ECLI:NL:RBGEL:2024:886, Rechtbank Gelderland, 21-02-2024, 430654
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Kort geding. Geschil over de vraag of GGD deugdelijk onderzoek heeft verricht naar de kwaliteit van een zorgaanbieder en of het  rapport van GGD voldoet aan de daaraan te stellen eisen van zorgvuldigheid, hoor en wederhoor en nauwkeurigheid. Vordering van zorgaanbieder is toegewezen, omdat voldoende gebleken is dat GGD in redelijkheid niet tot het rapport heeft kunnen komen. Een andere GGD dient opnieuw onderzoek te verrichten naar de kwaliteit van de zorgaanbieder.

RECHTBANK Gelderland
    
    
      Civiel recht 
    
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Zaaknummer: C/05/430654 / KG ZA 24-14
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 21 februari 2024
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      de besloten vennootschap
      
        EVITAA B.V., 
      gevestigd en kantoorhoudende te Ochten,
      eisende partij,
      hierna te noemen: Evitaa,
      advocaten: mrs. Tj.P. Grunbauer en H.C.W. Geffroy te Ede Gld,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon: Openbaar Lichaam op basis van gemeenschappelijke regeling 
      
        GGD GELDERLAND-ZUID, 
      gevestigd en kantoorhoudende te Nijmegen,
      gedaagde partij,
      hierna te noemen: GGD,
      gemachtigde: mr. V. van Heugten.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 23 januari 2024 met producties 1 tot en met 31; 
      - de producties 32 tot en met 38 zijdens Evitaa, ontvangen op 5 februari 2024; -  de mondelinge behandeling van 7 februari 2024; - de pleitnota van Evitaa; - de pleitnota van GGD.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      2.1.
      Evitaa is een zorgaanbieder van intensieve ambulante ondersteuning aan kwetsbare jongeren en volwassenen, waarbij sprake is van complexe problematiek op verschillende levensgebieden, daaronder begrepen het voorzien in woonruimte, coaching en educatie. Evitaa is ISO 9001- gecertificeerd. De verschillende gemeenten in de regio’s Bommelerwaard, Rivierenland en Nijmegen zijn de opdrachtgevers van Evitaa.
      
    
    
      2.2.
      GGD richt zich op het sterk maken voor een gezonde regio Gelderland-Zuid, waarbij inwoners worden geholpen om gezonde keuzes te maken en klachten en ziektes te voorkomen. GGD is door de gemeenten in de Regio’s Rivierenland en Bommelerwaard aangewezen als toezichthouder in de zin van artikel 6.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning. 
      
    
    
      2.3.
      In het kader van haar toezichthoudende taak is GGD in de voorzomer van 2023 gestart met een onderzoek naar het functioneren van Evitaa. 
      
    
    
      2.4.
      Op 8 november 2023 heeft GGD een concept-rapport toegezonden aan Evitaa met het verzoek om uiterlijk 23 november 2023 een reactie in te dienen. In dit concept-rapport ontbraken de oordelen per norm en in hoofdstuk 4, “Het Oordeel” stond niet het oordeel, maar enkel: “Pas in het definitieve rapport zal dit hoofdstuk worden beschreven.”. 
      
    
    
      2.5.
      Evitaa heeft op 22 november 2023 uitgebreid op het concept-rapport gereageerd. Evitaa heeft in haar reactie onder meer geschreven dat het onderzoek volgens haar niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen en zij heeft GGD dringend verzocht het rapport aan te passen en bij te stellen langs de lijnen van haar reactie. 
      
    
    
      2.6.
      Op 5 december 2023 is een definitief rapport (hierna: het rapport) over Evitaa verschenen. In het rapport staat, voor zover voor de beoordeling van dit geschil van belang, het volgende: 
      
      
        “1. Inleiding 
      
      
    
    
      1.1.
      
        Aanleiding 
      
      
      
        Het Wmo-toezicht van regio Gelderland-Zuid is verantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteit van de geboden maatschappelijke ondersteuning, gefinancierd vanuit de Wmo. In het kader hiervan heeft het Wmo-toezicht in de maanden april tot en met oktober 2023 onderzoek gedaan bij Evitaa B.V. (hierna te noemen Evitaa). 
      
      
    
    
      1.2.
      
        Werkwijze 
      
      
      
        Het onderzoek richt zich op alle activiteiten van Evitaa die vanuit de Wmo gefinancierd zijn. De toezichthouder verzamelde informatie door middel van onderzoek van documenten, door controle van alle personeelsdossiers en door steekproefsgewijze controle van cliëntdossiers. Ook zijn er interviews gehouden met de bestuurder, de general manager en drie medewerkers. De toezichthouder heeft gesproken met vier cliënten. Daarnaast is er informatie opgevraagd over de samenwerking bij drie verschillende samenwerkingspartners van Evitaa. De toezichthouder heeft een bezoek gebracht aan de woonlocatie in Dodenwaard.
        Gedurende het toezichtstraject zijn er meldingen over Evitaa binnengekomen bij het Wmo-toezicht. Deze meldingen zijn meegenomen in het traject. Hierdoor heeft het toezicht langer geduurd dan gebruikelijk. 
      
      
      
        De uitkomsten van bovenstaande werkwijze zijn gebruikt om een oordeel te geven over de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning door Evitaa. De toezichthouder beschrijft haar bevindingen in dit rapport. 
      
      
      
        (…)
      
      
    
    
      1.3.
      
