ECLI:NL:RVS:2024:3297, Raad van State, 14-08-2024, 202105761/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 7 augustus 2020 heeft de voorzitter van de Veiligheidsregio Utrecht aan [bedrijf] twee lasten onder dwangsom opgelegd. [bedrijf] exploiteert de horecabedrijven ‘de Karseboom’ en ‘Tjommies Music Bar’. Op 1 en 2 augustus 2020 is door opsporingsambtenaren vastgesteld dat in de twee horecabedrijven de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Utrecht van 15 juli 2020 werd overtreden, omdat de voorgeschreven minimale afstand van 1,5 meter tussen personen niet in acht werd genomen. De voorzitter heeft daarom bij afzonderlijke besluiten van 7 augustus 2020 aan [bedrijf] twee lasten onder dwangsom opgelegd. De lasten houden in dat per direct tijdens openingstijden van ‘de Karseboom’ en ‘Tjommies Music Bar’ alle maatregelen uit de Noodverordening nageleefd moeten worden. Op 11 december 2020 heeft de voorzitter besloten om twee verbeurde dwangsommen in te vorderen nadat tijdens controles op 23 en 29 augustus 2020 in ‘de Karseboom’ is geconstateerd dat de bezoekers niet te allen tijde 1,5 meter afstand hielden. Ook zaten niet alle bezoekers op een vaste zitplaats.

202105761/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [bedrijf], gevestigd te Amersfoort,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 14 juli 2021 in zaak nr. 20/4698 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Utrecht (lees: de voorzitter van de Veiligheidsregio Utrecht, hierna: de voorzitter).
    Procesverloop
    Bij besluiten van 7 augustus 2020 heeft de voorzitter aan [bedrijf] twee lasten onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 10 december 2020 heeft de voorzitter het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft [bedrijf] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 11 december 2020 heeft de voorzitter twee dwangsommen ten bedrage van in totaal € 2000,00 ingevorderd.
    Bij uitspraak van 14 juli 2021 heeft de rechtbank op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat het beroep tegen het besluit van 10 december 2020 zich ook richt tegen het invorderingsbesluit van 11 december 2020. De rechtbank heeft het door [bedrijf] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    De voorzitter heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2024, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de voorzitter, vertegenwoordigd door S.C. Welschen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [bedrijf] exploiteert de horecabedrijven ‘de Karseboom’ en ‘Tjommies Music Bar’. Op 1 en 2 augustus 2020 is door opsporingsambtenaren vastgesteld dat in de twee horecabedrijven de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Utrecht van 15 juli 2020 (hierna: de Noodverordening) werd overtreden, omdat de voorgeschreven minimale afstand van 1,5 meter tussen personen niet in acht werd genomen. De voorzitter heeft daarom bij afzonderlijke besluiten van 7 augustus 2020 aan [bedrijf] twee lasten onder dwangsom opgelegd. De lasten houden in dat per direct tijdens openingstijden van ‘de Karseboom’ en ‘Tjommies Music Bar’ alle maatregelen uit de Noodverordening nageleefd moeten worden. Indien [bedrijf] zich hier niet aan houdt, wordt een dwangsom van € 5000,00 per geconstateerde overtreding verbeurd, met een maximum van € 20.000,00.
    1.1.    Op 11 december 2020 heeft de voorzitter besloten om twee verbeurde dwangsommen in te vorderen nadat tijdens controles op 23 en 29 augustus 2020 in ‘de Karseboom’ is geconstateerd dat de bezoekers niet te allen tijde 1,5 meter afstand hielden. Ook zaten niet alle bezoekers op een vaste zitplaats. De voorzitter heeft de hoogte van de dwangsom verlaagd naar € 1000,00 per geconstateerde overtreding wegens de moeilijke omstandigheden voor de horeca in coronatijd. De voorzitter heeft in totaal € 2000,00 ingevorderd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de tekst van artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening de daarin opgenomen uitzondering op de afstandsregel van artikel 2.1 van de Noodverordening uitdrukkelijk beperkt tot de situatie van scholieren op de locatie van hun middelbare school (hierna: ‘middelbare scholieren’). Anders dan middelbare scholieren vanaf 18 jaar zijn middelbare scholieren tot en met 17 jaar op grond van artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening ook buiten school onderling niet aan de afstandsregel gebonden. De toelichting op de Noodverordening bevestigt dat dit de bedoeling van deze bepaling is. Er is daarom geen ruimte voor de stelling van [bedrijf] dat middelbare scholieren van 18 jaar en ouder ook buiten school geen afstand hoeven te houden op grond van artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening. Dat [bedrijf] vindt dat het niet toepassen van de 1,5 meter afstand regel bij middelbare scholieren van 18 jaar en ouder in haar horecagelegenheid maar een beperkt risico oplevert, ontslaat [bedrijf] niet van haar verplichting om, als horecaonderneming, de Noodverordening na te leven.
