ECLI:NL:RBZWB:2020:3658, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 06-08-2020, 20/6991
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2020-08-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Opleggen last onder dwangsom wegens het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een recreatieverblijf voor nachtverblijf en/of bewoning. Verzoek om voorlopige voorziening is toegewezen.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 20/6991 GEMWT VV
    
    
    uitspraak van 6 augustus 2020 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
      [naam verzoeker], te [woonplaats verzoeker], verzoeker,
    gemachtigde: mr. A. van Wanrooij,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    In het besluit van 20 mei 2020 (bestreden besluit) heeft het college verzoeker gelast om het gebruik van zijn recreatieverblijf als nachtverblijf en/of voor bewoning te beëindigen en beëindigd te houden. 
    
    
      Verzoeker heeft daartegen bezwaar gemaakt. Ook heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het verzoek is besproken op zitting op 23 juli 2020 in Breda. Verzoeker was daarbij samen met zijn vrouw aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens het college was aanwezig M.W.F. Moll.  
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      1.	Hoe is de zaak ontstaan?  
      
    
    
      Verzoeker is eigenaar van het recreatieverblijf aan [adres recreatieverblijf] te [plaats recreatieverblijf]. 
      
        Op 9 oktober 2019 hebben twee toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Zij hebben geconstateerd dat in het recreatieverblijf aanwezig was: een woonkamer, een keuken, een toilet, een badkamer en twee slaapkamers. In de keuken stond een groot aantal levensmiddelen en in de slaapkamers stonden kasten met veel kleding. 
      
        Op 17 december 2019 heeft een hercontrole plaatsgevonden op het perceel. Tijdens die controle is door toezichthouders geconstateerd dat de situatie ongewijzigd is gebleven. De toezichthouders hebben geconstateerd dat veel persoonlijke spullen aanwezig waren in het recreatieverblijf, dat de kapstok vol met jassen hing en dat een kerstboom stond opgetuigd in de woonkamer. In de keuken stonden opnieuw veel levensmiddelen. 
    
    
    
      Het college heeft bij brief van 9 januari 2020 aan verzoeker medegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen wegens het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Verzoeker heeft daar bij brief van 29 januari 2020 op gereageerd.
    
    
    
      Op 3 mei 2020 heeft een politieambtenaar op verzoek van de gemeente Tilburg een onderzoek ingesteld naar nachtverblijf op het perceel. De politieambtenaar heeft het perceel om 03:43 uur bezocht en zag een voertuig van verzoeker op het perceel staan. Het voertuig stond achter het hek en dat hek was afgesloten. De politieambtenaar heeft daar een mutatierapport van opgesteld op 15 mei 2020.
      Op 5 mei 2020 heeft een politieambtenaar op verzoek van de gemeente Tilburg opnieuw een onderzoek ingesteld naar nachtverblijf op het perceel. Om 02:30 uur heeft de politieambtenaar het perceel bezocht en zag hij een voertuig van verzoeker op het perceel staan. Het voertuig stond achter een hek en het hek was afgesloten. Daarnaast zag de politieambtenaar licht branden in het recreatieverblijf en dat er een hond aanwezig was in het recreatieverblijf. De politieambtenaar heeft daarvan een mutatierapport opgesteld en vervolgens op 22 mei 2020 een proces-verbaal opgesteld. 
    
    
    
      In het bestreden besluit heeft het college aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd wegens handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het perceel wordt volgens het college in strijd met het bestemmingsplan gebruikt voor nachtverblijf en/of bewoning. Het college gelast verzoeker om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Indien verzoeker niet uiterlijk 1 juli 2020 aan die last voldoet, verbeurt verzoeker bij iedere constatering na 1 juli 2020 een dwangsom van € 1500,- per week met een maximum van € 4.500,-. 
    
    
    
      Verzoeker heeft daartegen bezwaar gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
    
    
    
      Het college heeft op 25 juni 2020 de begunstigingstermijn opgeschort tot drie dagen na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    2.	Wat is het standpunt van verzoeker? 
    
    
      Verzoeker heeft, samengevat, aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Volgens verzoeker blijkt uit de constateringen van de toezichthouders en de politie niet dat sprake is geweest van nachtverblijf dan wel bewoning op het perceel. Ook stelt verzoeker dat het strijdig gebruik onder het overgangsrecht valt. Verder stelt verzoeker dat de opgelegde last onder dwangsom disproportioneel is. Uit het handhavingsbeleid van de gemeente Tilburg volgt volgens verzoeker dat het college de last onder dwangsom niet had mogen opleggen en daarnaast had het college rekening moeten houden met de uitbraak van het coronavirus in combinatie met de medische toestand en leeftijd van verzoeker en zijn vrouw. Ook is de hoogte van de dwangsom volgens verzoeker disproportioneel gelet op de financiële draagkracht van verzoeker. 
    
