ECLI:NL:RVS:2023:4040, Raad van State, 01-11-2023, 202101575/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Epe het verzoek van [partij] om handhaving afgewezen. [bedrijf] handelde in en onderhield tractoren en landbouwmachines aan de [locatie 1] in Vaassen. Gedurende de procedure is [bedrijf] verhuisd. [partij] woont naast het oude perceel van [bedrijf], aan de Oude [locatie 2] in Vaassen. [partij] heeft het college om handhaving verzocht, omdat hij overlast ondervond van de reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines die [bedrijf] uitvoerde. [partij] ondervond geen overlast van de in- en verkoop van tractoren en landbouwmachines.

202101575/1/R4.
    Datum uitspraak: 1 november 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], h.o.d.n. [bedrijf], gevestigd in Vaassen, gemeente Epe,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 februari 2021 in zaak nr. 19/3450 in het geding tussen:
    
    J. [partij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 september 2017 heeft het college het verzoek van [partij] om handhaving afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 september 2018 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 september 2017 herroepen en aan [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college het besluit van 12 september 2018 ingetrokken, het bezwaar van [partij] alsnog ongegrond verklaard, en het besluit van 12 september 2017, met aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 1 februari 2021 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 mei 2019 vernietigd, en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 12 september 2017 beslist, het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 september 2017 herroepen, en aan [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd.
    
    [bedrijf] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 augustus 2023, waar het college, vertegenwoordigd door P. Pasveer, is verschenen. Ook is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. J.T. Fuller, advocaat in Zwolle, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Waar gaat deze zaak over?
    
    1.       [bedrijf] handelde in en onderhield tractoren en landbouwmachines aan de [locatie 1] in Vaassen. Gedurende de procedure is [bedrijf] verhuisd. [partij] woont naast het oude perceel van [bedrijf], aan de Oude [locatie 2] in Vaassen. [partij] heeft het college om handhaving verzocht, omdat hij overlast ondervond van de reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines die [bedrijf] uitvoerde. [partij] ondervond geen overlast van de in- en verkoop van tractoren en landbouwmachines.
    
    Bij uitspraak van 1 februari 2021 heeft de rechtbank het door [partij] ingestelde beroep tegen het besluit van 20 mei 2019, waarin het college heeft besloten niet te zullen handhaven, gegrond verklaard. Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar van [partij] beslist, het bezwaar gegrond verklaard, en aan [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht mede onderwerp te zijn van dit geding. Dat wil in dit geval zeggen dat van rechtswege een beroep van [bedrijf] tegen dit besluit is ontstaan. [partij] heeft op de zitting te kennen gegeven zich met het besluit te kunnen verenigen, zodat wat hem betreft geen beroep van rechtswege is ontstaan.
    
    Procesbelang
    
    2.       Het college en [partij] hebben het standpunt ingenomen dat [bedrijf] geen procesbelang heeft bij de beoordeling van haar hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 februari 2021. Volgens hen hoefde [bedrijf] niet te verhuizen om aan de last te voldoen. [bedrijf] kon ermee volstaan om de reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines te staken, en mocht verder gaan met het in- en verkopen van tractoren en landbouwmachines. Bovendien betwisten zij dat [bedrijf] is verhuisd ter uitvoering van het besluit van 29 april 2021. Daartoe voeren zij aan dat [bedrijf] erg snel na het besluit heeft laten weten te zullen gaan verhuizen, terwijl het tijd vergt om een verhuizing van een bedrijf te organiseren.
    
    2.1.    De Afdeling volgt het college en [partij] niet in hun stelling dat [bedrijf] geen procesbelang heeft bij het hoger beroep. [bedrijf] heeft gesteld schade te hebben geleden als gevolg van de besluiten van het college in het kader van deze handhavingsprocedure. Als iemand stelt schade te hebben geleden, kan dat betekenen dat hij belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn (hoger) beroep. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282. Het moet wel tot op zekere hoogte aannemelijk zijn dat schade is geleden als gevolg van het besluit.
    
    [bedrijf] heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende onderbouwd schade te hebben geleden als gevolg van de besluiten van het college in het kader van deze handhavingsprocedure. Haar stelling dat zij haar bedrijf heeft verhuisd als gevolg van die besluiten en de rechtbankuitspraak, vanwege het daarin vervatte oordeel dat een deel van haar bedrijfsvoering - de reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines - niet was toegestaan op haar perceel, vormt daarvoor voldoende onderbouwing. Het enkele feit dat [bedrijf] snel na het besluit van 29 april 2021 heeft laten te weten te zullen verhuizen, betekent niet dat [bedrijf] ook zou zijn verhuisd als de besluiten niet waren genomen. De Afdeling zal het hoger beroep van [bedrijf] daarom inhoudelijk bespreken.
    
