ECLI:NL:RBLIM:2021:2746, Rechtbank Limburg, 30-03-2021, AWB 20/1311 en 20/1312
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2021-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De burgemeester heeft exploitatievergunningen verleend met een beperkte duur, omdat de vergunningen schaars zouden zijn. De vergunningen worden namelijk in dit geval aan coffeeshops verleend en in de betreffende gemeente geldt een maximum aantal voor coffeeshops. De rechtbank oordeelt dat de exploitatievergunningen zijn verleend voor uitsluitend de legale horeca-activiteiten. De exploitatievergunningen zien niet op de handel in softdrugs. Exploitatievergunningen voor legale horeca-activiteiten zijn niet gelimiteerd, zodat zij niet schaars zijn. De duur van de vergunningen mocht daarom niet worden beperkt.
      
      De rechtbank overweegt ten overvloede dat ook gedoogverklaringen niet onderworpen kunnen zijn aan de regels ter zake schaarse vergunningen. Gedoogverklaringen zijn namelijk geen vergunningen. Het toepassen van de regels betreffende schaarse vergunningen zou bovendien resulteren in regulering van de verkoop van softdrugs, wat niet mogelijk is onder de huidige Opiumwet. Tot slot zijn de regels omtrent schaarse vergunningen gebaseerd op Unierechtelijke vrijheden en beschermen zij (potentiële concurrenten. In dit geval zijn die concurrenten echter coffeeshophouders die zich juist niet op die Unierechtelijke vrijheden kunnen beroepen, omdat de vrijheden niet van toepassing zijn op illegale goederen zoals softdrugs. Dat in Nederland de verkoop van softdrugs door coffeeshops wordt gedoogd, betekent niet dat de verkoop legaal is.

[RECHTBANK] limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 20/1311 en ROE 20/1312
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaken tussen
    
    
      
        ROE 20/1311
      
    
    
    Sky Roermond B.V ., gevestigd te Roermond, Sky
    (gemachtigde: mr. G.A.C. Beckers),
    
    
      
        ROE 20/1312
      
    
    
    Skunk Roermond B.V. , gevestigd te Roermond, Skunk
    (gemachtigde: mr. G.A.C. Beckers) 
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Roermond, de burgemeester
    (gemachtigden: mr. M.G.G. van Nisselroij en mr. M.J.H. Verburg).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 10 oktober 2019 (de exploitatievergunningen) heeft de burgemeester aan Sky een vergunning verleend voor de exploitatie van een horecabedrijf aan [adres 1] in Roermond en aan Skunk een vergunning verleend voor de exploitatie van een horecabedrijf aan [adres 2] in Roermond.
    
    
    
      Bij eveneens afzonderlijke besluiten van 2 april 2020 (de bestreden besluiten) heeft de burgemeester de bezwaren van eiseressen tegen de exploitatievergunningen ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
    
    
    
      De burgemeester heeft verweerschriften ingediend en de op de zaken betrekking hebbende stukken ingezonden.
    
    
    
      De zaken zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun bestuurder, [naam] , en laten bijstaan door hun gemachtigde. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. 
    
    
    
      Na de zitting heeft de burgemeester een aanvullend stuk ingediend. Daarna is het onderzoek gesloten. 
      
        Overwegingen
      
    
    
    
      
        Wat is de kern van deze uitspraak?
      
      1. De burgemeester heeft exploitatievergunningen verleend aan eiseressen voor de duur van vijf jaar. Die beperkte duur is volgens de burgemeester noodzakelijk, omdat de vergunning volgens haar schaars is. De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat de exploitatievergunningen ten onrechte voor een beperkt aantal jaren zijn verleend. Het gaat namelijk niet om schaarse vergunningen en er is ook geen andere reden om de duur van de vergunningen te beperken. 
    
    
    
      1.1.
      Verder oordeelt de rechtbank dat één specifiek voorschrift niet aan de exploitatievergunningen mocht worden verbonden. Dat voorschrift bepaalt namelijk dat het vóór de openingstijd ophouden in de nabijheid van de inrichting (door klanten) als overlast wordt aangemerkt en dat vindt de rechtbank niet redelijk. De andere voorschriften, die bepalen hoe en waar beveiligers hun werkzaamheden moeten uitvoeren, blijven wel in stand.
      
      
        
          Wat is de achtergrond van deze zaak?
        
        2. Sky exploiteert al enige tijd een coffeeshop op [adres 1] in Roermond. Aan Sky zijn opvolgende, tijdelijke vergunningen verleend voor de exploitatie van een horecabedrijf. In deze procedure staat de meest recente vergunning centraal. Datzelfde geldt voor Skunk , die al enige tijd een coffeeshop op [adres 2] in Roermond exploiteert.
      
