ECLI:NL:RVS:2024:2611, Raad van State, 26-06-2024, 202400342/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 30 augustus 2023 heeft de Dean van het Instituut voor Rechtenstudies aan [appellant] een negatief bindend studieadvies uitgebracht. Bij beslissing van 22 september 2023 heeft de Examencommissie van het Instituut voor Rechtenstudies negatief besloten op het verzoek van [appellant] tot een herbeoordeling van het onderdeel Verweerschrift van het vak Recht en Overheid. Op 27 november 2023 heeft het college van beroep voor de examens van de Hanzehogeschool Groningen het ingestelde administratief beroep tegen de beslissing van 30 augustus 2023 ongegrond verklaard en overwogen dat het niet bevoegd is te oordelen over de afwijzing van het verzoek om een herbeoordeling. [appellant] heeft in het propedeusejaar deelgenomen aan de ‘Basismodule’ en de opleidingsmodule ‘Recht en Overheid’. Omdat [appellant] daarmee niet voor alle onderdelen een voldoende heeft gehaald, heeft hij geen studiepunten ontvangen voor de ‘casus Meerstad’. Op 19 juli 2023 heeft de Dean [appellant] op de hoogte gesteld van het voornemen om een negatief BSA uit te brengen. De Dean heeft op 30 augustus 2023 een negatief BSA uitgebracht.

202400342/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    en
    het college van beroep voor de examens van de Hanzehogeschool Groningen (hierna: het CBE),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 30 augustus 2023 heeft de Dean van het Instituut voor Rechtenstudies (hierna: de Dean) aan [appellant] een negatief bindend studieadvies (hierna: BSA) uitgebracht.
    Bij beslissing van 22 september 2023 heeft de Examencommissie van het Instituut voor Rechtenstudies (hierna: de examencommissie) negatief besloten op het verzoek van [appellant] tot een herbeoordeling van het onderdeel Verweerschrift van het vak Recht en Overheid.
    Op 27 november 2023 heeft het CBE het ingestelde administratief beroep tegen de beslissing van 30 augustus 2023 ongegrond verklaard en overwogen dat het niet bevoegd is te oordelen over de afwijzing van het verzoek om een herbeoordeling.
    Tegen deze beslissing heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het CBE heeft een verweerschrift ingediend.
    Het CBE heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 maart 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Paijmans, advocaat te Utrecht, en het CBE, vertegenwoordigd door mr. J. Knip en S.C. Mesken, zijn verschenen. Tevens zijn namens de examencommissie mr. L.M. Lukkien, mr. M.H. Meijer en mr. T.G. Stol verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In studiejaar 2022-2023 is [appellant] gestart met de deeltijdopleiding HBO-rechten aan de Hanzehogeschool in Groningen (hierna: de deeltijdopleiding). Het propedeusejaar bestaat uit 1) een verplichte ‘Basismodule’ van 30 ECTS in het eerste semester en 2) een opleidingsmodule of een SIRE-module van 30 ECTS in het tweede semester.
    1.1.    [appellant] heeft in het propedeusejaar deelgenomen aan de ‘Basismodule’ en de opleidingsmodule ‘Recht en Overheid’. Deze twee modules vormden daarom samen de propedeuse van [appellant]. De module ‘Recht en Overheid’ bestaat uit in totaal vijf vakken. Een van deze vakken is de ‘casus Meerstad’. Dit vak bestaat uit verschillende onderdelen die allemaal met een voldoende moeten worden beoordeeld om het totaal van 10 ECTS daarvoor te verkrijgen. Eén van die onderdelen is het ‘Verweerschrift’. Dit onderdeel is beoordeeld met een onvoldoende. Omdat [appellant] daarmee niet voor alle onderdelen een voldoende heeft gehaald, heeft hij geen studiepunten ontvangen voor de ‘casus Meerstad’. Op 17 juli 2023 heeft hij de examencommissie verzocht om het onderdeel ‘Verweerschrift’ opnieuw te beoordelen.
