ECLI:NL:RVS:2024:2316, Raad van State, 05-06-2024, 202301132/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 november 2020 heeft De Nederlandsche Bank N.V.  een aanvraag van [appellant] om omwisseling van beschadigde bankbiljetten afgewezen en de biljetten ingehouden. [appellant] stelt dat hij bankbiljetten ter waarde van € 6.500,00 in zijn oven had verborgen, dat zijn toenmalige vriendin dat niet wist, dat zij de oven heeft aangezet om koekjes te bakken en dat de bankbiljetten daardoor zijn beschadigd. [appellant] heeft een aanvraag gedaan om de beschadigde bankbiljetten om te wisselen. Omdat [appellant] volgens DNB geen juiste verklaring heeft gegeven voor de beschadiging en uit het onderzoek van het NAC blijkt dat de bankbiljetten in direct contact met vuur zijn gekomen, heeft DNB geconcludeerd dat de bankbiljetten vermoedelijk moedwillig zijn beschadigd. Omdat [appellant] ook geen verklaring heeft gegeven voor de door het NAC waargenomen afwijkingen, heeft DNB verder niet voldoende redenen om te vermoeden dat [appellant] te goeder trouw is.

202301132/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 januari 2023 in zaak nr. 21/8126 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    De Nederlandsche Bank N.V. (hierna: DNB).
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 november 2020 heeft DNB een aanvraag van [appellant] om omwisseling van beschadigde bankbiljetten afgewezen en de biljetten ingehouden.
    Bij besluit van 5 november 2021 heeft DNB het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    DNB heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    DNB heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.H.J. Körver, advocaat te Den Haag, en DNB, vertegenwoordigd door mr. J.L.G. Niederer, advocaat te Arnhem, N. Ducro, mr. S.A.M. Vermeulen en mr. A.P.C. Godlieb, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] stelt dat hij bankbiljetten ter waarde van € 6.500,00 in zijn oven had verborgen, dat zijn toenmalige vriendin dat niet wist, dat zij de oven heeft aangezet om koekjes te bakken en dat de bankbiljetten daardoor zijn beschadigd. [appellant] heeft een aanvraag gedaan om de beschadigde bankbiljetten om te wisselen.
    Besluitvorming
    2.       Het Nationaal Analyse Centrum (hierna: NAC) van DNB heeft onderzoek gedaan naar de beschadigde bankbiljetten. In een rapport van 19 november 2020 heeft het NAC vermeld dat de beschadiging door verhitting is ontstaan, dat zeer veel afwijkingen zijn waargenomen die niet overeenstemmen met de door [appellant] gegeven verklaring voor de beschadiging, dat het onderzoek een ander soort beschadiging laat zien als bankbiljetten geplaatst worden in een vergelijkbare elektrische oven en dat de beschadiging van de bankbiljetten van [appellant] waarschijnlijk is veroorzaakt door direct contact met vuur. Bij e-mail van 10 februari 2021 heeft het NAC de uitgevoerde experimenten en de resultaten daarvan nader toegelicht.
    3.       Omdat [appellant] volgens DNB geen juiste verklaring heeft gegeven voor de beschadiging en uit het onderzoek van het NAC blijkt dat de bankbiljetten in direct contact met vuur zijn gekomen, heeft DNB geconcludeerd dat de bankbiljetten vermoedelijk moedwillig zijn beschadigd. Omdat [appellant] ook geen verklaring heeft gegeven voor de door het NAC waargenomen afwijkingen, heeft DNB verder niet voldoende redenen om te vermoeden dat [appellant] te goeder trouw is. DNB heeft hiervoor gewezen op artikel 3, eerste en derde lid, van het Besluit 2013/211/EU van de Europese Centrale Bank van 19 april 2013 betreffende de denominaties, specificaties, reproductie, vervanging en het uit circulatie nemen van eurobiljetten (PB 2013, L 118) (hierna: het Besluit 2013/211/EU), laatstelijk gewijzigd bij Besluit 2020/2090 van de Europese Centrale Bank van 4 december 2020. De relevante tekst van artikel 3 is in de Bijlage bij deze uitspraak vermeld.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd aan haar uitspraak.
    [appellant] wordt niet gevolgd in het betoog dat er geen aanleiding was voor een onderzoek naar de bankbiljetten. Volgens DNB wordt in dit soort gevallen standaard een onderzoek uitgevoerd. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat DNB de beschadigde bankbiljetten zonder meer had kunnen omruilen.
