ECLI:NL:RBOVE:2022:2176, Rechtbank Overijssel, 25-07-2022, ak_21_956 en ak_21_1040
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet (Msw) opgelegd aan veehouderijbedrijf met graas- en staldieren.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  Zittingsplaats Zwolle
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: AWB 21/956 en 21/1040
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
    
  
  
    
      
        [naam]
      , te [woonplaats], eiseres,
    gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten,
  
  
    en 
  
  
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, 
    gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa.
  
  
    
      Procesverloop 
    
  
  
    Bij besluiten van 10 december 2020 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd op grond van de Meststoffenwet (Msw). Tegen die besluiten heeft eiseres bezwaar gemaakt.
  
  
    Bij besluiten van 30 april 2021 respectievelijk 12 mei 2021 heeft verweerder de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard wegens te late indiening.
  
  
    Eiseres heeft tegen die besluiten beroep ingesteld. 
  
  
    Op 30 november 2021 heeft verweerder herziene besluiten op bezwaar genomen, waarbij de bezwaren van eiseres gedeeltelijk gegrond zijn verklaard. Verweerder heeft de primaire besluiten van 10 december 2020 herroepen en aan eiseres gewijzigde boetes opgelegd. De overige rechtsgevolgen van de primaire besluiten heeft verweerder in stand gelaten.
  
  
    De beroepen hebben op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuurs-recht (Awb) van rechtswege mede betrekking op de herziene besluiten op bezwaar van 
    30 november 2021. 
  
  
    Eiseres heeft op 1 februari 2022 aanvullende beroepschriften ingediend.
  
  
    Verweerder heeft op 29 maart 2022 een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 19 mei 2022.
    Voor eiseres is verschenen haar gemachtigde en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. A.R. Alladin, alsmede door T.J.J. Ooster-wijk en E.C. van Helden, inspecteurs NVWA.
  
  
    De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst. Daarbij is afgesproken dat eiseres de gelegenheid krijgt om binnen een week na de zitting nog een nadere berekening in te dienen. 
  
  
    Eiseres heeft op 24 mei 2022 een aanvullende berekening ingediend. Verweerder heeft op 9 juni 2022 gereageerd op de aanvullende berekening.
  
  
    Omdat beide partijen in hun reactie hebben aangegeven geen behoefte te hebben aan een nieuwe zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en bepaald dat binnen 6 weken uitspraak zal worden gedaan.
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      De bestreden besluiten van 30 april 2021 en 12 mei 2021
    
  
  
    1.1     Verweerder heeft met de bestreden besluiten van 30 april 2021 en 12 mei 2021 de bezwaren van eiseres tegen de bestuurlijke boetes van 10 december 2020 niet-ontvankelijk verklaard wegens te late indiening. Omdat verweerder op 30 november 2021 herziene besluiten op bezwaar heeft genomen, waarbij alsnog inhoudelijk op de bezwaren van eiseres is beslist, heeft eisers geen procesbelang meer bij een oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten van 30 april 2021 en 12 mei 2021. Voor zover de beroepen van eiseres zijn gericht tegen die besluiten, worden de beroepen om die reden niet-ontvankelijk verklaard. 
  
  
    
      Relevante feiten en omstandigheden
    
  
  
    2.1     Eiseres exploiteert een veehouderijbedrijf in [woonplaats] met graas- en staldieren (rundvee/jongvee en vleesvarkens).
  
  
    2.2     De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft in 2019 een controle op het bedrijf van eiseres uitgevoerd op de naleving van de Msw. De bevindingen van de NVWA bij die controle zijn neergelegd in een tweetal rapporten van 27 september 2019 met nummers 114529 en 118266.
  
  
    2.3     Tijdens de controle is geconstateerd dat eiseres de voor haar geldende gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017 respectievelijk de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm in 2018 heeft overschreden, alsmede haar administratie over die jaren niet tijdig en naar waarheid heeft bijgehouden en verstrekt. 
  
  
    2.4     In verband daarmee heeft verweerder bij brieven van 3 juni 2020 aan eiseres meegedeeld dat hij het voornemen heeft om aan eiseres bestuurlijke boetes op te leggen. Eiseres heeft zienswijzen ingediend.
  
