ECLI:NL:RBROT:2024:12257, Rechtbank Rotterdam, 12-12-2024, ROT 23/6432
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Bij eiseres wordt lactosepoeder aan het einde nog een keer gezeefd en wat op de zeef achterblijft is de zeefoverstortstroom. Partijen verschillen van mening over de vraag of deze zeefoverstortstroom moet worden aangemerkt als cat. 2 of cat. 3 materiaal. Dit is van belang voor eiseres omdat zij cat. 3 materiaal nog in de handel kan brengen als diervoeder. Volgens verweerder is de zeefoverstortstroom echter cat. 2 materiaal en mocht eiseres dit niet in de handel brengen. Volgens verweerder heeft eiseres art. 13 van Verordening 1069/2009 overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet toereikend gemotiveerd dat de zeefoverstortstroom moet worden aangemerkt als categorie 2-materiaal waarop de in artikel 13 van Verordening 1069/2009 gestelde eisen voor verwijdering en gebruik van toepassing zijn. Daarom kan niet worden vastgesteld dat eiseres de gestelde overtreding heeft begaan. Verweerder was daarom niet bevoegd eiseres een boete op te leggen.

Rechtbank Rotterdam		
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/6432
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres], te [plaats], eiseres,
    (gemachtigden: mr. E.H.M. Bieleveld en mr. F.J. Beelen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder,
      (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 5.000,- die haar is opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 13 januari 2023 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 16 augustus 2023 heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard. De boete is gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft vervolgens nog tweemaal nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, bijgestaan door [naam], [naam] en [naam], en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door mr. E.M.M. Geerligs en [naam].
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      In Verordening 1069/2009 worden dierlijke bijproducten ingedeeld in drie categorieën, gebaseerd op het risico voor de volks- en de diergezondheid. Categorie 1-materiaal heeft het hoogste risico (bijvoorbeeld een kadaver van een koe besmet met BSE) en categorie 3-materiaal heeft het laagste risico (bijvoorbeeld vlees dat om commerciële redenen niet langer bestemd is voor menselijke consumptie). In de artikelen 8, 9 en 10 van Verordening 1069/2009 is beschreven welke dierlijke bijproducten onder categorie 1, 2 dan wel 3-materiaal vallen en in de artikelen 12, 13 en 14 is per categorie voorgeschreven op welke wijze het materiaal mag worden gebruikt of verwijderd. Zo mag categorie 3-materiaal (onder voorwaarden) worden verwerkt in diervoeder, terwijl categorie 1-materiaal (in de meeste gevallen) moet worden verwijderd door het te verbranden of te begraven. In Verordening 142/2011 zijn nadere regels gesteld voor onder meer de verwijdering en het gebruik van dierlijke bijproducten.  
      
    
    
      2.2.
      Eiseres produceert ingrediënten voor de nutritionele en farmaceutische industrie en daarbij kunnen dierlijke bijproducten ontstaan. Zij produceert onder meer lactosepoeder voor baby- en peutervoeding en voor farmaceutische doeleinden. Daartoe wordt vloeibaar kaaswei en/of permeaat ingedampt, geconcentreerd en gecentrifugeerd. De vervolgens verkregen ruwe lactose wordt daarna opgelost en gefilterd middels doeken met gaatjes van 0,005 mm. Het dan verkregen materiaal wordt gekristalliseerd, opnieuw gecentrifugeerd en gedroogd, dan deels fijngemalen en deels gezeefd en vervolgens opgeslagen in silo’s. Voordat het lactosepoeder als eindproduct wordt verpakt, wordt het nogmaals gezeefd middels zeven met gaatjes van maximaal 2 mm x 2 mm (voor baby-/peutervoeding) of 0,4 mm x 0,4 mm (voor farmaceutische producten). Wat niet door de zeven heen kan, wordt de zeefoverstortstroom genoemd. Deze zeefoverstortstroom werd door eiseres gekwalificeerd als categorie 3-materiaal en verkocht aan een diervoederbedrijf dat het verwerkte in voeder voor vee. 
      
      
        3.	Op 1 december 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij eiseres. Daarvan is een rapport van bevindingen opgesteld. In dit rapport van 3 december 2021 schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
        “Tijdens de inspectie liep ik in de centrale ruimte verpakkingsafdeling (high care afdeling) met [naam]. Hier zag ik 3 papieren zakken hangen aan metalen pijpen. Op deze pijpen stond de tekst overslag en de tekst categorie 3 niet geschikt voor humane consumptie. (zie bijlage 2 foto 1) Ik vroeg aan [naam] wat er in deze zakken terecht kwam. Hij antwoorde mij dat hier het materiaal dat niet door de zeef heen kan in terecht komt.
        
