ECLI:NL:RVS:2024:3095, Raad van State, 31-07-2024, 202301512/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd wegens omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zonder de benodigde vergunning. Naar aanleiding van meldingen van onder andere overlast, is onderzoek ingesteld naar het gebruik van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning op 10 februari 2020 bezocht. Hun bevindingen zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport (hierna: het rapport) en een beeldverslag met daarin foto’s van de woning. Ten tijde van het huisbezoek stonden er drie personen ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen, te weten [appellant], [persoon A] en [persoon B].

202301512/1/A2
    Datum uitspraak: 31 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 januari 2023 in zaak nr. 20/6995 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd wegens omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zonder de benodigde vergunning.
    Bij besluit van 26 november 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.P. Klokkers, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Naar aanleiding van meldingen van onder andere overlast, is onderzoek ingesteld naar het gebruik van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning op 10 februari 2020 bezocht. Hun bevindingen zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport (hierna: het rapport) en een beeldverslag met daarin foto’s van de woning. Ten tijde van het huisbezoek stonden er drie personen ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen (hierna: de brp), te weten [appellant], [persoon A] en [persoon B].
    In het rapport is opgenomen dat de toezichthouders tijdens het huisbezoek één persoon in de woning hebben aangetroffen, namelijk [persoon C]. Met tussenkomst van een telefonische tolk heeft een gesprek plaatsgevonden. In het rapport staat daarover onder meer het volgende. "Gesprek met [persoon C] […] Sinds anderhalve maand woon ik op dit adres. Ik woon op dit adres met mijn zoontje, die boven in bed ligt te slapen, in Nederland wordt geholpen aan zijn doofheid. Via mijn vriend kwam ik op dit adres terecht. […] In de slaapkamer voor (bovenaan de trap naar links) verblijven mijn man, mijn kind en ik. […] In de kamer linksachter woont een mevrouw met haar man en kind. U vraagt mij of dat [persoon A] is. Ja [persoon A], haar kind en man, hebben die kamer. De andere kamer (rechtsachter, bovenaan de trap direct rechts) is van mijn zwager en zus. Zij hebben geen kinderen. Mijn man is familie van de familie van [persoon A] en [persoon B]. Wij hebben geen huurcontract. Wij betalen volgens mij ook niets voor onze kamer. [appellant] woont niet in deze woning. […] Mijn man werkt in de bouw. Hij werkt al jaren in Nederland. Mijn man heeft op veel meer andere adressen in Amsterdam gewoond. Over twee weken vertrekken wij van dit adres en dan gaan wij naar Roemenië maar het hangt wel af van wat de dokters willen. Mijn zoon is onder behandeling in Nederland. […] [appellant] ken ik wel. Hij woont niet in deze woning. Ik heb hem wel in deze woning gezien. Ik weet niet waar hij woonachtig is. […] Mijn gezin, mijn zwager en mijn zus en [persoon A] met haar man en kind wonen in deze woning en hebben elk een eigen kamer. Er wonen acht Roemeense mensen in deze woning en verder niemand. De Chinese eigenaar niet en ook [appellant] niet. […] Ik weet niet hoeveel huur de anderen betalen. Volgens mij leggen de mannen geld bij elkaar. Hoe dat precies gaat en aan wie zij betalen, dat weet ik niet."
    2.       Het college heeft op basis van de bevindingen van het onderzoek geconcludeerd dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) is omgezet of is omgezet gehouden van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte en heeft [appellant] daarbij als overtreder aangemerkt. Het college heeft daarom bij het besluit van 13 mei 2020, gehandhaafd bij het besluit van 26 november 2020, aan hem een boete opgelegd. Volgens het college werd de woning zonder omzettingsvergunning kamergewijs verhuurd aan meer dan het toegestane aantal personen, namelijk aan drie huishoudens, waarbij de wezenlijke voorzieningen werden gedeeld en waarbij geen sprake was van inwoning. Het college heeft op basis van de verklaring van [persoon C] en de waarnemingen van de toezichthouders zoals weergegeven in het beeldverslag, aannemelijk geacht dat ten tijde van het huisbezoek in een van de slaapkamers de familie [persoon A] en [persoon B] woonden, in een andere slaapkamer [persoon C] met haar gezin en in de derde slaapkamer de zus en de zwager van [persoon C]. Volgens het college is niet van doorslaggevend belang of voor de bewoonde ruimte al dan niet huur is betaald.
    3.       [appellant] is het niet eens met de besluitvorming van het college en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw heeft overtreden. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt en heeft geen aanleiding gezien om de boete te matigen.
