ECLI:NL:RBOVE:2018:88, Rechtbank Overijssel, 12-01-2018, AK_17_1707 en AK_17_2375
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2018-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Artikel 20.2.3 van de planregels kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangeduid als een planregel met een ondubbelzinnige dan wel uitdrukkelijke inhoud; interpretatie verweerder heeft tot gevolg dat dit artikel verwordt tot een dode letter; rechtbank beoordeelt zelf wat planwetgever met artikel 20.2.3 van de planregels heeft bedoeld; beroep in zoverre gegrond

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 17/1707 en 17/2375
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    1.          [eiser I] en [eiser II]  te Enschede, eisers,
    gemachtigde: mr. H.P.J.G. Berkers,
    2.	[eiser III]  te Enschede, eiser,
    
    
      en 
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder
    
    
    
    
      Als derde-belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen: M.T. [derde belanghebbende], te Enschede.
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 7 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de door M. [derde belanghebbende] (hierna: [derde belanghebbende] ) ingediende aanvraag voor het bouwen van een woonhuis op het perceel [adres 1] (kavel 1 strook 131) te Enschede (hierna: perceel 25) afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 6 juli 2017 (bestreden besluit A) heeft verweerder het bezwaar van [derde belanghebbende] gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit ingetrokken (de rechtbank leest: herroepen) en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend.
    
    
    
      Eisers (hierna: [eiser I] ; enkelvoud) hebben hiertegen bij brief van 3 augustus 2017 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 17/1707.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [eiser I] heeft de voorzieningenrechter bij fax van 14 september 2017 verzocht het besluit van 6 juli 2017 hangende beroep te schorsen. 
    
    
    
      Bij besluit van 20 september 2017 (bestreden besluit B) heeft verweerder een vervangend besluit op bezwaar genomen. Bij dit besluit heeft verweerder bestreden besluit A ingetrokken en daarvoor in de plaats een nieuwe beslissing genomen op de bezwaren van [derde belanghebbende] . Verweerder heeft daarbij de gevraagde omgevingsvergunning (wederom) verleend, zij het op een andere wettelijke grondslag.
    
    
    
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep van [eiser I] , gericht tegen bestreden besluit A, van rechtswege mede betrekking op bestreden besluit B. Ditzelfde geldt onverkort voor het door [eiser I] ingediende verzoek om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Bij uitspraak van 4 oktober 2017, zaaknummer 17/1972, heeft de voorzieningenrechter bestreden besluit B geschorst tot zes weken nadat uitspraak is gedaan in de hoofdzaak. 
    
    
    
      
        [eiser III] heeft bezwaar gemaakt tegen bestreden besluit B. Onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 6:15 van de Awb heeft verweerder dit bezwaarschrift doorgezonden naar de rechtbank om als beroepschrift af te handelen. Dit beroepschrift is geregistreerd onder zaaknummer 17/2375.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2017. [eiser I] [eiser II] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. [eiser III] niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H.J. Hassink en mr. J.C. Meijer. [derde belanghebbende] is verschenen, bijgestaan door zijn broer [naam] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Feiten 
      
    
    
    1. Het bouwplan betreft het oprichten van een vrijstaande woning op perceel 25. Dit perceel betreft een onbebouwde nieuwbouwkavel, gelegen op de hoek Nieuwluststraat / Moutlaan. De overige nieuwbouwkavels in de Nieuwluststraat zijn al bebouwd. [eiser I] is eigenaar/bewoner van de woning op het naastgelegen perceel, [adres 2] (hierna: perceel 27). [eiser III] eigenaar/bewoner van de woning op het perceel [adres 3] (hierna: perceel 31). 
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    2. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt, voor zover van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
      Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt, voor zover van belang en samengevat weergegeven, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de aanvraag in strijd is met (a) het Bouwbesluit, (b) de bouwverordening, (c) het ter plaatse geldende bestemmingsplan of (d) redelijke eisen van welstand.
    
    
    
      Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts wordt geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
    
      Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo bepaalt, voor zover van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
    
    
    
      De bestemming van perceel 25 is “Wonen” volgens het bestemmingsplan “Enschede Noord 2013” (hierna: het bestemmingsplan). Op de plankaart is de aanduiding “specifieke aanduiding – met lettercode a” aangegeven. Het bestemmingsplan is op 20 april 2016 in werking getreden.
    
    
    
      Artikel 20.2.2, onder a, van de planregels bepaalt dat hoofdgebouwen binnen het bouwvlak dienen te worden gebouwd. 
    
