ECLI:NL:RBOVE:2024:4653, Rechtbank Overijssel, 30-08-2024, ak_22_1226
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Weigering handhavend optreden tegen mestvergistingsinstallatie; beroep ongegrond. Zicht op legalisatie. Niet aannemelijk gemaakt dat geluidsnormen worden overtreden.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 22/1226 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser,
    gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp,
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder,
    gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2].
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Bio Verwerker Anerveen B.V. (BVA), uit Anerveen,
      gemachtigde: mr. J.J. Paalman.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 17 december 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek van 9 augustus 2021 om handhavend op te treden afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 31 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      BVA heeft ook op het beroep gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2024 op zitting behandeld. Hierbij was eiser aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens BVA hebben [naam 1], [naam 2] en 
      
        [naam 3] aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door de gemachtigde van BVA.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aanleiding
      
    
    
    
      1.1
      BVA exploiteert sinds 2007 een co-/mestvergistingsinstallatie (de inrichting) op het perceel aan de [adres 1]/[adres 2] in [plaats] (de locatie). 
      
    
    
      1.2
      Op 18 juni 2012 is aan BVA een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de werking van de inrichting (de vergunning van 18 juni 2012). Deze omgevingsvergunning betreft een revisievergunning, waarin onder meer toestemming is verleend voor het uitbreiden van de inputcapaciteit van de bio-massa-vergistingsinstallatie van 24.500 ton naar 49.500 ton mest en co-substraten per jaar.
      
      
        Op 7 april 2016 is voor de inrichting een veranderingsvergunning verleend.
      
      
    
    
      1.3
      Op 5 september 2017 heeft BVA opnieuw een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen en uitbreiden van de inrichting. Deze aanvraag zag onder meer op het uitbreiden van de inputcapaciteit van de vergistingsinstallatie van 49.500 ton naar in totaal 70.000 ton mest en co-substraten per jaar. Bij besluit van 17 oktober 2019 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Hiertegen hebben eiser en anderen beroepen ingesteld. Bij uitspraak van 19 oktober 2021 heeft de rechtbank deze beroepen gegrond verklaard, het besluit van 17 oktober 2019 vernietigd en verweerder opgedragen om opnieuw op de aanvraag van BVA te beslissen, met inachtneming van het bepaalde in die uitspraak.
      
    
    
      1.4
      Bij brief van 9 augustus 2021 heeft eiser verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen de inrichting. In dit handhavingsverzoek stelt eiser dat meerdere activiteiten van het bedrijf stank en lawaai veroorzaken en dat geur- en geluidnormen, zoals die zijn vastgelegd in de vergunningvoorschriften, worden overtreden.   
      
    
    
      1.5
      Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst IJsselland (ODIJ) op 3 november 2021 een controle uitgevoerd op de locatie. Vervolgens heeft een adviseur van de ODIJ op 6 december 2021 een administratieve controle verricht om te beoordelen of de inrichting aan de van toepassing zijnde geurvoorschriften voldeed. Daarna heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Inleiding’.
      
      
        
          De besluiten waar het in deze zaak om gaat
        
      
      
      
        
          Het primaire besluit
        
      
      
    
    
      2.1
      
        In het primaire besluit heeft verweerder vastgesteld dat door de uitspraak van de rechtbank van 19 oktober 2021 voor de inrichting de voorschriften uit de vergunningen van 18 juni 2012 en 7 april 2016 weer zijn gaan gelden. Op basis van de door de ODIJ uitgevoerde controles heeft verweerder in het primaire besluit geconcludeerd dat op het onderdeel geur twee voorschriften van de vergunning van 18 juni 2012 werden overtreden. Ook heeft verweerder geconcludeerd dat artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) werd overtreden, omdat binnen de inrichting mest werd op- en overgeslagen, waarvoor BVA geen vergunning heeft.      
        Over het onderdeel geluid heeft verweerder in het primaire besluit overwogen dat [bedrijf] op 4 juli 2018 een akoestisch rapport heeft opgesteld ten behoeve van de vergunningaanvraag van 5 september 2017. Op basis van dit rapport heeft verweerder geconcludeerd dat de inrichting ruimschoots voldoet aan de geluidsnormen die zijn vastgelegd in de voorschriften van de vergunning van 18 juni 2012. Daarnaast heeft verweerder zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat eiser op het onderdeel geluid geen gevolgen van enige betekenis van de inrichting ondervindt, zodat hij op dat onderdeel niet kan worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      
    
    
      2.2
      Op basis van de hiervoor weergegeven bevindingen en conclusies heeft verweerder in het primaire besluit aangegeven dat hij op grond van het beleidsdocument ‘Uniform beleid voor de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving 2019 - 2021’ op het onderdeel geur niet direct zal overgaan tot handhavend optreden. Verweerder heeft aangekondigd dat hij, in plaats daarvan, aan BVA eerst een brief zal sturen waarin wordt meegedeeld dat hij het voornemen heeft om aan haar voor de geconstateerde overtredingen een last onder dwangsom op te leggen. Om deze reden heeft verweerder in het primaire besluit eisers handhavingsverzoek voor wat betreft het onderdeel geur afgewezen. 
      
