ECLI:NL:RVS:2024:4365, Raad van State, 30-10-2024, 202400987/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen. [appellant] heeft op 19 juli 2022 verzocht om het Nederlanderschap. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap, omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. De reden hiervoor is dat de politierechter hem op 11 maart 2022 heeft veroordeeld tot een maand gevangenisstraf voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaar. De rehabilitatietermijn van vijf jaar, als bedoeld in de Handleiding RWN, paragraaf 5 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN was ten tijde van het besluit van 13 juli 2023 nog niet verstreken. Volgens de staatssecretaris doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat hij in afwijking van het beleid in de Handleiding RWN het Nederlanderschap aan [appellant] zou moeten verlenen.

202400987/1/V6.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 2 januari 2024 in zaak nr. 23/2105 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2023 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
    Bij besluit van 13 juli 2023 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M. Rasul, advocaat te Assen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A. Dijcks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft op 19 juli 2022 verzocht om het Nederlanderschap. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. De reden hiervoor is dat de politierechter hem op 11 maart 2022 heeft veroordeeld tot een maand gevangenisstraf voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaar. De rehabilitatietermijn van vijf jaar, als bedoeld in de Handleiding RWN, paragraaf 5 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN was ten tijde van het besluit van 13 juli 2023 nog niet verstreken. Volgens de staatssecretaris doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat hij in afwijking van het beleid in de Handleiding RWN het Nederlanderschap aan [appellant] zou moeten verlenen.
    Oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat wegens de strafrechtelijke veroordeling van [appellant] ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3296, leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat in deze zaak geen taakstraf is opgelegd, maar een voorwaardelijke gevangenisstraf. Volgens de rechtbank hoeft de staatssecretaris in zijn beleid geen onderscheid te maken tussen een onvoorwaardelijke en een voorwaardelijke gevangenisstraf. De rechtbank heeft verder overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat de door [appellant] aangevoerde persoonlijke omstandigheden onvoldoende bijzonder zijn om in afwijking van het beleid het verzoek in te willigen of om de rehabilitatietermijn in te korten.
    Het hoger beroep
    4.       [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beleid in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Onder verwijzing naar de uitspraak van 30 augustus 2023 voert [appellant] aan dat niet elke opgelegde gevangenisstraf zo ernstig is dat deze gelijk is te stellen met een geldboete van € 810,00 of meer, en daarmee een ernstig vermoeden oplevert dat de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde. Op de zitting heeft hij dit als volgt toegelicht. Bij veel misdrijven kan de strafrechter een geldboete of taakstraf opleggen en de keuze voor een strafsoort baseert hij niet alleen op de ernst van het misdrijf, maar ook op de omstandigheden van het geval. [appellant] is first offender en volgens de oriëntatiepunten voor straftoemeting legt de strafrechter in zulke gevallen een geldboete van lager dan € 810,00 op. De strafrechter heeft echter op grond van de persoonlijke omstandigheden van [appellant] gekozen voor een voorwaardelijke gevangenisstraf. De rechtbank heeft volgens [appellant] niet onderkend dat het beleid onvoldoende oog heeft voor de omstandigheden van het geval.
    4.1.    De Afdeling heeft onder 5.2 van de uitspraak van 30 augustus 2023 geoordeeld dat het begrijpelijk is dat de staatssecretaris in het kader van de beleidsvorming een uitzondering maakt voor de gevangenisstraf. Dit betekent dat de staatssecretaris in het beleid geen onderscheid hoeft te maken naar de zwaarte van de sanctie in het geval een gevangenisstraf is opgelegd. Voor zover [appellant] aanvoert dat in veel gevallen de geldboete en de taakstraf uitwisselbaar zijn, kan dit hem niet baten, omdat de strafrechter hem geen geldboete of taakstraf heeft opgelegd, maar een gevangenisstraf. Het betoog van [appellant] faalt in zoverre.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2267, onder 3.1), moet de staatssecretaris er bij de toepassing van het beleid ter invulling van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN rekening mee houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen indien hij van dat beleid afwijkt. Volgens de Handleiding RWN, paragraaf 6 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, kan de staatssecretaris alleen omstandigheden in aanmerking nemen voor zover zij tot de conclusie leiden dat [appellant] niet langer een gevaar vormt voor de openbare orde. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat de strafrechter, gezien zijn financiële situatie, heeft besloten tot het opleggen van een gevangenisstraf in plaats van een geldboete, neemt niet weg dat [appellant] tot deze straf is veroordeeld wegens een geweldsmisdrijf en dit doet daarom niet af aan het ernstig vermoeden dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde. De door [appellant] gestelde beweegredenen van de strafrechter leggen in deze procedure daarom geen gewicht in de schaal. Daarom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet maken dat de staatssecretaris, in afwijking van zijn beleid, het verzoek had moeten inwilligen.
