ECLI:NL:RVS:2023:4037, Raad van State, 01-11-2023, 202205480/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht het verzoek van [appellante] tot wijziging van de markttijden afgewezen. [appellante] is eigenaresse van een horecabedrijf aan de [locatie] in Breukelen. Zij heeft het college op 8 juli 2020 verzocht de tijden waarop de weekmarkt op de [locatie] plaatsvindt, te wijzigen van 10:00 tot 17:00 naar 09:00 tot 16:00 uur. Op 21 september 2020 heeft zij het college verzocht om de marktindeling te wijzigen. De verzoeken zouden ertoe leiden dat zij eerder en meer terrassen kan plaatsen, waarmee ze haar omzetverlies, als gevolg van de corona-maatregelen, kan beperken. Het college heeft op 14 juli 2020 het verzoek tot wijziging van de markttijden afgewezen. Op 7 oktober 2020 heeft het college het verzoek tot wijziging van de marktindeling afgewezen. Tegen beide besluiten heeft [appellante] bezwaar gemaakt. In het besluit van 22 juni 2021 heeft het college alsnog besloten om de markttijden, met ingang van 1 juli 2021, te wijzigen van 10:00 tot 17:00 naar 08:00 tot 16:00 uur, voor de duur van minimaal drie maanden of zoveel langer als de anderhalvemetermaatregel van kracht blijft.

202205480/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Breukelen, gemeente Stichtse Vecht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 27 mei 2022 in zaak nr. 21/3836 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college het verzoek van [appellante] tot wijziging van de markttijden afgewezen.
    Bij besluit van 7 oktober 2020 heeft het college het verzoek van [appellante] tot wijziging van de marktindeling afgewezen.
    Bij besluit van 22 juni 2021 heeft het college alsnog besloten om de markttijden te wijzigen. Daarbij heeft het college het besluit van 14 juli 2020 ingetrokken.
    Bij besluit van 26 juli 2021 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 14 juli 2020 en 22 juni 2021 gemaakte bezwaar
    niet-ontvankelijk verklaard. Ook heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 7 oktober 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 mei 2022 (ECLI:NL:RBMNE:2022:2019) heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 juli 2021 vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 14 juli 2020 niet-ontvankelijk is verklaard en het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 14 juli 2020 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vervolgens bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 26 juli 2021. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Brons en P. Kooijman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaresse van een horecabedrijf aan de [locatie] in Breukelen. Zij heeft het college op 8 juli 2020 verzocht de tijden waarop de weekmarkt op de [locatie] plaatsvindt, te wijzigen van 10:00 tot 17:00 naar 09:00 tot 16:00 uur. Op 21 september 2020 heeft zij het college verzocht om de marktindeling te wijzigen. De verzoeken zouden ertoe leiden dat zij eerder en meer terrassen kan plaatsen, waarmee ze haar omzetverlies, als gevolg van de corona-maatregelen, kan beperken. Het college heeft op 14 juli 2020 het verzoek tot wijziging van de markttijden afgewezen. Op 7 oktober 2020 heeft het college het verzoek tot wijziging van de marktindeling afgewezen. Tegen beide besluiten heeft [appellante] bezwaar gemaakt. In het besluit van 22 juni 2021 heeft het college alsnog besloten om de markttijden, met ingang van 1 juli 2021, te wijzigen van 10:00 tot 17:00 naar 08:00 tot 16:00 uur, voor de duur van minimaal drie maanden of zoveel langer als de anderhalvemetermaatregel van kracht blijft. Daarbij heeft het college het besluit van 14 juli 2020 ingetrokken. In het besluit van 26 juli 2021 heeft het college de bezwaren van [appellante] tegen de besluiten van 14 juli 2020 en 22 juni 2021 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het besluit van 7 oktober 2020 ongegrond verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft, voor zover van belang, overwogen dat het college alle feiten en omstandigheden in kaart heeft gebracht en deze vervolgens in de afweging heeft betrokken. Volgens de rechtbank heeft het college terecht geoordeeld dat er in 2020 nog geen reden was om de markttijden te wijzigen. De rechtbank heeft overwogen dat het college tot het besluit heeft mogen komen om de marktindeling niet te wijzigen ten behoeve van de horeca.
    Hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in 2020 de markttijden en de marktindeling niet hoefde te wijzigen. In de kern voert zij hiertoe aan dat de markt niet goed is georganiseerd, onder meer omdat de markttijden en marktindeling zijn gebaseerd op een convenant uit 2005. Ook zijn er geen tekeningen verstrekt van het aantal vierkante meters dat een standplaats inneemt en ontbreekt een standplaatsenplan. Wat betreft de markttijden voert [appellante] aan dat onvoldoende waarde is toegekend aan het belang om de terrassen een uur eerder te kunnen openen. Volgens haar is er onvoldoende en onzorgvuldig onderzoek verricht naar de mogelijkheden om de markttijden aan te passen. Het college is ten onrechte afgegaan op het advies van de voorzitter van de door het college benoemde commissie die onderzoek heeft gedaan naar alternatieven om gedurende de corona-maatregelen meer ruimte te maken voor terrassen van de horeca. Daarbij heeft de gemachtigde van [appellante] op de zitting bij de Afdeling gesteld dat de gedetailleerde markttarieven, zoals verzocht in de verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet open overheid van 2022 en 2023, niet zijn aangeleverd. Ook behandelt de gemeente de horecaondernemers ongelijk ten opzichte van andere lokale ondernemers tijdens de markt, stelt [appellante]. Zo mogen sommige marktkooplieden hun auto’s onbelast en vrij parkeren tijdens de markt.
