ECLI:NL:RVS:2023:3879, Raad van State, 25-10-2023, 202107397/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel [locatie] te Roosteren. [appellant] heeft het perceel in augustus 2018 laten aankopen door Akom B.V., waar hij bestuurder van is. Op 12 juni 2019 hebben toezichthouders van het college naar aanleiding van een klacht een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens die controle is vastgesteld dat er personen in de woning op het perceel aanwezig waren. Deze personen hebben aan de toezichthouders verteld dat zij uit het buitenland komen om in Nederland te werken en dat er in totaal 24 personen op het perceel verbleven en via Akom in het distributiecentrum van Action in Echt werkten. Op 31 juli 2019 is er een nieuwe controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle heeft een persoon verteld dat hij bij het distributiecentrum van Action in Echt werkte en dat er in totaal veertien personen verbleven op het perceel.

202107397/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 oktober 2021 in zaak nr. 20/2886 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel [locatie] te Roosteren (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 29 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tegelijk met de zaken met zaaknummers 202103803/1/R2 en 202107396/1/R2 behandeld op de zitting van 31 mei 2023. Op de zitting zijn [appellant], Akom, vertegenwoordigd door [appellant], het college, vertegenwoordigd door mr. J. Lamers, en de raad, vertegenwoordigd door C. Vandewall, mr. B. Hardy-Cox en L. Smeets, verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het perceel in augustus 2018 laten aankopen door Akom B.V., waar hij bestuurder van is. Op 12 juni 2019 hebben toezichthouders van het college naar aanleiding van een klacht een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens die controle is vastgesteld dat er personen in de woning op het perceel aanwezig waren. Deze personen hebben aan de toezichthouders verteld dat zij uit het buitenland komen om in Nederland te werken en dat er in totaal 24 personen op het perceel verbleven en via Akom in het distributiecentrum van Action in Echt werkten. Op 31 juli 2019 is er een nieuwe controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle heeft een persoon verteld dat hij bij het distributiecentrum van Action in Echt werkte en dat er in totaal veertien personen verbleven op het perceel. Op 21 januari 2020 en 15 april 2020 heeft het college opnieuw controles laten uitvoeren naar aanleiding van nieuwe klachten van buurtbewoners. Toen zijn er geen personen aangetroffen in de woning. Bij de controle van 8 mei 2020 heeft [appellant] telefonisch aangegeven dat er sinds 7 mei 2020 zes arbeidsmigranten zijn gehuisvest op het perceel, die door [appellant] worden ingezet waar dat nodig is.
    2.       Het college heeft aan [appellant] in het besluit van 14 mei 2020 een last onder dwangsom opgelegd omdat het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld door de raad op 14 december 2017, en [appellant] geen omgevingsvergunning heeft voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik van het perceel. [appellant] heeft aan deze last voldaan en er zijn geen dwangsommen verbeurd. Bij besluit van 5 augustus 2021 heeft het college de last onder dwangsom ingetrokken, omdat op 11 juni 2021 het bestemmingsplan "Oud Roosteren" in werking is getreden en er geen sprake meer kon zijn van een overtreding van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan.
    3.       De relevante bepalingen en regels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Samenvatting van de rechtbankuitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de last mocht opleggen aan [appellant]. Volgens de rechtbank was op het perceel sprake van het huisvesten van personen, al dan niet arbeidsmigranten, die daar op grond van het bestemmingsplan niet mochten wonen. Ook zijn er geen bijzondere omstandigheden waardoor het college van handhaving had moeten afzien. Er was namelijk geen sprake van concreet zicht op legalisering. Ook heeft [appellant] volgens de rechtbank geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college of een ambtenaar van het college heeft toegezegd dat er ten tijde van het besluit op bezwaar mocht worden gewoond op het perceel. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] daarom ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    Heeft [appellant] gehandeld in strijd met het bestemmingsplan?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de personen die op het perceel gehuisvest waren, geen arbeidsmigranten waren. De bewoners waren een huishouden waardoor de bewoning in overeenstemming was met het bestemmingsplan. De Beleidsnotitie Huisvesting ‘shortstay’-arbeidsmigranten is daarom ook niet van toepassing op deze zaak, omdat die geldt voor shortstay arbeidsmigranten.
