ECLI:NL:RBDHA:2021:13165, Rechtbank Den Haag, 01-12-2021, C/09/617630 / KG ZA 21-853
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Vordering tot buitenwerkingstelling ANPR-regelgeving bij gebreke van spoedeisend belang afgewezen.

.Rechtbank den haag
    
    
      Team handel - voorzieningenrechter
    
    
    
      zaak- / rolnummer: C/09/617630 / KG ZA 21-853
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 1 december 2021
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        STICHTING PRIVACY FIRST te Amsterdam,
      eiseres,
      advocaat mr. L.J. Böhmer te Utrecht,
    
    
    
      tegen:
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Veiligheid en Justitie)  
      
      te Den Haag,
      gedaagde,
      advocaten mrs. C.M. Bitter en T. Gillhaus te Den Haag.
    
    
    
      Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘Privacy First’ en ‘de Staat’.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      
        Het verloop van de procedure blijkt uit:
        -	de dagvaarding van 20 september 2021;
        -	de brief van mr. Böhmer van 5 november 2021, met producties;
        -	de conclusie van antwoord, met producties;
        -	de op 10 november 2021 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.
      
      
    
    
      1.2.
      Ter zitting is vonnis bepaald op heden.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 
    
    
    
      2.1.
      Op 1 januari 2019 is de Wet van 22 november 2017 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de regeling van het vastleggen en bewaren van kentekengegevens door de politie in werking getreden (hierna: ‘de Wet ANPR’). Op basis van het daarbij ingevoerde artikel 126jj van het Wetboek van Strafvordering (Sv) is het voor opsporingsambtenaren van de politie en Koninklijke marechaussee mogelijk om door middel van daarvoor aangewezen camera’s via de techniek van Automatic Number Plate Recognition (ANPR) kentekengegevens van passerende voertuigen vast te leggen voor een periode van 28 dagen. Deze kentekengegevens kunnen op bevel daartoe van de officier van justitie gedurende deze periode door een daartoe door de Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: ‘de Minister’) geautoriseerde opsporingsambtenaar worden geraadpleegd ten behoeve van de opsporing van een misdrijf als omschreven in artikel 67, eerste lid, Sv. Tevens kunnen de kentekengegevens worden geraadpleegd voor de aanhouding van een voortvluchtige persoon als bedoeld in artikel 564 Sv. 
      
    
    
      2.2.
      Op grond van artikel 126jj, zesde lid, Sv worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld over de inzet van een technisch hulpmiddel, bedoeld in het eerste lid, de vastlegging van de gegevens en de wijze waarop de gegevens worden geraadpleegd. Die regels zijn neergelegd in het Besluit van 5 december 2018 tot vaststelling van nadere regels voor het vastleggen en bewaren van kentekengegevens op grond van artikel 126jj van het Wetboek van Strafvordering door de politie (hierna: ‘het Besluit’) en de Regeling van de Minister van Justitie en Veiligheid van 13 december 2018, nr. 2423518, houdende vaststelling van de technische vereisten voor camera’s en het centrale opslagsysteem gebruikt bij het vastleggen en bewaren van kentekengegevens op grond van artikel 126jj van het Wetboek van Strafvordering door de politie (hierna: ‘de Regeling’). Deze uitvoeringsregelgeving is eveneens op 1 januari 2019 in werking getreden. 
      
    
    
      2.3.
      De Wet ANPR bevat een horizon- en evaluatiebepaling. De artikel 126jj-bevoegdheid is in beginsel voor drie jaar van kracht en zal per 1 januari 2022 vervallen, tenzij bij koninklijk besluit anders wordt besloten. Voor dat besluit geldt de zogenaamde voorhangprocedure, op grond waarvan de voordracht van een koninklijk besluit tot voortgezette inwerkingtreding van artikel 126jj Sv niet eerder wordt gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide Kamers der Staten-Generaal is overgelegd. 
      
    
    
      2.4.
      Voorafgaand aan deze wetsevaluatie, heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, het kennisinstituut voor het Ministerie van Justitie en Veiligheid, (hierna: ‘WODC’) op verzoek van de Minister twee monitorrondes uitgevoerd naar de wijze waarop in de opsporing gebruik wordt gemaakt van kentekengegevens die op basis van voornoemde wet zijn vastgelegd, en welke rol deze kentekengegevens in de opsporing hebben gespeeld. Het eerste monitorrapport is op 3 september 2020 verschenen. Het tweede rapport is op 1 oktober 2021 gelijktijdig met het WODC-evaluatierapport ‘Evaluatie ANPR-wetgeving 126 jj Wetboek van Strafvordering’ (Cahier 2021-19) verschenen (hierna: ‘het WODC-rapport’). In het WODC-rapport valt op pagina 17 en 18) de volgende conclusie te lezen:
      
