ECLI:NL:RVS:2024:5234, Raad van State, 18-12-2024, 202105862/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht het verzoek van Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. om de aan haar opgelegde lasten onder dwangsom die zijn opgelegd ten aanzien van haar gebouw aan de Zamenhofdreef 77 in Utrecht op te heffen, gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen. WEM is eigenaar van het gebouw, dat bestaat uit 95 kamers, die gehuurd worden door studenten. Op 6 oktober 2016 en 3 januari 2017 heeft het college aan WEM verschillende lasten onder dwangsom opgelegd omdat zij zich niet hield aan verscheidene regels uit de Woningwet en het Bouwbesluit 2012 die gaan over brandveiligheid. In het besluit van 6 oktober 2016 is WEM gelast om in het gebouw: a. de brandonveilige gebruikerssituatie op te heffen; b. de vluchtwegen gangbaar te maken en gangbaar te houden; c. obstakels en objecten die de vluchtroute belemmeren te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden.

202105862/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    2.       Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. (hierna: WEM), gevestigd in Nieuwegein,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 20 juli 2021 in zaak nr. 21/346 in het geding tussen:
    WEM
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 maart 2020 heeft het college het verzoek van WEM om de aan haar opgelegde lasten onder dwangsom die zijn opgelegd ten aanzien van haar gebouw aan de Zamenhofdreef 77 in Utrecht (hierna: het gebouw) op te heffen, gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    Bij besluit van 30 december 2020 heeft college het door WEM daartegen gemaakte bezwaar, voor zover hier relevant, ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 juli 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier relevant, het door WEM daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 december 2020 gedeeltelijk vernietigd en het college opgedragen om deels een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    WEM heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    WEM heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    Bij besluit van 30 november 2021 heeft college het bezwaar van WEM gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en één van de opgelegde lasten onder dwangsom ingetrokken.
    WEM heeft gronden ingediend tegen het besluit van 30 november 2021.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 6 mei 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.M. Oskam, advocaat in Utrecht, en WEM, vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat in Velp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       WEM is eigenaar van het gebouw, dat bestaat uit 95 kamers, die gehuurd worden door studenten. Op 6 oktober 2016 en 3 januari 2017 heeft het college aan WEM verschillende lasten onder dwangsom opgelegd omdat zij zich niet hield aan verscheidene regels uit de Woningwet en het Bouwbesluit 2012 die gaan over brandveiligheid.
    1.1.    In het besluit van 6 oktober 2016 is WEM gelast om in het gebouw:
    a. de brandonveilige gebruikerssituatie op te heffen;
    b. de vluchtwegen gangbaar te maken en gangbaar te houden;
    c. obstakels en objecten die de vluchtroute belemmeren te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden.
    In het besluit van 3 januari 2017 is WEM het volgende gelast:
    1. het ongedaan maken van de illegale bouw/herstel in de vorige toestand;
    2. het beëindigen en beëindigend houden van het huisvesten van: meer dan 1 persoon per kamer in het pand Zamenhofdreef 77 en meer dan 95 bewoners in het pand Zamenhofdreef 77;
    3. het beëindigen en beëindigd houden van het gebruik van het pand Zamenhofdreef 77 ten behoeve van hotel/pension;  
    4a. het treffen van voorzieningen zoals in de gebreken lijst aangegeven;
    4b. het in stand houden van de voorzieningen die zien op tijdige alarmering, te weten de rookmelders.
    1.2.    Op 20 november 2019 heeft WEM het college verzocht om deze lasten op te heffen, omdat op dat moment al bijna drie jaar geen dwangsommen waren verbeurd. Bij besluit van 2 maart 2020 heeft het college daaraan gehoor gegeven voor zover het gaat om de lasten 1, 3 en 4a van het besluit van 3 januari 2017. Voor de overige lasten heeft het college dit geweigerd. Voor zover hier relevant, heeft het college dit besluit bij besluit van 30 december 2020 gehandhaafd. De rechtbank heeft vervolgens het besluit van 30 december 2020 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op instandhouding van last a van het handhavingsbesluit van 6 oktober 2016 en zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat die last is ingetrokken. Verder heeft de rechtbank dit besluit vanwege een motiveringsgebrek vernietigd voor zover het betrekking heeft op instandhouding van de lasten b en c van het handhavingsbesluit van 6 oktober 2016 en last 2 van het handhavingsbesluit van 3 januari 2017 en het college opgedragen om in zoverre een nieuw besluit te nemen. Ten aanzien van last 4b van het besluit van 3 januari 2017 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college mocht weigeren om deze last op te heffen. Het college heeft vervolgens op 30 november 2021 een nieuw besluit op bezwaar genomen. In dit besluit is de weigering om de lasten b en c van het besluit van 6 oktober 2016 op te heffen, in stand gelaten. Verder heeft het college in dit besluit last 2 van het besluit van 3 januari 2017 ingetrokken.
    Hoger beroep tegen de rechtbankuitspraak van 20 juli 2021
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit van 30 december 2020 bepalend.
    3.       Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de rechtbankuitspraak voor zover daarbij is geoordeeld dat het college niet goed heeft gemotiveerd waarom het de lasten b en c van het besluit van 6 oktober 2016 niet wil intrekken.
