ECLI:NL:RBOBR:2024:3142, Rechtbank Oost-Brabant, 05-07-2024, 23/2726
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Vestiging van een voorkeursrecht op grond van een gemeentelijke omgevingsvisie (art. 4 Wvg).
      
      Het besluit van de gemeenteraad is van 20 april 2023. Omdat de procedure tot vestiging van het voorkeursrecht voor inwerkingtreding van de Omgevingswet is gestart, is op het besluit van de raad oud recht van toepassing.  
      
      
        -	De vestiging van het voorkeursrecht is niet in strijd met art. 1 EP EVRM en ook
        -	Niet onevenredig omdat de inbreuk op het eigendomsrecht in zoverre beperkt is dat het gebruik van de eigendom niet wordt geraakt en de wet in een toereikende waardebepaling voorziet.
        -	Het voorkeursrecht kan ook worden gevestigd als de toekomstige planologie nog niet bekend is of de plannen nog niet zijn uitgewerkt.
        -	De gemeente heeft niet de verplichting om alle percelen aan te kopen die zijn aangewezen. 
        -	Er bestaat geen onderzoeksverplichting gezien het vroege stadium van vestiging voor de gemeente of zij ook daadwerkelijk alle percelen willen aankopen.  
        Het beleid dat de gemeente voert op het gebied van de fysieke leefomgeving en de woningmarkt is bij de vestiging van het voorkeursrecht niet aan de orde.    
      
      
      Eén en ander onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 23/2726 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    de raad van de gemeente Son en Breugel, de raad 
    (gemachtigden: mr. I.J.B. Bottram en drs. O.G. Schook).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over het besluit van de raad om het voorkeursrecht te vestigen op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) van 20 april 2023. Dit voorkeursrecht is gevestigd op percelen die zijn gelegen in het gebied dat grofweg kan worden aangeduid als de woonwijk “Breeakker” te Son en Breugel. Eén van de aangewezen percelen is het perceel dat onder meer in eigendom is van eiser en zijn echtgenote en is gelegen aan de [adres] te [plaats] , kadastraal bekend gemeente Son, nummer [nummer] (het perceel).  
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 21 september 2023 op het bezwaar van eiser is de raad bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De raad heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
      1.3.
      Eiser heeft daarna nog nadere stukken ingediend.  
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn echtgenote, en namens de raad zijn gemachtigden. 
      
    
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of de raad het voorkeursrecht op het perceel van eiser heeft mogen vestigen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Deze beslissing staat aan het einde van deze uitspraak onder het kopje “Beslissing”. Hierna legt de rechtbank eerst uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Het voorkeursrecht
      
    
    
    4. De raad heeft het voorkeursrecht gevestigd op grond van artikel 4 van de Wvg. Grondslag voor de vestiging van het voorkeursrecht is de omgevingsvisie “Oog op een zonnige toekomst”. De raad heeft het voorkeursrecht gevestigd met het oog op behoud van de regiefunctie van de gemeente bij ontwikkeling van de wijk “Breeakker”. In de toekomst is in die wijk een geïntensiveerd gebruik voorzien. De raad wil met de vestiging van het voorkeursrecht grip houden op de eigendomsposities binnen de wijk. 
    5. Eiser is het daar niet mee eens en betoogt – heel kort weergegeven – dat de gemeente hiermee zonder een goede reden onevenredig ingrijpt in zijn eigendomsrecht en in de vrije markt. Hij is het niets eens met het ruimtelijk beleid en het woningmarktbeleid dat de gemeente voert. Tijdens de zitting heeft eiser naar voren gebracht dat hij vanwege persoonlijke omstandigheden (mogelijk) gedwongen wordt om de woning te verlaten, omdat de rust in en rondom zijn woning door de verdichting van de woonwijk zal worden verstoord. De woning is op een rustige plek gelegen en heeft hij na lang zoeken weten te vinden. De beoogde ontwikkeling van de wijk levert voor hem veel onrust en onzekerheid op.    Oud recht van toepassing 
    6. De regels over het voorkeursrecht uit de Wvg zijn sinds 1 januari 2024 overgegaan naar de Omgevingswet (Ow). Voor lopende procedures over de vestiging van voorkeursrecht is artikel 4.1, eerste lid, van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet van belang. Uit dat artikel volgt dat het oude recht van toepassing blijft op een procedure die onder het oude recht is gestart. De vestiging van het voorkeursrecht op het perceel van eiser is aangevangen voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dat betekent dat op de beoordeling van dit beroep oud recht van toepassing is. 
    
