ECLI:NL:RVS:2024:5273, Raad van State, 24-12-2024, 202302094/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Montferland aan [partij A] een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en handelen in strijd met het bestemmingsplan op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], [locatie 5], [locatie 6] in Didam. Het college heeft op 29 januari 2016 aan een aannemersbedrijf omgevingsvergunning verleend voor de bouw van twee woongebouwen met elk drie woningen op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], [locatie 5], [locatie 6] (hierna: de percelen). De woongebouwen zijn eind 2016/begin 2017 opgeleverd. Vast staat dat de woningen niet in overeenstemming met de verleende omgevingsvergunning zijn gerealiseerd. Daarom heeft [partij A], de eigenaar van de woning aan de [locatie 2], mede namens de andere eigenaren van de percelen, op 30 september 2020 een nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd om de gerealiseerde woningen en het gebruik daarvan te legaliseren.

202302094/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Didam, gemeente Montferland,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 februari 2023 in zaak nr. 22/1880 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Montferland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2022 heeft het college aan [partij A] een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en handelen in strijd met het bestemmingsplan op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], [locatie 5], [locatie 6] in Didam.
    Bij uitspraak van 20 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 november 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. van Lohuizen, advocaat in Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.G.M. Tonin, L. Bosch en J.F. Schmitz, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A], [partij B], [partij C], [partij D], [partij E], [partij F], [partij G] en [partij H], bijgestaan door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat in Nijmegen, gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 30 september 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft op 29 januari 2016 aan een aannemersbedrijf omgevingsvergunning verleend voor de bouw van twee woongebouwen met elk drie woningen op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], [locatie 5], [locatie 6] (hierna: de percelen). De woongebouwen zijn eind 2016/begin 2017 opgeleverd.
    Vast staat dat de woningen niet in overeenstemming met de verleende omgevingsvergunning zijn gerealiseerd. Daarom heeft [partij A], de eigenaar van de woning aan de [locatie 2], mede namens de andere eigenaren van de percelen, op 30 september 2020 een nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd om de gerealiseerde woningen en het gebruik daarvan te legaliseren. Het bouwplan voorziet in verschillende inpandige bouwkundige wijzigingen, zoals het plaatsen van deuren en wanden, het doorbreken van muren, en het verplaatsen van een keuken, badkamer en een slaapkamer. Ook voorziet het bouwplan in het wijzigen van het gebruik van de in 2016 als hobbyruimte en berging vergunde ruimtes. Deze ruimtes zijn nu bedoeld om te worden gebruikt als woonkamer of slaapkamer.
    Op de percelen gold ten tijde van het besluit van 3 maart 2022 het "Bestemmingsplan Buitengebied", zoals dat luidde na de op 17 oktober 2020 vastgestelde vijfde wijziging daarvan (hierna: het bestemmingsplan). De woongebouwen hebben daarin de bestemming "Wonen - Woongebouw". De woningen, zoals daarvoor in 2016 omgevingsvergunning is verleend, bestaan uit een wooneenheid en wat betreft de hobbyruimte en berging uit een inpandig bijgebouw, als bedoeld in de planregels van het bestemmingsplan. Het bouwplan is in strijd met artikel 29.2, aanhef en vierde lid, van de planregels, omdat door de gebruikswijziging van de inpandige bijgebouwen deze onderdeel zijn geworden van de wooneenheden en het volume daarvan daardoor meer dan 400 m3 bedraagt.
    Het college heeft bij besluit van 3 maart 2022 omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo. De raad van de gemeente Montferland heeft voor de verlening van die vergunning een verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
    De rechtbank heeft bij uitspraak van 20 februari 2023 het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen die uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. [appellant] woont aan de Kollenburgweg 8 in Didam. Zijn woning ligt nabij de percelen. Hij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning.
    Heeft het college incidenteel hoger beroep ingesteld?
    3.       Het college heeft in het ingediende nadere stuk te kennen gegeven incidenteel hoger beroep in te stellen. Het stuk bevat echter geen hogerberoepsgronden. Het college heeft ter zitting kenbaar gemaakt het eens te zijn met de aangevallen uitspraak en dat het stuk is bedoeld als een nadere onderbouwing van de standpunten van het college in het geval een hogerberoepsgrond van [appellant] slaagt. De Afdeling heeft het stuk als zodanig betrokken bij de beoordeling.
