ECLI:NL:RVS:2025:582, Raad van State, 17-02-2025, 202402592/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland het wijzigingsplan "Woningbouwlocatie Treurniet, verwijderen aanduiding cultuurhistorisch waardevol" (hierna: het wijzigingsplan) vastgesteld. Aan de Rodenrijseweg 7-9 in Berkel en Rodenrijs bevindt zich het voormalige mengvoederbedrijf Treurniet. Hiervan maakt een voormalige maalderij deel uit. Het gaat om een gebouw dat in het bestemmingsplan "Woningbouwlocatie Treurniet" een woonbestemming met de functieaanduiding "specifieke vorm van waarde - cultuurhistorisch waardevol" heeft gekregen. Artikel 12, lid 12.2.1, van de planregels verbiedt het zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk slopen van bouwwerk met deze functieaanduiding. Artikel 11, lid 11.2.1, biedt het college de bevoegdheid om het bestemmingsplan te wijzigen, door de bedoelde functieaanduiding te verwijderen. 
        Bond Heemschut zet zich in voor bescherming en instandhouding van cultureel erfgoed in Nederland. Zij wil dat de maalderij behouden blijft en vindt dat het college het wijzigingsplan niet had mogen vaststellen.

202402592/2/R3.
    Datum uitspraak: 17 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in verband met een ambtshalve ingesteld onderzoek naar het bestaan van aanleiding voor opheffing of wijziging van een voorlopige voorziening (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) hangende het beroep van Erfgoedvereniging Bond Heemschut, gevestigd in Amsterdam, in het geding tussen:
    Erfgoedvereniging Bond Heemschut,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 maart 2024 heeft het college het wijzigingsplan "Woningbouwlocatie Treurniet, verwijderen aanduiding cultuurhistorisch waardevol" (hierna: het wijzigingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft onder meer Erfgoedvereniging Bond Heemschut (hierna: Bond Heemschut) beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Bond Heemschut heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij uitspraak van 4 februari 2025 in zaak nr. 202402592/3/R3 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel de voorlopige voorziening getroffen dat het besluit van het college van 12 maart 2024 wordt geschorst.
    Treurniet Wonen B.V. en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld op de zitting van 11 februari 2025, waar Bond Heemschut, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], vergezeld door [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen, advocaat in Nijmegen, vergezeld door J.J. Koch, zijn verschenen. Verder is op de zitting Treurniet Wonen B.V., vertegenwoordigd door mr. K. Markerink, advocaat in Amsterdam, vergezeld door J[gemachtigde D], [gemachtigde E] en [gemachtigde F], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Voorlopig karakter
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het wijzigingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 28 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Aan de Rodenrijseweg 7-9 in Berkel en Rodenrijs bevindt zich het voormalige mengvoederbedrijf Treurniet. Hiervan maakt een voormalige maalderij deel uit. Het gaat om een gebouw dat in het bestemmingsplan "Woningbouwlocatie Treurniet" (hierna: het bestemmingsplan), dat is vastgesteld op 30 september 2021, een woonbestemming met de functieaanduiding "specifieke vorm van waarde - cultuurhistorisch waardevol" heeft gekregen. Artikel 12, lid 12.2.1, van de planregels verbiedt het zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk slopen van bouwwerk met deze functieaanduiding. Artikel 11, lid 11.2.1, biedt het college de bevoegdheid om het bestemmingsplan te wijzigen, door de bedoelde functieaanduiding te verwijderen. 
    Met de vaststelling van het wijzigingsplan heeft het college gebruik gemaakt van deze wijzigingsbevoegdheid, waardoor er niet langer een omgevingsvergunning nodig is om de maalderij te slopen.
    Bond Heemschut zet zich in voor bescherming en instandhouding van cultureel erfgoed in Nederland. Zij wil dat de maalderij behouden blijft en vindt dat het college het wijzigingsplan niet had mogen vaststellen.
    4.       Op 31 januari 2025 heeft Bond Heemschut een verzoek om voorlopige voorziening ingediend, omdat haar was gebleken dat inmiddels een melding voor het slopen van de maalderij was ingediend. Omdat niet was uitgesloten dat door sloop op zeer korte termijn een onomkeerbare situatie zou ontstaan, heeft de voorzieningenrechter bij de hiervoor genoemde uitspraak van 4 februari 2025 een ordemaatregel getroffen door het wijzigingsplan te schorsen. De voorzieningenrechter zal hieronder beoordelen of aanleiding bestaat om deze schorsing op te heffen of te wijzigen.
