ECLI:NL:CRVB:2020:334, Centrale Raad van Beroep, 06-02-2020, 18/6127 WW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verwijtbare werkloosheid. Niet nakomen re-integratieverplichtingen.

186127 WW 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 6 februari 2020
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 
      25 oktober 2018, 18/2040 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. I. Rhodes, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Rhodes. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Roele.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Appellant was werkzaam als [functie] in de rang van [rang] bij het Ministerie van Defensie. Appellant heeft op 1 november 2014 tijdens een voetbalwedstrijd  een gecompliceerde beenbreuk opgelopen en is per 1 november 2014 ziek 
        gemeld. Het herplaatsingstraject, waarin appellant als herplaatsingskandidaat in de zin van het Sociaal Beleidskader Defensie 2012-2016 met ingang van 1 augustus 2014 was 
        geplaatst, is opgeschort en appellant is ten behoeve van zijn re-integratie geplaatst bij het Dienstencentrum Re-integratie (DCR).  
      
      
    
    
      1.2.
      
        Bij besluit van 23 mei 2017 heeft de minister van Defensie appellant met ingang van 
        1 juni 2017 ontslag verleend op grond van artikel 39, tweede lid, onder k, van het Algemeen militair ambtenarenreglement wegens verregaande nalatigheid in de vervulling van zijn plichten (kortweg: plichtsverzuim). 
      
      
    
    
      1.3.
      
        Bij besluit van 21 september 2017 heeft de minister het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard en het verleende ontslag gehandhaafd. Daaraan heeft de minister – samengevat weergegeven – ten grondslag gelegd dat appellant in de periode februari-maart 2016 vijf keer niet op afspraken met de re-integratiebegeleider is verschenen, dat hij daarvoor is gewaarschuwd en uiteindelijk een loonsanctie heeft gekregen van 10% verlaging gedurende de maanden juni tot september 2016, dat appellant niet of slecht telefonisch bereikbaar was en niet reageerde op ingesproken voicemailberichten, dat op 27 oktober 2016 en 12 december 2016 met hem concrete afspraken zijn gemaakt waaronder het verschijnen bij het bureau Bijzondere Medische Beoordelingen (bureau BMB) voor een medische keuring en dat appellant, nadat hij deze afspraak zelf heeft verzet, op 7 februari 2017 alsnog niet is 
        verschenen. Volgens de minister kan appellant hierdoor verregaande nalatigheid in de nakoming van zijn verplichtingen in het kader van zijn herstel en re-integratie, zoals omschreven in de Nota Herzien Re-integratiebeleid Defensiepersoneel 2007 (Nota), worden verweten en levert dit een ernstige schending van de Gedragscode Defensie op. Bij uitspraak van 21 juni 2018 (ECLI:NL:RBDHA:2018:7456) heeft de rechtbank Den Haag het tegen de beslissing op bezwaar van 21 september 2017 door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Appellant heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 9 december 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:4236) heeft de Raad die uitspraak bevestigd.
      
      
    
    
      1.4.
      
        Op 5 december 2017 heeft appellant bij het Uwv een aanvraag ingediend voor een 
        uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). 
      
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 6 december 2017 heeft het Uwv vastgesteld dat appellant per 1 juni 2017 recht heeft op een WW-uitkering, maar daarbij beslist dat de WW-uitkering niet wordt uitbetaald wegens verwijtbare werkloosheid. 
      
    
    
      1.6.
      Bij beslissing op bezwaar van 18 april 2018 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellant tegen het besluit van 6 december 2017 ongegrond verklaard. Het Uwv heeft daarbij verwezen naar de beslissing op bezwaar van de minister van 21 september 2017 in de ontslagzaak.  
      
      
        2. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak dat beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven, het Uwv veroordeeld in de proceskosten en bepaald dat het Uwv het door appellant betaalde griffierecht dient te vergoeden. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat bij het bestreden besluit slechts is verwezen naar de beslissing op bezwaar van de minister van 21 september 2017 en dat een motivering waarom de door appellant in bezwaar aangevoerde gronden in het kader van de heroverweging op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht niet tot een andere beslissing leiden, ontbreekt. Hierdoor is sprake van een motiveringsgebrek. 
      
