ECLI:NL:RVS:2025:549, Raad van State, 12-02-2025, 202205531/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht [appellant] vier lasten onder dwangsom opgelegd om diverse overtredingen in het pand aan de [locatie] in Utrecht te beëindigen, beëindigd te houden en te voorkomen. [appellant] is eigenaar van een pand, een rijksmonument, aan de [locatie] in Utrecht. Hij verhuurt kamers in het pand. Voor het verbouwen van het pand heeft het college in het besluit van 23 maart 2016 een omgevingsvergunning verleend aan [appellant]. In het besluit van 30 april 2018 heeft het college aan [appellant] een vergunning op grond van de Verordening op de Archeologische Monumentenzorg verleend voor het verdiepen van de bestaande kelder en het ontgraven van de huidige serre. In januari 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Utrecht een controle uitgevoerd. Volgens het college blijkt uit de controle dat er werkzaamheden zijn uitgevoerd in afwijking van de omgevingsvergunning en de archeologievergunning. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gestelde overtredingen voldoende basis vormen om last 1, 2 en 4 op te leggen.

202205531/1/R4.
    Datum uitspraak: 12 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 12 augustus 2022 in zaken nrs. 21/1564 en 21/2931 in het geding tussen:
    [appellant],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 februari 2020 heeft het college [appellant] vier lasten onder dwangsom opgelegd om diverse overtredingen in het pand aan de [locatie] in Utrecht te beëindigen, beëindigd te houden en te voorkomen.
    Bij besluit van 25 februari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 3 maart 2021 heeft het college besloten tot invordering van € 40.000,00 aan dwangsommen.
    Bij uitspraak van 12 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 25 februari 2021 gegrond verklaard voor zover dit is gericht tegen last 3, het besluit van 25 februari 2021 vernietigd voor zover last 3 daarin in stand is gelaten en het besluit van 7 februari 2020 herroepen voor zover daarin last 3 is opgelegd. Verder heeft de rechtbank het besluit van 3 maart 2021 herroepen (lees: vernietigd) voor zover daarin de dwangsom wordt ingevorderd vanwege het niet tijdig voldoen aan last 3.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 september 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.G.A. de Boer, advocaat te Baarn, is verschenen. Het college, vertegenwoordigd door mr. J.M. Hillenaar, heeft via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting voortgezet op 18 september 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.G.A. de Boer, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M. Hillenaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 7 februari 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    3.       [appellant] is eigenaar van een pand, een rijksmonument, aan de [locatie] in Utrecht. Hij verhuurt kamers in het pand. Voor het verbouwen van het pand heeft het college in het besluit van 23 maart 2016 een omgevingsvergunning verleend aan [appellant]. In het besluit van 30 april 2018 heeft het college aan [appellant] een vergunning op grond van de Verordening op de Archeologische Monumentenzorg (hierna: de archeologievergunning) verleend voor het verdiepen van de bestaande kelder en het ontgraven van de huidige serre.
    Op 21 januari 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Utrecht een controle uitgevoerd. Volgens het college blijkt uit de controle dat er werkzaamheden zijn uitgevoerd in afwijking van de omgevingsvergunning en de archeologievergunning en in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en f en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en in strijd met artikel 4 van de Verordening op de Archeologische Monumentenzorg. Voor zover in hoger beroep van belang gaat het om het aanbrengen van een entresol in kamer 01. Daarnaast is de ondersteuningsconstructie van de entresol door de architraaflijsten geplaatst, terwijl de architraaflijsten een hoge monumentale waarde hebben. Daarnaast is geconstateerd dat in kamer 01 de vloer en de balklaag volledig zijn gesloopt en vervangen door een lewisplaat.
    4.       Naar aanleiding van deze controle heeft het college met het besluit van 7 februari 2020 vier lasten onder dwangsom opgelegd aan [appellant]. In hoger beroep gaat het alleen nog om last 1, 2 en 4.
    Met last 1 heeft het college een bouwstop opgelegd voor de werkzaamheden in kamer 01 en de (toegang tot de) kelderruimte. Het college heeft de dwangsom voor deze last vastgesteld op € 15.000,00 ineens.
    Met last 2 gelast het college [appellant] om binnen drie maanden de illegale bouw van een entresol in kamer 01 ongedaan te maken en te houden met herstel van de monumentale waarde door een vooraf ter goedkeuring bij de gemeente in te dienen uitvoeringsplan. Het college heeft de dwangsom voor deze last vastgesteld op € 20.000,00 ineens.
