ECLI:NL:RBGEL:2023:4136, Rechtbank Gelderland, 24-07-2023, AWB _ 20-6201
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wet natuurbescherming. Gebiedsbescherming. Natuurvergunning voor een varkenshouderij. Beroep gegrond. Geldigheid van de Hinderwetvergunning die is opgegeven als referentiesituatie, onvoldoende onderzocht. Eisers hebben met het aanleveren van (ontbrekende) gegevens een begin van bewijs geleverd dat in de relevante periode mogelijk minder of geen dieren zijn gehouden, zodat de bewijslast omklapt naar het college. Het college moet alsnog onderzoek doen naar de geldigheid van de Hinderwetvergunning/referentiesituatie.
        Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn voor eisers en voor de derde-partij.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 20/6201 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
      24 juli 2023
    
  
  
    in de zaak tussen
    
      
      
        [A] U.A., uit [plaats B] , en 
    
      Vereniging [C], uit [plaats B] , eisers
    (gemachtigde: [D] )
  
  
    en
  
  
    
      het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, het college. 
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [E] B.V. uit [plaats F] (de vergunninghouder).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de natuurvergunning die het college op 12 oktober 2020 heeft verleend aan de vergunninghouder.  
  
  
    1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    1.3. Eisers hebben op 27 april 2023 verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn. 
  
  
    1.4. De rechtbank heeft het beroep op 9 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers; namens het college: mr. C.F. Geerdes, R.L. Borkes, C. Donker en C.C. Bosselaar en namens de vergunninghouder: [G] .
  
  
    1.5. 	De zaak is op dezelfde dag behandeld als de volgende zaken: 20/6149, 20/6157, 20/6236, 20/6237, 21/904 en 21/1303.
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  
    2.1.	De vergunninghouder exploiteert een varkenshouderij aan [het adres H] in [plaats F] . Op 11 november 2019 heeft de vergunninghouder een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). De aanvraag ziet op het wijzigen van een varkenshouderij ten opzichte van de Hinderwetvergunning van 22 april 1974. De afstand tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Rijntakken is 1,8 kilometer.
  
  
    2.2. 	Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 23 juli 2020 en eisers hebben daarop op 6 augustus 2020 een zienswijze ingediend. Het college heeft de vergunning op 12 oktober 2020 verleend. 
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    3.1. 	De rechtbank beoordeelt de verlening van de natuurvergunning en het verzoek om schadevergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
  
  
    3.2.	De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
  
    I. Natuurvergunning 
    
    
      
        De geldende regels voor intern salderen
      
    
    
      4.1.
      In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, Wnb). 
      
      
        Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb). 
      
      
    
    
      4.2.
      Hier heeft het college een natuurvergunning verleend op 12 oktober 2020 met intern salderen. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.  
      
    
    
      4.3.
      Vroeger gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht.
      
      
        
          Intern salderen?
        
        5. 	Eisers stellen ten eerste dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en dat daarom een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Subsidiair stellen eisers dat als wel intern kan worden gesaldeerd, dat dan ten onrechte een vergunning is verleend, nu er niet langer een vergunningplicht geldt voor intern salderen. De rechtbank zal hierna eerst in gaan op de vraag of sprake is van intern salderen.
      
      
      
        
          Depositie meer dan 0,00 mol per hectare per jaar?
        
      
    
    
      6.1.
      Eisers stellen dat in de natuurvergunning ten onrechte staat dat de depositie uitkomt op “0,00 mol/ha/j of lager”. Uit de AERIUS-berekening volgt namelijk dat het project leidt tot een stikstofdepositie van 0,49 mol per hectare per jaar op Natura 2000-gebied Rijntakken en 0,15 mol per hectare per jaar op de Veluwe.  
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat uit de natuurvergunning duidelijk blijkt dat is bedoeld dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Daar gaat het bij intern salderen om. Dat de natuurvergunning op dit punt ietwat ongelukkig is geformuleerd, maakt het besluit op zichzelf nog niet onjuist. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Referentiesituatie: meitellingen
        
      
    
    
      7.1.
      
        Eisers stellen dat de referentiesituatie ten onrechte is ontleend aan de Hinderwetvergunning van 22 april 1974. Destijds kon zo’n vergunning nog geheel of gedeeltelijk vervallen op grond van artikel 27, eerste en derde lid, van de Hinderwet als drie jaar of langer minder of geen dieren zijn gehouden. 
        Eisers hebben een begin van bewijs geleverd dat hier drie jaar of langer minder dieren zijn gehouden, want ten eerste volgt uit de meitellingen bij de aanvraag dat de grootste stal met 400 varkens in 1978, pas vier jaar na inwerkingtreding van de vergunning, in werking was. 
        Ten tweede hebben eisers ook zelf meitellingen opgevraagd en daaruit is gebleken dat er pas vanaf 1989 meitellingen aanwezig zijn. Omdat opgave van dierenaantallen wel verplicht was, is dit ook een begin van bewijs dat de Hinderwetvergunning voor dat gedeelte is vervallen. Eisers verwijzen naar overweging 5.3 van de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:768).
        Tot slot zijn er luchtfoto’s waarop de grote stal in 1974 nog niet aanwezig was. 
      
