ECLI:NL:CRVB:2019:3582, Centrale Raad van Beroep, 31-10-2019, 19-1620 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Niet verlenen aanstelling na afloop detacheringsperiode.

191620 AW, 19/1638 AW, 19/2665 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 31 oktober 2019
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 
      4 maart 2019, 17/5406 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
    
    
    
      het bestuur van de Vervoersorganisatie Regio Arnhem-Nijmegen (bestuur)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens betrokkene heeft mr. P. Bots hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens het bestuur heeft mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens betrokkene heeft mr. Bots een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het bestuur op 14 juni 2019 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen. Namens betrokkene heeft mr. Bots op dit besluit een reactie gegeven.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2019. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Bots. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Roozendaal en M. van den Beucken.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Betrokkene was tot 1 januari 2016 aangesteld bij de Stadsregio [stadsregio] (stadsregio). Per die datum is de stadsregio opgeheven. Het college van burgemeester en wethouders van Arnhem heeft betrokkene per 1 januari 2016 in vaste en algemene dienst aangesteld bij de gemeente [gemeente] . Hierbij is onder meer meegedeeld dat betrokkene werkzaam zal zijn in de functie van [functie 1] (boventallig) bij afdeling [afdeling] van het cluster [cluster] , dat de omvang van het dienstverband 36 uur per week bedraagt en dat op betrokkene het Sociaal plan Stadsregio Arnhem Nijmegen van toepassing is.
      
    
    
      1.2.
      Op 14 april 2016 is de gemeentelijke Vervoersorganisatie Regio [stadsregio] (vervoersorganisatie) opgericht. Betrokkene heeft vanaf 1 september 2016 op detacheringsbasis bij de vervoersorganisatie werkzaamheden verricht als [functie 2] . In dit verband is een detacheringsovereenkomst opgesteld, die door het bestuur niet is ondertekend. Feitelijk heeft betrokkene al vanaf november 2015 werkzaamheden verricht voor de in oprichting zijnde vervoersorganisatie.
      
    
    
      1.3.
      
        Op 9 november 2016 en 26 januari 2017 hebben betrokkene en R, secretaris-hoofd van de vervoersorganisatie, gesproken over een vaste aanstelling bij de vervoersorganisatie. Bij 
        e-mails van de genoemde data heeft R aan betrokkene het besprokene bevestigd. In de 
        e-mail van 9 november 2016 is onder meer vermeld:
        “Bijgaand een korte samenvatting van ons gesprek van zojuist.
      
      
        
          Op basis van het functieprofiel hebben wij over de ureninzet gesproken zoals ik deze zie. Bijgaand de exelsheet met berekeningen en het functieprofiel. De ureninzet kort uit op 27,8 uur per week. Als jij een aanstelling krijgt voor vier dagen van 8 uur is dit 28,8 uur. Je werkt dan vier dagen van 8 uur en hebt recht op 3,2 uur ADV.
        
        
          Per 1 januari 2017 krijg je een vaste aanstelling bij de Vervoersorganisatie voor 28,8 dagen per week (werkdagen 4 keer 8 uur, 3,2 uur ADV). Inschaling conform HR21 op basis van het functieprofiel in schaal 8. trede nader te bepalen. Als basis gelden de arbeidsvoorwaarden van de gemeente [gemeente] .
        
      
      
        (…)”
        In de e-mail van R van 26 januari 2017 is onder meer vermeld:
        “Zoals net besproken ga ik er van uit dat je tot de aanstelling bij de vervoersorganisatie 
      
      4 dagen voor ons werkt, gelijk aan de omvang van de aanbieding die de vervoersorganisatie jou gaat doen. Ik heb dit eerder ook besproken met [naam] van de gemeente [gemeente] . Zij gaan kijken hoe zij wat betreft taken deze [dag] gaan invullen.”
      