        Toetsingskader 
      
      
      
        Het Wmo-toezicht heeft voor het onderzoek het toetsingskader Wmo-toezicht Gelderland-Zuid gebruikt. Het toetsingskader beslaat 4 thema’s: (1) cliëntgerichtheid, (2) veiligheid van de cliënt, (3) deskundigheid van de professional en (4) kwaliteitsbeheersing. Op alle thema’s is getoetst bij Evitaa. 
      
      
      
        (…)
      
      
    
  
  
    
      3Bevindingen
    
    
      In dit hoofdstuk worden de resultaten van het toezichtsonderzoek gepresteerd aan de hand van de vier thema’s uit het toetsingskader Wmo-toezicht Gelderland-Zuid: cliëntgerichtheid, veiligheid van de cliënt, deskundigheid van de professional en kwaliteitsbeheersing. Deze thema’s zijn uitgewerkt in normen. Per norm wordt een oordeel gegeven: groen (voldoende) of rood (onvoldoende). Per norm wordt toegelicht waar de toezichthouder naar heeft gekeken en wat haar bevindingen zijn. Bij de normen die voldoende zijn (groen) kunnen alsnog tekortkomingen worden geconstateerd op deelonderwerpen. Bij een norm, die rood scoort, kunnen toch bepaalde deelgebieden voldoende zijn. Uit de toelichting wordt dit duidelijk. 
    
    
    
      (…) 
    
    
  
  
    
      4Oordeel 
    
    
      Dit hoofdstuk beschrijft het oordeel van het Wmo-toezicht over de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning bij Evitaa. Ook wordt het advies van de toezichthouder aan de gemeenten beschreven en het vervolg. 
    
    
    
      1.1.
      
        Conclusies van het onderzoek 
        De toezichthouder heeft vier thema’s onderzocht: cliëntgerichtheid (norm 1.1 t/m 1.9), veiligheid van de cliënt (norm 2.1 t/m 2.3), deskundigheid van de professional (norm 3.1 t/m 3.5) en kwaliteitsbeheersing (norm 4.1 t/m 4.4). 
      
      
      
        De toezichthouder concludeert dat van de 21 normen er vijf een voldoende hebben gescoord en 16 een onvoldoende. 
      
      
      
        Bij de normen die voldoende (groen) scoren heeft de toezichthouder aangegeven, waar op deelgebieden nog zaken verbeterd moeten worden. 
        Bij de normen die onvoldoende (rood) scoren geeft de toelichting aanknopingspunten om te onderkennen welke zaken verbeterd moeten worden, om te voldoen aan de norm. 
      
      
    
    
      1.2.
      
         Vervolg en advies 
        Dit onderzoeksrapport stuurt het Wmo-toezicht aan Evitaa en aan de gemeenten in de regio Gelderland-Zuid, die Evitaa gecontracteerd hebben. 
      
      
      
        De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning. Dit betekent dat zij bevoegd zijn tot het nemen van maatregelen in het kader van handhaving. Of en wanneer dit aan de orde is, bepalen de gemeenten. 
      
      
      
        De toezichthouder adviseert de gemeenten om Evitaa het volgende op te dragen: 
      
      
      
        
          Zo spoedig mogelijk te voldoen aan alle normen die toezichthouder als onvoldoende heeft gescoord;
        
        
          Zo spoedig mogelijk alle verbeterpunten die in hoofdstuk 3 worden genoemd door te voeren; 
        
        
          Op korte termijn inzichtelijk te maken hoe bovenstaande te bewerkstelligen door middel van een verbeterplan, en dit plan aan de toezichthouder te overleggen. 
        
      
      
      
        Daarnaast adviseert de toezichthouder de gemeenten het verbeterproces te monitoren.”
      
      
    
    
      2.7.
      Het rapport is op 5 december 2023 door GGD naar alle deelnemende gemeenten verstuurd. 
      
    
    
      2.8.
      Op 21 december 2023 heeft GGD een besluit doen uitgaan, waarbij zij heeft aangegeven over te gaan tot publicatie van het rapport. 
      
    
    
      2.9.
      Evitaa heeft vervolgens bezwaar ingediend tegen het besluit van GGD van 21 december 2023 en een voorlopige voorziening verzocht bij de bestuursrechter van de rechtbank Gelderland.
      
    
    
      2.10.
      Op 9 januari 2024 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen Evitaa en GGD over de inhoud van het rapport van 5 december 2023. 
      
    
    
      2.11.
      Bij brief van 10 januari 2024 heeft de advocaat van Evitaa GGD bericht dat Evitaa hem heeft meegedeeld dat vanuit GGD actief contact wordt opgenomen met wettelijk vertegenwoordigers van cliënten van Evitaa, met mededelingen in de trant dat ‘niemand meer wordt geplaatst bij Evitaa’ en dat cliënten ‘op zoek moeten naar vervolgplek’ en dat cliënten te horen krijgen dat ‘gemeenten dienstverlening van Evitaa niet langer zullen vergoeden’. Ook schrijft de advocaat van Evitaa in de brief dat dit grote onrust veroorzaakt, zowel onder cliënten als medewerkers van Evitaa, en dat Evitaa deze gang van zaken onaanvaardbaar acht gelet op de inhoud van het gesprek van 9 januari 2024. In de brief staat voorts dat de consequenties van het rapport zich onmiddellijk en dringend aandienen met oplopende schade voor Evitaa tot gevolg, dat uiterlijk 11 januari 2024 een reactie op de voorstellen van Evitaa wordt verwacht, die er in de kern op neerkomen dat een nieuw onderzoek wordt gedaan, dat in overleg passende correspondentie door GGD wordt uitgedaan om de schade voor Evitaa te beperken en dat thans pas op de plaats behoort te worden gemaakt.
      