    Last 4 is een preventieve last waarmee het college [appellant] gebiedt om geen vergunningplichtige bouwactiviteiten of werkzaamheden uit te voeren in alle overige ruimten zonder of in afwijking van toestemmingen of omgevingsvergunningen. Het college heeft de dwangsom voor deze last vastgesteld op € 4.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 40.000,00.
    Passeren gebrek hoorplicht
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij is benadeeld doordat het college hem niet heeft gehoord voordat het college last 2 en 3 (lees: 4) oplegde. Hij voert daarover aan dat het college hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen voorafgaand aan het besluit van 7 februari 2020. Daardoor is hem de kans ontnomen om vóór het opleggen van de lasten onder dwangsom te overleggen met het college en om de architraaflijsten alvast te herstellen. Het college kon de schending van de hoorplicht daarom niet in het besluit op bezwaar passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), aldus [appellant].
    5.1.    Vast staat dat het college [appellant] voorafgaand aan het opleggen van de lasten onder dwangsom niet in de gelegenheid heeft gesteld om zijn zienswijze daarover naar voren te brengen. Zoals de rechtbank heeft geoordeeld heeft het college daarmee in strijd gehandeld met artikel 4:8 van de Awb, voor zover het gaat om last 2 en 4. De Afdeling is net als de rechtbank van oordeel dat het college dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb mocht passeren in het besluit op bezwaar. [appellant] is door de schending van de hoorplicht namelijk niet in zijn belangen geschaad omdat hij in de bezwaarfase schriftelijk en mondeling (tijdens twee hoorzittingen) zijn standpunt over de lasten onder dwangsom naar voren heeft kunnen brengen.
    Zoals de rechtbank verder terecht heeft overwogen, beoogt artikel 4:8, eerste lid, van de Awb te waarborgen dat het bestuursorgaan gegevens verifieert. Deze bepaling is dus niet bedoeld om de gelegenheid te bieden om voorafgaand aan het besluit in overleg te treden of om de overtreder de gelegenheid te geven om een overtreding te beëindigen. Dat [appellant] met het college had willen overleggen en de architraaflijsten alvast had willen herstellen, maakt dus niet dat het gebrek vanwege de schending van de hoorplicht niet kon worden gepasseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtredingen
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gestelde overtredingen voldoende basis vormen om last 1, 2 en 4 op te leggen.
    In dat kader voert hij aan dat het vervangen van de entresol gewoon onderhoud is dat vergunningvrij is op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Daarnaast is het vervangen van de entresol een verandering van een bouwwerk die vergunningvrij is op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Bor. De lasten kunnen volgens hem daarom niet gebaseerd zijn op het vervangen van de entresol.
    [appellant] voert verder aan dat geen last is opgelegd om het vervangen van de vloer ongedaan te maken. Dat betekent volgens hem dat last 1 (de bouwstop) niet gebaseerd kan zijn op het slopen en vervangen van de vloer.
    Tot slot voert [appellant] aan dat hij direct al heeft aangegeven dat hij de architraaflijsten zal herstellen.
    6.1.    Over het betoog dat het vervangen van de entresol vergunningvrij is, overweegt de Afdeling als volgt. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat de entresol bestond uit een dunne spaanplaat op kinderbalken en dat hij deze heeft laten vervangen door een dikkere plaat die niet langer rust op de kinderbalken, maar met profielen en houtdraadbouten in de dragende muur is verankerd. De Afdeling overweegt dat daarmee de profilering en vormgeving van de entresol zijn veranderd. Dit is daarom geen vergunningvrij gewoon onderhoud als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
    Het vervangen van de entresol kan ook niet worden aangemerkt als een vergunningvrije verandering van een bouwwerk als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. De draagconstructie van het bouwwerk is namelijk veranderd doordat de kinderbalken die de entresol droegen zijn vervangen door een rechtstreekse bevestiging van de entresol aan de muur.
    Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en mocht de lasten onder dwangsom op deze overtreding baseren.
    Dit deel van het betoog slaagt niet.
    6.2.    Over het vervangen van de vloer zonder omgevingsvergunning overweegt de Afdeling het volgende. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de vloer al was vervangen voordat last 1 (de bouwstop) werd opgelegd. Volgens het college gaat deze last niet over het vervangen van de vloer en de balken van kamer 01. De Afdeling ziet dit bevestigd in het besluit van 7 februari 2020. Het betoog dat er geen bouwstop voor de vloer kon worden opgelegd omdat er geen herstellast is opgelegd, behoeft dus geen bespreking.
