ECLI:NL:RBZWB:2024:8469, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 12-12-2024, BRE 24/1401
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom wegens het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van arbeidsmigranten, niet zijnde een huishouden.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/1401 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats 1] , eisers
    (gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge 
    (gemachtigde: [naam 1] en [naam 2] ).
    
    
      Als derde belanghebbende neemt aan de zaak deel: [naam 3] . uit [plaats 2] , de buurman.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het opleggen van een last onder dwangsom wegens het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van meer bewoners dan toegestaan en het creëren van een extra woning, niet zijnde een bedrijfswoning, op de begane grond van het pand aan [adres 1] te [plaats 2] . Dit besluit is genomen nadat de bewoner van [adres 2] te [plaats 2] (de buurman) heeft geklaagd over overlast.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 24 januari 2024 op het bezwaar van eisers heeft het college het bezwaar, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college en de buurman. Namens eiser is ook de heer [naam 4] aanwezig. Hij is huurder en gebruiker van het pand.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 21 mei 2019 ontvangt het college van de buurman een verzoek om handhaving waarin wordt verzocht handhavend op te treden tegen bewoning en bouwwerkzaamheden op [adres 1] te [plaats 2] . Op 17 mei 2019 vindt een controle plaats. Het college geeft aan de buurman aan dat ze eisers gevraagd heeft om een principeverzoek in te dienen om te kijken of de situatie gelegaliseerd kan worden. Op 18 juli 2019 dienen eisers een principeverzoek in. Op 29 oktober 2019 geeft het college aan in principe geen medewerking te verlenen aan legalisatie.
    
    
    
      2.1
      Op 20 oktober 2020 stuurt het college eisers een mededeling dat ze in strijd met het bestemmingsplan handelen. Begin 2022 meldt de buurman overlast en verzoekt hij om handhaving, waaronder op het aantal bewoners. Het college waarschuwt eisers dat ze in strijd met het bestemmingsplan handelen en dat het college van plan is een last onder dwangsom op te leggen. Eisers dienen zelf een zienswijze in. [naam 4], de partij die de woning voor zijn werknemers huurt, dient ook een zienswijze in.
      
    
    
      2.2
      Na een hercontrole legt het college eisers op 15 maart 2023 een last onder dwangsom op. De eerdere handhavingsverzoeken worden toegewezen. Eisers maken, mede namens [naam 4], bezwaar tegen de last onder dwangsom. Op 14 december 2023 verklaart het college het bezwaar ongegrond.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden een last onder dwangsom heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      5.1
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. In dit dossiers zijn verschillende verzoeken om handhaving van de Wabo ingediend in de periode van 20 maart 2019 tot en met 7 april 2022. Het bestreden besluit is van 14 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      
        
          Was het college bevoegd handhavend op te treden?
        
      
      
      6. Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 2.1 van de Wabo voert het college de regels omtrent het bouwen en het bestemmingsplan uit. Op grond van artikel 5:32 en 5:4 van de Awb is het college ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Het college is dus in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
      
      
        
          Het bestemmingsplan
        
      
      
      7. Op het perceel waar het over gaat zijn [naam bestemmingsplan 1] [plaats 2] (hierna: [naam bestemmingsplan 1]) en [naam bestemmingsplan 2] van toepassing. De gronden hebben hierin de enkelbestemming ‘Gemengd’.  
      Deze gronden zijn onder andere bestemd voor ‘wonen’. Een woning is gedefinieerd als een (gedeelte van) gebouw, dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding, niet zijnde een bijzondere woonvorm of kamerverhuur/logies voor meer dan drie personen inclusief de huishouding, dan wel vier personen wanneer er daarnaast geen huishouding in het gebouw is ondergebracht.
      
