ECLI:NL:RVS:2023:3936, Raad van State, 25-10-2023, 202105845/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2019 heeft de burgemeester van Nijmegen een last onder bestuursdwang aan [appellante] opgelegd om de exploitatie van [bedrijf] te beëindigen en beëindigd te houden. De burgemeester heeft op 8 maart 2010 een exploitatievergunning aan [appellante] verleend voor de exploitatie van [bedrijf] aan de [locatie] in Nijmegen. De vergunning was verleend voor de periode van 10 maart 2010 tot en met 10 maart 2013, maar is door een beleidswijziging voor onbepaalde tijd gaan gelden. Op het moment van het verlenen van de vergunning waren de heren [vennoot A] en [vennoot B] de vennoten van [appellante].

202105845/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Nijmegen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 juli 2021 in zaak nr. 20/2063 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Nijmegen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2019 heeft de burgemeester een last onder bestuursdwang aan [appellante] opgelegd om de exploitatie van [bedrijf] te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot A], en bijgestaan door mr. R.J. Verweij, advocaat in Nijmegen, digitaal, en de burgemeester, vertegenwoordigd door W.J. Bloemena, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De burgemeester heeft op 8 maart 2010 een exploitatievergunning aan [appellante] verleend voor de exploitatie van [bedrijf] aan de [locatie] in Nijmegen. De vergunning was verleend voor de periode van 10 maart 2010 tot en met 10 maart 2013, maar is door een beleidswijziging voor onbepaalde tijd gaan gelden. Op het moment van het verlenen van de vergunning waren de heren [vennoot A] en [vennoot B] de vennoten van [appellante].
    2.       Uit een administratieve controle van de gegevens van het handelsregister van de Kamer van Koophandel is gebleken dat [vennoot C] op 1 november 2016 als extra vennoot is geregistreerd. Volgens de burgemeester is er daardoor sprake van een gewijzigde exploitatie. Dat heeft volgens hem tot gevolg dat de exploitatievergunning op grond van artikel 2.3.1.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Nijmegen (hierna: APV) per 1 november 2016 van rechtswege is vervallen. Door de exploitatie van [bedrijf] zonder exploitatievergunning voort te zetten, handelt [appellante] volgens de burgmeester in strijd met de APV. Hij heeft daarom een last onder bestuursdwang opgelegd die ertoe strekt de exploitatie te beëindigen en beëindigd te houden.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat met het wijzigen van de exploitanten ook de exploitatie is gewijzigd waardoor [appellante] artikel 2.3.1.6, eerste lid, van de APV overtreedt. Daarom heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vergunning per 1 november 2016 is vervallen en dat hij bevoegd was om handhavend op te treden.
    Hoger beroep
    4.       Partijen verschillen van mening of het toetreden van een extra vennoot leidt tot een ‘gewijzigde exploitatie’ als bedoeld in artikel 2.3.1.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV. [appellante] betoogt dat er slechts sprake van een gewijzigde exploitatie kan zijn bij een wijziging van haar feitelijke activiteiten. Daar is volgens [appellante] geen sprake van, omdat er slechts een extra vennoot is toegetreden. Ook verschillen partijen van mening of met de subsidiaire overweging van de burgemeester in het besluit op bezwaar de vergunning is ingetrokken. In dit verband heeft de gemachtigde van [appellante] op de zitting van de Afdeling gesteld dat niet voldaan is aan de voorwaarden voor intrekking. Zo is in het besluit op bezwaar verwezen naar artikel 2.3.1.8, vierde lid, van de APV waar dit 2.3.1.9 van de APV had moeten zijn.
    Wettelijk kader
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage en maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling hoger beroep
    6.       Artikel 2.3.1.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV bepaalt dat de vergunning vervalt als er sprake is van een ‘gewijzigde exploitatie’, waarvoor geen nieuwe vergunning is aangevraagd. Niet in geschil is dat er bij het toetreden van de extra vennoot geen nieuwe vergunning is aangevraagd. Uit artikel 2.3.1.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV volgt dat bij een gewijzigde exploitatie de exploitatievergunning van rechtswege en dus zonder waarschuwing vervalt. Als de vergunninghouder de exploitatie zonder vergunning voortzet, is hij op grond van artikel 2.3.1.6, eerste lid, van de APV in overtreding.
    6.1.    Op 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2074, heeft de Afdeling, in een nagenoeg gelijk geschil tussen [appellante] en de burgemeester van Nijmegen, overwogen dat het voor [appellante] vooraf niet duidelijk kon zijn dat het toetreden van een vennoot zou leiden tot een gewijzigde exploitatie op grond waarvan de exploitatievergunning van rechtswege vervalt. Onder deze omstandigheden is toepassing van artikel 2.3.1.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en dient die bepaling daarom buiten toepassing te worden gelaten. Dat betekent ook voor deze zaak dat de exploitatievergunning niet van rechtswege is vervallen en dat de burgemeester ten onrechte een last onder bestuursdwang heeft opgelegd.
