ECLI:NL:CBB:2025:107, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-02-2025, 25/40
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening van een melkveehouder in verband met uitsluiting van derogatie over 2025. Het verzoek van de melkveehouder om schorsing van het besluit tot intrekking van haar derogatievergunning en de daarop volgende uitsluiting van derogatie wordt afgewezen. Gezien de twijfel of het beroep van de melkveehouder op het vertrouwensbeginsel slaagt, geeft het algemene belang bij de intrekking van de derogatievergunning en de daarop volgende uitsluiting voor 2025 de doorslag.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 25/40
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 februari 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    v.o.f. [naam 1] , te [plaats] (vennootschap)
    (gemachtigde: mr. M. Nagel)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 27 maart 2024 (het primaire besluit) heeft de minister de derogatievergunning van de vennootschap voor het jaar 2021 ingetrokken en de vennootschap voor het jaar 2025 uitgesloten van derogatie. Ook heeft de minister de vennootschap daarbij een boete opgelegd van € 44.689,25 wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw).
    
    
    
      Bij besluit van 21 augustus 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij het College voor zover het de derogatie betreft. Zij heeft de voorzieningenrechter van het College verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Tegen de boete heeft zij beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Nederland.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Beide partijen hebben aanvullende stukken ingediend.
      De zitting was op 10 februari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] namens de vennootschap, bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigde van de minister. 
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Deze zaak gaat over de vraag of de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening moet treffen die inhoudt dat de uitsluiting van derogatie over het jaar 2025 wordt geschorst. De vennootschap wil daarmee bereiken dat haar aanvraag om derogatie voor dit jaar tot een derogatievergunning kan leiden. Aanleiding voor de intrekking en uitsluiting van derogatie was de constatering dat de vennootschap gebruiksnormen voor meststoffen had overschreden. De vennootschap baseert haar verzoek en haar beroep vooral op de stelling dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat de paardenmest die zij gebruikte als strooisel voor de ligboxen van het vee niet hoefde mee te tellen in de mestboekhouding. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure. 
    
    
      
        Achtergrond van de zaak
      
    
    
    2 De vennootschap houdt melkvee. De Rijksdienst voor Ondernemend
    Nederland (RVO) heeft in augustus 2023 bij een administratief onderzoek geconstateerd dat zij in 2021 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. De bevindingen van het onderzoek zijn opgenomen in een rapport van 29 februari 2024. De overschrijding van de gebruiksnormen was voor de minister aanleiding om met toepassing van artikel 25b van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet de derogatievergunning van de vennootschap over 2021 in te trekken. Daaruit volgt dat de vennootschap is uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag om een derogatievergunning voor het jaar 2025. Daarnaast heeft de minister de vennootschap een boete opgelegd wegens overtreding van de Msw. 
    
    3 Aan de controle van de RVO is een inspectie van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) voorafgegaan. Deze zag op het jaar 2022 en heeft plaatsgevonden op 16 juni 2023. Op 4 juli 2023 is hiervan een inspectierapport opgemaakt. De naleving van de gebruiksnormen over 2022 en het voldoen aan de derogatievoorwaarden over dat jaar is akkoord bevonden. Uit het rapport blijkt dat is gesproken over het strooisel van paardenmest dat de vennootschap gebruikte voor de ligboxen. In het inspectierapport staat, voor zover relevant:
    
      
        
        
        
          
            
              
                Toets
              
            
            
              
                Waarneming / bevinding
              
            
          
          
            
              […]
            
            
              […]
            
          
          
            
              Administratieve verplichtingen bedrijf 
              
              
            
            
              Akkoord
            
          
          
            
              Opmerkingen
            
            
              Aanvoer van paardenmest cat. 25 niet op AGL. wordt gebruikt als strooisel in de ligboxen. Door veehouder veronderstelt dat t niet opgegeven hoefde te worden, aangegeven dat dit wel moet. Vanwege gemaakte afspraken over controlejaar
              2022, geen rapport opgemaakt.
            
          
          
            
              […]
            
            
              […]
            
          
          
            
              Gebruiksnormen 2022
            
            
              Akkoord
            
          
          
            
              Opmerkingen
            
            
              door veehouder werd paardenmest cat. 25
              aangevoerd en niet meegetelt / meegenomen in BMP. Naar aanleiding van voorraadbepaling in boxen, aanvoergegevens van meerdere jaren om
              gebruik te bepalen per week en gebruikt om
              begin- en eindvoorraad te bepalen. begin en
              eindvoorraad van AGL opnieuw bepaald (was 100% code 14, moet zijn mengsel van code 14 en code 25). Geen overschrijding fosfaat, wel van stikstof. Binnen de marges, derhalve op akkoord.
            