    6.3.    Over het punt dat [appellant] betoogt dat de lasten niet gebaseerd kunnen zijn op de beschadiging van de architraaflijsten overweegt de Afdeling als volgt. [appellant] heeft niet weersproken dat de architraaflijsten - die een hoge monumentale waarde hebben - zijn gewijzigd (beschadigd) bij het vervangen van de entresol. Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Dat [appellant] heeft aangegeven dat hij de architraaflijsten wil herstellen, betekent niet dat het college niet bevoegd is om te handhaven.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Afzien van handhaving
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhaving af had moeten zien bij het vervangen van de entresol in kamer 01. Daarover voert hij aan dat hij intensieve pogingen heeft gedaan om te overleggen met het college over een oplossing. Desondanks heeft het college zijn aanvraag om een omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld. Gelet op de pogingen tot overleg is er toch sprake van concreet zicht op legalisatie en is handhaving onevenredig, aldus [appellant].
    8.1.    Zoals de Afdeling onder 6.1 en 6.3, heeft overwogen, is voor het legaliseren van de entresol - waarbij ook de monumentale architraaflijsten zijn gewijzigd - een omgevingsvergunning nodig voor de activiteiten "bouwen" en "het wijzigen van een rijksmonument" (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en f, van de Wabo). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1337) volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    Uit onder meer het besluit van 7 februari 2020 en de mededelingen van het college op de zitting bij de Afdeling kan worden opgemaakt dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen. Het college wil dit onder meer niet omdat de entresol - ook los van de wijziging van de architraaflijsten - de monumentale waarden van het pand zou aantasten. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste omgevingsvergunning niet zal kunnen worden geweigerd.
    In wat [appellant] aanvoert ziet de Afdeling ook geen aanleiding om te oordelen dat handhavend optreden om andere redenen onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dat [appellant] naar aanleiding van de lasten onder dwangsom heeft geprobeerd om een vergunning te krijgen, betekent niet dat het college zijn belangen zwaarder had moeten wegen dan het belang dat handhavend optreden dient. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het hier gaat om verschillende overtredingen.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte van de dwangsommen
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de dwangsommen onevenredig is in verhouding tot de overtredingen. Daarover stelt hij dat de lasten feitelijk uitsluitend zijn gebaseerd op het beschadigen van een latje (de architraaflijsten). Bovendien heeft hij schade geleden omdat hij door de bouwstop niet kon doorgaan met de renovatie. De dwangsom mag volgens hem daarom niet hoger zijn dan € 1.000,00.
    9.1.    Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. In het besluit op bezwaar heeft het college toegelicht dat het bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom rekening heeft gehouden met de handhavingsgeschiedenis, het niet naleven van de voorschriften die aan de archeologievergunning zijn verbonden en de aard van de geconstateerde overtredingen.
    De Afdeling overweegt dat de lasten niet slechts gebaseerd zijn op het beschadigen van de architraaflijsten, maar ook op het vervangen van de entresol, de werkzaamheden in de kelder en diverse andere overtredingen die in (hoger) beroep niet zijn bestreden. Het college mocht bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen rekening gehouden met al deze overtredingen. Het door [appellant] geopperde dwangsombedrag van € 1.000,00 zou onvoldoende prikkel zijn om hem te bewegen de lasten uit te voeren. Dat de bouwstop tot schade zou hebben geleid, kan er niet toe leiden dat het college lagere dwangsommen moet verbinden aan de bouwstop en/of de andere lasten. In wat [appellant] aanvoert ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de hoogte van de dwangsommen in redelijke verhouding staat tot de geschonden normen en de beoogde werking van de dwangsom.
    Het betoog slaagt niet.
    Het invorderingsbesluit
    10.     Met het besluit van 3 maart 2021 heeft het college (voor zover in hoger beroep van belang) een dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd omdat [appellant] last 2 niet heeft uitgevoerd. De rechtbank heeft het invorderingsbesluit in zoverre in stand gelaten. [appellant] heeft tegen het oordeel van de rechtbank over het invorderingsbesluit geen andere gronden aangevoerd dan de gronden tegen last 2. Aangezien last 2 in stand blijft, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet tot invordering van de verbeurde dwangsom van last 2 had mogen overgaan.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    12.     Het college heeft op zijn verzoek via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting op 11 september 2024. Omdat het college technische problemen had, is het onderzoek op de zitting geschorst en op een latere datum voortgezet. Gelet op deze gang van zaken ziet de Afdeling aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van [appellant] voor het verschijnen op de zitting van 11 september 2024.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025
    912-1069
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:8
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    […]
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 2
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    1.gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk niet wijzigen;
    […]
    Artikel 3
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    […]
    8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume.