ECLI:NL:RBMNE:2022:1203, Rechtbank Midden-Nederland, 24-03-2022, UTR 21/3542
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom vanwege drugshandel - vw mocht van juistheid bestuurlijke rapportage uitgaan - noodzaak opleggen last ondanks tijdsverloop en sepot - belangenafweging - onschuldpresumptie - beroep ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/3542 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 maart 2022 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.L. Baar),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. R. Sipman).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 11 januari 2021 (primair besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van overtreding van artikel 2:45 van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (Apv), inhoudende dat eiser zich niet meer op een openbare plaats in de gemeente Utrecht mag ophouden met het kennelijke doel drugs te verhandelen.  
    
    
    
      In het besluit van 2 juni 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 10 februari 2022 via een beeldverbinding behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. A. Schollaardt en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. Deze zaak gaat over een last onder dwangsom die verweerder aan eiser heeft opgelegd omdat het volgens verweerder aannemelijk is dat eiser betrokken is geweest bij handel in drugs op openbare plaatsen. Eiser is het niet eens met deze last omdat hij geen drugs verhandeld zegt te hebben, en er volgens hem ook geen noodzaak is voor het opleggen van de last onder dwangsom. 
    
    
      
        Bestuurlijke rapportage
      
    
    2. De last is opgelegd naar aanleiding van een bestuurlijke rapportage van 11 november 2020. In deze rapportage staat dat een persoon X op 3 maart 2020 is aangehouden. Hij werd er onder andere van verdacht grote hoeveelheden verdovende middelen te hebben ingekocht en vervolgens te hebben verhandeld aan straatdealers. Deze verdenking was gebaseerd op afgeluisterde telefoongesprekken waarbij veelvuldig gebruik werd gemaakt van vermoedelijk versluierd taalgebruik, en waarbij werd gesproken over grote hoeveelheden. Volgens de rapportage kwam eiser in beeld omdat zijn telefoonnummer 62 keer contact heeft gehad met de telefoon van persoon X in de periode van 15 januari 2020 tot 1 maart 2020. Het ging hierbij nagenoeg alleen over gesprekken waarvan het aannemelijk is dat ze gaan over verdovende middelen. Meerdere keren werd door de gebruiker van eisers telefoonnummer versluierd een bestelling geplaatst en vervolgens afgesproken om elkaar ergens te ontmoeten. Verder waren de hoeveelheden die de gebruiker van dat telefoonnummer bestelde meer dan enkel voor eigen gebruik. Eiser is uiteindelijk op 11 maart 2020 aangehouden. Op dat moment werd vastgesteld dat hij de gebruiker was van het telefoonnummer dat contact heeft gehad met persoon X. 
    
    
      
        Besluit verweerder
      
    
    3. Volgens verweerder is het vanwege de inhoud van de bestuurlijke rapportage aannemelijk dat eiser artikel 2:45 van de Apv heeft overtreden. Deze bepaling houdt kort gezegd in dat het verboden is om je op een openbare plaats te bevinden met als doel drugs te verkopen of aan te schaffen. Dat het feit strafrechtelijk is geseponeerd vanwege onvoldoende bewijs maakt volgens verweerder niet dat de overtreding niet aannemelijk is. Het strafrecht stelt namelijk andere eisen aan het bewijsminimum dan het bestuursrecht. Verder is de onschuldpresumptie niet geschonden. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die maken dat van handhaving moet worden afgezien. Het tijdsverloop tussen de last en de overtreding maakt niet dat de dwangsom niet opgelegd had mogen worden. Het voornemen is namelijk kort na ontvangst van de bestuurlijke rapportage uitgebracht. De reden voor het tijdsverloop is dat er enige tijd tussen het strafrechtelijke onderzoek en de rapportage zat omdat de politie pas na het einde van een politieonderzoek de inhoud van de resultaten deelt. Gelet op de continuïteit en het stelselmatige karakter van de overtreding, houdt verweerder ernstig rekening met herhaling, waardoor de noodzaak voor het opleggen van de last er nog steeds is. De belangenafweging valt in het nadeel van eiser uit. Het belang van het voorkomen en bestrijden van drugshandel weegt dermate zwaar dat het belang van eiser hiervoor moet wijken. Dat het besluit mogelijk gevolgen heeft voor toekomstige vergunningen, maakt volgens verweerder niet dat de last niet opgelegd had mogen worden. Eiser is namelijk verantwoordelijk voor zijn eigen daden en daarmee ook voor de gevolgen van zijn daden die hij mogelijk zou kunnen ondervinden. Gelet op het voorgaande legt verweerder een last onder dwangsom op van € 5.000,-, met een maximumbedrag van € 20.000,-. 
    