    Overtreding
    
    3.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door haar uitgevoerde reparatie- en onderhoudswerkzaamheden niet waren toegestaan. Volgens [bedrijf] stond het voorgaande bestemmingsplan "Agrarisch gebied 1976, 4e partiële herziening" het gebruik toe. Het bestemmingsplan dat gold ten tijde van alle genomen besluiten was het plan "Vaassen Zuid en West" van 23 augustus 2010. Volgens [bedrijf] blijkt uit de toelichting van dit bestemmingsplan dat de raad van de gemeente Epe het bestaande gebruik van [bedrijf] positief heeft willen bestemmen. Dat blijkt volgens [bedrijf] ook uit de functieaanduiding "detailhandel volumineus" die het perceel heeft. Het college had dit standpunt daarom volgens [bedrijf] ook als uitgangspunt moeten nemen bij haar besluit op het handhavingsverzoek van 7 augustus 2017. Daarbij verwijst [bedrijf] naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1709, en de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1378. Daarin is geoordeeld dat daargelaten of bedrijfsactiviteiten op grond van het vorige plan waren toegelaten, de raad van de gemeente in dat geval uit moest gaan van zijn bedoeling bij de vaststelling van het vorige plan om de bedrijfsactiviteiten als zodanig te bestemmen en geen doorslaggevende betekenis mocht toekennen aan de tekst van de planregeling die hij daarvoor toen zelf heeft vastgesteld en die volgens hem achteraf gezien niet toereikend is. Het college had daarom bij de beslissing op het handhavingsverzoek uit moeten gaan van de bedoeling van de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Vaassen Zuid en West" om de bedrijfsactiviteiten positief te bestemmen. Het college had volgens [bedrijf] geen doorslaggevende betekenis mogen toekennen aan de tekst van de planregeling die de raad daarvoor zelf heeft vastgesteld.
    
    3.1.    Artikel 1.27 (detailhandel) van het bestemmingsplan "Vaassen Zuid en West" luidt:
    
    "het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), het verkopen en/of leveren van goederen, geen motorbrandstoffen zijnde, aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. Onder detailhandel vallen geen afhaalzaken en maaltijdbezorgdiensten;"
    
    Artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Vaassen Zuid en West" luidt:
    
    "De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven tot en met categorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, die als bijlage bij deze regels is gevoegd;
    
    alsmede ter plaatse van de aanduiding:
    
    […]
    
    2. detailhandel volumineus, voor volumineuze detailhandel;
    
    […]"
    
    3.2.    Het perceel van [bedrijf] had de bestemming "Bedrijf". Niet in geschil is dat een bedrijf dat reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines uitvoert niet valt onder bedrijven tot en met categorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten die als bijlage bij de planregels is gevoegd. Dat het perceel de aanduiding "detailhandel volumineus" heeft maakt niet dat [bedrijf] het perceel mocht gebruiken voor reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines. Zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd vallen deze werkzaamheden namelijk niet onder detailhandel. Het gebruik voor reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines is niet gelijk te stellen aan het verkopen en leveren van goederen. Daarom is het gebruik van het perceel voor reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines in strijd met artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Vaassen Zuid en West".
    
    3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2896) heeft de niet bindende toelichting bij een bestemmingsplan in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn.
    
    3.4.    In de toelichting bij het bestemmingsplan staat het volgende: "wel is de juridische regeling zodanig opgesteld, dat in het plangebied geen bedrijvigheid wordt toegestaan die niet past in de directe nabijheid van woningen. Derhalve is een bestemming opgenomen, die de bestaande bedrijven positief bestemt".
    
    3.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de planregels van het bestemmingsplan op zichzelf duidelijk zijn, en dat daarom geen betekenis kan worden toegekend aan de plantoelichting. Ook als de raad van de gemeente Epe het gebruik voor reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines door [bedrijf] positief had willen bestemmen maar dat niet heeft gedaan, moest het college het handhavingsverzoek beoordelen aan de hand van de planregels. Uit de uitspraken waar [bedrijf] naar verwijst volgt niet dat het college het verzoek had moeten beoordelen aan de hand van de plantoelichting. Deze uitspraken gaan namelijk over de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan, in de situatie waarin bij het voorgaande bestemmingsplan blijkens de toelichting daarbij was beoogd om een bepaald gebruik positief te bestemmen, maar dat abusievelijk niet daadwerkelijk was gedaan in de planregels. Voor deze handhavingsprocedure zijn deze uitspraken niet van betekenis. Als [bedrijf] het oneens was met de planregels van het bestemmingsplan "Vaassen Zuid en West", had [bedrijf] beroep moeten instellen tegen de vaststelling van dat bestemmingsplan.
    