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      2.5.
      Bij brief van 9 november 2021 heeft de Minister de Tweede Kamer een ontwerp van een koninklijk besluit gestuurd in verband met het voorgenomen van kracht blijven van artikel 126jj Sv. 
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      Privacy First vordert – zakelijk weergegeven – bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
      
      
        
          primair: de Staat te gebieden om de Wet ANPR en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving binnen zeven dagen na betekening van dit vonnis buiten werking te stellen;
      
      
      
        
          subsidiair: de Staat te verbieden om binnen 24 uur na betekening van dit vonnis nog enig gegeven toe te voegen aan c.q. te raadplegen uit het databestand/de databestanden die zijn gebaseerd op de Wet ANPR en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving, alsmede de Staat te gebieden binnen drie maanden na betekening van dit vonnis de loggegevens van dit databestand/deze databestanden vanaf de datum van het ingaan van voormelde verboden ter controle ter inzage te geven aan een door Privacy First te benoemen deskundige;
      
      
      
        
          meer subsidiair: de Staat te verbieden de kentekengegevens als bedoeld in artikel 126jj, eerste lid, Sv te verzamelen en/of de Staat te verbieden de kentekengegevens als bedoeld in artikel 126jj, derde lid, Sv verder te raadplegen totdat de Staat artikel 126jj Sv zodanig heeft gewijzigd dat het totale systeem van het maken van de foto, het bewerken van de foto, het opslaan van de foto, het raadplegen van de gegevens, het verstrekken van de gegevens en de vernietiging van de gegevens onderworpen is aan onafhankelijk rechterlijk toezicht;
      
      
      
        een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten. 
      
      
    
    
      3.2.
      Daartoe voert Privacy First – samengevat – aan dat de Wet ANPR en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving (door Privacy First aangeduid als ‘het systeem’) onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met de artikelen 16, 21 en 67 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), de artikelen 7, 8 en 16 van het Europees Handvest en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Meer in het bijzonder stelt Privacy dat sprake is van:
      
        
          schending van het noodzakelijkheidsvereiste;
        
        
          schending van het proportionaliteitsvereiste;
        
        
          het ontbreken van onvoldoende bescherming tegen het inherente risico van misbruik;
        
        
          het ontbreken van onafhankelijke rechterlijke toetsing op de werking van het systeem als geheel en op de raadplegingsaanvraag van/namens de officier van justitie;
        
        
          het niet goed geregeld zijn van de status van de originele digitale foto’s en de bewerkingen van de foto’s voor opslag, hetgeen misbruik in de hand werkt;
        
        
          het ontbreken van controle op de beweerde vernietiging van de opgeslagen data na afloop van de periode van vier weken;
        
        
          het ontbreken van een onafhankelijke evaluatie van (de werking van) het systeem van foto tot vernietiging;
        
        
          het niet voldoen van de gepubliceerde cameraplannen aan de wettelijke vereisten;
        
        
          het ontbreken van enige gebleken effectiviteit en/of meerwaarde van het systeem sinds de invoering;
        
        
          het ontbreken van de vereiste ‘end-to-end safeguards’;
        
        
          schending van de vereisten van voorzienbaarheid en legaliteit. 
        
      
      
    
    
      3.3.
      De Staat voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken. 
      
    
  
  
    
      4De beoordeling van het geschil
    
    
      4.1.
      De voorzieningenrechter stelt allereerst ambtshalve vast dat Privacy First, die in deze procedure opkomt als belangenorganisatie voor een ideëel doel (het waarborgen van de privacy van alle burgers in Nederland), voldoet aan de voor haar geldende processuele vereisten voor het instellen van een collectieve vordering als vermeld in artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW) juncto artikel 1018c van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Privacy First is daarmee in haar vorderingen ontvankelijk.
      