      
    
    
      2.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Daartoe heeft zij overwogen dat uit de stukken naar voren komt dat appellant zich in het kader van het re-integratietraject steeds niet aan afspraken heeft gehouden. 
        Appellant is in de periode februari-maart 2016 vijf keer niet op afspraken met de 
        re-integratiebegeleider verschenen. Daarvoor is appellant gewaarschuwd en heeft hij 
        uiteindelijk een loonsanctie gekregen van 10% verlaging gedurende de maanden juni 2016 tot september 2016. Ook hierna heeft appellant zijn gedrag niet gewijzigd; daarom is opnieuw een loonsanctie aan hem opgelegd. Dit heeft evenmin tot een noemenswaardige verandering geleid. Op 27 oktober 2016 en 12 december 2016 zijn verder met appellant concrete afspraken gemaakt, waaronder de afspraak te verschijnen bij het bureau BMB voor een medische keuring. Na een aantal keer de afspraak met BMB te hebben verzet, is appellant alsnog niet op deze keuring verschenen. Ook deze afspraak is appellant dus niet nagekomen. Hierdoor kon er geen beoordeling van zijn geschiktheid voor de militaire dienst plaatsvinden. 
      
      
    
    
      2.2.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de minister deze gedragingen terecht heeft aangemerkt als nalatigheid in de vervulling van de re-integratieverplichtingen. Daarbij is volgens de rechtbank niet relevant of de minister spoor 1 of spoor 2 had moeten volgen. Door zijn opstelling heeft appellant het starten van een re-integratietraject in zijn geheel niet mogelijk gemaakt. Daardoor is het niet mogelijk om te beoordelen of de door de minister gezette stappen zouden leiden tot een succesvolle re-integratie. Daarbij heeft de rechtbank in 
        aanmerking genomen dat het in de rede had gelegen dat appellant, wanneer hij van mening was dat de minister verkeerde stappen ondernam, hiervan destijds melding zou hebben gemaakt. Dan had het de minister duidelijk kunnen zijn waarom hij niet wilde meewerken. Hiervan is niet gebleken. Integendeel, appellant heeft op enig moment te kennen gegeven wél te gaan meewerken, maar zich desondanks weer niet aan de gemaakte afspraken gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank vormen de aan appellant verweten gedragingen in dit geval een objectief dringende reden voor ontslag. 
      
      
    
    
      2.3.
      Daarnaast lag naar het oordeel van de rechtbank aan de werkloosheid ook subjectief een dringende reden ten grondslag. De persoonlijke omstandigheden van appellant zijn niet zodanig dat er – gelet op de aard en de ernst van de gedraging – geen grond is voor beëindiging van het dienstverband wegens een dringende reden. Ook is de rechtbank niet gebleken dat het niet nakomen van de verplichting om werkloosheid te voorkomen appellant niet in overwegende mate valt te verwijten. Voor zover appellant meent dat zijn gedrag hem niet kan worden verweten omdat de minister naar zijn idee een onjuist re-integratietraject heeft willen starten, leidt dit niet tot een ander oordeel. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat door toedoen van appellant de re-integratie in het geheel niet is gestart. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat appellant nooit zijn bezwaren kenbaar heeft gemaakt bij de minister. Het Uwv heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een dringende reden als bedoeld in artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW, in samenhang bezien met artikel 7:678, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW).  
      
    
    
      3.1.
      
        Appellant heeft in hoger beroep zijn standpunt herhaald dat geen sprake was van 
        verwijtbare werkloosheid, omdat aan de werkloosheid volgens hem geen dringende reden ten grondslag lag. Volgens appellant zijn de omstandigheid dat hij zich niet heeft gehouden aan afspraken in het kader van het re-integratietraject en de omstandigheid dat hij niet op een medische keuring bij het bureau BMB is verschenen onvoldoende om een arbeidsrechtelijke dringende reden aan te nemen, omdat niet is gebleken van bijkomende omstandigheden. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft appellant verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 8 oktober 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO9549 ( [naam partijen] ). Appellant heeft verder gesteld dat de werkgever een onjuist re-integratietraject is gestart, waarbij ten onrechte niet of nauwelijks de mogelijkheden op re-integratie via spoor 1 (re-integratie bij defensie) zijn bekeken en de werkgever direct is overgestapt op spoor 2 (externe re-integratie). Volgens appellant kan hij, gelet daarop, een juist re-integratietraject niet verstoord hebben. Ter zitting heeft appellant voor de onderbouwing van zijn standpunt over de betekenis van het genoemde arrest van de Hoge Raad verwezen naar het artikel ‘Ontslag op staande voet na schending re‑integratieverplichtingen: mission impossible?’ van J. Dietz en M. Opdam, Arbeidsrecht 2019/14 en naar een aantal in dat artikel genoemde arresten van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch en het Gerechtshof Den Haag. 
      