    
    
      1.4.
      Op 1 maart 2017 heeft R een notitie “Beoordelen uitvoering werkzaamheden [naam betrokkene] in kader besluitvorming eventuele aanstelling” opgesteld. De conclusie van de notitie luidt dat betrokkene de basiswerkzaamheden behorende bij haar functie niet goed uitvoert, dat zij minder goed in het kleine team past, dat zij onvoldoende vertrouwen geniet van de overige medewerkers van de vervoersorganisatie en dat een en ander voldoende reden is om betrokkene niet in vaste dienst aan te nemen.
      
    
    
      1.5.
      
        Het bezwaar tegen de notitie van 1 maart 2017 heeft het bestuur bij besluit van 
        5 september 2017 (bestreden besluit) niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat het bezwaar niet is gericht tegen een besluit dan wel een daaraan gelijk te stellen handeling, omdat betrokkene niet als ambtenaar is aangesteld bij de vervoersorganisatie maar bij de gemeente [gemeente] .
      
      
    
    
      2.1.
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het bestuur opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak, met beslissingen over de vergoeding van de proceskosten en het griffierecht. Hierbij heeft de rechtbank in de eerste plaats overwogen dat, anders dan het bestuur heeft gesteld, betrokkene procesbelang heeft bij het beroep, aangezien zij geen aanstelling voor onbepaalde tijd heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6.12 van het Sociaal plan Stadsregio [stadsregio] . Verder heeft de rechtbank overwogen dat de vervoersorganisatie gebonden is aan de opgestelde detacheringsovereenkomst, ook al is die overeenkomst niet door het bestuur ondertekend, nu betrokkene door de toenmalige directeur van de vervoersorganisatie, R, is gevraagd werkzaamheden te verrichten voor de vervoersorganisatie, betrokkene dit ook feitelijk heeft gedaan en R aan betrokkene de overeenkomst ter hand heeft gesteld. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Raad (onder meer de uitspraak van 5 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2016) heeft de rechtbank overwogen dat een ambtenaar gedurende zijn detachering bij een ambtelijke werkgever ook een tijdelijke ambtelijke rechtsverhouding heeft met de inlener. Volgens de rechtbank is de beslissing om betrokkene geen aanstelling te verlenen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en is betrokkene belanghebbende bij dit besluit. De in de notitie van 1 maart 2017 opgenomen beoordeling heeft de rechtbank aangemerkt als de motivering van dat besluit en niet als een afzonderlijk (formeel) beoordelingsbesluit. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestuur zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat betrokkene niet aan de redelijkerwijs te stellen eisen en/of verwachtingen heeft voldaan. De tekortkomingen die worden vermeld, heeft het bestuur volgens de rechtbank niet met concrete voorbeelden onderbouwd. De rechtbank heeft betrokkene niet gevolgd in haar stelling dat haar door het bestuur is toegezegd dat zij een vaste aanstelling zou worden verleend. Uit de e-mails van 9 november 2016 en 26 januari 2017 blijkt wel van een intentie een vast dienstverband te verlenen, maar niet van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging. De rechtbank heeft het aangewezen geacht dat partijen opnieuw met elkaar in onderhandeling treden over een (vast) dienstverband bij de vervoersorganisatie, waarbij mede de urenomvang van het dienstverband wordt betrokken.
    
    
      2.2.
      Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het bestuur het nadere besluit genomen, waarbij het bestreden besluit, met een aanvullende motivering, is gehandhaafd.
      
    
    
      2.3.
      De Raad zal het nadere besluit, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, in de beoordeling betrekken. 
      
      3. In hoger beroep hebben partijen zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Hoger beroepen van betrokkene en van het bestuur (19/1620 AW en 19/1638 AW)
        
      
      
    
    
      4.1.
      De door betrokkene en het bestuur aangevoerde gronden in hoger beroep zullen gezamenlijk worden besproken, gezien de verwevenheid tussen deze gronden.
      