  
    2.5     Met de primaire besluiten van 10 december 2020 heeft verweerder aan eiseres:
  
  a. een (gematigde) bestuurlijke boete van € 25.010,00 opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017 met 3.930 kilogram en een boete van € 300,00 voor het niet naar waarheid aanleveren van de Aanvullende gegevens landbouwer (AGL) 2017; 
  b. een (gematigde) bestuurlijke boete van € 22.934,25 opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2018 met 5.889 kilogram stikstof, de stikstofgebruiksnorm met 152 kilogram stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.657 kilogram fosfaat, een boete van € 300,00 voor het niet naar waarheid aanleveren van de AGL 2018 en een boete van € 300,00 voor het niet naar waarheid aanleveren van de Gecombineerde Opgave 2018 en het Overzicht gewaspercelen en bedrijfskaarten in 2018.
  
    2.6    Met de herziene besluiten op bezwaar van 30 november 2021 heeft verweerder de primaire besluiten van 10 december 2020 herroepen en de bedragen van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes gewijzigd. 
  
  
    Op basis van herziene berekeningen heeft verweerder het bedrag van de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017 gewijzigd in € 27.461,00. Omdat verweerder voorafgaande aan het besluit van 10 december 2020 de redelijke termijn heeft overschreden, matigt verweerder dat bedrag verder met 10% tot een maximum van 
    € 2.500,00. Dat betekent dat verweerder aan eiseres een gematigde boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017 oplegt van € 27.461,00 – 
    € 2.500,00 = € 24.961,00. 
  
  
    De boete wegens overschrijden van de gebruiksnormen in 2018 heeft verweerder op basis van herziene berekeningen gewijzigd in € 45.828,00. Omdat eiseres over het jaar 2017 ook al een boete heeft gekregen voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en zij niet in staat is geweest om de situatie op haar bedrijf in overeenstemming te brengen met de geldende wet- en regelgeving, heeft verweerder het boetebedrag met 50% gematigd tot 
    € 22.914,00. Omdat verweerder de redelijke termijn voorafgaand aan het besluit van 10 december 2020 heeft overschreden, matigt verweerder het boetebedrag verder met 10% tot een maximum van € 2.500,00. Dit betekent dat verweerder aan eiseres een gematigde boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen in 2018 oplegt van € 22.914,00 – (10% x € 22.914,00 = € 2.291,40) = € 20.622,60. 
  
  
    De overige rechtsgevolgen van de primaire besluiten heeft verweerder in stand gelaten. 
  
  
    2.7     Uit de aanvullende beroepschriften en het verhandelde op de zitting blijkt dat eiseres het ook met de gewijzigde boetebedragen niet eens is. 
  
  
    Wat betreft de boete voor 2017 stelt eiseres primair dat er niet meer mest is toegediend aan de grond dan de (verhoogde) gebruiksnorm (hierna: derogatienorm) van het bedrijf in 2017 toeliet. Omdat de gebruiksnormen niet zijn overschreden, dient volgens eiseres de ruimere derogatienorm te gelden voor haar bedrijf. 
  
  
    Wat betreft de boete voor 2018 stelt eiseres primair dat de met het besluit overgelegde berekening niet is opgesteld op basis van de juiste uitgangspunten en de juiste hoeveelheden. 
  
  
    Subsidiair stelt eiseres voor beide jaren dat de opgelegde boetes voor verdergaande matiging in aanmerking dienen te komen.
  
  
    
      Administratieve sancties/boetes
    
  
  3. Tegen de aan eiseres opgelegde boetes van € 300,00 voor het niet naar waarheid aanleveren van de AGL over 2017 en 2018 en de boete van € 300,00 voor het niet naar waarheid indienen van de Gecombineerde opgave 2018 en het Overzicht gewaspercelen en bedrijfskaarten in 2018 heeft eiseres geen beroepsgronden aangevoerd. Eiseres heeft ter zitting bevestigd dat deze boetes niet in geschil zijn. De rechtbank zal zich daarom in beide zaken beperken tot een bespreking van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes wegens overschrijding van de gebruiksnormen in 2017 en 2018.
  
