ECLI:NL:RVS:2022:2620, Raad van State, 07-09-2022, 202107832/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd [appellant] een ontheffing te verlenen van het verbod op het rijden met motorvoertuigen op de begraafplaats Westduin. [appellant], geboren in 1938, bezoekt al meer dan 45 jaar regelmatig de gemeentelijke begraafplaats Westduin, waar zijn ouders, zus en echtgenote begraven liggen. Hierbij reed hij met zijn auto de begraafplaats op. Sinds 1 januari 2020 is de Verordening op het beheer en het gebruik van de gemeentelijke begraafplaatsen voor de gemeente Den Haag 2016 gewijzigd en is het, ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f van de Verordening, niet meer toegestaan om met motorvoertuigen op de begraafplaats te komen. De reden hiervoor is dat er door de grote hoeveelheid auto’s op de begraafplaats overlast en onveilige situaties ontstonden. [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat aan de weigering om hem een ontheffing te verlenen geen redelijke belangenafweging ten grondslag ligt.

202107832/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 november 2021 in zaak nr. 20/7799 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2020 heeft het college geweigerd [appellant] een ontheffing te verlenen van het verbod op het rijden met motorvoertuigen op de begraafplaats Westduin.
    Bij besluit van 2 november 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.B. van Heijningen, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. W.M. Logtenberg en E.J.H. den Heijer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant], geboren in 1938, bezoekt al meer dan 45 jaar regelmatig de gemeentelijke begraafplaats Westduin, waar zijn ouders, zus en echtgenote begraven liggen. Hierbij reed hij met zijn auto de begraafplaats op. Sinds 1 januari 2020 is de Verordening op het beheer en het gebruik van de gemeentelijke begraafplaatsen voor de gemeente Den Haag 2016 (hierna: de Verordening) gewijzigd en is het, ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f van de Verordening, niet meer toegestaan om met motorvoertuigen op de begraafplaats te komen. De reden hiervoor is dat er door de grote hoeveelheid auto’s op de begraafplaats overlast en onveilige situaties ontstonden. Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Verordening kan het college een ontheffing van het verbod op motorvoertuigen verlenen. Het college heeft de aanvraag van [appellant] om een ontheffing afgewezen.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de weigering van de ontheffing voldoende heeft gemotiveerd. Voorheen werden alle houders van een invalidenparkeerkaart met de auto op de begraafplaats toegelaten, dit aantal lag rond de 400. Volgens de rechtbank is aannemelijk dat als verweerder de ontheffingen waar [appellant] om heeft verzocht gaat verlenen aan personen die slecht ter been zijn, dit een groot aantal ontheffingen kan worden, waardoor het met wijziging van de verordening beoogde doel niet wordt bereikt. De terughoudendheid van het college bij de verlening van ontheffingen is dan ook begrijpelijk. Dat [appellant] zelf nooit overlast heeft ervaren wil bovendien niet zeggen dat er ook geen overlast was en het college heeft niet gesteld dat [appellant] persoonlijk verantwoordelijk was of zal zijn voor overlast.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de terughoudendheid van het college bij het verlenen van ontheffingen niet mag betekenen dat in de praktijk nooit ontheffingen worden verleend. Het college moet per geval bekijken of iemand die ontheffing aanvraagt daarvoor in aanmerking komt door middel van een belangenafweging. Het college mocht aan het belang van rust en veiligheid op de begraafplaats een zwaarwegend gewicht toekennen. Daartegenover staan de belangen van [appellant]. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de belangen voldoende heeft gewogen en in redelijkheid tot het besluit kon komen. Daarbij mocht het college van belang achten dat het voor [appellant] niet onmogelijk is geworden de begraafplaats te bezoeken, omdat er bijvoorbeeld rolstoelen en invalidenparkeerplaatsen zijn. Ten tijde van de zitting was bovendien inmiddels op advies van de bezwaarschriftencommissie een buddysysteem opgezet. [appellant] kan ook af en toe rekenen op hulp van familieleden. Het weigeren van de ontheffing levert daarom volgens de rechtbank geen strijd op met het VN-verdrag Handicap of de Wet gelijke behandeling.
    Het hoger beroep
    3.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat aan de weigering om hem een ontheffing te verlenen geen redelijke belangenafweging ten grondslag ligt. De weigering raakt hem ten diepste in zijn persoonlijke levenssfeer. Het gestelde belang van rust en orde op de begraafplaats is volgens [appellant] onvoldoende om hem een ontheffing te weigeren. Hij komt al meer dan 45 jaar twee keer per week op de begraafplaats en heeft nog nooit overlast ervaren of veroorzaakt. De rechtbank heeft overwogen dat de terughoudendheid van het college om ontheffingen te verlenen in de praktijk niet mag betekenen dat het onmogelijk is een ontheffing te krijgen en dat per geval bekeken moet worden of iemand daarvoor in aanmerking komt, maar gaat vervolgens zelf voorbij aan de bijzondere situatie en omstandigheden van hem. De gevolgen van de weigering zijn voor hem buitenproportioneel omdat hij zonder overgangsrecht na meer dan 45 jaar wordt geconfronteerd met het niet meer kunnen bezoeken van de graven. De door de rechtbank in navolging van het college van belang geachte voorzieningen zijn in zijn geval niet toereikend. Het buddysysteem is alleen doordeweeks tussen bepaalde tijden beschikbaar en van tevoren is ook gedurende die tijden niet zeker of iemand aanwezig is. Ook is hij vaak langdurig bij de graven en wil hij die tijd alleen doorbrengen. Bovendien maken zijn hoge leeftijd en medische problemen dat hij niet vooraf weet wanneer hij in staat is de graven te gaan bezoeken. Het weigeren van de ontheffing is in zijn geval daarom wel in strijd met het VN-verdrag Handicap en de Wet gelijke behandeling. Door te overwegen dat er, na het bestreden besluit, een buddysysteem is ingevoerd en de weigering daarom niet in strijd is met het VN-Verdrag of de Wet gelijke behandeling heeft de rechtbank bovendien onterecht ex nunc getoetst. [appellant] betoogt verder dat niet duidelijk is waarom zou moeten worden gevreesd voor precedentwerking. Er is tot nu toe nog maar één andere aanvraag voor een ontheffing gedaan. Het college heeft nog nooit gebruik gemaakt van de bevoegdheid. Ook kan bij personen met een ontheffing die toch overlast blijken te veroorzaken de ontheffing weer worden ingetrokken.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       Het verbod op motorvoertuigen op de begraafplaats is ingesteld op grond van het zwaarwegende belang van rust en veiligheid op de begraafplaats. Het college heeft daarbij ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Verordening de bevoegdheid een ontheffing te verlenen van het verbod. Het college heeft geen beleidsregels opgesteld voor de invulling van die bevoegdheid. Dat betekent dat in ieder afzonderlijk geval de belangen van de aanvrager moeten worden afgewogen tegen het belang van het verbod op motorvoertuigen.
    5.       De Afdeling gaat uit van de volgende persoonlijke omstandigheden en belangen. [appellant] was ten tijde van het besluit op bezwaar 82 jaar oud. Hij bezoekt de graven al meer dan 45 jaar met de auto. De graven van zijn familieleden liggen achteraan op de begraafplaats, op ongeveer 500 meter afstand van de ingang. [appellant] kan minder dan 50 meter lopen. Hij is hart- en diabetespatiënt, heeft een ICD en gebruikt incontinentiemateriaal. De spullen die hij nodig heeft voor zijn medische problemen neemt hij mee in de auto. Hij kan moeilijk gebruik maken van de hulp van instanties omdat hij nooit weet wanneer zijn gezondheidstoestand het toelaat om naar de begraafplaats te gaan. Hij gaat vaak meerdere keren per week, zowel doordeweeks als in het weekend, en besteedt daar dan veel tijd. Hij verzorgt de graven en voert gesprekken met zijn overleden dierbaren. Zijn netwerk is beperkt. Hij is alleenstaand en zijn familieleden, waaronder zijn dochter, kunnen alleen incidenteel helpen, omdat zij werken op de momenten dat de begraafplaats is geopend. [appellant] wil graag zelfstandig de graven bezoeken en daar ook alleen tijd doorbrengen, onafhankelijk van anderen en overeenkomstig zoals hij tot aan de invoering van het verbod deed.
    6.       Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de onderbouwing van het besluit niet de conclusie draagt of ondersteunt dat in dit geval moet worden gevreesd voor een zodanige precedentwerking dat het doel dat wordt nagestreefd met wijziging van de verordening niet wordt bereikt of ondergraven. De rechtbank is er met het college vanuit gegaan dat aan een groot aantal personen ontheffing zou moeten worden verleend als die wordt verleend aan [appellant] omdat hij slecht ter been is. De rechtbank en verweerder hebben daarbij in aanmerking genomen dat voor wijziging van de verordening ongeveer 400 personen met hun auto toegang tot de begraafplaats hadden. De Afdeling begrijpt dat dat aantal het gevolg was van de voorheen door verweerder gehanteerde praktijk dat iedereen met een invalidenparkeerkaart ook toegang met de auto tot de begraafplaats kreeg. De Verordening verplicht er na wijziging echter geenszins toe de bevoegdheid tot ontheffing op die wijze toe te passen. Deze laat ruimte voor een beperktere uitleg waarbij alleen het beschikken over een invalidenparkeerkaart niet voldoende is om daarvoor in aanmerking te komen. De Afdeling wijst er daarbij ook nog op dat, zoals ter zitting is gebleken, op de paden op de begraafplaats in de omgeving van de graven die [appellant] bezoekt voldoende ruimte is om de auto te parkeren zonder negatieve gevolgen voor de toegankelijkheid van de begraafplaats.
    7.       Bij de beoordeling van de evenwichtigheid van de weigering heeft de rechtbank voorts onvoldoende gemotiveerd dat [appellant] door de weigering van ontheffing de begraafplaats weliswaar niet meer zelfstandig kan bezoeken maar dat het voor hem niet onmogelijk wordt dat te doen. [appellant] is niet alleen slecht ter been is maar kampt ook met meerdere andere medische problemen, bezoekt al zeer lange tijd de begraafplaats met regelmaat, soms meerdere malen per week en brengt soms lange tijd bij voorkeur alleen bij de graven door. Aannemelijk is dat de op de begraafplaats aanwezige invalidenparkeerplaatsen en rolstoelen alleen bruikbaar zijn voor [appellant] als hij beschikt over een begeleider. [appellant] beschikt echter onweersproken niet over een sociaal netwerk waar hij een beroep op kan doen en zijn dochter is door haar werk niet vaak in de gelegenheid hem naar de begraafplaats te brengen. Dat er inmiddels een buddysysteem is ingesteld is in het geval van [appellant] onvoldoende omdat dit alleen op bepaalde tijden beschikbaar is en soms ook onaangekondigd niet beschikbaar omdat het bestaat uit vrijwilligers. Voorts levert het gebruik daarvan problemen op voor [appellant] omdat hij als gevolg van zijn gezondheidstoestand niet altijd van te voren kan plannen en afspreken wanneer hij de begraafplaats wil bezoeken. Ook brengt hij graag veel tijd alleen door bij de graven en neemt hij benodigdheden mee deze te verzorgen. Hoewel een bezoek aan de graven niet geheel onmogelijk is geworden wordt hem door de weigering van ontheffing  de mogelijkheid ontnomen om de graven te bezoeken zoals hij dat al zeer lange tijd heeft gedaan, zonder dat daar, zoals boven overwogen, het door het college ingeroepen belang bij het voorkomen van precedentwerking tegenover staat. Bovendien kan het college de ontheffing weer intrekken als daardoor wel overlast ontstaat. Het college heeft aldus onvoldoende gemotiveerd waarom het belang bij het weigeren van ontheffing in dit geval zwaarder weegt dan het belang van [appellant] bij het kunnen voortzetten van zijn bezoeken aan de begraafplaats met de auto. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het besluit op bezwaar waarbij de weigering van de ontheffing in stand is gelaten rechtmatig is.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 november 2020 gegrond verklaren. Dat besluit moet vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden vernietigd. Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de aangevallen uitspraak;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 2 november 2020, kenmerk B.3.20.1630.001/BZW0000014767, gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Langeveld-Mak
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2022
    317-1000