ECLI:NL:CBB:2024:558, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-08-2024, 23/1855
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De winkel is gelegen buiten het toeristische gebied van de gemeente. Daarom mocht het college de aanvraag om een ontheffing tot 02.00 uur afwijzen. Het beroep op het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel slaagt niet.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1855
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 augustus 2024 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam 1]
        , handelend onder de naam [naam 2] , te [plaats] ( [naam 1] )
      (gemachtigde: mr. C.I. Zaad)
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college van b en w)
    (gemachtigde: mr. A.C. Visser)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 24 mei 2022 (afwijzingsbesluit) heeft het college van b en w het verzoek van [naam 1] om een ontheffing van het verbod opgenomen in artikel 2, eerste lid, van de Winkeltijdenwet (Wtw) afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 16 januari 2023 (bestreden besluit) heeft het college van b en w het bezwaar gegrond verklaard, het afwijzingsbesluit herroepen en een ontheffing verleend van het verbod om zijn winkel geopend te hebben voor het publiek buiten de reguliere openingstijden.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college van b en w heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 15 mei 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] , zijn zakenpartner [naam 3] en de gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Aanleiding voor de procedure
      
    
    
    
      1.1
      Winkels mogen in Den Haag op werkdagen van 06.00 uur tot uiterlijk 23.00 uur open zijn. Op zon- en feestdagen gelden openingstijden van 10.00 uur tot 23.00 uur. Deze algemene vrijstelling op verboden die volgen uit de Winkeltijdenwet is bepaald in de Verordening winkeltijden gemeente Den Haag 2018 (Verordening). Het college van b en w kan op verzoek een ontheffing voor vernoemd verbod verlenen tot 24.00 uur voor winkels die hoofdzakelijk eet- en drinkwaren verkopen in de hoofdwinkelstructuur en tot 02.00 uur voor zo’n type winkel dat gevestigd is in de hoofdwinkelstructuur én het toeristische gebied van de gemeente. 
    
    
      1.2
      
        [naam 1] heeft een avondwinkel genaamd [naam 2] (avondwinkel) aan de [adres] in het centrum van [plaats] . [naam 1] heeft het college van b en w verzocht om een ontheffing van het verbod om zijn winkel van 23.00 uur tot 02.00 uur open te houden.
      
    
    
      1.3
      Het college van b en w heeft het verzoek om ontheffing na 23.00 uur met het afwijzingsbesluit aanvankelijk geweigerd, omdat het maximale aantal toegestane avondwinkels in het centrum was overschreden. Het college van b en w heeft dat besluit met het bestreden besluit herroepen en aan [naam 1] een ontheffing verleend van het verbod om de avondwinkel geopend te hebben tot 24.00 uur. De avondwinkel is namelijk gelegen in de hoofdwinkelstructuur, maar niet in het toeristische gebied. Het college van b en w heeft verder verwezen naar het advies van de bezwaaradviescommissie waarin geconcludeerd is dat ruimte is ontstaan voor twee avondwinkels, zodat het afwijzingsbesluit moet worden herroepen.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
        2	Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
        
          Standpunten van [naam 1]
        
      
    
    
      3.1
       stelt dat zijn avondwinkel in het toeristische gebied gevestigd is. Uit de kaart van het college van b en w van het toeristische gebied blijkt dat de winkel op de grens van het toeristische gebied ligt en dat de ingang daar in uitkomt. Bovendien is de avondwinkel door de herontwikkeling van het gebied rond de [locatie 1] en de [locatie 2] feitelijk deel daarvan gaan uitmaken. De straat is van belang voor de ontsluiting van het winkelgebied waardoor toeristen en winkelend publiek ook door de [locatie 1] lopen. Die ontwikkeling moet leiden tot een vergroting van het toeristische gebied.
      
    
    
      3.2
      
        [naam 1] voert aan dat het college van b en w in de bezwaarprocedure het vertrouwen heeft gewekt dat hij voor de ontheffing tot 02.00 uur in aanmerking komt. Na de hoorzitting over het bezwaarschrift heeft de juridisch adviseur van het college van b en w namelijk per e-mail meegedeeld de gevraagde ontheffing te zullen verlenen. 
      
    
    
      3.3
      
        [naam 1] betoogt dat het college van b en w op grond van het evenredigheidsbeginsel de hiervoor beschreven ontwikkeling had moeten meewegen in het bestreden besluit. Bovendien heeft het college van b en w op grond van dat beginsel rekening had moeten houden met het financiële belang dat [naam 1] heeft bij verlening van de ontheffing tot 02.00 uur.
      