    Zaak 21/956 (bestuurlijke boete 2017) 
    
    
      4.1
      Verweerder heeft aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd, omdat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017 heeft overschreden. Omdat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden, moet volgens verweerder worden uitgegaan van de reguliere gebruiksnorm en niet van de (ruimere) derogatienorm.
      
    
    
      4.2
      Eiseres is het niet met verweerders besluit eens. Zij stelt primair dat er niet meer mest is toegediend dan de gebruiksnorm van het bedrijf in 2017 toeliet onder de derogatienorm. Omdat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen volgens eiseres niet is overschreden, dient naar haar mening de ruimere derogatienorm te gelden voor het bedrijf. Subsidiair is eiseres van mening dat de bestuurlijke boete verder moet worden gematigd.
      
      
        
          Primaire beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.3
      De primaire beroepsgronden van eiseres tegen de bestuurlijke boete voor 2017 hebben betrekking op de aspecten mestopslagcapaciteit, de gehalten voorraad graasdierenmest en de bovenwettelijke correctie stikstofverliezen (het zogenoemde ‘stikstofgat’). 
      
      
        
          Mestopslagcapaciteit
        
      
      
    
    
      4.4
      De aanwezige mestopslagcapaciteit op het bedrijf van eiseres is door de NVWA bepaald op een volume van 3.733,5 m³. Eiseres is het daarmee niet eens en stelt dat deze op een gewicht van 4.037 ton moet worden bepaald. Het gaat daarbij om de vraag of bij de meting van de mestopslagcapaciteit al dan niet een onnauwkeurigheidsmarge in haar voordeel had moeten worden gehanteerd en welke omrekeningsfactor van volume naar gewicht moet worden gebruikt.
      
      
        Omdat de bepaling van de mestopslagcapaciteit door meting met een meetstok en afstandsmeter tot stand is gekomen, is eiseres van mening dat er ten onrechte geen enkele onnauwkeurigheidsmarge of correctie voor meet- en bepalingsfouten is gehanteerd. Dit terwijl verweerder bij andere posten die door meting tot stand zijn gekomen wel met marges rekent om de onnauwkeurigheden van dergelijke metingen te compenseren. Zo wordt bij de aan- en afvoer van dierlijke mest een marge van 10% gehanteerd voor de onnauwkeurigheid bij de gewichtsbepaling en de analysewaarden van de aan- of afgevoerde mest. Omdat bij de meting van de mestopslagcapaciteit alleen de gewichts- of volumebepaling van belang is, acht eiseres een onnauwkeurigheidsmarge van 5% reëel.
      
      
      
        Wat betreft de omrekeningsfactor stelt eiseres dat het door de NVWA bepaalde mestvolume door verweerder is gebruikt om de mestopslagcapaciteit in kilogram/ton weer te geven. Daarbij is ervan uitgegaan dat 1 m³ gelijk staat aan 1 ton. Volgens eiseres klopt dat niet (precies) en dient op basis van het voorzichtigheidsbeginsel (hoogste waarde) aansluiting te worden gezocht bij het soortelijk gewicht van rundveegier uit de Kwantitatieve Informatie Veehouderij (KWIN) dat 1.030 kilogram per m³ bedraagt. Er moet volgens eiseres dus een omrekeningsfactor van 1,03 worden toegepast.
      
      
      
        Gelet op het voorgaande had volgens eiseres uitgegaan moeten worden van een hoeveelheid van ((3.733 x 1,03) x 1,05) 4.037 ton mest als opslagcapaciteit. De door eiseres opgegeven eindvoorraad 2017 van 3.600 ton past daarmee binnen de opslagcapaciteit en dient als aannemelijk te worden aangemerkt, aldus eiseres.
      
      
    
    
      4.5
      
        Verweerder stelt dat onnauwkeurigheidsmarges alleen worden toegepast op posten waarop het landbouwbedrijf geen invloed heeft en waarbij sprake kan zijn van meet-
        onnauwkeurigheden die bijvoorbeeld ontstaan als de meting is gebaseerd op een steekproef. Als de mestvoorraad door het landbouwbedrijf zelf wordt gemeten en opgegeven past verweerder geen onnauwkeurigheidsmarge toe. Hoewel in dit geval de NVWA de mest-opslagcapaciteit heeft gemeten, ziet verweerder geen aanleiding om een onnauwkeurigheids-marge toe te passen. De afstandsmeter meet op de millimeter nauwkeurig en eiseres heeft niet onderbouwd dat deze meting niet juist is geweest. 
      