    
    
      Artikel 20.2.3 van de planregels bepaalt dat ter plaatse van de aanduiding “specifieke bouwaanduiding – met lettercode a” geldt dat de afstand van een vrijstaand hoofdgebouw of een blok van twee of meer aaneengesloten hoofdgebouwen tot de zijdelingse perceelgrens ten minste 1 meter bedraagt, met uitzondering van percelen grenzend aan openbaar toegankelijk gebied. 
    
    
    
      Artikel 20.4, onder d, van de planregels bepaalt dat burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning kunnen afwijken van het bepaalde in artikel 20.2.3 voor het bouwen van hoofdgebouwen tot op de zijdelingse perceelgrenzen. 
    
    
    
      Artikel 28, onder c, van de planregels bepaalt dat burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning kunnen afwijken van de regels van dit plan voor het uitvoeren van een bouwplan, indien op grond van de definitieve uitmeting of in verband met de verkaveling of situering blijkt dat aanpassing van het bestemmingsplan noodzakelijk zou zijn en de afwijking van zodanige aard blijft dat de structuur van het bestemmingsplan niet wordt aangetast.
    
    
    
      
        Besluitvorming
      
    
    
    3. In het primaire besluit heeft verweerder geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een woonhuis op perceel 25 te verlenen. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 20.2.3 van de planregels omdat de afstand van de te realiseren woning tot de zijdelingse perceelgrens met perceel 27 minder dan 1 meter bedraagt. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 20.4, onder d, van de planregels weliswaar bevoegd is om hiervoor af te wijken van het bestemmingsplan maar dat hij hiertoe niet bereid is omdat dit vanuit stedenbouwkundig oogpunt een te grote en onevenredige aantasting van het straat- en bebouwingsbeeld is. 
    
    4. De bezwarencommissie heeft in haar advies aangegeven dat het vereiste dat de afstand van een hoofdgebouw tot de zijdelingse perceelgrens ten minste 1 meter bedraagt, niet geldt voor percelen grenzend aan openbaar toegankelijk gebied. Omdat perceel 25 aan één zijde grenst aan perceel 27 en voor de overige zijden grenst aan openbaar toegankelijk gebied, geldt daarom voornoemd vereiste niet voor perceel 25. Er mag daarom tot op de zijdelingse perceelgrens, dus ook tot op de zijdelingse perceelgrens met perceel 27, worden gebouwd.
    
    5. In bestreden besluit A heeft verweerder het advies van de bezwarencommissie overgenomen en de, in dit advies opgenomen uitleg van artikel 20.2.3 van de planregels, voorzien van een nadere motivering. In dat kader heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit de redactie van artikel 20.2.3 van de planregels niet duidelijk blijkt dat de planwetgever heeft bedoeld om de in dit artikel genoemde afstand tot de zijdelingse perceelgrens alleen niet van toepassing te laten zijn bij zijdelings grenzend openbaar toegankelijk gebied. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) blijkt dat de bedoeling van de planwetgever niet kan afdoen aan hetgeen in de planregels is bepaald. Een planregel moet omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd, zelfs indien de letterlijke tekst evident in strijd is met de bedoeling van de planwetgever. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4180 en 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3227. Gelet op de letterlijke tekst van artikel 20.2.3 van de planregels hoeft de afstand van de beoogde woning (hoofdgebouw) tot de zijdelingse perceelgrens met kavel nummer 27 niet ten minste 1 meter te bedragen, zodat deze afstand in deze zaak (te weten: minder dan 1 meter) niet in strijd is met het bestemmingsplan, aldus verweerder. 
    
    
      Verweerder heeft het primaire besluit ingetrokken (de rechtbank leest: herroepen) en alsnog de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Dit betreft een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.
    
    
    6. Hangende beroep heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan, voor wat betreft de entree, in strijd is met artikel 20.2.2, onder a, van de planregels nu de entree over een diepte van 20 centimeter buiten het bouwvlak is gesitueerd. Verweerder heeft hiervoor alsnog een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘strijd met het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verleend. Hierbij is toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo juncto artikel 28, onder c, van de planregels. 
    
    
      Verweerder heeft in bestreden besluit B bestreden besluit A ingetrokken (waardoor het primaire besluit is herleefd), het primaire besluit ingetrokken (de rechtbank leest: herroepen) en de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Deze omgevingsvergunning ziet op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘strijd met het bestemmingsplan’. 
    
