ECLI:NL:RVS:2020:1399, Raad van State, 17-06-2020, 201904856/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Laren de bouwvergunning voor het realiseren van een appartementengebouw met aan- en toebehoren van 24 maart 2009 en de omgevingsvergunning van 15 december 2015 waarbij het bouwplan werd gewijzigd, ingetrokken. Bij een controle op het perceel op 5 maart 2018 is geconstateerd dat bouwwerkzaamheden werden verricht op het perceel zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning. De werkzaamheden bestonden uit het uitzetten/aftekenen van het peil, het plaatsen van profielen voor de binnenmuur en voorbereidingswerkzaamheden voor het aanbrengen van de kimlaag. Bij besluit van 5 maart 2018 heeft het college de opgelegde bouwstop bevestigd en daarbij herhaald dat Voxer B.V. is gelast om onmiddellijk alle bouwwerkzaamheden op het perceel te staken en deze gestaakt te houden op straffe van een eenmalige dwangsom van € 50.000,00 als Voxer B.V. verder gaat met de werkzaamheden.

201904856/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Voxer B.V., gevestigd te Huizen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 mei 2019 in zaak nr. 18/3278 in het geding tussen:
    Voxer B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Laren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college de bouwvergunning voor het realiseren van een appartementengebouw met aan- en toebehoren van 24 maart 2009 en de omgevingsvergunning van 15 december 2015 waarbij het bouwplan werd gewijzigd, ingetrokken.
    Bij besluit van 5 maart 2018 heeft het college de op die dag om 10:25 uur door de inspecteur opgelegde bouwstop schriftelijk bevestigd en daarbij herhaald dat Voxer B.V. is gelast om onmiddellijk alle bouwwerkzaamheden op het perceel te staken en deze gestaakt te houden op straffe van een eenmalige dwangsom van € 50.000,00 als Voxer B.V. verder gaat met de werkzaamheden.
    Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college het door Voxer B.V. tegen de intrekking van de beide vergunningen en tegen de aan haar opgelegde bouwstop gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 mei 2019 heeft de rechtbank het door Voxer B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 juli 2018 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Voxer B.V. hoger beroep ingesteld.
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft partijen telefonisch gehoord op 19 mei 2020. Aan deze telefonische hoorzitting hebben Voxer B.V., vertegenwoordigd door mr. M. Peeters, advocaat te Someren, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], het college, vertegenwoordigd door mr. F. van Lent en [belanghebbende A] en [belanghebbende B] deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In verband met de uitbraak van het coronavirus kon in deze zaak een zitting in fysieke vorm niet plaatsvinden. Om die reden zijn partijen telefonisch gehoord.
        Bij besluit van 24 maart 2009 is bouwvergunning en vrijstelling verleend voor het oprichten van vijf appartementen in een hoofdgebouw met een bijgebouw en diverse bouwwerken gelegen op het perceel Hoefloo 20a te Laren (hierna: het perceel). Op 2 november 2015 heeft Voxer B.V. als opvolgend eigenaar van het perceel een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het gewijzigd uitvoeren van het appartementengebouw. De wijziging betreft het gewijzigd uitvoeren van de gevels en plattegronden waarbij het aantal appartementen gelijk blijft en de inhoud van het gebouw wordt verminderd. Het college heeft bij besluit van 15 december 2015 de omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan.
        Voordat de omgevingsvergunning in rechte onaantastbaar was geworden heeft Voxer B.V. hangende de bezwaarprocedure in april 2015 de hellingbaan laten bouwen. Op 26 mei 2016 heeft het college op de bezwaren beslist en deze ongegrond bevonden. Tegen die beslissing op bezwaar is geen beroep ingesteld.
    Vervolgens hebben in juni 2017 werkzaamheden plaatsgevonden waarbij het kelderdek is gerealiseerd. Deze werkzaamheden zijn uitgevoerd door [bedrijf A], de toenmalige aannemer van Voxer B.V.. Daarnaast is door Voxer B.V. op verzoek van het college begin juni 2017 een planning overhandigd.
    In augustus/september 2017 heeft [bedrijf A] aan Voxer B.V. laten weten dat de afbouw niet meer kon plaatsvinden volgens de offerte, maar dat deze substantieel duurder zou worden.