      
      
        Wat betreft de omrekeningsfactor stelt verweerder zich op het standpunt dat  artikel 94, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw (verder: de Regeling) bepaalt dat het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortgelijk gewicht van deze meststoffen. In de toelichting van dit artikel staat dat voor drijfmest kan worden uitgegaan van een gewicht van 1000 kilogram per kubieke meter (Staatscourant 21 november 2005, nr. 226). In de toelichting bij de AGL 2017 heeft verweerder eiseres erop gewezen dat zij ervan uit mag gaan dat 1 m³ drijfmest 1000 kilogram weegt. Dit wordt ook vermeld op de website www.rvo.nl. Hier dient eiseres daarom in haar bedrijfsvoering vanuit te gaan, aldus verweerder.
      
      
    
    
      4.6
      De rechtbank kan verweerder volgen in diens redenen om in dit geval geen onnauwkeurigheidsmarge toe te passen. Inspecteurs van de NVWA hebben immers een concrete meting op het bedrijf van eiseres verricht, terwijl eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze meting onjuist is. Dat verweerder in andere gevallen wel met onnauwkeurigheidsmarges werkt, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Het is de rechtbank niet gebleken dat deze gevallen vergelijkbaar zijn. 
      
      
        Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder er terecht vanuit is gegaan dat drijfmest een soortelijk gewicht van 1.00 heeft. Dat soortelijk gewicht is conform de tabellen van Koch Eurolab te Deventer voor de periode 2017-2021 (https://www.eurolab.nl/meststof-organisch-v.htm). Een kubieke meter drijfmest heeft dus een gewicht van 1.000 kilogram. Weliswaar is het soortelijk gewicht van rundveegier hoger, namelijk 1,03 kilogram per m³, maar eiseres heeft in 2017 alleen rundveedrijfmest in voorraad gehad en geen rundveegier. Er is dan ook geen reden om een omrekeningsfactor 1,03 toe te passen op de berekende mestopslagcapaciteit van eiseres. Daarbij geldt dat verweerder ook kenbaar maakt met welke omrekeningsfactor wordt gewerkt, zodat eiseres daar in haar bedrijfsvoering rekening mee kan houden.
      
      
      
        De beroepsgrond met betrekking tot de mestopslagcapaciteit faalt. 
      
      
      
        
          Gehalten voorraad graasdierenmest
        
      
      
    
    
      4.7
      Ingevolge artikel 94, tweede lid, van de Regeling worden het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. 
      
    
    
      4.8
      Eiseres voert in beroep aan dat verweerder op dit punt zijn eigen boetebeleid niet goed heeft toegepast. Verweerder heeft dit in het verweerschrift erkend. Verweerder stelt dat eiseres zich terecht beroept op het onlangs gewijzigde “Boetebeleid Meststoffenwet RVO” versie 2.0 uit 2022. Volgens verweerder is de berekening van de voorraden graasdierenmest op basis van een forfaitaire waardering van de begin- en de eindvoorraad graasdierenmest in het voordeel van eiseres. Verweerder heeft daarom een herziene berekening laten opstellen, die bij het verweerschrift is gevoegd. Deze herberekening leidt ertoe dat de hoogte van de boete over 2017 wordt verlaagd van € 27.461,00 naar € 27.398,00. Verweerder verzoekt de rechtbank in de uitspraak rekening te houden met deze gewijzigde berekening en het aangepaste boetebedrag, waarbij verweerder opmerkt dat dit boetebedrag op grond van het beleid van verweerder nog moet worden verminderd met € 2.500,00 in verband met overschrijding van de redelijke beslistermijn, zodat de boete uiteindelijk € 27.398,00 – € 2.500,00 = € 24.898,00 bedraagt. 
      