    Verder is er geen reden om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van het onderzoek van het NAC. In een aanvullende toelichting heeft het NAC de omstandigheden van het onderzoek gespecificeerd. Dat het NAC een aanvullende toelichting heeft gegeven, maakt het onderzoek niet onbetrouwbaar. Dat de omstandigheden waaronder het onderzoek is uitgevoerd niet precies dezelfde omstandigheden zijn als die waaronder de bankbiljetten volgens [appellant] beschadigd zijn, doet daar niet aan af. [appellant] had bovendien zelf ook een onderzoek kunnen laten doen, maar dat heeft hij niet gedaan. Dat betekent dat DNB voldoende redenen heeft om te vermoeden dat de bankbiljetten opzettelijk zijn beschadigd. DNB heeft niet voldoende redenen om te vermoeden dat [appellant] te goeder trouw is. [appellant] heeft zijn stelling dat niet hij, maar zijn ex-vriendin de bankbiljetten heeft beschadigd, niet aannemelijk gemaakt. Dat [appellant] aan DNB heeft verteld waar de bankbiljetten vandaan komen, betekent nog niet dat DNB er ook vanuit moet gaan dat deze niet opzettelijk zijn beschadigd. DNB mocht de aanvraag van [appellant] afwijzen en de bankbiljetten inhouden, aldus de rechtbank.
    Nader stuk DNB
    5.       Bij brief van 30 april 2024 heeft DNB een rapport van een aanvullend onderzoek van het NAC overgelegd. Bij dit aanvullend onderzoek is, nog meer dan bij de eerdere onderzoeken, aangesloten bij de verklaring van [appellant] over de beschadiging. Het resultaat van het aanvullend onderzoek onderschrijft de eerdere conclusies van het NAC. Het NAC heeft geconcludeerd dat de bankbiljetten met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid op een andere wijze zijn beschadigd dan volgt uit de verklaring van [appellant].
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    Onderzoeksprocedure
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat DNB geen bewijs heeft overgelegd van de stelling dat een onderzoek, zoals dat in zijn geval heeft plaatsgevonden, standaard wordt gedaan bij beschadigde bankbiljetten die bij DNB ter vervanging zijn aangeboden.
    6.1.    Op de zitting bij de Afdeling heeft DNB toegelicht dat zij bij de beoordeling van aanvragen om omwisseling van beschadigde bankbiljetten standaard onderzoek doet naar de beschadigde bankbiljetten. De intensiteit van dat onderzoek varieert van geval tot geval en is mede afhankelijk van de bij een eerste onderzoek waargenomen afwijkingen en de daarvoor gegeven verklaring en van wat de aanvrager overigens heeft verklaard. DNB heeft toegelicht dat zij in dit geval, op grond van de verklaring van [appellant] en de waargenomen afwijkende inktpatronen op de bankbiljetten, aanleiding heeft gezien voor nader onderzoek. Naar het oordeel van de Afdeling was er voldoende aanleiding voor het uitvoeren van nader onderzoek. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Vermoedelijk moedwillige beschadiging
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat DNB onvoldoende heeft gemotiveerd dat hij de bankbiljetten vermoedelijk moedwillig heeft beschadigd. Bij haar toetsing heeft de rechtbank het verkeerde criterium - opzettelijk beschadigd - toegepast. Volgens [appellant] had DNB niet mogen uitgaan van het onderzoek van het NAC, omdat de experimenten die het NAC heeft uitgevoerd niet zijn gedaan onder omstandigheden die vergelijkbaar zijn met de omstandigheden waaronder zijn bankbiljetten zijn beschadigd. Deze experimenten kunnen dus niet tot de conclusie leiden dat zijn verklaring over de oorzaak van de beschadiging niet klopt. In het laatste onderzoek van het NAC zijn de bankbiljetten dubbelgevouwen, terwijl hij zijn bankbiljetten plat in zijn oven had gelegd. Ook heeft zijn oven een andere achterwand dan de ovens die in de experimenten zijn gebruikt. [appellant] stelt ten slotte dat hij niet in staat is om zelf een onderzoek te bekostigen.
    7.1.    Het gebruik van het verkeerde criterium - opzettelijk in plaats van moedwillig - in de aangevallen uitspaak berust op een kennelijke verschrijving van de rechtbank die niet kan leiden tot vernietiging van die uitspraak. De kennelijke verschrijving heeft niet tot een onjuiste inhoudelijke beoordeling geleid.
    7.2.    Verder mag het bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat die partij over het advies heeft aangevoerd.
    7.3.    Het NAC heeft in deze zaak verschillende onderzoeken gedaan en daarvan in rapporten verslag gedaan. Bij deze nadere onderzoeken is de door [appellant] gestelde schade veroorzakende gebeurtenis nagebootst, uitgaande van het door [appellant] geschetste scenario. De beschadigingen van de bij de experimenten gebruikte bankbiljetten zijn vergeleken met de beschadigingen van de ter omwisseling aangeboden bankbiljetten. Naar aanleiding van preciseringen door [appellant] van het scenario zijn de experimenten meer toegespitst op de door [appellant] gegeven specificaties. Op basis van deze onderzoeken is door het NAC geconcludeerd dat de beschadigingen van de bij de experimenten gebruikte bankbiljetten, na uitvoering van de experimenten, helemaal niet overeenstemmen met de beschadigingen van de bankbiljetten die [appellant] wenste om te wisselen. Daarmee kan volgens het NAC met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid worden gesteld dat de bankbiljetten op andere wijze zijn beschadigd dan [appellant] heeft gesteld. Het NAC heeft verder aangegeven dat bij het laatste onderzoek dat zij heeft verricht volledig rekening is gehouden met het door [appellant] opgegeven scenario. De onderzoeksresultaten zijn volgens het NAC representatief. Het NAC heeft ook geconcludeerd dat de bankbiljetten (zeer) waarschijnlijk zijn beschadigd door direct contact met een vlam. Daarbij komt dat het NAC, in haar laatste onderzoek, heeft geconstateerd dat de bankbiljetten niet plat in de oven passen, zoals [appellant] heeft verklaard, en dat de bankbiljetten daarom bij de experimenten zijn dubbelgevouwen. Op de zitting bij de Afdeling heeft een deskundige van het NAC verder gemotiveerd betwist dat, naar [appellant] stelt, het verschil in de achterwand van de oven van invloed is op de wijze van beschadiging.
