ECLI:NL:HR:2005:AU1710, Hoge Raad, 11-11-2005, C04/258HR
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2005-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad (CBB geen "independent tribunal" als bedoeld in art. 6 EVRM), besluit CBB tot verwerping van het beroep van een melkveehouder tegen het besluit van de minister tot afwijzing van diens aanvrage tot toekenning van extra melkquotum op de voet van art. 11 van de Beschikking superheffing 1984; schadevordering tegen de Staat, overeenkomstige toepassing van art. 3:296 BW buiten het vermogensrecht?; ontstaansmoment materiële aanspraak als bedoeld in art. 11 Bsh, verhouding bestuursrechter/burgerlijke rechter; rechtsherstel na een schending van het EVRM.

11 november 2005 
      Eerste Kamer
      Nr. C04/258HR
      JMH/RM
    
    
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
    in de zaak van:
    
    
      [Eiser],
      wonende te [woonplaats],
      EISER tot cassatie,
      advocaten: mrs. J.G. de Vries Robbé en J.A.M.A. Sluysmans,
    
    
    t e g e n
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
      gevestigd te 's-Gravenhage,
      VERWEERDER in cassatie,
      advocaat: mr. G. Snijders.
    
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Eiser tot cassatie - verder te noemen: [eiser] - heeft bij exploot van 19 november 1996 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voor zover de wet zulks toelaat uitvoerbaar bij voorraad:
      1. te verklaren voor recht dat de Staat ter zake van de diverse in het lichaam van de dagvaarding vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd, onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld en dat de Staat uit dien hoofde jegens [eiser] schadeplichtig is;
      2. de Staat jegens [eiser] te veroordelen tot vergoeding van de schade, die hij ten gevolge van voornoemd onrechtmatig handelen heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 17 januari 1996, althans de dag der dagvaarding, tot aan de dag der algehele voldoening;
      3. de Staat te veroordelen in de kosten van deze procedure.
    
    
    
      De Staat heeft de vordering bestreden.
      De rechtbank heeft bij vonnis van 14 april 1999:
      - voor recht verklaard dat de Staat onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld door het vaststellen en handhaven van het met artikel 11 BSh strijdige besluit van de minister van 14 juli 1986 en dat de Staat uit dien hoofde jegens [eiser] schadeplichtig is;
      - de Staat jegens [eiser] veroordeeld tot vergoeding van de schade die hij ten gevolge van voornoemd onrechtmatig handelen heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 17 januari 1996 tot aan de dag der algehele voldoening;
      - de Staat veroordeeld in de kosten van de procedure aan de zijde van [eiser].
      - dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad verklaard;
      - het meer of anders gevorderde afgewezen.
      Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. [eiser] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Bij memorie van grieven in het incidenteel appel heeft [eiser] zijn eis gewijzigd en vermeerderd en gevorderd bij arrest, voor zover de wet zulks toelaat uitvoerbaar bij voorraad, het door de Staat ingestelde principaal appel niet-ontvankelijk, althans ongegrond, te verklaren, alswel het door [eiser] ingestelde incidenteel appel gegrond te verklaren, en opnieuw rechtdoende, al dan niet met bekrachtiging en/of verbetering van de gronden van het bestreden vonnis:
      1. te verklaren voor recht dat [eiser] voldoet aan de voorwaarden van artikel 11 Bsh en uit dien hoofde aanspraak maakt op een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, alsook op registratie daarvan, uitgaande van een uitbreiding met 26, althans 22, voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen en van het referentiejaar 1982;
      2. de Staat te veroordelen, zulks op grond van de diverse in eerste aanleg en in de onderhavige memorie van antwoord en wijziging (tevens vermeerdering) van eis vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd, ervoor zorg te dragen dat vorenbedoelde bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk op de daarvoor voorgeschreven wijze ten name van [eiser] wordt geregistreerd bij de daarvoor aangewezen instantie, zijnde het Produktschap voor Zuivel, een en ander te voldoen binnen veertien dagen na betekening van het in de onderhavige procedure te wijzen arrest, en zulks onder verbeurte van een dwangsom ten bedrage van € 25.000,-- voor iedere dag of dagdeel dat de Staat niet of slechts gedeeltelijk uitvoering geeft aan deze veroordeling;
    