    
    
      4.2.
      De Staat heeft ter zitting aangevoerd dat het door Privacy First gevorderde wegens het ontbreken van een spoedeisend belang moet worden afgewezen. Privacy First heeft op haar beurt betoogd dat de Staat dit verweer reeds bij conclusie van antwoord had moeten voeren en dat aan dit eerst ter zitting, en dus te laat, voorgedragen verweer voorbij moet worden gegaan. In dat betoog kan Privacy First niet worden gevolgd. Als gevolg van de ook binnen de rechtspraak in acht te nemen coronaregels is er sprake van een beperkte zittingszalencapaciteit. In verband hiermee is het noodzakelijk erop toe te zien dat de behandeling van zaken niet uitloopt, zodat gelet moet worden op de beperkte spreektijd van partijen. Gedaagden wordt daarom verzocht vooraf een conclusie van antwoord/schriftelijke reactie in te dienen. Dit betreft echter een verzoek en geen verplichting, want het kort geding behoudt vanzelfsprekend het mondeling karakter. Een dergelijke verplichting kan ook niet worden opgelegd, nu de wet (Rv) hiervoor geen basis biedt, zodat van gedaagden (ook niet als ze wel op voorhand een conclusie van antwoord/schriftelijke reactie indienen) niet gevergd kan worden dat zij alle weren daarin opnemen; het bepaalde in artikel 128, lid 3, Rv is niet van toepassing. Hieruit volgt reeds dat de Staat, die op voorhand een conclusie van antwoord heeft genomen, niet gehouden was zijn verweer in die conclusie te concentreren. Bovendien miskent Privacy First met haar betoog dat de voorzieningenrechter in kort geding ambtshalve moet toetsen of de eisende partij een spoedeisend belang heeft bij haar vordering.
      
    
    
      4.3.
      Privacy First heeft bij dagvaarding ter onderbouwing van het vereiste spoedeisend belang gesteld dat door de dagelijkse registratie en verzameling van miljoenen foto’s iedere dag sprake is van een stelselmatige ernstige inbreuk op de grondrechten van alle burgers in Nederland. Privacy First stelt met het door haar gevorderde een einde aan deze inbreuk te willen maken. Op grond van deze stelling kan echter het vereiste spoedeisend belang niet worden aangenomen. Zoals de Staat terecht heeft opgemerkt, zijn de Wet ANPR en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving reeds op 1 januari 2019 in werking getreden. De door Privacy First gestelde stelselmatige ernstige inbreuk op grondrechten deed zich ten tijde van de kortgedingdagvaarding dus al ruim tweeënhalf jaar voor. Privacy First heeft kennelijk gedurende die periode geen aanleiding gezien om zich in rechte op de onverbindendheid van die regelgeving te beroepen. Dit tijdsverloop staat in beginsel aan het aannemen van een spoedeisend belang in de weg.   
      
    
    
      4.4.
      Beoordeeld moet vervolgens worden of sprake is van recente feiten en/of omstandigheden die, ondanks dat de ANPR-regelgeving al ruim tweeënhalf jaar van kracht is, niettemin tot de conclusie kunnen leiden dat Privacy First in deze procedure een voldoende spoedeisend belang heeft bij het door haar gevorderde. Daarbij moet het gaan om recente feiten en/of omstandigheden, op grond waarvan Privacy First in redelijkheid heeft kunnen afleiden dat de ANPR-regelgeving mogelijk onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met de door haar in deze procedure ingeroepen hogere Europese regelgeving. Alleen dan kan mogelijk sprake zijn van een situatie waarin van Privacy First in redelijkheid niet kan worden gevergd dat zij dat de uitkomsten van een door haar in te stellen bodemprocedure hierover afwacht. Het is aan Privacy First om zich deugdelijk gemotiveerd op dergelijke feiten en/of omstandigheden te beroepen.  
      
    
    
      4.5.
      Privacy First is hierin onvoldoende geslaagd. Voor zover Privacy First zich ter onderbouwing van het spoedeisend belang beroept op twee artikelen uit het NRC van 11 en 30 augustus 2021, overweegt de voorzieningenrechter dat in deze artikelen valt te lezen dat   het Openbaar Ministerie gebruik heeft proberen te maken van onbewerkte foto’s, hetgeen op grond van de ANPR-regelgeving niet is toegestaan. Dat op grote schaal door het Openbaar Ministerie gebruik wordt gemaakt van onbewerkte foto’s dan wel dat dit dreigt te gebeuren, blijkt uit deze artikelen niet. Evenmin blijkt uit deze artikelen van het bestaan van andere structurele misstanden bij de inzet en uitoefening van de bevoegdheid van artikel 126jj Sv. Een beroep op het WODC-rapport van 1 oktober 2021 kan Privacy First in dit verband evenmin baten. In dit rapport heeft het WODC onderzocht op welke wijze bij de opsporing van strafbare feiten gebruik wordt gemaakt van kentekens die op grond van de ANPR-regelgeving worden opgeslagen en welke rol deze gegevens spelen in de opsporing. Hoewel het WODC enkele met de ANPR-regelgeving strijdige situaties heeft geconstateerd en tevens enkele risico’s heeft benoemd, is de conclusie van het rapport dat de bevoegdheid ex artikel 126jj Sv grotendeels conform het wettelijk kader wordt ingezet. Dat Privacy First aan de bevindingen van het WODC andere conclusies verbindt, is uiteraard haar goed recht maar daarmee is het bestaan van ernstige misstanden niet aannemelijk geworden. Het vereiste spoedeisend belang kan dus evenmin aan het WODC-rapport worden ontleend.
      