    Relevante wettelijke bepalingen
    4.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Heeft het college gebruik mogen maken van de door de raad van de gemeente Montferland afgegeven verklaring van geen bedenkingen?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad van de gemeente Montferland geen verklaring van geen bedenkingen had mogen afgeven aan het college. In een door de raad aangenomen motie van 11 juni 2020 zijn namelijk uitgangspunten opgenomen waaronder de raad bereid was om een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Volgens [appellant] is de afgegeven verklaring van geen bedenkingen van 3 februari 2022 niet in overeenstemming met die uitgangspunten. Hij wijst in dit kader op het risico van precedentwerking, de landschappelijke inpassing en de extra bouwmogelijkheden voor het vergunningvrij realiseren van bijbehorende bouwwerken.
    5.1.    In artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), is bepaald dat, indien sprake is van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 3˚, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, niet wordt verleend, dan nadat de raad heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben.
    De inhoud van het besluit van de raad wordt in het besluit omtrent de omgevingsvergunning verwerkt. Op grond van artikel 8:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, in verbinding met artikel 1, van bijlage 2, is een verklaring van geen bedenkingen een van beroep uitgezonderd besluit. De rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het (hoger)beroep over het besluit inzake de omgevingsvergunning.
    5.2.    De rechtbank heeft in het betoog van [appellant] terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich bij de totstandkoming van het besluit van 3 maart 2022 niet op de verklaring van geen bedenkingen van de raad heeft mogen baseren.
    De raad heeft bij de motie van 11 juni 2020 het college verzocht om medewerking te verlenen aan legalisatie van de woningen en heeft daarbij uitgangspunten opgenomen. Nadat een voorstel van het college om een verklaring van geen bedenkingen af te geven door de raad is teruggewezen vanwege het daarbij behorende inpassingsplan en het college een nieuw voorstel heeft gedaan met een aangepast inpassingsplan, heeft de raad op 14 oktober 2021 een ontwerpverklaring van geen bedenkingen afgegeven. De raad heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat aan de uitgangspunten is voldaan. Op 3 februari 2022 heeft de raad vervolgens de verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
    Het betoog slaagt niet.
    5.3.    De betogen van [appellant] over het risico van precedentwerking, de verschijningsvorm van de woongebouwen en het erf, de landschappelijke inpassing en de extra bouwmogelijkheden voor het vergunningvrij realiseren van bijbehorende bouwwerken, zal de Afdeling, gelet op wat onder 5.2 is overwogen, beoordelen als zijnde gericht tegen het besluit van 3 maart 2022, waarbij het college met gebruikmaking van de verklaring van geen bedenkingen heeft besloten tot verlening van omgevingsvergunning.
    Leidt de vergunning tot extra vergunningvrije bouwmogelijkheden en strijd met het beleid van het college?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met de verleende omgevingsvergunning de mogelijkheid om vergunningvrije bouwwerken op te richten op de percelen, niet wordt vergroot, en er in zoverre geen nadelige ruimtelijke gevolgen zijn.
    Hiertoe voert [appellant] aan dat de ruimtes die met de omgevingsvergunning van 29 januari 2016 zijn vergund als hobbyruimte/berging, vallen onder de definitie van bijbehorend bouwwerk in artikel 1 van bijlage II van het Bor. Hierdoor zouden volgens hem de oppervlakten die die ruimtes innemen op de percelen, in mindering komen op de oppervlakten die op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder f, van Bijlage II van het Bor maximaal vergunningvrij bebouwd mogen worden met bijbehorende bouwwerken. Dit is volgens [appellant] anders door de omgevingsvergunning van 3 maart 2022, omdat die ruimtes zijn vergund als primaire woonruimte en daarom niet meer in mindering komen.
    Omdat er volgens [appellant] een toename is aan vergunningvrije bouwmogelijkheden is de omgevingsverguning volgens hem ook verleend in strijd met het beleid "Herijking Ruimte voor Vernieuwing in het Buitengebied".