    
    
      3. te verklaren voor recht dat de Staat ter zake van de diverse in het lichaam van de dagvaarding in eerste aanleg vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd, onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld en dat de Staat uit dien hoofde jegens [eiser] schadeplichtig is;
      4. de Staat jegens [eiser] te veroordelen tot vergoeding van de schade die [eiser] heeft geleden en - indien en voorzover vorenbedoelde bijzondere hoeveelheid heffingvrije melk niet aan en/of ten name van [eiser] wordt toegekend en/of geregistreerd - nog zal lijden als gevolg van voornoemd onrechtmatig handelen, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 17 januari 1996, althans de dag der dagvaarding, althans vanaf een door het hof in goede justitie te bepalen datum, tot aan de dag der algehele voldoening;
      5. de Staat te veroordelen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en in hoger beroep.
    
    
    
      Bij arrest van 27 mei 2004 heeft het hof in het principaal appel het vonnis waarvan beroep vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van [eiser] afgewezen en hem in de kosten van beide instanties, voorzover aan de zijde van de Staat gevallen, veroordeeld. In het incidenteel appel heeft het hof eveneens de vorderingen van [eiser] afgewezen en hem veroordeeld in aan de zijde van de Staat gevallen proceskosten.
      Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Het geding in cassatie
    
    
      Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
      De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
      De advocaten van partijen hebben bij brieven van 7 en 8 juli 2005 op die conclusie gereageerd.
    
    
    3. Beoordeling van het middel 
    
    
      3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      (i) [Eiser] exploiteerde samen met [betrokkene 1] in maatschapsverband een melkveehouderijbedrijf. In november 1983 is de maatschap investeringsverplichtingen aangegaan voor onder meer een uitbreiding van het aantal voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen. Door het overlijden van [betrokkene 1] is de maatschap beëindigd. Het melkveehouderijbedrijf dat tot de maatschap behoorde is door [eiser] overgenomen en voortgezet, waarbij [eiser] in de rechten en plichten van [betrokkene 1] is getreden. 
      (ii) Op 28 juni 1984 heeft de maatschap een aanvraag ingediend om met toepassing van art. 11 van de Beschikking superheffing 1984 (verder: Bsh) in aanmerking te komen voor toekenning van een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk (hierna ook het melkquotum). 
      (iii) Bij besluit van 14 september 1984 is namens de minister van landbouw en visserij (hierna: de minister) afwijzend op deze aanvraag beslist omdat de uitbreiding van het aantal voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen niet meer dan 25% bedraagt. Het tegen dit besluit door de maatschap ingediende bezwaar heeft de minister bij besluit van 14 juli 1986 ongegrond verklaard. 
      (iv) Bij uitspraak van 19 december 1989 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) het door [eiser] en [betrokkene 1] tegen het besluit van de minister van 14 juli 1986 gerichte beroep verworpen.
    