    De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat een overleg tussen [bedrijf] en de gemeente Amersfoort niet tot gevolg heeft dat de voorzitter het besluit van 10 december 2020 niet mocht nemen. De voorzitter moet op basis van de feiten en de toepasselijke regelgeving beoordelen of sprake is van een overtreding van de Noodverordening. Het standpunt van de gemeente Amersfoort is daarbij niet bepalend. Met betrekking tot de bestuurlijke rapportage en de onderliggende processen-verbaal die naar aanleiding van de controles op 1 en 2 augustus 2020 zijn opgesteld, heeft de rechtbank overwogen dat [bedrijf] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hetgeen in die bestuurlijke rapportage en de onderliggende processen-verbaal is weergegeven over de afstand die bezoekers hielden, onjuist is.
    Ten aanzien van de invordering van de twee dwangsommen heeft de rechtbank overwogen dat zij geen aanleiding ziet om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de opsporingsambtenaren over de situatie in de horecagelegenheden van [bedrijf] op 23 en 29 augustus 2020 en de overtredingen die zij toen hebben geconstateerd. De dwangsommen zijn terecht verbeurd. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de verbeurde dwangsommen verder te matigen dan de voorzitter al had gedaan.
    Juridisch kader
    3.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    4.       Voorafgaand aan het bespreken van de hogerberoepsgronden benadrukt de Afdeling dat de besluiten van 10 december 2020 en 11 december 2020 zijn genomen tijdens de COVID-19 crisis en de uitzonderlijke situatie die daarvan het gevolg was. Dit was een lastige en onzekere tijd voor de hele Nederlandse samenleving en dus ook voor zowel [bedrijf] en andere ondernemers als voor de voorzitter en andere bestuursorganen.
    5.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen ruimte is voor haar stelling dat de middelbare scholieren van 18 jaar en ouder geen 1,5 meter afstand hoeven te houden op grond van artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de voorzitter de lasten onder dwangsom mocht opleggen en de dwangsommen mocht invorderen. Volgens [bedrijf] is de wijze waarop zij de Noodverordening uitlegt wel juist.
    [bedrijf] voert hiertoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat middelbare scholieren van 18 jaar en ouder op school geen 1,5 meter afstand hoefden te houden en dat dit in een horecagelegenheid, zoals de Karseboom, ook niet hoefde. [bedrijf] heeft bovendien na de versoepelingen van de coronamaatregelen in juli 2020 alleen per school middelbare scholieren toegang verleend tot ‘de Karseboom’, zodat diezelfde scholieren die op school geen 1,5 meter afstand hoefden te bewaren ook in ‘de Karseboom’ samen konden komen en logischerwijs daar ook geen afstand hoefden te bewaren.
    Dat deze interpretatie van de plaatsbepaling ‘op school’ uit de Noodverordening juist is, volgt volgens [bedrijf] uit een persconferentie van de minister-president over de aangekondigde versoepelingen per 1 juli 2020. Ook hebben de opsporingsambtenaren die de processen-verbaal en bestuurlijke rapportage hebben opgesteld en een jurist en een wethouder van de gemeente Amersfoort volgens [bedrijf] hun oordeel over de interpretatie en de uitvoering van de Noodverordening in een later interview bijgesteld. Daarnaast biedt de tekst van artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening wel degelijk ruimte voor deze interpretatie.
    5.1.    De Afdeling oordeelt dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen, dat uit zowel de tekst van artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening als de toelichting bij de Noodverordening, mede gelezen in samenhang met artikel 2.2, tweede lid, onder c, van de Noodverordening volgt, dat artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening geen ruimte laat voor de interpretatie van [bedrijf] dat middelbare scholieren van 18 jaar en ouder buiten de locatie van hun school, bijvoorbeeld in ‘de Karseboom’, geen 1,5 meter afstand hoefden te houden. De persconferentie van de minister-president over de aangekondigde versoepelingen per 1 juli 2020, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders, omdat de tekst van de Noodverordening bepalend is. Daarnaast staat op de website van de Rijksoverheid naar aanleiding van de versoepelingen van 1 juli 2020 het volgende: "Jongeren tot 18 jaar hoeven onderling geen 1,5 meter afstand te houden. Dit geldt voor alle leerlingen (ongeacht leeftijd) op de middelbare scholen, die na de zomervakantie weer volledig open gaan; de 1,5 meter tussen leerling en onderwijspersoneel blijft wel van kracht." Dit komt overeen met wat in de Noodverordening staat. Dit betekent dat de middelbare scholieren van 18 jaar en ouder op grond van de Noodverordening wel degelijk 1,5 meter afstand moesten houden in ‘de Karseboom’, ook als alleen scholieren van dezelfde school in ‘de Karseboom’ aanwezig waren. Dat de opsporingsambtenaren en een jurist en wethouder van de gemeente Amersfoort hun eigen oordeel over de interpretatie van de Noodverordening later zouden hebben bijgesteld is, als dit al het geval zou zijn geweest, niet relevant voor de vraag of de voorzitter de lasten onder dwangsom mocht opleggen. De voorzitter moest op basis van de feiten en toepasselijke regelgeving beoordelen of sprake was van een overtreding van de Noodverordening.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [bedrijf] betoogt daarnaast dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [bedrijf] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hetgeen in de bestuurlijke rapportage is weergegeven onjuist is. Hiertoe voert zij aan dat in de bestuurlijke rapportage en de onderliggende processen-verbaal van de controle op 2 augustus 2020 staat vermeld dat op sommige plekken zes mensen per vierkante meter aanwezig waren, terwijl dit volgens hem fysiek helemaal niet mogelijk is. Daarnaast volgt uit een filmpje dat is gemaakt tijdens de controle op 2 augustus 2020 dat alle bezoekers een zitplaats hebben en dat alle 18-jarigen 1,5 meter afstand hebben gehouden. Ook hebben de opsporingsambtenaren niet gecontroleerd of specifiek de middelbare scholieren van 18 jaar of ouder voldoende afstand bewaarden. [bedrijf] heeft daarnaast op de zitting opgemerkt dat de voorzitter ten onrechte niet alle onderliggende processen-verbaal, waarop de bestuurlijke rapportage is gebaseerd, heeft overgelegd.