      
    
    
      2.1.
      De burgemeester heeft een aantal voorschriften en nadere voorschriften verbonden aan de exploitatievergunningen, waaronder enkele voorschriften die zien op de verplichting om beveiligingsmedewerkers in te huren met als doel om overlast zo veel als mogelijk te voorkomen. Eiseressen zijn het niet eens met die voorschriften, omdat zij onduidelijk, onredelijk en in strijd met de wet zijn, aldus eiseressen. 
      
    
    
      2.2.
      De burgemeester heeft beide exploitatievergunningen voor een beperkte duur verleend, omdat vergunningen voor coffeeshops volgens haar schaars zijn. Eiseressen vinden dit niet juist, omdat de vergunningen niet zijn verleend voor het exploiteren van een coffeeshop, maar voor het verkopen van alcoholvrije dranken. Vergunningen hiervoor zijn niet schaars.
      
    
    
      2.3.
      Eiseressen en diverse omwonenden hebben bezwaar gemaakt tegen de exploitatievergunningen. De burgemeester heeft alle bezwaren ongegrond verklaard. De omwonenden hebben geen beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten; eiseressen wel. 
      
      
        
          Wat is de reden voor de bestreden besluiten?
        
        3. In de exploitatievergunningen is vermeld dat daaraan voorschriften worden verbonden met het oog op de handhaving van de openbare orde en ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving. Voorts is in de exploitatievergunningen vermeld dat de gemeenteraad van Roermond bij besluit van 11 november 1997 heeft besloten tot het instellen van een maximumaantal van twee coffeeshops. Daardoor is volgens de burgemeester het aantal voor de exploitatie van coffeeshops benodigde vergunningen beperkt. Volgens de burgemeester betekent dit dat de vergunningen niet voor onbepaalde tijd kunnen worden verleend. In plaats daarvan worden de vergunningen voor een duur van vijf jaar verleend.
      
    
    
      3.1.
      Bij de exploitatievergunningen zijn voorschriften en nadere voorschriften opgenomen. Een van de voorschriften is dat eiseressen afdoende maatregelen moeten nemen om zo veel mogelijk overlast te voorkomen in de omgeving van de coffeeshops. Daartoe behoort de inzet van beveiligers (ook sfeerbeheerders genoemd). De exploitatievergunningen verwijzen naar ‘Nadere voorschriften sfeerbeheer coffeeshop Sky ’ respectievelijk ‘Nadere voorschriften sfeerbeheer coffeeshop Skunk ’ (de nadere voorschriften) die bij de vergunningen zijn gevoegd ter verduidelijking van onder meer het begrip overlast en de taken en verantwoordelijkheden van de beveiligers. Onder overlast wordt volgens de nadere voorschriften ook begrepen het voor de openingstijd ophouden van klanten in de nabijheid van de coffeeshop. Volgens de nadere voorschriften moeten de beveiligers bovendien niet alleen in de coffeeshops, maar ook daarbuiten overlast zo veel als mogelijk voorkomen. In de nadere voorschriften is daarom een bepaald openbaar gebied aangewezen als gebied waar de beveiligers hun werkzaamheden moeten verrichten. 
      
    
    
      3.2.
      Bij de bestreden besluiten heeft de burgemeester de vergunningvoorschriften gewijzigd, in die zin dat het voorkomen van overlast is veranderd van een resultaatsverplichting in een inspanningsverplichting. Voor het overige heeft de burgemeester de exploitatievergunningen ongewijzigd in stand gelaten en de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
      
      
        
          Waarom zijn eiseressen het niet eens met het bestreden besluit?
        
        4. Eiseressen zijn het niet eens met twee aspecten van de bestreden besluiten. Het eerste ziet op de tijdelijke duur van de vergunningen en het tweede ziet op de nadere voorschriften die aan de exploitatievergunningen zijn verbonden.
      
      
    
    
      4.1.
      Volgens eiseressen is geen sprake van schaarse vergunningen, omdat de Dienstenwet (en de Dienstenrichtlijn) niet van toepassing is op de gedoogstatus voor coffeeshops. Voorts is alleen een exploitatievergunning verleend voor de verkoop van alcoholvrije drank, wat geen schaarse markt is. Tot slot kan de burgemeester zich niet op het standpunt stellen dat het gelijkheidsbeginsel van toepassing is. Dat gelijkheidsbeginsel ligt ten grondslag aan de rechtsnorm dat bij schaarse vergunningen op enigerlei wijze ruimte moet worden geboden aan (andere/alle) gegadigden om naar de beschikbare vergunningen mee te dingen. Eiseressen exploiteren de coffeeshops al en in dit geval is sprake van een verlenging van de exploitatievergunningen en van de gedoogstatus. Anderen die een coffeeshop in de gemeente Roermond willen exploiteren, zullen nieuwkomers zijn, zodat geen sprake is van gelijke gevallen.
      