    Ontvankelijkheid
    5.       Het college voert aan dat het beroep van Bond Heemschut niet-ontvankelijk is. Volgens hem heeft niet Bond Heemschut, maar de Commissie Zuid-Holland van Bond Heemschut een zienswijze tegen het ontwerpplan ingediend. Voor een ontvankelijk beroep was een voorafgaande zienswijze volgens het college wel vereist, omdat het besluit geen betrekking heeft op een milieu-aangelegenheid en daarom niet valt onder de reikwijdte van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (het Verdrag van Aarhus). Verder is Bond Heemschut volgens het college geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. De statutaire doelstelling is zowel functioneel als territoriaal zo veelomvattend, dat haar belang niet rechtstreeks is betrokken bij het aangevochten besluit.
    5.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat, voor zover al zou moeten worden aangenomen dat Bond Heemschut geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht, uit de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) volgt dat in omgevingsrechtelijke zaken waarin de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb is toegepast, zoals hier aan de orde, aan belanghebbenden niet wordt tegengeworpen dat zij geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht. De voorzieningenrechter twijfelt verder op voorhand niet aan de belanghebbendheid van Bond Heemschut. Of zij, zoals het college op de zitting nog aan de orde heeft gesteld, specifiek binnen de gemeente Lansingerland feitelijke werkzaamheden verricht, acht de voorzieningenrechter niet doorslaggevend.
    5.2.    De voorzieningenrechter voegt hier aan toe dat, voor zover Bond Heemschut, zoals zij op de zitting naar voren heeft gebracht, buiten deze procedure om is verweten door het instellen van beroep misbruik van recht te hebben gemaakt, de voorzieningenrechter ambtshalve geen enkele aanwijzing ziet om aan te nemen dat het beroep wegens misbruik van procesrecht niet-ontvankelijk zal kunnen worden verklaard. Ook het indienen van het verzoek om voorlopige voorziening omdat haar was gebleken dat Treurniet op het punt stond om met de sloop van de Maalderij te beginnen, levert geen misbruik van recht op.
    Beoordeling verzoek
    6.       De gronden die Bond Heemschut in beroep tegen het wijzigingsplan heeft aangevoerd, komen er in de kern op neer dat volgens haar niet is voldaan aan de voorwaarden om toepassing te kunnen geven aan de wijzigingsbevoegdheid. Volgens haar mocht het college uit het onderzoek waarop het zich heeft gebaseerd, niet afleiden dat behoud van de maalderij niet haalbaar was. Uit die onderzoeken blijkt volgens haar juist dat transformatie van de maalderij voor een nieuwe functie technisch en financieel wel degelijk haalbaar is. Het college heeft volgens Bond Heemschut bovendien geen evenredige belangenafweging gemaakt door de financiële belangen bij sloop van de maalderij het zwaarst te laten wegen.
    6.1.    Artikel 11, lid 11.2.1, van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "Burgemeester en wethouders zijn, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening, bevoegd het plan te wijzigen, indien de wijziging betrekking heeft op:
    […]
    c. het verwijderen van de aanduiding 'specifieke vorm van waarde - cultuurhistorisch waardevol', indien uit nader onderzoek blijkt dat behoud van de maalderij niet wenselijk of haalbaar blijkt. Alvorens toepassing te geven aan deze regel winnen burgemeester en wethouders advies in bij de Commissie cultureel erfgoed;
    […]"
    6.2.    Bij toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid heeft het college beslisruimte. Anders dan Bond Heemschut betoogt, is daarvoor niet vereist dat sprake is van zwaarwegende redenen.
    6.3.    Het onderzoek dat het college aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, bestaat uit de rapporten "Second opinion Herbestemming Maalderij Treurniet te Berkel en Rodenrijs, Beoordeling behoud gevels" van Vianen Bouwadvies B.V. van 16 januari 2023 en de "Second opinion Haalbaarheid Herbestemming Vm. Maalderij Treurniet, Berkel en Rodenrijs" van Bureau Polderman B.V. van 31 augustus 2023. Het rapport van Vianen gaat in op de bouwkundige staat van de maalderij en de technische mogelijkheden om gevels daarvan, of het gehele casco, te behouden bij een transformatie. Het rapport van Polderman gaat in op de technische mogelijkheden en financiële haalbaarheid van een transformatie van de maalderij, met behoud van delen van de maalderij. Kort weergegeven is de conclusie van dit rapport dat er een mogelijkheid is om de maalderij te transformeren tot (starters)woningen, met een rendement van 1%, terwijl een rendement van zo'n 4% moet worden nagestreefd. Volgens het rapport zijn verdere besparingen denkbaar, en zou een verdere uitwerking van het voorgestelde plan moeten uitwijzen of een hoger rendement mogelijk is. Een transformatie tot een combinatie van woningen en kantoor biedt volgens het rapport ook een mogelijkheid voor een hoger rendement.