    
    
      2.12.
      Bij e-mailbericht van 11 januari 2024 heeft GGD de advocaat van Evitaa bericht dat de inspectie bij Evitaa conform de gebruikelijke onderzoeksmethoden is uitgevoerd en dat op basis van dat onderzoek een definitief inspectierapport is opgesteld. GGD schrijft in haar brief dat zij een versnelde hertoets kan aanbieden op het moment dat Evitaa aangeeft aan de aanwijzing van de gemeente te voldoen. In de brief staat voorts dat van de hertoets opnieuw een onderzoeksrapport wordt opgemaakt dat naar de betreffende gemeenten wordt gestuurd en waarvoor conform de beleidsregels openbaarmaking geldt.
      
    
    
      2.13.
      Bij brief van 11 januari 2024 heeft de advocaat van Evitaa gereageerd op de brief van GGD en geschreven dat Evitaa door de reactie van GGD niet anders kan dan overgaan tot het aanhangig maken van een kort geding. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      
        Evitaa vordert dat de voorzieningenrechter bij vonnis, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad: 
        
          Primair: 
        
        I. GGD beveelt om binnen twee weken na dit vonnis de deelnemende gemeenten, althans alle gemeenten en derden die zij het rapport heeft toegestuurd, schriftelijk te berichten dat het rapport op basis van dit vonnis is ingetrokken; 
        II. GGD beveelt om binnen twee weken na dit vonnis aan de sedert 5 december 2023 benaderde cliënten of wettelijk vertegenwoordigers, schriftelijk te laten weten dat het rapport op basis van dit vonnis is ingetrokken en dat het rapport jegens de cliënten geen gevolgen meer heeft totdat een nieuw rapport voorhanden is, als hierna onder IV. bedoeld; 
        III. GGD beveelt niet langer actief de deelnemende en/of andere gemeenten te benaderen, noch cliënten noch wettelijke vertegenwoordigers van cliënten omtrent Evitaa, en speciaal niet met het bericht dat zorg door Evitaa niet langer zal worden vergoed en/of dat zorg zal moeten worden beëindigd en/of dat de cliënt op zoek moet naar een andere zorgverlener, of woorden van gelijke strekking; 
        IV. GGD beveelt om binnen 3 maanden na heden via een andere GGD, waarbij geen kennis wordt overgedragen over het gewraakte rapport, een onderzoek uit te voeren naar het functioneren van Evitaa conform de gebruikelijke standaarden zoals die ook door GGD worden gehanteerd; 
        
          Subsidiair
        
        V. GGD gebiedt de maatregelen te treffen die de voorzieningenrechter noodzakelijk danwel geschikt acht; 
        
          Primair en subsidiair 
        
        VI. alles op straffe van een onmiddellijk opeisbare dwangsom van € 100.000,00 ineens aan Evitaa, voor zover GGD niet of niet tijdig aan dit vonnis voldoet dan wel het vonnis overtreedt, althans een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen dwangsom; 
        VII. en met veroordeling van Evitaa in de kosten en nakosten van deze procedure, met bepaling dat alle genoemde kosten binnen twee weken na dagtekening van het vonnis dienen te zijn voldaan, bij gebreke waarvan Evitaa zonder nadere aankondiging over die kosten de wettelijke rente verschuldigd is. 
      
      
    
    
      3.2.
      Evitaa legt aan haar vorderingen, kort samengevat, ten grondslag dat de wijze van toetsen door GGD ondeugdelijk is geweest. Evitaa voert daartoe aan dat beweringen van enkelingen niet zijn geverifieerd, dat er geen hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden, dat er met haar uitgebreide en gedetailleerde reactie op het concept-rapport vrijwel niets is gedaan en dat er onmiddellijk conclusies zijn getrokken. Volgens Evitaa is het rapport dat op grond van het onderzoek tot stand is gekomen onvolledig, onzorgvuldig en onjuist, reden waarom zij zich thans heeft gewend tot de voorzieningenrechter met de onderhavige vorderingen. 
      
    
    
      3.3.
      GGD voert verweer en voert, kort samengevat, aan dat het onderzoek conform de gebruikelijke onderzoeksmethoden is uitgevoerd en dat daarbij de vereiste zorgvuldigheid in acht is genomen. GGD stelt dat daarmee een deugdelijk rapport tot stand is gekomen en dat zij zich niet herkent in de aantijgingen van Evitaa. GGD concludeert dan ook tot afwijzing van de vorderingen van Evitaa, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van Evitaa in de kosten en nakosten van deze procedure, met bepaling dat alle genoemde kosten binnen twee weken na dagtekening van het vonnis dienen te zijn voldaan. 
      
    
    
      3.4.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
      
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      4.1.
      Het vereiste spoedeisend belang vloeit voldoende voort uit de aard van de vorderingen en de stellingen van Evitaa. Dat volgens GGD Evitaa om een hertoets had kunnen verzoeken, doet daaraan niet af. Het staat Evitaa vrij om, afgezien van de mogelijkheid van een hertoets door GGD, zich te wenden tot de voorzieningenrechter.  
      