      
    
    
      3.2.
      Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.  
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      4.1.
      Aangezien de eerste werkloosheidsdag van appellant ná 1 juli 2015 is gelegen, zijn de per die datum gewijzigde artikelen in de WW (en het BW) van toepassing. Daarin was het volgende bepaald.
      
      
        4.1.1.
        
          Artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de WW legt op de werknemer de 
          verplichting te voorkomen dat hij verwijtbaar werkloos wordt. Volgens artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW is de werknemer verwijtbaar werkloos geworden als aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 7:678 van het BW en de werknemer ter zake een verwijt kan worden gemaakt. 
        
        
      
      
        4.1.2.
        Artikel 27, eerste lid, van de WW bepaalt, voor zover hier van belang, dat het Uwv een bedrag blijvend op de uitkering in mindering brengt indien de werknemer de verplichting als bedoeld in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, niet is nagekomen, tenzij het niet nakomen van de verplichting de werknemer niet in overwegende mate kan worden verweten. In dat geval brengt het Uwv de helft van het bedrag, bedoeld in de eerste zin, in mindering over ten hoogste een periode van 26 weken. In artikel 27, elfde lid, van de WW is uiteengezet hoe het bedrag, bedoeld in het eerste lid, moet worden berekend. 
        
      
    
    
      4.2.
      
        In de uitspraken van 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3469 en ECLI:NL:CRVB:2018:3467) heeft de Raad geoordeeld dat voor de vraag of er sprake is van verwijtbare werkloosheid, gelet op de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW, een materiële beoordeling plaats dient te vinden van de vraag of aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt. Daarbij is artikel 7:678 van het BW de maatstaf en moeten alle omstandigheden van het geval, in onderling verband en samenhang, in aanmerking worden genomen. Tot de elementen die moeten worden gewogen, behoren naast de aard en ernst van de gedraging(en) van de werknemer, de wijze waarop de werkgever in de specifieke situatie en in de specifieke werkrelatie het verweten gedrag beoordeelt, de in dat verband voor de werknemer kenbare bedoeling van de werkgever, de aard en duur van de dienstbetrekking, de wijze waarop de werknemer deze heeft vervuld, en de persoonlijke omstandigheden van de werknemer, zoals zijn leeftijd en de gevolgen die een beëindiging van het dienstverband voor hem zou hebben. Ook indien de gevolgen ingrijpend zijn, kan een afweging van deze persoonlijke 
        omstandigheden tegen de aard en de ernst van de gedraging(en) tot de conclusie leiden dat beëindiging van de dienstbetrekking gerechtvaardigd is. Indien tot het aannemen van een dringende reden wordt geconcludeerd, zal in het kader van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW vervolgens nog moeten worden getoetst of de werknemer van de dringende reden een verwijt kan worden gemaakt. 
      
      
    
    
      4.3.
      Vaststaat dat appellant vanaf 1 november 2014 tot en met 1 juni 2017 wegens ziekte niet in staat was tot het verrichten van werkzaamheden, zodat sprake was van een situatie die vergelijkbaar is met die van een werknemer die zijn aanspraak op loon ontleent aan artikel 7:629, eerste lid, van het BW.
      
      
        4.4.1.
        Artikel 7:629, derde lid, van het BW beschrijft een aantal situaties waarin de zieke werknemer geen recht heeft op loon. Kort gezegd is daarvan onder meer sprake indien de zieke werknemer zonder deugdelijke grond niet meewerkt aan zijn re-integratie.
        
      
      
        4.4.2.
        Op grond van artikel 7:629, zesde lid, van het BW is de werkgever bevoegd de betaling van het in het eerste lid bedoelde loon op te schorten voor de tijd, gedurende welke de werknemer zich niet houdt aan door de werkgever schriftelijk gegeven redelijke voorschriften omtrent het verstrekken van de inlichtingen die de werkgever behoeft om het recht op loon vast te stellen. In de wandeling worden dit ook wel de controlevoorschriften genoemd.
        