    
    
      4.6.
      Daarmee resteert het beroep van Privacy First op twee arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU). Daarbij gaat het om:
      1. het arrest van het EHRM van 25 mei 2021 in drie gevoegd behandelde zaken van Big Brother Watch e.a. / Verenigd Koninkrijk, nr. 58170/13, nr. 62322/14 en nr. 24960/15; 
      2. het arrest van het EHRM van 25 mei 2021 in de zaak van Centrum för Rättvisa / Zweden, nr. 35252/08;
      3. het arrest van het HVJ EU van 2 maart 2021 in de zaak van H.K. in tegenwoordigheid van de Prokuratuur, C‑746/18. 
      
    
    
      4.7.
      Ook aan deze arresten kan het vereiste spoedeisend belang niet door Privacy First worden ontleend. Het Prokuratuur-arrest van het HvJ-EU heeft betrekking op de toegang tot verkeers- en locatiegegevens van gebruikers van telecommunicatiediensten met het oog op het voorkomen, opsporen of vervolgen van strafbare feiten. Die toegang moet volgens het HvJ-EU onderworpen zijn aan een voorafgaande toetsing door een rechterlijke instantie of een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit. Anders dan Privacy First betoogt, kan voorshands niet worden aangenomen dat die verplichting eveneens geldt voor de toegang tot ANPR-gegevens. Nog daargelaten dat op zijn minst discutabel is of de Wet ANPR wetgeving betreft ter uitvoering van Unierecht en het voorshands dus allerminst zeker is dat de rechtspraak van het HvJ EU hierop van toepassing is, heeft de Staat er met juistheid op gewezen dat het bij ANPR-gegevens om wezenlijk andere gegevens gaat dan de gegevens waarover het in het Prokuratuur-arrest ging. ANPR-gegevens raken – zoals de Staat terecht heeft opgemerkt – in veel mindere mate aan de privacy van degenen wier gegevens worden bewaard dan de verkeers- en locatiegegevens die centraal stonden in het Prokuratuur-arrest. Het ontbreken van een voorafgaande toetsing bij de toegang tot ANPR-gegevens vormt voorshands dan ook onvoldoende grond voor de conclusie dat de ANPR-regelgeving onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met hogere Europese regelgeving. De door Privacy First aangehaalde arresten van het EHRM van 25 mei 2021 kunnen die conclusie evenmin dragen.  In deze arresten ging het om de bulkinterceptie van communicatiegegevens en de internationale uitwisseling van dergelijke gegevens door inlichtingen- en veiligheidsdiensten. ANPR-gegevens zijn niet zonder meer met dergelijke communicatiegegevens gelijk te stellen, aangezien zij in aanzienlijk mindere mate inzicht bieden in de persoonlijke levenssfeer dan communicatiegegevens. Het is dan ook maar de zeer de vraag of – zoals Privacy First     betoogt – deze rechtspraak eveneens van toepassing is op de ANPR-regelgeving. Daarmee is voorshands onvoldoende aannemelijk dat de door het EHRM geformuleerde vereisten voor het rechtvaardigen van een inbreuk op artikel 8 EVRM eveneens gelden voor de ANPR-regelgeving. Het vereiste spoedeisend belang kan in deze kortgedingprocedure dan ook niet aan een uit recente rechtspraak duidelijk gebleken bestaande of dreigende schending van artikel 8 EVRM worden ontleend. 
      
    
    
      4.8.
      
        Uit het voorgaande volgt dat de vordering van Privacy First in deze kortgedingprocedure bij gebreke van een spoedeisend belang moet worden afgewezen. Privacy First zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237).
        
          5.	De beslissing
        
      
      
      
        De voorzieningenrechter:
      
      
    
    
      5.1.
      wijst het gevorderde af;
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt Privacy First om binnen veertien dagen nadat dit vonnis is uitgesproken de kosten van dit geding aan de Staat te betalen, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.683,--, waarvan € 1.016,-- aan salaris advocaat en € 667,-- aan griffierecht; 
      
    
    
      5.3.
      bepaalt dat Privacy First bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;
      
    
    
      5.4.
      verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. H.J. Vetter en in het openbaar uitgesproken op                                    1 december 2021. 
      
      
      
        mw