    
    3.2 Nadat het EHRM bij arrest van 19 april 1994, NJ 1995, 462, had geoordeeld, kort gezegd, dat de rechtsgang van het CBB niet voldeed aan de daaraan ingevolge art. 6 EVRM te stellen eisen, heeft [eiser] op 19 november 1996 het onderhavige geding aanhangig gemaakt. Nadat de rechtbank de oorspronkelijk ingestelde vorderingen gedeeltelijk had toegewezen, heeft de Staat in het door hem aanhangig gemaakte beroep alsnog een beroep op verjaring gedaan. [Eiser] heeft zijn eis vervolgens vermeerderd en een verklaring voor recht gevorderd dat hij "voldoet aan de voorwaarden van art. 11 Bsh en uit dien hoofde aanspraak maakt op een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, alsook registratie daarvan, uitgaande van een uitbreiding met 26, althans 22, voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen en van het referentiejaar 1982". Hij vorderde tevens dat de Staat wordt veroordeeld ervoor zorg te dragen dat "vorenbedoelde bijzondere hoeveelheid heffingvrije melk op de daarvoor voorgeschreven wijze wordt geregistreerd bij (...) het Produktschap voor Zuivel". [Eiser] stelde in dit verband dat zijn vordering strekt tot "nakoming" van een uit de wet (de Bsh) voortvloeiende verplichting van de Staat, waarop ingevolge art. 3:306 BW de algemene verjaringstermijn van 20 jaar van toepassing is, en niet de vijfjarige verjaringstermijn van art. 3:310 lid 1 (dan wel 3:307 lid 1) BW, zoals is beslist in de, hangende het hoger beroep, door de Hoge Raad gewezen arresten van 24 mei 2002, nrs C00/238 en C01/053, NJ 2003, 268 en 269. 
    
    
      3.3 Het hof heeft, in cassatie niet bestreden, geoordeeld dat de oorspronkelijk ingestelde vorderingen verjaard zijn en deze vorderingen afgewezen. Het gaat in cassatie derhalve alleen om de hiervoor vermelde bij wege van vermeerdering van eis ingestelde vorderingen van [eiser]. Het hof heeft ook deze vorderingen afgewezen en daartoe het volgende overwogen.
      De Bsh kent [eiser] geen extra melkquotum toe. Art. 11 Bsh bepaalt dat degene die aan de in lid 1 genoemde voorwaarden voldoet aanspraak kan maken op een extra melkquotum, als verder in dit artikel voor diverse gevallen nader aangegeven, en art. 6 Bsh schrijft voor dat degene die een dergelijke aanspraak wenst geldend te maken een daartoe strekkend verzoek indient voor 1 augustus 1984 bij de in art. 1 Bsh genoemde districtbureauhouder die het verzoek zonodig vergezeld van advies voorlegt aan de in art. 1 Bsh genoemde directeur voor de landbouw en voedselvoorziening. Deze directeur beslist na raadpleging van een bepaalde commissie op het verzoek, en tegen zijn beslissing kan een bezwaarschrift bij de minister worden ingediend. (rov. 13)
      Weliswaar kan [eiser] op grond van art. 6 EVRM aanspraak erop maken dat de afwijzende beslissing van de minister wordt getoetst door een "independent tribunal" en weliswaar kon hij zich daartoe, omdat het CBB geen "independent tribunal" was, tot de burgerlijke rechter als restrechter wenden, maar dit betekent niet dat de burgerlijke rechter op vordering van [eiser] een aanspraak van [eiser] op een extra hoeveelheid heffingvrije melk kan erkennen en het doen registreren ervan kan bevelen, zoals [eiser] in zijn vermeerderde vordering vraagt. Daarmee zou de burgerlijke rechter in feite de beslissing nemen die ingevolge de Bsh aan de directeur c.q. de minister is en zulks dan bovendien nog met voorbijgaan aan de procedurevoorschriften van de Bsh. Dit wordt door art. 6 EVRM niet gerechtvaardigd. Het belang dat dit artikel beoogt te beschermen is voldoende gediend met de mogelijkheid tot het instellen van een vordering tot schadevergoeding uit hoofde van onrechtmatige daad. Die mogelijkheid heeft [eiser] gehad. (rov. 14)
    
    
    3.4 Hiertegen keert zich het uit twee onderdelen bestaande middel, doch tevergeefs. 
    
    3.4.1 Het middel strekt naar de kern genomen ertoe dat het hof ten onrechte het betoog van [eiser] heeft verworpen dat hij nakoming kan vorderen van de uit art. 11 Bsh voortvloeiende verplichting tot toekenning van extra melkquotum (onderdeel A) en dat het hof anderzijds zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van zijn taak als restrechter om tot een zelfstandig oordeel te komen inzake het verzoek van [eiser] tot toekenning van extra melkquotum, althans het afwijzende besluit van de minister op dat verzoek (onderdeel B).
    