      
    
    
      4.5.
      Het derde en het zesde lid van artikel 7:629 van het BW bevatten bijzondere regels die beogen de zieke werknemer te prikkelen de re-integratie, waartoe de werkgever op grond van artikel 7:658a van het BW is gehouden, inhoud te geven en daaraan mee te werken. Beide artikelleden kennen ook bijzondere voorschriften voor het geval een werknemer die medewerking niet verleent in de vorm van de stopzetting van de loonbetaling dan wel de opschorting daarvan. Gelet op de bijzondere regeling in die artikelleden en de daarin opgenomen sancties bij het niet naleven daarvan, ligt het niet in de rede dat het enkele overtreden van die voorschriften een geldige dringende reden voor het opzeggen van de arbeidsovereenkomst zal opleveren.
      
    
    
      4.6.
      Dit is in lijn met het arrest van de Hoge Raad van 8 oktober 2004 (ECLI:NL:HR:2004:AO9549, Vixia/Gerrits) waarin werd geoordeeld dat de enkele weigering van een werknemer de door de werkgever vastgestelde redelijke voorschriften omtrent controle bij ziekteverzuim na te leven niet een dringende reden in de zin van artikel 7:677, eerste lid, van het BW oplevert, doch dat daarvan bij de aanwezigheid van bijkomende omstandigheden wel sprake kan zijn. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte (Stb. 1996, 134), waarbij artikel 7:629, vijfde lid, (thans zesde lid) van het BW werd ingevoerd, is het de bedoeling van de wetgever geweest aan het niet naleven van controlevoorschriften slechts de in die bepaling opgenomen sanctie te verbinden. Gelet op de aard en de inhoud van de ter zake geldende bepalingen wordt geoordeeld dat een zelfde benadering als ten aanzien van de overtreding van de controlevoorschriften heeft te gelden bij het zonder deugdelijke grond niet meewerken aan re‑integratie van de zieke werknemer.
      
    
    
      4.7.
      Voor appellant golden, als militair ambtenaar, ten tijde in geding diverse verplichtingen in het kader van ziekte en re-integratie. Deze waren echter anders geformuleerd dan de artikelen 7:629, derde en zesde lid, van het BW en komen ook niet geheel overeen met de betreffende bepalingen. Ook waren er, bij niet-naleving, andere gevolgen aan verbonden. 
      
      
        4.7.1.
        Het in de Nota neergelegde beleid voorziet onder meer in vier stappen indien de werknemer onvoldoende re-integratie-inspanningen verricht, en wel allereerst een schriftelijke aansporing tot medewerking aan re-integratie, vervolgens een loonkorting van 10% gedurende drie maanden, daarna een tweede loonkorting van 10% gedurende wederom drie maanden en uiteindelijk een ontslag wegens plichtsverzuim. In de Nota is verder onder 1.3.2 beschreven welke verantwoordelijkheden de werknemer in het kader van de re-integratie heeft. Die verantwoordelijkheden beperken zich niet enkel tot het naleven van controlevoorschriften maar behelzen ook een groot aantal andere aspecten in het kader van re-integratie, zoals het verrichten van passend werk als dat wordt aangeboden of het aanvaarden van een aangeboden passende burgerfunctie.
        
      
      
        4.7.2.
        Daarnaast gold voor appellant de Regeling ziek- en hersteldmelding defensiepersoneel (Regeling) waarin onder meer voorschriften zijn opgenomen over het ziekmelden, de bereikbaarheid en het gevolg geven aan oproepen van de arbodienst om op het spreekuur van de bedrijfsarts te verschijnen.
        
