ECLI:NL:RVS:2023:3297, Raad van State, 30-08-2023, 202105195/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2020 heeft de burgemeester van Waadhoeke onder aanzegging van bestuursdwang de woning en de loods aan de [locatie] in Menaam gesloten voor de duur van twaalf maanden krachtens artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet. Op 6 juni 2020 is er bij de politie een melding binnen gekomen via Meld Misdaad Anoniem, waarin werd gemeld dat er vermoedelijk een hennepplantage gevestigd was op het adres [locatie] in Menaam. Vervolgens is op het perceel van 1 juli 2020 tot 7 juli 2020 een netmeting uitgevoerd door de netbeheerder. Uit de meting volgde een opvallend continu verbruik in de nachtelijke uren, wat kan duiden op de aanwezigheid van een hennepplantage. Op 30 juli 2020 heeft de politie een onderzoek ter plaatse ingesteld. In de loods heeft de politie de diverse voorwerpen aangetroffen.

202105195/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellante B], wonend te Menaam, gemeente Waadhoeke,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 17 juni 2021 in zaak nr. 21/437 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellante B]
    en
    de burgemeester van Waadhoeke.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 november 2020 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang de woning en de loods aan de [locatie] in Menaam gesloten voor de duur van twaalf maanden krachtens artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet.
    Bij besluit van 7 januari 2021 heeft de burgemeester het door [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 18 november 2022 heeft de burgemeester het besluit van 2 november 2020 gedeeltelijk herroepen en de duur van de sluiting gewijzigd in drie maanden.
    [appellant A] en [appellante B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 18 november 2022.
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2023, waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden, en P. Frolich, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 6 juni 2020 is er bij de politie een melding binnen gekomen via Meld Misdaad Anoniem (hierna: MMA), waarin werd gemeld dat er vermoedelijk een hennepplantage gevestigd was op het adres [locatie] in Menaam. Vervolgens is op het perceel van 1 juli 2020 tot 7 juli 2020 een netmeting uitgevoerd door de netbeheerder. Uit de meting volgde een opvallend continu verbruik in de nachtelijke uren, wat kan duiden op de aanwezigheid van een hennepplantage. Op 30 juli 2020 heeft de politie een onderzoek ter plaatse ingesteld. In de loods heeft de politie de volgende voorwerpen aangetroffen:
    - 855 gebruikte plantenpotten;
    - 2 slakkenhuizen;
    - 8 donker gekleurde koolstoffilters;
    - 27 kleine ronde vaten met daarin onder andere 105 assimilatielampen;
    - 9 liter plantgroeimiddel;
    - nieuwe filterdoeken;
    - houten panelen voorzien van isolatiemateriaal;
    - meters elektriciteitskabel;
    - plastic buisjes ten behoeve van droognetten;
    - droognetten.
    Op de zolderverdieping in de woning heeft de politie verder de volgende voorwerpen aangetroffen:
    - 1 slakkenhuis;
    - 1 sterk vervuild koolstoffilter;
    - 3 knipscharen waarvan 2 vervuild;
    - 1 schakelklok;
    - 1 weegschaal in een koffer met daarin verschillende sealbags;
    - gebruikte plastic handschoenen;
    - hennepgruis en henneptopjes.
    De burgemeester heeft de woning en de loods gesloten voor twaalf maanden op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet, gelezen in samenhang met artikel 11a van die wet. De woning en de loods zijn gesloten geweest van 16 november 2020 tot en met 16 november 2021.
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester bevoegd was tot sluiting over te gaan en de woning en de loods heeft mogen sluiten voor de duur van twaalf maanden.
    Het hoger beroep
    3.       Bij besluit van 18 november 2022 heeft de burgemeester, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, het besluit van 7 januari 2021 gewijzigd en de duur van de sluiting van de woning en de loods teruggebracht van twaalf maanden naar drie maanden. Het besluit van 2 november 2020 is daarmee herroepen voor wat betreft de duur van de sluiting. Hieruit volgt dat de burgemeester de duur van de sluiting van twaalf maanden niet rechtmatig acht. Alleen al daarom is het hoger beroep van [appellant A] en [appellante B] gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 januari 2021 gegrond verklaren.
    Het beroep tegen het besluit van 18 november 2022
    4.       Het besluit van 18 november 2022 is, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19 van die wet, voorwerp van dit geding. In beroep ligt de vraag voor of sluiting van de woning en de loods voor de duur van drie maanden rechtmatig is.
