ECLI:NL:RVS:2022:3517, Raad van State, 30-11-2022, 202103762/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen besloten tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van € 15.000,00. Bij besluit van 7 juni 2012 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Groningen. Het bouwplan voorziet in een verbouwing en uitbreiding van de in het pand aanwezige 17 kamers tot 13 woonruimtes met daarin in totaal 28 (onzelfstandige) kamers. De uitbreiding van het pand bestaat uit een toevoeging van een extra bouwlaag, een uitbreiding aan de achterzijde en een nieuwe indeling. Tijdens een controle op 14 mei 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen geconstateerd dat in het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] in afwijking van de omgevingsvergunning zelfstandige woonruimtes in plaats van onzelfstandige woonruimtes worden gebouwd. In het controlerapport staat onder meer dat op de derde verdieping van het pand per kamer sanitair en keukenaansluitingen aanwezig zijn.

202103762/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Groningen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 28 april 2021 in zaak nr. 20/1670 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2019 (hierna: het invorderingsbesluit) heeft het college besloten tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van € 15.000,00.
    Bij besluit van 28 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het invorderingsbesluit herroepen. De rechtbank heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en dat de op 10 april 2019 verbeurde dwangsom wordt ingevorderd tot een bedrag van € 7.500,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 7 september 2022, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Blokzijl, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 7 juni 2012 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning (hierna: de omgevingsvergunning) verleend voor het vergroten van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Groningen. Het bouwplan voorziet in een verbouwing en uitbreiding van de in het pand aanwezige 17 kamers tot 13 woonruimtes met daarin in totaal 28 (onzelfstandige) kamers. De uitbreiding van het pand bestaat uit een toevoeging van een extra bouwlaag, een uitbreiding aan de achterzijde en een nieuwe indeling.
    2.       Tijdens een controle op 14 mei 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen geconstateerd dat in het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] in afwijking van de omgevingsvergunning zelfstandige woonruimtes in plaats van onzelfstandige woonruimtes worden gebouwd. In het controlerapport staat onder meer dat op de derde verdieping van het pand per kamer sanitair en keukenaansluitingen aanwezig zijn.
    Naar aanleiding van deze controle heeft het college bij besluit van 22 mei 2018 (hierna: het dwangsombesluit) aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in afwijking van de omgevingsvergunning realiseren van zelfstandige woonruimtes in plaats van onzelfstandige woonruimtes in het pand aan de [locatie 1]. Het college heeft [appellant] gelast alle werkzaamheden aan het pand [locatie 1] in Groningen gericht op het realiseren van zelfstandige woonruimtes met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden. De dwangsom is vastgesteld op € 15.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 75.000,00. Het dwangsombesluit is in rechte onaantastbaar.
    3.       Op 16 mei 2018 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor het realiseren van zelfstandige woonruimtes in het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. Het college heeft niet tijdig op deze aanvraag beslist, waardoor de omgevingsvergunning van rechtswege aan [appellant] is verleend (hierna: de omgevingsvergunning van rechtswege). Bij brief van 18 december 2018 heeft het college [appellant] van de verlening van de omgevingsvergunning op de hoogte gesteld en aan [appellant] medegedeeld dat het besluit in werking treedt met ingang van zes weken na de verzenddatum. Tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning is door een omwonende bezwaar gemaakt.
    4.       Tijdens een controle op 10 april 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen geconstateerd dat [appellant] werkzaamheden in afwijking van de omgevingsvergunning heeft uitgevoerd. In het controlerapport van 24 april 2019 staat dat de kamers op de begane grond (kamer 1 en 2) als zelfstandige woonruimtes zijn uitgevoerd. De kamers zijn voorzien van een keuken en toilet-/badruimte. De kamers op de eerste verdieping (kamer 3 t/m 11) zijn afgesloten en daardoor niet geïnspecteerd. De kamers op de tweede verdieping (kamer 12 t/m 20) zijn met uitzondering van kamer 13 en 19 afgesloten en daardoor niet geïnspecteerd. Kamer 13 en 19 zijn voorzien van een keuken en toilet-/badruimte. De kamers op de derde verdieping (kamer 21 t/m 28) zijn met uitzondering van kamer 25 en 28 afgesloten en daardoor niet geïnspecteerd. Kamers 25 en 28 zijn voorzien van een keuken en toilet-/badruimte.
    Naar aanleiding van deze controle heeft het college in het invorderingsbesluit besloten om tot invordering van een dwangsom van € 15.000,00 over te gaan. Het door [appellant] tegen het invorderingsbesluit gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard.