    1.2.    [appellant] heeft aan het einde van de propedeuse in totaal 35 ECTS voor de deeltijdopleiding gehaald. Omdat hij daarmee onvoldoende studiepunten had voor een positief BSA, heeft hij op 17 juli 2023 de Dean verzocht om vanwege persoonlijke omstandigheden het BSA uit te stellen. [appellant] is namelijk anderhalf jaar eerder gediagnosticeerd met ADHD.
    1.3.    Op 19 juli 2023 heeft de Dean [appellant] op de hoogte gesteld van het voornemen om een negatief BSA uit te brengen. De Dean heeft op 30 augustus 2023 een negatief BSA uitgebracht. Daarmee is ook het verzoek om een herbeoordeling van het onderdeel ‘Verweerschrift’ afgewezen. Tegen deze beslissingen heeft [appellant] administratief beroep ingesteld.
    Beslissing van het CBE
    2.       Het CBE heeft zich voor zover het administratief beroep ziet op de afwijzing voor een herbeoordeling voor het onderdeel ‘Verweerschrift’ onbevoegd verklaard.
    3.       Het CBE heeft het administratief beroep voor zover dat is gericht tegen de beslissing waarin een negatief BSA wordt uitgebracht ongegrond verklaard. Het CBE heeft vastgesteld dat [appellant] 35 ECTS heeft behaald en daarmee niet heeft voldaan aan de BSA-norm van 45 ECTS. Over de bijzondere omstandigheden heeft het CBE overwogen dat [appellant] die niet heeft gemeld bij het studentendecanaat en dat hij die niet tijdig heeft gemeld bij de examencommissie, terwijl de student dit op grond van artikel 4.16, tweede lid, van het Studentenstatuut wel verplicht is om te doen. Ook heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zijn bijzondere persoonlijke omstandigheden zijn studieresultaten zodanig negatief hebben beïnvloed, en dat deze in de toekomst zodanig anders zijn dat hij zijn studie binnen een redelijke termijn zou kunnen afronden. Het gestelde oorzakelijk verband tussen de ADHD van [appellant] en het niet behalen van de BSA-norm acht het CBE daarom onvoldoende aangetoond en gemotiveerd. De Dean heeft daarom terecht een negatief BSA uitgebracht.
    Beoordeling van het beroep
    Er is ten onrechte een voltijds BSA-norm toegepast op een deeltijdsopleiding
    4.       [appellant] betoogt dat het CBE ten onrechte de Dean heeft gevolgd in het standpunt dat de studievoortgangsnorm voor hem 45 ECTS bedraagt. Hierbij is namelijk geen rekening gehouden met de omstandigheid dat hij de studie HBO-rechten in deeltijd volgt, terwijl de toegepaste norm van 45 ECTS geldt voor HBO-rechten in voltijd. Dat de onderwijsinstelling geen afzonderlijke norm heeft getroffen voor het BSA voor de deeltijdopleiding betekent niet dat de Dean automatisch mocht teruggrijpen op de voltijdsnorm van 45 ECTS.
    4.1.    De Afdeling is, anders dan [appellant] betoogt, van oordeel dat het CBE terecht heeft overwogen dat de Dean de door het CvB vastgestelde studievoortgangsnorm van 45 ECTS voor de deeltijdopleiding mocht toepassen. Het is in beginsel aan de onderwijsinstelling om de studievoortgangsnorm vast te stellen. Slechts als deze in strijd is met de wet of kennelijk onredelijk is, kan de Afdeling het algemeen verbindend voorschrift waarin de studievoortgangsnorm is opgenomen buiten toepassing laten. De Afdeling verwijst hiervoor naar de uitspraak van het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: CBHO) van 26 april 2018, (CBHO 2017/223, rechtsoverweging 2.4.2).
