ECLI:NL:RVS:2024:2586, Raad van State, 26-06-2024, 202105614/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 oktober 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal aan [appellanten] opgedragen het tuinhuis op het achtererf van het perceel [locatie] in Veenendaal binnen 8 weken te verwijderen en verwijderd te houden, dan wel terug te brengen naar een staat zodat het voldoet aan de regels van vergunningvrij bouwen. [appellanten] wonen aan de [locatie] in Veenendaal. Zij hebben in hun tuin een tuinhuis gebouwd. Bij een controle heeft het college geconstateerd dat dit tuinhuis ten onrechte zonder omgevingsvergunning is gebouwd. De goothoogte, nokhoogte en de totale oppervlakte van de bijgebouwen op het perceel voldoen namelijk niet aan de vereisten van vergunningvrij bouwen. Het college heeft daarom een zogenoemde ‘last onder dwangsom’ opgelegd. Deze houdt in dat [appellanten] de overtreding binnen acht weken ongedaan moeten maken. Bij een volgende controle heeft het college geconstateerd dat zij niet aan de last hebben voldaan en heeft het college de verbeurde dwangsom ingevorderd. De Afdeling heeft eerder al een tussenuitspraak en een einduitspraak gedaan.

202105614/1/R2.
    Datum uitspraak: 26 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Veenendaal,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 oktober 2016 heeft het college aan [appellanten] opgedragen het tuinhuis op het achtererf van het perceel [tie] in Veenendaal binnen 8 weken te verwijderen en verwijderd te houden, dan wel terug te brengen naar een staat zodat het voldoet aan de regels van vergunningvrij bouwen. Als zij dat niet doen, dan moeten ze een dwangsom betalen van € 10.000,- per week, met een maximum van € 20.000,-.
    Bij besluit van 25 maart 2019 heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 10.000,-.
    Bij besluit van 22 juni 2021 heeft het college opnieuw besloten op het bezwaar van [appellanten]. Het college heeft daarbij het besluit van 12 oktober 2016 herroepen en het besluit van 25 maart 2019 gehandhaafd.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 29 februari 2024, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. J.J. Eizenga, advocaat in Amerongen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E. Horseling, advocaat in Arnhem, mr. S. Bontan-van der Geer en H.A. Stam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 12 oktober 2016 heeft het college aan [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellanten] wonen aan de [tie] in Veenendaal. Zij hebben in hun tuin een tuinhuis gebouwd. Bij een controle heeft het college geconstateerd dat dit tuinhuis ten onrechte zonder omgevingsvergunning is gebouwd. De goothoogte, nokhoogte en de totale oppervlakte van de bijgebouwen op het perceel voldoen namelijk niet aan de vereisten van vergunningvrij bouwen. Het college heeft daarom een zogenoemde ‘last onder dwangsom’ opgelegd. Deze houdt in dat [appellanten] de overtreding binnen acht weken ongedaan moeten maken. Bij een volgende controle heeft het college geconstateerd dat zij niet aan de last hebben voldaan en heeft het college de verbeurde dwangsom ingevorderd.
    2.1.    De Afdeling heeft eerder al een tussenuitspraak en een einduitspraak gedaan (tussenuitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4246, en einduitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2617). Daarin heeft zij twee eerdere besluiten op bezwaar over de last onder dwangsom vernietigd. In het nieuwe besluit op bezwaar van 22 juni 2021 heeft het college op basis van nieuwe metingen geconstateerd dat [appellanten] alsnog hebben voldaan aan de last, omdat zij diverse wijzigen hebben aangebracht en inmiddels ook het bestemmingsplan "Woongebieden 2018" geldt met iets ruimere regels. Het tuinhuis zoals gemeten bij de nieuwe metingen past binnen dit bestemmingsplan. Het college heeft verder opnieuw vastgesteld dat het tuinhuis ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom ten onrechte zonder vergunning was opgericht, zodat het bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft de last onder dwangsom herroepen, omdat op dat moment er geen overtreding meer was. Zoals het college op de zitting heeft toegelicht, gold deze herroeping per de datum van het nieuwe besluit op bezwaar. Het college heeft daarom het invorderingsbesluit van 25 maart 2019 in stand gelaten. [appellanten] zijn het daar niet mee eens.
    2.2.    Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op het invorderingsbesluit. De Afdeling zal hierna eerst het beroep tegen de last onder dwangsom bespreken en daarna het beroep tegen het invorderingsbesluit.
    Last onder dwangsom
    Metingen
    3.       [appellanten] betogen dat het college in het besluit van 22 juni 2021 ten onrechte hun bezwaar niet gegrond heeft verklaard. Het college heeft weliswaar een nieuw besluit genomen, maar niet beslist op de bezwaren die zij hebben aangevoerd in hun bezwaarschrift. Volgens [appellanten] blijkt uit de nieuwe metingen van Buro BOOT, uitgevoerd tussen 14 december 2020 en 18 maart 2021, dat de oorspronkelijke metingen van het college niet juist zijn geweest. Daarom had het college hun bezwaren gegrond moeten verklaren en alleen moeten beoordelen of er op dit moment nog een overtreding is.
    3.1.    Het college heeft het besluit van 12 oktober 2016 terecht niet herroepen op de grond dat de bezwaren van [appellanten] gegrond zijn. In het besluit van 22 juni 2021 is het college namelijk uitgegaan van de metingen van Buro BOOT, niet alleen voor de huidige situatie, maar ook voor de situatie op het moment van het opleggen van de last. Ook uit deze metingen blijkt dat de goothoogte van het tuinhuis en de maximale oppervlakte van de bijgebouwen op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom in strijd waren met het bestemmingsplan "Woongebied Noord". Deze metingen van Buro BOOT hebben [appellanten] niet bestreden. De vraag of de eerdere metingen van het college juist waren, is daarom niet meer relevant. Het college was dan ook bevoegd tot het opleggen van de last onder dwangsom.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsom
    4.       De Afdeling gaat niet in op het betoog dat de hoogte van de dwangsom onevenredig hoog is. [appellanten] hebben deze beroepsgrond namelijk niet aangevoerd tegen de eerdere besluiten op bezwaar van 11 april 2018 en 27 januari 2020. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die ook al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1616, onder 8.
