ECLI:NL:RBMNE:2024:3091, Rechtbank Midden-Nederland, 21-05-2024, UTR 23/1385
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo, weigering een omgevingsvergunning te verlenen voor kamerverhuur. Het college heeft ten onrechte niet getoetst of een combinatie van een binnenplanse en een buitenplanse afwijkingsbevoegdheid mogelijk is. Belangen onvoldoende gemotiveerd. Beroep gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/1385 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr. W. van Galen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug 
    (gemachtigde: E.T.E. Kemperman).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
      
        
          [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2], uit [plaats 2] (belanghebbenden)
      (gemachtigde: mr. E.A.W. Pleijsier).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Eiser is eigenaar van het perceel [adres 1] in [plaats 2] (het perceel). Het gebouw op het perceel bestaat uit een hoofdgebouw en een aanbouw op de begane grond. Het hoofdgebouw is in gebruik als studentenwoning en bestaat uit 15 studentenkamers (de kamers). In de aanbouw zijn twee zelfstandige appartementen (de appartementen) gesitueerd. Belanghebbenden wonen tegenover het perceel aan de [adres 2] in [plaats 2] . Zij ervaren veel overlast van de bewoners (voornamelijk studenten) van de woning op het perceel. Na diverse meldingen hebben belanghebbenden op 9 mei 2021 een verzoek ingediend bij het college om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Op advies van het college heeft eiser op 22 april 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het toestaan van permanente kamerverhuur in strijd met het bestemmingsplan (de aanvraag). Het college heeft met het besluit van 20 juni 2022 geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen (het weigeringsbesluit). Daartegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 20 januari 2023 is het college bij de weigering gebleven. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 oktober 2023 – gelijktijdig, maar niet gevoegd, met het beroep met zaaknummer UTR 22/5333 – op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college, vergezeld door [A] , derde-belanghebbende en de gemachtigde van derde-belanghebbende, vergezeld door [B] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.
    3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of het college terecht geweigerd heeft de omgevingsvergunning te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Toetsingskader en het geschil
      
    
    5. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘Doorn Centrum’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Wonen-S1’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 5’. De voor ‘Wonen-S1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met de uitoefening van een beroep- en of bedrijf aan huis. Het gebruik van woningen voor kamerbewoning is in het bestemmingsplan niet toegestaan. Artikel 25.5 van de planregels van het bestemmingsplan bepaalt dat het college hiervan kan afwijken mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. 
    6. Om het huidige gebruik te legaliseren heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor afwijkend gebruik. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de aanvraag zowel de verhuur van vijftien studentenkamers in het hoofdgebouw als de twee zelfstandige appartementen in de aanbouw op de begane grond omvat. 
    7. Het college kan alleen gebruik maken van de aan hem gegeven bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, als de activiteit waarvoor hij de vergunning verleent niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij het nemen van de beslissing of hij wel of geen gebruik maakt van de aan hem gegeven bevoegdheid komt aan het college beleidsruimte toe. Daarbij moet het college alle betrokken belangen afwegen. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiser of het college in redelijkheid tot een weigering van de omgevingsvergunning kon komen. 
    Heeft het college het juiste toetsingskader gehanteerd?
    8. Het college heeft in het weigeringsbesluit overwogen dat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 25.5 van de planregels van het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor de gevraagde omgevingsvergunning. Op het perceel worden 15 kamers en twee zelfstandige appartementen verhuurd. Er is volgens het college daardoor geen sprake van huisvesting van één huishouden. Doordat er ook twee zelfstandige appartementen zijn gerealiseerd is er sprake van splitsing van het pand en het toevoegen van extra woningen. Artikel 25.5 biedt daarvoor geen grondslag. Het college heeft vervolgens getoetst of er buitenplans kan worden afgeweken met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht (Bor). Daarvoor heeft het college gekeken naar het Beleid planologische afwijkingen (het beleid). Ook daarin zijn meerdere huishoudens binnen de bestemming Wonen-S1 niet rechtstreeks toelaatbaar op grond van hoofdstuk 4.10. Tot slot heeft het college getoetst of de omgevingsvergunning verleend kan worden op basis van de inherente afwijkingsbevoegdheid. Het college heeft dus getoetst of er sprake is van bijzondere omstandigheden die het rechtvaardigen dat het beleid opzij wordt gezet. Het college overweegt dat door het gebruik van het pand op het perceel door zoveel mensen, de belangen van omwonenden onevenredig worden geschaad. Het college besluit de omgevingsvergunning daarom te weigeren. 
    9. Eiser voert aan dat het college het toetsingskader onjuist heeft toegepast. Het college had volgens eiser gebruik kunnen maken van een combinatie van een binnenplanse en een buitenplanse afwijkingsbevoegdheid om strijdigheden van de aanvraag met het bestemmingsplan op te heffen. Bovendien heeft het college ten onrechte getoetst aan artikel 4:84 van de Awb. Het college had een “gewone” belangenafweging moeten maken. 
    10. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan voorziet in een bepaling om voor de kamerbewoning af te wijken van het bestemmingsplan. Het beleid voorziet daarnaast ook in een bepaling om voor de kamerbewoning af te wijken van het bestemmingsplan. Voor dit onderdeel van de aanvraag kan zowel binnenplans als buitenplans een omgevingsvergunning worden verleend, als aan de in de artikelen genoemde voorwaarden wordt voldaan. 
    11. Voor de aanbouw met daarin de appartementen ziet de rechtbank geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Voor de appartementen is sprake van twee extra huishoudens. Het beleid voorziet wel in een bepaling om extra woningen binnen de bebouwde kom toe te staan. Voor dit onderdeel van de aanvraag kan buitenplans een omgevingsvergunning worden verleend, als aan de in het beleid genoemde voorwaarden wordt voldaan. 
    12. De Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) heeft eerder overwogen dat er noch op grond van de tekst van artikel 4 van bijlage II bij het Bor noch op grond van de wetsgeschiedenis of de totstandkoming ervan, aanleiding bestaat om ervan uit te gaan dat deze aan het college gegeven bevoegdheid niet in combinatie met de regels voor binnenplanse afwijking toegepast kan worden. Het college kan van deze bevoegdheid gebruik maken en de afwijkingsmogelijkheden van de genoemde bepalingen combineren. 
    
