ECLI:NL:RVS:2023:4268, Raad van State, 15-11-2023, 202206518/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 19 oktober 2022 heeft de rechtbank de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding van € 3.000,- voor immateriële schade. In hoger beroep is in geschil of de rechtbank terecht geen schadevergoeding voor de door [appellant sub 1] gestelde inkomensschade heeft toegekend. Ook is in geschil of de rechtbank kon volstaan met de toekenning van een schadevergoeding van € 3.000,- voor immateriële schade. [appellant sub 1] is geboren op [geboortedatum] 1983 en bezit de Soedanese nationaliteit. In 1998 is hij Nederland ingereisd. [appellant sub 1] beschikte sinds 9 juni 1999 over een verblijfsvergunning voor verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling. Met ingang van 1 april 2001 is deze vergunning van rechtswege aangemerkt als een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Op 19 juni 2013 heeft de staatssecretaris het voornemen geuit om de verblijfsvergunning van [appellant sub 1] in te trekken.

202206518/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1],
    2.       de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de Den Haag van 19 oktober 2022 in zaak nr. 22/799 op een verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 19 oktober 2022 heeft de rechtbank de staatssecretaris veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding van € 3.000,- voor immateriële schade. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2023, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. T.R. Hüpscher, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. van der Heijden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In hoger beroep is in geschil of de rechtbank terecht geen schadevergoeding voor de door [appellant sub 1] gestelde inkomensschade heeft toegekend. Ook is in geschil of de rechtbank kon volstaan met de toekenning van een schadevergoeding van € 3.000,- voor immateriële schade.
    Achtergrond van het geschil
    2.       [appellant sub 1] is geboren op [geboortedatum] 1983 en bezit de Soedanese nationaliteit. In 1998 is hij Nederland ingereisd.
    3.       [appellant sub 1] beschikte sinds 9 juni 1999 over een verblijfsvergunning voor verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling. Met ingang van 1 april 2001 is deze vergunning van rechtswege aangemerkt als een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.
    4.       Op 19 juni 2013 heeft de staatssecretaris het voornemen geuit om de verblijfsvergunning van [appellant sub 1] in te trekken.
    5.       Bij besluit van 16 januari 2014 heeft de staatssecretaris de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd met terugwerkende kracht tot 1 april 2001 ingetrokken. Daarnaast is de verblijfsvergunning voor verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling ingetrokken met terugwerkende kracht tot 3 november 1998.
    6.       De rechtbank heeft bij uitspraak van 16 januari 2015 in zaak 14/2864 het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 16 januari 2014 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris niet aannemelijk gemaakt dat [appellant sub 1] onjuiste identificerende gegevens heeft verstrekt, en dat er daarmee een grond is voor intrekking voor de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd en de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd van [appellant sub 1] als bedoeld in art. 35, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000.
    7.       De staatssecretaris heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Daarom staat de uitspraak in rechte vast. In deze procedure staat daarmee vast dat het besluit van 16 januari 2014 onrechtmatig is. Tussen partijen is niet in geschil dat het voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunning als voorbereidingshandeling deelt in de onrechtmatigheid van het besluit van 16 januari 2014.
    Verzoek om schadevergoeding
    8.       [appellant sub 1] heeft de staatssecretaris op 16 oktober 2017 verzocht om schadevergoeding. Hij stelt dat het hem sinds het voornemen om zijn verblijfsvergunning in te trekken, niet is gelukt om een baan te vinden en dat hij ziek is geworden. Hij verzoekt om een schadevergoeding wegens het verlies aan arbeidsinkomsten over de periode van 19 juni 2013 tot oktober 2017 (€ 52.800,-) en om een vergoeding van immateriële schade (smartengeld) van € 10.000,- per jaar vanaf 19 juni 2013 tot dat hierover een beslissing is genomen.
    Oordeel rechtbank
    9.       Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:436) heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding aangemerkt als een verzoek als bedoeld in art. 8:88, eerste lid, in samenhang met art. 8:91, eerste lid, van de Awb.