      
        4.2.1.
        Het bestuur heeft zich in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte procesbelang heeft aangenomen. Daarbij heeft het bestuur naar voren gebracht dat betrokkene, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel een aanstelling voor onbepaalde tijd heeft bij de gemeente Arnhem en dat de rechtbank in dit kader buiten de omvang van het geding is getreden. Verder heeft het bestuur aangevoerd dat de functie die betrokkene op tijdelijke basis heeft vervuld, inmiddels door een ander wordt vervuld op basis van een aanstelling voor onbepaalde tijd. De vervoersorganisatie is een zeer kleine organisatie (6 fte) en er is geen andere plek voor betrokkene. Daarom kan betrokkene volgens het bestuur niet (meer) bereiken wat zij wil, namelijk een vaste aanstelling.
        
      
      
        4.2.2.
        Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 17 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2830) is sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van het (hoger) beroepschrift met het indienen van het (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor de indiener feitelijke betekenis kan hebben. Daarbij heeft de Raad meermalen uitgesproken dat hij is geroepen tot beslechting van geschillen en niet tot beantwoording van uitsluitend principiële vragen (bijvoorbeeld zijn uitspraak van 3 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:815). Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van voldoende procesbelang. Volgens eveneens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA3207) kan de omstandigheid dat schade is geleden als gevolg van bestuurlijke besluitvorming tot het oordeel leiden dat sprake is van een actueel procesbelang. Daarvoor is vereist dat de stelling dat schade is geleden als gevolg van de bestuurlijke besluitvorming niet op voorhand onaannemelijk is.
        
      
      
        4.2.3.
        Betrokkene beoogde met het beroep een vaste aanstelling bij de vervoersorganisatie na afloop van de detacheringsperiode. Daarbij heeft zij onder meer aangevoerd dat het niet verlenen van een vaste aanstelling op onjuiste gronden berust en dat haar een toezegging is gedaan tot het verlenen van een vaste aanstelling. In dit verband heeft betrokkene gewezen op de mogelijkheid een verzoek om schadevergoeding in te dienen, als mocht blijken dat een aanstelling feitelijk niet meer mogelijk zou zijn. Een en ander levert voldoende procesbelang op.  
        
      
    
    
      4.3.
      Verder is de Raad, anders dan het bestuur, van oordeel dat de rechtbank terecht heeft aangenomen dat de notitie van 1 maart 2017 een appellabel besluit bevat in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb tot het niet verlenen van een aanstelling bij de vervoersorganisatie. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene, vanuit haar aanstelling bij de gemeente [gemeente] , gedetacheerd was bij de vervoersorganisatie. De vervoersorganisatie heeft daarbij als inlenend orgaan aan betrokkene de vervulling van de functie van management assistent/projectondersteuner opgedragen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 5 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2016) moet een dergelijke opdracht, gezien de aard en inhoud daarvan, op één lijn worden gesteld met een tijdelijke aanstelling. Betrokkene heeft aldus gedurende de detachering, naast haar ambtelijke rechtsverhouding met de gemeente [gemeente] , ook een tijdelijke ambtelijke rechtsverhouding met de vervoersorganisatie verkregen. Betrokkene is als ambtenaar belanghebbende bij het besluit van het bestuur om haar na afloop van de detachering geen (vaste) aanstelling te verlenen.
      
    
    
      4.4.
      
        De Raad deelt niet de stelling van betrokkene dat de onder 1.3 vermelde e-mail van 
        9 november 2016 als een aanstellingsbesluit moet worden aangemerkt en dat reeds hierom het besluit van 1 maart 2017 geen stand kan houden. Gezien de gebruikte bewoordingen en de context waarin de e-mail is verzonden, moet deze e-mail worden aangemerkt als een weergave door R van wat op dat moment was besproken over een nog te verlenen aanstelling en onder welke voorwaarden de aanstelling zou kunnen worden verleend.
      