    6.1.    Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder f, van Bijlage II van het Bor maakt vergunningvrije bijbehorende bouwwerken mogelijk tot een bepaald percentage van het bebouwingsgebied dan wel tot een bepaalde oppervlakte daarvan. Gelet op de definitie van bebouwingsgebied in artikel 1 van bijlage II van het Bor behoort de grond onder het oorspronkelijke hoofdgebouw niet tot het bebouwingsgebied. Die grond telt dus niet mee bij de oppervlakte die maximaal vergunningvrij bebouwd mag worden met bijbehorende bouwwerken.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2122) is het oorspronkelijk hoofdgebouw volgens de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 136) in de zin van deze regeling het hoofdgebouw zoals dat ten tijde van de afronding van de bouwwerkzaamheden, overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende vergunning, is opgeleverd.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omgevingsvergunning uit 2022 geen grotere oppervlakten aan vergunningvrije bouwwerken mogelijk maakt dan de omgevingsvergunning uit 2016.
    Met de omgevingsvergunning uit 2022, zijn de oppervlakten van de woningen, zoals die in 2016 zijn vergund niet gewijzigd. De in 2016 als berging/hobbyruimte vergunde ruimtes vormen een bouwkundige eenheid met de rest van de woningen. De volledige woningen moeten daarom worden aangemerkt als de oorspronkelijke hoofdgebouwen. Dat de als berging/hobbykamer vergunde ruimtes niet als zodanig zijn gebruikt, leidt niet tot het oordeel dat de woning niet kan worden beschouwd als oorspronkelijk hoofdgebouw.
    Omdat de als hobbyruimte/berging vergunde ruimtes in 2016 zijn vergund als onderdeel van het oorspronkelijke hoofdgebouw, kunnen die ruimtes niet worden gezien als bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied. Daarom wordt er ten opzichte van de in 2016 vergunde situatie, met de omgevingsvergunning van 2022 geen verandering aangebracht in wat op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van Bijlage II van het Bor vergunningvrij mag worden gerealiseerd.
    De rechtbank is gezien het voorgaande terecht niet toegekomen aan de vraag of de omgevingsvergunning is verleend in strijd met het beleid waar [appellant] op heeft gewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft het college het college voldoende gewicht toegekend aan het risico van ongewenste precedentwerking?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de door hem gemaakte belangenafweging eraan voorbij is gegaan dat de vergunningverlening ongewenste precedentwerking heeft. Volgens [appellant] is er een in relevant opzicht gelijk geval aan de Fuukweg 2 in Didam.
    7.1.    Het college heeft bij de belangenafweging betrokken dat er, gelet op de specifieke samenloop van omstandigheden die zich in deze situatie heeft voorgedaan, wordt verwacht dat er geen precedentwerking uit zal gaan van de omgevingsvergunning. [appellant] heeft niet onderbouwd waarom zich ten tijde van het besluit van het college aan de Fuukweg een in relevant opzicht gelijke situatie voordeed. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren wegens een risico op ongewenste precedentwerking.
    Het betoog slaagt niet.
    Is met het aan de vergunning verbonden voorschrift de landschappelijke inpassing toereikend geregeld?
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woningen bij uitvoering van het landschappelijke inpassingsplan van 2 juni 2021 (hierna: het landschapsplan "plus") op een goede wijze landschappelijk zijn ingepast. Volgens [appellant] worden door de wijze van beplanting de open lijnen van het landschap doorbroken. Het landschapsplan "plus" is volgens hem ook, anders dan waarvan het college is uitgegaan, geen versterking, maar een verslechtering van de uitgangspunten die in 2012 zijn gehanteerd.
    Verder voert hij aan dat, mede vanwege de aan te brengen beplanting, het college, door de omgevingsvergunning te verlenen, strijdig gebruik van de gronden met de bestemming "Agrarisch" ten onrechte heeft gelegaliseerd.