      
    
    
      4.8.
      Voor de feiten die voor de beoordeling hiervan van belang zijn wordt verwezen naar de gang van zaken die is weergegeven in de beslissing op bezwaar van 21 september 2017 in de ontslagzaak onder het kopje “Feiten en kwalificatie” punten 1 tot en met 5. Appellant heeft de daar genoemde feiten als zodanig niet betwist maar uitsluitend de daaraan verbonden kwalificaties en gevolgtrekkingen betwist. De beschrijving van de gang van zaken begint bij de overdracht aan het DCR per 8 februari 2016 en eindigt bij het niet verschijnen bij het bureau BMB op 7 februari 2017. Uit deze beschrijving komt het beeld naar voren als door de rechtbank in 11 van de aangevallen uitspraak weergegeven en in 2.1 overgenomen; appellant houdt zich niet aan afspraken, verschijnt niet op afspraken zonder opgaaf van redenen, is niet of niet goed bereikbaar en volhardt hierin ook na waarschuwingen, nadere afspraken en dreiging met loonsancties of de uitvoering daarvan. Illustratief voor de gang van zaken is dat ook wanneer de werkgever ondanks de geschetste problemen een enkele keer kans zag wel met appellant in gesprek te komen en dacht concrete afspraken te hebben gemaakt over diens verdere opstelling, appellant ook deze afspraken niet nakwam. Genoemd worden in dit verband de afspraken die gemaakt zijn tijdens de hoorzitting op 27 oktober 2016 en de afspraken die zijn gemaakt tijdens een gesprek met de re-integratiebegeleider op 12 december 2016. In beide gevallen gaat het om expliciete afspraken, die per e-mail zijn bevestigd, zodat daarover geen onduidelijkheid over heeft kunnen bestaan. Ondanks toezeggingen van zijn kant heeft appellant zich niet aan deze afspraken gehouden.
      
    
    
      4.9.
      Appellant heeft zijn verplichtingen, zoals die waren neergelegd in de Nota en de Regeling, niet nageleefd. Zoals onder 4.7 weergegeven waren daarbij niet uitsluitend controlevoorschriften in de zin van artikel 7:629, zesde lid, van het BW aan de orde, zodat reeds om die reden een beroep op de beschermende werking van het arrest Vixia/Gerrits niet opgaat. Evenmin is, gelet op de feiten, uitsluitend sprake van het niet nakomen van verplichtingen in het kader van de re-integratie in de zin van artikel 7:629, derde lid. Appellant heeft namelijk, ondanks herhaalde pogingen van zijn werkgever hier verandering in te brengen, gedurende langere tijd, namelijk een periode van ongeveer een jaar, volhard in zijn weigerende opstelling. In die periode heeft de werkgever onder meer herhaaldelijk – en tevergeefs – het instrument van een loonsanctie ingezet, zelfs over een periode die langer was dan volgens de Nota was geoorloofd. Verder bleek het niet mogelijk om met appellant afspraken te maken over zijn medewerking aan zijn re-integratie in die zin dat hij zich hier vervolgens ook aan hield. Dit blijkt met name uit wat er is gebeurd na de hoorzitting van 27 oktober 2016 en het gesprek met de re-integratiebegeleider op 12 december 2016. Appellant is, ondanks de uitdrukkelijke toezeggingen, niet op 7 februari 2017 op een door hem zelf gemaakte afspraak met het bureau BMB verschenen. Dit laatste was de spreekwoordelijke druppel die de emmer voor de werkgever deed overlopen. Dit betekent dat aan het ontslag een dringende reden ten grondslag ligt en dat hem dat, gelet op zijn opstelling, geheel valt te verwijten.
      
    
    
      4.10.
      Gelet op wat is overwogen in 4.1 tot en met 4.9 is appellant verwijtbaar werkloos geworden. Voor zover appellant met zijn grond ten aanzien van het verkeerde re‑integratietraject dat door de werkgever zou zijn ingezet betoogt dat hem geen verwijt kan worden gemaakt, slaagt die grond niet, enerzijds gelet op die aangehaalde overwegingen en anderzijds aangezien appellant de betreffende besluiten niet in rechte heeft aangevochten.
      
    
    
      4.11.
      De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat sprake is geweest van een dringende reden en de werkloosheid van appellant terecht als verwijtbaar aangemerkt. Van verminderde verwijtbaarheid is geen sprake zodat de rechtgevolgen van het vernietigde besluit van 18 april 2018 door de rechtbank terecht in stand zijn gelaten. 
      
      5. Uit 4.1 tot en met 4.11 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal, voor zover aangevochten, worden bevestigd.
      
      6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.  
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.  
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en A.I. van der Kris en S. Wijna als leden, in tegenwoordigheid van E.D. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2020.
    
    
    
    
    
      					(getekend) H.G. Rottier
    
    
    
    
    
      					(getekend) E.D. de Jong