    3.4.2 Bij de beoordeling van onderdeel A wordt vooropgesteld dat het hof - terecht en in cassatie niet bestreden - heeft geoordeeld dat uit de Bsh voor [eiser] niet rechtstreeks een aanspraak op een extra melkquotum als bedoeld in art. 11 Bsh voortvloeit. Voor het ontstaan van een dergelijke aanspraak op extra melkquotum is vereist dat een daartoe strekkend verzoek wordt gedaan en dat daarop door de directeur (dan wel na indiening van een bezwaarschrift, door de minister) een toewijzende beschikking wordt gegeven. Voor het ontstaan van de aanspraak is dus een besluit van het daartoe bevoegde bestuursorgaan noodzakelijk, genomen na het volgen van de daartoe voorgeschreven bestuursrechtelijke procedure. Met dit stelsel is niet te verenigen dat de burgerlijke rechter, met voorbijgaan aan die bestuursrechtelijke procedure, zelfstandig vaststelt dat de aanspraak op een melkquotum uit de wet voortvloeit en dienovereenkomstig een bevel geeft dat quotum toe te kennen en te doen registreren, zoals [eiser] met zijn vermeerderde vordering beoogt. Met betrekking tot een dergelijke vordering verzet de aard van de betrokken rechtsverhouding zich dus tegen overeenkomstige toepassing van art. 3:296 BW buiten het vermogensrecht (art. 3:326 BW). 
    
    3.4.3 De onderdelen A1, A2 en A3, die zijn gebaseerd op de opvatting dat hier sprake is van een rechtstreeks uit de Bsh voortvloeiend (vermogens)recht dat voor de burgerlijke rechter kan worden geldend gemaakt, stuiten hierop geheel af. Voorzover onderdeel A3 ervan uitgaat dat het hof de vordering tot nakoming heeft afgewezen op de grond dat de bestuursrechtelijke procedure van art. 11 Bsh een zekere beleidsvrijheid zou inhouden, kan het bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden, nu het hof zijn beslissing niet daarop heeft gebaseerd.
    
    3.4.4 In verband met de beoordeling van onderdeel A4 en onderdeel B verdient bij het voorgaande aantekening dat de toetsing van een besluit tot het al dan niet toekennen van een melkquotum en van de vervolgens in de bezwaarschriftprocedure genomen beslissing exclusief is opgedragen aan het CBB. [Eiser] heeft zich dan ook terecht in overeenstemming met het bepaalde in de Wet Arbo eerst tot het CBB gewend, alhoewel de rechtsgang bij dit college toen nog niet voldeed aan de eisen die op grond van art. 6 EVRM aan een "gerecht" moeten worden gesteld. In zijn arrest van 23 januari 1998, nr. 16490, NJ 1998, 525, heeft de Hoge Raad overwogen dat het in het Nederlandse stelsel van rechtspleging past in deze situatie aan te nemen dat de belanghebbende die met inachtneming van de bepalingen van de Wet Arbo beroep bij het CBB heeft ingesteld doch een voor hem ongunstige beslissing van het CBB heeft verkregen, vervolgens zijn geschil aan de burgerlijke rechter kan voorleggen zonder dat de beslissing van het CBB aan hem kan worden tegengeworpen. Zulks brengt echter niet mee dat omtrent het in 3.4.2 overwogene anders moet worden geoordeeld. De burgerlijke rechter zal wel zelfstandig het door het CBB besliste geschilpunt hebben te beoordelen, maar hij doet dat niet als bestuursrechter, doch in het kader van een civiele vordering zoals die bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld, veelal een vordering tot betaling van schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad. Zoals hiervoor is overwogen, behoort tot de vorderingen die in dit verband kunnen worden ingesteld niet de vordering tot nakoming van de beweerdelijk rechtstreeks uit de Bsh voortvloeiende verplichting tot toekenning en registratie van het melkquotum.
    