          Op kantoor kreeg ik inzage in de leverdocumenten zijnde 2 maal een cmr en de bijbehorende vormvrije handelsdocumenten (zie bijlage 3). Hier zag ik op dat de zakken vervoerd werden naar een magazijn in [plaats]. Ook zag ik dat deze vervoerd werden als voedermiddel en als dierlijk bijproduct categorie 3 e.
        
        
          Ik hoorde van [naam] dat deze producten nog op voorraad stonden en nog niet waren verkocht. Hierop vroeg ik inzage in een factuur van een eerdere levering.
        
        
          Op kantoor spraken we via Teams met [naam] (warehouse, transportation manager). Ik hoorde van de [naam] dat het product 0659155 in het magazijn van artikelnummer veranderd. Ik hoorde dat dit nummer werd M2M 0897298 werd.
        
        
          
            [naam] vertelde dat dit artikelnummer M2M 0897298 altijd geleverd werd via diervoederbedrijf [naam] (bij ons NVWA bekend als erkend verwerker dierlijke bijproducten en geregistreerd diervoederbedrijf onder nummer 30329), naar diervoederbedrijf [naam] (bij ons NVWA bekend als geregistreerd verwerker dierlijke bijproducten en geregistreerd diervoederbedrijf onder nummer 09851).
        
        
          Ik zag in de gevarenanalyse van het bedrijf dat het bedrijf de zeven geïnstalleerd had om productvreemde bestanddelen uit de hoofdstroom (food) te filteren. Deze was aangemerkt als een CCP (kritische controle punt) het gevaar werd beschreven als de zeef faalde er scherp in het product komt. [naam] vertelde mij dat er verder geen andere controles op deze diervoederstromen plaats vonden en dat al het product dat niet door de zeef paste met productvreemde bestanddelen in de papieren zak terecht kwam. Per dienst van 8 uur ontstond er 1 tot 1,5 zak à 25 kg per zeef. [naam] en [naam] vertelde tijdens de inspectie dat er voornamelijk metaal in deze zakken terecht zou komen aangezien dit het voornaamste is waarvan al het apparatuur en transportmiddelen van gemaakt waren.
        
          Per mail ontving ik van [naam] een factuur met nummer 9008083256 (zie bijlage 4). Ik zag op deze factuur dat het artikelnummer 0897298 verkocht werd als diervoeder zijnde voedermiddel. Hieruit bleek dat het bedrijf deze overstort uit de zeef met artikelnummer 0659155 wat later M2M 0897298 in de handel werd gebracht als diervoeder zoals beschreven in de definities van Verordening 178/2002 artikel 3 onder 8.
        
        
          Uit mijn ervaring, kennis en kunde als Inspecteur weet ik dat melk en producten daarvan, producten zijn van dierlijke oorsprong als gedefinieerd in punt 8.1 van bijlage I bij Verordening (EG) nr. 853/2004.
        
        
          In verordening EG 1069/2009 artikel 9 onder d staat dat iets categorie 2 is volgens de volgende definitie: “producten van dierlijke oorsprong die ongeschikt voor menselijke consumptie zijn verklaard omdat er productvreemde elementen in aanwezig zijn.”
        
        […]
        
          Ik zag dat er categorie 3 materiaal in de handel werd gebracht dat bestemd als categorie 2 materiaal zou moeten zijn.”
      
      
    
    
      4.1.
      
        Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
        “Categorie 2-materiaal werd aan het voorgeschreven gebruik of de voorgeschreven verwijdering onttrokken. Categorie 3-materiaal, dat bestemd als categorie 2-materiaal zou moeten zijn, werd in de handel gebracht als diervoeder.”
        Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder a, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 13 van Verordening 1069/2009.
        Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-. 
      
      
    
    
      4.2.
      In het besluit van 13 januari 2023 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de zeefoverstortstroom een product is zoals gedefinieerd in artikel 9, aanhef en onder d, van Verordening 1069/2009: producten van dierlijke oorsprong die ongeschikt voor menselijke consumptie zijn verklaard omdat er productvreemde elementen in aanwezig zijn.
      
    
    
      4.3.
      