    
    
      4.9
      Eiseres heeft ter zitting aangegeven zich, behoudens haar overige beroepsgronden, in deze herberekening over het jaar 2017 te kunnen vinden. De rechtbank zal hiermee in haar uitspraak dan ook rekening houden. De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Bovenwettelijke correctie stikstofverliezen (stikstofgat)
        
      
      
    
    
      4.10
      Eiseres is van mening dat op de in 2017 afgevoerde graasdierenmest een correctie voor opgetreden stikstofverlies dient te worden toegepast. Tussen de productie en de afvoer van de graasdierenmest is volgens eiseres stikstof verloren gegaan, waarmee verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden. Eiseres wijst erop dat verweerder in de handhavings-praktijk als het gaat om staldierenmest wel een extra correctie toepast voor stikstofverlies. Volgens eiseres onderscheidt de berekening van de mestproductie van graasdieren zich niet van die van staldieren en dient de extra correctie derhalve ook bij graasdierenmest te worden toegepast. Naar de mening van eiseres moet voor 2017 rekening worden gehouden met een bovenwettelijke correctie voor stikstofverliezen van 1.775 kilogram stikstof.
      
    
    
      4.11
      Verweerder stelt dat de mestproductie van graasdieren op het bedrijf van eiseres is bepaald aan de hand van de BEX-berekening (bedrijfsspecifieke excretie), waarbij rekening wordt gehouden met bedrijfsspecifieke omstandigheden zoals rantsoensamenstelling, staltypes, het weideseizoen, het aantal uren weidegang per dag en het aandeel drijfmest en vaste mest. In die berekening is al een (bedrijfsspecifieke) correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging. Daarmee is er volgens verweerder geen aanleiding om nog een extra correctie voor stikstofverlies toe te passen. 
      
    
    
      4.12
      De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat de extra correctie in de handhavingspraktijk waar eiseres op doelt plaatsvindt, omdat in die situatie wordt gerekend met forfaitaire normen en in de praktijk is gebleken dat daarmee onvoldoende werd gecorrigeerd voor het stikstofverlies. Die situatie verschilt van de onderhavige situatie, waarin juist rekening is gehouden met bedrijfsspecifieke omstandigheden. De enkele stelling van eiseres ter zitting dat de BEX-berekening weliswaar meer gedifferentieerd is, maar dat daarin nog steeds niet met alle factoren rekening wordt gehouden, acht de rechtbank onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de BEX-berekening. 
      
    
    
      4.13
      In de enkele verwijzing naar de conclusie van de Advocaat-Generaal mr. P.J. Wattel van 22 mei 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:187) ziet de rechtbank evenmin aanleiding om tot een ander oordeel te komen. De beroepsgrond faalt. 
      
      
        
          Subsidiaire beroepsgrond (matiging van de boete)
        
      
      
    
    
      4.14
      In artikel 5:46, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de wet de bestuurlijke boete bepaalt die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
    
    
      4.15
      Eiseres stelt dat de opgelegde boete onevenredig hoog is, omdat het bestraffende element niet aansluit bij het kostenvoordeel dat zij zou hebben genoten, nu een belangrijk deel van de overschrijding van de gebruiksnormen is veroorzaakt doordat mest is aangevoerd. 
      
    
    
      4.16
      De rechtbank overweegt als volgt. Tussen partijen is niet in geschil dat de aan eiseres opgelegde boete in overeenstemming is met verweerders boetebeleid. Gelet op het met het boetebeleid te dienen doel acht de rechtbank het beleid van verweerder niet onredelijk of onevenredig. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om de hoogte van de boete verder te matigen. De stelling van eiseres dat zij minder financieel economisch voordeel heeft genoten, omdat de overschrijding van de gebruiksnorm voor een belangrijk deel is te wijten aan de aanvoer van mest, is, wat daar ook van zij, op zichzelf geen grond voor matiging van de boete. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van het CBb van 13 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:209. Van andere bijzondere omstandigheden waarom verweerder de opgelegde boete 2017 verder had moeten matigen is niet gebleken. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de door eiseres aangehaalde uitspraak van het CBb van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211, haar niet kan baten, omdat in die zaak de overschrijding van de gebruiksnorm uitsluitend te wijten was aan de aanvoer van mest en er bovendien nog sprake was van andere specifieke omstandigheden die zich hier niet voordoen. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.17
      Gelet op hetgeen onder 4.7 t/m 4.9 is overwogen is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit van 30 november 2021 (kenmerk 494-46723) worden vernietigd voor zover daarin voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017 een boete is opgelegd van € 24.961,-. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het boetebedrag te wijzigen in € 24.898,00 en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Dat betekent dat het bestreden besluit van 30 november 2021 voor het overige in stand blijft.
      