    Hoger beroep en beoordeling
    5.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en hij heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. Hij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake was van omzetting in onzelfstandige woonruimte, dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt, dat op grond van het gelijkheidsbeginsel aan hem geen boete mocht worden opgelegd en dat, als aan hem al een boete mocht worden opgelegd, deze onevenredig hoog is. [appellant] voert hiertoe onder meer aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de personen die volgens het college in de woning woonden, niet ingeschreven stonden in de brp op het adres van de woning en dat [persoon C] slechts tijdelijk in de woning verbleef vanwege de behandeling van haar minderjarige zoon in het nabij gelegen ziekenhuis.
    5.1.    De Afdeling overweegt dat het opleggen van een bestuurlijke boete een sanctie is met een punitief karakter, wat met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234).
    5.2.    Uit de besluiten van het college volgt dat het zich op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van omzetting als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw, omdat uit de verklaring van [persoon C] en het beeldverslag blijkt dat de woning door drie huishoudens kamergewijs werd gehuurd dan wel bewoond ten tijde van de controle op 10 februari 2020. Verder heeft het college gewezen op meldingen van overlast waaruit volgens het college in ieder geval het beeld rijst van bewoning door meer dan één huishouden.
    5.3.    Niet in geschil is dat [persoon A] met haar gezin ten tijde van belang in de woning woonde en dat dit gezin tenminste één van de drie slaapkamers in gebruik had. Verder volgt uit de overgelegde huurovereenkomst dat zij samen met [appellant] de gehele woning als zelfstandige woonruimte huurde. Daarmee rest de vraag of de andere twee slaapkamers in de woning zodanig werden gebruikt dat sprake was van omzetting als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw.
    5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling kan op basis van de verklaring van [persoon C] zoals opgenomen in het rapport niet worden geconcludeerd dat de kamer waar het gezin van [persoon C] verbleef werd verhuurd. Uit deze verklaring volgt juist het tegendeel. [persoon C] heeft volgens het rapport immers naar voren gebracht dat haar gezin geen huurcontract heeft voor de kamer waar het verblijft en dat zij niet betalen voor de kamer. Uit de verklaring van [persoon C] kan evenmin geconcludeerd worden dat de derde slaapkamer, waar haar zus en zwager volgens haar verbleven, werd verhuurd. Dat [persoon C] volgens het rapport heeft verklaard dat ze niet weet hoeveel huur ‘de anderen’ betalen en dat volgens haar ‘de mannen’ geld bij elkaar leggen, is daarvoor onvoldoende. Niet duidelijk is geworden wie zij met ‘de anderen’ en ’de mannen’ heeft bedoeld, of er huur werd betaald en waarvoor er geld bij elkaar werd gelegd.
    5.5.    Met de verklaring van [persoon C] is verder onvoldoende onderbouwd dat haar gezin onderscheidenlijk haar zus en zwager de woning kamergewijs bewoonden in de zin van de Hw, zodat daarmee sprake was van omzetting als bedoeld in het bovengenoemde artikel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, is wonen in de zin van de Hw het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Dat [persoon C] heeft verklaard dat haar gezin in de woning woont, biedt onvoldoende grond voor de conclusie dat het daar woonde in de zin van de Hw. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat volgens de verklaring van [persoon C] haar gezin slechts tijdelijk in een kamer in de woning verbleef vanwege hulpverlening aan haar zoon, het die kamer niet huurde en dat de partner van [persoon C] familie is van [persoon A]. Verder stonden [persoon C] noch haar gezinsleden ingeschreven in de brp op het adres van de woning ten tijde van de controle. Verder volgt uit de omstandigheid dat [persoon C] heeft verklaard dat haar zus en haar zwager in de woning wonen, niet zonder meer dat zij daar woonden in de zin van de Hw. Uit het dossier valt namelijk niet op te maken hoe lang de zus en de zwager van [persoon C] in de woning verbleven en met welk doel. Daarbij stonden ook zij niet ingeschreven in de brp op het adres van de woning ten tijde van de controle.
    5.6.    Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het beeldverslag dan wel de meldingen, al dan niet in onderlinge samenhang bezien met de verklaring van [persoon C], grond bieden voor de conclusie dat sprake was van kamergewijze verhuur dan wel bewoning in de zin van de Hw, volgt de Afdeling dat niet. Het beeldverslag laat zien dat de drie slaapkamers ten tijde van de controle in gebruik waren, maar geeft geen blijk van waarnemingen die meer specifiek duiden op kamergewijze verhuur of langdurig hoofdverblijf. Datzelfde geldt voor de meldingen waarop het college heeft gewezen.
    5.7.    Gelet op het voorgaande heeft het college niet aangetoond dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw was omgezet in onzelfstandige woonruimte. Het college heeft daarom ten onrechte een boete aan [appellant] opgelegd wegens het overtreden van deze bepaling. De rechtbank heeft dat niet onderkend en het hoger beroep van [appellant] is gegrond. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 november 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het besluit van 13 mei 2020 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    7.       Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 januari 2023 in zaak nr. 20/6995;
    III.      verklaart het tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 26 november 2020 ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 13 mei 2020;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024
    994