    
    
      4.2.
      Eiseressen stellen dat de omschrijving van het begrip ‘overlast’ in de voorschriften onredelijk is, omdat daaronder ook wachtende klanten vóór openingstijd vallen. Een wachtrij kan echter onmogelijk worden voorkomen, zodat al bij voorbaat vaststaat dat eiseressen niet aan de vergunningvoorschriften kunnen voldoen. De voorschriften die zien op de door eiseressen in te huren beveiligers en de door hen te verrichten werkzaamheden maken niet duidelijk wat precies van de beveiligers wordt verwacht. Zo is niet duidelijk of zij moeten optreden tegen iedereen in het openbare gebied, of slechts tegen bezoekers van de coffeeshops. Voorts is niet duidelijk welk optreden precies wordt verwacht van de beveiligers. Moeten zij bijvoorbeeld zelf handhaven, of moeten zij de politie of gemeentelijke handhaving bellen als zij een overtreding constateren? De voorschriften ten aanzien van de door de beveiligers uit te voeren taken zijn volgens eiseressen ook in strijd met de Wet op de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (de Wpbr), omdat de voorschriften tot gevolg hebben dat de beveiligers taken uitvoeren die zijn voorbehouden aan aangewezen politie- of gemeenteambtenaren.
      
      
        
          Welke vragen gaat de rechtbank bespreken?
        
      
      5. Voordat de rechtbank kan toekomen aan de beoordeling van de beroepsgronden, moet zij nagaan wat de reikwijdte van de exploitatievergunningen is. Is dit slechts een vergunning voor legale horeca-activiteiten, of ziet zij ook op de verkoop van softdrugs?
      De rechtbank zal daarom hierna de volgende vragen beantwoorden:
      a. wat is de reikwijdte van de exploitatievergunning?
      b. mocht de burgemeester de duur van de exploitatievergunningen beperken tot vijf jaar?
      c. heeft de burgemeester in redelijkheid de gewraakte voorschriften aan de exploitatievergunningen kunnen verbinden?
      
      
        
          Wat is de reikwijdte van de exploitatievergunningen?
        
      
      6. Aan eiseressen is volgens de tekst van de exploitatievergunningen “een vergunning voor de exploitatie van een horecabedrijf (coffeeshop)” verleend. Voor zover de burgemeester heeft willen stellen dat met de exploitatievergunningen ook de verkoop van softdrugs wordt vergund, is dat in strijd met de Opiumwet die verkoop van softdrugs verbiedt. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat dit verbod betekent dat de verkoop van softdrugs niet kan worden gereguleerd. Het vergunnen van de verkoop van softdrugs is een dergelijke, niet toegestane, regulering. De rechtbank ziet overigens ook geen aanleiding om aan te nemen dat de exploitatievergunningen in dit geval de verkoop van softdrugs inderdaad vergunnen. In de exploitatievergunningen is namelijk niet opgenomen dat eiseressen op grond van de exploitatievergunning het recht hebben om softdrugs te verhandelen vanuit de horeca-inrichtingen. 
      
    
    
      6.1.
      Los van het voorgaande omschrijft artikel 2:27 van de Algemene Plaatselijke Verordening Roermond (de APV) een horecabedrijf als volgt: 
      
      
        “de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder een horecabedrijf wordt in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis. Onder horecabedrijf wordt tevens verstaan een bij dit bedrijf behorend terras en andere aanhorigheden.”
      
      
    
    
      6.2.
      In de APV is geen afzonderlijke regeling opgenomen voor exploitatievergunningen voor inrichtingen gericht op de verkoop van softdrugs. De burgemeester is daarom niet bevoegd om een (exploitatie)vergunning te verlenen ten behoeve van de verkoop van softdrugs.
      
    
    
      6.3.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat met de exploitatievergunningen slechts legale (horeca-)activiteiten worden vergund. De verboden activiteiten (verkoop van softdrugs) worden niet vergund, maar gedoogd. Gedogen is niet gelijk te stellen met legaliseren. Een gedoogverklaring is bovendien geen besluit en kan ook niet gelijkgesteld worden met een besluit. Dit is slechts anders in gevallen waarin de gedoogverklaring wordt ingetrokken. Dat is echter in onderhavige zaken niet aan de orde.
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank kan in deze zaken dan ook alleen oordelen over de exploitatievergunningen voor zover die zien op het uitbaten van een legaal horecabedrijf. 
      