    De Commissie cultureel erfgoed heeft op 3 november 2023 een negatief advies uitgebracht, omdat volgens haar in de hiervoor genoemde rapporten is aangetoond dat haalbare mogelijkheden bestaan om het gebouw (deels) tot kantoor te herbestemmen, waarmee cultuurhistorische waarden van de maalderij behouden kunnen blijven. Sloop is volgens de commissie een ongewenste ontwikkeling.
    6.4.    Het college heeft aan het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan samengevat ten grondslag gelegd dat, mede gezien de rapporten, het transformeren van de maalderij tot (starters)woningen financieel niet haalbaar is, omdat het geschatte rendement van 1% daarvoor onvoldoende is. De behoefte aan betaalbare woningen is volgens het college groot. Het belang om voldoende woningen te realiseren heeft voor het college prioriteit boven het behouden van de maalderij met een andere functie. Het college heeft bij deze afweging betrokken dat de bouwkundige staat van de maalderij de afgelopen jaren achteruit is gegaan. Dit komt de veiligheid van de directe omgeving niet ten goede. Het college heeft hierin aanleiding gevonden om af te wijken van het negatieve advies van de Commissie Cultureel Erfgoed.
    6.5.    De voorzieningenrechter ziet geen reden om ervan uit te gaan dat het bij de voorwaarde voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, dat uit onderzoek moet zijn gebleken dat behoud van de maalderij niet wenselijk of haalbaar is, alleen kan gaan om een situatie waarin het behoud in technische zin onmogelijk is. De haalbaarheid kan ook financiële haalbaarheid omvatten, zoals het college heeft aangenomen.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht het college uit het rapport van Polderman concluderen dat een transformatie van de maalderij naar woningen financieel niet haalbaar is. Daargelaten de reactie van Treurniet op dit rapport, blijkt uit het rapport dat de voorgestelde aanpassingen aan het ontwerp tot een rendement van 1% leiden. Zoals ook in het rapport staat, kan niet worden verwacht dat een ontwikkelaar voor zo'n laag rendement de transformatie zal uitvoeren. Voor zover in het rapport staat dat er voldoende mogelijkheden zijn om het rendement te verhogen, en dat een verdere uitwerking van de plannen dat zou moeten uitwijzen, hoefde het college daarin geen basis te vinden om aan te nemen dat de transformatie toch financieel haalbaar moet worden geacht. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat het rendement aanmerkelijk hoger dan 1% zal moeten zijn om financieel haalbaar te zijn, terwijl het rapport niet concreet maakt welke maatregelen deze stijging van het rendement zouden kunnen bewerkstelligen.
    Het college heeft de beoordeling terecht beperkt tot de financiële haalbaarheid van een transformatie van de maalderij naar woningen. De maalderij was in het bestemmingsplan al uitsluitend bestemd voor wonen. De raad bedoelde daarmee dat de maalderij zou worden getransformeerd naar woningen. De wijzigingsbevoegdheid laat voor het college geen ruimte om een andere bestemming aan de maalderij toe te kennen. Daar komt bij dat de behoefte aan woningen nog altijd groot is. Het college heeft daarom het alternatief van een transformatie naar een combinatie van woningen en kantoor terecht niet betrokken bij de vraag of behoud van de maalderij financieel haalbaar is.
    6.6.    Het negatieve advies van de Commissie cultureel erfgoed is gebaseerd op de mogelijkheden voor een transformatie naar een combinatie van woningen en kantoor, die in de rapporten van Vianen en Polderman zijn geschetst. Nu het college zijn beoordeling terecht heeft beperkt tot een transformatie van de maalderij naar woningen, en het de mogelijkheden daartoe financieel onhaalbaar mocht achten, mocht het college afwijken van het negatieve advies van de commissie.
    6.7.    De voorzieningenrechter komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat er onvoldoende aanleiding is voor het vermoeden dat het wijzigingsplan in de bodemprocedure niet in stand zal kunnen blijven.
    Slotoverwegingen
    7.       Gelet hierop bestaat aanleiding om de schorsing van het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan op te heffen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    heft de bij wijze van voorlopige voorziening uitgesproken schorsing van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland van 12 maart 2024, waarbij het wijzigingsplan "Woningbouwlocatie Treurniet, verwijderen aanduiding cultuurhistorisch waardevol" is vastgesteld, op.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzieningenrechter
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2025
    727