    5.       Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    7.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Oei
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2024
    670-1131
     
    Bijlage
     
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 9
    1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien
    a. op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk; [...]
    Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap zoals deze luidde ten tijde van het besluit van 13 juli 2023
    9-1-a. Toelichting ad artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a
    Paragraaf 5
    De vreemdeling mag in de periode van vijf jaren (de zogenaamde rehabilitatietermijn van vijf jaar) direct voorafgaande aan het verzoek om naturalisatie of optieverklaring of de beslissing daarop niet onderworpen zijn geweest aan sanctionering van een misdrijf of aan de gevolgen daarvan. Daarbij geldt het volgende:
    a. iedere vrijheidsbenemende straf of maatregel (onder meer gevangenisstraf en TBS) leidt, ongeacht de duur daarvan, tot weigering van naturalisatie of optie;
    b. iedere taakstraf leidt, ongeacht de duur daarvan, tot weigering van naturalisatie of optie, behalve als sprake is van de uitzondering genoemd in paragraaf 5.5;
    [...]
    De naturalisatie of optie wordt geweigerd, als er binnen vijf jaren voor de indiening van het verzoek dan wel het afleggen van de optieverklaring of de beslissing daarop zo’n sanctie is opgelegd. Daarbij is niet van belang:
    a. of de sanctie voorwaardelijk of onvoorwaardelijk is opgelegd;
    b. of er na het opleggen van de sanctie geheel of gedeeltelijk, of voorwaardelijk of onvoorwaardelijk, gratie is verleend.
    De naturalisatie of optie wordt ook geweigerd, als er in die periode van vijf jaar een sanctie ten uitvoer is gelegd. De sanctie is tenuitvoergelegd:
    a. ingeval van vrijheidsbenemende straf of maatregel: op de datum van invrijheidstelling;
    b. ingeval van taakstraf: op de datum waarop de taakstraf is voltooid;
    [...]
    Ook ingeval van een voorwaardelijk opgelegde straf is er sprake van een onvoorwaardelijke veroordeling, waarbij alleen de tenuitvoerlegging van de straf (of een gedeelte daarvan) onder bepaalde voorwaarden wordt opgeschort. Het voorwaardelijk opschorten van de tenuitvoerlegging van (een gedeelte van) de straf, doet niets af aan de veroordeling en daarmee aan de strafbaarheid van de daad en dader. Ook als een straf voorwaardelijk is opgelegd, is het misdrijf gepleegd en zijn daad en dader strafbaar bevonden. Voor naturalisatie is dus niet van belang of de straf voorwaardelijk of onvoorwaardelijk is opgelegd. Bij de beoordeling van het gedrag van de vreemdeling wordt gekeken naar de totale straf die is opgelegd, dus ook naar het voorwaardelijke gedeelte ervan. Daarbij is het enkele feit dat de straf (geheel of gedeeltelijk) voorwaardelijk is opgelegd, dus niet van belang en wordt ook het voorwaardelijk opgelegde gedeelte in aanmerking genomen. Het feit dat de straf voorwaardelijk is opgelegd, is wel van belang voor de rehabilitatietermijn. Er zijn twee mogelijkheden:
    a.  als de vreemdeling gedurende de proeftijd heeft voldaan aan de algemene voorwaarde dat hij zich niet wederom schuldig maakt aan een strafbaar feit, en de voorwaardelijk opgelegde straf dus niet alsnog ten uitvoer wordt gelegd, begint de rehabilitatietermijn (achteraf bezien) op het moment waarop de uitspraak of strafbeschikking onherroepelijk is geworden. Er is immers geen sprake van de tenuitvoerlegging van de straf. Als de vreemdeling gedurende de proeftijd heeft voldaan aan de bijzondere voorwaarde (bijvoorbeeld betaling van een geldsom of het verrichten van arbeid) begint de rehabilitatietermijn op het moment waarop die bijzondere voorwaarde is vervuld;   
    b. als de vreemdeling gedurende de proeftijd niet heeft voldaan aan de (algemene of bijzondere) voorwaarden, en de voorwaardelijk opgelegde straf alsnog ten uitvoer wordt gelegd, begint de rehabilitatietermijn op het moment waarop de tenuitvoerlegging van de straf is voltooid.