    
      
        Aannemelijkheid overtreding
      
    
    4. Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat hij artikel 2:45 van de Apv heeft overtreden. Verweerder heeft zich hierbij niet op de bestuurlijke rapportage mogen baseren. Volgens rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) mag een bestuursorgaan alleen uitgaan van de juistheid van zo’n rapportage als dit de waarnemingen van de opsteller weergeeft. Daar is hier geen sprake van. Daarnaast betwist eiser de juistheid van de rapportage, omdat er geen eigen waarnemingen zijn weergegeven en eiser geen inzage heeft gekregen in de aan de rapportage ten grondslag liggende stukken. Verder wijst eiser er op dat het Openbaar Ministerie op basis van hetzelfde bewijs uit de rapportage de zaak heeft geseponeerd vanwege onvoldoende bewijs. Gelet op al deze omstandigheden is er zodanige twijfel aan de bevindingen in de rapportage, dat deze niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarom is de overtreding niet aannemelijk. 
    
    5. De rechtbank overweegt dat verweerder volgens vaste rechtspraak in beginsel uit mag gaan van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, tenzij er vanwege tegenbewijs van dit uitgangspunt moet worden afgeweken. In deze zaak gaat het om een bestuurlijke rapportage die is opgemaakt op basis van op ambtseed opgemaakte processen-verbaal, waarbij in de rapportage geen eigen waarnemingen zijn weergegeven. De rechtbank leidt uit rechtspraak van de ABRvS af dat verweerder ook van zo’n rapportage mag uitgaan, tenzij hetgeen eiser aanvoert twijfel wekt aan de betrouwbaarheid van de vastlegging in de bestuurlijke rapportage.
    
    6. De rechtbank is van oordeel dat wat eiser naar voren heeft gebracht, niet maakt dat verweerder niet van de juistheid van de bestuurlijke rapportage heeft mogen uitgaan. Eiser heeft de inhoud van de rapportage betwist, maar heeft onvoldoende onderbouwd waarom deze informatie niet zou kloppen. Door enkel te stellen dat de rapportage geen eigen waarnemingen van de opsteller van de rapportage weergeeft en dat eiser inzicht wil hebben in de aan de rapportage ten grondslag liggende stukken, maakt eiser niet concreet op welke onderdelen de bestuurlijke rapportage onjuiste informatie zou bevatten. Dat de zaak van eiser strafrechtelijk is geseponeerd maakt ook niet dat verweerder niet uit heeft mogen gaan van de juistheid van de rapportage. Hierbij is van belang dat de bewijsregels in het bestuursrecht anders zijn dan in het strafrecht. Bij herstelsancties dient uit te worden gegaan van aannemelijkheid, terwijl er in het strafrecht een hogere bewijslast geldt. Daarnaast is van belang dat het sepot niet gemotiveerd is, behalve dat staat genoemd dat er onvoldoende bewijs is. Uit dit sepot kan dan ook niet worden afgeleid dat de bestuurlijke rapportage onbetrouwbaar is.
    
    7. Gelet op de inhoud van de rapportage is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat aannemelijk is dat eiser artikel 2:45 van de Apv heeft overtreden. Uit de bestuurlijke rapportage volgt dat er met het telefoonnummer van eiser 62 keer is gebeld met een persoon die verdacht wordt van drugshandel. Verweerder heeft het aannemelijk mogen vinden dat er in deze gesprekken drugsbestellingen werden gedaan. Er wordt immers gesproken in termen die in de politiepraktijk bekend zijn als synoniemen voor heroïne en cocaïne, er worden bestellingen van vaak grote hoeveelheden geplaatst en vervolgens wordt afgesproken elkaar ergens te ontmoeten. Daarom kan hieruit worden afgeleid dat aannemelijk is dat eiser op een openbare plaats in Utrecht drugs heeft aangeboden of verworven. 
    
    
      
        Noodzaak voor het opleggen van een last onder dwangsom
      
    
    8. Eiser voert daarnaast aan dat verweerder niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Verweerder heeft onvoldoende aandacht besteed aan de geruime tijd van ruim negen maanden tussen het uitbrengen van het voornemen en de gepleegde overtreding. Dit tijdsverloop mag niet voor rekening van eiser komen. In samenhang met de omstandigheid dat de zaak strafrechtelijk is geseponeerd en er geen nader onderzoek is gedaan door verweerder, had verweerder van het opleggen van de last moeten afzien. Daarnaast heeft verweerder, mede gezien het tijdsverloop, onvoldoende uitgelegd waarom het noodzakelijk is deze last onder dwangsom op te leggen. Verweerder heeft niet verduidelijkt waarom het aannemelijk zou zijn dat de overtreding zou worden herhaald. Hierbij is van belang dat eiser sinds dat de vermeende overtredingen zouden hebben plaatsgevonden, de Apv niet heeft overtreden. 
    
