
    Goede ruimtelijke ordening
    
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan heeft mogen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de negatieve leefbaarheidstoets niet aan zijn besluit op bezwaar ten grondslag mogen leggen, aldus [appellant]. Er is namelijk wel verdere woonverdichting mogelijk in de wijk waarin het perceel is gelegen. [appellant] onderbouwt dit standpunt nader door erop te wijzen dat het college in de periode van januari 2022 tot en met
    
    oktober 2022 een aantal omgevingsvergunningen voor de bouw van nieuwe woningen en voor nieuwe woningsplitsingen in de buurt van het perceel heeft verleend. Verder voert [appellant] aan dat uit de analyse van het college van een aantal van rechtswege verleende omgevingsvergunningen blijkt dat het college een deel van die vergunningen die zagen op woningen in de buurt van het perceel bij een inhoudelijke beoordeling ook zou hebben verleend. Hieruit blijkt dat een verdere woonverdichting niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, aldus [appellant].
    
    Verder betoogt [appellant] dat deze vorm van woonverdichting juist passend is voor een historische radiaal in Eindhoven, zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen in de uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2478, onder 8.1.
    
    Ook betoogt hij dat het college ten onrechte een groter gebied binnen de leefbaarheidstoets heeft betrokken dan gebruikelijk is. Als het college, zoals het normaliter doet, alleen het bebouwingsblok waarvan de maisonnette deel uitmaakt in de leefbaarheidstoets had betrokken, dan was dit niet alleen slechts het derde pand in het bebouwingsblok dat werd gesplitst of kamergewijs werd verhuurd, maar dan waren ook de problemen rondom afval en parkeren van de achtergelegen wijk de Rochusbuurt niet in de leefbaarheidstoets betrokken, wat nu wel is gebeurd. Door een groter gebied bij de leefbaarheidstoets te betrekken dan gebruikelijk is, volgt ten onrechte uit de leefbaarheidstoets dat door de woningsplitsing op het perceel het woon- en leefmilieu ter plaatse onaanvaardbaar wordt aangetast. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
    
    - Omvang betrokken gebied in de leefbaarheidstoets
    
    5.1.    [appellant] betoogt ten onrechte dat het college een te groot gebied bij de leefbaarheidstoets heeft betrokken. Daartoe overweegt de Afdeling dat het college heeft toegelicht en ook uit de stukken blijkt dat het college, anders dan [appellant] heeft gesteld, normaliter niet alleen het bebouwingsblok waartoe de woning behoort in de leefbaarheidstoets betrekt, maar dat het een vaste werkwijze van het college is om ook de directe omgeving van het pand mee te nemen, dus ook woningen in de directe nabijheid die buiten het aangesloten bebouwingsblok vallen. (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 17 november, 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2478, onder 6.2). Ook in dit geval is de directe omgeving van het pand in de leefbaarheidstoets betrokken. Het college heeft dat naar het oordeel van de Afdeling ook redelijkerwijs zo mogen doen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook niet miskend dat het college een groter gebied bij de leefbaarheidstoets heeft betrokken dan gebruikelijk is.
    
    - Historische radiaal
    
    5.2.    [appellant] betoogt verder dat woonverdichting juist passend is voor een historische radiaal in Eindhoven zoals de Geldropseweg. De Afdeling volgt dat niet. De enkele omstandigheid dat een bepaalde mate van woonverdichting in beginsel beter inpasbaar is in een historische radiaal als de Geldropseweg dan in een gemiddelde woonstraat in een gemiddelde buurt, brengt niet met zich mee dat alleen daarom al de rechtbank heeft miskend dat de woningsplitsing in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    - Gevolgen voor het woon- en leefmilieu
    
    5.3.    Vervolgens is het de vraag of het college voldoende heeft gemotiveerd dat de splitsing onevenredige gevolgen voor het woon- en leefmilieu met zich meebrengt.
    
    De aanvraag van [appellant] is ingediend vóór 15 mei 2020. Uit artikel 6, eerste lid, van de "Beleidsregels kamerbewoning en woningsplitsing Eindhoven 2020" volgt dat de aanvraag daarom wordt afgehandeld op basis van artikel 4.9 van de "Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht 2018". Uit artikel 4.9.2, aanhef en onder a, van "Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht 2018", volgt dat het college medewerking kan verlenen aan het splitsen van een woning, mits de splitsing geen onevenredige gevolgen voor (ongeoorloofde inbreuk op) het woon- en leefmilieu met zich meebrengt. In verband met dit vereiste is de leefbaarheidstoets opgesteld.
    