      13. Zoals vermeld in overweging 7 heeft het college de keuze om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. In dit geval dienen de belangen van partijen afhankelijk van de gekozen bepaling te worden afgewogen. Uiteindelijk moet over de combinatie van de gekozen bepalingen beoordeeld worden of het in totaliteit ruimtelijk aanvaardbaar is.
      13. De rechtbank overweegt daarbij dat het doel van een beleidsregel is om voor burgers inzichtelijk te maken op welke wijze het bestuursorgaan een aan hem toegekende bevoegdheid uitoefent. Een beleidsregel geeft daarmee duidelijkheid en rechtszekerheid aan burgers. Het uitgangspunt is dan ook dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn. Als in een beleidsregel een bepaald gebruik wordt benoemd, moet het college de gevraagde vergunning daaraan toetsen. Doet hij dit niet dan zou het doel van de beleidsregel en de rechtszekerheid die daarmee is gediend teveel worden aangetast.
    
    
    
      15. In het beleid is in artikel 4.10.3 bepaald dat in een aantal, daarna beschreven, situaties in elk geval sprake is van een goede ruimtelijke ordening en een zorgvuldige belangenafweging. Dat betekent dat het college in het beleid situaties heeft beschreven waarin, als aan de voorwaarden wordt voldaan, een omgevingsvergunning zal worden verleend tot afwijking van het bestemmingsplan. Voor kamerbewoning zijn deze voorwaarden opgenomen in artikel 4.10.3.3, voor extra woningen zijn de voorwaarden opgenomen in artikel 4.10.3.4. Onder g. van dit artikel is bepaald dat per concreet geval een afweging moet worden gemaakt als het betreffende perceel niet valt binnen één van de bestemmingen genoemd onder a. 
      15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ten onrechte niet getoetst of er binnenplans, dan wel met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor, kan worden afgeweken van het bestemmingsplan voor wat betreft de kamerbewoning. Ook heeft het college ten onrechte niet getoetst of er met toepassing van datzelfde artikel uit het Bor, en artikel 4.10.3.4. van het beleid, kan worden afgeweken van het bestemmingsplan voor wat betreft de appartementen. Het college heeft getoetst of kan worden afgeweken van het beleid met toepassing van artikel 4:84 Awb, zonder eerst te motiveren waarom niet wordt voldaan aan de voorwaarden genoemd in het beleid. Dit betekent dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft. 
      15. Voordat de rechtbank bepaalt welke consequentie zij aan dit gebrek aan het bestreden besluit verbindt, zal zij eerst de andere beroepsgronden van eiser beoordelen. 
    
    Is de huidige verhuur van 15 kamers ruimtelijk aanvaardbaar?
    