    7. Eiser stelt dat de vestiging van het voorkeursrecht in strijd is met het eigendomsrecht, dat wordt beschermd door het Europese recht. Volgens artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft iedereen recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Een inbreuk op dit recht is alleen toegestaan als deze bij wet is voorzien, een legitiem doel dient en in overeenstemming is met het algemeen belang. 
    
    
      7.1.
      
        Dit betoog slaagt niet. De vestiging van het voorkeursrecht is namelijk bij wet voorzien, te weten de Wvg, en door de raad in het algemeen belang gevestigd, te weten behoud van de regiefunctie bij de beoogde ontwikkelingen in de wijk “Breeakker”. Dat is naar het oordeel van de rechtbank ook een legitiem doel. De rechtbank verwijst voor haar oordeel ook naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zoals die onder meer blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van26 september 2012.
        8. Eiser betoogt verder dat het voorkeursrecht in strijd is met Europese regels over de interne markt en mededinging. Het voorkeursrecht belemmert namelijk de vrijheid van vestiging, het vrij verkeer van kapitaal en de vrijheid van dienstverlening binnen de Europese Unie. Het voorkeursrecht geeft de gemeente een oneerlijk voordeel ten opzichte van andere potentiële kopers of ontwikkelaars, die worden uitgesloten van de markt. Het voorkeursrecht verstoort daarmee de concurrentie en de marktwerking, wat nadelig is voor de consumenten en de economische ontwikkeling. 
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank vat het beroep dat eiser doet op de regels van de Europese Unie (het Unierecht) zo op, dat hij door de vestiging van het voorkeurecht zelf wordt belemmerd in de uitoefening van zijn recht op vrij verkeer van goederen of vrij verkeer van diensten als hij zijn perceel wil verkopen.  
    
    
      8.2.
      Het betoog slaagt niet. Voor zover in de vestiging van het voorkeursrecht een inbreuk kan worden gezien op het vrije verkeer van goederen of diensten in de zin van het Unierecht, moet die inbreuk gerechtvaardigd worden geacht. Met verwijzing naar rechtsoverweging 7.1, is de rechtbank van oordeel dat de inbreuk in het algemeen belang is en niet met een minder zwaar middel kan worden bereikt. 
      9. Eiser betoogt verder dat de vestiging van het voorkeursrecht voor hem onevenredige gevolgen heeft. Volgens hem is de vestiging van het voorkeursrecht niet noodzakelijk voor de realisatie van de door de gemeente beoogde ruimtelijke ontwikkeling. De gemeente heeft al veel gronden in haar bezit die zij al jarenlang niet ontwikkelt. Het is daarom niet aannemelijk dat de gemeente het perceel daadwerkelijk nodig heeft of zal gebruiken voor het algemeen belang. Het voorkeursrecht lijkt eerder een middel om goedkoop grond te verwerven en om speculatie of concurrentie te voorkomen. Met eerder aangekochte percelen wordt niets gedaan, en ook wordt het voorkeursrecht niet in alle wijken gevestigd, waarbij eiser verwijst naar artikelen van de lokale journalistiek. Eiser betoogt ook dat het voorkeursrecht in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. De gemeente handelt namelijk willekeurig en ondoorzichtig bij het vestigen van het voorkeursrecht op bepaalde percelen. De prijzen die zij voor bepaalde percelen betaalt zijn niet gelijk en het ene perceel koopt zij wel aan en het andere niet, aldus eiser. Ook wordt niet op alle woongebieden het voorkeursrecht gevestigd, terwijl in de vrije markt veel hogere prijzen worden betaald dan de gemeente bereid is te betalen. Daardoor loopt eiser bij eventuele verkoop veel overwaarde van zijn huis mis.  
      10. De rechtbank is van oordeel dat de vestiging van het voorkeursrecht door de raad op het perceel van eisers niet onevenredig is. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat de inbreuk op het eigendomsrecht in zoverre beperkt is dat eiser niet gestoord wordt in het gebruik van het perceel en de eigendom ook niet wordt onteigend, maar enkel beperkt wordt in de vrijheid om het perceel aan een ander over te dragen. Verder acht de rechtbank van belang dat met de Wvg in bescherming van de financiële belangen van de eigenaar is voorzien. Als eiser over zou gaan tot aanbieding van zijn perceel aan de gemeente, moet de gemeente hem een marktconforme prijs voor het perceel aanbieden, die zo nodig door een onafhankelijke deskundige en onder de regie van de rechtbank kan worden vastgesteld. Dat staat in de artikelen 10 tot en met 13 van de Wvg. De rechtbank verwijst voor haar oordeel ook naar vaste rechtspraak van de Afdeling, zoals die onder meer blijkt uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van 26 september 2012.
    
