ECLI:NL:RBAMS:2024:1274, Rechtbank Amsterdam, 12-02-2024, AMS 23/393
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanvraag omgevingsvergunning geweigerd. Hoekwoning. Meerdere gevelzijden gericht naar openbare ruimte. Niet voldaan aan de zichtbaarheidsregel en de 45-graden-regel uit het beleid.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/393 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 februari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. F. van der Heijden),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder 
    (gemachtigde: mr. H.D. Hosper).
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een dakterras.
    
    2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    3. De rechtbank heeft het beroep op 23 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, [vader] (de vader van eiser) en de gemachtigde van het college.
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit 
    
    4. Op 20 december 2021 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een dakterras op de tweede verdieping op de locatie [adres 1] in Amsterdam. 
    5. Het college heeft de aanvraag van eiser in het primaire besluit van 25 maart 2022 afgewezen. Volgens het college is het bouwplan in strijd met het geldende bestemmingsplan ‘ [bouwplan] ’ (hierna: het bestemmingsplan), omdat uitsluitend bestaande dakterrassen zijn toegestaan op grond van artikel 16.2.1 onder e van de planregels. Het college heeft geen toepassing gegeven aan de buitenplanse (kruimelgevallen)afwijkingsmogelijkheid, omdat het bouwplan niet voldoet aan de toetsingscriteria voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’. Het college heeft het bouwplan getoetst aan de ‘Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning’ van stadsdeel Oost (de Beleidsregels). Volgens het college is het bouwplan in strijd met de goede ruimtelijke ordening. Het bouwplan is namelijk in strijd met de 45-gradenregel en de zichtbaarheidsregel uit de Beleidsregels. Aangezien het een hoekpand betreft moet ook aan de zijgevel worden voldaan aan de 45-gradenlijn, zodat het dakterras zo min mogelijk zichtbaar is. Het hekwerk voldoet hier niet aan, waardoor het dakterras vanuit de Van Guerickenstraat goed zichtbaar is. Hierdoor kan de karakteristieke ruimtelijke opbouw niet goed worden ervaren, hetgeen niet wenselijk is. Ook wordt er geen één meter afstand gehouden tot de zijdelingse perceelsgrens, waardoor er privacy- en bezonningsproblemen voor de omgeving ontstaan. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 
    
    6. In de beslissing van 6 december 2022 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) heeft het college de weigering van de vergunning in stand gelaten. Volgens het college volgt uit de Wabo noch uit een andere wettelijke regeling dat tussen de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid en de buitenplanse (kruimelgevallen)afwijkingsmogelijkheid een rangorde bestaat op grond waarvan het bestuur gehouden is om voorrang te geven aan de toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Bovendien is op zowel de binnenplanse als de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing en in beide gevallen kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hoewel het bouwplan binnen de reikwijdte van de binnenplanse afwijking valt, wordt besloten de afwijkingsmogelijkheid niet toe te passen omdat het bouwplan in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Omdat het om strook/haakverkaveling gaat, worden alle gevelzijden die vanaf het openbaar gebied zichtbaar zijn als voorgevel aangemerkt. Er is dus terecht geconcludeerd dat niet aan de zichtbaarheidsregel en de 45-gradenregel wordt voldaan, aldus het college. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    7. Per 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet. 
    
    8. De rechtbank beoordeelt in beroep het bestreden besluit. De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan is een bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechtbank toetst daarom of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 
    
    9. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Het toepassen van de Beleidsregels
      
    
    
    10. Eiser voert aan dat de Beleidsregels ten onrechte zijn toegepast. Volgens eiser had het college eerst moeten toetsen of het bouwplan past binnen een binnenplanse afwijking. Dit blijkt ook uit de beleidsregels zelf, waarin is opgenomen dat pas een buitenplanse afwijking wordt overwogen indien een aanvraag niet voldoet aan de in het bestemmingsplan opgenomen criteria voor afwijking. Uit de afwijkingsmogelijkheid in artikel 16.3 van de planregels volgt dat diverse stedenbouwkundige aspecten een rol spelen bij het al dan niet vergunnen van een dakterras in afwijking van het bestemmingsplan. In het bestreden besluit is zonder nader onderzoek naar de toetsingscriteria in de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in artikel 16.3 van de planregels en zonder nadere motivering gesteld dat op goede gronden aan de beleidsregels is getoetst. Dit is evident in strijd met het bepaalde in de beleidsregels en het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Daarbij is mede van belang dat het gebruik van een afwijkingsmogelijkheid in een bestemmingsplan in beginsel in overeenstemming moet worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Die afweging mag niet worden doorgeschoven naar de toepassing van een afwijkingsmogelijkheid.
    