    
    
      4.2.
      Dit kort geding gaat in de kern om de vraag of GGD onrechtmatig jegens Evitaa heeft gehandeld door ondeugdelijk onderzoek te verrichten naar de kwaliteit van door Evitaa geboden ondersteuning en de uitvoering daarvan en door een onvolledig, onzorgvuldig en onjuist rapport op te stellen. Voor de beoordeling van deze vraag moet het volgende worden vooropgesteld. Het is aan GGD, die op grond van artikel 6.1. van de Wet maatschappelijke ondersteuning door de gemeenten is aangesteld als toezichthouder op de kwaliteit van de geboden maatschappelijke ondersteuning door gecontracteerde zorgaanbieders, om indien daartoe aanleiding bestaat onderzoek te verrichten en een rapport op te stellen. De werkwijze van GGD wordt nader bepaald door een toetsingskader, bestaande uit vier thema’s: cliëntgerichtheid, veiligheid van de cliënt, deskundigheid van de professional en kwaliteitsbeheersing, waarbij elk thema is uitgewerkt in een aantal normen. Per norm wordt aangegeven waar de toezichthouder onder andere naar kijkt om te toetsen of deze norm behaald wordt. Om de normen te toetsen hanteert de toezichthouder verschillende instrumenten, zoals documentonderzoek, observatie, interviews met cliënten, medewerkers en externe samenwerkingspartners, onderzoek van personeels- en cliëntdossiers. Het onderzoek wordt door ten minste twee toezichthouders uitgevoerd. De bevindingen worden vastgelegd in een rapport. Deze bevindingen zijn gestoeld op hetgeen de toezichthouders tijdens de inspectie hebben gezien, gehoord en gelezen. Bij de uiteindelijke beoordeling van de bevindingen wordt ook een derde toezichthouder betrokken. Aan de toezichthouders komt een zelfstandige verantwoordelijkheid toe in de beoordeling van de bevindingen op basis van hun professionele deskundigheid. Het rapport waartoe de toezichthouders komen leent zich slechts voor een zeer beperkte toetsing door de rechter. De rechter kan niet zelf tot een beoordeling komen van de thema’s en daarbij behorende normen vanwege gebrek aan bevoegdheid en deskundigheid. Voor een rechterlijk ingrijpen kan slechts plaats zijn indien geoordeeld moet worden dat GGD in redelijkheid niet tot het desbetreffende rapport heeft kunnen komen. 
      
    
    
      4.3.
      Met inachtneming van het voorgaande zullen hierna de verschillende geschilpunten met betrekking tot het rapport van GGD worden besproken. Nu een kort geding zich niet leent voor een uitgebreide bespreking van alle door Evitaa jegens GGD gedane aantijgingen vanwege de hoeveelheid daarvan, wordt hierna volstaan met de bespreking van een greep uit al deze aantijgingen die volgens de voorzieningenrechter van belang zijn om te komen tot een oordeel over dit geschil. 
      
      
      
        
          Zorgvuldigheid 
        
      
      
    
    
      4.4.
      Niet is gesteld of gebleken dat het rapport door GGD is opgesteld zonder inachtneming van het hiervoor bedoelde toetsingskader. Een rapport als het onderhavige dient evenwel ook in zijn algemeenheid zorgvuldig tot stand te komen waarbij onder meer het beginsel van hoor en wederhoor in acht dient te worden genomen. Dit geldt hier eens te meer nu de gevolgen van het rapport groot zijn. Het rapport is naar de opdrachtgevers van Evitaa, de verschillende gemeenten, gezonden, die daarop hebben aangegeven niet meer te willen contracteren met Evitaa. Dit bedreigt Evitaa in haar voortbestaan. Daar komt nog bij dat ter zitting is gebleken dat de afdeling Toegang van GGD met het rapport in de hand cliënten van Evitaa benadert met de mededeling dat zij op zoek moeten naar een andere plek. Dat dat een enorme impact heeft op de kwetsbare cliënten van Evitaa en hun naasten is meer dan duidelijk gebleken uit hun verklaringen. Deze omstandigheden nopen tot extra zorgvuldigheid. 
      
    
    
      4.5.
      Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting kan worden vastgesteld dat GGD vier van de vierentwintig Wmo-cliënten en vier van de elf medewerkers heeft bevraagd. Daarnaast zijn alle personeelsdossiers bekeken en heeft een steekproefsgewijze controle van de cliëntdossiers plaatsgevonden. Ook is er informatie opgehaald bij verschillende samenwerkingspartners van Evitaa, zijn woonlocaties bezocht om ter plekke inspectie te verrichten en zijn diverse medewerkers en cliënten geïnterviewd. De interviews zijn afgenomen bij de bestuurder, de general manager en drie medewerkers. Op voorhand kan niet worden gezegd dat deze werkwijze onvoldoende zorgvuldig is.  
      
    
    
      4.6.
      Zorgvuldigheid omvat echter ook dat in het geval er een diffuus beeld ontstaat, het onderzoek wordt uitgebreid. Dit is door GGD op zitting ook beaamd. Evitaa heeft op 22 november 2023 gereageerd het concept-rapport van GGD en zij heeft bij haar reacties bijlagen gevoegd, zijnde reacties op het rapport van onder meer een door GGD bevraagde zzp’er en een door GGD bevraagde ambulant begeleider, beiden werkzaam voor Evitaa. Uit deze reacties komt naar voren dat zij zich niet herkennen in het rapport. Zo schrijft de bevraagde zzp’er dat “dit rapport niet representatief is voor mijn gesprek met de medewerkers van de GGD” en schrijft de ambulant begeleider “Tijdens het lezen van het onderzoek heb ik echter geen van mijn antwoorden kunnen teruglezen of kunnen herleiden uit de tekst.”. Deze verklaringen hadden GGD moeten nopen tot het verrichten van nader onderzoek. Immers, als bevraagde medewerkers zich niet herkennen in het rapport, zal minst genomen geverifieerd moeten worden of hun uitlatingen tijdens het interview goed zijn begrepen door de onderzoekers van GGD. 
      