    
  
  
    Zaak 21/1040 (Bestuurlijke boete 2018)
    
    
      
        Bevoegdheid van de rechtbank 
      
    
    
    
      5.       Het gewijzigde bestreden besluit van 30 november 2021 in deze zaak betreft twee verschillende besluitonderdelen: de bestuurlijke boetes enerzijds en de intrekking van de derogatievergunning voor 2018 en de uitsluiting van derogatie voor 2021 anderzijds. Het beroep van eiseres richt zich tegen beide besluitonderdelen. De rechtbank is echter alleen bevoegd om kennis te nemen van het beroep voor zover het gaat om de bestuurlijke boetes. Voor zover het beroep is gericht tegen de intrekking van de derogatievergunning voor 2018 en de uitsluiting van derogatie voor 2021 is het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in Den Haag in eerste en enige aanleg bevoegd. De rechtbank heeft het beroep van eiseres daarom in zoverre doorgezonden naar het CBb. 
    
    
    
      In deze uitspraak zal dus alleen de bestuurlijke boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen in 2018 aan de orde worden gesteld.
    
    
    
      
        Bestuurlijke boete 2018
      
    
    
    
      6.1
      Verweerder heeft aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd omdat eiseres volgens verweerder de gebruiksnormen, zoals die in 2018 golden voor het bedrijf, heeft overschreden. Omdat de gebruiksnormen zijn overschreden moet volgens verweerder worden uitgegaan van de reguliere gebruiksnorm en niet van de (ruimere) derogatienorm.
      
    
    
      6.2
      Eiseres is het niet met verweerders besluit eens. Eiseres stelt primair dat de bij het bestreden besluit overgelegde berekening niet is opgesteld op basis van de juiste uitgangs-punten en de juiste hoeveelheden. Subsidiair is eiseres van mening dat de bestuurlijke boete (verder) moet worden gematigd.
      
      
        
          Primaire beroepsgronden
        
      
      
    
    
      6.3
      De primaire beroepsgronden van eiseres tegen de bestuurlijke boete voor 2018 hebben betrekking op de aspecten ‘geen varkensmest toegediend’, de bepaling van de omvang van de voorraad dierlijke mest per ultimo 2018 (onnauwkeurigheidsmarge en omrekeningsfactor m³/kg) en de gehalten in de eindvoorraad dierlijke mest. Wanneer die aspecten worden betrokken bij de berekening is er volgens eiseres in 2018 geen sprake van overschrijding van de gebruiksnormen. 
      
      
        
          Geen varkensmest toegediend
        
      
      
    
    
      6.4
      De rechtbank stelt voorop dat de enkele stelling van eiseres dat nimmer varkensmest wordt toegediend aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond onvoldoende is om haar daarin te volgen. In zoverre slaagt deze beroepsgrond dan ook niet.
      
    
    
      6.5
      Voorts heeft eiseres aangevoerd dat het niet mogelijk is om bij een negatieve hoeveelheid stikstof in dierlijke mest van –1.102 kilogram (3.2% van de totaal te verantwoorden hoeveelheid stikstof) een positieve hoeveelheid fosfaat van 92 kilogram (0,5% van de totaal te verantwoorden hoeveelheid fosfaat) toe te dienen aan de grond.
      