    4.2.    Op de zitting bij de Afdeling is over het deeltijdkarakter toegelicht dat de opleiding wat betreft de te volgen onderwijseenheden en de volgordelijkheid daarvan geen onderscheid maakt tussen voltijds- en deeltijdstudenten. Alle studenten moeten de studie in vier jaar afronden en deelnemen aan alle onderwijseenheden die volgens het programma worden aangeboden. Wel kunnen deeltijdstudenten eventuele werkervaring naast de opleiding inzetten als stage en kunnen zij de tijd die ze daar werken inzetten als tijd voor de studie. De werkplek vormt op deze manier een aanvulling op de studielast van 28 uur per week die staat voor de modules en vakken van de deeltijdopleiding. Het deeltijdonderwijs is daarom zo ingericht dat door middel van het aanbieden van avondonderwijs en afzonderlijke werkgroepen voor deeltijdstudenten rekening wordt gehouden met de relevante werkervaring van de student. Op deze manier wordt de deeltijdstudent organisatorisch ondersteund in de uren die hij niet kan studeren door zijn werkzaamheden. Dat de jaarlijkse studielast van 60 ECTS per jaar met een studievoortgangsnorm van 45 ECTS voor de deeltijdopleiding in verhouding tot de voltijdopleiding hoog is, maakt daarom niet dat de Dean deze studievoortgangsnorm niet ook mag toepassen voor de deeltijdopleiding. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
    [appellant] is ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om zijn persoonlijke omstandigheden te melden bij het decanaat
    5.       [appellant] betoogt verder dat het CBE niet heeft onderkend dat hij tijdig kenbaar heeft gemaakt dat hij is gediagnosticeerd met ADHD. Dit is een persoonlijke omstandigheid die de Dean bij het uitbrengen van het BSA mee had moeten wegen. Omdat [appellant] voorafgaand aan de besluitvorming over het BSA een beroep heeft gedaan op zijn persoonlijke omstandigheden, had hij alsnog de gelegenheid moeten krijgen om gehoord te worden door een studieadviseur of het decanaat. De beslissing van de Dean is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat het CBE niet heeft weersproken dat [appellant] is gediagnosticeerd met ADHD en dat hij de Dean hiervan niet alleen op 17 juli 2023 op de hoogte heeft gesteld, maar gelijktijdig ook heeft verzocht het BSA uit te stellen. De Dean heeft vervolgens op 19 juli 2023 het voornemen geuit om een negatief BSA uit te brengen. Het BSA-besluit is uiteindelijk op 30 augustus 2023 genomen. De Dean had [appellant] daarom alsnog in de gelegenheid moeten stellen om contact op te nemen met de studieadviseur. De studieadviseur moet immers bij uitstek in staat worden geacht om een inschatting te maken van het effect van de persoonlijke omstandigheden op de studievoortgang. Mogelijk zou de studieadviseur door de late melding niet in staat zijn geweest om een oorzakelijk verband vast te stellen, maar het kan, gelet op de aard en ernst van de persoonlijke omstandigheden, niet bij voorbaat worden uitgesloten dat de studieadviseur nog wel degelijk een inschatting van het oorzakelijk verband had kunnen maken. De Afdeling verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBHO van 6 augustus 2020, (CBHO 2019/210, rechtsoverweging 2.4). Dit betekent dat de beslissing van het CBE en de Dean onvoldoende zorgvuldig zijn voorbereid en dus in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn genomen. De beroepsgrond slaagt.
    Het CBE heeft zich ten onrechte onbevoegd verklaard om te oordelen over de herbeoordeling van het onderdeel Verweerschrift
    6.       [appellant] betoogt dat het CBE zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om een oordeel te geven over de afwijzing van het verzoek om een herbeoordeling van het onderdeel ‘Verweerschrift’. Ook heeft het CBE in de beoordeling niet de belangen van [appellant] betrokken. Een herbeoordeling door een andere examinator had tot een voldoende van het onderdeel ‘Verweerschrift’ kunnen leiden. De beslissing van het CBE is volgens [appellant] daarom in strijd met het motiveringsbeginsel.