    10.     Het is volgens de rechtbank vaste rechtspraak dat de regels van het nationale vreemdelingenrecht, op grond waarvan de vreemdeling recht heeft op een verblijfsvergunning, tot doel hebben een recht op verblijf in Nederland te verlenen en strekken die niet tot bescherming van de vermogensrechtelijke belangen, zoals het kunnen verwerven van inkomen. De rechtbank wijst op de uitspraken van de Afdeling van 20 juni 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA7572) en 3 december 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG5893). Volgens de rechtbank staat ook in dit geval het relativiteitsvereiste als bedoeld in art. 6:163 van het Burgerlijk Wetboek (BW) aan vergoeding van de gestelde inkomensschade in de weg.
    11.     De rechtbank vindt het aannemelijk dat het voornemen en het besluit tot de onrechtmatige intrekking van de verblijfsvergunning asiel tot angst, grote onzekerheid en een groot gevoel van onveiligheid bij [appellant sub 1] hebben geleid en daarmee tot een aantasting in de persoon van [appellant sub 1] als bedoeld in art. 6:106, aanhef en onder b, BW. [appellant sub 1] heeft voldoende onderbouwd dat zijn psychisch functioneren is aangetast door de onrechtmatige besluitvorming. Volgens de rechtbank is een schadevergoeding van € 3.000,- billijk, omdat de periode van onzekerheid ongeveer anderhalf jaar heeft geduurd (van het voornemen van 19 juni 2013 tot de uitspraak van de rechtbank van 16 januari 2015).
    Hoger beroep van [appellant sub 1]
    12.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat wel is voldaan aan het relativiteitsvereiste uit art. 6:163 BW. [appellant sub 1] betwist niet dat de regels uit de Vreemdelingenwet op grond waarvan recht op een verblijfsvergunning ontstaan primair tot doel hebben een recht op bestendig verblijf in Nederland te verlenen. Wel betwist hij dat zij niet ook tot doel hebben vermogensrechtelijke belangen te beschermen, omdat die belangen automatisch ontstaan door vergunningverlening.
    13.     [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de immateriële schadevergoeding naar billijkheid heeft begroot op € 3.000,-. De rechtbank heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe dit bedrag tot stand is gekomen.
    Incidenteel hoger beroep van de staatssecretaris
    14.     De staatssecretaris heeft ter zitting het incidenteel hoger beroep tegen de toekenning van een schadevergoeding van € 3.000,- voor immateriële schade ingetrokken.
    15.     De Afdeling zal hieronder de staatssecretaris veroordelen tot betaling van de bij [appellant sub 1] opgekomen proceskosten voor de behandeling van het incidenteel hoger beroep.
    Oordeel van de Afdeling
    Materiële schade
    16.     [appellant sub 1] maakt op grond van onrechtmatige daad aanspraak op vergoeding van de schade die hij als gevolg van het onrechtmatige voornemen en daarop volgende intrekking van zijn verblijfsvergunning (verder ook: de onrechtmatige besluitvorming) lijdt of heeft geleden.
    17.     Voor de inhoudelijke beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wordt aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
    18.     De staatssecretaris heeft op 26 april 2018 het verzoek om schadevergoeding van [appellant sub 1] afgewezen, primair omdat [appellant sub 1] niet met objectieve stukken heeft onderbouwd dat de door gestelde inkomensschade voortvloeit uit de intrekking van de verblijfsvergunning. De rechtbank heeft voor de beoordeling van het verzoek om vergoeding van inkomensschade uitsluitend aan het relativiteitsvereiste uit art. 6:163 BW getoetst. De Afdeling ziet aanleiding de vraag te beantwoorden of de gestelde inkomensschade in causaal verband staat met de onrechtmatige besluitvorming en of [appellant sub 1] de door hem gestelde schade voldoende heeft onderbouwd. Op [appellant sub 1] rust de stelplicht en de bewijslast van het bestaan en de omvang van de schade en het causaal verband met de gestelde oorzaak van de schade. Op de zitting van de Afdeling is aan de orde gesteld of in dit geval aan die vereisten is voldaan. De staatssecretaris heeft gemotiveerd betwist dat is voldaan aan het causaliteitsvereiste.