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank zich in haar uitspraak niet heeft uitgesproken over de vraag of de personen die op het perceel gehuisvest waren, wel of geen arbeidsmigranten waren. Binnen de aan het perceel toegekende bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" was op grond van artikel 4.1, aanhef en onder h, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" op het perceel alleen bewoning toegestaan in één bedrijfswoning. Daarmee gold het vereiste dat de huisvesting noodzakelijk moest zijn, gelet op het feitelijk gebruik van het gebouw en/of terrein in overeenstemming met de bestemming (artikel 1.17 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied"). Gelet hierop heeft de rechtbank alleen getoetst of het noodzakelijk was dat deze personen in de bedrijfswoning woonden. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bewoning van de personen hier niet noodzakelijk was. [appellant] heeft in hoger beroep geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van deze beroepsgrond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 9.2 opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Had het college moeten afzien van handhaving?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet hoefde af te zien van handhaving. Allereerst heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat er wel sprake was van concreet zicht op legalisering. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ0725) volgt dat er sprake is van concreet zicht op legalisering als er ten tijde van beslissing op bezwaar een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. Het ontwerpbestemmingsplan "Oud Roosteren" is op 25 september 2020 ter inzage gelegd, wat vóór het besluit op bezwaar van 29 september 2020 was.
    Ten tweede heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat hij wel een geslaagd beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. Voordat de bestemming van het perceel in het bestemmingsplan "Oud Roosteren" werd gewijzigd naar "Wonen", had het perceel op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden". Op gronden met deze bestemming was wonen alleen toegestaan in een bedrijfswoning. Hoewel er al jarenlang geen bedrijf meer aanwezig was op het perceel, is het perceel in die periode door de vorige eigenaar toch gebruikt voor wonen. Volgens [appellant] is dit gebruik jarenlang gedoogd door het college en volgt dat uit een brief van het college. Dat er in de tussentijd meerdere keren een bestemmingsplanwijziging heeft plaatsgevonden waarbij de bestemming niet is gewijzigd naar "Wonen", terwijl het college op de hoogte was van het gebruik voor bewoning, duidt volgens [appellant] ook op gedogen van dat gebruik door de vorige eigenaar.
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.2.    Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak waar [appellant] naar heeft verwezen, is om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waarop de handhaving ziet, past.
    De Afdeling stelt voorop dat het ontwerpbestemmingsplan "Oud Roosteren" op 25 september 2020 ter inzage is gelegd en het bestemmingsplan op 8 april 2021 gewijzigd is vastgesteld. Het besluit op bezwaar is van 29 september 2020, en daarmee, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, van na de ter inzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Dit betekent alleen nog niet dat er concreet zicht op legalisatie was op het moment van het besluit op bezwaar, omdat ook vereist is dat het gebruik waar de handhaving op ziet, past in het ontwerpbestemmingsplan. De vraag die voorligt is dus of de gedraging van [appellant] waartegen het college handhavend heeft opgetreden past in het ontwerpbestemmingsplan "Oud Roosteren".
    6.3.    De gedraging waartegen de last onder dwangsom is gericht die het college heeft gehandhaafd in het besluit van 29 september 2020, is het huisvesten van personen op het perceel. In het ontwerpbestemmingsplan "Oud Roosteren" heeft het perceel de bestemming "Wonen" gekregen. In de planregels van het ontwerpbestemmingsplan is bepaald dat op gronden met deze bestemming wonen alleen is toegestaan in woningen (artikel 8.1, onder a). Uit artikel 1.98 van de planregels volgt dat een woning uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één huishouden. Een huishouden is een persoon of een groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Bedrijfsmatige kamerverhuur en verhuur ten behoeve van arbeidsmigranten wordt daaronder niet begrepen (artikel 1.56). In de toezichtsrapportage van 8 mei 2020 staat dat [appellant] telefonisch heeft bevestigd dat er arbeidsmigranten verblijven op het perceel. Die arbeidsmigranten worden niet begrepen onder een groep van personen met onderlinge verbondenheid en continuïteit van samenstelling en zijn daarmee geen huishouden, zoals bedoeld in de regels van het (ontwerp)bestemmingsplan "Oud Roosteren". De gedraging waar de last onder dwangsom op ziet, paste dus niet in dat ontwerpbestemmingsplan (zie ook de uitspraak van de Afdeling van vandaag [ECLI:NL:RVS:2023:3877], over het bestemmingsplan dat op dit punt ongewijzigd ten opzichte van het ontwerp is vastgesteld). Er was om die reden geen concreet zicht op legalisering.
    6.4.    Over het betoog van [appellant] dat hij wel een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel kan doen, overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij het vreemd vindt dat er tegen hem handhavend is opgetreden, terwijl er voordat hij het perceel kocht, ook al in strijd met de bestemming gewoond werd. Dit was volgens [appellant] bekend bij de gemeente en toch heeft de gemeente niet opgetreden. Wat hiervan ook zij, dit maakt niet dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Naar het oordeel van de Afdeling kan bewoning door de vorige eigenaar van het perceel, wat daarvan ook zij, niet gelijk worden gesteld aan de verhuur van het perceel voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Er is alleen al daarom geen sprake van een gelijk geval.