    Het college heeft bij brief van 29 september 2017 aan Voxer B.V. meegedeeld dat zij uiterlijk in januari 2018 de bouwwerkzaamheden op het perceel dient voort te zetten. In die brief heeft het college ook vermeld dat wanneer de bouwwerkzaamheden niet tijdig zijn voortgezet het college voornemens is de intrekkingsprocedure te starten. Op 12 december 2017 heeft verweerder aan Voxer B.V. om een geactualiseerde planning gevraagd. Op 23 januari 2018 heeft Voxer B.V. een brief gestuurd aan het college. Daarin staat, kort samengevat, dat [bedrijf A] op 29 december 2017 een aannemingsovereenkomst aan haar heeft overgelegd die niet voldeed aan de afspraken en dat haar adviseurs hebben geadviseerd deze overeenkomst niet te ondertekenen en op zoek te gaan naar een andere aannemer. Voxer B.V. heeft het college daarom verzocht om een halfjaar extra tijd voor de afbouw van het appartementengebouw, door een andere aannemer.
        Bij brief van 29 januari 2018 heeft het college het voornemen tot intrekken van de vergunningen van 24 maart 2009 en 15 december 2015 aan Voxer B.V. kenbaar gemaakt. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de in de jaren 2014 tot en met 2018 door Voxer B.V. vermelde werkzaamheden als zeer minimaal zijn te beschouwen. Volgens het college zijn de werkzaamheden niet zozeer gericht op het voltooien van de bouwwerkzaamheden als wel om de schijn te wekken dat gebruik wordt gemaakt van de bouwvergunningen. Verder heeft Voxer B.V. volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat de bouwwerkzaamheden op het perceel op korte termijn zullen worden hervat. Vervolgens is het college bij besluit van 27 februari 2018 overgegaan tot intrekking van de aan Voxer B.V. verleende vergunningen.
    2.    Bij een controle op het perceel op 5 maart 2018 is geconstateerd dat bouwwerkzaamheden werden verricht op het perceel zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning. De werkzaamheden bestonden uit het uitzetten/aftekenen van het peil, het plaatsen van profielen voor de binnenmuur en voorbereidingswerkzaamheden voor het aanbrengen van de kimlaag. Bij besluit van 5 maart 2018 heeft het college de opgelegde bouwstop bevestigd en daarbij herhaald dat Voxer B.V. is gelast om onmiddellijk alle bouwwerkzaamheden op het perceel te staken en deze gestaakt te houden op straffe van een eenmalige dwangsom van € 50.000,00 als Voxer B.V. verder gaat met de werkzaamheden. 
    3.    Voxer B.V. is het niet eens met het besluit van 17 juli 2018 waarin de besluiten van 27 februari 2018 en 5 maart 2018 in stand zijn gelaten en heeft beroep ingesteld om gebruik te kunnen blijven maken van de omgevingsvergunning en bouwvergunning voor het bouwen van het appartementengebouw.
        [belanghebbenden] zijn ieder woonachtig in de directe omgeving van het perceel en zien vanuit hun woningen daarop uit. Zij maken bezwaar tegen de wijze waarop het perceel is ingericht, de verwaarloosde staat van het geheel en tegen het uitblijven van voortgang van de bouwactiviteiten, ondanks herhaalde beloften van het tegendeel.
        De Afdeling zal eerst ingaan op het door Voxer B.V. aangevoerde over de intrekking van de aan haar verleende bouw- en omgevingsvergunningen. Vervolgens zal de Afdeling de na de intrekking van de verleende vergunningen opgelegde bouwstop behandelen.
    Intrekking
    4.    Voxer B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. Zij voert hiertoe aan dat zij met het college in de periode tussen oktober 2017 en januari 2018 veelvuldig in contact is geweest over de situatie op het perceel. Bij brief van 23 januari 2018 heeft Voxer B.V. het college op de hoogte gebracht van de bijzondere situatie tussen haar en de voormalige aannemer en op 22 februari 2018 is de nieuwe, door Voxer gecontracteerde aannemer al gestart met werkzaamheden op het perceel. Daarnaast is de stelling van het college dat de werkzaamheden die werden verricht slechts voorbereidingswerkzaamheden waren onjuist, aldus Voxer B.V.. Dat blijkt volgens Voxer B.V. ook uit de omstandigheid dat na de intrekking van de vergunningen een bouwstop is opgelegd om de bouwwerkzaamheden op het perceel te staken.