      
      
        4.5.1.
        Het bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat, indien wordt aangenomen dat de notitie van 1 maart 2017 een besluit bevat, dit besluit voldoende is gemotiveerd. Daarbij heeft het bestuur aangevoerd dat in dit verband een terughoudende toetsingsmaatstaf moet worden aangelegd en dat, uitgaande van die toetsingsmaatstaf, voldoende is onderbouwd waarom niet tot aanstelling is overgegaan.
        
      
      
        4.5.2.
        
          In lijn met de uitspraak van 5 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2016, wordt geoordeeld dat het bestuur bij het nemen van besluit zoals hier aan de orde beoordelingsvrijheid heeft, wat meebrengt dat de toetsing door de rechter terughoudend is. Omdat de weigering om aan betrokkene een aanstelling te verlenen is gebaseerd op het functioneren van betrokkene, zal daarbij moeten worden beoordeeld of het oordeel daarover van het bestuur op voldoende concrete feiten berust. De aan het bestuur toekomende beoordelingsvrijheid is in dit geval enigermate beperkt door de intentie van het bestuur om betrokkene (vast) aan te stellen na afloop van de detachering. Deze intentie blijkt uit de onder 1.3 genoemde e-mails van 
          9 november 2016 en 26 januari 2017. Verder blijkt deze intentie uit de zich onder de gedingstukken bevindende detacheringsovereenkomst. In artikel 17 van deze overeenkomst is bepaald dat betrokkene na afloop van de detacheringsperiode een dienstverband bij de vervoersorganisatie krijgt aangeboden. Het bestuur heeft in dit verband naar voren gebracht dat het de overeenkomst nooit heeft ondertekend en dat het zich niet gebonden acht aan alle onderdelen van die overeenkomst, waaronder artikel 17. Betrokkene heeft daar tegenover gesteld dat de overeenkomst aan haar door R op 17 februari 2017 ter ondertekening is voorgelegd en dat nadien B, die op de overeenkomst vermeld staat als vertegenwoordiger van de vervoersorganisatie, op advies van R van ondertekening heeft afgezien. Daarbij is verwezen naar een e-mail van 7 maart 2017 van de toenmalige gemachtigde van betrokkene, gericht aan de vervoersorganisatie. Het bestuur heeft in reactie hierop volstaan met de mededeling dat niet bekend is of, en zo ja wanneer, de detacheringsovereenkomst aan betrokkene is overhandigd. De Raad houdt het ervoor dat de detacheringsovereenkomst op of omstreeks 17 februari 2017 van de zijde van vervoersorganisatie aan betrokkene ter hand is gesteld. Uit artikel 17 van de overeenkomst kan niet anders worden afgeleid dan dat de intentie heeft bestaan aan betrokkene een aanstelling te verlenen.
        
        
      
      
        4.5.3.
        Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het bestuur bij het besluit van 1 maart 2017 onvoldoende heeft onderbouwd dat het functioneren van betrokkene tekortschoot en dat er daarom voldoende reden was om niet over te gaan tot verlening van een (vaste) aanstelling. Weliswaar zijn in het besluit van 1 maart 2017 punten benoemd waarop betrokkene onvoldoende zou functioneren, maar concrete voorbeelden daarvan zijn hierbij slechts in zeer beperkte mate vermeld. Verslagen van functioneringsgesprekken dan wel andere stukken waaruit zou kunnen blijken dat betrokkene onvoldoende functioneerde en dat zij, zoals het bestuur heeft gesteld, hierop ook vóór 1 maart 2017 is aangesproken, ontbreken in de gedingstukken. Anderzijds blijkt uit de onder 1.3 genoemde e-mails de intentie van het bestuur om betrokkene een (vaste) aanstelling te verlenen, waarbij geen enkel voorbehoud is gemaakt wat betreft de wijze van functioneren. Het bestuur heeft ook ter zitting van de Raad niet voldoende duidelijk kunnen maken op welke gronden het, kennelijk in de periode tussen 26 januari en 1 maart 2017, tot de conclusie is gekomen dat het functioneren van betrokkene onvoldoende was.
        