    Paragraaf 6
    Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium ‘ernstig gevaar voor de openbare orde’ (in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, RWN en artikel 6, vierde lid, RWN). Zij moeten door iedereen op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Deze regels vervangen de genoemde artikelen niet. Zij sluiten dus ook niet uit dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die tot gevolg hebben dat alleen maar tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen door van deze regels af te wijken. Bij de toepassing van deze regels moet men er dus altijd op bedacht zijn dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die afwijking noodzakelijk kunnen maken.
    Het is in zeer bijzondere gevallen dus mogelijk dat een naturalisatie of optie dat op grond van bovenstaande regels zou moeten worden geweigerd, toch moet worden ingewilligd of worden bevestigd. Anderzijds is het in zeer bijzondere gevallen dus ook mogelijk dat een bepaald verzoek of optie dat niet onder een van bovenstaande regels kan worden gebracht, toch moet worden afgewezen of geweigerd, omdat er ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt. Het is immers niet mogelijk om ieder individueel geval dat zich ooit zal kunnen voordoen, van te voren te voorzien en daarvoor een regel op te stellen. Een dergelijk verzoek of optie moet dan apart worden onderzocht en beoordeeld. Voor een dergelijk verzoek of optie zal dan een oplossing moeten worden gevonden die aansluit bij de algemene uitgangspunten van het beleid en bij de wél in dit hoofdstuk van de Handleiding RWN 2003 geregelde situaties. Een en ander neemt niet weg dat het voor de eenduidigheid, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van het grootste belang is dat niet snel van bovenstaande regels wordt afgeweken. Er moet zeer grote terughoudendheid worden betracht.
    Een bijzondere omstandigheid kan in het algemeen worden omschreven als een omstandigheid die wel belangrijk is, maar waaraan bij het opstellen van de regels niet of onvoldoende kon worden gedacht. Juist omdat het bijzondere omstandigheden zijn, kan niet van tevoren worden aangegeven welke omstandigheden zo bijzonder zijn dat zij tot afwijking van de regels in dit hoofdstuk moeten leiden.
    Evenmin kunnen als bijzonder worden aangemerkt omstandigheden die hebben geleid of bijgedragen tot het misdrijf, aangezien die omstandigheden, voorzover zij als verzachtende omstandigheden hebben te gelden, door de strafrechter bij diens oordeel zijn betrokken. Deze voorbeelden zijn niet-limitatief.
    Als al sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden, is het aan de vreemdeling om die zelf aan te voeren. Dat ligt niet op de weg van de burgemeester en de IND, omdat die in den regel ook geen kennis kunnen hebben van bijzondere omstandigheden. Wel ligt het op de weg van de burgemeester en de IND om naar de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden te vragen en de betekenis daarvan zonodig te onderzoeken. De vreemdeling kan op model 2.3 (bij naturalisatie) of model 1.14 (bij optie) ‘Verklaring verblijf en gedrag’ die hij bij de indiening van zijn verzoek of het afleggen van de optieverklaring bij de burgemeester invult, aangeven of er sprake is van bijzondere omstandigheden.
    De beoordeling van bijzondere omstandigheden gebeurt bij naturalisatie bij de IND, en bij optie bij de burgemeester. Die bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens leiden tot de conclusie dat de vreemdeling geen gevaar vormt voor de openbare orde. Als wel sprake is van ernstige vermoedens dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, moet naturalisatie of optie worden geweigerd. Daarvan kan bij naturalisatie niet met toepassing van artikel 10 RWN worden afgeweken.