    Naar het oordeel van de Afdeling kunnen de experimenten en de toelichting daarop de conclusies van het NAC dragen. DNB mocht hiervan dus in beginsel uitgaan. [appellant] heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de onderzoeken en de daarop gebaseerde rapporten van het NAC aangedragen.
    Gelet op het voorgaande heeft DNB terecht aangenomen dat de bankbiljetten op een andere manier zijn beschadigd dan [appellant] heeft verklaard. Naar het oordeel van de Afdeling heeft DNB daarom voldoende redenen om te vermoeden dat de bankbiljetten van [appellant] moedwillig zijn beschadigd.
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    Goede trouw
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat DNB niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet te goeder trouw is. Hij wijst erop dat hij de herkomst van de bankbiljetten kan verklaren en dat hij geen reden had om die moedwillig te beschadigen. Verder blijkt zijn goede trouw uit het gegeven dat hij procedeert tegen het besluit van DNB en de uitspraak van de rechtbank.
    8.1.    Uit artikel 3, derde lid, van het Besluit 2013/211/EU volgt dat DNB voldoende redenen moet hebben om te vermoeden dat [appellant], ondanks de vermoedelijk moedwillige beschadiging van de bankbiljetten, te goeder trouw is. DNB heeft zich in dat kader terecht op het standpunt gesteld dat de goede trouw niet op de herkomst van de gelden ziet, maar op de oorzaak van de beschadiging. Dat er voor [appellant] geen reden zou zijn om de bankbiljetten moedwillig te beschadigen, wat daar verder ook van zij, is niet voldoende om te vermoeden dat hij te goeder trouw is. Verder is het feit dat [appellant] over de beschadigde bankbiljetten procedeert geen indicatie voor zijn goede trouw over de oorzaak van de beschadiging. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat DNB niet voldoende redenen heeft om te vermoeden dat [appellant] te goeder trouw is. [appellant] heeft ook niet bewezen dat hij te goeder trouw is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    10.     DNB hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024
    452-1100
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Besluit verwisseling en intrekking van bankbiljetten
    Artikel 6
    1. Wegens verlies van bankbiljetten luidend in euro's wordt door De Nederlandsche Bank N.V. geen vergoeding verleend.
    2. Wegens gehele of gedeeltelijke vernietiging van bankbiljetten luidend in euro's wordt door De Nederlandsche Bank N.V. vergoeding verleend overeenkomstig de regels die de Europese Centrale Bank daartoe heeft vastgesteld […].
    Besluit 2013/211/EU van de Europese Centrale Bank van 19 april 2013 betreffende de denominaties, specificaties, reproductie, vervanging en het uit circulatie nemen van eurobiljetten (PB 2013, L 118).
    Artikel 3 Vervanging van beschadigde echte eurobankbiljetten
    1. Op verzoek en onder de in lid 2 en in het desbetreffende in artikel 6 genoemde besluit van de Raad van bestuur vastgelegde voorwaarden, vervangen NCB’s beschadigde echte eurobankbiljetten, indien:
    a) meer dan 50% van het eurobankbiljet wordt aangeboden; of
    b) 50% of minder van het eurobankbiljet wordt aangeboden, als de aanvrager aantoont dat de ontbrekende delen zijn vernietigd.
    […]
    3. Niettegenstaande het voorgaande:
    a) indien de NCB’s weten dat de echte eurobankbiljetten moedwillig zijn beschadigd, dan wel zij voldoende redenen hebben om zulks te vermoeden, weigeren zij de vervanging ervan en houden zij de eurobankbiljetten in, teneinde te vermijden dat zulke eurobankbiljetten weer in omloop komen of te voorkomen dat de aanvrager deze eurobankbiljetten aan een andere NCB ter vervanging aanbiedt. Niettemin vervangen zij de beschadigde echte eurobankbiljetten, hetzij indien zij weten dat de aanvragers te goeder trouw zijn, of voldoende redenen hebben om zulks te vermoeden, dan wel indien de aanvragers kunnen bewijzen dat zij te goeder trouw zijn. Eurobankbiljetten die slechts in geringe mate beschadigd zijn, bijvoorbeeld door aantekeningen, cijfers of korte zinnen, worden in beginsel niet beschouwd als moedwillig beschadigde eurobankbiljetten; en
    […].