      
        Op het onderdeel geluid heeft verweerder in het primaire besluit enerzijds besloten om het handhavingsverzoek buiten behandeling te stellen, omdat eiser daarbij geen belanghebbende in de zin van de Awb is, en anderzijds om het af te wijzen, omdat geen sprake is van een overtreding. 
      
      
    
    
      2.3
      Bij brief van 11 maart 2022 heeft verweerder aan BVA meegedeeld dat hij het voornemen heeft om aan haar zes lasten onder dwangsom op te leggen, met dien verstande dat de derde last uit twee onderdelen bestaat. Tegen dit voornemen heeft BVA een zienswijze ingediend. Op 11 april 2022 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waarin het bezwaar van eiser en de zienswijze van BVA zijn besproken.  
      
      
        
          Het bestreden besluit 
        
      
      
    
    
      3.1
      In het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat tijdens de controle die de ODIJ op 14 april 2022 heeft uitgevoerd is gebleken dat de overtredingen waarop de voorgenomen lasten 1, 2 en 3 zien, ongedaan zijn gemaakt. Over de overtredingen waarop de voorgenomen lasten 5 en 6 zien heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat die nog niet zijn opgeheven. Op 19 april 2022 heeft verweerder echter een ontwerpbesluit vastgesteld tot verlening van een omgevingsvergunning, waarmee deze overtredingen worden gelegaliseerd. Omdat ten aanzien van deze overtredingen dus sprake is van concreet zicht op legalisatie, heeft verweerder in het bestreden besluit geweigerd om daartegen handhavend op te treden. Over het onderdeel geluid heeft verweerder in het bestreden besluit aangegeven dat wanneer het bedrijf alleen activiteiten uitvoert die volgens de vergunning van 18 juni 2012 zijn toegestaan, het binnen de toegestane geluidsnorm blijft. Verweerder heeft echter geconcludeerd dat het bedrijf gedeeltelijk afwijkt van die vergunning, maar wel binnen de grenzen blijft van de ontwerpvergunning van 19 april 2022, zodat ook op dat punt sprake is van concreet zicht op legalisatie. Op grond hiervan heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat er geen reden is om handhavend op te treden tegen overtredingen die zien op geluidsoverlast of geuroverlast en dat eisers handhavingsverzoek moet worden afgewezen. Daarbij is verweerder teruggekomen van het standpunt dat eiser bij het onderdeel geluid geen belanghebbende in de zin van de Awb is. Op basis van deze conclusies en standpunten heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Wel heeft verweerder ‘uit coulance’ voor de bezwaarfase aan eiser een kostenvergoeding toegekend. 
      
    
    
      3.2
      Over de voorgenomen last 4 heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat de overtreding waarop die last ziet nog niet ongedaan is gemaakt. Voor deze overtreding heeft verweerder in het bestreden besluit aan BVA een last onder dwangsom opgelegd. Volgens verweerder is de overtreding waarvoor deze last onder dwangsom is opgelegd echter geen overtreding waarop het handhavingsverzoek van eiser ziet, zodat deze niet tot gegrondverklaring van het bezwaar heeft geleid. 
      
      
        
          Beroepsgronden van eiser 
        
      
      
      4. Eiser is van mening dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft aangenomen dat sprake was van zicht op legalisatie en dat ten onrechte geen handhavingsmaatregelen zijn getroffen tegen de geconstateerde overtredingen van de geurvoorschriften.
      Daarnaast heeft eiser aangevoerd dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vraag of geluidvoorschriften uit de vigerende omgevingsvergunning worden overtreden. Volgens eiser zijn er te weinig lasten onder dwangsom opgelegd en is de dwangsom die is verbonden aan de wel opgelegde last te laag. Eiser vindt deze ene last onder dwangsom niet passend genoeg.    
      
      
        
          Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
        
      
      
      5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo (of van voorschriften uit een vergunning die op grond van de Wabo is verleend) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
      
      
        Eiser heeft het verzoek om handhaving op 9 augustus 2021 ingediend. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. 
      
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
    
    
      6.1
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 
      
    
    
      6.2
      Het is vaste rechtspraak dat van concreet zicht op legalisatie in het geval van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu alleen sprake kan zijn als, kort gezegd, ten tijde van het besluit een ontvankelijke aanvraag ter legalisatie van de illegale activiteit is ingediend en het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning.
      
