ECLI:NL:RVS:2025:608, Raad van State, 20-02-2025, 202406785/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2022 heeft het college aan [verzoekster] toestemming verleend voor het treffen van een andere maatregel van gelijkwaardig niveau als bedoeld in artikel 1.8 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Aan de Binnenweg 80 in Heemstede is onlangs een supermarkt met ondergrondse parkeergarage met 102 parkeerplaatsen gerealiseerd. [verzoekster] is de moedermaatschappij van de eigenaar van het gebouw. In artikel 3.26e van het Activiteitenbesluit, in samenhang gelezen met artikel 3.27l van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling) staan regels waaraan parkeergarages met meer dan 20 parkeerplaatsen moeten voldoen. Voor zover hier van belang moet de lucht van de mechanische ventilatie verticaal worden uitgeblazen op ten minste 1 m boven de hoogste daklijn van een gebouw binnen 25 m van die uitblaasopening. [partij] woont tegenover de inrit van de parkeergarage, op ongeveer 50 m afstand van de uitblaasopening. Hij vreest dat de luchtkwaliteit bij zijn woning verslechtert doordat de uitblaasopening niet voldoet aan de voorgeschreven hoogte.

202406785/2/R4.
    Datum uitspraak: 20 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb), hangende het hoger beroep van:
    [verzoekster], gevestigd in [plaats],
    verzoekster,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 11 oktober 2024 in zaak nr. 23/360 in het geding tussen:
    [partij], wonend in Heemstede
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heemstede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2022 heeft het college aan [verzoekster] toestemming verleend voor het treffen van een andere maatregel van gelijkwaardig niveau als bedoeld in artikel 1.8 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit).
    Bij besluit van 30 november 2022 heeft het college, naar aanleiding van het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar, het besluit van 10 maart 2022 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering.
    Bij uitspraak van 11 oktober 2024 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 november 2022 vernietigd, het besluit van 10 maart 2022 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoekster] hoger beroep ingesteld. Ook heeft zij de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college en [partij] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 30 januari 2025, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Schram, advocaat in Velsen, vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.P. Beemster en M.P. Roosjen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. C.J. Koenen, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en het Invoeringsbesluit Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit op grond van onder meer het Activiteitenbesluit is ingediend waarmee toestemming wordt verleend voor het treffen van een andere maatregel van gelijkwaardig niveau, dan blijft op grond van artikel 8.1.4, tweede lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om toepassing van artikel 1.8 van het Activiteitenbesluit dateert van vóór 1 januari 2024, zodat het oude recht van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Aan de Binnenweg 80 in Heemstede is onlangs een supermarkt met ondergrondse parkeergarage met 102 parkeerplaatsen gerealiseerd. [verzoekster] is de moedermaatschappij van de eigenaar van het gebouw.
    In artikel 3.26e van het Activiteitenbesluit, in samenhang gelezen met artikel 3.27l van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling) staan regels waaraan parkeergarages met meer dan 20 parkeerplaatsen moeten voldoen. Voor zover hier van belang moet de lucht van de mechanische ventilatie verticaal worden uitgeblazen op ten minste 1 m boven de hoogste daklijn van een gebouw binnen 25 m van die uitblaasopening (artikel 3.27l, eerste lid, aanhef en onder b van de Activiteitenregeling).
    De uitblaasopening van de parkeergarage is 7,6 m hoog. Vast staat dat dit niet voldoet aan artikel 3.27l van de Activiteitenregeling. Binnen 25 m van de uitblaasopening zijn namelijk gebouwen met een daklijn van 13,5 m hoog. De uitblaasopening zou dus minimaal 14,5 m hoog moeten zijn, maar die bouwhoogte is in strijd met het bestemmingsplan. [verzoekster] heeft het college gevraagd om toestemming om een zogenoemde andere maatregel toe te passen als bedoeld in artikel 1.8 van het Activiteitenbesluit. Dit kan als het college beslist dat met die andere maatregel ten minste een gelijkwaardig niveau van bescherming van het milieu wordt bereikt ten opzichte van de voorgeschreven maatregel. De andere maatregel houdt in dat de uitblaasopening 7,6 m hoog is in plaats van 14,5 m hoog. Volgens [verzoekster] is dit gelijkwaardig omdat de lagere hoogte verwaarloosbare gevolgen heeft voor de benzeenimmissie in de omgeving.
    [partij] woont tegenover de inrit van de parkeergarage, op ongeveer 50 m afstand van de uitblaasopening. Hij vreest dat de luchtkwaliteit bij zijn woning verslechtert doordat de uitblaasopening niet voldoet aan de voorgeschreven hoogte.
    De toestemming van het college voor de andere maatregel
    4.       Het college heeft de gevraagde toestemming verleend en dit na het bezwaar van [partij] in stand gelaten. Volgens het college houdt de gelijkwaardigheidstoets in dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de benzeenimmissie op nabijgelegen gebouwen als gevolg van de voorgeschreven maatregel (een uitblaasopening van 14,5 m hoog) en als gevolg van de andere maatregel (een uitblaasopening van 7,6 m hoog). Als het verschil niet meer is dan 1% van de wettelijke grenswaarde voor benzeen van 5 µg/m3 als jaargemiddelde concentratie voor de luchtkwaliteit (voorschrift 7.1 onder b van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer), dan is de andere maatregel volgens het college gelijkwaardig. Dit 1%-criterium is een vaste gedragslijn van de zogenoemde Deskundigenpool Gelijkwaardigheid Activiteitenbesluit van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, aldus het college.
