ECLI:NL:RBNHO:2021:4585, Rechtbank Noord-Holland, 28-04-2021, AWB - 19 _ 5525
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wob – Sms- en WhatsAppberichten ten onrechte niet betrokken in zoekslagen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 19/5525 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 28 april 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigden: mr. T. Blom, mr. J.P.P. Latour),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem,  verweerder
    (gemachtigden: mr. T.J.H. van Tienen, M. Rozendaal, R. Barwari).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 8 juni 2018 (primair besluit 1) heeft verweerder het verzoek van eiser in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.
    
    
    
      Bij het aanvullend besluit van 19 februari 2019 (primair besluit 2) heeft verweerder een inventarislijst gevoegd, waarbij per document is aangegeven of en zo ja, en in hoeverre documenten openbaar zijn.
    
    
    
      In het besluit van 30 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser (deels) gegrond verklaard en een aantal documenten alsnog verstrekt, met uitzondering van de daarin genoemde namen.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eiser heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser heeft bij brief van 20 april 2018 bij verweerder een verzoek op grond van de Wob gedaan. Het verzoek betreft alle bestuurlijke informatie die gaat over of betrekking heeft op:
    - de ruimte gelegen op de eerste verdieping van het pand aan de Grote Markt 16 te Haarlem, alwaar het museum De Hallen Haarlem zich bevindt;
    - de ruimte gelegen op de eerste verdieping van het pand aan de Grote Houtstraat 1A en 1B te Haarlem, alwaar het museum De Hallen Haarlem zich bevindt. 
    
    2. Op de hoorzitting naar aanleiding van het bezwaar zijn afspraken tussen partijen gemaakt, inhoudend dat verweerder een nadere zoekslag zou uitvoeren en een inventarislijst zou opstellen van de aangetroffen documenten. Op 13 november 2018 is die lijst aan eiser gezonden. Eiser heeft vervolgens laten weten al die documenten te willen ontvangen. Daarop heeft verweerder het besluit van 19 februari 2019 genomen. 
    
    3. Verweerder heeft ruim 100 documenten gevonden, die volgens verweerder binnen de reikwijdte van het verzoek vallen. Van die documenten is een deel geheel openbaar, een ander deel deels en een deel helemaal niet openbaar gemaakt. 
    
    4. Verweerder heeft de (gedeeltelijke) weigering documenten openbaar te maken gebaseerd op verschillende weigeringsgronden. De rechtbank zal eerst de beroepsgronden bespreken die samenhangen met de gehanteerde weigeringsgronden. Daarna zal de rechtbank de overige beroepsgronden bespreken. Allereerst begint de rechtbank met een overweging over de omvang van het geding. 
    
    
      
        Omvang van het geding
      
    
    5. Eiser heeft in bezwaar kenbaar gemaakt met welke door verweerder gehanteerde weigeringsgronden hij het niet eens is. Daarbij heeft eiser bepaalde documenten genoemd. Verweerder is vervolgens in het bestreden besluit ingegaan op deze door eiser genoemde documenten. In beroep heeft eiser opnieuw per beroepsgrond aangegeven welke documenten er volgens hem ten onrechte zijn geweigerd openbaar te maken. Ter zitting is namens eiser aangevoerd dat het eiser nog steeds te doen is om alle niet volledig openbaar gemaakt stukken en dat niet bedoeld is het beroep te beperken tot bepaalde documenten. Hoewel het eiser vrij staat om een breed verzoek in te dienen bij verweerder, ligt het naar het oordeel van de rechtbank vervolgens wel op de weg van eiser om na gedeeltelijke openbaarmaking duidelijk te maken (in bezwaar en beroep) met welke weigeringen eiser het niet eens is. Op die manier kan verweerder een besluit voldoende concreet motiveren en kan de rechtbank een gedegen beoordeling uitvoeren. Door in bezwaar specifiek een aantal documenten te benoemen mocht verweerder er vanuit gaan dat het eiser alleen daar nog om te doen was. Nu ook de rechtbank uitspraak doet op basis van de gronden van beroep en ook daarin door eiser een schifting is gemaakt, kan een ter zitting aangevoerde beroepsgrond, dat het nog steeds gaat om alle documenten, niet alsnog leiden tot een volledige toetsing van alle documenten. De rechtbank zal zich bij de beoordeling van het beroep beperken tot de door eiser in de beroepsgronden specifiek genoemde documenten. 
    
    
      
        Weigeringsgrond gelegen in artikel 11 van de Wob
      
    
    
    
      
        Standpunt eiser
      
    
    6. Eiser voert aan dat een groot deel van de stukken die volledig zijn geweigerd, alsmede stukken met weggelakte passages geen intern beraad lijken te zijn en evenmin persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Daarnaast rekt verweerder de definitie van persoonlijke beleidsopvatting te veel op volgens eiser. Documenten en correspondentie over verbouwingen, het gebruik en de verkoop van de ruimte gelegen op de eerste verdieping van het pand aan de Grote Houtstraat 1A en 1B hebben volgens eiser niets te maken met beleidsvoorbereiding of uitvoering. 
    
      Document 90 is een lege e-mail, maar eiser acht onaannemelijk dat de e-mail geen inhoud heeft, hij vermoedt dat het gewist is. Daarnaast betreft het een chronologisch overzicht; dat kan geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
      Eiser voert verder aan dat verweerder de documenten 77a, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 79 (de rechtbank leest: 97) ten onrechte heeft geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob, omdat deze documenten niet voor intern beraad zijn opgesteld en ook geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, omdat de documenten 64 en 77 niet voor intern beraad zijn, zoals ook in het advies van de bezwaarcommissie is erkend.
    
    
    
      
        Standpunt verweerder 
      
    
    7. Eiser gaat er volgens verweerder aan voorbij dat het begrip ‘bestuurlijk’ in de zin van artikel 3 van de Wob ziet op het openbaar bestuur in al zijn facetten. De gemeente Haarlem is eigenaar van de bovenetage van de Verweyhal en reeds daarom is sprake van een bestuurlijke aangelegenheid. Zou het niet om een bestuurlijke aangelegenheid gaan, dan zouden de verzochte documenten ook buiten de reikwijdte van de Wob vallen. 
    
      Met betrekking tot het chronologisch overzicht dat bij document 90 is gevoegd, stelt verweerder dat dit wel persoonlijke beleidsopvattingen bevat, zoals persoonlijke kwalificaties van bepaalde gebeurtenissen. De feiten en beleidsopvattingen zijn zodanig verweven dat het document niet voor openbaarmaking in aanmerking komt.
      De vergelijking die eiser maakt tussen de documenten 78 en verder enerzijds, en 64 en 77 anderzijds gaat volgens verweerder niet op omdat 64 en 77 documenten met correspondentie betreft buiten de kring van de overheid. Verweerder heeft toegelicht dat correspondentie met advocaten daarentegen valt onder intern beraad, omdat zij tot taak hebben het belang van de gemeente te behartigen. Document 79 gaat niet over bezoekersaantallen, maar over de plattegronden inzake de vloer. Het document houdt verband met de juridische procedure en komt daarom niet voor openbaarmaking in aanmerking.
    
    
    8. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      8.1
      
        Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wob wordt verstaan onder 
        (b.) bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan, onder 
        (c.) intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid en onder 
        (f.) persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
      
      
    
    
      8.2
      Eiser heeft ten aanzien van met name de documenten genummerd 77a tot en met 84 en 97 aangevoerd dat deze ten onrechte zijn geweigerd met een beroep op artikel 11 van de Wob. 
      
    
    
      8.3
      De rechtbank stelt vast dat het document genummerd 77a volgens het bij het besluit van 19 februari 2019 gevoegde overzicht bij eiser ‘reeds bekend’ is. Het document genummerd 78 is bij het bestreden besluit alsnog verstrekt, met weglakking van persoonsgegevens. Verweerder heeft deze stukken dan ook niet (geheel of gedeeltelijk) geweigerd openbaar te maken met een beroep op artikel 11 van de Wob. Deze documenten blijven bij de bespreking dan ook buiten beschouwing.
      
    
    
      8.4
      De documenten genummerd 79, 80, 82 en 97 betreffen correspondentie tussen verweerder en zijn advocaat over procedures en de daarin in te nemen standpunten. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is een advies van een advocaat over mogelijke procedures en de daarin in te nemen standpunten en te volgen tactieken, naar zijn aard bestemd voor intern beraad (ABRvS 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1708 en ABRvS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:496). Verweerder heeft daarom openbaarmaking terecht geweigerd.
      