    6.1.    Op grond van artikel 7.61, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek is het CBE bevoegd om op beroepen tegen beslissingen van examencommissies en examinatoren te beslissen. Een van deze beslissingen is het toe- of afwijzen van verzoeken om een herbeoordeling. Het CBE moet daarbij beoordelen of de examencommissie met het nemen van de beslissing in strijd met de bij of krachtens de wet gestelde regels of enig algemeen rechtsbeginsel heeft gehandeld. Het CBE was daarom bevoegd om te oordelen op het beroep dat [appellant] heeft ingesteld tegen de afwijzende beslissing van de examencommissie op het verzoek om een herbeoordeling van het onderdeel ‘Verweerschrift’.
    6.2.    De Afdeling overweegt dat het CBE in de beslissing van 27 november 2023 heeft geoordeeld dat "het alleen bevoegd is te spreken over het besluit met betrekking tot het bindend studieadvies en niet met betrekking tot het geven van een afwijzend besluit voor een herbeoordeling van het onderdeel Verweerschrift". Weliswaar heeft het CBE in zijn verweerschrift en op de zitting bij de Afdeling gemotiveerd dat met die overweging wordt bedoeld dat het heeft getoetst of de procedure bij de examencommissie zorgvuldig is doorlopen, maar uit de uitspraak blijkt niet dat het CBE een inhoudelijk oordeel heeft gegeven over de afwijzende beslissing van de examencommissie op het verzoek om een herbeoordeling. De Afdeling volgt [appellant] in zijn betoog dat het CBE zichzelf ten onrechte onbevoegd heeft verklaard. Deze beroepsgrond slaagt.
    7.       De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Zij zal het administratief beroep, voor zover dat betrekking heeft op het verzoek om een herbeoordeling van het onderdeel ‘Verweerschrift’, alsnog ongegrond verklaren. Daartoe overweegt zij als volgt.
    8.       De Afdeling acht de door [appellant] aangevoerde gronden onvoldoende zwaarwegend om het verzoek om een herbeoordeling te laten slagen. Daarvoor is van belang dat een verzoek om een herbeoordeling wordt toegewezen als bijvoorbeeld de beoordeling onzorgvuldig tot stand is gekomen of niet inzichtelijk is gemotiveerd.  Vast staat dat al een herbeoordeling van het ‘Verweerschrift’ heeft plaatsgevonden. Ook toen zijn de examinatoren tot de conclusie gekomen dat [appellant] een 5,0 heeft gehaald voor dat onderdeel. [appellant] heeft verder niet gesteld of onderbouwd dat de beoordeling van het onderdeel ‘Verweerschrift’ onzorgvuldig tot stand is gekomen, waardoor een herbeoordeling plaats zou moeten vinden. De in beroep naar voren gebrachte stelling dat een derde examinator mogelijk het ‘Verweerschrift’ met een 5,5 zou beoordelen is daartoe onvoldoende. Een beoordeling draagt namelijk altijd een zekere mate van subjectiviteit in zich. Bovendien bestaat er geen wettelijke regel die in gevallen als het onderhavige verplicht tot het verrichten van een herbeoordeling (zie onder meer uitspraak van het CBHO van 4 april 2019, zaaknummer CBHO 2018/164). De examencommissie heeft daarom terecht de herbeoordeling geweigerd.