    6.2.    Het betoog slaagt reeds hierom.
    6.3.    De burgemeester heeft zich op de zitting van de Afdeling op het standpunt gesteld dat als het hoger beroep van [appellante] slaagt, dit niet moet leiden tot vernietiging van het besluit op bezwaar, omdat in het besluit op bezwaar ook is besloten om de exploitatievergunning in te trekken.
    De Afdeling overweegt hierover dat het besluit op bezwaar naar haar inhoud en strekking geen besluit tot intrekking van de exploitatievergunning bevat. In de beslissing op bezwaar is namelijk alleen vermeld dat het bezwaar ongegrond wordt verklaard en het verzoek om proceskostenvergoeding wordt afgewezen. Dat in de overwegingen bij het besluit op bezwaar ook is vermeld dat er sprake is van omstandigheden op grond waarvan intrekking van de vergunning noodzakelijk is, maakt dat niet anders. Indien de burgemeester de exploitatievergunning wil intrekken, moet hij daartoe een uitdrukkelijk voor bezwaar en beroep vatbaar besluit nemen.
    6.4.    Nu de vergunning van rechtswege niet was vervallen en ook niet is ingetrokken, had [appellante] ten tijde van het besluit op bezwaar dus nog een vergunning. Daarom was er geen sprake van een overtreding en bestond er geen grond voor het opleggen van een last onder bestuursdwang.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 maart 2020 gegrond verklaren. Het besluit van 3 maart 2020 moet worden vernietigd. De Afdeling zal het besluit van 24 september 2019 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    8.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 juli 2021 in zaak nr. 20/2063;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Nijmegen van 3 maart 2020, kenmerk JZ20/Z19.056171/D200277610;
    V.       herroept het besluit van 24 september 2019, kenmerk VH10/19.E19002481;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 597,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat de burgemeester van Nijmegen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 895,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2023
    818-1050
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 1.11, tweede lid, van de APV: Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
    indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist.
    Artikel 2.3.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2 en 3, van de APV
    In deze paragraaf en de daaruit volgende bepalingen wordt verstaan onder inrichting: een voor het publiek toegankelijke ruimte (…) (2) waar bedrijfsmatig of anders dan om niet, al dan niet door middel van een automaat, etenswaren of alcoholvrije dranken of rookwaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt of (3) waar bedrijfsmatig of anders dan om niet, etenswaren worden bereid om te worden afgehaald.
    Artikel 2.3.1.6, eerste lid, van de APV
    Het is verboden zonder of in afwijking van de vergunning van de burgemeester een inrichting als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid onder a, sub 2 of sub 3 van deze verordening te exploiteren (exploitatievergunning).
    Artikel 2.3.1.6, vierde lid, aanhef en onder a, b en c, van de APV
    Bij de aanvraag, bedoeld in het vorige lid, wordt tenminste: (a) opgaaf gedaan van de personalia en het adres van de exploitant en de beheerder, (b) opgaaf gedaan van het adres en de aard en exploitatiewijze van de inrichting en (c) overgelegd een niet meer dan drie maanden tevoren ten behoeve van de exploitant - indien een rechtspersoon: de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon bevoegde natuurlijke perso(o)n(en)- en beheerder afgegeven verklaring omtrent het gedrag.
    Artikel 2.3.1.8, vierde lid, van de APV
    De vergunning kan worden geweigerd indien de exploitant of de beheerder in de periode van 3 jaar voorafgaand aan het indienen van de aanvraag een inrichting heeft geëxploiteerd die op grond van verstoring van de openbare orde gesloten is geweest.
    Artikel 2.3.1.9 Intrekkingsgronden
    Onverminderd het bepaalde in artikel 1.11 kan de burgemeester de vergunning intrekken:
    a.
    indien aannemelijk is, dat de exploitant of beheerder van de inrichting betrokken is, of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten in of vanuit de inrichting, die een gevaar opleveren voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting;
    b.
    indien de exploitant of beheerder van de inrichting toestaat dan wel gedoogt dat in zijn inrichting strafbare feiten worden gepleegd;
    c.
    indien zich in of vanuit de inrichting anderszins feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen dat het geopend blijven van de inrichting gevaar oplevert voor de openbare orde een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting;
    d.
    indien de exploitant of beheerder van de inrichting zich schuldig maakt aan feiten, die bij een aanvraag van een verklaring omtrent het gedrag zouden leiden tot een weigering daarvan.
    Artikel 2.3.1.10, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de APV
    De vergunning vervalt, indien: (b) er sprake is van een gewijzigde exploitatie, waarvoor geen nieuwe vergunning is aangevraagd en (c) de exploitant of beheerder deze hoedanigheid heeft verloren.