        In het bestreden besluit heeft verweerder de motivering van zijn standpunt dat sprake is van categorie 2-materiaal, aangepast. In het bestreden besluit is vermeld dat, aangezien de inhoud van de zakken niet is bekeken en niet is vastgesteld dat het materiaal daadwerkelijk productvreemde elementen bevat, de zeefoverstortstroom niet onder artikel 9, aanhef en onder d, van Verordening 1069/2009 geschaard kan worden. Volgens verweerder valt de zeefoverstortstroom onder de restcategorie van artikel 9, aanhef en onder h, van Verordening 1069/2009: andere dierlijke bijproducten dan categorie 1-materiaal of categorie 3-materiaal.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    6. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    7. Eiseres voert aan dat de zeefoverstortstroom categorie 3-materiaal is en valt onder artikel 10, aanhef en onder f, van Verordening 1069/2009. Eiseres heeft de zeefoverstortstroom om commerciële redenen niet langer bestemd voor menselijke consumptie. Volgens eiseres is het voor de indeling in categorie 2 of categorie 3 essentieel of het product wel of niet geschikt is voor menselijke consumptie. Het standpunt van verweerder dat de relevante toets is of er in het geheel geen risico voor de volks- of de diergezondheid is, is onhoudbaar; er is geen machinaal productieproces denkbaar dat niet nog een uiterst klein risico laat bestaan. De lezing van verweerder is bovendien in strijd met de overwegingen en doelstellingen van Verordening 1069/2009 en vindt ook geen bevestiging in het arrest Toropet van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ). Zoals de Advocaat-Generaal in zijn conclusie in die zaak schrijft, kan categorie 3-materiaal wel productvreemde elementen bevatten en moet het pas in categorie 2 worden ingedeeld als de productvreemde elementen het materiaal zodanig hebben aangetast dat deze producten niet langer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Dat het gaat om het beperken van de risico’s en niet om het volledig uitsluiten ervan, volgt ook uit een uitspraak van 7 februari 2013 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) en uit een uitspraak van deze rechtbank van 10 november 2022. Bovendien gaat de NVWA er zelf ook van uit dat productvreemde delen niet in alle gevallen een gevaar opleveren voor de consument. De NVWA hanteert hiervoor richtlijnen die aansluiten bij de richtlijnen van de Amerikaanse FDA en die inhouden dat de aanwezigheid van harde en scherpe delen van 7 millimeter of meer als een onaanvaardbaar risico voor de consument moet worden beschouwd. Als er al productvreemd materiaal achterblijft in de zeefoverstortstroom van eiseres, is dat zonder uitzondering kleiner dan 7 millimeter. Wat er in de zeefoverstortstroom terechtkomt, is en blijft geschikt voor menselijke consumptie; eiseres kiest er alleen om commerciële redenen voor om de zeefoverstortstroom niet te bestemmen voor menselijke consumptie. Bovendien worden eventuele risico’s voor de volks- en de diergezondheid adequaat beheerst middels de HACCP-procedures van eiseres. Eiseres heeft de zeven als CCP aangemerkt ter eindcontrole of alle daaraan voorafgaande beheersmaatregelen afdoende zijn geweest en de controlefunctie van de zeven is in het productieproces gebouwd vanwege de uiterst kwetsbare risicodoelgroep waarvoor het eindproduct bestemd is. Het gaat dan ook niet om een gevaar voor menselijke consumptie maar om een risico voor een specifieke doelgroep. Overigens wordt eiseres ook jaarlijks gecontroleerd door het COKZ en daarbij is nooit gemeld dat eiseres de zeefoverstortstroom onjuist kwalificeert, aldus eiseres. Eiseres heeft tot slot opgemerkt dat er fouten in het rapport van bevindingen staan. Op de pijp was niet vermeld: “niet geschikt voor menselijke consumptie”, maar “niet voor menselijke consumptie”. Ook is ten onrechte in het rapport van bevindingen vermeld dat er voornamelijk metaal in de zakken terecht zou komen. In werkelijkheid zit er hoofdzakelijk lactose in de zakken en zitten er sporadisch productvreemde delen in van hooguit 7 millimeter. 
    
    
      7.1.
      Volgens verweerder valt de zeefoverstortstroom niet onder artikel 10, aanhef en onder f, van Verordening 1069/2009 omdat blijkens het HACCP-handboek van eiseres de zeven niet alleen te grote brokken lactosepoeder tegenhouden, maar ook dienen om productvreemd materiaal te weren. Uit het arrest Toropet concludeert verweerder dat het risico het relevante criterium vormt voor de indeling van de categorieën dierlijke bijproducten. De zeefoverstortstroom kan alleen onder artikel 10, aanhef en onder f, vallen als het productvreemd materiaal geen risico voor de volks- en de diergezondheid inhoudt, maar dat risico is volgens verweerder wel aanwezig. De zeven zijn door eiseres aangemerkt als CCP, waarmee zij onderkent dat sprake is van een risico. Bovendien kunnen ook productvreemde elementen die kleiner zijn dan 7 millimeter voor bepaalde doelgroepen wel degelijk een gevaar vormen (bijvoorbeeld voor kinderen of mensen met slikproblemen en voor kleinere dieren zoals kittens, cavia’s, insecten of biggetjes). Daarnaast voert eiseres op de zeefoverstortstroom geen nadere beheersmaatregelen en kan zij dus niet uitsluiten dat het materiaal productvreemde delen bevat die een risico inhouden voor de volks- en de diergezondheid. Nu de zeefoverstortstroom niet is te kwalificeren als categorie 3-materiaal, is deze op grond van artikel 9, aanhef en onder h, van Verordening 1069/2009 aan te merken als categorie 2-materiaal, aldus verweerder. Verweerder heeft benadrukt dat met de lactose zelf niets mis is. Dat betekent dat, indien eiseres door middel van beheersmaatregelen de veiligheid kan borgen, het materiaal aangemerkt kan worden als categorie 3-materiaal of zelfs als levensmiddel kan worden verkocht. 
      