      
        
          Mocht de burgemeester de duur van de exploitatievergunningen beperken tot vijf jaar?
        
      
      
      
        
          Wat is het toetsingskader?
        
        7. In de exploitatievergunningen is vermeld dat de duur ervan wordt beperkt tot vijf jaar op grond van artikel 33 van de Dienstenwet, omdat het aantal beschikbare vergunningen is beperkt om dwingende redenen van algemeen belang. 
      
      
    
    
      7.1.
      Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) bepaalt dat een aan een dienstverrichter verleende vergunning geen beperkte geldigheidsduur heeft, tenzij het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang. Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b van de Dienstenwet. 
      
    
    
      7.2.
      In de verweerschriften in beroep heeft de burgemeester nog een tweede grondslag aan de beperking van de duur ten grondslag gelegd. In het Nederlands recht geldt volgens de burgemeester een rechtsnorm die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. De burgemeester verwijst hierbij naar een uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016. De rechtbank zal niet alleen de oorspronkelijke -bij punt 7.1. genoemde- grondslag, maar ook deze tweede grondslag hierna beoordelen.
      
      
        
          Is sprake van een schaarse vergunning?
        
        8. Volgens een algemeen gehanteerde definitie is sprake van schaarse publieke rechten "als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft". Niet is gebleken dat een maximumaantal geldt ten aanzien van exploitatievergunningen voor horecabedrijven. Gelet hierop en op de ruime omschrijving van het begrip horecabedrijf in artikel 2.27 van de APV, moet er in beginsel van worden uitgegaan dat exploitatievergunningen voor horecabedrijven niet schaars zijn. 
      
      
    
    
      8.1.
      Het standpunt van de burgemeester dat in dit geval wel sprake is van schaarse vergunningen, omdat de exploitatievergunning is verleend aan een coffeeshop en het aantal coffeeshops is gemaximeerd, volgt de rechtbank niet. Zoals hiervoor is uiteengezet, heeft de burgemeester slechts exploitatievergunningen verleend (en mogen verlenen) voor de exploitatie van (legale) horeca-activiteiten en niet voor de verkoop van softdrugs. 
      
    
    
      8.2.
      Dat aan coffeeshops daarnaast ook een gedoogverklaring wordt afgegeven (of dat zij zonder gedoogverklaring worden gedoogd), staat los van de afgifte van de exploitatievergunningen. Eventueel zou kunnen worden betoogd dat de gedoogverklaringen op zichzelf bezien schaarse rechten zijn. De burgemeester stelt zich ook op het standpunt dat in de exploitatievergunningen impliciete gedoogverklaringen zijn opgenomen. Voor zover in de exploitatievergunningen impliciete gedoogverklaringen zijn opgenomen, stelt de rechtbank vast dat de burgemeester de duur van die gedoogverklaringen niet afzonderlijk heeft bepaald. Dat betekent dat de duur van de gedoogverklaringen, zo die al in de exploitatievergunningen gelezen dienen te worden, de duur van de exploitatievergunning volgt. 
      
      
        9. De burgemeester heeft een beleidsregel opgesteld voor de verdeling van exploitatievergunningen en gedoogverklaringen aan coffeeshops (de Beleidsregel houdende bepalingen inzake de verdeling van exploitatievergunningen coffeeshops gemeente Roermond 2020). Tegen een toewijzende gedoogverklaring kan geen rechtsmiddel worden aangewend. Zij kan dus niet aan de rechtbank worden voorgelegd. Partijen hebben, zoals uit deze procedure en de daarin ingenomen standpunten blijkt, wel behoefte aan duidelijkheid over de status van gedoogverklaringen voor coffeeshops. De rechtbank ziet daarom aanleiding om toch, ten overvloede, enkele inhoudelijke overwegingen in deze uitspraak op te nemen over de vraag of een (afzonderlijke) gedoogverklaring ten aanzien van de verkoop van softdrugs onderworpen kan zijn aan de regels ter zake schaarse vergunningen. De rechtbank vindt dat dit niet het geval kan zijn. Daartoe is het volgende van belang.
      
      
    
    
      9.1.
      Zowel de Dienstenwet als de Dienstenrichtlijn zien slechts op schaarse vergunningen. Ook de door de Afdeling geformuleerde algemene rechtsnorm ziet slechts op schaarse vergunningen. Een gedoogverklaring is echter geen vergunning. Evenmin kan voor de verkoop van softdrugs een vergunning worden verleend zolang de Opiumwet (onveranderd) geldt. 
      