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat WEM weliswaar de afgelopen jaren geen dwangsommen heeft verbeurd ten aanzien van de lasten b en c van het besluit van 6 oktober 2016, maar dat zij de brandveiligheidsvoorschriften in het algemeen slecht naleeft. Dat geldt ook voor andere panden die in het bezit zijn van (de enig bestuurder van) WEM. Het vrijhouden van vluchtwegen is essentieel voor de brandveiligheid en daarom is het belangrijk dat de lasten b en c worden gehandhaafd. De rechtbank heeft het belang van brandveiligheid ten onrechte alleen betrokken bij haar beoordeling over de rookmelders.
    4.1.    In artikel 5:34 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) staat wanneer een bestuursorgaan bevoegd is om een opgelegde last onder dwangsom op te heffen. In deze zaak is het tweede lid van dit artikel relevant. Dit lid luidt als volgt:
    "Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd."
    4.2.    Artikel 5:34, tweede lid, van de Awb geeft aan bestuursorganen de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te heffen als de overtreder daarom verzoekt. Anders dan WEM heeft betoogd, is dit geen verplichting en hoeft deze intrekking ook niet ambtshalve te gebeuren. Een verzoek tot opheffing zal dan ook per last moeten worden beoordeeld. Een bestuursorgaan heeft daarbij beleidsruimte.
    4.3.    De Afdeling overweegt als volgt.
    Het college heeft geweigerd om de lasten b en c op te heffen, omdat WEM in het algemeen de brandveiligheidsvoorschriften slecht naleeft. Zo zijn tijdens controles van het gebouw op 2 mei 2018, 30 januari 2019 en 20 februari 2020 fietsen in de vluchtwegen aangetroffen en is toen gebleken dat een rookmelder en een branddeur waren verwijderd en een brandslanghaspel niet tijdig was gecontroleerd. Weliswaar hebben die controles niet tot invordering van dwangsommen geleid, maar hieruit blijkt volgens het college wel dat het nog steeds niet goed gesteld is met de brandveiligheid.
    Met de gegeven onderbouwing heeft het college voldoende gemotiveerd waarom het niet tot opheffing van de last is overgegaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college veel waarde mocht hechten aan het belang van brandveiligheid en dat tijdens de controles is gebleken dat in het gebouw regelmatig in strijd met brandveiligheidsvoorschriften wordt gehandeld. De Afdeling overweegt daarnaast dat het in stand laten van de lasten ook niet onredelijk bezwarend is voor WEM. WEM heeft haar stelling dat zij door de lasten moeite heeft om het gebouw te herfinancieren, niet onderbouwd. Ook de door haar gestelde omstandigheid dat zij maatregelen heeft getroffen om haar huurders ertoe te bewegen om aan de brandvoorschriften te voldoen, maakt, gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden, niet dat het college de last niet mocht handhaven. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het college niet goed heeft gemotiveerd waarom het de lasten b en c in stand wil laten.
    Het betoog slaagt.
    5.       Het hoger beroep van het college is gegrond. Dit betekent dat de rechtbankuitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het besluit van 30 december 2020, voor zover het betrekking heeft op instandhouding van de lasten b en c van het handhavingsbesluit van 6 oktober 2016, is vernietigd, en voor zover daarbij het college is opgedragen om in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    6.       WEM betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college last 4b van het besluit van 3 januari 2017 niet hoefde in te trekken. Gelet op hetgeen onder 4.3 is overwogen, slaagt dit betoog niet.
    7.       Het incidenteel hoger beroep van WEM is ongegrond.
    Beroep tegen het nadere besluit van 30 november 2021
    8.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 30 november 2021 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit bepalend.
    9.       Op 30 november 2021 heeft het college naar aanleiding van de rechtbankuitspraak deels opnieuw op het bezwaar van WEM beslist. In dit besluit heeft het college last 2 van het besluit van 3 januari 2017 alsnog ingetrokken. De lasten b en c van het besluit van 6 oktober 2016 heeft het college opnieuw gehandhaafd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    10.     Over last 2 overweegt de Afdeling dat het besluit tegemoetkomt aan het verzoek van WEM. Er bestaat daarom in zoverre geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van het besluit.
    11.     Over de lasten b en c overweegt de Afdeling dat door de gedeeltelijke vernietiging van de rechtbankuitspraak de grondslag aan dat besluit in zoverre is komen te ontvallen, zodat het wat deze lasten betreft alleen al daarom moet worden vernietigd.
    Conclusie en proceskosten
    12.     Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover daarbij het besluit van 30 december 2020, voor zover het betrekking heeft op instandhouding van de lasten b en c van het handhavingsbesluit van 6 oktober 2016, is vernietigd, en voor zover daarbij het college is opgedragen om in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Om die reden moet ook het besluit van 30 november 2021, voor zover dat ziet op de lasten b en c van het besluit van 6 oktober 2016, worden vernietigd. Het incidenteel hoger beroep van WEM is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet daarom ten aanzien van last 4b van het besluit van 3 januari 2017 worden bevestigd.
    13.     Het voorgaande betekent dat de lasten b en c van het besluit van 6 oktober 2016 en last 4b van het besluit van 3 januari 2017 in stand blijven. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 20 juli 2021 in zaak nr. 21/346 voor zover daarbij het besluit van 30 december 2020, voor zover het betrekking heeft op instandhouding van de lasten b en c van het handhavingsbesluit van 6 oktober 2016, is vernietigd, en voor zover daarbij het college is opgedragen om in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    IV.     bevestigt de rechtbankuitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;
    V.      vernietigt het besluit van 30 november 2021 van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, kenmerk 9167376, voor zover dat ziet op de lasten b en c van het besluit van 6 oktober 2016.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Huijts
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
    811