ECLI:NL:RVS:2024:3595, Raad van State, 04-09-2024, 202304057/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanleggen van een dakterras op het perceel [locatie 1] te Amsterdam. [appellant] heeft een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een dakterras op een dakdeel van zijn woning aan de [locatie 1] in Amsterdam. [appellant] heeft een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een dakterras op een dakdeel van zijn woning. Op grond van het bestemmingsplan "Westelijke Binnenstad" geldt voor de woning de bestemming "Gemengd-1" met specifieke bouwaanduiding "orde 2". De aanvraag is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan omdat de maximale bouwhoogte wordt overschreden en dakterrassen niet zijn toegestaan. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 6.4 van de planregels omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] wordt anders dan de rechtbank heeft overwogen wel voldaan aan de maximale bouwhoogte van 1,20 m ten opzichte van het dak.

202304057/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 mei 2023 in zaak nr. 22/3240 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanleggen van een dakterras op het perceel [locatie 1] te Amsterdam.
    Bij besluit van 25 mei 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2024, waar [appellant] is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 oktober 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Beroepsgronden
    2.       [appellant] heeft een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een dakterras op een dakdeel van zijn woning aan de [locatie 1] in Amsterdam. Op grond van het bestemmingsplan "Westelijke Binnenstad" geldt voor de woning de bestemming "Gemengd-1" met specifieke bouwaanduiding "orde 2".
    De aanvraag is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan omdat de maximale bouwhoogte wordt overschreden en dakterrassen niet zijn toegestaan. Het college heeft geweigerd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 6.4 van de planregels, een omgevingsvergunning te verlenen, omdat met de realisering van een dakterras de kapvorm niet wordt gerespecteerd en sprake is van aantasting van het daklandschap, en omdat gelet op privacy-aspecten voor omliggende bebouwing geen sprake zou zijn van een goede ruimtelijke ordening.
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 6.4 van de planregels omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] wordt anders dan de rechtbank heeft overwogen wel voldaan aan de maximale bouwhoogte van 1,20 m ten opzichte van het dak. Hij wijst er op dat op de zitting bij de rechtbank is aangegeven dat de voorgestelde constructie binnen de maximaal toegestane hoogte van 1,20 meter blijft. Meer specifiek komt het hekwerk op 1 meter hoogte met daaronder een constructie van minder dan 20 cm waarop het dakterras zal worden geplaatst. [appellant] stelt zich verder op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dakterras is voorzien op een beschermingswaardige mansardekap. Dit is volgens hem feitelijk onjuist dan wel onvoldoende gemotiveerd. Het dak in kwestie, gelegen op het achterhuis, bestaat uit twee zeer flauw hellende dakdelen. Van een mansardekap (een gebroken kap) is derhalve geen sprake. Bovendien is in dit verband van belang dat het originele dak van het achterhuis reeds lang geleden gesloopt is en het dak in kwestie beschouwd moet worden als een recente, kwalitatief (zowel bouwtechnisch als cultuurhistorisch) inferieure verandering. In tegenstelling tot wat de rechtbank meent, is hier geen sprake van een beschermingswaardig dak, aldus [appellant]. Ter onderbouwing van dit standpunt is een rapport van adviesbureau De Erfgoed Praktijk van 17 juli 2023 overgelegd.
    3.1.    Artikel 6.4 van de planregels luidt:
    "Bij omgevingsvergunning afwijken van de bouwregels
    Toepassing van een bevoegdheid om bij omgevingsvergunning af te wijken mag niet tot gevolg hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan.
    Het dagelijks bestuur is bevoegd om bij omgevingsvergunning af te wijken van de volgende bouwregels:
    [..]
    6.4.7 Dakterrassen
    het bepaalde in artikel 6.2.5 onder b, artikel 6.2.6 onder b en artikel 6.2.8 onder c, voor een dakterras met bijbehorende afrastering, waarvan de hoogte ten hoogste 1,20 meter bedraagt ten opzichte van het desbetreffende dak. De afwijking kan alleen worden verleend voor dakterrassen ten behoeve van de woonfunctie.
    Het dakterras mag op de tot 'Gemengd - 1' bestemde gronden alleen aan de achterzijde van het hoofdgebouw worden gerealiseerd, tot een diepte van maximaal de helft van het gebouw, mits de kapvorm wordt gerespecteerd en het dakterras geen aantasting van het daklandschap oplevert. Het dakterras mag tevens op een aanbouw of een bijgebouw worden gerealiseerd."
    3.2.    Niet in geschil is dat het dakterras in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor het afwijken van het bestemmingsplan voor dakterrassen als bedoeld in artikel 6.4.7 van de planregels. Volgens het college wordt niet voldaan aan de maximale bouwhoogte van 1,20 m ten opzichte van het dak. Verder zou volgens het college als gevolg van het voorziene dakterras de huidige kapvorm, een mansardekap, niet langer zichtbaar zijn wat een aantasting van het daklandschap oplevert.
    [appellant] heeft beide onderdelen van het standpunt van het college gemotiveerd betwist in hoger beroep. Het college heeft schriftelijk noch mondeling ter zitting, waar het niet is verschenen, gereageerd op het hoger beroep van [appellant]. Het door [appellant] in hoger beroep aangevoerde biedt twijfel met betrekking tot het standpunt van het college. In hoger beroep is, mede aan de hand van een bespreking op de zitting van de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen, niet komen vast te staan dat, zoals het college stelt, niet aan de voorwaarde voor het afwijken van het bestemmingsplan van een maximale bouwhoogte van 1,20 m ten opzichte van het dak wordt voldaan.