    
    
      9.2.
      Voorts zijn de Dienstenwet, de Dienstenrichtlijn en de algemene rechtsnorm gebaseerd op Unierechtelijke vrijheden. Zij zijn gericht op de bescherming van de mededingingskansen. De regels die gelden voor schaarse vergunningen beschermen daarom de gegadigden voor een dergelijke schaarse vergunning. Ten aanzien van de verkoop van softdrugs zijn dat dan ook de (potentiële) uitbaters van coffeeshops die softdrugs willen verkopen. Het Europese Hof van Justitie heeft eerder geoordeeld dat coffeeshophouders zich, ten aanzien van de verkoop van softdrugs, niet kunnen beroepen op Unierechtelijke vrijheden. Nu zij zich niet kunnen beroepen op die vrijheden, kunnen zij zich evenmin beroepen op de daarop gebaseerde Dienstenwet, Dienstenrichtlijn en algemene rechtsnorm. Die regels strekken niet te hunner bescherming. 
      
    
    
      9.3.
      Het systeem dat de burgemeester voor ogen heeft met de in overweging 9 genoemde beleidsregel, zou neerkomen op regulering van de verkoop van softdrugs. De burgemeester onderkent dat ook, omdat de toelichting op de beleidsregel als volgt begint: “Met deze beleidsregel wordt een duidelijk kader gesteld waarmee de gemeente Roermond de handel in softdrugs de komende jaren kan reguleren.”. Het is echter vaste rechtspraak dat regulering van de verkoop van softdrugs niet mogelijk is zolang de Opiumwet die verkoop verbiedt. 
      
    
    
      9.4.
      Uit de door de burgemeester genoemde uitspraak van de Afdeling kan niet worden afgeleid dat de Afdeling de in de vorige overweging genoemde vaste rechtspraaklijn heeft willen verlaten. Na die uitspraak heeft de Afdeling immers nog de vaste lijn bevestigd (bijvoorbeeld in de uitspraak waarnaar hiervoor in overweging 6 is verwezen). Evenmin is in die uitspraak een aanknopingspunt te vinden voor het standpunt dat het geoorloofd is om beleidsregels op te stellen die uitdrukkelijk tot doel hebben om de handel in softdrugs te reguleren.
      
    
    
      9.5.
      Om de voorgaande redenen, zowel ieder voor zich als in onderlinge samenhang gelezen, is de rechtbank van oordeel dat de regels die gelden voor de verdeling van schaarse vergunningen niet van toepassing zijn op een gedoogverklaring voor de verkoop van softdrugs. 
      
      
        
          Konden de exploitatievergunningen voor bepaalde tijd worden verleend?
        
        10. Zoals uit rechtspraak van de Afdeling volgt, vallen horeca-activiteiten onder de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn. Gelet op artikel 11 van de Dienstenrichtlijn en artikel 33 van de Dienstenwet geldt een vergunning voor onbepaalde tijd, tenzij zich een van de in die artikelen genoemde uitzonderingen voordoet. Aangezien de door de burgemeester ingeroepen uitzondering zich niet voordoet en ook anderszins niet is gebleken van een andere uitzondering, dienen de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd te gelden. 
      
      
    
    
      10.1.
      Ter zitting heeft de burgemeester gesteld dat de exploitatievergunningen ook een beperkte duur hebben ter bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Dit standpunt is niet eerder in de procedure ingenomen en de besluitvorming bevat geen aanknopingspunt dat de burgemeester met de beperkte duur daadwerkelijk de openbare orde of het woon- en leefklimaat heeft willen beschermen. Dit standpunt van de burgemeester laat de rechtbank dan ook verder buiten beschouwing.
      
      
        
          Wat is de conclusie met betrekking tot de duur van de exploitatievergunningen?
        
      
      11. De rechtbank is in dit geval van oordeel dat geen sprake is van een schaars recht en dat evenmin een andere reden bestaat om de exploitatievergunningen voor bepaalde duur te verlenen. De exploitatievergunningen dienen voor onbepaalde tijd te gelden. Dit betekent dat voorschrift 1, waarmee de duur van de exploitatievergunningen wordt beperkt, niet aan de exploitatievergunningen mocht worden verbonden.
      
      
        
          Heeft de burgemeester in redelijkheid de gewraakte voorschriften aan de exploitatievergunningen kunnen verbinden?
        
      
      
      
        
          Wat is het toetsingskader?
        