    Verder bevat artikel 6 van de "Beleidsregels kamerbewoning en woningsplitsing Eindhoven 2020" ook overgangsrecht voor aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bepaalde bestaande illegaal gesplitste woningen die zijn ingediend in de periode van 15 mei 2020 tot 15 mei 2021. Bij deze aanvragen kende het college blijkens de stukken in het dossier betekenis toe aan een drietal factoren, namelijk: 1. de planologische situatie ten tijde van het ontstaan van de situatie; 2. het langdurige tijdsverloop; en 3. het ontbreken van negatieve gevolgen voor de leefbaarheid.
    
    5.4.    In de leefbaarheidstoets is onder punt 10 opgenomen dat de leefbaarheidsgrens in de Rochusbuurt al langer is overschreden en dat het niet de bedoeling is om illegale panden te legaliseren. Verder staat in de leefbaarheidstoets dat de bewonersintensiteit op de Geldropseweg behoorlijk hoog is. Dit leidt tot overlast. Zo geldt voor de hoek van de Geldropseweg en de Hoefkestraat dat er al jaren veel meldingen worden gedaan van illegale bijzet bij de ondergrondse containers. De leefbaarheid - waarbij  sociale cohesie en aan woonintensiteit gerelateerde klachten een rol spelen - blijft onder druk staan en moet afnemen, aldus de leefbaarheidstoets.
    
    5.5.    Niet in geschil is dat de woningsplitsing van de maisonnette geen langdurig bestaande situatie betreft; er is sprake van een nieuwe toevoeging van een gesplitst pand. In dat opzicht verschilt deze woningsplitsing van die aanvragen voor omgevingsvergunning voor bepaalde bestaande illegaal gesplitste woningen bedoeld onder 5.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college bij de beoordeling van de aanvragen met betrekking tot woningsplitsing belang mogen hechten aan de vraag of het een langdurig bestaande situatie betreft. Ook heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat in dat geval vergunningverlening voor woningsplitsing minder snel is toegestaan als de mate van leefbaarheid dat niet toestaat.
    
    5.6.    Uit de dossierstukken blijkt echter ook dat het college in de periode van januari 2022 tot en met oktober 2022 een aantal omgevingsvergunningen voor de bouw van nieuwe woningen en voor nieuwe woningsplitsingen in de buurt van het perceel heeft verleend. Zo is op 31 maart 2022 een vergunning verleend voor het bouwen van acht appartementen aan de Geldropseweg 126. Ook is op 14 oktober 2022 een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand aan de Voorterweg 202 naar twee appartementen, waarbij een kapsalon op de begane grond wordt gewijzigd in een woning.
    
    Verder blijkt uit de stukken uit het dossier dat voor 97 aanvragen binnen de gemeente Eindhoven een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Uit een analyse van het college blijkt dat 57 van deze aanvragen bij een inhoudelijke beoordeling waarschijnlijk ook tot een vergunning hadden geleid. Of het in alle gevallen langdurig bestaande situaties betreft, valt uit de analyse niet af te leiden. Uit de analyse blijkt wel dat een deel van deze 57 vergunningen ziet op aanvragen voor woningsplitsingen in de omgeving van het perceel. Dit lijkt het geval te zijn voor de vergunningen behorende bij de Geldropseweg 36, 38, 40 en 140 en de Willem van Hornestraat 2 en 4.
    
    5.7.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, op grond van het voorgaande van oordeel dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het de omgevingsvergunning voor de woningsplitsing aan de [locatie 1] heeft mogen weigeren met als reden dat een verdere woonverdichting in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Gelet op de situaties omschreven onder 5.6 stelt de Afdeling vast dat het college in een aantal gevallen het toevoegen van nieuwe woningen of woningsplitsingen in de buurt van de Rochusbuurt of op de Geldropseweg niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft geacht, terwijl het daarmee ook een toename van de woonintensiteit toestond. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet inzichtelijk gemaakt waarom de toename van de woonintensiteit voor de woningsplitsing op het perceel van [appellant] wel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening maar voor de genoemde voorbeelden niet. Derhalve heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat het de drempel wanneer de splitsing door de toenemende woonverdichting onevenredige gevolgen op het woon- en leefmilieu met zich meebrengt, eenduidig heeft toegepast.
    