    Gelijkheidsbeginsel
    5.       [appellanten] betogen dat het college het besluit van 22 juni 2021 in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft genomen. Al bij het eerdere besluit op bezwaar van 11 april 2018 kon vooruitgelopen worden op het aanstaande bestemmingsplan "Woongebieden 2018", zodat een langere begunstigingstermijn kon worden gegeven. Dit gebeurde bij de buren wel. Het college heeft deze omstandigheid ten onrechte niet meegenomen in het besluit van 22 juni 2021.
    5.1.    Het college heeft het besluit van 22 juni 2021 niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel genomen en daarom terecht geen bijzondere omstandigheid gezien om af te zien van handhaving. Het college heeft op de zitting namelijk onweersproken toegelicht dat de buren, in tegenstelling tot [appellanten], twee keer om verlenging van de begunstigingstermijn hebben gevraagd. Vervolgens hebben zij binnen die termijn aan de last voldaan. De situatie bij de buren is daarom niet een gelijk geval.
    5.2.    [appellanten] hebben op de zitting aangevoerd dat zij niet wisten dat verlenging van de begunstigingstermijn een mogelijkheid was en dat het college daarom uit zichzelf de termijn gelijk had moeten trekken met die van de buren. Het college heeft er alleen terecht op gewezen dat in het besluit van 12 oktober 2016 is vermeld dat om opschorting van de begunstigingstermijn kon worden verzocht. Dat hebben [appellanten] in een eerder stadium ook gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbesluit
    Bijzondere omstandigheden
    6.       [appellanten] betogen dat het college het invorderingsbesluit van 25 maart 2019 ten onrechte heeft gehandhaafd. Volgens hen is de last onder dwangsom vanaf het begin onrechtmatig en had het college geen dwangsom mogen invorderen. Bovendien kan volgens [appellanten] het invorderingsbesluit niet worden gehandhaafd, omdat het bouwwerk inmiddels voldoet aan het bestemmingsplan "Woongebieden 2018". Volgens hen blijkt uit de rechtspraak van de Afdeling dat als een overtreder vanwege omstandigheden buiten zijn invloedssfeer niet langer in overtreding is, het invorderingsbesluit niet langer kan worden gehandhaafd.
    Verder betogen [appellanten] dat het invorderingsbesluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel is genomen. Volgens hen had het college in aanmerking moeten nemen dat er al geruime tijd een rechtmatige situatie is, door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Woongebieden 2018". Ook voeren zij aan dat er inmiddels al twee besluiten zijn vernietigd door de Afdeling en doen zij een beroep op hun gezinssituatie met zes kinderen en hun financiële omstandigheden.
    Tot slot beroepen [appellanten] zich ook voor het invorderingsbesluit op het gelijkheidsbeginsel.
    6.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dit is vaste rechtspraak van de Afdeling. De Afdeling verwijst hiervoor bijvoorbeeld naar haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, onder 3.1.
    6.2.    Het college heeft het invorderingsbesluit terecht gehandhaafd. Zoals volgt uit wat onder 3.1 is overwogen, heeft het college de last onder dwangsom rechtmatig opgelegd. De begunstigingstermijn liep af op 24 mei 2018 en op 29 mei 2018 heeft het college geconstateerd dat [appellanten] niet binnen de begunstigingstermijn aan de last hebben voldaan. Dit betekent dat de dwangsom is verbeurd. Dat het college het besluit tot opleggen van de last onder dwangsom later zonder terugwerkende kracht heeft herroepen, omdat er inmiddels geen overtreding meer is, is hiervoor niet relevant. Het is ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien.
    6.3.    De uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2600, waarnaar [appellanten] verwijzen, kan niet leiden tot een ander oordeel. De vraag of het college mag overgaan tot invordering van een dwangsom voor een overtreding die door legalisering ongedaan is gemaakt, stond in die uitspraak niet ter discussie.
    6.4.    Het college heeft het invorderingsbesluit daarnaast ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel genomen. Dat er al geruime tijd een rechtmatige situatie is en dat er al twee besluiten zijn vernietigd door de Afdeling, zijn geen omstandigheden als gevolg waarvan het college van invordering had moeten afzien. Ook hoefde het college in beginsel geen rekening te houden met de financiële omstandigheden van [appellanten]. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder andere de hierboven vermelde uitspraak van 6 februari 2019, hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Dat is hier niet geval, omdat niet is gebleken dat [appellanten] niet aan de verschuldigde dwangsommen zouden kunnen voldoen.
    6.5.    Tot slot betogen [appellanten] tevergeefs dat het gelijkheidsbeginsel aan de invordering van de dwangsom in de weg staat, omdat bij de buren niet tot invordering is overgegaan. Zoals overwogen onder 5.1 hebben de buren om verlenging van de begunstigingstermijn gevraagd en binnen die termijn aan de last voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Redelijke vergoeding proceskosten
    7.       [appellanten] betogen tevergeefs dat het college met toepassing van artikel 7:15 van de Awb de gemaakte proceskosten die zij redelijkerwijs hebben moeten maken, aan hen moet vergoeden. Zoals volgt uit wat onder 3.1 is overwogen, heeft het college de last onder dwangsom in het besluit van 12 oktober 2016 terecht opgelegd.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
    638-1092