    5.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college bevoegd was om tot invordering van de dwangsom over te gaan, omdat [appellant] de last heeft overtreden. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college in dit geval in de omgevingsvergunning van rechtswege in samenhang bezien met een brief van het college van 18 december 2018, reden had moeten zien om niet tot volledige invordering over te gaan. De rechtbank acht gedeeltelijke invordering daarentegen niet onredelijk, omdat [appellant] wist dat op 10 april 2019, de datum van de controle door de toezichthouder van de gemeente Leiden, de omgevingsvergunning van rechtswege nog niet onherroepelijk vaststond. De rechtbank heeft daarom het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigd. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door het bezwaar alsnog gegrond te verklaren, het invorderingsbesluit te herroepen en te bepalen dat de verbeurde dwangsom wordt ingevorderd tot een bedrag van € 7.500,00.
    Toetsingskader
    6.       Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
    Overtreding last?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om tot invordering over te gaan, omdat hij de in het dwangsombesluit opgelegde last niet heeft overtreden. Hij voert daartoe aan dat de last alleen betrekking heeft op het pand aan de [locatie 1], terwijl de werkzaamheden zijn uitgevoerd in de panden op nummer [locatie 2] en [locatie 3]. Verder voert [appellant] aan dat de overtreding van de last niet zorgvuldig en controleerbaar is vastgesteld, omdat uit de controlerapporten van 7 november 2018 en 24 april 2019 niet kan worden afgeleid dat er na het dwangsombesluit bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Maar ook als uit de controlerapporten zou kunnen worden afgeleid dat er werkzaamheden hebben plaatsgevonden, hebben deze werkzaamheden volgens [appellant] geen betrekking gehad op het realiseren van zelfstandige woonruimtes.
    7.1.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak erkend dat zowel in het invorderingsbesluit als in het dwangsombesluit wordt gesproken over vermeende illegale werkzaamheden in het pand [locatie 1]. Naar het oordeel van de rechtbank had [appellant] evenwel gelet op de aard van de werkzaamheden en de verwijzing naar de omgevingsvergunning kunnen en in redelijkheid moeten begrijpen dat de last ziet op het staken van binnen het pand, plaatselijk bekend [locatie 2], uit te voeren werkzaamheden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander oordeel hieromtrent. Daartoe overweegt de Afdeling dat de last in het dwangsombesluit ziet op het staken en gestaakt houden van alle werkzaamheden in het pand aan de [locatie 1]. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat [appellant] had kunnen en moeten begrijpen dat de last ook ziet op het staken van werkzaamheden binnen het pand aan de [locatie 2] en [locatie 3]. Daarbij mocht de rechtbank de omstandigheid betrekken dat het pand aan de [locatie 1] alle bouwlagen met ook de adressen [locatie 2] en [locatie 3] in Groningen omvat. Daarnaast wordt in het dwangsombesluit verwezen naar de omgevingsvergunning, die ziet op het vergroten van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. Verder weegt de aard van de werkzaamheden mee, die immers gericht zijn op de realisatie van zelfstandige woonruimtes, zoals omschreven in het controlerapport. . De rechtbank heeft mede in aanmerking kunnen nemen dat zowel [appellant] als het college geen consequent gebruik maken van de juiste adresgegevens voor de verschillende onderdelen van het pand. Ook heeft de rechtbank in aanmerking kunnen nemen dat uit de contacten die [appellant] voor en na de bouwstop met de afdeling vergunningverlening, toezicht en handhaving heeft gehad, niet blijkt dat voor hem feitelijk onduidelijk was in welk gedeelte van het pand geen zelfstandige woonruimtes mogen worden gerealiseerd. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat de controles [appellant] hebben bewogen om een nieuwe aanvraag in te dienen voor het gewijzigd uitvoeren van de eerdere omgevingsvergunning.
    7.2.    Voor zover [appellant] heeft gesteld dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de overtreding van de last niet zorgvuldig en controleerbaar is vastgesteld, overweegt de Afdeling het volgende.
    Het college heeft het controlerapport van 24 april 2019 aan het invorderingsbesluit ten grondslag gelegd. In het controlerapport staat dat een toezichthouder van de gemeente Groningen op 10 april 2019 heeft geconstateerd dat [appellant] werkzaamheden in afwijking van de omgevingsvergunning heeft uitgevoerd. Verder staat in het controlerapport dat de kamers op de begane grond (kamer 1 en 2) als zelfstandige woonruimtes zijn uitgevoerd. De kamers zijn voorzien van een keuken en toilet-/badruimte. De kamers op de eerste verdieping (kamer 3 t/m 11) zijn afgesloten en daardoor niet geïnspecteerd. De kamers op de tweede verdieping (kamer 12 t/m 20) zijn met uitzondering van kamer 13 en 19 afgesloten en daardoor niet geïnspecteerd. Kamer 13 en 19 zijn voorzien van een keuken en toilet-/badruimte. De kamers op de derde verdieping (kamer 21 t/m 28) zijn met uitzondering van kamer 25 en 28 afgesloten en daardoor niet geïnspecteerd. Kamers 25 en 28 zijn voorzien van een keuken en toilet-/ badruimte.
