ECLI:NL:RVS:2023:4850, Raad van State, 27-12-2023, 202101452/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almelo drie verzoeken van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur gedeeltelijk ingewilligd en stukken gedeeltelijk openbaar gemaakt. [appellant] heeft op 10 januari 2014 een strook snippergroen van de gemeente gekocht. Het college heeft aan [appellant] medegedeeld voornemens te zijn om aan hem een last onder dwangsom op te leggen met betrekking tot het gebruik van deze strook. [appellant] heeft het college op 14 mei 2019 verzocht om het gehele dossier vanaf 2013 op grond van de Wob openbaar te maken. Het college heeft in het besluit aan [appellant] medegedeeld dat er geen plan van aanpak en werkinstructie van de mutatiedetectie tussen 2014-2016 is en ook geen overzicht van het aantal overtredingen dat voorgekomen is uit de mutatiedetectie en dus ook geen overzicht van wat ermee gedaan is. Daarnaast zijn volgens het college het handhavings- en gedoogbeleid en de opgestelde beleidsregels en richtlijnen voor het afwijken van bestemmingsplannen al openbaar gemaakt.

202101452/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Almelo,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 januari 2021 in zaak nr. 19/2380 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Almelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juli 2019 heeft het college drie verzoeken van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk ingewilligd en stukken gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 1 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 27 november 2020 heeft het college opnieuw op het bezwaar beslist en een aantal stukken gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 21 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 1 november 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, het tegen het besluit van 27 november 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het college opgedragen het betaalde griffierecht van € 174,00 aan [appellant] te vergoeden. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2023, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. I Piksen en mr. D.A. Cohen zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op 10 januari 2014 een strook snippergroen van de gemeente gekocht. Het college heeft aan [appellant] medegedeeld voornemens te zijn om aan hem een last onder dwangsom op te leggen met betrekking tot het gebruik van deze strook. [appellant] heeft het college op 14 mei 2019 verzocht om het gehele dossier vanaf 2013 op grond van de Wob openbaar te maken. Dit heeft betrekking op alle stukken, notities, e-mails en memo’s die van enig belang zijn geweest of die een rol hadden kunnen spelen bij de besluitvorming en het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. In het verzoek staat dat het kort gezegd gaat om de volgende informatie:
    -        stukken die de vanaf 2013 betrokken gemeenteambtenaren ter beschikking staan of hebben gestaan, ook stukken die niet zijn gebruikt;
    -        stukken die passages bevatten die op de zaak betrekking hebben (dit stuk moet dan in zijn geheel worden overhandigd);
    -        dit ziet tevens op in elektronische vorm vastgelegde gegevens;
    -        dit ziet tevens op correspondentie tussen de betrokken afdelingen, personen en teams.
    1.1.    Op 21 mei 2019 heeft [appellant] in het kader van een aangevraagde arbitrageregeling in twee afzonderlijke verzoeken verzocht om de volgende informatie op grond van de Wob openbaar te maken:
    -        het plan van aanpak en de werkinstructie van de in periode 2014/2016 gehouden Actie Mutatiedetectie door de Gemeente Almelo waarbij luchtfoto's van percelen zijn gemaakt teneinde veranderingen (bebouwingen etc.) op of bij de diverse percelen in kaart te brengen;
    -        bekendmaking van de hoeveelheid overtredingen die daarbij zijn geconstateerd, de hoeveelheid van de geconstateerde overtredingen waarin handhavend is opgetreden en de hoeveelheid bezwaarschriften die geheel of gedeeltelijk zijn gehonoreerd;
    -        het Handhavingsbeleid en het Gedoogbeleid van de Gemeente Almelo met betrekking tot geconstateerde afwijkingen van bestemmingsplannen;
    -        de opgestelde beleidsregels en richtlijnen voor het afwijken van bestemmingsplannen en in het bijzonder met betrekking tot het bestemmingsplan Schelfhorst.