    3.4.5 De omstandigheid dat de ook voor dit geval geldende constatering dat sprake is geweest van een schending van art. 6 EVRM de Staat noopt tot het bieden van rechtsherstel, leidt niet ertoe dat anders moet worden geoordeeld omtrent hetgeen hiervoor is overwogen. De Staat is bij het bieden van rechtsherstel in beginsel vrij in de wijze waarop hij aan deze verplichting gevolg geeft doch deze vrijheid houdt niet in dat hij vrij is in de wijze waarop het herstel plaatsvindt en dat de nationale rechter daarover geen beslissing zou kunnen nemen, maar betekent slechts dat binnen de nationale rechtssfeer naar een passende vorm van herstel moet worden gezocht (vgl. HR 31 oktober 2003, nr. C03/103, NJ 2005, 196). In gevallen als het onderhavige, waarin naar de stellingen van de betrokkene schade is geleden ten gevolge van het volgens hem onrechtmatige besluit, ligt vergoeding van die schade het meest voor de hand. De schadevergoeding kan naar Nederlands recht ook in andere vorm dan in geld worden toegekend - zoals in het zojuist bedoelde arrest is gebeurd in de vorm van staking van de tenuitvoerlegging van een opgelegde straf - maar voor het bieden van rechtsherstel zal voor een schadevergoeding in natura slechts in uitzonderingsgevallen grond bestaan indien de aard van de schending van het EVRM daartoe aanleiding geeft. Van een dergelijk uitzonderingsgeval is hier geen sprake. De geconstateerde schending bestaat immers niet erin dat aan [eiser] in strijd met de Bsh een melkquotum is onthouden, maar dat hem een beoordeling door een "gerecht" in de zin van art. 6 EVRM is onthouden. Een dergelijke schending kan in een geval als het onderhavige effectief worden hersteld doordat de burgerlijke rechter in een op onrechtmatige daad gegronde procedure een zelfstandig oordeel uitspreekt over de rechtmatigheid van het bij het CBB tevergeefs bestreden besluit aan de hand van dezelfde maatstaven als door het CBB dienden te worden aangelegd en, indien hij tot het oordeel komt dat het besluit onrechtmatig was, de Staat tot vergoeding van schade veroordeelt. Voor [eiser] heeft deze mogelijkheid tot rechtsherstel bestaan, zij het dat de daartoe strekkende vordering inmiddels is verjaard. 
    
    3.4.6 Onderdeel A4 en onderdeel B, voorzover dit is gebaseerd op de opvatting dat de geconstateerde schending van art. 6 EVRM ertoe moet leiden dat de door [eiser] ingestelde vordering tot nakoming en een op dezelfde grond gevorderde verklaring voor recht voor toewijzing in aanmerking komen, stuiten op het voorgaande af. Voorzover onderdeel B klaagt dat het hof geen afzonderlijke beslissing heeft gegeven op zijn - in hoger beroep - tevens gevorderde verklaring voor recht en de in dat kader verlangde zelfstandige beoordeling van zijn oorspronkelijke verzoek om toekenning van een melkquotum, mist het feitelijke grondslag. Het hof heeft kennelijk en niet onbegrijpelijk geoordeeld dat de bedoelde verklaring voor recht voor [eiser] naast de - verjaarde - oorspronkelijke vorderingen en de in hoger beroep gevorderde nakoming geen zelfstandige betekenis had, zodat daarover geen afzonderlijke beslissing van het hof meer werd verwacht. Het onderdeel kan derhalve ook in zoverre niet tot cassatie leiden. 
    
    4. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad
      verwerpt het beroep;
      veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 359,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris. 
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren H.A.M. Aaftink, E.J. Numann, W.A.M. van Schendel en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 11 november 2005.