    
      10.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is inherent aan een voorkeursrecht dat niet wordt gevestigd op basis van een bestemmingsplan, dat nog niet duidelijk is of, en zo ja, in welke vorm de toegedachte functie wordt gerealiseerd. Volgens deze rechtspraak heeft de raad niet de verplichting om aangewezen percelen ook te verwerven. De rechtbank leidt hieruit af dat de raad niet de verplichting heeft om aan te tonen dat de gemeente het perceel van eiser nodig zal hebben voor de beoogde ontwikkeling van de “Breeakker”. 
    
    
      10.2.
      Voor zover al moet worden aangenomen dat de gronden die de gemeente buiten de wijk in haar bezit heeft kunnen worden ingezet voor haar woningbouwopgave, overweegt de rechtbank dat het niet ongebruikelijk is om op meerdere locaties gronden in bezit te hebben, omdat niet voor alle locaties duidelijk is of, en zo ja, binnen welke termijn, voor welke functies en in welke vorm de locaties kunnen worden gebruikt. Het enkele feit dat de gemeente al gronden in bezit heeft, wil naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet zeggen dat de gemeente geen gronden in de “Breeakker” nodig heeft voor de woningbouwopgave waarvoor zij zich gesteld ziet. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de woningbouwopgave volgens de stukken en de omgevingsvisie bestaat uit de bouw van 700 woningen (tot 2040) in voornamelijk bestaand stedelijk gebied en in alle segmenten van de woningmarkt. Daar waar eiser stelt dat de raad het voorkeursrecht alleen heeft gevestigd om goedkoop aan gronden te komen, stelt de rechtbank vast dat de stukken daarvoor aanknopingspunt bieden. Het voorkeursrecht is gevestigd om de regiefunctie van de gemeente te behouden. Overigens kan het voorkeursrecht ook worden gevestigd juist om een speculatieve of buitensporige prijsopdrijving te voorkomen.
    
    
      10.3.
      Wat betreft het betoog dat de gemeente niet alle percelen die worden aangeboden in de gemeente aankoopt en niet in alle gebieden het voorkeursrecht vestigt, en de vestiging daarom in strijd is et het gelijkheids- of rechtszekerheidsbeginsel is, overweegt de rechtbank dat dit betoog niet kan leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. In deze procedure is alleen aan de orde of de raad het voorkeursrecht kon vestigen in het gebied waar het perceel van eiser deel van uitmaakt. Voor zover eiser vreest dat hij bij aankoop van het perceel door de gemeente geen marktconforme prijs krijgt, is die vrees ongegrond. Zoals hiervoor overwogen, is de gemeente verplicht de gronden te verwerven op basis van een prijs die in het commerciële verkeer tot stand zou zijn gekomen tussen redelijk handelende en denkende partijen, dat wil zeggen: een marktconforme prijs zonder een buitensporig prijsopdrijvend effect als gevolg van speculatie.      
      
