ECLI:NL:CBB:2024:420, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-06-2024, 24/417
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: voorlopige voorziening, afwijzing. De minister heeft terecht een bestuurlijke maatregel opgelegd aan een biogasinstallatie Groen Gas Jelsum. Dit bedrijf heeft in strijd met art. 28 Verordening dierlijke bijproducten gehandeld door onverwerkt categorie-2 materiaal te vergisten. In dit materiaal hebben kadavers gezeten. De minister heeft ter bescherming van de dier- en volksgezondheid bepaald dat de inhoud van de vergister moet worden afgevoerd naar Rendac. Omdat dit het enige bedrijf in Nederland is dat kadavers verwerkt, is de voorzieningenrechter met de minister eens dat de door Groen Gas voorgestelde lichtere maatregel geen alternatief is.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer:	24/417 
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 juni 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    Groen Gas Jelsum B.V., te Jelsum, (Groen Gas) 
    (gemachtigde: mr. J. van Groningen) 
    en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit  
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 3 april 2024 heeft de minister op grond van de Wet Dieren aan Groen Gas bestuurlijke maatregelen opgelegd (het bestreden besluit). 
    
    
    
      Groen Gas heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Met het besluit van 7 juni 2024 heeft de minister het bestreden besluit gewijzigd (het wijzigingsbesluit). 
    
    
    
      De zitting was op 10 juni 2024. Namens Groen Gas hebben aan de zitting deelgenomen [naam 1] , en de gemachtigde. Namens de minister waren aanwezig de gemachtigde en [naam 2] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).  
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Groen Gas is een biogasinstallatie in Jelsum. Het bedrijf vergist dierlijke mest en andere organische producten, waarbij het materiaal door micro-organismen wordt afgebroken met als eindproduct biogas. Hierbij ontstaan ook restproducten (digestaat). Hiervoor is aan Groen Gas overeenkomstig artikel 24 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten (Verordening dierlijke bijproducten) een erkenning verleend voor de verwerking van categorie 2- en 3-materiaal tot biogas, waarbij het gistingsresidu als niet verwerkt wordt beschouwd.
      
    
    
      1.2
      Dierlijke bijproducten worden overeenkomstig de lijst in de artikelen 8 (categorie 1-materiaal), 9 (categorie 2-materiaal) en 10 (categorie 3-materiaal) ingedeeld in bepaalde categorieën naargelang van het risico voor de volksgezondheid en de diergezondheid die deze dierlijke bijproducten inhouden, zo volgt uit artikel 7 vande Verordening dierlijke bijproducten. Voor zover hier van belang omvat categorie 2-materiaal niet in artikel 8 of artikel 10 genoemde dieren en delen van dieren waaronder in de schaal gestorven pluimvee (artikel 8, onder f, sub iv, van de Verordening dierlijke bijproducten). 
      
    
    
      1.3
      Het gebruik van categorie 2-materiaal is geregeld in artikel 13 van de Verordening dierlijke bijproducten. Dit materiaal wordt, voor zover hier van belang, omgezet in biogas nadat het is verwerkt door sterilisatie onder druk en nadat het resulterende materiaal duurzaam is gemerkt (onder e sub i), of al dan niet na verwerking, indien het gaat om eieren en eierproducten waarvan de bevoegde autoriteit niet denkt dat zij een ernstige overdraagbare ziekte kunnen verspreiden (onder e sub ii). 
      
    
    
      1.4
      Bijlage V, hoofdstuk I, afdeling 1, punt 1 van de Verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten (Uitvoeringsverordening dierlijke bijproducten) bepaalt – kort gezegd – dat een biogasinstallatie moet beschikken over een pasteurisatie-/ontsmettingstoestel. Een dergelijk toestel is, zo volgt uit punt 2 van die afdeling, niet verplicht indien biogasinstallaties alleen worden gebruikt voor de omzetting van categorie 2-materiaal dat verwerkt is volgens verwerkingsmethode 1, zoals beschreven in bijlage IV, hoofdstuk III. Categorie 2-materiaal dat zonder voorafgaande verwerking in een biogasinstallatie met een pasteurisatie-/ontsmettingstoestel wordt omgezet moet voldoen aan de minimumeisen dat de minimumtemperatuur van al het materiaal in de installatie 70 °C bedraagt en de minimumtijd dat het materiaal zonder onderbreking in de installatie is 60 minuten bedraagt (Bijlage V, hoofdstuk III, afdeling 1, punt 1, derde alinea, van de Uitvoeringsverordening dierlijke bijproducten).
      
    
    
      1.5
      In een door een toezichthouder van de NVWA opgemaakt rapport van bevindingen van 21 februari 2024 staat, voor zover hier van belang, het volgende. 
      
      
        “(…) Naar aanleiding van een telefonisch melding van een collega inspecteur op 21-03-2024 over geleverd categorie 2 materiaal aan Groen Gas Jelsum […].Deze collega inspecteur heeft tijdens een controle bij de leverancier een document onder ogen gekregen waaruit bleek dat eiwit en eigeel, zijnde categorie 2 materiaal was afgevoerd naar Groen Gas Jelsum. […]
        Dit categorie 2 materiaal had een zogenoemd behandeling methode 1 moeten ondergaan. […] Deze behandeling heeft niet bij het verzendende bedrijf, Schaffelaarbos BV plaatsgevonden. 
        Het was mij bekend dat Groen Gas Jelsum een biogasinstallatie was voor de verwerking van categorie 2 en categorie 3 materiaal waarvan het gistingsresidu als niet-verwerkt wordt beschouwd (bevat niet gehygiëniseerde mest). […]”
      
      
    
    
      1.6
      Op een zogenoemde begeleidingsbrief staat dat een partij eiwit en eigeel (categorie 2-materiaal) van Schaffelaarsbos B.V. door Recyfood Verkoop B.V. was afgeleverd aan Groen Gas. 
      
    
    
      1.7
      Op grond van deze bevindingen heeft de minister vastgesteld dat Groen Gas heeft gehandeld in strijd met artikel 28 van de Verordening dierlijke bijproducten. Omdat het categorie 2-materiaal afkomstig is van een bedrijf dat niet beschikt over een erkenning voor de verwerking van categorie 2-materiaal, mocht Groen Gas dit materiaal niet ontvangen of verwerken; Groen Gas had hier onderzoek naar kunnen en moeten doen. De minister heeft met het bestreden besluit aan Groen Gas – samengevat weergegeven – de volgende bestuurlijke maatregelen opgelegd: 
      
      
        1. Het digestaat uit vergisters 1 en 2 mag niet in de handel worden gebracht, tenzij het categorie-2 materiaal alsnog een hygiënisatiestap heeft ondergaan conform bijlage V, hoofdstuk III, afdeling 1, punt 1, derde alinea, van de Uitvoeringsverordening dierlijke bijproducten of wordt afgevoerd als onverwerkt categorie 2-materiaal naar een daartoe erkend verwerkingsbedrijf. Voor opheffing van dit verbod, kan Groen Gas een hygiënisatietoestel op het bedrijf plaatsen, waarvoor zij een erkenning dient aan te vragen. 
        2. De inhoud van grondstofsilo 3 moet binnen drie weken naar een erkend verwerkingsbedrijf worden vervoerd. 
      
      
      
        De minister heeft uiteengezet dat hij op grond van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, derde lid, aanhef en onder d en g, en artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet Dieren bevoegd is deze maatregelen aan Groen gas op te leggen. Hij acht het noodzakelijk om van deze bevoegdheid gebruik te maken in het kader van de dier- en volksgezondheid en de verspreiding van ziekteverwekkers. Bij het overtreden van deze maatregelen wordt een boete opgelegd.
      
      
    
    
      1.8
      Met het wijzigingsbesluit  heeft de minister het bestreden besluit in die zin gewijzigd dat maatregel 1 alleen ziet op vergister 1. 
      
    
    
      1.9
      Groen Gas heeft op 2 mei 2024 bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Op dezelfde dag heeft zij bij het College een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. 
      
    
    
      1.10
      Tussen partijen is niet in geschil dat Groen Gas inmiddels heeft voldaan aan maatregel 2. Het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen ziet daarom alleen op maatregel 1. 
      
      
        
          Standpunt Groen Gas
        
      
      
    
    
      2.1
      Groen Gas heeft het verzoek om een voorlopige voorziening ingediend om ervoor te zorgen dat vergister 1, de hoofdvergister van het bedrijf, weer gebruikt kan worden. Het bedrijf komt in de problemen als dit niet wordt toegestaan. Groen Gas heeft contracten voor gasleveranties met de gemeente Leeuwarden en vreest op korte termijn niet meer aan contractuele verplichtingen te kunnen voldoen. Zij heeft geprobeerd aan de maatregel te voldoen door een mobiel hygiënisatietoestel te regelen voor op het eigen erf. Dit is geen haalbare optie gebleken. De enige andere mogelijkheid om aan de maatregel te voldoen, de afvoer van het materiaal naar verwerkingsbedrijf Rendac, kost ongeveer € 200.000,- en deze kosten kan het bedrijf niet dragen. 
    
    
      2.2
      Groen Gas voert aan dat de minister haar ten onrechte niet toestaat om het materiaal te laten hygiëniseren door een andere biogasinstallatie die wel een hygiënisatietoestel heeft, zoals Groen Gas Almere. Met dit alternatief worden de door de minister gevreesde volks- en diergezondheidsrisico’s evengoed ondervangen als met de opgelegde maatregel. Groen Gas Almere heeft zich bereid verklaard hieraan mee te werken. De minister stelt ten onrechte dat  er kadavers (in de schaal gestorven pluimvee) in het geleverde materiaal zouden zitten. Omdat Rendac volgens de regelgeving het enige bedrijf is dat kadavers mag verwerken, staat de minister geen alternatieve oplossing toe. Groen Gas wijst erop dat in het rapport van bevindingen van 21 februari 2024 geen melding wordt gemaakt van kadavers of kuikenembryo’s. Niet is vastgesteld dat zich op het bedrijf van Groen Gas materiaal met kadavers bevond. Bij Schaffelaarsbos zijn maar twee eieren met een dood embryo aangetroffen, wat gezien de grootte van de partij verwaarloosbaar is. Daarom blijkt niet van schadelijke gevolgen voor mens, dier of milieu. Vasthouden aan maatregel 1 is volgens Groen Gas onevenredig en disproportioneel. 
      
      
        
          Beoordeling door de voorzieningenrechter
        
      
      
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure. 
      
    
    
      3.2
      In wat Groen Gas aanvoert ziet de voorzieningenrechter een voldoende spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorziening. De voorzieningenrechter zal daarom een voorlopig oordeel geven over de rechtmatigheid van de aan Groen Gas opgelegde bestuurlijke maatregel.
      
    
    
      3.3
      Op grond van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet Dieren kan de minister maatregelen treffen met betrekking tot dierlijke producten ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens deze wet, of waarvan dit wordt vermoed. Die maatregelen met betrekking tot dierlijke producten zijn een verbod op het van een bedrijf afvoeren of het in de handel brengen en een verplichting tot het gebruik voor andere doeleinden dan waarvoor het bestemd was, zo bepaalt artikel 10, derde lid, aanhef en onder d en g van de Wet Dieren. Op grond van artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet Dieren kan de minister maatregelen treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen of locaties die de gezondheid van mens of dier, of het welzijn van dieren in gevaar kunnen brengen en ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed.  
      
    
    
      3.4
      Artikel 28 van de Verordening dierlijke bijproducten bepaalt dat exploitanten zorgen voor de invoering, toepassing en handhaving van eigen controles in hun inrichtingen om op de naleving van deze verordening toe te zien. Zij zorgen ervoor dat geen dierlijke bijproducten of afgeleide producten waarvan wordt vermoed of is vastgesteld dat zij niet aan deze verordening voldoen, de inrichtingen of bedrijven verlaten, tenzij deze bestemd zijn om te worden verwijderd. 
      
      
    
    
      3.5
      Tussen partijen is niet in geschil dat het van Schaffelaarbos afkomstige materiaal moet worden aangemerkt als onverwerkt categorie-2 materiaal als bedoeld in artikel 9 van de Verordening dierlijke bijproducten en dat Groen Gas niet beschikt over een biogasinstallatie met een pasteurisatie-/ontsmettingstoestel. Door het op de begeleidingsbrief als ‘afgekeurd eiwit en eigeel, CAT. 2’ omschreven materiaal toch in ontvangst te nemen en te gebruiken, heeft Groen Gas gehandeld in strijd met artikel 28 van de Verordening dierlijke bijproducten. Op de zitting is ook duidelijk geworden dat Groen Gas deze overtreding als zodanig niet betwist. De minister was daarom bevoegd om handhavend op te treden. 
      
    
    
      3.6
      Groen Gas is het echter niet eens met de inhoud van de opgelegde maatregel 1. Zoals Groen Gas op de zitting heeft toegelicht, is de door de minister geboden mogelijkheid een mobiel hygiënisatietoestel op het eigen erf te plaatsen niet haalbaar gebleken. In plaats van het materiaal naar Rendac af te voeren zoals de minister heeft bepaald, heeft Groen Gas voorgesteld het materiaal te laten verwerken door een andere biogasinstallatie, Groen Gas Almere. De minister heeft daarover bij monde van toezichthouder [naam 2] (die de bedrijfscontrole bij Schaffelaarsbos heeft uitgevoerd) verklaard dat hij heeft geconstateerd dat er kadavers uit het categorie 2-materiaal zijn gehaald waarop hij het verder verhandelen van de partij heeft geblokkeerd, maar dat het materiaal desondanks in de markt is gezet en gedeeltelijk bij Groen Gas is terechtgekomen. Hoewel het voor de hand had gelegen dat de minister een daartoe opgemaakt rapport van bevindingen had ingezonden, ziet de voorzieningenrechter voorshands geen aanleiding om aan die verklaring te twijfelen. In dat verband is van belang dat Groen Gas ook erkent dat bij Schaffelaarsbos kadavers uit het mengsel zijn gehaald. Verder volgt de voorzieningenrechter de minister in diens verklaring dat kadavers, of mengsels waarin kadavers hebben gezeten, een risico vormen op verspreiding van vogelgriep en andere dierziekten, omdat ook niet duidelijk is waaraan deze kadavers zijn gestorven. Omdat Rendac het enige bedrijf in Nederland is dat deze kadavers mag verwerken (artikel 3.3, eerste lid, van de Wet Dieren en de artikelen 3.20 en 3.21 van de Regeling dierlijke producten) is verwerking van het categorie 2-materiaal door Groen Gas Almere al om die reden geen alternatief. De voorzieningenrechter laat daarbij de overige door de minister op de zitting opgeworpen obstakels waarom Groen Gas Almere het materiaal evenmin kan en mag verwerken in het midden. De voorzieningenrechter acht de bestuurlijke maatregel 1 ook geschikt en noodzakelijk om de dier- en volksgezondheid te beschermen en de verspreiding van ziekteverwekkers te voorkomen. Dat de afvoer van al het materiaal uit vergister 1 naar Rendac voor Groen Gas een forse kostenpost met zich brengt, maakt het besluit niet onevenwichtig. 
      
    
    
      3.7
      Op grond van het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat de aan Groen Gas opgelegde bestuurlijke maatregel 1 rechtmatig is. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        4.	Het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen wordt afgewezen. De minister hoeft geen proceskosten te betalen.
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2024. 
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp				                   w.g. M. Pier