ECLI:NL:RVS:2024:623, Raad van State, 14-02-2024, 202204026/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2020 is het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg overgegaan tot invordering van negen verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 9.000,00. Bij besluit van 30 mei 2018 heeft het college [appellant] gelast om binnen twaalf weken na verzenddatum van het besluit een rapport in te dienen dat de resultaten bevat van een onderzoek naar de bodemkwaliteit van het perceel [locatie] in Mariënberg. Het onderzoek moest worden uitgevoerd op de plaatsen waar bodembedreigende activiteiten zijn uitgevoerd. Het college heeft hieraan een dwangsom verbonden van € 1.000,00 per week dat wordt geconstateerd dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 10.000,00.

202204026/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 mei 2022 in zaak nr. 21/1187 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 oktober 2020 is het college overgegaan tot invordering van negen verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 9.000,00.
    Bij besluit van 9 juni 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, rechtsbijstandverlener te Almelo, en het college, vertegenwoordigd door K. Bolks en L. Oebeles, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 30 mei 2018 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       Bij besluit van 30 mei 2018 heeft het college [appellant] gelast om binnen twaalf weken na verzenddatum van het besluit een rapport in te dienen dat de resultaten bevat van een onderzoek naar de bodemkwaliteit van het perceel [locatie] in Mariënberg. Het onderzoek moest worden uitgevoerd op de plaatsen waar bodembedreigende activiteiten zijn uitgevoerd. Het college heeft hieraan een dwangsom verbonden van € 1.000,00 per week dat wordt geconstateerd dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 10.000,00.
    3.       Het college heeft op 30 juli 2018 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de verzenddatum van de beslissing op het bezwaar gericht tegen het besluit van 30 mei 2018. Daarna heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank in zijn uitspraak van 18 december 2018 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na zijn uitspraak.
    Bij uitspraak van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2052, heeft de Afdeling, kort samengevat, de last in stand gelaten.
    Resterend procesbelang
    4.       Ter zitting is gebleken dat partijen het er over eens zijn dat de bevoegdheid van het college om over te gaan tot invordering van de dwangsommen is verjaard. Het procesbelang ligt in het krijgen van een vergoeding van de proceskosten die [appellant] heeft gemaakt in bezwaar, beroep en hoger beroep. [appellant] maakt aanspraak op vergoeding van die kosten.
    Relevante feiten
    5.       [appellant] heeft op 4 februari 2019 een rapport van een verkennend bodem- en asbestonderzoek, opgesteld door SGS Search Ingenieursbureau B.V. (hierna: SGS), per e-mail aan het college gezonden. Het college heeft bij brief van 13 februari 2019 [appellant] gemeld dat de begunstigingstermijn eindigde op 29 januari 2019 en dat daarmee het rapport te laat was ingediend. Verder heeft het college in die brief meegedeeld dat een dwangsom van € 1.000,00 is verbeurd. [appellant] heeft deze dwangsom betaald.
    Bij e-mail van 12 maart 2019 heeft de Omgevingsdienst IJsselland aan onder meer SGS en aan de gemachtigde van [appellant] laten weten dat het rapport op twaalf, in het mailbericht nader toegelichte punten niet voldeed aan NEN 5740 en NEN 5707.
    Bij brief van 20 september 2019 heeft het college [appellant] gewezen op de e-mail van 12 maart 2019. Verder is in die brief vermeld dat uit een gesprek met SGS is gebleken dat er geen aanvullingen en aanpassingen van het onderzoek komen, omdat de gemachtigde van [appellant] SGS heeft meegedeeld dat [appellant] geen aanvullend onderzoek en/of aanpassingen van de rapportage wenst te laten uitvoeren.