      
        11. Eiser stelt dat het voorkeursrecht in strijd is met het belang van een evenwichtige en duurzame woningmarkt. De gemeente beperkt de mogelijkheden voor particuliere ontwikkelaars en investeerders om te bouwen naar de vraag. Er is een groot tekort aan betaalbare en kwalitatieve woningen in de regio, vooral voor starters, gezinnen en ouderen. Het voorkeursrecht verergert dit probleem, omdat de gemeente niet snel en flexibel genoeg kan inspelen op de behoeften van de woningzoekenden. Bovendien gaat 70% van de verkochte woningen naar expats, die vaak tijdelijk in Nederland verblijven en geen binding hebben met de lokale gemeenschap. Dit leidt tot sociale segregatie, verlies van identiteit en vermindering van de leefbaarheid. De sociale woningen gaan naar de migranten waardoor de oorspronkelijke bewoners niet meer in Nederland aan een woning kunnen komen.
        11. Dit betoog heeft betrekking op het beleid dat de gemeente volgens eiser voert op het gebied van de fysieke leefomgeving en de woningmarkt. Keuzes daarover worden in de toekomst en in andere procedures gemaakt. Daarop heeft de vestiging van het voorkeursrecht geen betrekking. De vestiging van het voorkeursrecht heeft uitsluitend tot gevolg dat eiser verplicht is het perceel aan de gemeente aan te bieden, voordat hij het aan iemand anders mag overdragen. Bij de vestiging van het voorkeursrecht worden geen (definitieve) beleidskeuzes gemaakt. De vestiging van het voorkeursrecht heeft alleen tot doel om de regiefunctie van de gemeente te borgen met het oog op mogelijke toekomstige ontwikkelingen van de “Breeakker”. 
        11. Tijdens de zitting heeft eiser laten weten graag in aanmerking te willen komen voor een andere woning of een perceel in eigendom van de gemeente waarop hij een nieuwe woning kan bouwen. Hij heeft een mogelijke verhuiswens vanwege de dreigende verdichting van de wijk “Breeakker”. Tegelijkertijd heeft de raad laten weten eind 2024 dan wel begin 2025 de keuze voor de vestiging van het voorkeursrecht mogelijk te heroverwegen, omdat de toekomstplannen van de gemeente worden geconcretiseerd. Beide aspecten zijn in deze procedure niet aan de orde, maar hebben betrekking op toekomstige besluitvorming. Deze aspecten kunnen natuurlijk wel aanleiding zijn voor partijen om met elkaar in overleg te treden. Partijen hebben tijdens de zitting laten weten dat ook te zullen doen.  
        11. Verder keert eiser zich in algemene zin tegen het overheidsbeleid. Hij vindt dat bedrijven als [bedrijf] onevenredig door de overheid worden bevoordeeld. Daardoor worden overige burgers die niet werken in de High Tech industrie benadeeld. Ook stelt hij dat door verschillende overheidsinstanties en door ambtenaren werkzaam bij de overheid een complex stelsel van wetgeving en besluitvorming is ontstaan waar niemand meer zijn weg in kan vinden en het recht op parlementaire controle niet meer kan worden uitgeoefend. De basis van de democratische rechtsstaat wordt daarmee uit het oog verloren. Eiser heeft alles bij elkaar het vertrouwen in het functioneren van de democratische rechtsstaat verloren. 
        11. Wat eiser in deze gronden aanvoert, heeft ook geen betrekking op de vestiging van het voorkeursrecht maar op de beleidskeuzes van de overheid, het functioneren van de overheid en het functioneren van de democratische rechtsstaat in algemene zin. Dat kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Alleen strijd van het bestreden besluit met wetgeving of algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen aanleiding daarvoor zijn.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de raad het voorkeursrecht mocht vestigen op het perceel van eiser. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, voorzitter, mr. J. Heijerman en mr. J.J.H. van Kempen, leden, in aanwezigheid van mr.N. Duin, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     ECLI:NL:RVS:2012:BX8248.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2012:BX8248.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2445. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1089.