    11. In paragraaf 1.1 van de Beleidsregels staat dat de Beleidsregels zijn opgesteld om voor relatief kleine bouwplannen, de zogenaamde ‘kruimelgevallen’ zoals dakterrassen, onder voorwaarden extra verblijfsruimte te creëren en het woongenot te vergroten. De voorwaarden zijn opgenomen om de privacy, de licht- en luchttoetreding en de bezonning van omwonenden te waarborgen en om het gevelbeeld en het daklandschap niet in onevenredige mate aan te tasten. In paragraaf 2.1 van de Beleidsregels staat dat de beleidsregels ook gelden als afwegingskader voor binnenplanse afwijkingen, indien in het bestemmingsplan geen stedenbouwkundige toetsingscriteria zijn opgenomen. 
    
    12. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat het college ten onrechte aan de Beleidsregels heeft getoetst. In sub a van artikel 16.3 van de planregels staat weliswaar een maximale bouwhoogte van het hekwerk opgenomen, maar in sub b van artikel 16.3 van de planregels staat expliciet opgenomen dat het dagelijks bestuur bevoegd is nadere eisen te stellen ten behoeve van het behouden van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de directe omgeving, zulks met het oog op privacy, uitzicht en bezonning. In de Beleidsregels heeft het college dergelijke eisen opgenomen. Het college heeft de aanvraag daarom mogen toetsen aan de Beleidsregels. Dat het college volgens eiser bij de toetsing van een aanvraag voorrang moet geven aan de binnenplanse afwijking – wat hier ook van zij – laat onverlet dat het college het bouwplan in beide gevallen toetst aan de Beleidsregels. 
    
    13. Eiser voert verder aan dat geen sprake is van een dakterras in de zin van de Beleidsregels, omdat het gewenste dakterras niet wordt ontsloten via de ondergelegen verdieping, terwijl dat volgens de definitie van dakterras in de Beleidsregels wel noodzakelijk is. Ook om deze reden heeft het college de Beleidsregels ten onrechte toegepast. Dat het bestemmingsplan een passende definitie van dakterras heeft, is niet relevant. Dat is alleen van belang voor de toepassing van artikel 16.3 van de planregels en niet voor toepassing van de Beleidsregels, aldus eiser.
    
    14. De rechtbank volgt eiser hierin ook niet. Er is onmiskenbaar sprake van een dakterras. Het project is ook als zodanig aangeduid in de aanvraag en uit de bouwtekening blijkt dat het gaat om een terras met een hekwerk op het platte dak op de eerste verdieping. Het voldoet daarmee aan de definitie uit het beleid: “een bouwkundige voorziening op het platte dak van een gebouw dat bestaat uit een te betreden vlak, meestal omgeven door een hekwerk”. In dit geval is een luik of dakopbouw niet nodig voor de ontsluiting van het dakterras vanuit de ondergelegen verdieping, omdat de toegang tot het dakterras is voorzien vanuit de aangrenzende tweede verdieping. Dit maakt niet dat niet langer sprake is van een te betreden vlak op het platte dak, omgeven door een hekwerk. Bovendien is tussen partijen niet in geschil dat sprake is van een dakterras als bedoeld in artikel 1.29 van de planregels. Het college mocht het bouwplan dan ook toetsen aan de Beleidsregels voor een dakterras. 
    
    
      
        De weigering van de omgevingsvergunning
      
    
    
    
      15. In de Beleidsregels staat dat voor het bouwen van een dakterras op het hoofdgebouw, dat in strijd is met het geldende bestemmingsplan, een afwijking slechts wordt verleend onder bepaalde voorwaarden. Die voorwaarden zijn – voor zover hier van belang – dat het dakterras inclusief hekwerk aan de voorzijde voldoet aan de zichtbaarheidsregel en dat het dakterras inclusief hekwerk aan de voorzijde voldoet aan de 45-gradenregel. In de Beleidsregels staat dat voor strook/haakverkaveling geldt dat vaak meerdere gevelzijden goed zichtbaar zijn vanaf het openbaar gebied. Om ruimtelijke ongewenste situaties tegen te gaan en om de gebieden niet op voorhand uit te sluiten, geldt voor dakterrassen bij strook- en haakverkavelingen dat alle vanaf het openbaar gebied zichtbare gevelzijden beschouwd worden als een voorzijde. 
      15. Tussen partijen is niet langer in geschil dat sprake is van een gesloten bouwblok, in plaats van strook/haakverkaveling. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een hoekgebouw met twee voorgevels en daarmee dus ook twee voorzijden, zodat alsnog terecht is besloten dat niet wordt voldaan aan de zichtbaarheidsregel en de 45-gradenregel uit de Beleidsregels. 
    