    
    
      
        De beroepen, voor zover gericht tegen bestreden besluit B
      
    
    
    7. De beroepen van [eiser I] en [eiser III] zijn beide gericht tegen bestreden besluit B. De rechtbank zal allereerst het beroep van [eiser III] bespreken. Daarna zal de rechtbank het beroep van [eiser I] bespreken. 
    
    8. Artikel 8:41 van de Awb bepaalt dat de indiener van een beroepschrift griffierecht verschuldigd is. De indiener wordt een termijn gesteld waarbinnen het griffierecht moet worden voldaan. Wordt dit niet gedaan, dan wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard. 
    Aan [eiser III] is twee keer, te weten bij brieven van 8 november en 7 december 2017, een termijn gegeven om het griffierecht te voldoen. [eiser III] heeft het griffierecht niet (tijdig) voldaan. 
    
    
      De rechtbank zal daarom het beroep, ingediend door [eiser III] niet-ontvankelijk verklaren. 
    
    
    9. [eiser I] desgevraagd ter zitting meegedeeld dat hetgeen zij in haar beroepschrift heeft gesteld over het overschrijden van het bouwvlak met 20 centimeter en het bebouwingspercentage, enkel is bedoeld ter illustratie dat het bouwplan veel te groot is in relatie tot de oppervlakte van perceel 25. Haar beroepsgronden zien enkel op het niet in acht nemen van een voorgevelrooilijn en het niet in acht nemen van een afstand van minimaal 1 meter tot de zijdelingse perceelgrens met perceel 27. 
    
    
      De rechtbank zal beide beroepsgronden hierna afzonderlijk bespreken.
    
    
    10. Wat betreft het niet in acht nemen van een voorgevelrooilijn overweegt de rechtbank het volgende.
    
    
      Het bestemmingsplan schrijft geen in acht te nemen voorgevelrooilijn voor. Het bestemmingsplan bepaalt daarentegen ‘slechts’ dat hoofdgebouwen binnen het bouwvlak moeten worden opgericht. Het niet in acht nemen van een voorgevelrooilijn is dan ook niet in strijd met het bestemmingsplan.
    
    
    
      Dat verweerder voor de andere percelen in de Nieuwluststraat - door middel van het stellen van nadere eisen als bedoeld in artikel 20.3 van de planregels - wel heeft geëist dat een voorgevelrooilijn in acht moet worden genomen, zoals ter zitting door [eiser I] is gesteld, is door verweerder betwist. Ook uit de door [derde belanghebbende] in het geding gebrachte foto’s blijkt niet dat op de andere percelen (aan dezelfde zijde van de Nieuwluststraat als perceel 25) een voorgevelrooilijn in acht is genomen. Wat betreft de situering van de voorgevel geven deze foto’s immers een verspringend beeld te zien. 
    
    
    
      Verweerder heeft ter zitting desgevraagd meegedeeld dat de planwetgever heeft gekozen voor een grote mate van vrijheid bij het situeren van de bebouwing binnen het bouwvlak. Verder is er een positief welstandsadvies door de stadsbouwmeester afgegeven. Gelet hierop is verweerder terughoudend bij het stellen van nadere eisen indien er sprake is van een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan. 
    
    
    
      De rechtbank oordeelt dat verweerder genoegzaam heeft gemotiveerd waarom hij, wat betreft de situering van het hoofdgebouw ten opzichte van de Nieuwluststraat, geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om nadere eisen te stellen.
    
    
    
      Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
    
    
    11. Wat betreft het niet in acht nemen van een afstand van minimaal 1 meter tot de zijdelingse perceelgrens met perceel 27, overweegt de rechtbank het volgende.
    
    
      De rechtbank onderschrijft het oordeel van de voorzieningenrechter dat de door verweerder aangehaalde jurisprudentie betrekking heeft op planregels, die op zich duidelijk zijn en ook daadwerkelijk toepassing kunnen vinden bij letterlijke uitleg, maar die klaarblijkelijk in strijd zijn met de bedoeling van de planwetgever. De rechtbank verwijst naar de door de Afdeling gebezigde termen ‘ondubbelzinnig is bepaald’ en ‘uitdrukkelijk is bepaald’. In dergelijke situaties prevaleert de letterlijke tekst van de planregel, ook indien deze letterlijke interpretatie niet overeenstemt met de bedoeling van de planwetgever. 
    