      
    
    
      7.2.
      
        Het college stelt dat hij bij het verlenen van een natuurvergunning niet hoeft te onderzoeken of bestaande rechten zijn vervallen. Het is aan eisers om een begin van bewijs te leveren dat drie jaar of langer minder of geen dieren zijn gehouden. Dat meitelgegevens over een periode ontbreken is geen begin van bewijs. Hier kunnen namelijk ook andere verklaringen voor zijn en er is ook geen aanleiding om aan te nemen dat tijdelijk minder of geen dieren zijn gehouden. Het gaat hier om een generatie-overstijgend familiebedrijf dat voor hun inkomen altijd afhankelijk is geweest van het houden van de dieren. Verder heeft het college bij het verlenen van de Hinderwetvergunning vastgesteld dat de inrichting is opgericht en in werking is. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt ook dat zo’n begin van bewijs alleen wordt aangenomen als uit beschikbare (meitel)gegevens blijkt dat er minder of geen dieren zijn gehouden (ECLI:NL:RVS:2015:2490). 
        Ten overvloede merkt het college op dat uit foto’s uit het vergunningenbestand is gebleken dat de inrichting voltooid en in werking was. Uit de topografische kaart van 1975 volgt dat de stallen aanwezig waren. Verder volgt uit de aanvraag van de Hinderwetvergunning dat deze niet op een nieuwe inrichting zag, maar op een bestaande inrichting. De stal achter het huis, de grote stal, was voor 1978 al aanwezig en in werking, maar is daarna alleen bouwkundig vernieuwd.  
      
    
    
      7.3.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
      
    
    
      7.4.
      Op grond van het destijds geldende artikel 27, eerste of derde lid, van de Hinderwet verviel de vergunning van rechtswege als de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning was voltooid en in werking gebracht, of drie achtereenvolgende jaren buiten werking was geweest. De vergunning kon ook gedeeltelijk vervallen. Als er geen tekenen zijn dat gedurende tenminste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden, is het college niet verplicht ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel is vervallen. Het ligt primair op de weg van eisers om feiten en omstandigheden aan te voeren die een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor de veehouderij gedeeltelijk is vervallen. Als eisers een begin van bewijs leveren, komt de bewijslast vervolgens bij het college te liggen en is het aan hem om bewijs te leveren dat de Hinderwetvergunning niet (gedeeltelijk) is vervallen.
      
    
    
      7.5.
      Hier is de vraag of eisers een begin van bewijs hebben geleverd dat de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning volledig of gedeeltelijk voltooid en in werking was. 
      
    
    
      7.6.
      
        De rechtbank is van oordeel dat eisers een begin van bewijs hebben geleverd dat de inrichting minimaal drie achtereenvolgende jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning geen of minder dieren zijn gehouden. Anders dan het college stelt hebben eisers niet volstaan met alleen stellen dat gegevens over die periode ontbreken, maar hebben zij bij hun beroepschrift ten eerste ook concrete gegevens overgelegd uit het Landbouwtellingssysteem. Hieruit volgt dat over de periode voor 1989 geen gegevens beschikbaar zijn/opgave is gedaan, terwijl die opgave wel verplicht was. De Afdeling heeft  in een vergelijkbaar geval geoordeeld dat daarmee een begin van bewijs is geleverd. Het standpunt van het college dat alleen een begin van bewijs wordt aangenomen in situaties waarin (onvolledige) gegevens beschikbaar zijn, volgt de rechtbank dus niet. 
        Daarnaast hebben eisers erop gewezen dat uit de aanvraag van de Hinderwetvergunning volgt dat één van de stallen in 1978, vier jaar na het jaar waarin de Hinderwetvergunning is verleend, in gebruik is genomen.  
        Tot slot hebben eisers met luchtfoto’s op zijn minst twijfel gezaaid over (het moment van) de oprichting van de grote stal. De stelling van het college dat uit een topografische kaart van 1975 volgt dat deze stal was opgericht, maakt dat niet anders, want het gaat er om dat de inrichting binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning was voltooid, terwijl ter zitting is verklaard dat de grote stal op enig moment is gesloopt en (pas) in 1978, vier jaar na het verlenen van de vergunning, opnieuw is gebouwd. 
        De beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      7.7.
      De rechtbank kan zich voorstellen dat de vergunninghouder door dit oordeel geraakt is en dat dit tot mogelijk ingrijpende gevolgen kan hebben. Het is niet zo dat de rechtbank het college en de vergunninghouder niet gelooft dat er sprake is van een generatie-overstijgend familiebedrijf waar al jarenlang dieren worden gehouden. De andere kant is dat de vergunninghouder zelf een bedrijfsverandering heeft aangevraagd waarbij de Hinderwetvergunning als bestaand recht is opgegeven. Om van zo’n recht gebruik te kunnen maken, moet het – in het belang van de natuur – wel zeker (genoeg) zijn dat dat recht niet is vervallen. Ook moet zeker zijn dat er niet enkele jaren minder dieren zijn gehouden, omdat dat destijds ertoe kon leiden dat de Hinderwetvergunning gedeeltelijk verviel. Dat is in dit geval niet duidelijk. Daarbij weegt het in de rechtspraak mee dat er wel een verplichting was om de dierenaantallen op te geven. Als die gegevens ontbreken, is het vervolgens aan het college om hier onderzoek naar te doen en na te gaan of de Hinderwetvergunning geheel of gedeeltelijk is vervallen. Het oordeel van de rechtbank betekent dus niet dat de Hinderwetvergunning is vervallen, maar dat het college daar nader onderzoek naar moet doen. 
      