    2.       Het college heeft bij besluit van 5 juli 2019 te kennen gegeven aan de drie Wob-verzoeken van [appellant] gedeeltelijk tegemoet te komen en een deel van de gevraagde informatie openbaar te maken. Een ander deel van de gevraagde informatie is niet of slechts gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het college heeft in het besluit aan [appellant] medegedeeld dat er geen plan van aanpak en werkinstructie van de mutatiedetectie tussen 2014-2016 is en ook geen overzicht van het aantal overtredingen dat voorgekomen is uit de mutatiedetectie en dus ook geen overzicht van wat ermee gedaan is. Daarnaast zijn volgens het college het handhavings- en gedoogbeleid en de opgestelde beleidsregels en richtlijnen voor het afwijken van bestemmingsplannen al openbaar gemaakt. De vindplaatsen van deze beleidsregels en richtlijnen heeft het college in het besluit vermeld. Het college heeft het bezwaar van [appellant] bij besluit van 1 november 2019 ongegrond verklaard.
    2.1.    De rechtbank heeft bij brief van 24 augustus 2020 aan het college gevraagd mede te delen of en hoe is beslist over de openbaarmaking van stukken die betrekking hebben op correspondentie en die (mogelijk) onder de reikwijdte van de Wob-verzoeken van [appellant] vallen. Het college heeft bij brief van 6 mei 2020 medegedeeld dat het bij die stukken deels gaat om stukken die dateren van na de brief van 29 april 2019 waarin het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan [appellant] is medegedeeld en die daarom buiten de reikwijdte van de Wob-verzoeken vallen, of om stukken die al in het bezit waren van [appellant]. [appellant] heeft hierop bij brief van 28 juni 2020 gereageerd. In deze brief stelt hij onder andere dat de reactie van het college voorbijgaat aan het niet verstrekken van de interne correspondentie tussen de betrokken ambtenaren en het college, terwijl hij hier wel om had gevraagd in zijn Wob-verzoeken. Op 27 november 2020 heeft het college het besluit van 1 november 2019 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het college heeft in het nieuwe besluit de interne correspondentie die [appellant] in zijn brief van 28 juni 2020 noemt, alsnog (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 3 van de Wob luidt:
    "1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    […]
    5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11."
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het ingetrokken besluit van 1 november 2019 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De rechtbank stelt vervolgens vast dat het college in de brief van 6 mei 2020 en op de zitting voldoende duidelijk heeft gemaakt dat het bij de stukken waarop in de brief van de rechtbank van 24 april 2020 wordt gedoeld, gaat om stukken die dateren van na het voornemen tot handhaving van 29 april 2019, of om stukken die reeds in het bezit waren van [appellant], zodat deze buiten de omvang van de Wob-verzoeken vallen. De rechtbank overweegt daarna dat zij geen redenen ziet om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van het college dat het plan van aanpak, de werkinstructie van de mutatiedetectie tussen 2014 en 2016 en een overzicht van het aantal overtredingen dat is voortgekomen uit de mutatie-detectie niet bij de gemeente berusten en om die redenen niet openbaar gemaakt kunnen worden. Ook overweegt de rechtbank dat het door [appellant] opgevraagde handhavingsbeleid en gedoogbeleid van de gemeente Almelo en de beleidsregels en richtlijnen voor het afwijken van bestemmingsplannen voor een ieder online te raadplegen zijn op de door het college genoemde sites. Die gegevens zijn dus al openbaar zodat de Wob daarop niet van toepassing is. Ook mocht het college de openbaarmaking van de namen van de medewerkers van de gemeente weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob door deze weg te lakken in de betreffende documenten. Tevens mocht het college de openbaarmaking van een zin op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob weigeren, omdat de betreffende zin een persoonlijke beleidsopvatting bevat. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat het persoonlijke belang van [appellant] bij de gevraagde informatie geen rol speelt bij de beoordeling van zijn verzoek om openbaarmaking op grond van de Wob. De rechtbank concludeert dat het besluit van 27 november 2020 op goede gronden berust en daarom in stand kan blijven. Het beroep tegen het besluit van 27 november 2020 is ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    Hoger beroep
    Meer stukken
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom niet alle stukken openbaar zijn gemaakt. Met name de communicatie van de betrokken burgemeester en wethouders is relevant, aldus [appellant].