      
        
          Standpunten van het college van b en w
        
      
      
    
    
      4.1
      Het college van b en w stelt dat de avondwinkel buiten het toeristische gebied gesitueerd is. De [locatie 1] valt volgens de Verordening en de kaart namelijk niet in het toeristische gebied. De winkel maakt daar dan ook geen onderdeel van uit. Voor zover [naam 1] aanvoert dat het college van b en w het toeristische gebied moet aanpassen vanwege ontwikkeling in en rondom dat gebied, geldt dat deze aanpassing aan de gemeenteraad is.
      
    
    
      4.2
      Het college van b en w stelt dat geen sprake van een aan het bestuursorgaan toe te rekenen toezegging. Tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie is het onderscheid tussen het toeristische gebied en de hoofdwinkelstructuur en het belang daarvan voor ontheffing tot 24.00 uur dan wel tot 02.00 uur besproken.  
      
    
    
      4.3
      Het college van b en w is niet gehouden om op grond van het evenredigheidsbeginsel alsnog een ontheffing tot 02.00 uur te verlenen. De winkel ligt namelijk buiten het toeristische gebied. Het verlenen van een ontheffing tot 02.00 uur is in zo’n geval niet toegestaan op grond van de Verordening die door de gemeenteraad is vastgesteld. Verlening van de ontheffing zou dan ook een ongewenst precedent scheppen.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          De afwijzing van de ontheffing tot 02.00 uur
        
      
      
    
    
      5.1
      In artikel 1:1 van de Verordening het toeristische gebied van het centrum van Den Haag als volgt gedefinieerd: het gebied zoals begrensd door de volgende straten: […] . Hieruit volgt dat het toeristische gebied door de in het artikel genoemde straten, waaronder de [locatie 1] , begrensd is. Het dossier bevat verschillende kaarten waarop het voorgaande grafisch is toegelicht. Geen van deze kaarten ondersteunt het standpunt van [naam 1] . De avondwinkel ligt aan de zijde van de [locatie 1] waar de bebouwing geen deel uitmaakt van het toeristische gebied. Hetzelfde blijkt ook uit de groene lijn die op één van de kaarten de grens van het toeristisch gebied markeert: de avondwinkel van [naam 1] is gesitueerd buiten die lijn. 
      
    
    
      5.2
      Het betoog dat de ingang van de avondwinkel in het toeristische gebied uitkomt en dat de [locatie 1] door ontwikkelingen feitelijk onderdeel is gaan uitmaken van het toeristische gebied, slaagt niet. Als de gemeenteraad de [locatie 1] onderdeel van het toeristische gebied had willen maken, dan waren in de Verordening andere straten genoemd ter begrenzing van dat gebied.
      
    
    
      5.3
      Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het College dat [naam 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn avondwinkel in het toeristische gebied van het centrum van Den Haag gevestigd is. Het college van b en w was dan ook bevoegd om de ontheffing tot 02.00 uur van het verbod opgenomen in artikel 2, eerste lid, van de Winkeltijdenwet (Wtw) af te wijzen.
      
      
        
          Het beroep op het vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      6.1
      Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. 
      
    
    
      6.2
      
        [naam 1] stelt dat met de e-mail van de juridisch adviseur van het college van b en w van 11 januari 2023 het vertrouwen is gewekt dat hij de ontheffing tot 02.00 uur zou verkrijgen. Die e-mail luidt als volgt: “In de zaak B.3.22.2203.001 deel ik u alvast mede dat de aangevraagde ontheffing voor een avondwinkel, voor uw cliënt de heer [naam 1] , in heroverweging alsnog wordt verleend.” Vast staat dat die e-mail is gestuurd na de hoorzitting over het bezwaarschrift gericht tegen het afwijzingsbesluit dat het college van b en w had genomen op grond van de overschrijding van het maximum aantal ontheffingen in het centrum. Het college van b en w heeft toegelicht dat tijdens de bezwaarprocedure is besproken dat als bij de heroverweging ruimte bestaat voor een ontheffing het onderscheid tussen het toeristische gebied en de hoofdwinkelstructuur van belang is voor de openingstijden. Uit de Verordening, die leidend is voor de beoordeling van het ontheffingsverzoek, volgt bovendien dat het college van b en w aan dat onderscheid is gehouden.
      
    
    
      6.3
      Uit het voorgaande volgt dat de e-mail van de juridisch adviseur in die context is gestuurd en dat het afwijzingsbesluit naar aanleiding van het bezwaarschrift volledig zou worden heroverwogen aan de hand van de Verordening en overeenkomstig artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [naam 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat van de zijde van het college van b en w toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [naam 1] mocht afleiden dat bij die heroverweging een ontheffing tot 02.00 uur zou worden verleend.
      