    In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college de overtreding van de last niet zorgvuldig en controleerbaar heeft vastgesteld en het college in dit geval niet op de bevindingen van de toezichthouder heeft kunnen afgaan. Zoals hiervoor onder 2 is overwogen, volgt uit het controlerapport van 16 mei 2018 dat aan het dwangsombesluit ten grondslag is gelegd, dat op de derde verdieping per kamer sanitair en keukenaansluitingen aanwezig zijn. Uit het controlerapport van 24 april 2019 volgt dat op 10 april 2019 is geconstateerd dat in twee woonruimtes op de derde verdieping inmiddels een keuken en een toilet-/badruimte zijn gerealiseerd. Gelet hierop heeft het college kunnen concluderen dat werkzaamheden in het pand hebben plaatsgevonden gericht op het realiseren van zelfstandige woonruimtes. Dat deze werkzaamheden in de periode tussen de controle op 16 mei 2018 en het dwangsombesluit van 22 mei 2018 hebben plaatsgevonden, zoals [appellant] zonder nadere onderbouwing stelt, acht de Afdeling met de rechtbank niet aannemelijk.
    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat het controlerapport van 7 november 2018 onzorgvuldig tot stand is gekomen, overweegt de Afdeling dat het college dit controlerapport niet aan het invorderingsbesluit ten grondslag heeft gelegd, waardoor eventuele onzorgvuldigheden in dat rapport niet tot een vernietiging van het invorderingsbesluit kunnen leiden.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] op 10 april 2019 de opgelegde last onder dwangsom heeft overtreden.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    8.       Gelet op het voorgaande is de dwangsom verbeurd en was het college in beginsel bevoegd om tot invordering van de dwangsom over te gaan.
    Bijzondere omstandigheden?
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er in dit geval bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college geheel van invordering van de dwangsom had moeten afzien. [appellant] stelt dat de invordering geen redelijk doel dient, omdat aan [appellant] op 18 december 2018 van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van zelfstandige woonruimtes en het college daarna bij besluit van 13 september 2019 alsnog hiervoor expliciet een omgevingsvergunning heeft verleend. Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de invordering in strijd is met het vertrouwensbeginsel. [appellant] wijst op de van rechtswege verleende omgevingsvergunning en de brief van het college van 18 december 2018 waarin staat dat het besluit na zes weken in werking treedt. [appellant] stelt dat de omstandigheid dat de vermelde datum van inwerkingtreding niet correct is, niet aan hem kan worden tegengeworpen. Ook stelt [appellant] dat de omstandigheid dat bewoners van de zelfstandige woonruimtes zich in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) hebben kunnen inschrijven, bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat het college niet tot invordering zou overgaan omdat de zelfstandige bewoning zou zijn vergund.
    9.1.    Zoals hiervoor onder 4 overwogen heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien door onder meer te bepalen dat de verbeurde dwangsom wordt ingevorderd tot een bedrag van € 7.500,00. De Afdeling zal hierna beoordelen of de rechtbank, zoals aangevoerd in hoger beroep, ten onrechte niet heeft onderkend dat het college geheel van invordering van de dwangsom had moeten afzien.
    9.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat in dit geval niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel had moeten afzien van de invordering van de verbeurde dwangsom. De Afdeling neemt daarbij het volgende in aanmerking.
    9.3.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat aan [appellant] bij besluit van 13 september 2019 alsnog een omgevingsvergunning voor het realiseren van zelfstandige woonruimtes is verleend, niet een zodanige omstandigheid is om van invordering af te zien. Dit geldt ook voor de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    9.4.    Voor zover [appellant] stelt dat de omstandigheid dat bewoners van de zelfstandige woonruimtes zich in de BRP hebben kunnen inschrijven en dit gegeven bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat het college niet tot invordering zou overgaan, overweegt de Afdeling het volgende.
    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval sprake is van een toezegging, uitlating of gedraging waaraan [appellant] het vertrouwen kon ontlenen dat het college niet tot invordering van de dwangsom zou overgaan. Dat van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan en dat het college deze vergunning bij brief van 18 december 2018, met onjuiste informatie over de inwerkingtreding, bekend heeft gemaakt, is onvoldoende om te kunnen worden gekwalificeerd als een toezegging dat het college niet tot invordering zal overgaan. Dat het college onjuiste informatie over de inwerkingtreding van die vergunning aan [appellant] heeft verschaft, doet hier niet aan af. Ook de omstandigheid dat het college door inschrijving van de bewoners in de BRP bekend was met de overtreding van de last, kan niet worden gekwalificeerd als een toezegging van het college dat wordt afgezien van invordering bij het verrichten van bouwwerkzaamheden gericht op het realiseren van zelfstandige woonruimtes.
    Gelet hierop is er geen sprake van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
    9.5.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tieleman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022
    817-964