      
      12. Op grond van artikel 1:4, eerste lid, van de APV kunnen aan een vergunning die krachtens de APV wordt verleend, voorschriften en beperkingen worden verbonden. Die voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning is vereist.
      13. De burgemeester heeft voorschriften aan de exploitatievergunningen verbonden. Een van de voorschriften luidt als volgt:
      
      
        “U neemt afdoende maatregelen om te voorkomen dat overlast ontstaat in de omgeving van de coffeeshop. Ter voorkoming van overlast stelt u in ieder geval voldoende, maar minimaal twee beveiligers aan. […] Het sfeerbeheer wordt uitgevoerd conform de bij deze vergunning gevoegde ‘Nadere voorschriften sfeerbeheer coffeeshop Skunk ’.”
      
      
      
        Als algemene definitie van ‘overlast’, is in de nadere voorschriften het volgende opgenomen:
      
      
      
        “Overlast kan worden aangeduid als een gedraging waarvan in redelijkheid mag worden aangenomen dat die door anderen als hinderlijk dan wel bedreigend kan worden ervaren.”
      
      
    
    
      13.1.
      In de nadere voorschriften is opgenomen dat het sfeerbeheer wordt uitgevoerd vanaf een half uur voor openingstijd van de inrichting tot een half uur na sluitingstijd van de inrichting. Verder is in de nadere voorschriften een aantal situaties opgenomen die als overlast worden aangemerkt en is een omschrijving gegeven van wat het sfeerbeheer inhoudt.
      
      
        14. Het al dan niet verbinden van voorschriften aan een exploitatievergunning is een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester. Dat houdt in dat de burgemeester een zekere mate van vrijheid heeft bij de beslissing om wel of geen voorschriften aan een exploitatievergunning te verbinden. Datzelfde geldt voor de vaststelling van de voorschriften zelf. De bestuursrechter moet beoordelen of de burgemeester in redelijkheid de gewraakte voorschriften aan de exploitatievergunning heeft kunnen verbinden.
      
      
    
    
      14.1.
      De burgemeester heeft voorschriften aan de exploitatievergunningen verbonden met het oog op de handhaving van de openbare orde en ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf. Dit is een doel dat het verbinden van voorschriften aan de exploitatievergunningen kan rechtvaardigen. De burgemeester is daarom in het algemeen bevoegd om voorschriften aan de exploitatievergunningen te verbinden die zien op de voorkoming of beperking van overlast als gevolg van de exploitatie.
      
      
        
          Is voldoende duidelijk welke inzet van beveiligers wordt verwacht?
        
        15. In de nadere voorschriften is opgenomen dat de sfeerbeheerders bezoekers van de coffeeshop aanspreken teneinde overlast te voorkomen of te beëindigen (nader voorschrift 2.7). Voorts is in de nadere voorschriften opgenomen dat de sfeerbeheerders de overlastveroorzaker de toegang tot de coffeeshop ontzeggen, indien dit noodzakelijk blijkt te zijn (nader voorschrift 2.8). Voorts is in nader voorschrift 2.1. opgenomen dat de sfeerbeheerders bevoegde beveiligers zijn in dienst van een beveiligingsorganisatie als bedoeld in de Wpbr.
      
      
    
    
      15.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de in overweging 15 genoemde voorschriften voldoende duidelijk maken wat van eiseressen wordt verwacht. Ter zitting is vastgesteld dat de voorschriften enkel betrekking hebben op klanten van eiseressen. Dat volgt ook uit de tekst van de nadere voorschriften. Eiseressen moeten op basis van de nadere voorschriften sfeerbeheerders inzetten die klanten aanspreken. Dit moeten de sfeerbeheerders doen als overlast wordt veroorzaakt of als zij aanvoelen dat overlast dreigt te ontstaan. Van beveiligers die voldoen aan eisen die de Wbpr stelt, mag worden verwacht dat zij kunnen inschatten wanneer zich een overlastsituatie voordoet of dreigt voor te doen. Als een klant overlast veroorzaakt en als is gebleken dat het aanspreken van de klant onvoldoende is om de overlast te beëindigen, dan dient de toegang tot de coffeeshop te worden ontzegd. Verder dan aanspreken, gaat de inspanningsverplichting niet. Immers, in de nadere voorschriften is opgenomen dat de termen ‘sfeerbeheer’ en ‘overlast’ voor interpretatie vatbaar zijn, dat dit niet wenselijk is en dat daarom in de nadere voorschriften regels zijn opgenomen over hoe het sfeerbeheer moet worden uitgevoerd. Hiermee zou onverenigbaar zijn dat sfeerbeheer verder gaat dan specifiek omschreven in de nadere voorschriften.
      