    
    
      7.1
      
        [naam bestemmingsplan 2] is op 22 juni 2023 vastgesteld en op 3 augustus 2023 in werking getreden. Dat betekent dat dit bestemmingsplan nog niet gold op het moment dat de last onder dwangsom werd opgelegd, maar al wel gold ten tijde van het bestreden besluit. In [naam bestemmingsplan 2] worden de begrippen ‘wonen’ en ‘woning’ aangescherpt. Onder ‘wonen’ wordt verstaan: het gehuisvest zijn in een woning, conform het begrip “woning”. Het begrip ‘woning’ is gedefinieerd als een complex van ruimten, bestemd voor de huisvesting van één huishouden. Voor zover daarmee het gebruik door deze aanscherpingen (meer) in strijd met het bestemmingsplan raakt, is dat strijdig gebruik dat bestond ten tijde van het in werking treden van het bestemmingsplan en valt het daarmee onder het overgangsrecht. [naam bestemmingsplan 2] leidt niet tot een voor eisers gunstiger planologisch regime, zodat de overtreding niet door het nieuwe bestemmingsplan wordt gelegaliseerd. Dit nieuwe plan laat de rechtbank bij de beoordeling van het bestreden besluit daarom verder buiten beschouwing.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        8. 	Eisers stellen dat het college ten tijde van het primaire besluit niet meer heeft vastgesteld dan dat er drie mensen in de woning aanwezig waren. Dat is geen overtreding. 
      
      
    
    
      8.1
      
        De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een overtreding. Het college heeft door middel van controles vastgesteld dat het pand in twee woningen is verdeeld, dat er gewoond wordt op de begane grond en dat de woning waarin dit gebeurt geen dienstwoning is. Daarnaast heeft het college aannemelijk gemaakt met foto’s van de situatie ter plaatse en verklaringen van medebewoners dat er bewoners in de woning op de begane grond woonden. 
        Het college heeft eisers aangeschreven wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder c van de Wabo in samenhang met artikel 10.1.1 van [naam bestemmingsplan 1] . Het college heeft eisers niet specifiek aangeschreven voor het ter beschikking stellen van de woning aan meer dan vier bewoners. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat gewoond werd op de begane grond in een woning die geen dienstwoning is. Daarmee is er sprake van een overtreding van het bestemmingsplan.
      
      
    
    
      8.2
      Het college schrijft in de toelichting op de last dat het wonen met maximaal 4 personen in de woning op de verdieping is toegestaan. De rechtbank is van oordeel dat het college die beperking van de gebruiksmogelijkheden niet in de toelichting op de last onder dwangsom op had mogen nemen. De rechtbank constateert dat er geen duidelijk verband ligt tussen de bestemming ‘wonen’ en het begrip ‘woning’. Hoewel er aanwijzingen zijn dat het de bedoeling is dat wonen alleen is toegestaan in een woning, die bestemd is voor bewoning door een huishouden of maximaal vier bewoners, is dit taalkundig niet vastgelegd in het bestemmingsplan. Voor de benedenverdieping is uitdrukkelijk bepaald dat wonen in de vorm van een bedrijfswoning is toegestaan. Daarnaast is maximaal het ‘bestaande’ aantal woningen toegestaan en is er een afwijkingsmogelijkheid voor kamerverhuur opgenomen. Gelet op de letterlijke uitleg van de planvoorschriften zijn hiermee andere woonvormen dan een huishouden of maximaal vier personen niet uitgesloten. De aanvulling dat op de verdieping maximaal vier personen mogen worden gehuisvest, heeft daarmee geen wettelijke grondslag. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen in die zin dat er geen maximaal aantal bewoners mag worden gesteld in de last onder dwangsom.  
      
      
        
          Mocht het college afwijken van het advies van de commissie bezwaarschriften?
        
      
      
      
        9.	Eisers stellen dat het college ten onrechte het advies van de commissie bezwaarschriften niet heeft gevolgd. Het college mocht ook niet een nieuw controle van na het primaire besluit aan de beslissing op bezwaar ten grondslag leggen.
      
      
    
    
      9.1
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De commissie bezwaarschriften is voorbij gegaan aan het argument dat wonen op de benedenverdieping alleen in een bedrijfswoning mag en dat het aantal woningen niet mag worden uitgebreid. Het college moet controleren of een advies logisch en begrijpelijk is en heeft geconstateerd dat dat in dit geval niet zo is. Hij mocht daarom afwijken van het advies van dit advies. 
      