      
        8.	De rechtbank stelt voorop dat het aan verweerder is om te bewijzen dat eiseres de overtreding heeft begaan. De volgens verweerder overtreden bepaling is artikel 13 van Verordening 1069/2009. In dit artikel staat op welke wijze categorie 2-materiaal mag worden gebruikt of moet worden verwijderd. Niet in geschil is dat eiseres de zeefoverstortstroom in de handel heeft gebracht als diervoeder en dat deze wijze van gebruik in artikel 13 van Verordening 1069/2009 niet is toegestaan voor categorie 2-materiaal. Echter, van een overtreding van deze bepaling kan alleen sprake zijn als de zeefoverstortstroom inderdaad als categorie 2-materiaal moet worden aangemerkt. Volgens verweerder is dat het geval. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder zijn besluit op dit punt om meerdere redenen niet toereikend heeft gemotiveerd. 
      
      
    
    
      8.1.
      In de eerste plaats rijmt het standpunt van verweerder dat de zeefoverstortstroom kwalificeert als categorie 2-materiaal, niet met verweerders stelling dat eiseres de zeefoverstortstroom na verdere behandeling als categorie 3-materiaal zou kunnen aanmerken of als levensmiddel zou kunnen verkopen. Immers, uitgaande van het standpunt van verweerder dat de zeefoverstortstroom bij het ontstaan daarvan als categorie 2-materiaal moet worden aangemerkt, mag eiseres deze alleen gebruiken of verwerken op de wijzen die in artikel 13 van Verordening 1069/2009 zijn voorgeschreven. Daaronder valt niet dat eiseres de zeefoverstortstroom nog verder verwerkt (door bijvoorbeeld extra te malen) en vervolgens als categorie 3-materiaal aanmerkt of als levensmiddel verkoopt. Hierbij is van belang dat de indeling van een dierlijk bijproduct in een bepaalde categorie niet wijzigt door de handelingen die het dierlijk bijproduct nog ondergaat. De indeling van een dierlijk bijproduct in een bepaalde categorie geldt voor alle handelingen waaraan het bijproduct wordt onderworpen, vanaf het verzamelen tot het gebruik of de verwijdering ervan.
      
    
    
      8.2.
      In de tweede plaats stelt verweerder ten onrechte de eis dat de zeefoverstortstroom alleen onder artikel 10, aanhef en onder f, van Verordening 1069/2009 kan vallen als eiseres kan garanderen dat de zeefoverstortstroom geen risico voor de volks- of de diergezondheid oplevert. Dit berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste lezing van deze bepaling. In dit verband wordt het volgende overwogen.
      
      
        8.2.1.
        
          In artikel 10, aanhef en onder f, zijn de volgende producten als categorie 3-materiaal aangemerkt:  
          
            f) producten van dierlijke oorsprong, of voedingsmiddelen die producten van dierlijke oorsprong bevatten, die niet langer voor menselijke consumptie bestemd zijn om commerciële redenen of wegens productieproblemen, verpakkingsgebreken of andere problemen die geen risico voor de volksgezondheid of de diergezondheid inhouden.
          
          In deze bepaling worden twee verschillende redenen genoemd om een product niet langer voor menselijke consumptie te bestemmen: (1) commerciële redenen en (2) productieproblemen, verpakkingsgebreken of andere problemen die geen risico voor de volksgezondheid of de diergezondheid inhouden. Het zinsdeel “die geen risico voor de volksgezondheid of de diergezondheid inhouden” heeft alleen betrekking op de bij punt (2) genoemde redenen en dus niet op commerciële redenen. Dit onderscheid heeft verweerder niet onderkend.
          Daarnaast gaat het bij het zinsdeel “die geen risico voor de volksgezondheid of de diergezondheid inhouden” kennelijk om de beslissing om niet langer voor menselijke consumptie te bestemmen. Die beslissing mag niet zijn ingegeven door problemen die een risico voor de volksgezondheid of de diergezondheid inhouden. Naar het oordeel van de rechtbank betrekt verweerder dit zinsdeel ten onrechte op het materiaal als zodanig.
        
