ECLI:NL:RVS:2024:1363, Raad van State, 10-04-2024, 202201727/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deurne het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen [appellant sub 2] wegens het in strijd met artikel 1.10, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet melden van een verandering van de varkenshouderij aan [locatie] in Deurne, afgewezen. Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deurne het door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft het handhavingsverzoek van [appellant sub 1] en anderen afgewezen. Volgens het college is het veranderen van de inrichting, door geen dieren meer te houden, wel een overtreding van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit, maar het college ziet af van handhavend optreden daartegen, omdat er volgens hem concreet zicht is op legalisatie van de overtreding. Dat is volgens het college het geval omdat er op 7 mei 2019 een omgevingsvergunning eerste fase voor het veranderen van de inrichting is verleend en [appellant sub 2] een aanvraag heeft gedaan voor een omgevingsvergunning tweede fase.

202201727/1/R4.
    Datum uitspraak: 10 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D] en [appellant sub 1E], allen wonend te Deurne (hierna: [appellant sub 1] en anderen),
    2.       [appellant sub 2], gevestigd te [plaats] (hierna: [appellant sub 2]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 26 januari 2022 in zaak nr. 20/3194 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Deurne.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 april 2020 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen [appellant sub 2] wegens het in strijd met artikel 1.10, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) niet melden van een verandering van de varkenshouderij aan [locatie] in Deurne, afgewezen.
    Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college het door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] en anderen en het college hebben een zienswijze naar voren gebracht.
    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 202102276/1/R4 ter zitting behandeld op 17 november 2023, waar [appellant sub 1] en anderen, bij monde van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Wageningen, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Helmond, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door E.L.A. Kramer, mr. F.A.G.M. Peters en ing. M.J.T. van der Heijden, zijn verschenen.
    Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de hoger beroepen in deze zaak is het recht zoals dat gold ten tijde van het besluit van 13 oktober 2020 bepalend.
    Omstandigheden van de zaak
    2.       [appellant sub 2] exploiteert een varkenshouderij aan [locatie] in Deurne. [appellant sub 1] en anderen wonen allen in de directe omgeving van die varkenshouderij. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen [appellant sub 2], omdat [appellant sub 2] geen melding als bedoeld in artikel 1.10, tweede lid, van het Activiteitenbesluit heeft gedaan van een verandering van de inrichting. Volgens [appellant sub 1] en anderen had [appellant sub 2] moeten melden dat de in 2009 vergunde stal 5 nooit is gerealiseerd en dat in de andere stallen geen dieren meer werden gehouden, waardoor zij het aantal varkens in de varkenshouderij heeft teruggebracht tot nul.
    2.1.    In artikel 1.10, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is bepaald dat degene die een inrichting opricht, dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag meldt.
    In het tweede lid is bepaald dat het eerste lid van overeenkomstige toepassing is met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Verder is daarin bepaald dat deze melding niet is vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens.
    2.2.    Het college heeft het handhavingsverzoek van [appellant sub 1] en anderen afgewezen. Volgens het college is het veranderen van de inrichting, door geen dieren meer te houden, wel een overtreding van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit, maar het college ziet af van handhavend optreden daartegen, omdat er volgens hem concreet zicht is op legalisatie van de overtreding. Dat is volgens het college het geval omdat er op 7 mei 2019 een omgevingsvergunning eerste fase voor het veranderen van de inrichting is verleend en [appellant sub 2] een aanvraag heeft gedaan voor een omgevingsvergunning tweede fase.
    2.3.    De rechtbank heeft overwogen dat ingeval er geen dieren meer worden gehouden terwijl dat wel is vergund en een vergunde stal niet is gebouwd, zoals hier aan de orde, dat een verandering van de inrichting is die had moeten worden gemeld. Omdat [appellant sub 2] deze melding niet heeft gedaan, heeft zij volgens de rechtbank artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit overtreden. De rechtbank oordeelt vervolgens dat handhavend optreden onevenredig zou zijn vanwege de lopende procedure voor een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de inrichting, zodat het college mocht afzien van handhavend optreden.
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    3.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit heeft overtreden. Zij stelt dat zij geen melding hoefde te doen van het niet houden van dieren en het niet bouwen van stal 5. Zij wijst erop dat zij op grond van de op 16 juni 2009 verleende omgevingsvergunning alsnog die stal zou mogen bouwen en het daarbij vergunde aantal dieren zou mogen houden. Zij heeft op de zitting toegelicht dat zij de varkenshouderij in 2012 heeft gekocht en dat de stallen toen tijdelijk leeg stonden, maar dat het nooit haar intentie is geweest om de stallen leeg te laten en blijvend geen dieren meer te houden. Zij heeft toegelicht dat zij vanaf dat moment bezig is geweest met het verkrijgen van de benodigde vergunningen om de varkenshouderij in overeenstemming te kunnen brengen met alle geldende wet- en regelgeving en op die manier opnieuw in bedrijf te kunnen nemen.