    Volgens het college is de uitblaasopening van 7,6 m hoog gelijkwaardig aan de voorgeschreven hoogte omdat het verschil in benzeenimmissie niet meer is dan 1% van de wettelijke grenswaarde voor benzeen. Het college verwijst daarvoor naar het door [verzoekster] in bezwaar overgelegde rapport "Onderzoek gelijkwaardigheid ventilatie parkeergarage" van DGMR van 18 oktober 2022 (hierna: DGMR-rapport).
    De rechtbankuitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de tekst van artikel 1.8 van het Activiteitenbesluit volgt dat met een andere maatregel dezelfde mate van bescherming van het milieu moet worden bereikt, of een verbetering daarvan, als met de voorgeschreven maatregel. Een maatregel die tot een slechtere uitkomst voor het milieu leidt, is gelet op de duidelijke bepaling niet toegestaan. Het door het college gehanteerde 1%-criterium is hiermee in strijd, aldus de rechtbank. Dat de Deskundigenpool Gelijkwaardigheid Activiteitenbesluit dit criterium in het verleden heeft gebruikt voor adviezen omtrent gelijkwaardigheid, maakt dit niet anders want de Deskundigenpool heeft niet de bevoegdheid om zelf normen te stellen voor andere maatregelen, aldus de rechtbank.
    Aangezien vast staat dat de andere maatregel leidt tot toename van de benzeenimmissie op nabijgelegen gebouwen ten opzichte van de voorgeschreven maatregel, heeft het college ten onrechte toestemming verleend voor de andere maatregel, aldus de rechtbank.
    Spoedeisend belang
    6.       [verzoekster] heeft ter zitting toegelicht dat zij als gevolg van de rechtbankuitspraak op korte termijn ingrijpende bouwwerkzaamheden zou moeten verrichten om een uitblaasopening te realiseren die voldoet aan de hoogte-eis van artikel 3.27l, eerste lid, aanhef en onder b, van de Activiteitenregeling (nu: artikel 22.226 van het Omgevingsplan gemeente Heemstede). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is daarmee het spoedeisend belang gegeven.
    Relativiteitsvereiste
    7.       Anders dan [verzoekster] ter zitting betoogde, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb in de weg stond aan vernietiging van het besluit op bezwaar door de rechtbank. Artikel 3.27l van de Activiteitenregeling strekt onder meer tot het tot bescherming van de gezondheid en het woon- en leefklimaat van omwonenden, zoals [partij]. Dat zijn woning zich niet binnen 25 m van de uitblaasopening bevindt, maakt niet dat deze regel kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen. De maatregel om de lucht hoger uit te blazen dan de hoogste daklijn binnen 25 m heeft blijkens artikel 3.27l, eerste lid, aanhef, van de Activiteitenregeling namelijk (onder meer) tot doel om uitgeblazen lucht doelmatig te verspreiden en beoogt dus niet uitsluitend bescherming te bieden aan gebruikers van gebouwen binnen die straal van 25 m.
    Overigens volgt uit het DGMR-rapport dat de benzeenimmissie naast de woning van [partij] toeneemt als de uitblaasopening 7,6 m hoog is in plaats van 14,5 m hoog.
    Inhoudelijk
    8.       [verzoekster] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de andere maatregel gelijkwaardig is. Uit het DGMR-rapport volgt namelijk dat er slechts een gering verschil in benzeenimmissie is tussen de voorgeschreven maatregel en de andere maatregel. Bovendien is in dat rapport uitgegaan van een worst case situatie, waarbij de parkeergarage 100% bezet is door uitsluitend auto’s met verbrandingsmotoren. Verder zijn er tegenwoordig geen hoge benzeenconcentraties meer en wordt de wettelijke grenswaarde voor benzeen niet overschreden. De voorgeschreven maatregel is daarom achterhaald, aldus [verzoekster].
    8.1.    De voorzieningenrechter is met de rechtbank van oordeel dat het college zich niet redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat met de andere maatregel ten minste een gelijkwaardig niveau van bescherming van het milieu wordt bereikt.
    De andere maatregel van [verzoekster] houdt in dat de uitblaasopening niet voldoet aan de hoogte-eis die voortvloeit uit artikel 3.27l, eerste lid, aanhef en onder b, van de Activiteitenregeling. Daargelaten of het niet-voldoen aan de deze bepaling een "andere maatregel" is, leidt dit tot een lager niveau van bescherming van het milieu, in vergelijking met de voorgeschreven maatregel. Uit het DGMR-rapport volgt namelijk dat een uitblaasopening van 7,6 m hoog op diverse toetspunten leidt tot een benzeenimmissie van 0,03 tot 0,05 µg/m3 hoger dan wanneer de uitblaasopening voldoet aan de hoogte-eis. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de andere maatregel niet gelijkwaardig is als bedoeld in artikel 1.8 van het Activiteitenbesluit, zodat het college geen toestemming hiervoor kon verlenen.
    Dat het DGMR-rapport volgens [verzoekster] is gebaseerd op een worst-case-situatie en dat benzeenimmissie in Nederland geen actueel probleem meer zou zijn, leidt niet tot een ander oordeel. De beoordeling op grond van artikel 1.8 van het Activiteitenbesluit houdt immers niet in of voldaan wordt aan een grenswaarde en/of dat de benzeenimmissie aanvaardbaar is, maar of het niveau van bescherming van het milieu ten minste gelijkwaardig blijft.
    Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbankuitspraak in de bodemprocedure geen stand zal houden.
    9.       De voorzieningenrechter overweegt verder dat ter zitting is geconstateerd dat [verzoekster] inmiddels beschikt over een onherroepelijke omgevingsvergunning voor het realiseren van een andere uitblaasopening die wel voldoet aan de hoogte-eis in (nu) artikel 22.226 van het Omgevingsplan gemeente Heemstede. Er is dus geen belemmering meer om een uitblaasopening te realiseren die voldoet aan de regels.
    Conclusie
    10.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af;
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzieningenrechter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2025
    912