    
    
      4.7.
      Ook op een ander punt is het rapport onzorgvuldig. Vaststaat dat de door de onderzoekers van GGD bevraagde cliënten mensen zijn met zwaardere, complexe problematiek. Dat vraagt van de toezichthouders dat zij nagaan wat de achtergrond is van de cliënten die zij bevragen en of er zaken zijn die van invloed kunnen zijn op de beantwoording van de vragen, zoals bijvoorbeeld psychoses of geheugenstoornissen. Gesteld noch gebleken is dat GGD hier aandacht aan heeft gegeven. Het blijkt in ieder geval niet uit het rapport. GGD heeft volstaan met de stelling dat haar toezichthouders deskundig zijn. Gelet op al deze omstandigheden is de conclusie dat GGD onvoldoende (kenbaar) zorgvuldig is geweest bij haar onderzoek en het opstellen van het rapport. 
      
      
      
        
          Hoor en wederhoor 
        
      
      
    
    
      4.8.
      Vooropgesteld moet worden dat het beginsel van hoor en wederhoor essentieel is voor het verkrijgen van een zo compleet mogelijk beeld van de voor het onderzoek relevante feiten. Voor een juiste toepassing van het beginsel van hoor en wederhoor kan niet worden volstaan met het opvragen van een reactie van de andere partij op de in het concept-rapport beschreven bevindingen. Het vergt ook dat gedegen wordt onderzocht in hoeverre de reactie van de andere partij noopt tot aanpassing, verduidelijking of nuancering van het rapport of wellicht tot nader onderzoek naar de feiten. Dat geldt in ieder geval voor de punten waar gesteld wordt dat er sprake is van feitelijke onjuistheden. Het gaat echter niet zo ver dat elke reactie tot een aanpassing noopt, bijvoorbeeld ingeval van een mening of een uiting van verwondering. Dat een bestuurder het niet eens is met de bevindingen is ook niet zonder meer voldoende.
      
    
    
      4.9.
      Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting moet worden vastgesteld dat Evitaa niet op het volledige rapport van GGD heeft kunnen reageren. In de eerste plaats staat vast dat de kleurcodes (rood en groen) als oordeel per norm in het concept-rapport waarop Evitaa heeft kunnen reageren ontbraken. Hierdoor wist Evitaa niet dat zij volgens GGD op 16 van de 21 normen onvoldoende scoorde. Dit maakt dat Evitaa slechts ten dele heeft kunnen reageren op het concept-rapport. In de tweede plaats staat vast dat dat het oordeel van GGD (voldoende of onvoldoende) in hoofdstuk vier van het concept-rapport nog ontbrak. Reeds om die reden is sprake van schending van het beginsel van hoor en wederhoor. Evitaa heeft immers haar verweren tegen het in het rapport beschreven oordeel niet op voorhand aan GGD kenbaar kunnen maken. 
      
    
    
      4.10.
      Verder heeft GGD in het kader van hoor en wederhoor geen, althans onvoldoende, ruimte gegeven aan een inhoudelijk debat naar aanleiding van de uitgebreide reactie van Evitaa op het concept-rapport. GGD heeft naar eigen zeggen de reactie van Evitaa van 22 november 2023 bestudeerd en geanalyseerd in een multidisciplinair overleg en aan Evitaa laten weten wat er met elk punt is gebeurd. Dit heeft zijn weerslag gevonden in een bijlage bij de aanbiedingsbrief van het definitieve inspectierapport waarbij per punt blijkt wat er met de reactie van Evitaa is gebeurd en wat er in het rapport is aangepast. Echter, gelet op de uitgebreide en gemotiveerde reactie van Evitaa op het rapport had GGD naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet kunnen volstaan met de enkele herhaalde opmerking dat de reactie niet heeft geleid tot aanpassing van het rapport. Dit zal nader worden besproken en toegelicht in de hierna te bespreken passages uit het concept-rapport, de reactie van Evitaa op het concept-rapport en de reactie van GGD naar aanleiding van de reactie van Evitaa.
      
    
    
      4.11.
      
        Onder 1.2 van het rapport staat:“Evitaa werkt niet volgen een vaste methodiek. Bestuurder en medewerkers geven aan volgens eigen expertise en kennis te werken.”
        Evitaa schrijft in haar reactie: Evitaa werkt juist met een mens- en cliëntgerichte benadering. Bij iedere cliënt wordt bezien welke methode voor gestructureerde, planmatige ondersteuning het meest passend is voor de cliënt. Zo wordt gewerkt met methodes als eclectisch-integratief werken, taakgericht werken, oplossingsgericht werken, Houvast, Brain Blocks en systeemgericht werken. Deze methodes worden ook genoemd op de website van Evitaa: Bijlage E. De keuze voor een bepaalde methodiek wordt bepaald door de uitdaging/hulpvraag waar een cliënt behoefte aan heeft en wordt met de cliënt besproken als nieuw begeleidingsplan opgesteld wordt. De opmerking dat de bestuurders zouden hebben aangegeven dat volgens eigen expertise en kennis wordt gewerkt (en niet volgens een methodiek), is onjuist. Er wordt – zoals hierboven uiteengezet – juist gewerkt volgens meerdere methodieken die passend zijn voor de betreffende cliënt. Wij verzoeken u dit in het rapport aan te passen.” Bij de reactie van Evitaa zitten twee bijlagen, te weten een reactie van een bevraagde medewerker en een GZ-psycholoog. De bevraagde medewerker schrijft: “Het klopt dat we binnen Evitaa niet volgens 1 vaste methodiek werken, maar dat wil niet zeggen dat we niet volgens bepaalde methodieken werken (oplossingsgericht, systeemgericht, taakgericht).” De GZ-psycholoog schrijft: “De medewerkers werken met verschillende methodieken, is er uitgevraagd welke methodieken zij gebruiken/op welke manier zij werken? Zoals het hier staat beschreven lijkt het erop dat ze ‘maar wat doen’.” GGD heeft vervolgens volstaan met de opmerking dat het woord ‘een’ in de eerste zin is aangepast naar ‘één’. Verder heeft de reactie met bijlagen van Evitaa niet geleid tot nader onderzoek of aanpassing van het rapport. Dit terwijl Evitaa in haar reactie gemotiveerd heeft aangevoerd dat het oordeel van GGD op dit punt onjuist is, zij vervolgens ook uitgebreid heeft aangegeven volgens welke methodes zij werkt en zij haar verweer ook heeft onderbouwd met twee ter zake relevante verklaringen. Het had hier op de weg van GGD gelegen om na te gaan hoe deze discrepantie tussen het rapport en de verklaring van Evitaa heeft kunnen ontstaan en of dit zou moeten leiden tot nader onderzoek naar de feiten.
      