        Verder betoogt Voxer B.V. dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet alleen van belang is of aannemelijk is dat op korte termijn gebruik zal worden gemaakt van de verleende vergunning. Volgens Voxer B.V. dient het college bij de toepassing van artikel 2.33 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) tevens een belangenafweging te maken waarbij gewicht kan worden toegekend aan het antwoord op de vraag of de vergunninghouder te verwijten valt dat geen gebruik is gemaakt van de aan hem verleende vergunning. Daarnaast is volgens Voxer B.V. van belang dat de kelder al door haar is gerealiseerd, dat een totale investering is gedaan van ongeveer 1 miljoen euro, dat de bouw tot het in rechte onaantastbaar worden van de bij besluit van 15 december 2015 verleende omgevingsvergunning heeft stilgelegen in overleg met het college en dat de nieuwe aannemer is gestart met de bouw in februari 2018.
        Volgens Voxer B.V. is voorts geen sprake van gewijzigde planologische inzichten op grond waarvan intrekking gelet op de betrokken belangen gerechtvaardigd zou zijn. In dit verband wordt ook gewezen op meerdere bouwprojecten in Laren waarbij appartementencomplexen worden gerealiseerd.
    4.1.    Artikel 2.33 van de Wabo luidt:
    "1. […]
    2. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
    a. gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
    4.2.    Niet in geschil is dat in de periode van juli 2017 tot en met begin januari 2018 geen gebruik is gemaakt van de aan Voxer B.V. verleende bouwvergunning, dat daarmee is voldaan aan artikel 2.33, tweede lid aanhef en onder a van de Wabo en dat het college om die reden op zichzelf bevoegd was om over te gaan tot intrekking van de bij besluiten van 24 maart 2009 en 15 december 2015 verleende vergunningen.
    4.3.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is de intrekking van een omgevingsvergunning geen verplichting, maar een bevoegdheid. Bij de toepassing van die bevoegdheid komt het college beleidsruimte toe. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Bij toepassing van deze bevoegdheid moeten alle relevante belangen worden geïnventariseerd en afgewogen. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen. Zie onder meer de uitspraken van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1215, 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3227 en 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1564.
    4.4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college in het besluit op bezwaar van 17 juli 2018 weliswaar de problemen met de aannemer voldoende kenbaar heeft afgewogen, maar dat niet duidelijk is waarom het college, ondanks de problemen met de aannemer, het niet aannemelijk vindt dat de bouwwerkzaamheden op korte termijn zouden worden hervat. Bij de zitting van de rechtbank heeft het college een nadere motivering gegeven en is toegelicht dat meerdere malen om een planning is gevraagd aan Voxer B.V. en dat de werkzaamheden steeds opnieuw werden uitgesteld. Volgens het college waren de werkzaamheden die eind februari 2018 hebben plaatsgevonden slechts voorbereidingswerkzaamheden en kon daar ook niet uit worden afgeleid dat het appartementencomplex daadwerkelijk zou worden afgebouwd. Door de hele gang van zaken had het college er geen vertrouwen in dat Voxer B.V. op korte termijn de bouwwerkzaamheden zou hervatten. Volgens de rechtbank heeft het college hiermee alsnog toegelicht waarom het college vindt dat de problemen met de aannemer geen reden zijn om aan te nemen dat eiseres binnen korte termijn gebruik zou maken van de vergunningen. De rechtbank heeft om die reden met toepassing van artikel 8:72, derde lid en onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten.
    4.5.    De rechtbank heeft, naar tussen partijen niet in geschil is, terecht overwogen dat het college met de in het bij besluit van 17 juli 2018 gewijzigde motivering van het besluit van 27 februari 2018, waar de gewijzigde planologische inzichten onderdeel van uitmaken, onvoldoende heeft toegelicht of aannemelijk is gemaakt door Voxer B.V. dat de bouwwerkzaamheden op korte termijn zouden worden hervat. Voxer B.V. heeft ter zitting van de Afdeling nader toegelicht dat zij in de periode van juli 2017 tot en met januari 2018 vanwege een conflict met haar toenmalige aannemer, [bedrijf A], niet is verdergegaan met de bouw. Het college heeft zij gedurende deze periode van de ontwikkelingen op de hoogte gehouden. Voxer B.V. is na de afwijzing door haar van het voorstel van [bedrijf A] eind december 2017 vrijwel direct op zoek gegaan naar een andere aannemer die uiteindelijk het bouwplan zal gaan realiseren. Zij heeft die nieuwe aannemer ook daadwerkelijk geselecteerd waarbij Voxer B.V. heeft gekozen voor [bedrijf B] te Hengelo. Weliswaar was ten tijde van de intrekking van beide vergunningen door het college nog geen definitieve aanneemovereenkomst met deze nieuwe aannemer tot stand gekomen, maar er was wel overeenstemming over het voortzetten van de bouwwerkzaamheden op basis van regie, hangende de totstandkoming van de aanneemovereenkomst.  Voxer B.V. heeft de nieuwe aannemer opdracht gegeven om op basis van deze afspraken voort te gaan met de bouwwerkzaamheden.