        
      
      
        8.2.2.
        Volgens eiseres heeft zij om commerciële redenen de zeefoverstortstroom niet langer bestemd voor menselijke consumptie. Eiseres heeft toegelicht dat de lactose door verklontering in het laatste deel van het proces grotere brokken kan bevatten, wat onwenselijk is omdat de lactose voor een specifiek doel (bijvoorbeeld de vervaardiging van paracetamol) of een specifieke doelgroep (bijvoorbeeld voor baby’s) bestemd is. Daarom vereisen de afnemers van eiseres dat de lactose voor het verpakken nog door een fijnmazige zeef gaat. Niet in geschil is dat wat daarop blijft liggen (de zeefoverstortstroom) verder kan worden verwerkt en als levensmiddel geconsumeerd. Volgens eiseres heeft zij echter uit kosten-batenoverwegingen besloten die extra bewerkingshandelingen niet uit te voeren. De rechtbank ziet, gelet op deze toelichting, geen aanleiding voor het oordeel dat eiseres het deel van de lactose dat achterblijft op de zeven (de zeefoverstortstroom), niet daadwerkelijk om commerciële redenen niet langer voor menselijke consumptie heeft bestemd. Evenmin gaat het om een oneigenlijke toepassing van deze bepaling. Gelet hierop, en op wat hiervoor in 8.2.1 is overwogen, stelt verweerder ten onrechte de eis dat gegarandeerd moet zijn dat de zeefoverstortstroom geen risico voor de volks- of de diergezondheid oplevert.
        
      
      
        8.2.3.
        Ook voor zover zou moeten worden aangenomen dat de beslissing om de zeefoverstortstroom niet voor menselijke consumptie te bestemmen, niet alleen is ingegeven door commerciële redenen maar ook door de omstandigheid dat deze productvreemde delen kan bevatten, kan het standpunt van verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet worden gevolgd. Verweerder heeft erop gewezen dat de zeven door eiseres in haar HACCP-procedures zijn aangemerkt als CCP, waarmee eiseres volgens verweerder erkent dat sprake is van een risico voor de volksgezondheid. Eiseres heeft in reactie daarop betoogd en onderbouwd dat de betreffende zeven worden gebruikt vanwege de kwetsbare doelgroep waarvoor de lactose is bestemd, dat productvreemde delen slechts sporadisch voorkomen en dat deze altijd kleiner dan 7 millimeter zijn. Onder verwijzing naar documenten van de FDA en de VWA betoogt eiseres dat productvreemde delen kleiner dan 7 millimeter geen onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid vormen en dus de zeefoverstortstroom niet ongeschikt maken voor menselijke consumptie. Op zichzelf betwist verweerder niet dat productvreemde delen kleiner dan 7 millimeter geen onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid vormen, maar verweerder meent dat de zeefoverstortstroom alleen onder artikel 10, aanhef en onder f, van Verordening 1069/2009 kan vallen wanneer kan worden uitgesloten dat het product een risico voor de volks- of de diergezondheid inhoudt. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat producten die weliswaar geschikt zijn voor menselijke consumptie, toch niet onder deze bepaling kunnen vallen omdat er mogelijk risico’s zijn voor de diergezondheid. Naar het oordeel van de rechtbank valt dit standpunt van verweerder niet te rijmen met de uitgangspunten van Verordening 1069/2009. Zoals volgt uit onder meer overweging 1 en 2 van de preambule en artikel 7 van Verordening 1069/2009, draagt immers elk dierlijk bijproduct, ook categorie 3-materiaal als bedoeld in artikel 10, een risico met zich en gaat het erom dat die risico’s op adequate wijze - zoals voorgeschreven in de Verordening - worden beheerst. Dat eiseres hierin is tekortgeschoten is niet gebleken. De rechtbank merkt daarbij nog op dat verweerder niet heeft vastgesteld en ook niet (langer) aan het boetebesluit ten grondslag legt dat de zeefoverstortstroom ongeschikt is voor menselijke consumptie omdat deze productvreemde elementen bevat (artikel 9, aanhef en onder d, van Verordening 1069/2009). 
        
      
    
    
      8.3.
      Een laatste motiveringsgebrek heeft te maken met het volgende. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de zeefoverstortstroom categorie 2-materiaal is omdat artikel 9, aanhef en onder h, van Verordening 1069/2009 van toepassing is. In die bepaling wordt als categorie 2-materiaal aangemerkt de andere dierlijke bijproducten dan categorie 1-materiaal of categorie 3-materiaal. Het gaat hier dus om een restcategorie. Toepassing daarvan is pas mogelijk indien kan worden uitgesloten dat sprake is van categorie 1-materiaal of categorie 3-materiaal. Dat dit uitgesloten is, heeft verweerder onvoldoende, althans onvoldoende kenbaar, onderzocht. Verweerder is alleen ingegaan op het standpunt van eiseres dat de zeefoverstortstroom valt onder onderdeel f van artikel 10, maar heeft niet gemotiveerd waarom een van de andere onderdelen van artikel 10 niet van toepassing kan zijn. Zo heeft verweerder niet duidelijk gemaakt waarom artikel 10, aanhef en onder e, van Verordening 1069/2009 niet op de zeefoverstortstroom van toepassing zou kunnen zijn. 
      
      
        9.	Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder niet toereikend heeft gemotiveerd dat de zeefoverstortstroom moet worden aangemerkt als categorie 2-materiaal waarop de in artikel 13 van Verordening 1069/2009 gestelde eisen voor verwijdering en gebruik van toepassing zijn. Daarom kan niet worden vastgesteld dat eiseres de gestelde overtreding heeft begaan. Verweerder was daarom niet bevoegd eiseres een boete op te leggen. Gelet op deze conclusie behoeven de overige beroepsgronden van eiseres geen bespreking.  
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Omdat verweerder niet bevoegd was de boete op te leggen, is het beroep gegrond en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt. 
    
    11. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigden van eiseres hebben een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding voor de rechtsbijstand bedraagt dan in totaal € 2.998,-. Daarnaast heeft eiseres gevraagd om vergoeding van de reiskosten van haar twee gemachtigden en van de drie personen die van de zijde van eiseres naar de zitting zijn gekomen. Op grond van het Bpb worden alleen de reiskosten van belanghebbenden vergoed (niet die van de rechtsbijstandsverleners) en bedraagt die vergoeding ten hoogste het tarief gelijk aan de reiskosten per laagste klasse van het openbaar vervoer. De rechtbank stelt de te vergoeden reiskosten van de drie aanwezigen namens eiseres vast op in totaal € 100,66. Daarmee komen de in totaal te vergoeden proceskosten op € 3.098,66.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 16 augustus 2023;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.098,66 aan proceskosten van eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en mr. S.M. Goossens, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2024.
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
    BIJLAGE: relevante regelgeving
    
    
      
        Artikel 9 van Verordening 1069/2009
      
      Categorie 2-materiaal omvat de volgende dierlijke bijproducten:
    
    
      
        mest, niet-gemineraliseerde guano en de inhoud van het maag-darmkanaal;
      
      
        dierlijke bijproducten die worden verzameld bij het behandelen van afvalwater zoals vereist bij de uitvoeringsvoorschriften die zijn goedgekeurd op grond van artikel 27, eerste alinea, onder c);
      
      
        van inrichtingen of bedrijven die categorie 2-materiaal verwerken, of
      
      
        van andere slachthuizen dan degene die vallen onder artikel 8, onder e);
      
      
        dierlijke bijproducten die residuen van toegelaten stoffen of van contaminanten bevatten die de in artikel 15, lid 3, van Richtlijn 96/23/EG bedoelde toegelaten niveaus overschrijden;
      
      
        producten van dierlijke oorsprong die ongeschikt voor menselijke consumptie zijn verklaard omdat er productvreemde elementen in aanwezig zijn;
      
      
        andere producten van dierlijke oorsprong dan categorie 1-materiaal die:
      
      
        uit een derde land worden ingevoerd of binnengebracht en niet voldoen aan de communautaire veterinaire wetgeving inzake invoer en binnenbrengen in de Gemeenschap, tenzij de communautaire wetgeving toestaat dat deze producten onder bepaalde voorwaarden worden ingevoerd of binnengebracht of dat zij naar het derde land worden teruggezonden, of
      
      
        naar een andere lidstaat worden verzonden en niet voldoen aan de door de communautaire wetgeving vastgestelde of toegestane voorschriften, tenzij zij worden teruggezonden met toestemming van de bevoegde autoriteit van de lidstaat van oorsprong;
      
      
        niet in artikel 8 of artikel 10 genoemde dieren en delen van dieren
      
      
        die niet voor menselijke consumptie zijn geslacht of gedood, maar op een andere manier zijn gestorven, waaronder dieren die ter bestrijding van ziekten zijn gedood;
      
      
        foetussen;
      
      
        oöcyten, embryo’s en sperma die niet voor fokdoeleinden zijn bestemd, en
      
      
        in de schaal gestorven pluimvee;
      
      
        mengsels van categorie 2-materiaal met categorie 3-materiaal;
      
      
        andere dierlijke bijproducten dan categorie 1-materiaal of categorie 3-materiaal.
      