      
        
          Het beroep op het evenredigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      7.1
      Het afwijzingsbesluit berust op de discretionaire bevoegdheid van het college van b en w waarbij een afweging van de betrokken belangen dient te worden gemaakt. Op grond van het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, mogen de nadelige gevolgen van de afwijzing van de ontheffing niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Om dit te kunnen beoordelen, moet de vraag worden beantwoord of het bestreden besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of dat besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.
      
    
    
      7.2
      Het College oordeelt dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit niet onevenredig zijn tot de met dat besluit te dienen doelen. De afwijzing van een ontheffing is een geschikt en noodzakelijk middel om overlast in de nacht te voorkomen buiten het toeristische gebied in het belang van de waarborging van de leefbaarheid in wijken. De gemeenteraad heeft het toeristische gebied en de ontheffingsmogelijkheid van het college van b en w afgebakend met het oog op die belangen. Dat [naam 1] als gevolg van die afwijzing omzet tussen 24.00 uur en 02.00 uur mist, maakt het besluit niet onevenwichtig. De openingstijden zijn een beoogd gevolg van de juiste toepassing van de Verordening en er zijn geen feiten en omstandigheden die dat gevolg onevenwichtig maken.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        8	Het beroep is ongegrond. Het college van b en w hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het beroep is ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester	w.g. M. Ettema
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4 
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 7:11	 
    
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
    
    
      
        Winkeltijdenwet
      
    
    
    
      Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder
    
    1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
    (…)
    c.	op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur.
    (…)
    
    
      Artikel 3
    
    1. De gemeenteraad kan bij verordening vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden.
    2. De gemeenteraad kan bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om in de gevallen, in de verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op daartoe strekkend verzoek ontheffing van de in het eerste lid bedoelde verboden te verlenen.
    (…)
    
    
      
        Verordening winkeltijden Den Haag 2018
      
    
    
    
      Artikel 1:1 Begripsbepalingen
    
    - toeristische gebied Centrum: het gebied zoals begrensd door de volgende straten: […] .
    
    
      Artikel 2:1 Algemene vrijstellingen
    
    1. De verboden van artikel 2, eerste lid, onder a en b, en artikel 2, tweede lid, van de wet gelden op zon- en feestdagen niet voor de periode van 10.00 uur tot 23.00 uur.
    2. De verboden van artikel 2, eerste lid, onder c, en artikel 2, tweede lid, van de wet gelden op werkdagen niet voor de periode van 22.00 uur tot 23.00 uur.
    (…)
    
    
      Artikel 3:1 Ontheffing avondwinkels
    
    1. Het college kan op aanvraag ontheffing verlenen van de verboden van artikel 2, eerste lid, van de wet ten behoeve van winkels waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet.
    2. De in het eerste lid bedoelde ontheffing kan op werkdagen en zon- en feestdagen worden verleend voor de periode van 23.00 uur tot 24.00 uur.
    3. In afwijking van het bepaalde in het tweede lid kan in de toeristische gebieden Scheveningen-Bad en Centrum de in het eerste lid bedoelde ontheffing op werkdagen en zon- en feestdagen worden verleend voor de periode van 23.00 uur tot 2.00 uur
    4. De ontheffing is perceel gebonden en overdraagbaar. De houder van de ontheffing dient het college onmiddellijk schriftelijk kennis te geven van de overdracht van de ontheffing en onder vermelding van de naam en het correspondentieadres van de nieuwe houder. Zonder deze kennisgeving wordt de ontheffing geacht niet te zijn overgedragen.
    5. Per stadsdeel wordt 1 ontheffing per 15.000 inwoners verleend.
    6. In afwijking van het bepaalde in het vijfde lid kunnen in het stadsdeel Scheveningen en het stadsdeel Centrum twee extra ontheffingen worden verleend. Deze avondwinkels dienen te zijn gelegen in de toeristische gebieden Scheveningen-Bad en Centrum.
    7. De ontheffing kan worden verleend, mits
    a.	de winkel is gelegen in een winkelgebied van de hoofdwinkelstructuur;
    b.	er geen gelegenheid wordt geboden voor het ter plekke nuttigen van drank- en eetwaren;
    c.	de winkel niet uitsluitend eetwaren en drank verkoopt voor directe consumptie (afhaalzaak);
    d.	het maximaal aantal te verlenen ontheffingen in het desbetreffende stadsdeel nog niet is overschreden.