        De rechtbank heeft bij de beantwoording van de vraag of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gewicht toegekend aan de inspanningen die Voxer B.V. heeft verricht nadat eind december 2017 duidelijk werd dat [bedrijf A] het bouwwerk niet meer zou realiseren. Weliswaar heeft Voxer B.V. na het afbreken van de onderhandelingen te kennen gegeven dat het vinden van een nieuwe aannemer en het overeenkomen van een nieuwe aanneemovereenkomst mogelijk meerdere maanden in beslag gaat nemen, maar uit de in beroep overgelegde mailwisseling van 23 februari 2018, daags voor de intrekking op 27 februari 2018, blijkt dat de onderhandelingen met [bedrijf B] ten tijde van die intrekking in een gevorderd stadium waren. Uit deze e-mail blijkt immers dat [bedrijf B] Voxer B.V. dankt voor de opdracht en dat het werk zal worden uitgevoerd conform de tarieven zoals vastgelegd in een regiedocument.      
        Daarnaast heeft Voxer B.V. nimmer te kennen gegeven dat zij geen gebruik meer zou maken van de aan haar verleende omgevingsvergunning, maar is zij gedurende de maanden voorafgaand aan de intrekking zowel rechtstreeks als via haar gemachtigde in contact gebleven met het college over de voortgang van de bouwwerkzaamheden en de toekomstige planning daarvan. Daar komt bij dat een deel van het appartementengebouw ten tijde van de intrekking was gerealiseerd en Voxer B.V. gelet op de door haar reeds gedane investeringen zwaarwegend belang had (en heeft) bij het met gebruikmaking van de vergunningen realiseren van het bouwplan en evenzeer zwaarwegend belang had (en heeft) bij het voorkomen van de sloop en verwijdering van hetgeen op basis van de beide door het college ingetrokken vergunningen reeds op het perceel was gerealiseerd. Verder heeft Voxer B.V. naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat zij, gelet op hetgeen hiervoor in de eerste alinea van deze overweging is overwogen, alsnog binnen korte termijn de vergunningen zal benutten. Deze omstandigheden waren op hoofdlijnen ook aangevoerd door Voxer B.V. in beroep, maar de rechtbank heeft daaraan onvoldoende gewicht toegekend. De rechtbank heeft ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van het college van 17 juli 2018 in stand gelaten. De Afdeling ziet gelet op de door Voxer B.V. verrichte inspanningen om de vergunning te benutten, de door haar aangevoerde omstandigheden en het zwaarwegende belang dat Voxer B.V. heeft bij het afbouwen vanwege het reeds gerealiseerde deel reden om tevens het primaire besluit te herroepen.
            Het betoog slaagt.
    Bouwstop
    5.    De Afdeling komt niet toe aan een bespreking van het betoog van Voxer B.V. dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwstop in strijd met artikel 5.17 van de Wabo is opgelegd. Gelet op de herroeping van de intrekking van de beide omgevingsvergunningen ontbrak op 5 maart 2018 de  grondslag voor het opleggen van de bouwstop en komt het op diezelfde dag genomen besluit eveneens voor herroeping in aanmerking.
    Slot en conclusie
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van het college van 17 juli 2018 in stand zijn gelaten. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De besluiten van 27 februari 2018 en 5 maart 2018 zullen worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de beide vernietigde besluiten.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 mei 2019 in zaak nr. 18/3278, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 17 juli 2018 in stand zijn gelaten;
    III.    herroept de besluiten van 27 februari 2018, kenmerk: WABO 2018-0053 18.0002834 en 5 maart 2018, kenmerk: HH 2014-0457 18.0003458;
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Laren tot vergoeding van bij Voxer B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Laren aan Voxer B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020
    700.