    
    
      15.2.
      De sfeerbeheerders hoeven, zoals hiervoor is toegelicht, hun werkzaamheden slechts uit te voeren vanaf een half uur voor opening van de coffeeshops tot een half uur na sluiting van de coffeeshops.
      
    
    
      15.3.
      Aan eiseressen kan worden toegegeven dat onduidelijk kan zijn wie een klant van de coffeeshops is en wie niet. Echter, sfeerbeheerders hoeven niet iedereen aan te spreken. Zij hoeven slechts personen aan te spreken die overlast veroorzaken of dreigen te veroorzaken. In deze situaties kan van de sfeerbeheerders worden verwacht dat zij bij twijfel vragen of de overlast veroorzakende persoon een klant is van de coffeeshops.
      
    
    
      15.4.
      Voor zover eiseressen hebben opgemerkt dat de sfeerbeheerders geen bevoegdheid hebben om te controleren of klanten verboden middelen of alcoholhoudende substanties nuttigen, merkt de rechtbank op dat sprake is van een inspanningsverplichting en dat de sfeerbeheerders de middelen niet hoeven te controleren. Als de sfeerbeheerders zich inspannen om alcoholgebruik en gebruik van verdovende middelen zo veel als mogelijk te beëindigen of te voorkomen, dan wordt voldaan aan de opgelegde inspanningsverplichting. Bij twijfel over de vraag of sprake is van een alcoholhoudende substantie of een verboden middel, ligt het op de weg van de sfeerbeheerders om met de klant in gesprek te gaan om duidelijkheid te verkrijgen. Indien er geen enkele aanleiding is om aan te nemen dat sprake is van een alcoholhoudende substantie of een verboden middel, dan kan de burgemeester eiseressen niet tegenwerpen dat de inspanningsverplichting is geschonden als later blijkt dat toch sprake was van alcoholhoudende substanties of verboden middelen. 
      
    
    
      15.5.
      De door eiseressen gewraakte nadere voorschriften 3.1.3. tot en met 3.1.19. zijn dan ook voldoende duidelijk.
      
      
        
          Is de inzet van beveiligers in het publieke domein in strijd met de Wpbr?
        
        16. Eiseressen betogen dat de inzet van beveiligers in het publiek domein in strijd is met de Wpbr. Daartoe stellen eiseressen dat de sfeerbeheerders buiten de coffeeshop werkzaamheden moeten verrichten die eigenlijk tot de taak van de politie of de gemeentelijke handhaving behoren.
      
      
    
    
      16.1.
      Gelet op wat de rechtbank hiervoor in rechtsoverwegingen 15 tot en met 15.5 heeft overwogen, rust op de sfeerbeheerders slechts de verplichting om klanten van de coffeeshops aan te spreken als zij overlast (dreigen te) veroorzaken. Verder dan dat gaat de verplichting niet. Deze (beperkte) verplichting is niet in strijd met de Wpbr, ook niet als de werkzaamheden in het publieke domein worden uitgevoerd.
      
      
        
          Heeft de burgemeester in redelijkheid mogen bepalen dat het ophouden in de nabijheid van de inrichtingen als overlast wordt aangemerkt?
        
        17. In nadere voorschrift 3.1.2. is bepaald dat onder overlast in ieder geval wordt verstaan “Het voor de openingstijd ophouden in de nabijheid van de inrichting.” 
      
      
    
    
      17.1.
      De burgemeester heeft in beroep nader toegelicht dat wachtende klanten door omwonenden als hinderlijk en bedreigend worden ervaren en dat dit blijkt uit de door omwonenden bij de burgemeester ingediende klachten. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat dit voorschrift kon worden opgenomen ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de coffeeshops.
      
      
        18. De rechtbank is van oordeel dat het voorschrift terzake wachtende klanten niet in redelijkheid aan de exploitatievergunning kon worden verbonden. De burgemeester heeft ter zitting gesteld dat niet het wachten zelf overlast oplevert, maar dat de klanten tijdens het wachten andere overlast gevende handelingen verrichten. Wachtende klanten veroorzaken volgens de burgemeester bijvoorbeeld overlast doordat zij tijdens het wachten wildplassen. De burgemeester heeft niet kunnen toelichten waarom het wachten zelf daadwerkelijk hinderlijk is. De rechtbank acht ook niet aannemelijk dat van het wachten, zonder bijkomende handelingen, enige overlast uitgaat. 
      