    
    
      6.6
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het verweerschrift voldoende duidelijk gemaakt dat negatieve uitkomsten in de mestbalans inherent zijn aan de reken-systematiek waarmee de voor die balans relevante hoeveelheden worden bepaald. Als het niet mogelijk is om de hoeveelheden te bepalen op basis van werkelijke gehalten, gebeurt dat op basis van forfaitaire gehalten, dan wel zo nauwkeurig mogelijk. Daarbij kunnen mogelijk hoeveelheden worden vastgesteld die niet overeenkomen met de werkelijkheid, zoals negatieve uitkomsten. Omdat een bedrijf geen negatieve hoeveelheid meststoffen kan hebben gebruikt, wordt met dergelijke negatieve getallen verder niet gerekend in de balans.
      
    
    
      6.7
      De rechtbank ziet in hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd geen aanleiding om de gewijzigde berekeningen van verweerder van de gebruikte hoeveelheid fosfaat voor onjuist te houden. Ook voor het overige slaagt deze beroepsgrond van eiseres daarom niet.
      
      
        
          Onnauwkeurigheidsmarge en omrekeningsfactor m³/kg
        
      
      
    
    
      6.8
      Wat eiseres in deze zaak heeft aangevoerd over deze twee aspecten komt overeen met de beroepsgronden in de samenhangende zaak 21/956. De rechtbank verwijst daarom naar wat zij daarover eerder in deze uitspraak heeft overwogen in rechtsoverwegingen 4.4 tot en met 4.6. Deze beroepsgrond van eiseres faalt.
      
      
        
          Gehalten in de eindvoorraad rundveedrijfmest 
        
      
      
    
    
      6.9
      Zoals al eerder in deze uitspraak is aangegeven, worden ingevolge artikel 94, tweede lid, van de Regeling het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
      
    
    
      6.10
      Eiseres voert in beroep aan dat in haar situatie de gehalten in de eindvoorraad rundveedrijfmest ten onrechte zijn bepaald op basis van de afgevoerde, bemonsterde en geanalyseerde mest met een volume van 410 ton, omdat dit minder dan 6% van de som van de beginvoorraad en de geproduceerde mest betreft. Volgens eiseres zijn de gehalten van de afvoer in 2018 daarmee niet representatief voor de eindvoorraad 2018.
      
    
    
      6.11
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit genoegzaam uiteen heeft gezet dat artikel 68, lid 3, van het Uitvoeringsbesluit Msw in samenhang bezien met artikel 94, tweede lid, van de Regeling en de toelichting op deze bepaling niet voorzien in de door eiseres voorgestelde methode om de eindvoorraad te waarderen op basis van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de productie en de beginvoorraad. Indien mest bemonsterd en geanalyseerd is afgevoerd, dient op grond van deze artikelen enkel te worden vastgesteld of deze afvoer representatief kan worden geacht voor de eindvoorraad. Uit het bestreden besluit volgt dat eiseres in oktober en december 2018 in totaal 410,0 ton rundveedrijfmest gewogen en bemonsterd heeft afgevoerd en heeft laten analyseren. Omdat deze afvoer is bemonsterd en geanalyseerd, zijn de gehalten van deze afgevoerde mest de meest betrouwbare weergave van de werkelijke gehalten van de eindvoorraad rundveedrijfmest. Indien dit volgens eiseres niet representatief was, had zij méér kunnen laten afvoeren. De rechtbank ziet in wat eiseres in beroep heeft aangevoerd geen aanleiding om de gehalten niet representatief te achten. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Aanvullende berekening van 24 mei 2022
        
      
      
    
    
      6.12
      Naar aanleiding van de zitting van 19 mei 2022 heeft eiseres nog een aanvullende berekening overgelegd met betrekking tot de beginvoorraad graasdierenmest 2018. Verweerder heeft bij brief van 9 juni 2022 gereageerd op deze aanvullende berekening en heeft daarbij aangegeven dat de wijze van bepaling van de beginvoorraad graasdierenmest 2018 in de bij het verweerschrift gevoegde berekening inderdaad niet juist geweest. Partijen zijn het erover eens dat de beginvoorraad graasdierenmest 2018 zoals deze in het bestreden besluit is berekend als uitgangspunt moet worden gehanteerd. Hetgeen verweerder hierover in het verweerschrift heeft gesteld, zal de rechtbank dan ook buiten beschouwing laten. 
      