    
    
      6.3
      Na de uitspraak van de rechtbank van 19 oktober 2021 heeft BVA haar aanvraag van 5 september 2017 aangevuld en gewijzigd. In deze gewijzigde aanvraag heeft BVA de activiteiten die betrekking hebben op het verwerken van mest (de hygiënisatie van mest), buiten de vergisting om, laten vervallen en onder meer toestemming gevraagd voor het verhogen van de capaciteit van de co-/mestvergisting van 49.500 ton naar 130.000 ton in te voeren mest en co-producten per jaar. Op 19 april 2022 heeft verweerder het ontwerpbesluit tot verlening van de gevraagde vergunning vastgesteld. Daarna heeft dit ontwerpbesluit met de daarbij behorende stukken gedurende zes weken ter inzage gelegen. Bij besluit van 14 juli 2022 heeft verweerder de gevraagde vergunning aan BVA verleend. Tegen dit besluit hebben eiser en twee andere omwonenden beroep ingesteld (zaaknummers ZWO 22/1507 en ZWO 22/1547), die de rechtbank eveneens op 27 juni 2024 op zitting heeft behandeld. 
      
    
    
      6.4
      De rechtbank overweegt dat de ODIJ naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eiser controles heeft uitgevoerd op de locatie en dat verweerder op basis van de bevindingen van de ODIJ de situatie binnen het bedrijf van BVA in beeld heeft gebracht. Dat het door de ODIJ en verweerder uitgevoerde onderzoek onvoldoende is geweest, is de rechtbank niet gebleken. Eiser heeft ook niet concreet onderbouwd waarom dat het geval zou zijn. 
      
    
    
      6.5
      Verder heeft verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd waarom hij zich op het standpunt stelt dat de overtredingen waarop de voorgenomen lasten 5 en 6 zien door de nieuw te verlenen vergunning worden gelegaliseerd. Kort gezegd komt deze motivering erop neer dat de overtreding waarop de voorgenomen last 5 ziet, wordt gelegaliseerd doordat met de nieuwe vergunning de wijzigingen in de werking van de inrichting worden vergund. De overtreding waarop de voorgenomen last 6 ziet wordt gelegaliseerd doordat de nieuwe vergunning een hogere geurnorm toestaat. Eiser heeft niet aangegeven waarom deze conclusies van verweerder, of de daarvoor gegeven motivering, onjuist zouden zijn. Eisers stelling, dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft aangenomen dat sprake was van zicht op legalisatie en dat ten onrechte geen handhavingsmaatregelen zijn getroffen tegen de geconstateerde overtredingen van de geurvoorschriften, slaagt daarom niet.
      
    
    
      6.6.
      Eiser heeft evenmin onderbouwd of aannemelijk gemaakt dat geluidsnormen worden overtreden, waartegen verweerder handhavend had moeten optreden. 
      
    
    
      6.7
      Op grond van het voorgaande volgt de rechtbank eiser dan ook niet in zijn stelling dat in het bestreden besluit te weinig lasten onder dwangsom zijn opgelegd.
      
    
    
      6.8
      Ook de beroepsgrond dat de aan de enige opgelegde last verbonden dwangsom te laag is, slaagt niet. Daargelaten of eiser bij deze beroepsgrond procesbelang heeft, stelt de rechtbank vast dat verweerder onweersproken heeft verklaard dat de desbetreffende overtreding na het opleggen van de last onder dwangsom is beëindigd. Reeds hieruit leidt de rechtbank af dat de hoogte van de dwangsom niet te laag is.  
      
      
        6.9.1
        Ter zitting heeft eiser nog aangevoerd dat de ontsluitingsweg van de inrichting in strijd is met de regels van het geldende bestemmingsplan en dat dat met de nieuwe vergunning niet is gelegaliseerd. Mede als gevolg hiervan brengt de omstandigheid dat er een nieuwe vergunning is, volgens eiser niet automatisch mee dat er zicht op legalisatie is. Daarbij heeft hij gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016.
        
      
      
        6.9.2
        Ook dit betoog slaagt niet. Het handhavingsverzoek van eiser ziet niet op de ontsluitingsweg van de inrichting, maar alleen op handhavend optreden tegen de gestelde overtreding van geur- en geluidnormen. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat, voor zover die overtredingen er waren, die met de nieuwe vergunning - waarvan het ontwerp ten tijde van het bestreden besluit ter inzage lag - zijn gelegaliseerd. De vraag of de nieuwe vergunning in stand kan blijven is het onderwerp van geschil in de zaken ZWO 22/1507 en ZWO 22/1547 en staat los van de vraag of verweerder in het bestreden besluit het handhavingsverzoek van eiser heeft kunnen afwijzen. Deze laatste vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend, zodat het beroep van eiser ongegrond is. 
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, voorzitter, en mr. A.P.W. Esmeijer en 
      mr. drs. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                            voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2576, rechtsoverweging 5.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:854