    Gezien het vorenstaande komt de Afdeling, anders dan de rechtbank heeft gedaan op basis van de stukken die haar ter beschikking stonden, tot het oordeel dat het besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is genomen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 15 oktober 2020 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    Proceskosten
    
    7.       Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 21 september 2021 in zaak nr. 20/3285;
    
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 15 oktober 2020,kenmerk BZ-19-1712-001;
    
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een vergoeding van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier.
    
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Tuit
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
    
    425-1010
     
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
    
    […]."
    
    Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a.       Indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1º met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
    
    3º in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    […]."
    
    Bestemmingsplan "Stratum binnen de Ring II"
    
    Artikel 5.1, aanhef en onder i, luidt:
    
    "De voor Gemengd - 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    […]
    
    i. wonen in de vorm van woongebouwen al dan niet in combinatie van een aan-huis-verbonden-beroep; onzelfstandige woonruimten zijn uitsluitend toegelaten voor zover bestaand;
    
    […]"
    
    Bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerbewoning en woningsplitsing"
    
    Artikel 3 luidt:
    
    "Onderstaande regels hebben betrekking op de bestemmingen die de functie wonen en/of woondoeleinden en/of woningen, woongebouwen dan wel andere benamingen die zien op de functie wonen in de betreffende bestemmingsomschrijving mogelijk maken."
    
    Artikel 3.1, aanhef en onder a en b, luidt:
    
    "Binnen de betreffende bestemmingsomschrijving wordt onder de genoemde functies toegevoegd, voor zover nog niet aanwezig:
    
    met dien verstande dat:
    
    a.       een woning en/of kamersgewijs verhuurde woning niet mag worden gewijzigd naar twee of meerdere woningen;
    
    b.       kamerverhuur niet is toegestaan, tenzij het een bestaande situatie betreft."
    
    Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht 2018
    
    Artikel 4.9.2 luidt:
    
    "Burgemeester en wethouders kunnen medewerking verlenen aan het wijzigen/splitsen van een woning, of een kamergewijs verhuurde woning, naar meerdere woningen/ zelfstandige wooneenheden mits:
    
    a. de wijziging/splitsing geen onevenredige gevolgen voor (ongeoorloofde inbreuk op) het woon¬ en leefmilieu met zich meebrengt;
    
    b. de woning niet ligt in één van onderstaande wijken/buurten*1:
    
    •        Woensel - West
    
    •        Limbeek - Noord / Limbeek - Zuid
    
    •        Bennekel ¬ Oost
    
    •        Doornakkers - Oost / Doornakkers -¬ West
    
    *1 In de genoemde wijken/buurten Woensel- West, Limbeek- Noord en Limbeek - Zuid, Bennekel - Oost, Doornakkers - Oost en Doornakkers - West wil het college de leefbaarheid beschermen en niet laten verslechteren. Het college vindt dat de leefbaarheid in deze wijken/buurten zodanig onder druk staat dat nieuwe wijzigingen van woning naar kamerverhuur of van woning naar meerdere woningen/zelfstandige wooneenheden binnen
    
    deze wijken/buurten leidt tot een onevenredige inbreuk op de leefbaarheid."
    
    Beleidsregels kamerbewoning en woningsplitsing Eindhoven 2020
    
    Artikel 6, eerste lid, luidt:
    
    "Aanvragen voor een omgevingsvergunning die zijn ingediend vóór
    
    15 mei 2020 worden afgehandeld op basis van artikel 4.9 van de Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht 2018."
    
    Artikel 6, derde lid, luidt:
    
    "a. Aanvragen voor een omgevingsvergunning die zijn ingediend in de periode van 15 mei 2020 tot 15 mei 2021 voor bestaande illegale kamersgewijs bewoonde panden die niet liggen in de op-slot gebieden Woensel West, Limbeek Noord en Zuid, Doornakkers Oost en West, en Bennekel Oost, en waarop artikel 5 lid 2 niet van toepassing is,
    
    én/of
    
    aanvragen voor een omgevingsvergunning die zijn ingediend in de periode van 15 mei 2020 tot 15 mei 2021 voor bestaande illegale gesplitste woningen die niet liggen in de op-slot gebieden Woensel West, Limbeek Noord en Zuid, Doornakkers Oost en West, en Bennekel Oost, en die al aantoonbaar als zodanig in gebruik zijn vóór 15 mei 2020;
    
    zullen worden beoordeeld op basis van artikel 4.9 van de Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht 2018;
    
    […]"