    
    
      8.5
      Van de documenten 81, 83 en 84 heeft de rechtbank vastgesteld dat deze zwartgelakte passages met persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die bedoeld zijn voor intern beraad. De verstrekking van deze stukken heeft verweerder daarom terecht geweigerd.
      
    
    
      8.6
      Eiser heeft ter zitting nog aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 11, tweede lid, van de Wob, waarin is neergelegd dat over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. De rechtbank laat deze beroepsgrond buiten beschouwing wegens strijd met de goede procesorde. Door deze beroepsgrond eerst ter zitting aan te voeren, is verweerder de mogelijkheid ontnomen daarop een onderbouwde inhoudelijke reactie te geven. Deze beroepsgronden treffen daarom geen doel. 
      
    
    
      8.7
      Dat is anders met betrekking tot het document genummerd 90. Ter zitting is vastgesteld dat dit wel een leeg document betreft, maar dat document 89a de bijlage is die daarbij hoort. Document 89a betreft “chronologisch overzicht vloer Verwey Hal”. In dit document heeft de rechtbank geen persoonlijke beleidsopvattingen aangetroffen. Verweerder heeft openbaarmaking van dit document dan ook ten onrechte geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. 
      
      
        
          Weigeringsgrond gelegen in artikel 10, tweede lid, aanhef onder g, van de Wob
        
      
      
      
        
          Standpunt eiser
        
      
      9. Eiser voert aan dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd hoe hij door openbaarmaking van de documenten 64, 77, 77a, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84 en 97 onevenredig benadeeld wordt.
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      10. Verweerder stelt dat eiser geen inhoudelijke argumenten heeft aangevoerd tegen de motivering in het bestreden besluit met betrekking tot de onevenredige benadeling.
      
      11. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
      
    
    
      11.1
      
        In artikel 10, tweede lid, aanhef, onder g, van de Wob is neergelegd dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
        De rechtbank stelt vast dat alleen de door eiser genoemde documenten genummerd 64 en 77 uitsluitend op deze weigeringsgrond zijn gebaseerd. De overige door eiser genoemde documenten zijn (ook) geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob en zijn hiervoor reeds besproken. 
      
      
    
    
      11.2
      De rechtbank is na kennisneming van deze stukken van oordeel dat openbaarmaking tot onevenredige benadeling of bevoordeling van (de procespositie van) verweerder of van anderen die bij de zaak betrokken zijn, zou kunnen leiden. Ook deze stukken hebben verband met de wijze waarop verweerder omgaat met (procedures omtrent) de vloer van de Verweyhal. Kennisname daarvan door anderen kan leiden tot onevenredige benadeling van verweerder. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Overige beroepsgronden
        
      
      
      
        
          Standpunt eiser
        
      
      12. Eiser voert aan dat hij, gelet op de hoeveelheid zwart gelakte passages, het vermoeden heeft dat meer informatie wordt achtergehouden dan op grond van de weigeringsgronden van de Wob is toegestaan. Daarnaast heeft eiser aanwijzingen dat er ofwel stukken worden achtergehouden ofwel dat door de wethouder [naam] onjuiste informatie is verstrekt. De documenten bevatten vrijwel geen correspondentie of verslagen van wethouder [naam] , terwijl hij portefeuillehouder vastgoed is. Dat betekent ofwel dat documenten en e-mailcorrespondentie die hij heeft opgesteld en ontvangen worden achtergehouden ofwel dat ten onrechte zijn naam in documenten en e-mailcorrespondentie is zwartgelakt. Eiser heeft het vermoeden dat de naam van wethouder [naam] ten onrechte is zwartgelakt, omdat zijn naam zo weinig voorkomt in de documenten, terwijl hij portefeuillehouder vastgoed is. Eiser voert verder aan dat het onaannemelijk is dat er geen schriftelijk stuk zou zijn van het collegebesluit het appartementsrecht van de Verweyhal niet aan eiser te verkopen.
      
      
        
          Standpunt verweerder 
        
      
      13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen stukken zijn achtergehouden. Van de bespreking binnen het college met betrekking tot het verzoek van eiser het appartementsrecht van de Verweyhal aan hem te verkopen is geen schriftelijk besluit, zodat dit ook niet kan worden verstrekt. Verweerder stelt verder dat de naam van [naam] niet is zwartgelakt, alleen namen van ambtenaren die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden zijn zwartgelakt.
      