    Op 3 juni 2020 heeft [appellant] alsnog een aanvullend rapport van SGS, gedateerd 2 juni 2020 aan het college gestuurd. Bij brief van 8 oktober 2020 heeft het college [appellant] meegedeeld dat aan de last uit het besluit van 30 mei 2018 was voldaan.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden, waaronder een schending van het evenredigheidsbeginsel, kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Toegespitst op de voorliggende zaak heeft de rechtbank overwogen dat de verantwoordelijkheid voor het tijdig en op juiste wijze voldoen aan de last, bij [appellant] ligt. Dat de door hem ingeschakelde deskundige heeft verklaard dat aan NEN 5740 was voldaan, betekent nog niet dat het college dit standpunt zonder meer moet volgen. Hiermee zou de op het college rustende onderzoeksplicht en vergewisplicht, neergelegd in artikelen 3:2 en 3:9 van de Awb, verworden tot een dode letter. Door dit rapport in een dermate laat stadium over te leggen, heeft [appellant] het risico genomen dat op het moment waarop het rapport inhoudelijk zou zijn beoordeeld en als ontoereikend zou zijn aangemerkt, reeds enkele weken zouden zijn verstreken en meerdere dwangsommen zouden zijn verbeurd. Uit de stukken blijkt dat de Omgevingsdienst bij e-mail van 12 maart 2019 aan SGS en [appellant]' gemachtigde heeft meegedeeld dat het onderzoek, neergelegd in het eerste rapport, niet toereikend is. Op dat moment waren vier van de thans voorliggende negen dwangsommen verbeurd. In de e-mail van 12 maart 2019 is omschreven wat nog nader onderzocht moest worden. Het lag op de weg van [appellant] om onmiddellijk stappen te ondernemen richting SGS en in overleg te treden met het college hierover. Dat heeft [appellant] evenwel niet gedaan. In tegendeel: uit de mailwisseling blijkt dat SGS geen nadere stappen heeft gezet omdat de gemachtigde van [appellant] haar heeft meegedeeld dat zij ‘dit vooralsnog niet hoefde op te pakken’. Pas door het laten opstellen van het tweede rapport en dit op 2 juni 2020 (dus 1 jaar en 4 maanden na het verstrijken van de begunstigingstermijn) over te leggen, heeft [appellant] aan de last voldaan, aldus de rechtbank.
    Gronden van het hoger beroep
    Voldaan aan last
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij met het overleggen van een onvolledig rapport op 4 februari 2019 niet aan de last heeft voldaan en dat daardoor alle dwangsommen zijn verbeurd. [appellant] voert aan dat zich een situatie van overmacht voordeed, omdat hem redelijkerwijs niet kon worden aangerekend dat het rapport niet aan de te stellen eisen voldeed. Hij betoogt dat de last onduidelijk was, omdat die er enkel toe strekte dat een rapport werd overgelegd. De in het besluit van 30 mei 2018 genoemde eisen aan dat rapport behelzen volgens hem niet meer dan een toelichting. Hij verkeerde daarom in de veronderstelling dat hij een rapport kon aanleveren en dat het niet duidelijk was dat dit aan de NEN normen moest voldoen.
    7.1.    De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de last onduidelijk was. In het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd is vermeld dat een rapport moest worden toegezonden met de resultaten van een onderzoek naar de bodemkwaliteit en dat dit bodemonderzoek op grond van artikel 2.11, achtste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer moest voldoen aan de norm NEN 5740.
    Bijzondere omstandigheden
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in verdergaande mate van invordering had moeten afzien. Hij voert aan dat met het alsnog na de termijn op 2 juni 2020 overgelegde rapport aan de last is voldaan en dat is gebleken dat de bodem niet is verontreinigd. Ook kan het hem niet worden verweten dat het rapport van 4 februari 2019 niet aan de gestelde eisen voldeed. Hij stelt dat zijn intentie goed was, maar dat SGS meer geld wilde voor het aanvullende rapport. Verder heeft de rechtbank miskend dat de dwangsom als prikkel is bedoeld. Het college handelt in strijd met dit doel door in te vorderen, omdat alsnog een rapport is overgelegd. Het college heeft echter bewust gewacht tot nadat de dwangsommen waren verbeurd en toen pas de invorderingsbeschikking opgesteld. Het college is er daarom op uit om de € 9.000,00 aan dwangsommen te incasseren in plaats van de dwangsom te gebruiken als prikkel tot onderhavige nakoming. Het handelen van het college is in strijd met het doel van de dwangsom. Tot slot stelt [appellant] dat er geen persoonlijke belangen of milieubelangen zijn geschaad. Het incasseren van de dwangsom moet in dit geval worden aangemerkt als misbruik van bevoegdheden. Om die reden moet de in eerste instantie betaalde € 1.000,00 ook worden terugbetaald.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat geen van de genoemde omstandigheden is aan te merken als bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. Het alsnog en overigens lange tijd na het verstrijken van de definitieve begunstigingstermijn voldoen aan de last kan geen reden zijn om van invordering af te zien (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:32). Dat er achteraf gezien geen derden zijn benadeeld en dat het milieu niet zou zijn geschaad, is evenmin een bijzondere omstandigheid. De Afdeling wijst er daarbij op dat zij in haar uitspraak van 26 augustus 2020, onder 4.3, heeft overwogen dat ervan kon worden uitgegaan dat er bodembedreigende activiteiten hadden plaatsgevonden.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024
    361