    
    3.	Wanneer treft de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening? 
    
    
      Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
    
    
    
      Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
    
    
    
      4.	Wat is het wettelijk kader?
      
    
    De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    5.	Is er een spoedeisend belang?
    
    
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat sprake is van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening. De last onder dwangsom strekt tot het beëindigen van bewoning en/of nachtverblijf in het recreatieverblijf. Als gevolg van de uitbraak van het coronavirus zijn verzoeker en zijn vrouw vanaf 15 maart 2020 genoodzaakt om gedurende die uitbraak in het recreatieverblijf te wonen. Verzoeker en zijn vrouw behoren gelet op hun leeftijd en medische toestand tot de corona risicogroep. De huisarts heeft hen geadviseerd om in quarantaine te gaan en contact met derden te minimaliseren. Het recreatieverblijf is de enige plek waar verzoeker en zijn vrouw gedurende de uitbraak kunnen verblijven. Verzoeker en zijn vrouw hebben geen eigen woning en kunnen op dit moment niet (vier nachten of dagen per week) bij hun kinderen verblijven, zoals zij vóór 15 maart 2020 deden. Door het contact met hun (klein)kinderen bestaat de kans dat zij besmet raken met het virus. Hun kinderen komen namelijk door hun werk in contact met veel andere mensen. Eén van de zonen van verzoeker heeft bij zijn woning een aparte ruimte met eigen toegang, douche, wastafel en toilet gecreëerd. Ter zitting heeft verzoeker toegelicht dat ook daar contact met de (klein)kinderen niet kan worden vermeden. De wasmachine en de droger van zijn zoon bevinden zich immers ook in die ruimte. Bovendien is op dit moment nog niet bekend hoe lang de uitbraak van het coronavirus en de daarmee gepaard gaande gezondheidsrisico’s voor verzoeker en zijn vrouw nog gaan duren. 
    
    
    6.	Is er sprake van een overtreding? 
    
    
      6.1
      Het college is alleen bevoegd een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding.
      
      
        6.2.1
        Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden om een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
        
      
      
        6.2.2
        In bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] is aan het perceel de enkelbestemming ‘Natuur’ toegekend en de functieaanduiding ‘dagrecreatie’. Uit de planregels blijkt dat die functieaanduiding inhoudt dat de grond mede is bestemd voor dagrecreatieve voorzieningen. Dit zijn voorzieningen ten behoeve van dagrecreatief gebruik van gronden. Dagrecreatie is volgens de planregels een vorm van recreëren die zich beperkt tot één dag (zonder overnachting), dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld kamperen en dergelijke waarbij men zich voor meerdere dagen van huis begeeft. De planregels voegen daar aan toe dat onder gebruik in strijd met de bestemming in ieder geval wordt verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor nachtverblijf en/of bewoning.
      
      
        6.3.1
        Het college stelt in het bestreden besluit dat het perceel in strijd met het bestemmingplan wordt gebruikt voor wonen of nachtverblijf. Het college baseert dit standpunt op de twee controles die hebben plaatsgevonden door toezichthouders van de gemeente op 9 oktober 2019 en op 17 december 2019 en op twee controles die hebben plaatsgevonden door de politie op 3 mei 2020 en 5 mei 2020. 
      
      
        6.3.2
        Verzoeker stelt dat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Hij voert aan dat uit de controles niet blijkt dat het perceel wordt gebruikt voor bewoning en/of nachtverblijf. Verzoeker heeft zijn hoofdverblijf aan [adres hoofdverblijf] te [plaats hoofdverblijf]. Dat is de woning van één van zijn zonen. Overdag verblijft verzoeker met zijn vrouw in het recreatieverblijf. Zij overnachten bij één van hun kinderen. De voorzieningen en persoonlijke eigendommen die door de toezichthouders zijn aangetroffen, zijn toegestaan bij ieder recreatieverblijf. Daar heeft verzoeker aan toegevoegd dat de processen-verbaal van de politie summier zijn en dat de politie ‘gekleurd’ op onderzoek is gegaan. Vanuit de gemeente is aan de politie te kennen gegeven dat nachtverblijf op het perceel niet is toegestaan. Alle constateringen die erop duiden dat geen sprake is van een overtreding zijn niet opgenomen in de processen-verbaal. Overigens is het proces-verbaal dat is opgesteld naar aanleiding van de controle op 5 mei 2020, gedateerd op 22 mei 2020, terwijl het bestreden besluit van 20 mei 2020 is. Verzoeker heeft daar aan toegevoegd dat hij uit veiligheidsoverwegingen licht laat branden op het perceel als zijn honden daar overnachten. Daarnaast laat verzoeker de auto ’s nachts vaker op het perceel staan, omdat hij ook de fiets als vervoersmiddel gebruikt en zo nu en dan door zijn kinderen wordt opgehaald, aldus verzoeker. 
        
