ECLI:NL:CBB:2024:407, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-06-2024, 20/1000
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het College is van oordeel dat er geen aanleiding is om de oplegde boete van € 4.000,- op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te matigen. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht het College ook niet onredelijk. De boete is terecht opgelegd, maar moet worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Hoger beroep gegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/1000
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juni 2024 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] (de slachterij)
    (gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters)
    
    
      Tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam 8 oktober 2020, kenmerk ROT 19/2109, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1] B.V.
      en
      
        de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
      
      (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van rechtbank Rotterdam van 8 oktober 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:9025 (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft geen schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven. 
    
    
    
      De zitting was op 25 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen namens de slachterij [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van de slachterij en de gemachtigde van de minister.  
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 31 januari 2018 bevond een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) zich in de slachterij. Hij heeft gerapporteerd dat de chef slachthal, de heer [naam 3] , zich om 8:00 uur bij hem heeft gemeld en heeft aangegeven dat in de BO-ruimte (de afdeling in het slachthuis waar varkens worden ingehangen als ze nader door de dierenarts bekeken moeten worden) een niet gestoken varken hing. De toezichthouder is naar de desbetreffende ruimte gegaan en heeft daar geconstateerd dat er twee doorgezaagde varkens hingen waarbij uit de hals bloed omlaag druppelde. Als gevolg van het niet steken van de varkens ontstaat een risico op ernstig lijden. De varkens worden na de bedwelming niet gedood door een messteek in de hals en niet verbloed. Het risico is dan dat de dieren na de bedwelming weer bijkomen en bij bewustzijn de broeibak ingaan en verdrinken. De toezichthouder heeft dit gekwalificeerd als een ernstige vorm van dierenleed. De chef slachthal zou de steker, die heeft nagelaten het varken te steken, op staande voet hebben ontslagen. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 5 februari 2018. 
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 3 augustus 2018 is door de minister een boete opgelegd aan de slachterij van € 4.000,- wegens een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, in samenhang met artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, punt 3.2, van de Verordening (EG) nummer 1099/2009 (Verordening). Het beboetbare feit houdt in dat de slachterij niet waarborgt dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, doordat de CO2-bedwelming niet is gevolgd door een methode die de dood garandeert zoals verbloeden door het systematisch doorsnijden van de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten. De boete is wegens recidive een verhoogde boete. 
      
    
    
      1.4
      In het besluit op bezwaar van 19 maart 2019, waar het beroep bij de rechtbank tegen was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank 
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van de slachterij ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      Naar het oordeel van de rechtbank is vast komen te staan dat de varkens na de eenvoudige bedwelming niet zijn gestoken en niet zijn verbloed. De minister heeft daarom terecht op basis van het rapport van bevindingen vastgesteld dat de slachterij artikel 4, eerste lid, van de Verordening in verbinding met artikel 15, eerste lid en bijlage III, punt 3.2 van de Verordening heeft overtreden. De minister is bevoegd om de slachterij daar een boete voor op te leggen. 
      
    
    
      2.3
      De rechtbank ziet in het feit dat de slachterij 10.000 tot 12.000 varkens per dag slacht, dat de medewerkers aan de vakbekwaamheidseisen voldoen en dat er permanent toezicht wordt gehouden ook geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven de boete te matigen. Hetzelfde geldt voor het feit dat de slachterij na het voorval de meest vergaande maatregel heeft genomen door de nalatende medewerker te ontslaan en dat de chef slachthal zelf het voorval heeft gemeld. De rechtbank oordeelt dan ook dat er geen aanleiding is om de oplegde boete van € 4.000,- op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te matigen dan wel te schrappen. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig ook niet onredelijk. Verder overweegt de rechtbank dat de minister de boete terecht wegens recidive heeft verhoogd. 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    3	Naar het oordeel van het College is het hoger beroep gegrond. De boete is terecht opgelegd, maar moet worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Hierna licht het College toe hoe het tot dit oordeel is gekomen en wat daarvan de gevolgen zijn. 
    
    
    
      
        Overtreding
      
    
    
      4.1
      De slachterij heeft ter zitting aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat onomstotelijk vast is komen te staan dat er sprake is van een overtreding. In tegenstelling tot hetgeen tijdens de bezwaar-en (hoger)beroepsfase is aangevoerd door de slachterij, stelt zij dat er geen melding is gemaakt door de chef slachthal, de heer [naam 3] . Hij kan zich niets van de melding herinneren. Verder stelt de slachterij dat wanneer de varkens zouden zijn afgekeurd, zij op een daarvoor bestemde lijst zouden staan. Uit het feit dat deze varkens niet op de lijst van afgekeurde varkens stonden, leidt de slachterij af dat de varkens zijn goedgekeurd. De minister heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het niet aannemelijk is dat de heer [naam 3] zich het voorval niet kan herinneren. 
      