    9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het opleggen van de last noodzakelijk heeft mogen vinden. Het verhandelen van drugs heeft gevolgen voor de volksgezondheid en de openbare orde. De last is dan ook opgelegd om de handel in drugs te voorkomen en zo de negatieve effecten van de handel in drugs tegen te gaan. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat er ernstig rekening met herhaling moet worden gehouden. In het besluit heeft verweerder gewezen op de continuïteit en het stelselmatige karakter van de overtreding in het verleden, waarmee wordt gesuggereerd dat eiser vooraf aan de overtredingen waarvoor de last is opgelegd, ook al een overtreding zou hebben gepleegd. Dat is niet het geval. Verweerder heeft op zitting uitgelegd dat dit ongelukkig is geformuleerd, en dat hiermee bedoeld wordt dat eiser de overtredingen in de periode van januari tot maart 2020 veel heeft herhaald. De rechtbank is van oordeel dat verweerder heeft mogen vinden dat de overtreding in die periode stelselmatig was. Er zijn immers in een periode van ongeveer anderhalve maand 62 telefoontjes gepleegd waarvan het aannemelijk is dat die gingen over het bestellen van drugs. Deze stelselmatigheid maakt dat verweerder heeft mogen vinden dat opleggen van een last noodzakelijk is. Dat nadat deze overtredingen zouden hebben plaatsgevonden niet is gebleken van andere overtredingen, maakt gelet op deze structurele overtredingen in een korte periode niet dat verweerder niet heeft mogen vinden dat er ernstig rekening met herhaling moet worden gehouden. Ook het tijdsverloop sinds de overtredingen betekent niet er geen risico op herhaling bestaat. Eiser heeft terecht gesteld dat tijdsverloop niet voor zijn rekening mag komen. Dit maakt echter slechts dat er op verweerder een zwaardere motiveringsplicht rust om uit te leggen waarom het opleggen van een herstelsanctie nog noodzakelijk is. Met het benadrukken van de structurele overtredingen in een korte periode, en de gevolgen die het handelen van drugs op de omgeving kan hebben, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank aan deze zwaardere motiveringsplicht voldaan. Dat het feit strafrechtelijk is geseponeerd maakt ook niet dat verweerder de noodzaak niet aanwezig heeft mogen achten. Zoals de rechtbank onder 6. al heeft overwogen geldt er namelijk een andere bewijswaardering in het bestuursrecht dan in het strafrecht. 
    
    
      
        Belangenafweging
      
    
    10. Eiser betoogt verder dat verweerder een onvoldoende zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt. Verweerder heeft alleen een algemene uitleg gegeven over hoe schadelijk drugshandel is voor de maatschappij, en lijkt dus geen echte afweging te hebben gemaakt. Daarnaast miskent verweerder de aard en zwaarte van een bestuurlijke sanctie door te overwegen dat het geen gevolgen heeft voor een persoon die zich aan de last houdt. Een last onder dwangsom kan immers ook voor iemand die zich aan de last houdt zeer nadelige gevolgen hebben, bijvoorbeeld in procedures omtrent vergunningsaanvragen. 
    
    11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende zorgvuldig alle belangen heeft gewogen. Verweerder heeft alle belangen kenbaar in zijn afweging betrokken. Zo heeft verweerder ook het belang van eiser, en de mogelijke gevolgen die de last heeft voor toekomstige vergunningen, in zijn afweging betrokken. Verweerder heeft echter zwaarder gewicht mogen toekennen aan het algemeen belang van het voorkomen en bestrijden van drugshandel. Hierbij is van belang dat eiser geen concrete belangen naar voren heeft gebracht die verweerder onvoldoende zou hebben meegewogen. Dat het mogelijk gevolgen kan hebben bij bepaalde vergunningsaanvragen is hiervoor te algemeen, aangezien niet concreet naar voren is gebracht dat eiser zo’n vergunningsaanvraag zou willen doen. Gelet daarop is de rechtbank ook van oordeel dat verweerder de zwaarte van een last onder dwangsom niet heeft miskend. 
    
    
      
        Onschuldpresumptie
      
    
    12. Eiser betoogt tot slot dat verweerder de onschuldpresumptie en hiermee artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft geschonden. Uit bepaalde citaten in het primaire besluit en het bestreden besluit blijkt immers dat verweerder eiser schuldig acht aan strafbare feiten, terwijl de strafrechtelijke procedure met een technisch sepot is beëindigd. Eiser wijst onder meer op de passages waarin hem wordt tegengeworpen dat hij zich op zijn zwijgrecht heeft beroepen, en dat hij van meet af aan al wist dat het handelen in verdovende middelen gevolgen kon hebben. Eiser verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt ook naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB).
    