    
    
      In deze zaak evenwel kan artikel 20.2.3 van de planregels naar het oordeel van de rechtbank niet worden geduid als een planregel met een ondubbelzinnige dan wel uitdrukkelijke inhoud. In het bijzonder de zinssnede ‘met uitzondering van percelen grenzend aan openbaar toegankelijk gebied’ is niet ondubbelzinnig geredigeerd en een daadwerkelijke toepassing bij een letterlijke uitleg is niet mogelijk. Immers, de letterlijk uitleg van verweerder komt erop neer dat op gronden met de nadere aanduiding ‘lettercode a’ de afstand tussen een hoofdgebouw en een zijdelingse perceelgrens nimmer minimaal 1 meter behoeft te zijn omdat elk perceel altijd grenst aan openbaar toegankelijk gebied, te weten de openbare weg waarop een perceel wordt ontsloten. Hierdoor is de zinsnede ‘met uitzondering van percelen grenzend aan openbaar toegankelijk gebied’ geen uitzondering op de hoofdregel, alhoewel dit taalkundig wel als zodanig is geredigeerd. Verweerders interpretatie van artikel 20.2.3 van de planregels heeft tot gevolg dat dit artikel verwordt tot een dode letter. Deze interpretatie is dan ook niet juist.
    
    
    
      De rechtbank brengt partijen in herinnering dat de uitleg van algemeen verbindende voorschriften, zoals de onderhavige planregels, bij uitstek de taak is van de bestuursrechter. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3424, overwegingen 7 tot en met 7.2.
    
    
    
      De rechtbank zal thans beoordelen wat de planwetgever met artikel 20.2.3 van de planregels heeft bedoeld. De rechtbank oordeelt dat deze planregel beoogt dat de afstand tussen hoofdgebouwen en elke zijdelingse perceelgrens minimaal 1 meter bedraagt, tenzij de zijdelingse perceelgrens grenst aan openbaar toegankelijk gebied. In deze zaak betekent dit dat de afstand tussen het hoofdgebouw op perceel 25 en de zijdelingse perceelgrens met perceel 27 minimaal 1 meter moet bedragen. De afstand tussen het hoofdgebouw op perceel 25 en de zijdelingse perceelgrens met de Moutlaan mag minder dan 1 meter bedragen. 
    
    
    
      Nu het vergunde bouwplan ziet op het oprichten van een hoofdgebouw op perceel 25 waarbij de afstand tussen dit hoofdgebouw en de zijdelingse perceelgrens met perceel 27 minder dan 1 meter bedraagt, is het bouwplan in strijd met artikel 20.2.3 van de planregels en daarom in strijd met het bestemmingsplan. Gelet op het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo had verweerder moeten onderzoeken of medewerking kan worden verleend door middel van het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo. Dit heeft verweerder niet gedaan. 
    
    
    
      Deze beroepsgrond slaagt. 
    
    
    12. Gelet op vorenstaande is het beroep, ingediend door [eiser I] gegrond. De rechtbank zal bestreden besluit B vernietigen wegens strijd met artikel 2.10, eerste en tweede lid, van de Wabo. 
    
    
      
        Het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit A
      
    
    
    13. Bestreden besluit A is bij bestreden besluit B ingetrokken. De vernietiging van bestreden besluit B heeft tot gevolg dat bestreden besluit A herleeft. [eiser I] heeft dan ook belang bij een inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit A.
    
    
      Het beroep van [eiser I] , voor zover gericht tegen bestreden besluit A, is gegrond. Voor de onderbouwing daartoe verwijst de rechtbank naar overwegingen 10 en 11 van deze uitspraak. De rechtbank zal daarom bestreden besluit A vernietigen. 
    
    
    14. De vernietiging van bestreden besluit A heeft tot gevolg dat het primaire besluit herleeft. Nu in het primaire besluit de gevraagde omgevingsvergunning is geweigerd, is een schorsing als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb niet nodig. 
    
    
      Verweerder zal een nieuwe beslissing moeten nemen op het bezwaar van [derde belanghebbende] met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
    
    
    15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan Gerritzen het door haar betaalde griffierecht ad € 168,- vergoedt.
    
    16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door Gerritzen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        De beroepen, voor zover gericht tegen bestreden besluit B (17/1707 en 17/2375)
      
    
    - verklaart het beroep van [eiser III] niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep van [eiser I] gegrond;
    - vernietigt bestreden besluit B;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [derde belanghebbende] met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan [eiser I] te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser I] tot een bedrag van € 1.002,-. 
    
    
      
        Het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit A (17/1707)
      
    
    - verklaart het beroep van [eiser I] gegrond; 
    - vernietigt bestreden besluit A.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier								rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.