    19.     Uit art. 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek vloeit voort dat voor vergoeding van de door [appellant sub 1] gestelde schade onder meer is vereist dat er een causaal verband is tussen de als schadeoorzaak gestelde onrechtmatige besluiten en de gestelde schade. Dit oorzakelijk verband (het condicio sine qua non-verband) moet in dit geval worden vastgesteld door het maken van een vergelijking tussen de situatie waarin [appellant sub 1] in werkelijkheid na het voornemen tot en de intrekking van de verblijfsvergunning verkeerde en de hypothetische situatie waarin hij zich zou hebben bevonden, als de onrechtmatige besluitvorming achterwege was gebleven (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1669, onder 33.1 en 33.2, en het arrest van de Hoge Raad van 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334, onder 3.2.).
    20.     De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om toepassing van artikel 8:88 van de Awb stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden als gevolg een onrechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het gestelde oorzakelijk verband moet bewijzen. Op de belanghebbende rusten de stelplicht en bewijslast van het oorzakelijk verband. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510, onder 3.4, en de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2023, onder 68. Dit betekent dat ook het bewijsrisico voor het ontbreken van het oorzakelijk verband bij de belanghebbende ligt als hij er niet in slaagt te bewijzen dat de gestelde schade het gevolg is van de gestelde oorzaak van de schade.
    21.     Verder komt, gelet op het bepaalde in artikel 6:98 van het BW, slechts voor vergoeding in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:593 onder 12)).
    22.     Op de zitting in hoger beroep heeft [appellant sub 1] de periode waarin hij inkomensschade heeft geleden teruggebracht tot 19 juni 2013 - 31 oktober 2016.
    23.     [appellant sub 1] stelt dat hij op 1 juli 2013 in dienst had kunnen treden voor Rotana Outlet (een kledingwinkel) en daar zou hebben gewerkt tot 31 oktober 2016, de dag waarop de bedrijfsactiviteiten van Rotana Outlet zijn beëindigd. Door het voornemen van de staatssecretaris om zijn verblijfsvergunning in te trekken, is dat niet gebeurd. Pas na de uitspraak van de rechtbank van 16 januari 2015 heeft hij vanaf 15 juni 2015 tot 31 oktober 2016 20 uur per week gewerkt voor Rotana Outlet. Volgens [appellant sub 1] zou de dienstbetrekking per 1 juli 2013 zijn aangegaan met het toen geldende minimumloon van € 1.469,40 per maand. De schade bestaat uit het verschil tussen het minimuminkomen voor een volledige werkweek en de bijstandsuitkering die hij in de schadeperiode ontving.
    Ter onderbouwing van de gestelde schade heeft [appellant sub 1] een intentieverklaring tot een arbeidsovereenkomst van 25 juni 2018 van de toenmalige eigenaar van Rotana Outlet overgelegd. Daarin is vermeld dat er een voornemen was om [appellant sub 1] op 1 juli 2013 full time in de dienst te laten treden.
    24.     De Afdeling stelt voorop dat het voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunning er niet aan in de weg stond om te kunnen werken. Tegen een voornemen kan een zienswijze worden ingediend en het is niet op rechtsgevolg gericht. Ook het besluit van 16 januari 2014 stond er niet aan in de weg om te kunnen werken. De werking van een besluit over een verblijfsvergunning wordt opgeschort totdat op het bezwaar en het beroep is beslist (art. 73, eerste lid, en 82, eerste lid, van de Vreemdelingenwet). De rechtbank heeft op 16 januari 2015 het besluit tot intrekking van de verblijfsvergunning vernietigd. Dat betekent dat in zoverre het causaal verband (het condicio sine qua non-verband) tussen de onrechtmatige besluitvorming en de gestelde schade (het mislopen van inkomsten) ontbreekt in de schadeperiode.
    25.     Ook in het geval er wel zo’n verband zou kunnen worden aangenomen tussen het voornemen tot intrekking en het niet doorgaan van de aanstelling van [appellant sub 1] bij Rotano Outlet per 1 juli 2013, is dit niet voldoende voor het aannemen van een recht op vergoeding van inkomensschade. Daarvoor komt, als ook aan de overige vereisten is voldaan, alleen in aanmerking de schade die in zodanig verband staat met het voornemen en de daarop volgende intrekking van de verblijfsvergunning, dat deze schade de staatssecretaris, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en de schade, als een gevolg daarvan kan worden toegerekend en daarom voor vergoeding in aanmerking komt.