    Voor zover [bedrijf] betoogt dat aan de vorige gebruiker van het perceel "Progress Europe the Fourwheeldrive Company B.V." een omgevingsvergunning is verleend, overweegt de Afdeling dat onbetwist door het college is gesteld dat deze vergunning zag op een ander gebruik dan het gebruik dat [bedrijf] van het perceel maakte.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Gebruiksovergangsrecht
    
    4.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het gebruik niet wordt beschermd door de overgangsrechtelijke bepaling uit artikel 26.4 en 26.5 van de planregels. Daartoe voert [bedrijf] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [bedrijf] sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Vaassen Zuid en West" is gegroeid. [bedrijf] heeft verklaringen van haar accountant overgelegd, waaruit blijkt dat de gerealiseerde verkopen van tractoren sinds 2009 is afgenomen. Ook is de werkplaats van [bedrijf] sinds 2009 verkleind, waardoor er minder reparatie- en onderhoudswerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Dit komt omdat een deel van de werkplaats is opgeofferd ten behoeve van een kantoor. [bedrijf] erkent dat het een extra stuk grond heeft gehuurd, maar dat is alleen gedaan om parkeergelegenheid te creëren. Het heeft volgens [bedrijf] niets te maken met de reparatie- en onderhoudswerkzaamheden.
    
    4.1.    Het college neemt het standpunt in dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het gebruik van [bedrijf] is geïntensiveerd. Volgens het college huurt [bedrijf] een stuk grond van Gsb Vastgoed B.V., en is een gedeelte van de bedrijfsgrond die voorheen in gebruik was als tuin/erf in gebruik genomen voor de stalling van tractoren, landbouwmachines en auto’s.
    
    4.2.    Artikel 26.4 van het bestemmingsplan "Vaassen Zuid en West" luidt:
    
    "Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet, […]."
    
    Artikel 26.5 van het bestemmingsplan "Vaassen Zuid en West" luidt:
    
    "a. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in 26.4, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
    b. Indien het gebruik, bedoeld in 26.4 , na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten."
    
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3020, is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet.
    
    4.4.    Niet in geschil is dat het voorgaande bestemmingsplan het gebruik van de gronden voor reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines toestond. Beoordeeld moet worden welk gebruik van het perceel plaatsvond voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Vaassen Zuid en West" op 23 augustus 2010, en of dit gebruik naar aard en omvang aanwezig was zoals dat ten tijde van de besluiten van het college in het kader van deze handhavingsprocedure het geval was.
    
    4.5.    Het is niet in geschil dat het gebruik van de gronden voor reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines is aangevangen voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op 23 augustus 2010. [bedrijf], noch het college, hebben stukken overgelegd waaruit blijkt in welke omvang die werkzaamheden toentertijd plaatsvonden. Ook zijn er geen stukken overgelegd waaruit blijkt in welke omvang die werkzaamheden plaatsvonden ten tijde van de besluiten van het college in deze handhavingsprocedure. [bedrijf] heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat haar gebruik van het perceel voor reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines op 23 augustus 2010 naar aard en omvang aanwezig was zoals dat ten tijde van de besluiten van het college in deze handhavingsprocedure het geval was. Uit de verklaringen van de accountant van [bedrijf] blijkt weliswaar dat [bedrijf] sinds 2009 tractoren verkocht en dat de gerealiseerde verkopen van tractoren sinds 2009 zijn afgenomen, maar de last ziet op de reparatie- en onderhoudswerkzaamheden die [bedrijf] uitvoerde, en niet op de verkoop van tractoren. Over die werkzaamheden heeft [bedrijf] geen stukken overgelegd. Met de enkele stelling van [bedrijf] dat er na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op 23 augustus 2010 minder reparatie- en onderhoudswerkzaamheden hebben plaatsgevonden dan daarvoor omdat een deel van de werkplaats is veranderd in een kantoor, heeft [bedrijf] niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van het perceel voor reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines ten tijde van de handhavingsbesluiten van het college, naar aard en omvang gelijk was of kleiner was dan op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Gelet hierop, faalt het beroep van [bedrijf] op het overgangsrecht. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het college bevoegd was handhavend tegen het gebruik van het perceel voor reparatie- en onderhoudswerkzaamheden van tractoren en landbouwmachines op te treden.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Het besluit van 29 april 2021
    
    5.       Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op het bezwaar van [partij].
    
    5.1.    [bedrijf] heeft geen gronden aangevoerd tegen dit besluit. Het van rechtswege ontstane beroep van [bedrijf] is daarom ongegrond.
    
    Slotsom
    
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het beroep van [bedrijf] tegen het besluit van 29 april 2021 is ongegrond.
    
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    7.1.   
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.       verklaart het beroep van [appellant], h.o.d.n. [bedrijf], tegen het besluit van 29 april 2021 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.P. Stouthamer, griffier.
    
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Stouthamer
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023
    
    1005