ECLI:NL:RVS:2023:3794, Raad van State, 13-10-2023, 202301279/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 januari 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.

202301279/1/V3.
    Datum uitspraak: 13 oktober 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 21 februari 2023 in zaak nr. NL23.3095 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 januari 2023 heeft de staatssecretaris de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
    
    Bij uitspraak van 21 februari 2023 heeft de rechtbank het met een kennisgeving vanwege de staatssecretaris daartegen aanhangig gemaakte beroep gegrond verklaard, de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F.J.E. Hogewind, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       De vreemdeling heeft de Libische nationaliteit. Op 4 januari 2023 is hij per vliegtuig aangekomen op de luchthaven Schiphol en heeft een asielaanvraag ingediend. De staatssecretaris heeft op dezelfde dag bepaald dat het besluit omtrent de toegangsweigering werd uitgesteld op grond van artikel 3, vierde lid, van de Vw 2000 en hij heeft de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 (hierna ook: grensdetentie). Bij besluit van 18 januari 2023 heeft de staatssecretaris de asielaanvraag van de vreemdeling afgewezen en de vreemdeling heeft daartegen beroep ingesteld. Op 14 februari 2023 heeft de rechtbank het beroep tegen de vrijheidsontnemende maatregel ter zitting behandeld en het onderzoek gesloten. Op 1 maart 2023 zou het beroep tegen de afwijzing van de asielaanvraag ter zitting worden behandeld.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 8 november 2022, C, B en X, ECLI:EU:C:2022:858, punt 75, volgt dat detentie tot de strikt noodzakelijke gevallen beperkt moet blijven en alleen kan worden bevolen of verlengd met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de vereisten en de wijze van toepassing ervan zijn vastgelegd. Verder volgt uit punt 87 van dit arrest dat de bewaringsrechter moet kunnen beslissen over elk relevant feitelijk en juridisch element om de rechtmatigheid van een maatregel van bewaring te beoordelen. Volgens de rechtbank moet zij daarbij elke voor haar beslissing relevante omstandigheid kunnen onderzoeken als zij dit nodig acht en valt daaronder ook de rechtmatigheid van een afwijzend asielbesluit dat nog niet in rechte vaststaat.
    
    De rechtbank heeft daarvoor onder andere verwezen naar artikel 8, eerste lid en derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn, waaruit volgt dat detentie niet mag om de enkele reden dat de verzoeker om internationale bescherming verzoekt en dat deze alleen mag plaatsvinden in het kader van een procedure om een beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden. Ook heeft zij verwezen naar artikel 9, eerste lid, van deze richtlijn, waarin staat dat de verzoeker voor een zo kort mogelijke termijn in bewaring wordt gehouden en alleen maar zo lang als de in artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn genoemde redenen van toepassing zijn. Verder heeft zij van belang geacht dat de staatssecretaris volgens paragraaf C1/2.5 van de Vc 2000 een vrijheidsontnemende maatregel opheft als blijkt dat een asielaanvraag zich niet leent voor afdoening in de grensprocedure, wat onder andere het geval is als sprake is van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn en er geen contra-indicaties zijn.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat er vijftien dagen zitten tussen de bewaringszitting en de geplande asielzitting. Het belang van een voortvarende beslissing zou worden geschonden als de rechtbank in deze procedure over de rechtmatigheid van de grensdetentie voor de inhoudelijke toetsing van het asielbesluit zou verwijzen naar de asielzitting van 1 maart 2023. Daarom acht zij zich gehouden om het asielbesluit zelf inhoudelijk te toetsen.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris de asielaanvraag van de vreemdeling ten onrechte als kennelijk ongegrond afgewezen, gezien de veiligheidssituatie in Libië. Zij heeft daarom geoordeeld dat de staatssecretaris de vrijheidsontnemende maatregel ten onrechte niet heeft opgeheven zodra de Libische nationaliteit van de vreemdeling vaststond en niet bleek van contra-indicaties om hem een asielvergunning te verlenen.
    
    Unierechtelijk toetsingskader
    
    3.       Zoals het Hof heeft overwogen in het arrest C, B en X, punt 75, mag bewaring alleen met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de vereisten voor bewaring zijn vastgelegd. Deze algemene en abstracte regels die met gemeenschappelijke Unienormen de vereisten voor bewaring vastleggen, zijn neergelegd in artikel 8, tweede en derde lid, en artikel 9, eerste, tweede en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn en in artikel 28, tweede, derde en vierde lid, van de Dublinverordening (punt 76). Om de daadwerkelijke naleving van deze vereisten te verzekeren, moet de bewaringsrechter kunnen beslissen over elk relevant feitelijk en juridisch element om de rechtmatigheid van een maatregel van bewaring te beoordelen (punt 87). Uit dit arrest volgt dat de bewaringsrechter gehouden is om deze vereisten voor een rechtmatige bewaring ambtshalve te toetsen, ook als daarover geen beroepsgrond is aangevoerd.
    