    3.1.    Volgens [appellant sub 1] en anderen kan [appellant sub 2] dit betoog niet voor het eerst in hoger beroep aanvoeren. Omdat [appellant sub 2] geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de besluiten van 20 april en 13 oktober 2020, moet er volgens hen nu in hoger beroep van worden uitgegaan dat artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit is overtreden.
    3.2.    Naar het oordeel van de Afdeling kan [appellant sub 2] niet worden verweten dat zij niet is opgekomen tegen die besluiten, omdat die besluiten gunstig voor haar waren. Bij die besluiten heeft het college het verzoek om handhavend op te treden immers afgewezen en die afwijzing in stand gelaten. Vervolgens heeft de rechtbank die voor [appellant sub 2] gunstige besluiten in stand gelaten. Pas toen [appellant sub 1] en anderen daartegen hoger beroep instelden, ontstond voor [appellant sub 2] een reden om zelf een rechtsmiddel aan te wenden door het instellen van incidenteel hoger beroep. Nu zij daarmee opkomt tegen de uitspraak van de rechtbank, mag zij het oordeel van de rechtbank dat zij artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit heeft overtreden, aan de orde stellen.
    3.3.    Voor de inrichting is op 16 juni 2009 aan de rechtsvoorganger van [appellant sub 2] een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor het houden van in totaal 2.597 varkens, waaronder 1.344 vleesvarkens in de nieuw te bouwen stal 5. Deze vergunning wordt sinds 1 oktober 2010 gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. De varkenshouderij is op 1 januari 2013 vergunningvrij geworden en geheel onder de werking van het Activiteitenbesluit komen te vallen. Daardoor is de omgevingsvergunning van 16 juni 2009 van rechtswege vervallen.
    Op grond van artikel 1.10, tweede lid, van het Activiteitenbesluit moet het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan, ten minste vier weken van tevoren worden gemeld aan het bevoegd gezag. Vast staat dat er op enig moment geen dieren werden gehouden in de varkenshouderij en dat stal 5 nooit is gebouwd. [appellant sub 2] heeft dit niet aan het college gemeld. De vraag is of zij dat wel had moeten doen.
    3.4.    Voor het antwoord op die vraag is het volgende van belang. De stallen van de varkenshouderij hebben enige jaren leeg gestaan en de in 2009 vergunde stal 5 is nooit gerealiseerd. Dat betekent echter niet dat er aanleiding is om te twijfelen aan de toelichting van [appellant sub 2] dat zij haar inrichting niet heeft willen beëindigen. Zij was juist van plan om de bestaande stallen opnieuw in gebruik te nemen en alsnog de nieuwe stal 5 te realiseren en heeft ook inspanningen verricht om de vergunningen te verkrijgen die nodig waren om dat te kunnen doen op een manier waarop zou worden voldaan aan de op dat moment geldende wet- en regelgeving. Daarbij is van belang dat zij al in 2013 een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 heeft aangevraagd met het oog op een uitbreiding van de varkenshouderij en dat zij daarna, zo snel als mogelijk was, ook een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht heeft aangevraagd voor die uitbreiding. Pas bij uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2024:1364, is de omgevingsvergunning op die aanvraag onherroepelijk geworden. In de tussentijd heeft [appellant sub 2] een tijd minder varkens gehouden en een tijd geheel geen varkens gehouden, omdat zij met de bestaande stallen niet kon voldoen aan het Besluit emissiearme huisvesting (hierna: Besluit huisvesting). Om toch nog enige tijd varkens te kunnen houden in die stallen, heeft zij deelgenomen aan de stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij. Anders dan [appellant sub 1] en anderen stellen, impliceert de deelname aan die regeling nog niet dat [appellant sub 2] de intentie had om de varkenshouderij te beëindigen. Zoals expliciet in het beleidsdocument over die regeling staat, kan een deelnemend bedrijf worden voortgezet als het bedrijf alsnog aan het Besluit huisvesting gaat voldoen. Op de zitting heeft [appellant sub 2] toegelicht dat dat ook altijd haar doel is geweest.
    De Afdeling leidt uit het voorgaande af dat [appellant sub 2] niet de intentie heeft gehad om de inrichting blijvend te veranderen door minder of geen dieren meer te houden. Daarom hoefde zij de tijdelijke afwezigheid van varkens in de inrichting niet te melden. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat [appellant sub 2] artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit heeft overtreden door geen melding te doen.
    Het betoog slaagt.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen
    4.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden onevenredig zou zijn.
    4.1.    Aangezien [appellant sub 2] artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit niet heeft overtreden, is het college niet bevoegd om handhavend op te treden tegen haar. Dat betekent dat de Afdeling niet toekomt aan de vraag of dat handhavend optreden evenredig zou zijn of niet.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen is ongegrond.
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. Maar dit leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat dit hoger beroep niet is gericht tegen de beslissing van de rechtbank, maar alleen tegen de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen.
    De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    6.       Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden. Daarbij is van belang dat de kosten voor het verschijnen op de zitting, waar deze zaak gevoegd met zaak nr. 202102276/1/R4 is behandeld, zijn betrokken in de proceskostenveroordeling in zaak nr. 202102276/1/R4.
    7.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D]
    de Groot en [appellant sub 1E] ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deurne tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
    687-860