      14. De rechtbank overweegt als volgt.
      
    
    
      14.1
      Volgens vaste rechtspraak is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder dit bestuursorgaan berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat dat document toch onder dat bestuursorgaan berust (ABRvS 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1228).
      
    
    
      14.2
      De rechtbank acht niet onaannemelijk dat er geen schriftelijk stuk is waarin is opgenomen dat de Verweyhal niet aan eiser verkocht gaat worden. Er verandert immers niets aan de bestaande situatie, zodat het op schrift stellen niet voor de hand ligt. Eiser is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat een dergelijk document wel aanwezig moet zijn. Deze beroepsgrond treft daarom geen doel. 
      
    
    
      14.3
      De rechtbank heeft geconstateerd dat in de documenten met nummers 48, 56 en 57 de naam van wethouder [naam] , die als een van de geadresseerden tussen de e-mailontvangers is weergegeven, is zwartgelakt. De rechtbank gaat er, gelet op het standpunt van verweerder dat het de bedoeling is geweest de naam van [naam] niet weg te lakken, vanuit dat dit per abuis is gebeurd. Dat betekent echter wel dat verweerder deze documenten opnieuw zal moeten beoordelen.
      
      
        
          Sms- en WhatsApp-berichten
        
      
      
      
        
          Standpunt eiser
        
      
      15. Eiser voert aan dat verweerder ook sms- en WhatsApp-berichten had moeten betrekken bij het besluit. 
      
      
        
          Standpunt verweerder 
        
      
      16. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de nadere zoekslag al had plaatsgevonden voordat eiser verzocht om ook sms- en WhatsApp-berichten te betrekken bij zijn verzoek. Om die reden heeft verweerder het bezwaar op dit punt als tardief aangemerkt.
      
      17. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. 
      
    
    
      17.1
      Niet in geschil is dat een sms- of WhatsApp-bericht ander materiaal is dat gegevens bevat en als ‘document’ in de zin van artikel 1, onder a, van de Wob moet worden aangemerkt (ABRvS 21 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899). 
      
    
    
      17.2
      De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat eiser eerder bezwaar had dienen te maken tegen het ontbreken van dit soort gegevensdragers. Eiser had immers gevraagd om alle documenten en gegevensdragers en het is vervolgens aan verweerder om na te gaan in welke documenten / gegevensdragers de gevraagde informatie zich bevindt. Dat pas na het Wob-verzoek en de primaire besluiten op de voornoemde uitspraak is gewezen maakt niet dat verweerder niet alsnog in bezwaar deze zoekslag had kunnen en dienen te maken. Ter zitting heeft verweerder ook verklaard dat als nu (de rechtbank begrijpt: na de voornoemde uitspraak) een Wob-verzoek wordt ingediend wel gezocht wordt naar informatie in sms- en WhatsApp-berichten. Deze beroepsgrond slaagt dan ook. Verweerder zal dus alsnog in sms- en WhatsApp-berichten moeten zoeken naar de door eiser gevraagde informatie.
      
      18. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover:
      - in de documenten genummerd 48, 56 en 57 de naam van wethouder [naam] is zwartgelakt;
      - openbaarmaking van document 89a (chronologisch overzicht vloer Verwey Hal) geheel geweigerd is op grond van artikel 11 van de Wob en
      - sms- en WhatsApp-berichten niet zijn betrokken in de zoekslagen van verweerder.
      
      19. De rechtbank acht het in dit geval niet efficiënt een bestuurlijke lus toe te passen, nu niet duidelijk is welk nader onderzoek verricht zal moeten worden. Verweerder zal daarom opdracht worden verstrekt een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      20. Het beroep is gegrond. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover in de documenten genummerd 48, 56 en 57 de naam van wethouder [naam] is zwartgelakt, document 89a (chronologisch overzicht vloer Verwey Hal) geheel geweigerd is op grond van artikel 11 van de Wob en sms- en WhatsApp-berichten niet zijn betrokken in de zoekslagen;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit - Kramer, voorzitter, 	mr. S.A. Steinhauser, en mr. A.R. ten Berge, leden, in aanwezigheid vanmr. J.H. Bosveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
      
        Bijlage 
      
    
    
    
      Wob
    
    
    
      Artikel 10, eerste en tweede lid:
    
    
    1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
    b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
    c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
    d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
    b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
    d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    
      Artikel 11, eerste en tweede lid:
    
    
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.