          
          
            
              […]
            
            
              […]
            
          
          
            
              Welk soort afdoeningsrapport wordt opgemaakt (voor totale inspectie)
            
            
              Geen 
            
          
          
            
              Opmerkingen inspecteur
            
            
              door veehouder was in verleden contact
              opgenomen met RVO aangaande aanvoer van paardenmest, door veehouder geïnterpreteerd als telt niet mee. Door ons bevonden en ook door RVO dat uiteindelijk de paardenmest weer in de rundveemest komt, dus toch meetellen als aanvoer en gebruik. Dit is medegedeeld aan
              veehouder.
            
          
        
      
    
    
    
      
        Ontvankelijkheid van het verzoek
      
    
    4 De minister heeft zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat de uitsluiting van derogatie geen (afzonderlijk) besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen bezwaar en beroep kan worden gericht. Om die reden moet het verzoek, dat is gericht tegen uitsluiting van derogatie over 2025, volgens de minister niet-ontvankelijk worden verklaard. Voor zover de minister dit standpunt handhaaft, volgt de voorzieningenrechter de minister hierin niet. Het verzoek van de vennootschap gaat over de intrekking en uitsluiting van derogatie. Voor zover de uitsluiting van derogatie op zichzelf geen besluit zou zijn omdat deze voortvloeit uit de intrekking, zoals de minister stelt, geldt dat in ieder geval wel voor de intrekking van derogatie, waaruit de uitsluiting volgt. De voorzieningenrechter heeft dan ook geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:83, derde lid, van de Awb op het verzoek te beslissen zonder zitting omdat het verzoek kennelijk niet-ontvankelijk zou zijn, zoals de minister heeft verzocht. 
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    5 Anders dan de minister acht de voorzieningenrechter een spoedeisend belang aanwezig. Niet in geschil is dat derogatie voor de vennootschap van groot belang is. Als de aanvraag om derogatie voor 2025 vanwege de uitsluiting nu niet kan worden beoordeeld door de minister, kan de vennootschap geen gebruik maken van derogatie. 
    
    
      
        Verzoek om onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak
      
    
    
    6 De voorzieningenrechter zal, anders dan door de vennootschap is verzocht, niet onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Daarvoor is namelijk op grond van artikel 8:86, tweede lid, van de Awb ook toestemming nodig van de minister en de minister heeft die toestemming niet gegeven.
    
    
    
      
        Standpunten van partijen 
      
    
    
    7 Kern van het betoog van de vennootschap is dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel zou moeten leiden tot schorsing van het besluit tot intrekking en uitsluiting van derogatie. Zij wijst ten eerste op de notitie van een telefoongesprek met een medewerker van de RVO in 2013, waarbij is besproken hoe paardenmest die als strooisel gebruikt wordt, geadministreerd moet worden. In deze notitie staat: “(…) Als de compost (als strooisel) is gemengd met dierlijke mest wordt het gehele product aangemerkt als dierlijke mest (…).” Voor “compost” kan blijkens de notitie ook paardenmest die wordt aangevoerd als strooisel worden gelezen. De vennootschap heeft ter zitting toegelicht dat in haar ogen de mest niet wordt gemengd met dierlijke mest, omdat de mest van het melkvee in de ligboxen wordt weggeschept. Zij stelt bovendien dat een groot deel van de paardenmest verteert, vervluchtigt en verwaait, zonder dat het in de mestput terechtkomt. Zij dacht daarom dat de (schone) paardenmest niet meegeteld hoefde te worden in de mestadministratie. In 2015 heeft de vennootschap een verklaring opgesteld, waarin kort gezegd staat dat de aangevoerde paardenmest wordt gebruikt voor het instrooien van de ligboxen en strohokken en dat de paardenmest daardoor niet hoeft te worden meegenomen in de mestboekhouding. Deze verklaring is volgens de vennootschap door haar opgesteld op verzoek van de RVO, maar zij heeft de verklaring niet aan de RVO toegezonden. Daarnaast beroept de vennootschap zich op het inspectierapport van juli 2023. Volgens de vennootschap hebben de inspecteurs van de NVWA bij de controle in juni 2023 meegedeeld dat zij het verleden zouden laten rusten. Gezien dit geheel van omstandigheden had de minister haar beroep op het vertrouwensbeginsel moeten honoreren. De vennootschap vindt de uitsluiting van derogatie onevenredig. De vennootschap heeft een derogatievergunning aangevraagd en heeft er een groot belang bij dat haar aanvraag niet afstuit op de uitsluiting. Voor het milieu is de uitsluiting niet beter, omdat kunstmest zal moeten worden aangevoerd. 
    