    26.     [appellant sub 1] wijst op de intentieverklaring van 25 juni 2018 van de toenmalige eigenaar van Rotana Outlet. Daarin is vermeld dat door het voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunning en de daarop volgende daadwerkelijke intrekking, is besloten [appellant sub 1] geen volledige dienstbetrekking aan te bieden. [appellant sub 1] stelt dat hij daardoor inkomensschade heeft geleden. Maar deze schade staat niet in een zodanig verband met het voornemen, dat deze schade als gevolg van het voornemen de staatssecretaris kan worden toegerekend en daarom voor vergoeding in aanmerking komt. De keuze om [appellant sub 1] niet in dienst te laten treden, ondanks het feit dat er geen juridische belemmeringen waren om te werken, is een keuze van de werkgever. De omstandigheid dat [appellant sub 1] vanaf 15 juni 2015 tot aan de opheffing van Rotana Outlet op 31 oktober 2016 een aanstelling voor 20 uur had, en dus geen volledige aanstelling, staat ook in een te ver verwijderd verband tot de besluitvorming van de staatssecretaris. Daarbij komt dat de besluitvorming van de staatssecretaris er niet aan in de weg stond dat [appellant sub 1] ander werk had kunnen doen en daarmee inkomen had kunnen genereren. [appellant sub 1] heeft niet gesteld dat hij ook ander werk aangeboden had gekregen, maar dat niet kon accepteren wegens (het voornemen tot) intrekking van de verblijfsvergunning. Dat het ontbreken van ander werk het gevolg is van de onrechtmatige besluitvorming, acht de Afdeling ook onvoldoende aannemelijk. [appellant sub 1] heeft vanaf 23 januari 2009 ononderbroken een bijstandsuitkering ontvangen en niet is gebleken dat hij voor 19 juni 2013 arbeid heeft verricht. Het betoog van [appellant sub 1] dat hij niet kon werken wegens psychische klachten veroorzaakt door de onrechtmatige besluitvorming, slaagt niet. [appellant sub 1] heeft vanaf 15 juni 2015 tot aan de opheffing van Rotana Outlet gewerkt. Ten aanzien van de periode daarvoor, vanaf het voornemen tot aan 15 juni 2015, heeft hij geen gegevens overgelegd waaruit de gestelde onmogelijkheid blijkt en evenmin aannemelijk gemaakt dat de gestelde psychische schade een gevolg is van de onrechtmatige besluitvorming.
    27.     Kort samengevat, er bestonden geen juridische belemmeringen voor [appellant sub 1] om in de schadeperiode te werken. De schade is het directe gevolg van de beslissing van de eigenaar van Rotana Outlet om hem niet op 1 juli 2013 in dienst te nemen en om hem per 15 juni 2015 geen volledig dienstverband aan te bieden. [appellant sub 1] heeft niet gesteld of aannemelijk gemaakt dat hij ander werk had kunnen verrichten, maar dat de onrechtmatige besluitvorming daaraan in de weg stond. Gelet op de aard van de aansprakelijkheid en van de schade (inkomensschade), is het verband tussen de inkomensschade en de onrechtmatige besluitvorming te ver verwijderd en niet zodanig dat het redelijk is om dit toe te rekenen aan de staatssecretaris.
    28.     Het betoog slaagt niet.
    Immateriële schade
    29.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank een te laag bedrag als vergoeding voor immateriële schade heeft toegekend en dat onduidelijk is hoe de rechtbank tot een bedrag van € 3000,- is gekomen.
    30.     Dit betoog treft geen doel. De rechtbank heeft de periode gespecificeerd waarin immateriële schade is geleden en de hoogte van de vergoeding in billijkheid bepaald. [appellant sub 1] heeft niet gemotiveerd waarom de rechtbank tot een hoger bedrag heeft moeten komen.
    31.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    32.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    33.     De staatssecretaris moet, zoals onder 15 is overwogen, de proceskosten aan [appellant sub 1] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van de bij [appellant sub 1] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,- toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
    299