    
    
      4.2
      Het College oordeelt dat de rechtbank, gelet op de inhoud van het rapport van bevindingen, terecht heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding. Het College ziet  geen aanleiding voor twijfel aan de in dat rapport neergelegde bevindingen op basis van hetgeen ter zitting door de slachterij is aangevoerd. De toezichthoudend dierenarts beschrijft duidelijk in het rapport hoe hij tot zijn conclusie komt, doordat hij na onderzoek in de keel bij beide varkens geen steekkanaal heeft gevonden. Daarbij stonden de varkens nog vol bloed, waren donkerrood gekleurd en hadden ook donkere organen. Daar komt bij dat de slachterij direct na het aanzeggen van de boete heeft verklaard dat de chef slachthal zelf heeft gemeld dat de varkens niet zijn gestoken en de desbetreffende medewerker, die daarvoor verantwoordelijk is, op staande voet is ontslagen. Dit is een specifieke verklaring en dit standpunt is herhaaldelijk door de slachterij naar voren gebracht in de door de slachterij ingediende zienswijze en de tijdens de bezwaar- en (hoger)beroepsfase ingediende processtukken. Pas ter zitting bij het College is voor het eerst door de slachterij aangevoerd dat er sprake moet zijn van verwarring en de heer [naam 3] hier zich niets van kan herinneren van een melding. Overigens zijn los van het wel of niet doen van de melding de constateringen van de dierenarts voldoende om tot de slotsom te komen dat sprake is van een overtreding. De slachterij heeft verder verwezen naar een (interne) lijst waarop afgekeurde varkens komen te staan en de betrokken varkens niet op staan. Daargelaten de betekenis van deze stelling van de slachterij, zijn er geen nadere stukken van overgelegd, zodat het College deze stelling passeert.  
      
    
    
      4.3
      Gezien het voorgaande is het College van oordeel dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat er sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Matiging van de boete 
        
      
      
    
    
      5.1
      Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. De minister heeft de mogelijkheid om op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb de boete te matigen indien de slachterij aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Niet in geschil is dat de hoogte van de opgelegde boete conform het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit) is.
      
    
    
      5.2
      De slachterij stelt zich in het hoger beroepschrift op het standpunt dat de hoogte van de boete niet in redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. Daarbij acht de slachterij met name van belang dat de betreffende medewerker die heeft nagelaten de varkens te steken na het voorval direct op staande voet is ontslagen en dat de slachterij het voorval zelf heeft gemeld bij de toezichthouder. Ter zitting is door de slachterij verder aangevoerd dat er kort na het opleggen van de boete geavanceerde camera’s zijn geplaatst om eventuele overtredingen in het vervolg te kunnen voorkomen. Deze camera’s kunnen namelijk detecteren wanneer er geen bloed stroomt. Daarnaast heeft de slachterij aangevoerd dat zij is geschaad in haar bewijspositie. De slachterij stelt dat het bestraffend bestuursrecht vereist dat boetes – en het voornemen daartoe – onverwijld volgen op het geconstateerde feit. Tussen de constatering op 31 januari 2018 en het voornemen tot het opleggen van de boete op 6 juli 2018 zit een tijdsverloop van zes maanden. 
      
    
    
      5.3
      Meer in het bijzonder heeft de slachterij verwezen naar een tweetal uitspraken waarin een boete is gematigd vanwege bijzondere omstandigheden. In de eerste uitspraak van 15 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1187) heeft de Afdeling overwogen dat inspanningen die zijn verricht nadat de overtreding is geconstateerd van belang kunnen zijn voor de beoordeling of de opgelegde bestuurlijke boete passend en geboden is. De inspanningen die de slachterij heeft verricht zijn adequate maatregelen die bijdragen aan het voorkomen van nieuwe overtredingen. Bovendien zijn de maatregelen zeer snel na het constateren van de overtreding uit eigen beweging genomen. Dit zijn omstandigheden waar de Afdeling eerder voldoende grond voor matiging in heeft gezien (ECLI:NL:RVS:2018:2831).
      
    
    
      5.4
      De minister stelt zich op het standpunt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding geven de boete te matigen. De slachterij is niet in haar verdediging geschaad. Nadat de overtreding is geconstateerd, heeft de slachterij namelijk de medewerker die verantwoordelijk was voor het steken direct op staande voet ontslagen. De slachterij was dus op de hoogte van de overtreding en had meteen ter plaatse onderzoek kunnen doen. Verder zien de maatregelen die zijn getroffen in de uitspraken waar naar is verwezen op het beperkingen van de gevolgen. Dat is hier niet aan de orde. 
      
    
    
      5.5
      Het College oordeelt als volgt. 
      
    
    
      5.6
      Doordat de slachterij ter zitting haar verklaring heeft ingetrokken dat het incident door de chef slachthal zelf bij de toezichthouder is gemeld gaat het College er van uit dat het standpunt dat die melding moet leiden tot matiging van de boete is verlaten. Het College is verder van oordeel dat van schending van de bewijspositie van de slachterij geen sprake is. Aan de hand van het rapport van bevindingen alsmede de specifieke verklaring in de door de slachterij ingediende processtukken stelt het College vast dat de slachterij het incident wel zelf heeft gemeld bij de toezichthouder. Indien de slachterij het niet eens was met de door de toezichthouder geconstateerde overtreding dan had het op de weg van de slachterij gelegen om op dat moment onderzoek te doen. 
      