    6.5.    Uit het voorgaande is niet gebleken dat er bijzondere omstandigheden zijn waaronder van het college mag worden gevraagd om geen gebruik te maken van zijn handhavingsbevoegdheid. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Schellingerhout, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Schellingerhout
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2023
    271-980
     
    Bijlage:
     
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet"
    Artikel 1.17, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" luidt:
    "Bedrijfswoning: één woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor het huishouden van een persoon, wiens huisvesting ter plaatse noodzakelijk is, gelet op het feitelijk gebruik van het gebouw en/of terrein in overeenstemming met de bestemming."
    Artikel 4.1 (voor zover relevant) luidt:
    "De voor 'Agrarisch met waarden - Landschapswaarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    h. bedrijfswoning, met dien verstande dat het aantal bedrijfswoningen per bouwvlak niet meer mag bedragen dan 1, tenzij anders is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden'. Ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning uitgesloten' is geen bedrijfswoning toegestaan;
    […]
    q. een groepsaccommodatie, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - groepsaccommodatie’;
    […]
    u. woonruimtes (t.b.v. derden) en gelieerd aan de bedrijfsvoering met een maximale oppervlakte van 130 m2 op de begane grond en 190 m2 op de verdieping ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - woonruimtes';
    v. een plattelandswoning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - plattelandswoning’;"
    Artikel 4.6.3 luidt:
    "Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bepaalde in artikel 4.1 ten behoeve van het toestaan van de tijdelijke huisvesting van seizoenarbeiders, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    a. Een dergelijke huisvesting is noodzakelijk vanuit het oogpunt van de tijdelijke grote arbeidsbehoefte in het betreffende agrarische bedrijf.
    b. Er ontbreken voldoende structurele voorzieningen ten behoeve van tijdelijke huisvesting elders.
    c. De huisvesting betreft uitsluitend werknemers die alleen binnen het bedrijf, waar ze gehuisvest zijn, werkzaamheden verrichten.
    d. De huisvesting bedraagt niet meer dan 6 maanden per kalenderjaar.
    e. Het aantal te huisvesten werknemers mag niet meer bedragen dan 20.
    f. Ten behoeve van de tijdelijke huisvestiging van seizoenarbeiders is tevens het plaatsen van woonunits toegestaan, met dien verstande dat:
    1. het aantal woonunits niet meer mag bedragen dan 5;
    2. de goothoogte niet meer mag bedragen dan 3.
    g. Het gebruik mag niet leiden tot extra belemmeringen voor de bedrijfsontwikkelingen van de omliggende agrarische bedrijven.
    h. Het woon- en leefklimaat mogen niet onevenredig worden aangetast.
    i. De afstand tot kassen en boomgaarden van derden dient tenminste 50 m te bedragen.
    j. Voldaan moet worden aan de bepalingen ingevolge de Wet geluidhinder.
    k. Aangetoond is dat de landschappelijke en ruimtelijke inpassing op een zorgvuldige wijze plaatsvindt, waarbij wordt aangetoond op welke wijze wordt voldaan aan de te leveren verbetering van de omgevingskwaliteit zoals bedoeld in artikel 37.2.3.
    l. Het bevoegd gezag trekt deze omgevingsvergunning in, indien de hieraan ten grondslag liggende tijdelijk grote arbeidsbehoefte niet meer aanwezig is."
    Artikel 1.56, van de planregels van het bestemmingsplan "Oud Roosteren" luidt:
    "huishouden: een persoon of een groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Bedrijfsmatige kamerverhuur en verhuur ten behoeve van arbeidsmigranten wordt daaronder niet begrepen."
    Artikel 1.98 luidt:
    "woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één huishouden."
    Artikel 8.1 luidt:
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen in woningen;
    b. een installatiebedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - installatiebedrijf';
    c. bed & breakfast, conform het bepaalde in artikel 8 lid 5.2;
    aan huis verbonden beroep in de woning, conform het bepaalde in artikel 8 lid 5.3;
    d. aan huis verbonden bedrijf in de woning, conform het bepaalde in artikel 8 lid 5.4;
    e. internetwinkels van categorie A binnen de woning, conform het bepaalde in artikel 8 lid 5.5,
    f. mantelzorg,
    met de daarbij behorende:
    h. tuinen, erven en verhardingen;
    i. bijbehorende voorzieningen;
    j. waterhuishoudkundige voorzieningen, waterlopen en waterpartijen, alsmede (ondergrondse) waterbergings- en infiltratievoorzieningen."