      
      
        6.4.1
        Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college niet of onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het perceel wordt gebruikt voor bewoning en/of overnachting. Uit de stukken van de toezichthouders en de politieambtenaren blijkt niet dat zij hebben geconstateerd dat het perceel is gebruikt voor bewoning dan wel nachtverblijf. Dat in het recreatieverblijf verschillende voorzieningen, levensmiddelen en kleding zijn aangetroffen, kan worden verklaard doordat verzoeker gedurende de dag aanwezig is in het recreatieverblijf. Een dergelijk gebruik van het perceel is op zichzelf niet in strijd met het bestemmingsplan. Ter zitting heeft verzoeker toegelicht dat kleding, inboedel en andere persoonlijke eigendommen in het recreatieverblijf aanwezig zijn, omdat verzoeker en zijn vrouw geen eigen huis hebben. Zij kunnen die spullen niet bij hun kinderen kwijt. Daarnaast is in het verblijf een slaapkamer gecreëerd, omdat verzoeker gelet op zijn leeftijd en medische toestand ’s middags moet rusten. Omdat verzoeker na elke maaltijd zijn tanden poetst, waren er tandenborstels aanwezig. Dat het licht in het recreatieverblijf ’s nachts aan was, dat de auto van verzoeker op het perceel stond en dat er een hond aanwezig was, betekent niet meteen dat er sprake is van overnachting en/of bewoning. Uit de rapportages blijkt niet dat de toezichthouders of politieambtenaren daadwerkelijk een persoon hebben aangetroffen in de recreatiewoning die daar aan het overnachten was. De toezichthouders of politieambtenaren hebben namelijk niet aangeklopt. Evenmin blijkt dat de toezichthouders of politieambtenaren door een raam naar binnen hebben gekeken en een persoon heeft waargenomen. Daarnaast is de voorzieningenrechter het eens met verzoeker dat een door hem gestelde vraag naar legaliseringsmogelijkheden niet zonder meer betekent dat hij daarmee erkent in overtreding te zijn. 
        
      
      
        6.4.2
        Omdat het college de overtreding van het bestemmingsplan niet aannemelijk heeft gemaakt, was het college al om die reden niet bevoegd om te handhaven. 
        
      
      
        6.5.1
        Bovendien is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet onaannemelijk is dat verzoekers beroep op het overgangsrecht een kans van slagen heeft. 
        
      
      
        6.5.2
        Op grond van het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] mag een met het bestemmingsplan strijdig gebruik worden voortgezet, wanneer dat al bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, tenzij dat gebruik al in strijd was met het vorige bestemmingsplan. Het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan ‘[naam voormalig bestemmingsplan]’, dat op 27 april 1992 in werking is getreden, luidt: “Het op het tijdstip van het van rechtskracht verkrijgen van het plan bestaande gebruik van onbebouwde gronden en bouwwerken, dat met de in het plan aangewezen bestemming in strijd is, mag worden voortgezet”. De clausule “tenzij dat gebruik al in strijd was met het vorige bestemmingsplan” is niet opgenomen in het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan. Hieruit volgt dat verzoekers beroep op het overgangsrecht slaagt als hij aannemelijk maakt dat het strijdig gebruik zich vanaf 27 april 1992 onafgebroken heeft voortgezet.  
        
      
      
        6.5.3
        
          Verzoeker is sinds 20 december 1991 eigenaar van het perceel. Hij heeft toegelicht en met stukken onderbouwd dat hij sinds de aankoop van het perceel in het weekend en gedurende vakantieperiodes op het perceel overnacht. Dit betreft gemiddeld drie nachten per week. Mede gelet op de verklaringen van familieleden van verzoeker en foto’s uit de jaren ’90, acht de voorzieningenrechter het niet onaannemelijk dat dit gebruik sinds de inwerkingtreding van het vorige bestemmingsplan in 1992 onafgebroken heeft plaatsgevonden. Het college heeft dit ter zitting beaamd. 
          