    5.1.    Dit betoog slaagt, omdat uit het nader stuk van 30 oktober 2023 volgt dat het college naar aanleiding van het hoger beroep van [appellant] een nadere zoekslag heeft uitgevoerd in de mailbox van burgemeester A.J. Gerritsen en wethouder J.M. van Rees en daarbij vier documenten naar voren zijn gekomen die betrekking hebben op de Wob-verzoeken van [appellant]. Die stukken heeft het college aan [appellant] verstrekt. [appellant] heeft dus terecht aangevoerd dat er nog meer documenten onder het college moeten berusten.
    5.2.    Voor de vraag of er verder nog andere stukken bij het college aanwezig zijn, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3027, onder 6, dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. De stelling van het college dat er verder geen stukken meer onder het college berusten, komt de Afdeling niet ongeloofwaardig over. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    Algemeen belang bij openbaarmaking
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte ervan uit is gegaan dat hij slechts een persoonlijk belang bij zijn Wob-verzoeken heeft. De rechtbank had ook het algemeen belang van de openbaarmaking in haar overwegingen moeten betrekken.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het recht op  openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient en dat het persoonlijke belang van [appellant] bij de gevraagde informatie daarom geen rol speelt bij de beoordeling van zijn Wob-verzoeken. Dit betekent echter niet dat de rechtbank het algemeen belang onvoldoende in haar overwegingen heeft betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Proceskostenveroordeling in beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor een proceskostenvergoeding, terwijl hij wel om vergoeding van de proceskosten heeft verzocht en de rechtbank het beroep tegen het besluit van 1 november 2019 gegrond heeft verklaard. Hij heeft allereerst verzocht om kosten van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat hij hier recht op heeft, omdat hij door de werkzaamheden aan deze zaak kosten heeft gemaakt en hij deze kosten aan zijn eigen BV heeft doorgerekend. Daarnaast heeft hij reis- en verblijfskosten en verletkosten gemaakt, aldus [appellant].
    7.1.    Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen kosten van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor vergoeding in aanmerking komen. [appellant] behartigt echter zijn eigen belangen, waardoor deze situatie zich hier niet voor doet. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om de kosten van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand te vergoeden. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2978).
    7.2.    De reis- en verblijfskosten en verletkosten komen wel voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank had daarom aanleiding moeten zien om het college tot vergoeding van deze kosten te veroordelen.
    7.3.    Het betoog slaagt.
    Overschrijding redelijke termijn
    8.       [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling laten weten dat de procedure van deze zaak lang heeft geduurd. De Afdeling vat dit op als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. [appellant] heeft het bezwaarschrift op 24 juli 2019 bij het college ingediend en de Afdeling doet op 27 december 2023 uitspraak. De redelijke termijn is daarom met ongeveer vijf maanden overschreden. De Afdeling kent het verzoek daarom toe. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 500,00. Omdat de overschrijding geheel aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat. De Staat wordt veroordeeld tot betaling van € 500,00 als vergoeding voor door [appellant] geleden immateriële schade.
    8.1.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 27 november 2020 ongegrond heeft verklaard en geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken. De Afdeling zal het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 27 november 2020 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Almelo niet meer informatie openbaar heeft gemaakt, en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 november 2020.
    10.     Het college moet de proceskosten in beroep en hoger beroep vergoeden. De proceskosten bestaan uit reis- en verletkosten. Ten aanzien van de reiskosten in hoger beroep ziet de Afdeling geen aanleiding daarbij af te wijken van het uitgangspunt dat een vergoeding wordt toegekend voor een reis per openbaar vervoer. Met het argument dat de reis per auto sneller is en [appellant] hierdoor geen volledige werkdag mist, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat reizen met het openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is. Bij het vaststellen van de gemaakte reiskosten gaat de Afdeling uit van het dichtstbijgelegen treinstation, te weten Almelo.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 januari 2021 in zaak nr. 19/2380, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 27 november 2020, kenmerk ZWO 19/2380 WOB PRM, ongegrond heeft verklaard en geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken;
    III.      verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van
    27 november 2020 gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Almelo niet meer informatie openbaar heeft gemaakt;
    V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 november 2020;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Almelo tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 365,32;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Almelo aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt;
    VIII.    wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    IX.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 500,00 te betalen.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Benek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Benek
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2023
    280-1031