      
        
          Subsidiaire beroepsgrond (matiging van de boete)
        
      
      
    
    
      6.13
      
        Voor deze zaak geldt naar het oordeel van de rechtbank, evenals in zaak 21/956, dat niet kan worden gezegd dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om af te zien van boeteoplegging of om de hoogte van de boete verder te matigen dan verweerder al heeft gedaan bij het bestreden besluit van 
        30 november 2021. De rechtbank verwijst in dit verband naar wat zij eerder in deze uitspraak heeft overwogen in rechtsoverwegingen 4.14 tot en met 4.16.
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      7.1
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de regelgeving juist heeft toegepast en dat eiseres met hetgeen zij in beroep heeft aangevoerd onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij de gebruiksnormen dierlijke meststoffen in 2018 niet heeft overschreden. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder bij het besluit op bezwaar van 30 november 2021 aan eiseres voor 2018 terecht een (gematigde) boete heeft opgelegd van € 22.914,00 – (10% x € 22.914,00 = € 2.291,40) = € 20.622,60.
      
    
    
      7.2
      Het beroep tegen het besluit van 30 november 2021 (kenmerk 494-46725), is ongegrond.
      
    
  
  
    Zaken 21/956 en 21/1040
    
    
      
        Redelijke termijn
      
    
    
    
      8.	Ter zitting heeft eiseres een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Volgens eiseres moeten de opgelegde boetes om die reden worden gematigd. 
    
    
    
      8.1
      De rechtbank overweegt dat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit moment is in dit geval 3 juni 2020, de datum waarop aan eiseres kenbaar is gemaakt dat haar een boete zal worden opgelegd. De rechtbank stelt vast dat op het moment van deze uitspraak de redelijke termijn met anderhalve maand is overschreden.
      
    
    
      8.2
      Onder verwijzing naar de uitspraak van het CBb van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60, overweegt de rechtbank verder als volgt. Vast staat dat verweerder de beide boetes (al) op grond van zijn matigingsbeleid heeft gematigd met 10% tot een maximum van € 2.500,-. Dit vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en het primaire besluit. Deze matiging is van invloed op de vraag of, en zo ja in hoeverre een verdergaande matiging op grond van overschrijding van de redelijke termijn dient plaats te vinden. Het CBb heeft in de genoemde uitspraak overwogen dat als in zodanige omstandigheden de overschrijding van de redelijke termijn minder dan een half jaar bedraagt, er voor een verdergaande matiging in beginsel geen plaats is. De rechtbank ziet in dit geval, waarin de overschrijding van de redelijke termijn slechts anderhalve maand bedraagt, geen grond voor verdere matiging van de boete.
      
      
        
          Griffierecht
        
      
      
      9. Omdat verweerder de bestreden besluiten van 30 april 2021 en 12 mei 2021 heeft ingetrokken en op 30 november 2021 alsnog inhoudelijk besluiten op de bezwaren van eiseres heeft genomen, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres in beide zaken het betaalde griffierecht van € 360,00 vergoedt.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 2.277,00 (2 punten voor het indienen van de beroepschriften in beide zaken en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank: 
      
      
      
        
          Ten aanzien van zaak 21/956:
        
      
      
        
          verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 30 april 2021 niet-ontvankelijk;
        
        
          verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 30 november 2021 (kenmerk 494-46723) gegrond en vernietigt dat besluit wat betreft de hoogte van de daarin genoemde boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017;
        
        
          stelt het bedrag van de bestuurlijke boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2017 vast op € 24.898,00 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit van 30 november 2021;
        
        
          draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan eiseres te vergoeden;
        
        
          veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,00.
        
      
      
      
        
          Ten aanzien van zaak 21/1040:
        
      
      
        
          verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 12 mei 2021 niet-ontvankelijk;
        
        
          verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 30 november 2021 (kenmerk 494-46725) ongegrond;
        
        
          draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan eiseres te vergoeden;
        
        
          veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 759,00.
        
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, rechter, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
      
      
      
      
      
      
        griffier                                                                                        rechter
        
          de griffier is verhinderd deze
        
        
          uitspraak te ondertekenen                                                                      			
        
      
      
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op: 
      
      
      
        
          Rechtsmiddel
        
        Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven in Den Haag. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.