      
    
    
      4.12.
      
        Onder 1.4 van het rapport staat onder meer: “Uit interviews blijkt dat een cliënt de afgelopen vijf jaar ongeveer acht persoonlijk begeleiders heeft gehad (…)”
        In haar reactie schrijft Evitaa dat geen van de cliënten die de toezichthouder in het kader van het onderzoek heeft gesproken, vijf jaar lang zorg van Evita heeft ontvangen en dat de toezichthouder hier kennelijk alleen is afgegaan op de reactie van één cliënt zonder dat te verifiëren of na te gaan. Dit heeft echter niet geleid tot aanpassing van het rapport, terwijl niet valt uit te sluiten dat de verklaring van de betreffende cliënt niet kloppend is en dat de bevinding van de toezichthouder niet alleen ziet op de periode dat de cliënt bij Evitaa zorg geniet, maar ook mede de voorliggende periode omvat. 
      
      
    
    
      4.13.
      
        Ook staat er onder 1.4 van het rapport: “(…) en dat een andere cliënt niet weet wie op dat moment de persoonlijk begeleider is.”
        Evitaa schrijft dat de cliënt van wie zij vermoedt dat deze dit verklaard heeft, een medische aandoening aan zijn geheugen heeft waaruit dit voorkomt. Deze cliënt heeft een curator die zijn belangen vertegenwoordigt. GGD heeft het rapport hierop niet aangepast, terwijl niet valt uit te sluiten dat de verklaring van de bevraagde cliënt berust op een onjuistheid vanwege een medische aandoening en dat aldus een foutief beeld is ontstaan.   
      
      
    
    
      4.14.
      
        Onder 1.9 staat van het rapport staat: “In geen enkel dossier is een toestemmingsverklaring aangetroffen met betrekking tot het delen van informatie met ketenpartners. De bestuurder geeft aan dat niet altijd een toestemmingsverklaring nodig is in een begeleidingstraject.”
        Evitaa schrijft in haar reactie: “Er zou in geen enkel dossier een toestemmingsverklaring zijn aangetroffen met betrekking tot het delen van informatie met ketenpartners. Mogelijk waren de toestemmingsverklaringen in de dossiers die de toezichthouder heeft doorgenomen in het kader van de controle niet aan de orde, dat wil niet zeggen dat in geen enkel dossier toestemmingsverklaringen worden opgenomen. Dat is wel de conclusie die uit de stelling van de GGD zou kunnen worden getrokken en die stelling dus niet juist.”
        Dit heeft niet geleid tot aanpassing van het rapport of nader onderzoek, terwijl uit het rapport niet is op te maken hoeveel cliëntendossiers zijn ingezien. De tekst van het rapport suggereert dat in geen enkel cliëntendossier bij Evitaa een toestemmingsverklaring zit (circa 60), terwijl het ook mogelijk slechts twee dossiers zijn. 
      
      
    
    
      4.15.
      
        Verder staat er onder punt 1.9 dat: “Uit interviews met medewerkers blijkt dat afstemming over cliënten binnen de organisatie grotendeels via Whatsapp verloopt. Hierin worden belangrijke signalen van cliënten en afspraken over en met cliënten gedeeld. Er schuilt een risico in het gebruik van Whatsapp voor het delen van cliëntgegevens.”
        Evita schrijft: “Er zou een risico schuilen in het gebruik van Whatsapp voor het delen van cliëntgegevens. Cliëntgegevens worden echter nooit gedeeld via Whatsapp: indien Whatsapp wordt gebruikt, worden casussen geanonimiseerd, zodat nooit traceerbaar is welke cliënt het betreft. Hierin schuilt dus geen risico. Wij verzoeken u ook dit in het rapport aan te passen.” Dit heeft niet geleid tot aanpassing van het rapport of nader onderzoek naar het appverkeer, terwijl het voor een oordeel over de waarborging van privacy van cliënten wel degelijk van belang kan zijn of hun gegevens ook worden gedeeld via Whatsapp. 
      
      
    
    
      4.16.
      