    
    17. Eiser heeft op zitting aangevoerd dat het college slechts voor de strook/haakverkaveling een aparte bepaling heeft opgenomen in de Beleidsregels. Voor hoekgebouwen binnen een bouwblok zijn geen speciale regels opgenomen. Volgens eiser staat vast dat geen sprake is van strook/haakverkaveling. Er kan verder slechts sprake zijn van één voorgevel. Eiser wordt daarom ten onrechte tegengeworpen dat niet wordt voldaan aan de zichtbaarheidsregel en de 45-gradenregel. 
    
    
      18. De rechtbank geeft eiser geen gelijk. Dat er slechts voor strook/haakverkaveling een aparte bepaling is opgenomen in de Beleidsregels, sluit niet uit dat een hoekwoning in een gesloten bouwblok twee voorgevels kan hebben. In artikel 1.72 van de planregels staat dat de voorgevel de gevel van het hoofdgebouw is die door zijn functie, constructie dan wel gelet op de uitstraling ervan als belangrijkste gevel kan worden aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het pand – door de ligging op de hoek van de Fahrenheitsingel en de Von Guerickestraat – beschikt over twee voorgevels. In dit geval zijn beide gevels voorzien van een voordeur met huisnummer en zijn beide gevels gericht naar de openbare ruimte. Dat bij een hoeksituatie als hier aan de orde sprake is van twee voorgevels, past overigens ook bij de  uitgangspunten die het college hanteert met de zichtbaarheidsregel en de 45-gradenregel, namelijk dat de dakterrassen zo min mogelijk zichtbaar zijn vanuit de openbare ruimte en om de daglichttoetreding en privacy in de omliggende gebouwen te waarborgen. Het college heeft gelet op het voorgaande terecht tegengeworpen dat niet wordt voldaan aan de zichtbaarheidsregel en de 45-gradenregel.
      18. De rechtbank overweegt verder dat het college de Beleidsregels heeft opgesteld, omdat het onbeperkt toestaan van het gebruik van dakoppervlak in sommige gebieden de laatste jaren een hoge vlucht heeft genomen en het daklandschap veranderingen heeft ondergaan die zorgen baren. Het toestaan van een dakterras zoals aangevraagd is met het oog op het daklandschap in de buurt en de zichtbaarheid volgens het college niet gewenst. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college aan dit algemene belang bij een goede ruimtelijke ordening een zwaarder gewicht toekennen dan aan de belangen van eiser bij het realiseren van zijn bouwplan. 
    
    
    20. Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen weigeren om af te wijken van het bestemmingsplan. 
    
    
      
        Gelijkheidsbeginsel
      
    
    
    21. Eiser voert verder aan dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat er meerdere vergunningen zijn verleend waarin een vergelijkbaar dakterras in een vergelijkbare situatie wel is vergund. Eiser wijst op de vergunningen voor [adres 2] en [adres 3] . Uit de Beleidsregels en de omgevingsvergunning voor [adres 3] blijkt dat bij strijd met de Beleidsregels onderzocht dient te worden of maatwerk kan worden geleverd, met andere woorden of kan worden afgeweken van de zichtbaarheidseis en de 45-gradenregel. Bij het bouwplan van eiser is dit niet nagegaan en dat is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
    
    22. Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Voor zover met het vergunde dakterras op de [adres 2] sprake is van een gelijk geval stelt het college dat deze vergunning op een vergissing berust. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat het college verplicht is om een gemaakte fout te herhalen. Het geval van de [adres 3] is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende vergelijkbaar, omdat het in dat geval ging om een dakopbouw en niet om een dakterras. 
    
    23. Voor zover eiser stelt dat op grond van de Beleidsregels onderzocht had moeten worden of door middel van maatwerk afgeweken kon worden van de Beleidsregels, verwijst zij naar hetgeen is geoordeeld in overweging 19. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    24. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid kunnen weigeren.
    
    25. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, rechter, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2024 .
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              
            
          
        
      
    
    rechter
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
  
  
     van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 4, van bijlage II van het Bor.
  
  
     uit artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024 , ECLI:NL:RVS: 2024 :118.