    
    
    
      
        Artikel 10 van Verordening 1069/2009
      
      Categorie 3-materiaal omvat de volgende dierlijke bijproducten:
    
    
      
        karkassen en delen van geslachte of, in het geval van wild, karkassen of delen van gedode dieren, die overeenkomstig de communautaire wetgeving voor menselijke consumptie geschikt zijn, maar die om commerciële redenen niet voor menselijke consumptie bestemd zijn;
      
      
        karkassen en de volgende delen van hetzij dieren die in een slachthuis zijn geslacht en na een keuring vóór het slachten geschikt zijn verklaard om voor menselijke consumptie te worden geslacht, hetzij karkassen en de volgende delen van wild dat overeenkomstig de communautaire wetgeving voor menselijke consumptie is gedood:
      
      
        karkassen en delen van dieren die overeenkomstig de communautaire wetgeving voor menselijke consumptie ongeschikt zijn verklaard, maar die geen symptomen van op mens of dier overdraagbare ziekten vertoonden;
      
      
        koppen van pluimvee;
      
      
        huiden, met inbegrip van afgesneden en gesplitste stukken huid, horens en onderpoten, met inbegrip van kootbeentjes, beentjes van handpalmen en polsen, voetwortel- en middelvoetsbeentjes, van:
      
    
    
      - andere diersoorten dan herkauwers die op TSE’s moeten worden getest; alsmede
      - herkauwers die met negatief resultaat zijn getest overeenkomstig artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 999/2001;
    
    
       varkenshaar;
       veren;
       dierlijke bijproducten van pluimvee en lagomorfen die overeenkomstig artikel 1, lid 3, onder d), van Verordening (EG) nr. 853/2004 in een agrarisch bedrijf werden geslacht, die geen symptomen vertoonden van een op mens of dier overdraagbare ziekte;
       bloed van dieren die geen klinische symptomen vertoonden van een via bloed op mens of dier overdraagbare ziekte, dat is verkregen van de volgende dieren die in een slachthuis zijn geslacht nadat zij na een keuring vóór het slachten overeenkomstig de communautaire wetgeving geschikt zijn verklaard om voor menselijke consumptie te worden geslacht:
       andere diersoorten dan herkauwers die op TSE’s moeten worden getest; alsmede
       herkauwers die met negatief resultaat zijn getest overeenkomstig artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 999/2001;
       dierlijke bijproducten die ontstaan bij de productie van voor menselijke consumptie bestemde producten, waaronder ontvette beenderen, kanen en centrifuge- of separatorslib uit de melkverwerking;
       producten van dierlijke oorsprong, of voedingsmiddelen die producten van dierlijke oorsprong bevatten, die niet langer voor menselijke consumptie bestemd zijn om commerciële redenen of wegens productieproblemen, verpakkingsgebreken of andere problemen die geen risico voor de volksgezondheid of de diergezondheid inhouden;
       voeder voor gezelschapsdieren en diervoeders van dierlijke oorsprong, of diervoeders die dierlijke bijproducten of afgeleide producten bevatten, die niet langer voor vervoedering bestemd zijn om commerciële redenen of wegens productieproblemen, verpakkingsgebreken of andere problemen die geen risico voor de volksgezondheid of de diergezondheid inhouden;
       bloed, placenta, wol, veren, haar, horens, stukjes hoef en rauwe melk van levende dieren die geen symptomen vertonen van via dat product op mens of dier overdraagbare ziekten;
       waterdieren en delen van waterdieren, met uitzondering van zeezoogdieren, die geen symptomen vertoonden van op mens of dier overdraagbare ziekten;
       dierlijke bijproducten van waterdieren afkomstig van inrichtingen of bedrijven die producten voor menselijke consumptie vervaardigen;
       het volgende materiaal afkomstig van dieren die geen symptomen vertonen van een via dat materiaal op mens of dier overdraagbare ziekte:
       schelpen van schelpdieren en schalen van schaaldieren met weke delen of vlees;
       het volgende materiaal afkomstig van landdieren:
    
    
      - bijproducten van broederijen;
      - eieren;
      - bijproducten van eieren, met inbegrip van eierschalen;
    
    
       om commerciële redenen gedode eendagskuikens;
       aquatische en terrestrische ongewervelden van soorten die niet pathogeen zijn voor mens of dier;
       dieren en delen van dode dieren van de zoölogische ordes Rodentia en Lagomorpha, met uitzondering van categorie 1-materiaal als bedoeld in artikel 8, onder a), iii), iv) en v), en categorie 2-materiaal als bedoeld in artikel 9, onder a) tot en met g);
       huiden, hoeven, veren, wol, hoorn, haar en bont afkomstig van andere dode dieren dan de onder b) van dit artikel genoemde dieren, die geen symptomen vertoonden van via dat product op mens of dier overdraagbare ziekten;
       vetweefsel van dieren die geen klinische symptomen vertoonden van een via dat materiaal op mens of dier overdraagbare ziekte, die in een slachthuis zijn geslacht en die na een keuring vóór het slachten overeenkomstig de communautaire wetgeving geschikt zijn verklaard om voor menselijke consumptie te worden geslacht;
       ander keukenafval en andere etensresten dan bedoeld in artikel 8, onder f).
    