    In het rapport van De Erfgoed Praktijk van 17 juli 2023 is voorts onder meer het volgende geconcludeerd:
    "Tussenconclusie
    Gezien het bovenstaande en de huidige situatie mag naar alle waarschijnlijkheid geconcludeerd worden dat de bovenste verdieping van het achterhuis van tamelijk recente datum is en uit de periode van na 1924 stamt, en mogelijk pas na de Tweede Wereldoorlog tot stand is gekomen. Het zadeldak, de kapconstructie en de houten onderdelen van de wanden verwijzen vooral naar een eenvoudige, praktische en relatief goedkope oplossing. De kapconstructie vertoont bovendien zeer weinig ouderdomssporen en oogt als een constructie uit de twintigste eeuw. Van zowel het tussenlid als het achterhuis mag aangenomen worden dat het souterrain, de bel-etage en de eerste verdieping een oudere historische laag weerspiegelen. De bovenste verdieping en mogelijk ook de tweede verdieping van het tussenlid zijn waarschijnlijk van meer recente datum, waarbij het platte dak geen monumentale waarde heeft. De bovenste verdieping van het achterhuis weerspiegelt in elk geval niet de oorspronkelijke situatie zoals die rond 1625 bestond [..]
    Achterhuis [..]
    Het achterhuis is afgedekt door een met bitumen bekleed zadeldak, waarbij sprake is van een zeer geringe hellingshoek van circa 12 graden, die voldoende is om het hemelwater goed naar beneden te laten stromen [] Van een mansardedak is geen sprake. Een mansardekap kenmerkt zich weliswaar door een lichter hellend bovenvlak en steilere ondervlakken, maar in de hier besproken situatie is de hellingshoek van het bovendeel zo gering en de steilheid van de ondervlakken zo extreem dat er geen sprake is van een mansardedak in de zin van de architectuurhistorische definitie van een mansardekap. Het meest opvallende element van een mansardedak is de gebroken lijn tussen de helling van de lagere dakkant, doorgaans met een helling tussen circa 70 en 80 graden, ne de helling van het bovendak, met een helling van circa 30 tot 40 graden. In de hier besproken situatie is van dergelijke helingshoeken geen sprake [..]
    Conclusie
    [..]
    De bovenste verdieping is van meer recente datum en stamt uit de twintigste eeuw, waarschijnlijk van na 1924. Het zadeldak, de kapconstructie en de houten onderdelen van de wanden vertegenwoordigen als moderne toevoeging geen monumentale waarden. Zij hebben geen bijzondere architectuurhistorische of bouwhistorische waarde en er is geen sprake van zeldzaamheid. De invulling van de bovenverdieping wijst vooral op een eenvoudige, praktische en relatief goedkope oplossing."
    Aan dit rapport kan een aanknopingspunt worden ontleend voor twijfel aan het standpunt van het college dat het dak en de kapconstructie een bijzondere architectuurhistorische of bouwhistorische waarde hebben en zodanig beschermingswaardig zijn dat afwijking van het bestemmingsplan voor de realisering van een dakterras niet mogelijk is. Een reactie van het college ontbreekt ook op dit punt.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 6.4.7 van de planregels.
    Het betoog slaagt.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan hem een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt. [appellant] voert daartoe aan dat in beroep is gewezen op het aanwezige dakterras bij de directe buren van [locatie 2]. De rechtbank heeft de beroepsgrond verworpen omdat het hier een dakterras zonder vergunning zou betreffen. [appellant] geeft aan dat tijdens de zitting bij de rechtbank uitvoerig aan de orde is gekomen dat een vergunning is aangevraagd ter legalisatie van dit dakterras en dat door meerdere ambtenaren is aangegeven dat deze vergunning op korte termijn daadwerkelijk verleend zal worden. Inmiddels is deze vergunning ook verleend. [appellant] wijst er op dat van belang is dat het terras aan de [locatie 2] zich op exact dezelfde bouwhoogte bevindt als het beoogde dakterras van de [locatie 1]. [appellant] wijst verder op de omgevingsvergunning voor het dakterras aan Herengracht 204 die is verleend ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1155.
    4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met betrekking tot Herengracht 204 terecht overwogen dat dit geen gelijk geval betreft omdat de daar verleende omgevingsvergunning niet ziet op de realisatie van een dakterras, maar op het scharnierend maken van een deel van het dak.
    De rechtbank heeft evenwel het ontbreken van een omgevingsvergunning voor [locatie 2] doorslaggevend geacht voor haar oordeel dat geen sprake is van een gelijk geval, terwijl inmiddels vast is komen te staan dat voor dit dakterras wel een omgevingsvergunning is verleend. Het college heeft, zoals hiervoor reeds is overwogen onder 3.2, in hoger beroep schriftelijk noch mondeling ter zitting gereageerd op het door [appellant] aangevoerde. Het college heeft dan ook onvoldoende gemotiveerd dat geen sprake is van een gelijk geval.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 25 mei 2022, wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb, ook vernietigen.
    6.       Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 20 december 2021 moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling merkt in dit kader op dat in het nieuw te nemen besluit op bezwaar opnieuw aandacht zal moeten worden besteed aan de gevolgen voor de privacy van omwonenden. Het college dient daarbij te betrekken hetgeen [appellant] daarover in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is hier niet aan toegekomen zodat het processuele debat in hoger beroep daarover niet is gegaan.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Daarbij is van belang dat [appellant] geen gebruik heeft gemaakt van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en dat ook van andere te vergoeden proceskosten niet is gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 mei 2023 in zaak nr. 22/3240;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 25 mei 2022, kenmerk JB.22.001556.001;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van
    € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    580