    Conclusie
    9.       Het beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de beslissing van het CBE van 27 november 2023 en de beslissing van de Dean van 30 augustus 2023 en verklaart het administratief beroep tegen de beslissing van de examencommissie van 22 september 2023 alsnog ongegrond. Het CBE moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt de beslissing van het college van beroep voor de examens van de Hanzehogeschool Groningen van 27 november 2023;
    III.      verklaart het administratief beroep gericht tegen de beslissing van de Dean van het Instituut voor Rechtenstudies van 30 augustus 2023, kenmerk jaar 1 N, gegrond;
    IV.     vernietigt deze beslissing;
    V.      verklaart het administratief beroep tegen de beslissing van de examencommissie van 22 september 2023 ongegrond;
    VI.     veroordeelt het college van beroep voor de examens van de Hanzehogeschool Groningen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00;
    VII.     gelast dat het college van beroep voor de examens van de Hanzehogeschool Groningen het door [appellant] betaalde griffierecht ten bedrage van € 51,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, mr. C.M. Wissels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
    284-1062
     
    Wettelijk kader
     
    Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
    Artikel 7.4. Studiepunten
    1. De studielast van elke opleiding en elke onderwijseenheid wordt door het instellingsbestuur uitgedrukt in studiepunten. De studielast voor een studiejaar bedraagt 60 studiepunten. 60 studiepunten is gelijk aan 1.680 uren studie.
    2. Een opleiding wordt zodanig ingericht dat een student in staat is het aantal studiepunten te behalen waarop de studielast voor een studiejaar gebaseerd is.
    Artikel 7.5. Reguliere studielast opleidingen
    1. Onverminderd de artikelen 7.5a tot en met 7.5d bedraagt de studielast van:
    a. een bacheloropleiding in het wetenschappelijk onderwijs 180 studiepunten;
    b. een masteropleiding in het wetenschappelijk onderwijs 60 studiepunten;
    c. een bacheloropleiding in het hoger beroepsonderwijs 240 studiepunten;
    d. een masteropleiding in het hoger beroepsonderwijs 60 studiepunten; en
    e. een associate degree-opleiding 120 studiepunten.
    2. Met inachtneming van het eerste lid bepaalt het instellingsbestuur de jaarlijkse studielast van deeltijdopleidingen
    Artikel 7.8b. Studieadvies propedeutische fase
    1. Het instellingsbestuur van een bekostigde universiteit, hogeschool of levensbeschouwelijke universiteit brengt iedere student uiterlijk aan het einde van diens eerste jaar van inschrijving voor de propedeutische fase van een voltijdse of duale associate degree-opleiding of bacheloropleiding advies uit over de voortzetting van zijn studie binnen of buiten de associate degree-opleiding of de bacheloropleiding. In geval van een deeltijdse associate degree-opleiding of bacheloropleiding regelt het instellingsbestuur het tijdstip waarop dat advies wordt uitgebracht.
    […]
    De Onderwijsregeling van de opleiding HBO-Rechten 2022-2023
    4.1 Programma propedeuse
    Het propedeutische jaar is oriënterend, inleidend en selecterend van karakter. Aan het einde van het jaar heeft de student zicht gekregen op de mogelijkheden om een van de opleidingen succesvol af te ronden.
    […]
    Deeltijd — modulaire opbouw (nieuwe curriculum)
    Voor de student, die in september 2021 start met de modulaire deeltijdopleiding geldt dat de propedeuse bestaat uit de Basismodule plus een opleidingsmodule of een SIRE-module. Een deeltijdstudent die wil overstappen naar de voltijdopleiding start in jaar 1 en kan vrijstellingen aanvragen voor reeds behaalde onderdelen. Een behaalde SIRE-module kan ingezet worden in de vrije keuzeruimte.
    Overgangsregeling naar de postpropedeuse
    De examencommissie brengt aan elke student uiterlijk en niet eerder dan aan het einde van diens eerste jaar van inschrijving voor de propedeutische fase van de opleiding een schriftelijk advies uit over de voortzetting van de studie binnen of buiten de opleiding. Voor de reguliere opleiding wordt artikel 4.14.4 van het studentenstatuut gevolgd (zie bijlage l).