    
    
      
        Artikel 13 van Verordening 1069/2009
      
      Categorie 2-materiaal wordt:
    
    
      
        ls afval verwijderd door verbranding:
      
      
        rechtstreeks, zonder voorafgaande verwerking, of
      
      
        nadat het is verwerkt, door sterilisatie onder druk indien de bevoegde autoriteit dat voorschrijft, en nadat het resulterende materiaal duurzaam is gemerkt;
      
      
        indien het categorie 2-materiaal afval is, verwijderd of nuttig toegepast door meeverbranding:
      
      
        rechtstreeks, zonder voorafgaande verwerking, of
      
      
        nadat het is verwerkt, door sterilisatie onder druk indien de bevoegde autoriteit dat voorschrijft, en nadat het resulterende materiaal duurzaam is gemerkt;
      
      
        op een toegelaten stortplaats verwijderd nadat het is verwerkt door sterilisatie onder druk en nadat het resulterende materiaal duurzaam is gemerkt;
      
      
        gebruikt voor de vervaardiging van organische meststoffen of bodemverbeteraars die op de markt worden gebracht overeenkomstig artikel 32, na verwerking door sterilisatie onder druk, indien nodig, en na duurzame merking van het resulterende materiaal;
      
      
        tot compost verwerkt of omgezet in biogas:
      
      
        nadat het is verwerkt door sterilisatie onder druk en nadat het resulterende materiaal duurzaam is gemerkt, of
      
      
        al dan niet na verwerking, indien het gaat om mest, het maag-darmkanaal en de inhoud hiervan, melk, producten op basis van melk, biest en eieren en eierproducten waarvan de bevoegde autoriteit niet denkt dat zij een ernstige overdraagbare ziekte kunnen verspreiden;
      
      
        zonder verwerking op het land uitgereden, indien het gaat om mest, de inhoud van het maag-darmkanaal gescheiden van het maag-darmkanaal, melk, producten op basis van melk en biest waarvan de bevoegde autoriteit niet denkt dat zij een ernstige overdraagbare ziekte kunnen verspreiden;
      
      
        indien het gaat om materiaal afkomstig van waterdieren, ingekuild, tot compost verwerkt of omgezet in biogas;
      
      
        als brandstof verstookt, al dan niet na verwerking, of
      
      
        gebruikt voor de vervaardiging van afgeleide producten als bedoeld in de artikelen 33, 34 en 36 en in de handel gebracht overeenkomstig deze artikelen.
      
    
  
  
     Verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot uitvoering van Richtlijn 97/78/EG van de Raad wat betreft bepaalde monsters en producten die vrijgesteld zijn van veterinaire controles aan de grens krachtens die richtlijn
  
  
     Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002
  
  
     Arrest van 2 september 2021, Toropet Ltd tegen Landkreis Greiz, C-836/19, ECLI:EU:C:2021:668
  
  
     ECLI:EU:C:2021:415
  
  
     ECLI:NL:CBB:2013:BZ1605
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2022:9510
  
  
     Eiseres verwijst hierbij naar het artikel 'Beleid VWA rond productvreemde voorwerpen' van 
    27 februari 2009 en het artikel 'Productvreemde delen in levensmiddelen' van 2010
  
  
     Food and Drug Administration
  
  
     Hazard Analysis and Critical Control Points
  
  
     Critical control point
  
  
     Controle Orgaan Kwaliteits Zaken
  
  
     Zie punt 80 e.v. van de Conclusie van de A-G in de zaak Toropet en punt 99 in de Conclusie van de A-G in C‑21/19 tot en met C‑23/19 (ECLI:EU:C:2020:226)
  
  
     Voedsel- en warenautoriteit, één van de voorgangers van de NVWA
  
  
     Persoon 1: conform opgave € 28,50. Persoon 2: retour OV 2e klasse Breda-Wilhelminaplein Rotterdam à € 25,08. Persoon 3: retour OV 2e klasse Arnhem-Wilhelminaplein Rotterdam à € 47,08