    
    
      9.2
      Voor wat betreft de nieuwe controle stelt de rechtbank vast dat het college dit nieuwe onderzoek heeft laten uitvoeren om elk misverstand uit te sluiten. Onder 8.1 heeft de rechtbank al geoordeeld dat de conclusie dat sprake is van een overtreding ook al op basis van de eerdere onderzoeken gebaseerd kon worden. Dit nieuwe onderzoek ligt daarmee niet ten grondslag aan de beslissing op bezwaar en is daarvoor ook niet nodig. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is gegrond omdat het college ten onrechte het toegestane aantal bewoners op de verdieping heeft beperkt tot vier. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. Het college heeft echter wel degelijk aannemelijk gemaakt dat de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan worden overtreden. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om van handhaving af te zien. De rechtbank zal daarom de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten voor zover die zien op het gebruik van de benedenverdieping als woning, niet zijnde een dienstwoning. Dat houdt in dat eisers alsnog een dwangsom kunnen verbeuren als de begane grond in strijd met het bestemmingsplan als woning wordt gebruikt, niet zijnde een dienstwoning. Ook mogen eisers het aantal woningen niet laten toenemen.
    
    
    
      9.1
      Ten overvloede wijst de rechtbank erop dat inmiddels [naam bestemmingsplan 2] in werking is getreden. Dat plan wijzigt begripsbepalingen die relevant zijn voor welke soort bewoning is toegestaan. Hoewel de rechtbank in deze uitspraak tot de conclusie komt dat bewoning van een woning met meer dan 4 personen die geen huishouden vormen in beginsel is toegestaan, geldt dat niet per definitie voor nieuwe gevallen waarbij [naam bestemmingsplan 2] van toepassing is. Het college moet dan op basis van dit nieuwe bestemmingsplan toetsen of het gebruik in overeenstemming is met de definitiebepalingen van dit nieuwe bestemmingsplan. 
      
    
    
      9.2
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 24 januari 2024;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 januari 2024 in stand blijven voor zover de last is opgelegd voor het gebruik van de begane grond;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 12 december 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:1
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 
    
    
      Artikel 5:21: 
      Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. 
    
    
    
      Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
      Artikel 7:11
    
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 125
    
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
    
    
      Artikel 5.2
    
    1. Het bevoegd gezag heeft tot taak:
    a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
    
    
      
        
          [naam bestemmingsplan 1] [plaats 2]
      
    
    
    
      
        Artikel 1 Begrippen
      
      [.]
    
    
      1.80
      
        woning:
        een (gedeelte van) gebouw, dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding, niet zijnde een bijzondere woonvorm of kamerverhuur/logies voor meer dan drie personen inclusief de huishouding, dan wel vier personen wanneer er daarnaast geen huishouding in het gebouw is ondergebracht.
      
      
      
        
          Artikel 10 Gemengd
        
      
      
    
    
      10.1
      Bestemmingsomschrijving
      
        10.1.1
        Algemene bestemmingsomschrijving
        
        
          De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        
        a. detailhandel;
        b. horeca;
        c. dienstverlening;
        d. ondersteunende horeca;
        e. kantoor;
        f. wonen;
        één en ander met de bijbehorende voorzieningen zoals tuinen, erven, groen, parkeervoorzieningen, paden e.d. en overeenkomstig de in 10.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemming.
        
      
      
        10.1.2
        
          Nadere detaillering van de bestemming
          In het onderstaande is een nadere detaillering opgenomen van het bepaalde in 10.1.1:
          [.]
          f Wonen
          Voor wonen geldt het volgende:
        
        1. wonen is zowel op de begane grond als op de verdieping toegestaan, met dien verstande dat wonen op de begane grond uitsluitend is toegestaan in de vorm van een dienstwoning;
        2. per bouwperceel is maximaal het bestaande aantal woningen toegestaan.
        [.]
      
    
    
      10.5
      Afwijken van de gebruiksregels
      
        10.5.1
        
          Omgevingsvergunning kamerverhuur
          Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van hetgeen bepaald in 10.1 teneinde kamerverhuur/logies toe te staan. Hiervoor dient aan de volgende criteria te worden voldaan:
        
        a. de brandweer heeft positief geadviseerd ten aanzien (van het aantal bewoners ten aanzien) van brandveiligheidseisen;
        b. het gebruik mag niet leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse;
        c. het gebruik mag niet leiden tot een onevenredige aantasting van de verkeersontsluitings- en parkeersituatie ter plaatse;
        d. de activiteit dient qua aard, omvang en uitstraling te passen in de woonomgeving.
      
    
  
  
     ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:140