      
      
        4.6.1.
        Betrokkene heeft verder aangevoerd dat de e-mails van 9 november 2016 en 26 januari 2017 een toezegging inhouden haar een vaste aanstelling te verlenen en dat het bestuur deze toezegging ten onrechte niet is nagekomen.
        
      
      
        4.6.2.
        Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat uit de e-mails weliswaar blijkt dat de intentie bestond betrokkene na afloop van de detachering een aanstelling te verlenen, maar dat van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging geen sprake was. Hierbij is doorslaggevend dat de e-mails zijn verzonden in het kader van gesprekken tussen betrokkene en R over een te verlenen aanstelling. Verder is van betekenis dat ten tijde van deze gesprekken, en ook nadien, nog geen overeenstemming bestond over een essentieel onderdeel van de aanstelling, de urenomvang. Uit de e-mail van 26 januari 2017 volgt dat nog geen definitief aanbod van de zijde van de vervoersorganisatie was gedaan. Onder deze omstandigheden kan niet worden geconcludeerd dat de desbetreffende e-mails een rechtens afdwingbare toezegging tot het verlenen van een aanstelling inhouden.
        
      
    
    
      4.7.
      Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevochten.
      
      
        
          Nader besluit (19/2665 AW)
        
      
      
    
    
      4.8.
      
        Betrokkene heeft zich op het standpunt gesteld dat ook met het nader besluit onvoldoende is onderbouwd dat haar functioneren tekortschoot. De Raad volgt betrokkene hierin. Het nader besluit berust op een brief van R van 13 juni 2019, waarin het besluit van 
        1 maart 2017 wordt toegelicht, en een brief van B, de huidige directeur van de vervoersorganisatie, van dezelfde datum. Ook met deze brieven is, in het licht van de onder 4.5.3 vermelde omstandigheden, onvoldoende concreet onderbouwd dat het functioneren van betrokkene tekortschoot. De brief van R van 13 juni 2019 is in essentie een herhaling van het besluit van 1 maart 2017 en bevat geen wezenlijk nieuwe onderbouwing daarvan. Hetzelfde geldt voor de brief van B van 13 juni 2019. B heeft nooit met betrokkene samengewerkt en kan dus niet uit de eerste hand verklaren over het functioneren van betrokkene. De enkele opmerking dat navraag is gedaan bij één van de toenmalige directe collega’s van betrokkene en dat deze het door R geschetste beeld heeft herkend, zonder dat is vermeld om welke collega het gaat, is in dit verband onvoldoende.
      
      
    
    
      4.9.
      Uit 4.8 volgt dat het beroep tegen het nader besluit gegrond is en dat dit besluit moet worden vernietigd. De Raad ziet geen definitieve geschilbeslechting binnen zijn bereik. Partijen zullen zich nader moeten beraden over de door deze uitspraak ontstane situatie. De Raad zal het bestuur daarom de opdracht geven om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Met het oog op een voortvarende beslechting van het geschil zal de Raad verder met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat een - eventueel - beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.
      
      
        5. Aanleiding bestaat het bestuur te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.280,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verweerschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de reactie op het nadere besluit, met een waarde per punt van € 512,-).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 14 juni 2019 gegrond en vernietigt dat besluit;
    - draagt het bestuur op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te 
    
        nemen op het bezwaar tegen het besluit van 1 maart 2017 en bepaalt dat beroep tegen deze 
        beslissing slechts kan worden ingesteld bij de Raad;
    
    - veroordeelt het bestuur in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag 
      van € 1.280,-;
    - bepaalt dat het bestuur aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 259,-
      vergoedt;
    - bepaalt dat van het bestuur een griffierecht van € 519,- wordt geheven.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en H. Benek en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van Y. Itkal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2019.
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.H. Bangma 
    
    
    
    
    
      						De griffier is verhinderd te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
      md