    3.1.    Grensdetentie is geoorloofd onder de vereisten genoemd in artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn. Uit die bepaling volgt dat een verzoeker in bewaring mag worden gehouden om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over het recht om het grondgebied te betreden. Het tweede lid van die bepaling schrijft voor dat bewaring alleen mag op grond van een individuele beoordeling van het geval, indien geen andere, minder dwingende maatregel effectief kan worden toegepast. Uit artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn volgt dat de bewaring zo kort mogelijk moet duren en slechts zolang als de in artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn genoemde redenen van toepassing zijn. Daaruit volgt ook dat administratieve procedures die verband houden met de daar genoemde redenen voor bewaring, met de nodige zorgvuldigheid moeten worden uitgevoerd. Vertraging in de administratieve procedure die niet aan de verzoeker kan worden toegeschreven, is geen reden om de bewaring te laten voortduren. Deze vereisten zijn omgezet in artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 en artikel 5.1a, derde lid, van het Vb 2000.
    
    Het hoger beroep en de beoordeling daarvan
    
    4.       De staatssecretaris betoogt in zijn eerste grief terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bewaringsrechter niet bevoegd is om een inhoudelijk oordeel te geven over de rechtmatigheid van een besluit op een asielaanvraag. Hierover wordt het volgende overwogen.
    
    4.1.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt deze bevoegdheid niet uit het arrest C, B, en X en de in dat arrest genoemde vereisten voor een rechtmatige grensdetentie. De Afdeling verwijst voor die vereisten naar overweging 3.1 van deze uitspraak. Hieruit volgt kort gezegd dat een bewaringsrechter bij grensdetentie moet beoordelen of de procedure om een beslissing te nemen over het recht om het grondgebied te betreden met de nodige zorgvuldigheid en voortvarendheid wordt uitgevoerd.
    
    4.2.    De staatssecretaris heeft het asielverzoek in de grensprocedure behandeld. Hij heeft vervolgens binnen vier weken beslist over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden. Hiermee heeft de staatssecretaris voldoende voortvarend gehandeld. Er zijn verder ook geen aanwijzingen dat de staatssecretaris de administratieve procedure niet met de nodige zorgvuldigheid en voortvarendheid heeft uitgevoerd. Zodoende is hier voldaan aan de vereisten genoemd in het arrest C, B en X, zodat er om die reden geen sprake is van onrechtmatige grensdetentie.
    
    4.3.    In de uitspraak van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2870, onder 4.1, heeft de Afdeling geoordeeld dat de bewaringsrechter zich in beginsel niet inhoudelijk kan uitlaten over de vraag of een asielverzoek in de grensprocedure kan worden behandeld. Uit wat hiervoor onder 4.1 is overwogen, volgt dat het arrest C, B en X van het Hof geen aanleiding geeft om deze rechtspraak aan te passen. Verder overweegt de Afdeling nog als volgt.
    
    4.4.    In paragraaf C1/2.5 van de Vc 2000 staat weliswaar dat de staatssecretaris de grensdetentie opheft als hij concludeert dat de asielaanvraag niet binnen de grensprocedure verder kan worden behandeld. Maar de rechtbank heeft hieruit ten onrechte en in strijd met de hiervoor genoemde uitspraak van 22 december 2021 afgeleid dat zij bevoegd is het afwijzend asielbesluit inhoudelijk te toetsen. Bovendien treedt zij buiten de grenzen van het geding door de rechtmatigheid te beoordelen van een ander besluit dan het besluit waartegen beroep is ingesteld. Vergelijk de Afdelingsuitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:858, onder 5. De Afdeling wijst daarnaast op haar uitspraak van 27 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1190, onder 2.6, waarin zij heeft overwogen dat de in artikel 94 van de Vw 2000 gestelde korte termijnen aan een zorgvuldige gelijktijdige toetsing door de rechtbank van een maatregel tot bewaring samen met een meeromvattende beschikking in de weg staat. Dat geldt evenzo voor de rechterlijke beoordeling van de rechtmatigheid van de grensdetentie.
    
    5.       De staatssecretaris betoogt in zijn tweede grief verder terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het tijdsverloop van zes weken tussen het nemen van het afwijzende asielbesluit en de zitting van de rechtbank in de asielprocedure, niet tot een ander oordeel noopt. Dat de vreemdeling beroep heeft ingesteld tegen het afwijzende asielbesluit en dat het enige tijd duurde voordat de rechtbank dat beroep ter zitting kon behandelen, is daarbij niet doorslaggevend. Gelet op artikel 9, eerste lid, van de Opvangrichtlijn, leidt het tijdsverloop in dit geval namelijk niet tot het oordeel dat de vrijheidsontneming langer duurt dan noodzakelijk. De Afdeling wijst ter vergelijking op het arrest van het EHRM van 27 september 2011, Alim tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2011:0927JUD003941707, onder 59 en 60.
    
    6.       Grieven 1 en 2 slagen.
    
    Slotsom
    
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het is niet nodig wat de staatssecretaris verder heeft aangevoerd te bespreken. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken en de Afdeling ook ambtshalve geen reden ziet om de grensdetentie onrechtmatig te achten, is het beroep alsnog ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 21 februari 2023 in zaak nr. NL23.3095;
    
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    
    IV.     wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Buntjer, griffier.
    
    w.g. Wissels
    voorzitter
    
    w.g. Buntjer
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2023
    
    962