    8.1.    Het college heeft in 2016 de omgevingsvergunning voor wonen op de percelen verleend, waarbij het zich op standpunt heeft gesteld dat de functieverandering zou moeten bijdragen aan de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit en de landschappelijke kwaliteit. Daarom is er in het kader van die vergunningverlening een landschapsplan opgesteld dat in een civielrechtelijke overeenkomst is gewaarborgd. Dit landschapsplan is niet uitgevoerd. Daarom heeft het college er nu belang aan gehecht dat een gewijzigd landschapsplan (het landschapsplan "plus") publiekrechtelijk wordt gewaarborgd. Het college heeft daarom het voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat het van de omgevingsvergunning deel uitmakende landschapsplan "plus" volledig moet worden uitgevoerd binnen één jaar na inwerkingtreding van deze vergunning en na realisatie als zodanig duurzaam in stand moet worden gehouden.
    Het standpunt van [appellant] dat met het landschapsplan "plus" te veel is afgeweken van de oorspronkelijke uitgangspunten die het college heeft gehanteerd voor de landschappelijke inpassing van de woongebouwen, is een herhaling van wat hij hierover in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is daar gemotiveerd op ingegaan en [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat is gebaseerd.
    De rechtbank heeft in wat [appellant] heeft aangevoerd verder terecht geen aanleiding gezien om het besluit op bezwaar vanwege het voorschrift over de landschappelijke inpassing niet in stand te laten. Dat het voorschrift strekt tot uitvoering van het landschapsplan "plus" betekent niet dat daarmee vergunning is verleend voor het gebruik als tuin van de gronden met de bestemming "Agrarisch". Dat gebruik is immers niet aangevraagd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzitter
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
    163-1082
     
    Bijlage
     
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […];
    bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw; […];
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […].
    Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder f,
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […];
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […];
    f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
    1°. in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m2: 50% van dat bebouwingsgebied,
    2°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
    3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
    Bestemmingsplan Buitengebied, zoals dat luidde na de op 17 oktober 2020 vastgestelde vijfde wijziging daarvan
    Artikel 1
    In deze regels wordt verstaan onder:
    […];
    x. bijgebouw: een bijbehorend bouwwerk, zijnde een bij de (bedrijfs)woning of wooneenheid behorend vrijstaand of aaneengebouwd gebouw, zoals een garage, berging of hobbyruimte niet zijnde een (tunnel)kas of daarmee gelijk te stellen bouwwerk, dat niet voor bewoning is bestemd en naar aard en omvang ondergeschikt is aan de (bedrijfs)woning of wooneenheid. Een bijgebouw kan tevens inpandig zijn;
    […];
    bd. inpandig bijgebouw: een in het, qua uitstraling en bestemming, belangrijkste deel van het hoofdgebouw ondergebracht bijgebouw (met uitzondering van de zolderruimten boven de woonruimte), waaronder tevens wordt begrepen de ruimte op de verdieping die als zodanig is aan te merken en voor zover deze ruimte niet rechtstreeks vanuit de woonruimte toegankelijk is;
    ct. woning: een gebouw dat dient voor de huisvesting van (het huishouden van) één persoon (of twee, indien er sprake is van een zelfstandige inwoningsituatie);
    […];
    cv. wooneenheid: een zelfstandige woonruimte in een bestaand of nieuw gebouw dat dient voor de huisvesting van (het huishouden van) één persoon, tot stand gekomen als gevolg van functieverandering naar wonen, waarop specifieke planologische voorwaarden van toepassing zijn;
    ct. woongebouw: een hoofdgebouw, tot stand gekomen als gevolg van functieverandering naar wonen, waarin meerdere wooneenheden ondergebracht kunnen worden en dat in geval van nieuwbouw is voorzien van een eenvoudige hoofdvorm én een enkelvoudig en beeldbepalend dakvlak;
    […].
    Artikel 29.1
    De voor 'Wonen - Woongebouw' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    […].
    Artikel 29.2
    a. Voor het bouwen van woongebouwen gelden de volgende regels:
    […];
    4. de inhoud van een wooneenheid […] bedraagt maximaal 400 m³, dan wel maximaal de bestaande inhoud tenzij anders op de verbeelding is aangegeven;
    […].