        Onder 2.3 van het rapport staat: “In het pand is sprake van achterstallig onderhoud. In de bijkeuken staat een kapotte deur met gebroken glas. In de badkamer zijn op het plafond en op de vloer schimmelplekken zichtbaar. In twee van de vier kamers is een oude lekkage zichtbaar, in een van de kamers zijn de lampcontracten niet afgedekt. Aan de voorkant is de zonwering gescheurd en de deurbel werkt niet.”
        Evitaa schrijft: “In het pand zou sprake zijn van achterstallig onderhoud. Zo zou in de bijkeuken een deur staan waarvan het glas gebroken is. Het glas in de deur is in de periode van het onderzoek per ongeluk kapot gestoten door één van de bewoners. De deur is daarom uit veiligheidsoverwegingen in een afgesloten ruimte geplaatst, in afwachting van de glaszetter die eenzelfde soort glas kon leveren.” GGD heeft hierop geen wijzigingen in het rapport doorgevoerd, terwijl het beeld dat in het rapport wordt neergezet op voorhand negatiever lijkt dan de daadwerkelijke situatie. 
      
      
    
    
      4.17.
      
        Onder 4.2 van het rapport staat: “Uit interviews met medewerkers en cliënten blijkt dat er geen cliëntenraad is. Daarnaast wordt niet duidelijk op welke andere wijze medezeggenschap voor cliënten georganiseerd wordt.”
        Evitaa schrijft: “Uit interviews met medewerkers en cliënten zou volgen dat er geen cliëntenraad is. Dat is onjuist: er is wel een cliëntenraad. Deze is al ingesteld in 2015 en voor het laatst op 2 september 2023 voorgesteld aan cliënten en medewerkers. Tevens wordt de cliëntenraad benoemd op de website (...), zijn er meerdere mails verstuurd over de cliëntenraad, hebben medewerkers voor een openstaande vacature voor lid van de cliëntenraad dit onder de aandacht gebracht bij de cliënten (bijlage W), is er mooie inbreng – onlangs nog – vanuit de cliëntenraad besproken in het medewerkers overleg. Het lijkt ons onmogelijk dat het bestaan van de cliëntenraad niet bekend is bij cliënten en medewerkers. Een voorbeeld van een dergelijke mail is (eerder) aangehecht als bijlage M. Hieruit volgt dat cliënten al in 2022 zijn gewezen op (vacatures in) de cliëntenraad.”
        Onduidelijk is waarom GGD het rapport hierop niet heeft aangepast, nu het er wel op lijkt dat Evitaa een cliëntenraad had en heeft. Dat blijkt nu evenwel niet uit het rapport, evenmin is het rapport genuanceerd naar aanleiding van de reactie van Evitaa. Niet gesteld of gebleken is dat GGD naar aanleiding van de reactie van Evitaa bij haar navraag heeft gedaan over (de gang van zaken rondom) de cliëntenraad. 
      
      
    
    
      4.18.
      
        Onder 4.4. van het rapport staat: “Evitaa heeft een ISO 9001 certificering. Daarnaast heeft Evitaa een kwaliteitshandboek waarin protocollen en processen zijn samengevoegd. In de kwaliteitsjaarplanning van Evitaa is geen verantwoordelijke toegevoegd bij de openstaande acties. Vanuit de kwaliteitsjaarplanning en het kwaliteitsjaarverslag is niet zichtbaar hoe de organisatie volgens een systematische Plan-Do-Check-Act gewerkt wordt.”
        Evitaa schijft: “Wij werken volgens de PDCA cyclus. Dat volgt onder meer uit twee beleidsstukken in het kwaliteitshandboek. De twee beleidsstukken zijn meegestuurd als bijlage Y en Z. Dit wordt bovendien getoetst in audits in het kader van de ISO-certificering. Onduidelijk is dus waarom de toezichthouder meent dat Evitaa niet volgens die wijze werkt.” De reactie van Evitaa heeft niet tot een aanpassing van het rapport geleid of tot nader onderzoek. Dit bevreemdt eens temeer, nu Evitaa een brief van de certificeerder van Isomanagement Certificering en Organisatie van 15 januari 2024 heeft overgelegd die naar aanleiding van het rapport van GGD onder meer schrijft dat hij de afgelopen vijf jaren als extern adviseur betrokken is geweest bij het opzetten en onderhouden van het kwaliteitsmanagementsysteem van Evitaa, dat de gemaakte opmerkingen in het rapport van GGD, gerelateerd aan kwaliteitsmanagement, analyses van wat goed gaat en wat beter kan, leren, meten van tevredenheid, Plan-Do-Check-Act etc. onjuist zijn en dat de ISO certificering en resultaten van in- en externe audits uit de afgelopen vijf jaren daarvan het bewijs zijn. Het had hier op de weg van GGD gelegen om nader onderzoek naar de feiten te verrichten in plaats van te volstaan met de enkele opmerking dat er geen aanpassingen zijn doorgevoerd in het rapport.
      
      
    
    
      4.19.
      In het licht van al het voorgaande moet worden geconcludeerd dat op meerdere onderdelen in het rapport onduidelijkheden zijn gerezen over feitelijkheden en dat vervolgens onbegrijpelijk is waarom dat niet heeft geleid tot aanpassing van het rapport of nader onderzoek naar de betreffende feiten. Bij deze stand van zaken heeft GGD het beginsel van hoor en wederhoor in onvoldoende mate in acht genomen.
      