    3.1.    De Afdeling is van oordeel dat het uitgevoerde onderzoek naar de mogelijkheid de indeling van de markt te wijzigen uitgebreid is geweest. Ook heeft het college het besluit deugdelijk gemotiveerd en is het besluit gebaseerd op een advies waaraan verschillende andere adviezen ten grondslag liggen. Daarom heeft college in overeenstemming met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin staat dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid en moet berusten op een deugdelijke motivering, gehandeld. In de overwegingen hierna legt de Afdeling uit hoe zij tot dat oordeel komt.
    3.2.    Op grond van artikel 2, eerste lid, sub c, van de Marktverordening Stichtse Vecht 2013 beslist het college over de opstelling en indeling van de markt. Met het oog op de corona-maatregelen heeft het college in de zomer van 2020 een faciliterende rol gespeeld bij het in het leven roepen van een commissie waaraan marktkooplieden en horecaondernemers deelnamen, onder neutraal voorzitterschap. Deze commissie had tot doel om alternatieven te onderzoeken waardoor gedurende de periode dat de corona-maatregelen zouden gelden meer ruimte zou kunnen ontstaan voor de terrassen van de horeca en daarover een bindend advies uit te brengen. In het proces van advisering zijn door de commissie in haar verslagen de doelstelling, uitgangspunten en ook de gemaakte afspraken vastgelegd. De Afdeling stelt daarom vast dat de (vergader)kaders voor alle partijen dan ook duidelijk waren. Het college heeft verschillende adviezen over de marktindeling ingewonnen. Ook heeft het college een proefopstelling van de markt laten maken. Daarnaast heeft het college de markt op de [locatie] laten inmeten en aan de hand daarvan zijn verschillende scenario’s berekend om de markt zo efficiënt mogelijk in te delen. De adviezen en resultaten van de inmeting en op basis daarvan gemaakte tekeningen zijn voorgelegd aan de commissie. Omdat de commissie onderling geen overeenstemming kon bereiken, heeft de voorzitter van de commissie op 28 augustus 2020 een advies uitgebracht. Uit het advies volgt dat door alle ruimtelijk beperkingen geen andere indeling van de markt mogelijk is. De commissie heeft daarbij gewezen op de conclusie in de adviezen van de heer F. van Kleef en de heer Th. J. de Jongh, om de huidige marktindeling aan te houden en er verder op gewezen dat de gemaakte tekeningen geen steun geven voor de opvatting dat een andere opstelling van de marktkramen tot ruimtewinst voor de horecaterrassen zal leiden. Ook het elders plaatsen van bedrijfsauto’s van de kraamhouders leidt niet tot ruimtewinst. Het college heeft dit advies overgenomen. Anders dan [appellante], is de Afdeling gelet op de inhoud van de aan het advies van de voorzitter van de commissie ten grondslag liggende adviezen van oordeel dat het besluit van het college over de marktindeling voortkomt uit een onderzoek naar de feitelijke ruimte op de markt, die met specialistische middelen is ingemeten en waarbij ook rekening is gehouden met verschillende factoren, zoals de aanwezigheid van straatmeubilair en lantaarnpalen, de verkeersveiligheid en de bereikbaarheid door de brandweer.
    3.3.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling, in wat [appellante] in hoger beroep naar voren heeft gebracht, geen grond voor het oordeel dat het college zijn besluitvorming niet heeft mogen baseren op het advies van 28 augustus 2020. De enkele ontkenningen van [appellante] van de juistheid van de inhoud van het advies zijn onvoldoende om geen betekenis aan het advies toe te kennen. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit advies zulke gebreken of leemten vertoont dat het college dit niet aan de afwijzing van het verzoek ten grondslag had mogen leggen. Ook is geen sprake van te weinig directe aanwijzingen die de conclusies ondersteunen. Het college heeft, gelet op het verloop van het proces van advisering, de verslaglegging en de argumenten die aan de conclusie ten grondslag liggen, dan ook terecht geen aanleiding gezien aan de juistheid van het advies van de voorzitter van de commissie te twijfelen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college het advies niet in de besluitvorming had mogen betrekken.
    3.4.    Het betoog slaagt niet.
    4.       De gronden die [appellante] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd zijn in essentie een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog het volgende toe.
    4.1.    Tijdens de bijeenkomst van de commissie van 12 augustus 2020 heeft de horeca voorgesteld een proefopstelling te maken. Gezamenlijk is toen besloten om een tekenaar te vragen om samen met de marktmeester een tekening van de markt te maken. De horeca heeft hiermee ingestemd. Verder is de rechtbank uitgegaan van de beschikbare gegevens uit het dossier, namelijk het bindend advies van de commissie en bijbehorende stukken en de verslagen van de bijeenkomsten. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank haar uitspraak heeft gebaseerd op aannames, volgt de Afdeling dan ook niet. Wat [appellante] voor het overige heeft aangevoerd, valt buiten de omvang van het verzoek. De rechtbank heeft terecht in overweging 12 geoordeeld dat deze gronden, die erop zien dat de gemeente een verouderd en/of ontoereikend instrumentarium heeft om de markt te ordenen of dat de marktaanpak integraal opnieuw had moeten worden bekeken, buiten beschouwing moeten worden gelaten. De gronden die de gemachtigde van [appellante] op de zitting bij de Afdeling naar voren heeft gebracht, onder meer over de markttarieven en het parkeren, zien op huidige en mogelijk toekomstige problemen van de markt. Deze gronden vallen ook buiten de omvang van het geding en laat de Afdeling daarom buiten beschouwing.
    4.2.    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023
    818-1050