    Bevoegdheid van de burgemeester
    5.       [appellant A] en [appellante B] voeren aan dat de burgemeester niet bevoegd was om de woning te sluiten. De uitleg van de woorden "bestemd zijn tot" in artikel 11a van de Opiumwet moet namelijk dezelfde zijn als in het strafrecht. Dat betekent dat sprake moet zijn van een strafbare voorbereidingshandeling. Daarvoor moet er een actuele, toekomstgerichte intentie zijn om met de aangetroffen voorwerpen een hennepplantage op te zetten. De burgemeester heeft niet aannemelijk gemaakt dat [appellant A] en [appellante B] die intentie hadden. Dat de voorwerpen eerder zouden zijn gebruikt voor hennepteelt is daarvoor niet voldoende.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2523), is de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet, gelezen in samenhang met artikel 11a van die wet, bevoegd een last onder bestuursdwang op te leggen als in een woning voorwerpen of stoffen voorhanden zijn, die op zichzelf bezien legaal zijn, maar waarvan de betrokkene weet of ernstige redenen heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn om in de uitoefening van een beroep of bedrijf opzettelijk in strijd met artikel 3, aanhef en onder B, van de Opiumwet te handelen, bijvoorbeeld door hennepteelt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 11a en 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet (Kamerstukken II 2016/17, 34 763, nr. 3, p. 4, en Kamerstukken II 2017/18, 34 763, nr. 6, p. 5) volgt dat de aangetroffen situatie van dien aard moet zijn dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de voorhanden voorwerpen gebruikt zullen worden om strafbare voorbereidingshandelingen te plegen. Dat vereist een bestuurlijke beoordeling die kan worden gebaseerd op de feitelijke omstandigheden zoals door de politie vastgesteld. Dan gaat het bijvoorbeeld om de ter plekke aangetroffen situatie, de aard en de hoeveelheid van de in beslag genomen stof, de aangetroffen voorwerpen en stoffen in onderlinge combinatie en andere uit het opsporingsonderzoek blijkende feitelijkheden zoals resultaten van tapgesprekken of observaties. De beoordeling of sprake is van het beroeps- of bedrijfsmatig in strijd handelen met artikel 3, aanhef en onder B, van de Opiumwet is volgens paragraaf 3.2.1. van de Aanwijzing Opiumwet, in het geval van een hennepplantage, afhankelijk van het aantal planten, de mate van de professionaliteit en het doel van de teelt.
    De burgemeester is dan ook bevoegd een woning te sluiten als hij op basis van de feitelijke situatie voldoende aannemelijk maakt dat er in het pand voorwerpen aanwezig waren waarvan kan worden geweten of ernstig worden vermoed dat deze bestemd waren voor het beroeps- of bedrijfsmatig of grootschalig opzetten van een hennepplantage. Dat betekent dat de burgemeester niet hoeft aan te tonen dat [appellant A] en [appellante B] de intentie hadden om daadwerkelijk een hennepplantage op te zetten.
    5.2.    Uit de bestuurlijke rapportage van 11 september 2020 volgt dat de politie een grote hoeveelheid verschillende voorwerpen heeft aangetroffen in de woning en de loods die gebruikt kunnen worden om een grootschalige hennepplantage op te zetten van meer dan 200 planten. Daarnaast zijn er aanwijzingen gevonden dat de voorwerpen in gebruik zijn geweest. Op de zolder van de woning zijn bijvoorbeeld henneptoppen en hennepgruis aangetroffen. Ook waren de zegels van de meterkast van de woning verbroken. Hoewel [appellant A] en [appellante B] hebben aangevoerd dat de zegels door de netbeheerder zijn verbroken vanwege onderhoud aan de stroomvoorziening, is die stelling niet met objectieve stukken onderbouwd. De burgemeester heeft dan ook voldoende aannemelijk gemaakt dat er in het pand voorwerpen aanwezig waren waarvan kan worden geweten of ernstig worden vermoed dat deze bestemd waren voor het beroeps- of bedrijfsmatig of grootschalig opzetten van een hennepplantage. De voorwerpen zijn in zowel de woning als de loods aangetroffen. De burgemeester was dan ook bevoegd om de woning en de loods te sluiten.
    5.3.    Het betoog slaagt niet.
    Noodzakelijkheid
    6.       [appellant A] en [appellante B] voeren aan dat de burgemeester de noodzakelijkheid van de sluiting niet aannemelijk heeft gemaakt. De door de wetgever genoemde doelen van woningsluiting, zoals beëindiging en voorkoming van intimidatie en overlast, het voorkomen van verloedering van wijken en het voorkomen van frustratie van omwonenden, worden in dit geval niet bereikt met de woningsluiting. Er was namelijk geen sprake van intimidatie, overlast, verloedering of frustratie. Er was ook geen ‘loop’ naar de woning. Als de burgemeester een signaal wilde afgeven, had dat ook gekund met een minder vergaande maatregel.