      18. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat het huidige gebruik van het pand in overeenstemming is met de woonfunctie. Partijen verschillen met elkaar van mening over de invulling van de woonfunctie en of deze ruimtelijk aanvaardbaar is.
      18. Het college stelt zich op het standpunt dat het aantal van 15 verhuurde kamers op het perceel ruimtelijk niet aanvaardbaar is, het zijn teveel kamers. Hij voert daarbij aan dat volgens de basisadministratie het aantal studenten sinds 1996 meer dan verdubbeld is. Voor één huishouden wordt uitgegaan van 4-6 personen. De woning op het perceel is vele malen groter dan een gemiddelde woning en dus zouden er meer kamers verhuurd kunnen worden. Het college wil toewerken naar een situatie waarbij 6-8 kamers worden verhuurd in het hoofdgebouw, naast de twee zelfstandige appartementen in de aanbouw. Dit aantal vindt het college wel ruimtelijk aanvaardbaar.
      18. Eiser is het daar niet mee eens. Er hebben sinds 1989 altijd al 12 studenten in het pand gewoond. In andere panden heeft het college wel 12-14 kamers vergund. 
      18. De rechtbank is van oordeel dat voldoende aannemelijk is dat de kamers in het hoofdgebouw al gedurende langere tijd aan minimaal 12 kamerbewoners zijn verhuurd. Het college heeft in zijn motivering onvoldoende duidelijk gemaakt waarom het huidige gebruik op het perceel niet langer wenselijk is. Het college heeft in andere panden de verhuur van 12 kamers aan studenten wel aanvaardbaar geacht. Het pand op het perceel is groter en bovendien vrijstaand. Deze punten zijn door het college niet voldoende in zijn onderbouwing meegenomen.  
    
    
    
      
        Worden de belangen van de eigenaren en/of gebruikers van betrokken en nabijgelegen gronden onevenredig geschaad?
      
    
    
      22. Het college stelt in het bestreden besluit dat het gebruik van het pand op het perceel door het grote aantal bewoners afbreuk kan doen aan het woongenot van omwonenden. Door het hoge aantal bewoners is de kans op (onevenredige) hinder daarmee ook ontoelaatbaar hoog, zo stelt het college.
      22. Zoals de Afdeling heeft overwogen is er een ruimtelijk relevant verschil tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Hierbij gaat het onder meer om (geluids)overlast. Dit ruimtelijk relevante verschil geldt te meer bij kamerverhuur aan studenten, alleen al vanwege de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de te onderscheiden groepen bewoners. Een verschil in beoordeling tussen enerzijds panden die worden gebruikt voor kamerverhuur - in het bijzonder aan studenten - en anderzijds bewoning door één huishouden, is daarom gerechtvaardigd. Naar het oordeel van de rechtbank moet het college echter wel beoordelen wat in dit specifieke geval de invloed van de kamerverhuur is op het woon- en leefklimaat van de omgeving.
    
    
      24. De rechtbank overweegt dat het hoofdgebouw op het perceel al sinds 1989 onafgebroken gebruikt wordt door minimaal 12 kamerbewoners/studenten. Uit de stukken kan niet afgeleid worden dat dit gebruik gedurende die lange periode tot overlast heeft geleid. Belanghebbenden ervaren overlast van de kamerbewoners. In de periode 5 april 2019 tot en met 24 januari 2022 hebben zij in totaal zes meldingen van overlast gedaan, de meeste in het coronajaar 2021. Uit de controlerapporten is niet eenduidig op te maken dat de meldingen terecht zijn, dan wel toe te rekenen zijn aan de kamerbewoners. Er wordt volgens de stukken ook (geluids)overlast veroorzaakt door jongeren in het tegenover het perceel gelegen Ludenbos. Op de zitting hebben belanghebbenden erkend dat er momenteel geen sprake (meer) is van onevenredige hinder van de kamerbewoners. Zij vrezen echter dat dit een momentopname is, de situatie kan verslechteren als er andere bewoners in het pand komen wonen. 
      24. In het bestreden besluit is niet kenbaar rekening gehouden met de bestaande verhuurde situatie van het pand. Ook worden de belangen van eiser niet zichtbaar meegenomen in de overwegingen van het college. Bij de toetsing van de ruimtelijke impact en de vraag of deze aanvaardbaar is dient het college alle omstandigheden te betrekken. Bij de beoordeling van de aanvraag moet het college meewegen of de te verwachten (geluids)overlast vanuit het pand op het perceel gelet op de overige belangen evenredig is, waarbij aan de omgevingsvergunning desnoods ook meetbare voorschriften kunnen worden verbonden. 
      24. Gelet op het voorgaande heeft het college het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Daarnaast kleeft er een gebrek aan het bestreden besluit voor wat betreft de toetsing aan de toepasselijke wet- en regelgeving en het beleid.  
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    27. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank bepaalt dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eiser moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Griffierecht en proceskosten
    28. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
    Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 20 januari 2023;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2024.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
              
              
              
              
            
          
          
            
              griffier
            
            
              rechter
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Artikel 12 van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Dit volgt uit artikel 23.1, sub b onder 5, van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1o, van de Wabo.
  
  
     Beleidsregel ex. artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Zoals bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Artikel 25.5 van de planregels.
  
  
     Hoofdstuk 4.10 van het beleid, met name artikel 4.10.3.3
  
  
     Hoofdstuk 4.10 van het beleid, met name artikel 4.10.3.4.
  
  
     De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2023, ELCI:NL:RVS:2023:2675.
  
  
     Dit volgt uit artikel 4:84 van de Awb.
  
  
     Hierbij verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de Afdeling van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1907 en 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2276.
  
  
     De rechtbank doet dit met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.