      
        
          Nauwkeurigheid 
        
      
      
    
    
      4.20.
      In de aanhef van hoofdstuk 3 van het rapport, staat hoe het is opgebouwd, zie hiervoor r.o. 2.6 en in hoofdstuk 4 staat dat: “Bij de normen die voldoende (groen) scoren heeft de toezichthouder aangegeven, waar op deelgebieden nog zaken verbeterd moeten worden. Bij de normen die onvoldoende (rood) scoren geeft de toelichting aanknopingspunten om te onderkennen welke zaken verbeterd moeten worden, om te voldoen aan de norm. Hieruit volgt dat uit de toelichting zou moeten blijken wat de tekortkomingen binnen de norm zijn, of de norm nu groen of rood is. Ter zitting is besproken dat de bevindingen in de toelichting per norm van aard verschillen. Sommige zijn neutraal en bevatten een meer feitelijke constatering. Sommige bevindingen zijn overduidelijk positief of negatief door de woordkeuze. Bij andere is het gissen of ze positief of negatief zijn, dit blijkt niet duidelijk uit de tekst. Er is niet altijd duidelijk wat er nog verbeterd moet worden. Ook is ter zitting besproken dat binnen een norm positieve en negatieve bevindingen geconstateerd kunnen worden en dat dan gekeken wordt wat het zwaarst weegt. Als voorbeeld heeft GGD gegeven dat het ontbreken van alle verklaringen omtrent gedrag in zijn algemeenheid een kritisch punt is en sowieso leidt tot een onvoldoende op de norm, ook al zijn de andere bevindingen binnen de norm positief. Dat dit een kritisch punt is, is voor de zorgaanbieder niet duidelijk. Een voorbeeld is punt 3.2. van het rapport. Hierop heeft Evitaa rood gescoord. Eronder staan 4 bevindingen. Uit de bevindingen is niet goed af te leiden waaraan het nu schort en wat verbeterd dient te worden. De opmerkingen kunnen alle neutraal worden gelezen en zien op uitdagingen die de gehele zorgsector ervaart. In het licht van al het voorgaande is het rapport onvoldoende nauwkeurig tot stand is gekomen. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      4.21.
      Uit de voorgaande feiten en omstandigheden, in onderling verband en samenhang bezien, volgt dat het rapport dermate onzorgvuldig en onnauwkeurig is en dat in het bestek van dit kort geding voldoende aannemelijk is geworden dat sprake is van onrechtmatig handelen van GGD jegens Evitaa. GGD heeft in redelijkheid niet tot het rapport kunnen komen en dit noodzaakt tot het opleggen van ordemaatregelen zoals primair door Evitaa gevorderd. De voorzieningenrechter gaat voorbij aan het verweer van GGD dat  een onderzoek door een andere GGD lastig werkbaar is vanwege de lokale verschillen in werkwijze. Hiertoe wordt overwogen dat de in het toetsingskader van GGD opgenomen thema’s zijn gebaseerd op de in hoofdstuk 3 van de Wmo 2015 opgenomen kwaliteitseisen. Nu elke GGD, die door gemeenten is aangewezen als toezichthouder op de kwaliteit van zorgaanbieders, dient te toetsen op grond van de in de Wmo 2015 opgenomen kwaliteitseisen moet worden geconcludeerd dat de werkwijzen van de verschillende GGD’s op lokaal niveau niet op essentiële punten zullen verschillen. Weliswaar kunnen nadere eisen worden gesteld in verordeningen, nadere regels en/of contracten, maar dat staat er niet aan in de weg dat een andere GGD onderzoek kan verrichten naar Evitaa. 
      
    
    
      4.22.
      De gevorderde dwangsom zal worden beperkt als volgt.
      
    
    
      4.23.
      GGD is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van Evitaa worden begroot op:
      - kosten dagvaarding 	€	115,22
      - griffierecht		€ 	688,00
      - salaris advocaat	€        1.107,00
      - nakosten		€ 	178,00 (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
      Totaal			€        2.088,22
      
    
    
      4.24.
      De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter
    
    
    
      5.1.
      beveelt GGD om binnen twee weken na betekening van dit vonnis de deelnemende gemeenten, althans alle gemeenten en derden die zij het rapport heeft toegestuurd, schriftelijk te berichten dat het rapport op basis van dit vonnis is ingetrokken,
      
    
    
      5.2.
      beveelt GGD om binnen twee weken na betekening van dit vonnis aan de sedert 5 december 2023 benaderde cliënten of wettelijk vertegenwoordigers, schriftelijk te laten weten dat het rapport op basis van dit vonnis is ingetrokken en dat het rapport jegens de cliënten geen gevolgen meer heeft totdat een nieuw rapport voorhanden is, als hierna onder 5.4 bedoeld,
      
    
    
      5.3.
      beveelt GGD na betekening van het vonnis niet langer actief de deelnemende en/of andere gemeenten te benaderen, noch cliënten noch wettelijke vertegenwoordigers van cliënten omtrent Evitaa, en speciaal niet met het bericht dat zorg door Evitaa niet langer zal worden vergoed en/of dat zorg zal moeten worden beëindigd en/of dat de cliënt op zoek moet naar een andere zorgverlener, of woorden van gelijke strekking,
      
    
    
      5.4.
      beveelt GGD om binnen 3 maanden na betekening van het vonnis via een andere GGD, waarbij geen kennis wordt overgedragen over het gewraakte rapport, een onderzoek uit te voeren naar het functioneren van Evitaa conform de gebruikelijke standaarden zoals die ook door GGD worden gehanteerd,
      
    
    
      5.5.
      veroordeelt GGD om aan Evitaa een dwangsom te betalen van € 50.000,00 ineens voor zover GGD niet volledig of niet tijdig aan de veroordelingen onder 5.1. tot en met 5.4. voldoet,  
      
    
    
      5.6.
      veroordeelt GGD in de proceskosten van € 2.088,22, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als GGD niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
      
    
    
      5.7.
      veroordeelt GGD tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
      
    
    
      5.8.
      verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
      
    
    
      5.9.
      wijst het meer of anders gevorderde af.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. G.J. Meijer en in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2024.