    
    
      7.8.
      Het college zal dus alsnog onderzoek moeten doen naar de opgave van de dierenaantallen in de periode van 1974 tot en met 1989 en alsnog moeten aantonen dat de vergunning in die periode niet geheel of gedeeltelijk is vervallen, voordat die vergunning kan worden gebruikt als referentiesituatie. Hierbij is niet alleen relevant of de inrichting in werking was (dat er dieren zijn gehouden), maar ook in hoeverre (hoeveel dieren er toen zijn gehouden), omdat een natuurvergunning destijds ook gedeeltelijk kon vervallen. Daarnaast geldt dat het college nader moet onderzoeken en onderbouwen dat de inrichting drie jaar na het onherroepelijk worden van de Hinderwetvergunning was voltooid. 
      
      
        
          Vervallen vergunningplicht / vergunningvoorschrift 2
        
        8.	Nu de uitkomst van de vervolgbesluitvorming onduidelijk is, gaat de rechtbank niet meer in op de subsidiaire beroepsgrond dat de vergunningplicht voor intern salderen inmiddels is vervallen en de beroepsgrond dat vergunningvoorschrift 2 niet aan een natuurvergunning kan worden verbonden. 
      
      
    
  
  
    II. Schadevergoeding 
    
    
      9.1.
      Eisers hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. 
      
    
    
      9.2.
      In procedures als deze waarin het besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. De redelijke termijn start op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. In beginsel is de schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. 
      
    
    
      9.3.
      Het beroep is ingediend op 20 november 2020. Omdat de rechtbank meer dan twee jaar later uitspraak heeft gedaan, kent de rechtbank aan eisers schadevergoeding toe. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot een vergoeding van € 1.000,00.
      
      
        Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, geeft de rechtbank uitvoering aan de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210) en ziet de rechtbank geen aanleiding om de Staat in het geding te betrekken.
      
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      10.1.
      Het beroep is gegrond, omdat onvoldoende is onderzocht of de Hinderwetvergunning als referentiesituatie kan worden gebruikt. Hierdoor is niet duidelijk of sprake is van significante gevolgen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank ziet geen reden om het geschil finaal te beslechten, omdat het college de referentiesituatie nader zal moeten onderzoeken/onderbouwen en daarvoor nader feitelijk onderzoek nodig is en onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      10.3.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
      
      
        Het college heeft verzocht om de proceskosten te matigen, omdat op dezelfde zitting meerdere beroepen van eisers tegen verleende natuurvergunningen zijn behandeld en deze zaken deels over dezelfde problematiek gaan.  De rechtbank volgt dat standpunt niet. Hoewel er inderdaad overeenkomsten tussen de behandelde zaken zijn aan te wijzen, gaat het steeds om verschillende natuurvergunningen. De overeenkomst tussen de zaken is niet zodanig groot dat het aanleiding geeft tot matiging van de proceskosten.
      
      
    
    
      10.4.
      Verder kent de rechtbank aan eisers een schadevergoeding van € 1.000,00 toe in verband met overschrijding van de redelijke termijn. 
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 12 oktober 2020;
      - draagt het college een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 354,- aan eisers moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers;
      - veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 1.000,- aan schadevergoeding aan eisers.
      
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17 en volgende.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8281.
  
  
     ABRvS ECLI:NL:RVS:2015:2490.
  
  
     ABRvS ECLI:NL:RVS:2021:2085 en ECLI:NL:RVS:2017:768.
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2157, r.o. 12.1.