    13. Zoals de ABRvS heeft overwogen, is de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM niet beperkt tot strafrechtelijke procedures, maar kan deze zich in voorkomend geval uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure, indien de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit en samenhangen met een strafrechtelijke procedure. Deze situatie kan zich voordoen tijdens een strafrechtelijke procedure en na het staken van de strafrechtelijke procedure of na een vrijspraak. Indien in een bestuursrechtelijke procedure wordt teruggevallen op het feit dat een strafrechtelijke procedure aanhangig is of op een nog niet onherroepelijke veroordeling, brengt dit een zodanige band tussen de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke procedure mee dat artikel 6, tweede lid, in eerstgenoemde procedure van toepassing is. Schending van de onschuldpresumptie is aan de orde indien een rechterlijke beslissing of een uiting van een ambtenaar een oordeel weergeeft omtrent de schuld van iemand die is aangeklaagd ter zake van het plegen van een strafbaar feit voordat de schuld van die persoon in de strafrechtelijke procedure is komen vast te staan. Alleen het uitspreken van een vermoeden dat iemand schuldig is aan het strafbare feit waarvoor hij is aangeklaagd, levert geen schending van de onschuldpresumptie op.
    
    14. Het opleggen van een last onder dwangsom is geen bestraffende sanctie, maar een herstelsanctie. Bij het opleggen van een last onder dwangsom vindt daarom in beginsel geen vaststelling van schuld plaats. Verweerder heeft aannemelijk geacht dat eiser zich bezighoudt met overtreding van artikel 2:45 van de Apv. Dat artikel richt zich niet op de overtreder, maar ziet op het beëindigen en voorkomen van de overtreding. Met deze bepaling wordt beoogd negatieve effecten van de handel in drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Hoewel verweerder daartoe aannemelijk heeft geacht dat eiser betrokken is geweest bij drugshandel, betekent dat niet dat verweerder hem schuldig acht aan het plegen van strafbare feiten. Dat verweerder zich voor het opleggen van de last onder dwangsom mede heeft gebaseerd op informatie afkomstig uit een strafrechtelijk onderzoek, maakt evenmin dat hij de onschuldpresumptie heeft geschonden.
    
    15. Eiser voert aan dat bepaalde bewoordingen in het primaire en het bestreden besluit er wel op wijzen dat verweerder eiser schuldig acht aan strafbare feiten. Verweerder heeft hier zelf op zitting over aangegeven dat de zin “het feit dat u zich tijdens uw verhoor op uw zwijgrecht beriep maakt uw verhaal ook niet overtuigender” ongelukkig is geformuleerd. Dit maakt volgens verweerder echter niet dat het besluit niet overeind kan blijven. Volgens verweerder had het besluit immers ook genomen kunnen worden zonder deze bewoordingen in het besluit, en daarnaast wijst verweerder er op dat het er in deze zaak alleen om gaat of de overtreder een einde kan maken aan de overtreding. 
    
    16. De rechtbank is het eens met eiser en verweerder dat de onder 15 geciteerde zin ongelukkig is geformuleerd. Er is daarom sprake van een gebrek. De rechtbank ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht. De bewoordingen van verweerder in de besluiten moeten immers worden gezien in de context van dat verweerder het aannemelijk vindt dat de overtreding is gepleegd. Uit deze besluiten en hetgeen op zitting naar voren heeft gebracht is voldoende duidelijk dat verweerder zich alleen heeft willen uitspreken over de aannemelijkheid van de overtreding, en zich niet over schuld aan een strafbaar feit heeft uitgelaten. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    17. De rechtbank concludeert dat verweerder de last onder dwangsom heeft mogen opleggen. Het beroep is dus ongegrond. Eiser krijgt geen gelijk. 
    
    18. Omdat de rechtbank wel heeft vastgesteld dat sprake is van een gebrek, bestaat er aanleiding voor het toekennen van een proceskostenvergoeding. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-. De rechtbank bepaalt daarnaast dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond.
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Ruizendaal-van der Veen, griffier. De uitspraak is gedaan op 24 maart 2022 en wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     ABRvS 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2412).
  
  
     ABRvS 4 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2222). 
  
  
     ABRvS 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:780).
  
  
     Zie ook ABRvS 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1978). 
  
  
     ABRvS 8 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN6187). 
  
  
     CRvB 2 juni 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:1315). 
  
  
     ABRvS 11 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:331) en ABRvS 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1057).