    
    
      5.7
      In beide uitspraken waar de slachterij naar heeft verwezen ging het om maatregelen om de schade van de overtreding te beperken. In het geval van de slachterij zijn er echter geen maatregelen meer die de gevolgen kunnen beperken. De varkens zijn immers al geslacht op een manier die in strijd is met de geldende voorschriften. De getroffen maatregelen kunnen op geen enkele manier de ernstige vorm van dierenleed voor deze twee varkens teniet doen. De gevolgen zijn dan ook onomkeerbaar en daar doen de getroffen maatregelen niets aan af. De maatregelen zien enkel op het voorkomen van ernstig dierenleed in de toekomst. 
      
    
    
      5.8
      Het College ziet in hetgeen door de slachterij is aangevoerd geen bijzondere omstandigheden die aanleiding zijn de boete te matigen. Het College is van oordeel dat de hoogte van de boete gezien de aard en ernst van de geconstateerde overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, evenredig is. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      6.1
      De slachterij heeft ter zitting de overschrijding van de redelijke termijn aan de orde gesteld. Het College oordeelt dat de boete moet worden gematigd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Er kunnen factoren zijn die onder omstandigheden aanleiding kunnen zijn om een overschrijding van deze behandelingstermijn gerechtvaardigd te achten. Daarvan is in dit geval geen sprake. 
      
    
    
      6.2
      De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen op 6 juli 2018, de dag waarop de minister de slachterij een voornemen tot boeteoplegging heeft toegezonden. Dit betekent dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van vier jaar is overschreden met nagenoeg 24 maanden. 
      
    
    
      6.3
      Volgens vaste rechtspraak wordt bij overschrijding van de redelijke termijn de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. Het College ziet echter aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken vanwege de omvang van de onderneming. Doordat er sprake is van een grote onderneming is de impact van de overschrijding van de redelijke termijn minder groot dan bij een individu. Het College zal de boete daarom verlagen met 10% en vaststellen op € 3.600,-. 
      
      
        
          Conclusie 
        
      
    
    
      7.1
      Het hoger beroep is gegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen en de boete vaststellen op € 3.600,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.  
      
    
    
      7.2
      Het College zal de minister verder veroordelen in de door de slachterij gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt voor het verzoek tot matiging en de behandeling daarvan ter zitting, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 875,-)voor verleende rechtsbijstand. 
      
    
    
      7.3
      Het College zal de minister opdragen het griffierecht van € 541,- aan de slachterij te vergoeden. 
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de slachterij gegrond en vernietigt het besluit op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft; 
      
      
        herroept het boetebesluit van 3 augustus 2018 voor zover daarin de hoogte van de boete is bepaald op € 4.000,-. en stelt de boete vast op € 3.600.-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit op bezwaar;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de slachterij tot een bedrag van € 437,50;  
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 541,- aan de slachterij te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans 			 	w.g. B.W.N. van den Oever
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader 
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht 
      
      Artikel 5:46, derde lid: 
      Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
    
      
        Wet dieren
      
      Artikel 6.2, eerste lid: 
      Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
    
      Artikel 8.7 
      Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
    
    
    
      Artikel 8.8, eerste lid
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan koorden opgelegd.
    
    
    
      
        Regeling houders van dieren
      
      Artikel 5.8 
      Als voorschriften van EU-eerordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3. 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8. 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15. eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.
    
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1099/2009
      
      Artikel 3, eerste lid
      Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
    
    
    
      Artikel 4, eerste lid
      Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage 1. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden.
      De in bijlage 1 vermelde methoden die niet de onmiddellijke dood tot gevolg hebben (hierna
      ,.eenvoudige bedwelming" genoemd), worden zo spoedig mogelijk gevolgd door een
      methode die de dood garandeert, zoals verbloeden, pithing, elektrocutie of langdurige
      blootstelling aan zuurstoftekort.
    
    
    
      Artikel 15. eerste lid
      De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage 111 opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.
      Bijlage 111 onder 32 
      Bij eenvoudige bedwelming of slacht overeenkomstig artikel 4, lid 4, worden systematisch de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten doorgesneden. Elektrische stimulatie vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier bewusteloos is. Verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont.
    
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren 
      
      Artikel 2.2, eerste lid
      De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    
    a. categorie 1: € 500; 
    b. categorie 2: € 1500;
    c. categorie 3: € 2500;
    d. categorie 4: € 5000;
    e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.
    
    
      Artikel 2.3
      Indien de risico's of de gevolgen van een overtreding, voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
    
    a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd.
    b. ernstig zijn. wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
    
    
      Artikel 2.5, eerste lid
      Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
      Artikel 1.2 
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Vet dieren onder Regeling houders
      van dieren: overtreding van artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren valt in
      boetecategorie 3.