    7.  Studieadvies
    7.1  Gevolgen afwijzend bindend studieadvies voor de inschrijving
    De propedeutische fase van de opleiding HBO-Rechten is gelijk aan die van de opleiding S1D. Een bindend negatief studieadvies gekregen voor één van deze twee opleidingen is ook van toepassing voor de andere opleiding binnen het Instituut voor Rechtenstudies.
    7.2  Kwalitatieve vereisten voor het studieadvies
    De opleiding HBO-Rechten heeft geen kwalitatieve vereisten voor het bindend studieadvies.
    7.3  Studieadvies in de deeltijdopleidingen
    Binnen de modulaire deeltijdopleiding vindt het studieadvies plaats op basis van de Basismodule plus een opleidingsmodule of SIRE-module. Het moment van uitbrengen van afwijzend bindend studieadvies kan derhalve afwijken van het studentenstatuut; het studieadvies wordt uitgebracht nadat de student twee modules heeft gevolgd.
    Artikel 4.14 Studieadvies in de propedeuse
    4.14.1  De examencommissie brengt aan elke student uiterlijk en niet eerder dan aan het einde van diens eerste jaar van inschrijving voor de propedeutische fase, dan wel - in geval van een Ad-opleiding - voor de eerste 60 studiepunten van een voltijdse, deeltijdse of duale opleiding een schriftelijk advies uit over de voortzetting van de studie binnen of buiten de opleiding, tenzij in de onderwijsregeling van de deeltijdopleiding is vastgelegd dat dit advies op een ander moment dan aan het einde van het eerste jaar van inschrijving wordt gegeven.
    4.14.2  Aan het studieadvies kan door de Dean een afwijzing worden verbonden. Aan de afwijzing kan een termijn worden verbonden. Het advies kan worden uitgebracht zolang de student het propedeutische examen, dan wel — in geval van een Ad-opleiding - de eerste 60 studiepunten nog niet met goed gevolg heeft afgelegd.
    4.14.3  Tot afwijzing wordt overgegaan, indien de student de propedeutische fase dan wel — in geval van een Ad-opleiding - de eerste 60 studiepunten nog niet heeft voltooid en met inachtneming van zijn persoonlijke omstandigheden niet geschikt moet worden geacht voor de opleiding, doordat zijn studieresultaten niet voldoen aan de vereisten zoals genoemd in artikel 4.14.4. De persoonlijke omstandigheden die in aanmerking worden genomen staan beschreven in artikel 4.16.1.
    4.14.4  a. Voor een voltijd- of duale bacheloropleiding, met uitzondering van de duale opleidingen Management in de Zorg en Verpleegkunde, met een totale studielast van 240 studiepunten of 180 studiepunten, dan wel Associate-degree opleiding met een totale studielast van 120 studiepunten wordt een afwijzing aan het studieadvies verbonden bij studenten die na vier onderwijsperiodes, de tentamenperiode daarin begrepen, minder dan 45 studiepunten hebben behaald, al dan niet geheel of gedeeltelijk door vrijstellingen verkregen. Onverminderd het bepaalde in de eerste volzin kan aan de student een afwijzend studieadvies worden uitgebracht zo lang de student het propedeutisch examen, dan wel — in geval van een Ad-opleiding- de eerste 60 studiepunten niet heeft behaald. In afwijking van het bepaalde in de eerste volzin kent het studiejaar bij de bacheloropleidingen Dans, Docent Dans en Vormgeving, alsmede bij de Associate-degree opleiding Dans vijf onderwijsperiodes.
    b. Voor een deeltijdse bacheloropleiding, met inbegrip van de duale opleidingen Management in de Zorg en Verpleegkunde, met een totale studielast van 240 studiepunten of 180 studiepunten, dan wel deeltijdse Associate-degree opleiding met een totale studielast van 120 studiepunten wordt een afwijzing aan het studieadvies verbonden indien en op de gronden zoals in de onderwijsregeling van de opleiding vermeld. De te stellen norm is daarbij niet hoger dan 45 studiepunten.