    6.1.    Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
    [bedrijf] heeft met hetgeen zij hierover, zoals weergegeven onder 6, heeft aangevoerd niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen die in de processen-verbaal en de daarop gebaseerde bestuurlijke rapportage staan vermeld onjuist zijn, noch bij de overtredingen die aanleiding waren voor het opleggen van de lasten onder dwangsom, noch bij de geconstateerde overtredingen die leidden tot het invorderingsbesluit van 11 december 2020. [bedrijf] heeft onvoldoende gemotiveerd dat de opsporingsambtenaren niet hebben gecontroleerd of de personen van 18 jaar of ouder voldoende afstand hielden. In de bestuurlijke rapportage staat vermeld dat opsporingsambtenaren steekproefsgewijs de leeftijd hebben gecontroleerd van klanten die vermoedelijk 18 jaar of ouder waren. Er is toen geconstateerd dat meerdere klanten aanwezig waren die 18 jaar of ouder waren en die niet de vereiste 1,5 meter afstand hielden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor de conclusie dat aan deze bevindingen had moeten worden getwijfeld, ook niet na het zien van het filmpje van de controle op 2 augustus 2020. Dit filmpje laat uitsluitend de situatie op 2 augustus 2020 zien en bewijst ook niet dat alle klanten van 18 jaar en ouder voldoende afstand tot elkaar hielden. Daarnaast acht de Afdeling van belang dat in de processen-verbaal concreet wordt weergegeven wat de opsporingsambtenaren in ‘de Karseboom’ en ‘Tjommies Music Bar’ hebben geconstateerd. Ook is relevant dat de overtredingen door verschillende opsporingsambtenaren zijn waargenomen en de waarnemingen van deze opsporingsambtenaren niet tegenstrijdig zijn. De stelling van [bedrijf] dat in de bestuurlijke rapportage van de controle op 2 augustus 2020 staat vermeld dat zes mensen per vierkante meter in ‘de Karseboom’ aanwezig waren, terwijl dit volgens hem niet mogelijk is, is onvoldoende voor een ander oordeel, alleen al, omdat, wat er verder ook van zij, bij twee personen binnen een vierkante meter de toen geldende afstand al evident niet meer werd gehaald.
    Het feit dat niet alle onderliggende processen-verbaal door de voorzitter zijn overgelegd, maakt het bovenstaande niet anders, omdat kan worden uitgegaan van de bestuurlijke rapportage die naar aanleiding van de processen-verbaal is opgesteld. Er is geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de inhoud van de bestuurlijke rapportage.
    De rechtbank heeft gezien het vorengaande terecht de lasten onder dwangsom en het besluit tot invordering van de dwangsommen in stand gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank  moet worden bevestigd.
    8.       De voorzitter hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.M.L. Niederer, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2024
    314-1031
     
    Bijlage
     
    Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Utrecht van 15 juli 2020
    Artikel 2.1 Verboden samenkomsten
    1.       Het is verboden een samenkomst in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behoren erf, te organiseren, te laten organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder:
    […]
    c.  maatregelen te treffen waardoor de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand tot elkaar kunnen houden;
    d.  ervoor te zorgen dat de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon, tenzij de aanwezigen op grond van artikel 2.2, tweede lid, niet verplicht zijn 1,5 meter afstand tot elkaar te houden;
    […]
    Artikel 2.2 Verbod niet houden veilige afstand
    1. Het is verboden zich in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behorend erf, op te houden zonder tot de dichtstbijzijnde persoon een afstand te houden van ten minste 1,5 meter.
    2. Het verbod is niet van toepassing:
    […]
    c. op personen in de leeftijd tot en met 17 jaar onderling, tenzij deze personen zich bevinden op een locatie van een instelling voor middelbare beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs of wetenschappelijk onderwijs;
    d. op leerlingen in het voortgezet onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs onderling op school.