    6.1.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, volgt dat bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting de vraag aan de orde is of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. Aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding moet worden beoordeeld of sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1910, r.o. 10.2, ter verduidelijking heeft overwogen, is voor de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Met een sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen en wordt de "loop" naar het pand eruit gehaald. Daarmee wordt beoogd om het pand aan het drugscircuit te onttrekken. Dat drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij de politie over mogelijke handel vanuit het pand, verklaringen van buurtbewoners of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit het pand zoals gripzakjes, ponypacks en/of een (grammen)weegschaal.
    6.2.    De burgemeester heeft de sluiting gebaseerd op de bestuurlijke rapportage van 11 september 2020. De aanleiding voor het onderzoek naar de woning was een MMA-melding bij de politie waarin werd gemeld dat vermoedelijk een hennepplantage op het adres gevestigd was. Vervolgens is bij een netmeting een opvallend continu stroomverbruik in de nachtelijke uren gemeten. Ook waren de zegels van de meterkast in de woning verbroken. Uit de bestuurlijke rapportage volgt dat de aangetroffen voorwerpen gebruikt kunnen worden om een grootschalige hennepplantage van meer dan 200 planten op te zetten. Op de zolder van de woning zijn henneptoppen en hennepgruis aangetroffen. Ook zijn er een weegschaal en verpakkingsmateriaal aangetroffen. Dit zijn aanwijzingen dat vanuit het pand werd gehandeld. De burgemeester heeft zich op het standpunt mogen stellen dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld.
    Verder heeft de burgemeester mee mogen wegen dat [appellant A] een antecedent uit 2014 heeft met betrekking tot het kweken van 201 hennepplanten. Hoewel het antecedent meer dan vijf jaar voor het besluit tot sluiting heeft plaatsgevonden, verzetten de Beleidsregels 13b Opiumwet gemeente Waadhoeke zich er niet tegen dat dit wordt meegewogen. Op grond van de Beleidsregels is weliswaar alleen sprake van recidive wanneer een nieuwe overtreding binnen vijf jaar plaatsvindt. Het begrip recidive is echter op grond van de Beleidsregels alleen van belang bij het bepalen van de duur van een sluiting, en niet bij beantwoording van de vraag of sluiting noodzakelijk is.
    De burgemeester heeft in dit geval sluiting van de woning en de loods noodzakelijk kunnen vinden.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    Evenwichtigheid
    7.       [appellant A] en [appellante B] voeren aan dat de woningsluiting van drie maanden niet evenwichtig was.
    7.1.    Als de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sluiting van het pand noodzakelijk is, moet hij zich ervan vergewissen dat de duur van de sluiting evenwichtig is. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid zijn verschillende omstandigheden van belang, zoals de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven persoon, een bijzondere binding met het pand en de mogelijkheid om weer van het pand gebruik te kunnen maken. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig.
    7.2.    [appellant A] en [appellante B] kan een verwijt van de overtreding gemaakt worden. Niet in geschil is dat [appellant A] en [appellante B] eigenaren zijn van de woning en de loods en dat de aangetroffen voorwerpen van hen zijn. Op de zitting bij de Afdeling hebben [appellant A] en [appellante B] geen verklaring kunnen geven voor de aanwezigheid van de aangetroffen voorwerpen. Ook heeft [appellant A] een antecedent met betrekking tot het kweken van hennepplanten, waarmee aannemelijk is dat hij wist dat de spullen gebruikt konden worden om een grootschalige hennepkwekerij op te zetten. Verder hebben [appellant A] en [appellante B] geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waardoor de sluiting onevenwichtig is. Niet is gebleken dat zij geen vervangende woonruimte hebben kunnen vinden. Na de sluiting konden zij weer gebruikmaken van de woning en de loods.
    7.3.    De nadelige gevolgen van de sluiting van de woning en de loods zijn voor [appellant A] en [appellante B] niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De burgemeester heeft gelet op het voorgaande de woning drie maanden mogen sluiten.
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep tegen het besluit van 18 november 2022 is ongegrond.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep tegen het besluit van 7 januari 2021 is gegrond. Het beroep tegen het besluit van 18 november 2022 is ongegrond.
    10.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 juni 2021 in zaak nr. 21/437;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 7 januari 2021 gegrond;
    IV.      verklaart het beroep tegen het besluit van 18 november 2022 ongegrond;
    V.       veroordeelt de burgemeester van Waadhoeke tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.766,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      veroordeelt de burgemeester van Waadhoeke tot vergoeding van bij J. [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.194,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de burgemeester van Waadhoeke aan J. [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Langeveld-Mak
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    317-1000