      
    
    
      18.1.
      Aan de exploitatievergunningen zijn voorts meer concrete voorschriften verbonden terzake alle door de burgemeester ter zitting genoemde bijkomende, overlast gevende handelingen (zoals wildplassen). Het voorschrift terzake wachtende klanten heeft dan ook geen zelfstandige of toegevoegde waarde. De rechtbank acht wachtende klanten vlak voor openingstijd tot slot onvermijdelijk. Uiteindelijk heeft het voorschrift dus slechts nadelige gevolgen voor eiseressen, terwijl het geen zelfstandig doel dient. 
      
    
    
      18.2.
      Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester het nader voorschrift 3.1.2. niet in redelijkheid aan de exploitatievergunningen kunnen verbinden.
      
      
        
          Wat is de conclusie met betrekking tot de gewraakte vergunningvoorschriften?
        
      
      19. De door eiseressen gewraakte nadere voorschriften 3.1.3. tot en met 3.1.19. zijn voldoende duidelijk. De inzet van sfeerbeheerders is in dit geval niet in strijd met de wet, ook niet als de sfeerbeheerders hun werkzaamheden in het publieke domein uitvoeren. De burgemeester heeft echter niet in redelijkheid kunnen bepalen dat het voor de openingstijd ophouden in de nabijheid van de inrichtingen als overlast wordt aangemerkt.  
      
        Conclusie, gevolgen en proceskosten
      
      20. De exploitatievergunningen zijn ten onrechte voor bepaalde tijd verleend. Verder heeft de burgemeester niet in redelijkheid het voorschrift terzake wachtende klanten aan de exploitatievergunningen kunnen verbinden. De burgemeester heeft ten onrechte de daartegen gerichte bezwarenongegrond verklaard. De beroepen zijn dan ook in zoverre gegrond. 
      
    
    
      20.1.
      De bestreden besluiten worden gedeeltelijk vernietigd voor zover zij zien op de duur van de exploitatievergunningen en op het voorschrift terzake wachtende klanten. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het aan de exploitatievergunningen verbonden voorschrift 1 en het nadere voorschrift 3.1.2. te herroepen. 
      
      21. Aangezien de beroepen gegrond worden verklaard, dient de burgemeester het door eiseressen betaalde griffierecht aan hen te vergoeden.
      
      22. De rechtbank veroordeelt de burgemeester in de door eiseressen gemaakte proceskosten in beroep. De rechtbank ziet eveneens aanleiding om de burgemeester in de proceskosten in bezwaar te veroordelen. De hoogte van de proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Bpb) vast op € 2.136,00 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 4 punten toegekend (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting in beroep), met een waarde van € 534,00 per punt. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, wat overeenkomt met wegingsfactor 1. De beroepen van eiseressen worden aangemerkt als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb. Eiseressen zijn namelijk samen door één gemachtigde bijgestaan, hun beroepschriften zijn nagenoeg identiek en de beroepen zijn gevoegd behandeld. Voor de vaststelling van de hoogte van de proceskostenvergoeding worden de zaken daarom samen beschouwd als één zaak. 
      
        Beslissing
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart de beroepen gegrond;
        
        
          vernietigt de bestreden besluiten voor zover daarbij de bezwaren ter zake het aan de exploitatievergunningen verbonden voorschrift 1 en nader voorschrift 3.1.2. ongegrond zijn verklaard;
        
        
          herroept het aan de exploitatievergunningen verbonden voorschrift 1 en nader voorschrift 3.1.2.;
        
        
          draagt de burgemeester op om het betaalde griffierecht van € 354,00 aan Sky te vergoeden;
        
        
          draagt de burgemeester op om het betaalde griffierecht van € 354,00 aan Skunk te vergoeden;
        
        
          veroordeelt de burgemeester in de proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (wegens kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand), te betalen aan eiseressen.
        
      
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. T. Dohmen, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. J.M.E. Kessels, leden, in aanwezigheid van mr. E.W. Seylhouwer, griffier.
      
      
      
      
      
        De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 30 maart 2021
      
      
      
      
      
      
        griffier 								voorzitter
      
      
      
        de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
      
      
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op: 30 maart 2021
      
      
      
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan door een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     Bij wijze van voorbeeld van deze vaste rechtspraak noemt de rechtbank de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3705.
  
  
     Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 5 juli 1988, zaaknr. 289/86, Happy Family, ECLI:EU:C:1988:360.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:2927.
  
  
     Conclusie van A-G Widdershoven van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1847, punt 3.26 en de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013.
  
  
     Arrest van 16 december 2010, zaaknr. C-137/09, Josemans, ECLI:EU:C:2020:774.
  
  
     Uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4158.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1262.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:519, rov. 12.3.