    8 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Volgens de minister zijn de telefonische mededelingen van de RVO over de wijze waarop de paardenmest in de mestboekhouding moest worden verwerkt, juist. Het strooisel van paardenmest komt in de ligboxenstal in aanraking met rundveemest en wordt dan aangemerkt als mest, die de vennootschap mee moet tellen in haar mestvoorraad. De verklaring van 2015 is bij de minister niet bekend. Uit het inspectierapport van juli 2023 is alleen op te maken dat over 2022 geen rapport zou worden opgemaakt dat tot beboeting zou leiden. Wat wordt bedoeld met “gemaakte afspraken over controlejaar 2022” is de minister niet bekend, maar waarschijnlijk gaat deze opmerking over het niet opmaken van een boeterapport, aldus de minister. Rekening houdend met de paardenmest heeft de vennootschap in 2021 gebruiksnormen overschreden. De intrekking en uitsluiting van derogatie acht de minister niet onevenredig. De vennootschap kan rekening houden met de uitsluiting door bijvoorbeeld minder dieren te houden of meer meststoffen af te voeren. Het belang van naleving van de derogatienormen is voor Nederland en de melkveehouderijsector groot, ook al is 2025 het laatste jaar waarin gebruik kan worden gemaakt van derogatie.
    
    
      
        Beoordeling
      
    
    
      9.1
      De vennootschap betwist op zichzelf niet dat, als de paardenmest wordt meegenomen in de berekening, zij in 2021 één of meer gebruiksnormen heeft overschreden. In dat geval is de minister in beginsel bevoegd om op grond van artikel 25b van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet de derogatievergunning in te trekken. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat de stelling van de vennootschap over het verteren, verwaaien en vervluchtigen van de paardenmest in deze procedure onvoldoende geconcretiseerd is om daar op een of andere manier rekening mee te houden. In deze procedure is verder onvoldoende duidelijk geworden of de minister bij de vennootschap het vertrouwen heeft gewekt dat de paardenmest die zij gebruikte als strooisel voor de ligboxen niet hoefde te worden betrokken in de mestadministratie. Het gaat dan vooral om wat bij het telefoongesprek in 2013 is besproken. Mogelijk heeft de vennootschap de mededelingen van de kant van de RVO hierover verkeerd begrepen. Uit het inspectierapport uit 2023 is niet op te maken dat geen controle meer zou plaatsvinden over 2021. Het inspectierapport biedt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dus geen steun voor de stelling dat aan de vennootschap is toegezegd dat geen controle over 2021 zou volgen. Het is ook de vraag of die stelling ergens toe zou kunnen leiden, omdat 2021 al voorbij was toen die controle plaatsvond. 
      
    
    
      9.2
      Indien voldoende vast zou komen te staan dat de minister het vertrouwen zou hebben gewekt dat de paardenmest buiten beschouwing kon worden gelaten, zou er aanleiding kunnen zijn om tot de gevraagde schorsing over te gaan, omdat in dat geval grote twijfels zouden bestaan over de rechtmatigheid van de intrekking van de derogatievergunning en de daaruit volgende uitsluiting voor het jaar 2025. Maar gezien de twijfel of de minister wel vertrouwen heeft gewekt en het gegeven dat, als de paardenmest meegerekend wordt, de vennootschap in 2021 de gebruiksnormen heeft overschreden, geeft in dit geval het algemene belang bij de intrekking van de derogatievergunning en de daarop volgende uitsluiting voor 2025 de doorslag. Mocht in beroep komen vast te staan dat de derogatievergunning ten onrechte is ingetrokken, dan moet de minister de eventuele schade vergoeden die de vennootschap lijdt door geen gebruik te kunnen maken van derogatie. Als de vennootschap daarentegen bij schorsing van de uitsluiting en verlening van de derogatievergunning gebruik zou maken van derogatie, terwijl bij de uitspraak op het beroep (de bodemzaak) vast komt te staan dat die uitsluiting terecht was, dan zijn de gevolgen (het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen) niet terug te draaien. Een uitspraak in de bodemzaak is namelijk niet op korte termijn te verwachten, zodat de vennootschap het gebruik van meststoffen in 2025 naar verwachting niet tijdig zal kunnen bijsturen. Daarom weegt in dit geval het algemeen belang zwaarder en ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om de intrekking van de derogatievergunning en de daaruit volgende uitsluiting voor het jaar 2025 te schorsen. 
      
      
        10	De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt 	w.g. M.G. Ligthart
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: