ECLI:NL:RBDHA:2024:16180, Rechtbank Den Haag, 09-10-2024, 24/183
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete wegens overschrijden van de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, evenredigheid.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/183 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] (h.o.d.n. [handelsnaam] ), uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A.R. Alladin).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar door verweerder opgelegde boete wegens onder meer de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft eiseres met het besluit van 4 augustus 2022 na matiging een boete van in totaal € 15.911,40 opgelegd. Met het bestreden besluit van 27 november 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete verlaagd naar € 9.340,50.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Eiseres exploiteert in [woonplaats] een melkveehouderij in de vorm van een eenmanszaak. Zij beschikt over 20,06 hectare landbouwgrond. Eiseres had in 2019 een derogatievergunning. Dat houdt in dat zij onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken (250 kg per hectare) dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan (170 kg per hectare).
    
    
      
        Wat heeft verweerder besloten?
      
    
    
    3. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft bij de onderneming van eiseres een controle gedaan op de naleving van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Er bleek dat aan een aantal voorwaarden voor derogatie voor het jaar 2019 niet werd voldaan. Verweerder heeft daarom de aan eiseres verleende derogatievergunning voor 2019 ingetrokken en eiseres van deelname voor derogatie 2023 uitgesloten. In het primaire besluit heeft verweerder eiseres bovendien een boete opgelegd (na matiging wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn) van € 15.611,40 voor het overschrijden van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 2478 kilogram. Eiseres heeft ook een boete gekregen van € 300,- voor het niet bijhouden van een inzichtelijke administratie.
    
    
      3.1.
      Vervolgens heeft verweerder in het bestreden besluit het betoog van eiseres gevolgd dat de door haar opgegeven beginvoorraad mest voor 2019 niet kon kloppen gelet op de maximale opslagcapaciteit. Verweerder is daarom uitgegaan van de lagere door eiseres genoemde voorraad van 680 ton rundveedrijfmest. Uitgaande van die beginvoorraad heeft verweerder vastgesteld dat eiseres de reguliere gebruiksnormen dierlijke meststoffen heeft overschreden met 1435 kilogram stikstof en haar op die grond een (gematigde) boete opgelegd van € 9.040,50. De boete van € 300,- voor het niet bijhouden van een inzichtelijke administratie en de intrekking en uitsluiting van de derogatievergunning heeft verweerder gehandhaafd. 
      
      
        
          Wat vinden partijen in beroep?
        
      
      
      4. Eiseres constateert dat verweerder in het bestreden besluit toegeeft dat eiseres de verhoogde gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet heeft overschreden. Desondanks houdt verweerder vast aan intrekking van de derogatievergunning, omdat eiseres niet zou hebben voldaan aan een drietal voorwaarden. 
      
        Het gaat om het doen van een onjuiste voorraadopgave mest in het formulier Aanvullende Gegevens landbouwbedrijven (AGL) en het niet voeren van een inzichtelijke administratie van de melkproductie en van de gehouden schapen. 
        Eiseres geeft toe dat zij een aantal gegevens niet tijdig, correct of volledig heeft vastgelegd in haar administratie. De gegevens zijn echter tijdens de controle aangevuld en alsnog overgelegd. De overtreding heeft verder geen schade veroorzaakt aan het milieu, omdat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Eiseres vindt daarom dat verweerder had moeten volstaan met een waarschuwing.
        Verweerder stelt ten onrechte dat het doen van een correcte voorraadopgave mest een voorwaarde is voor het in stand blijven van de derogatievergunning. Nergens in de door verweerder aangehaalde artikelen uit de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm) blijkt dat de derogatievergunning op die grond kan worden ingetrokken. Dat geldt ook voor het niet bijhouden van een inzichtelijke administratie over de melkproductie en het aantal gehouden schapen.
        Eiseres ziet de intrekking van de derogatievergunning en de boete beide als punitieve sancties welke niet in verhouding zijn met de begane overtreding. Eiseres wijst voor haar betoog over evenredigheid naar een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022. Daarin achtte de rechtbank het niet evenredig dat bij een overtreding die bestaat uit overtreding van de verhoogde norm bij derogatie, voor het bepalen van de boete het economisch voordeel wordt bepaald op basis van de reguliere gebruiksnorm.
      
      
      5. In het verweerschrift wijst verweerder op het boetebeleid 2019 waarin is vastgesteld dat als aan meerdere derogatievoorwaarden niet is voldaan, de derogatievergunning wordt ingetrokken. Eiseres heeft de controle op de derogatie en de gebruiksnormen door verweerder bemoeilijkt door een verkeerde voorraadopgave in de AGL te doen. Dat vindt verweerder een ernstige overtreding. Omdat de gebruiksnorm nu niet gecontroleerd kan worden is ook niet vast te stellen of er schade voor het milieu is geweest doordat er te veel mest is uitgereden.
      
        Het klopt niet dat eiseres de administratiegegevens na de controle nog aangevuld heeft. Het betreffen ook gegevens die dagelijks bijgehouden moeten worden waardoor het niet mogelijk is om ze achteraf aan te vullen. De diertelkaarten die eiseres op verzoek van de inspecteur opmaakte, heeft zij niet juist ingevuld. Ook daarmee is de controle van de gebruiksnormen bemoeilijkt en is niet vast te stellen of er schade aan het milieu heeft plaatsgevonden.
        Verweerder geeft aan dat in artikel 24, derde lid, aanhef en onder b, van de Urm is opgenomen dat de verhoogde gebruiksnormen alleen van toepassing zijn als voldaan wordt aan alle voorwaarden uit artikel 25, 25c, 27 en 27a van de Urm. 
        Verweerder werpt het eiseres tegen dat niet is voldaan aan drie derogatievoorwaarden (correcte voorraadopgave in AGL, bijhouden inzichtelijke administratie inzake melkproductie en bijhouden inzichtelijke administratie omtrent gehouden schapen). 
        Verweerder gaat er op grond van artikel 27c van de Urm van uit dat als niet aan een van deze voorwaarden wordt voldaan, de derogatie niet van toepassing is en daarom ingetrokken dient te worden.
        Tot slot is verweerder van mening dat de opgelegde boete een geschikt en noodzakelijk middel is dat in het geval van eiseres ook evenredig is. De uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant waar eiseres naar verwijst is geen gelijk geval. 
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      6. De rechtbank stelt vast dat eiseres tegen het intrekken van haar derogatievergunning 2019 en het weigeren van derogatie voor 2023 beroep heeft ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) dat tot kennisneming daarvan in eerste en enige aanleg bevoegd is. De gronden van eiseres die gaan over het intrekken dan wel weigeren van een derogatievergunning blijven daarom onbesproken. De gronden van het beroep bij de rechtbank zien alleen op de bestuurlijke boete wegens overschrijden van de gebruiksnormen.
      7.  Eiseres vindt de hoogte van de boete niet evenredig en vindt dat deze moet worden gematigd. In de volgens eiseres vergelijkbare zaak achtte rechtbank Zeeland-West-Brabant in rechtsoverweging 3.16 het niet evenredig dat bij een overtreding die bestaat uit overschrijding van de derogatienorm van 230 kg/ha voor het bepalen van de boete het economisch voordeel wordt bepaald op basis van de gebruiksnorm van 170 kilogram. In die visie zou reeds een geringe overschrijding van de derogatienorm immers leiden tot een aanzienlijk economisch voordeel, terwijl er bij een beduidend lagere investering zou zijn voldaan aan de derogatienorm en er in dat geval in het geheel geen overtreding zou zijn geweest, aldus rechtbank Zeeland-West-Brabant. Volgens eiseres is haar zaak vergelijkbaar met de zaak waarover rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft geoordeeld.
      Ter zitting heeft eiseres haar betoog aangevuld door te verwijzen naar pagina 45 van het boetebeleid 2019. Daarin is opgenomen dat de boete wordt gematigd met 50% als het bedrijf mest heeft aangevoerd en de fosfaatproductie kleiner is dan de fosfaatruimte. Hoewel eiseres geen mest heeft aangevoerd voldoet zijn wel aan het tweede criterium. Daarmee zou een matiging van de boete volgens eiseres wel redelijk zijn. 
      
      8. In de zaak waarover de rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft geoordeeld, werd een beroep gedaan op matiging (mede) wegens het ontbreken van financiële draagkracht en het ontbreken van verwijtbaarheid. In deze zaak is door eiseres niet gesteld dat zij niet de financiële draagkracht heeft om de boete te voldoen. Evenmin is door eiseres betoogd dat haar geen verwijt van de overtredingen gemaakt kan worden. Alleen al in dat opzicht is de zaak waarover rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelde niet te vergelijken met deze zaak. 
      
        Bovendien is de boete die aan eiseres is opgelegd niet alleen het gevolg van het verkeerd doorgeven van de mestvoorraad, maar ook door het niet bijhouden van een inzichtelijke administratie inzake melkproductie en gehouden schapen. De hogere boete is het gevolg van de ingetrokken derogatie. Derogatie is de uitzondering op de hoofdregel, waarbij geldt dat degene die wil deelnemen aan de derogatie aan de voorwaarden voor derogatie moet voldoen. In deze zaak heeft eiseres op meerdere onderdelen niet voldaan aan de voorwaarden. Ook in dat opzicht is de zaak van eiseres niet te vergelijken met de zaak waarover rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft geoordeeld. 
        Ter zitting heeft verweerder voorts terecht gewezen op de uitspraak van het CBB van 23 juli 2024. Daarin heeft het CBB in rechtsoverweging 5.2 overwogen dat verweerder met de vaststelling van de (gefixeerde) boetebedragen er al rekening mee heeft gehouden dat het economisch voordeel feitelijk (veel) lager kan zijn. Het betoog van eiseres dat de opgelegde boete niet evenredig is, omdat reeds een geringe overschrijding van de (verhoogde) derogatienorm kan leiden tot de aanname van een aanzienlijk economisch voordeel, kan daarom niet slagen. 
      
      
      9. Ook de ter zitting door eiseres opgeworpen matigingsgrond van pagina 45 van het boetebeleid 2019 kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. Zoals verweerder ter zitting benadrukte, voert eiseres geen mest aan en heeft zij zich bovendien schuldig gemaakt aan frauduleus handelen, zodat ook om die reden geen plaats is voor het toepassen van die matigingsgrond. Dit handelen van eiseres maakt ook dat haar betoog dat de overtreding geen schade heeft veroorzaakt aan het milieu en dat zij er geen financieel gewin uit heeft behaald niet gecontroleerd worden.
      
      10. De rechtbank ziet dan ook geen redenen tot matiging en het betoog dat de boete onevenredig is en op die grond (verder) gematigd moet worden, slaagt dus niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.C. Laagland, voorzitter, en mr. G.P. Kleijn en mr. P.T. Heblij, leden, in aanwezigheid van mr. A. Badermann, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     ECLI:NL:RBZWB:2022:3853
  
  
     Zie vorige voetnoot.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2024:500