            7.	Wat is de conclusie? 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en schorst het bestreden besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. 
      
    
    
      7.2
      Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, dient het college aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
      
    
    
      7.3
      De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525, en wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    De voorzieningenrechter: 
    
      
        schorst het bestreden besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar; 
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoeker te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1050,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 6 augustus 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Indien u het niet eens bent met de uitspraak
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
  
  
    Bijlage 
    
    
      
        Wettelijk kader 
      
    
    
    1.	Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    
    
      Het is op grond van artikel 1.2, eerste lid, onder c, van de Wabo verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. 
    
    
    2.	Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]
    
    
      In bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] is aan het perceel de enkelbestemming ‘Natuur’ toegekend en de functieaanduiding ‘dagrecreatie’.
    
    
    
      In artikel 10.1.1 van de planregels staat dat de voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuur en/of het bos/de bosschages en de bijbehorende bosgroeiplaats;
      
      
        behoud, herstel en/of ontwikkeling van landschappelijke waarden en/of natuurwaarden;
      
      
        bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden, wegen en parkeervoorzieningen;
      
      
        geluidwerende voorzieningen, zoals wallen en schermen;
      
      
        water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
      
      
        extensief recreatief medegebruik;
      
      
        bouwwerken van algemeen nut.
      
    
    
    
      Artikel 10.1.2 van de planregels voegt daar aan toe: ter plaatse van de - indicatief op de plankaart aangegeven - aanduiding 'dagrecreatie' zijn de voor 'Natuur' aangewezen gronden mede bestemd voor dagrecreatieve voorzieningen, die zijn opgenomen op de bij dit bestemmingsplan gevoegde 'Lijst van dagrecreatieve voorzieningen', waarbij het volgnummer van de desbetreffende dagrecreatieve voorziening op de plankaart correspondeert met het volgnummer in de bijlage. In bijlage 7 bij de planregels wordt het perceel en het recreatieverblijf genoemd onder volgnummer 161b. 
    
    
    
      In artikel 1.50 van de planregels wordt het begrip ‘dagrecreatie’ als volgt gedefinieerd: “Een vorm van recreëren die zich beperkt tot één dag (zonder overnachting), dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld kamperen en dergelijke waarbij men zich voor meerdere dagen van huis begeeft”. 
    
    
    
      In artikel 10.5.1, onder d, van de planregels staat dat onder gebruik in strijd met de bestemming in ieder geval wordt verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor nachtverblijf en/of bewoning, voor zover dit niet is toegelaten door middel van de aanduiding 'wonen. 
    
    
    
      Artikel 29.2 van de planregels bevat het overgangsrecht gebruik: 
    
    
      
        Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
      
      
        Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a., te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
      
      
        Indien het gebruik, bedoeld onder a., na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
      
      
        Het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen het overgangsrecht van dat plan.
      
    
    
    3.	Bestemmingsplan [naam voormalig bestemmingsplan]
    
    
      In artikel 28, lid II, van de planregels staat: 
    
    
      
        Het op het tijdstip van het rechtskracht verkrijgen van het plan bestaande gebruik van onbebouwde gronden en bouwwerken, dat met de in het plan aangewezen bestemming in strijd is, mag worden voortgezet. 
      
      
        Het bestaande gebruik als bedoeld in lid II onder 1 mag worden gewijzigd in een ander met het plan strijdig gebruik, mits de afwijking van het plan naar de aard niet wordt vergroot.  
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Artikel 5:2, eerste lid, onder b, jo. artikel 5:31d van de Awb. 
  
  
     Artikel 1.2, eerste lid, onder c, van de Wabo. 
  
  
    Artikel 10.1.2 van de planregels bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]. 
  
  
    Artikel 1.51 van de planregels [naam bestemmingsplan] 
  
  
    Artikel 1.50 van de planregels [naam bestemmingsplan]. 
  
  
    Artikel 10.5.1, onder d, van de planregels [naam bestemmingsplan] 
  
  
     Artikel 29.2, onder a en d, van de planregels [naam bestemmingsplan].
  
  
     Artikel 28, lid II, onder 1, van de planregels bestemmingsplan [naam voormalig bestemmingsplan]