ECLI:NL:RBZWB:2024:8835, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 20-12-2024, AWB 24_1945
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gedeeltelijk openbaar maken van documenten in de zin van de Wet open overheid

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/1945 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      Stichting [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigde: A.H. van Leeuwen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere, het college.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit van 6 februari 2024 over het gedeeltelijk openbaar maken van documenten in de zin van de Wet open overheid (hierna: Woo). 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon 1] en de gemachtigde van eiseres en namens het college [persoon 2] , [persoon 3] en [persoon 4] .  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank beoordeelt de gedeeltelijke openbaarmaking van documenten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.2.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
      
      
        3. Eiseres heeft op 12 juni 2023 een verzoek in de zin van de Woo ingediend. Eiseres heeft verzocht om openbaarmaking van 1. het collegebesluit, inclusief alle bijlagen, met het corsanummer [nummer 1] , zoals vermeld als nummer 01 op de besluitenlijst van het college van B&W van week 7 van 2022, 2. het rapport ‘onderzoek (onbedoeld) openbaar maken van een niet-openbaar document’, 3. de ambtelijke reactie van de gemeentesecretaris op het rapport en 4. het document/advies dat onbedoeld openbaar is gemaakt. Eiseres verzoekt voorts om de persoonsgegevens vermeld in de stukken.
      
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft met het besluit van 24 juli 2023 stukken (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. 
      
    
    
      3.2.
      Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 31 augustus 2023.
      
    
    
      3.3.
      De adviescommissie bezwaarschriften Veere heeft op 27 december 2023 geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren. 
      
    
    
      3.4.
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en besloten: 
      
        
          een passage op pagina 2 van het collegebesluit met Corsanummer [nummer 1] alsnog openbaar te maken; 
        
        
          de reeds bij het besluit van 24 juli 2023 openbaar gemaakte documenten minder geanonimiseerd openbaar te maken, en 
        
        
          het collegebesluit “uitvoerbaarheid omgevingsvergunning en vervolgproces [locatie] (Corsanummer [nummer 2] ) alsnog geanonimiseerd openbaar te maken. 
        
      
      
      
        
          Omvang van het geschil
        
      
      
      4. Naar aanleiding van het Woo-verzoek heeft het college drie documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Dit beroep gaat over de vraag of het college op goede gronden gedeelten van deze documenten niet openbaar heeft gemaakt. Daarnaast gaat het beroep over de vraag of in bezwaar voldoende proceskosten zijn toegekend.
      
      
        
          Document [nummer 1]
        
      
      
      5. Dit document betreft een conceptbesluit van het college. In dit document is een tabel opgenomen waarin de burgemeester en de wethouders bij hun naam een paraaf hebben gezet bij “Akkoord” of bij “Bespreken”. De parafen zijn weggelakt met verwijzing naar de weigeringsgrond genoemd onder artikel 5.2. eerste lid, van de Woo. In het bestreden besluit heeft het college voorts gemotiveerd dat openbaarmaking van de parafen informatie weggeeft over de wijze van interne besluitvorming. Ter zitting heeft het college toegelicht dat aan de weigering tot openbaar maken alleen artikel 5.2, eerste lid, van de Woo ten grondslag ligt. 
      
    
    
      5.1.
      Eiseres heeft betoogd dat de parafen ten onrechte zijn weggelakt. De parafen zijn namelijk niet aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover daar al sprake van was, had het college moeten beoordelen of de parafen in niet tot de personen herleidbare vorm openbaar gemaakt konden worden. 
      
    
    
      5.2.
      Het college heeft gesteld dat wel sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. De parafen geven het persoonlijk standpunt van de individuele leden van het college aan. Het is niet mogelijk om de parafen openbaar te maken in niet tot de persoon herleidbare vorm. 
      
    
    
      5.3.
      
        Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo wordt geen informatie verstrekt uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
        Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm.
      
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid de parafen niet openbaar heeft gemaakt. De parafen geven namelijk de standpunten van de burgemeester en de wethouders weer en zijn daarmee aan te merken als een persoonlijke beleidsopvatting. Het is daarnaast niet mogelijk om de parafen in niet tot de persoon herleidbare vorm openbaar te maken. Parafen zijn immers naar hun aard herleidbaar tot de persoon. 
      
      
        
          Document [nummer 2]
        
      
      
      
        6.	Dit document betreft een concept-besluit over de uitvoerbaarheid van een omgevingsvergunning voor het [locatie] in [plaats 2] . Het document is eerder per abuis kortdurend openbaar gemaakt en gepubliceerd. Een journalist heeft hier kennis van genomen en heeft vervolgens (een deel van) het document in een artikel op het internet geplaatst. Het college heeft het document daarna aan de openbaarheid onttrokken door de publicatie in te trekken. Met het bestreden besluit is het document alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt. In het document zijn op dezelfde wijze als omschreven in rechtsoverweging 5. de parafen van de burgemeester en de wethouders weergegeven in een tabel en met de openbaarmaking weggelakt. Daarnaast is een deel van het document onder de kop “Risico’s en kanttekeningen” weggelakt met als motivering dat door het openbaar maken de gemeente in een nadelige positie kan komen te verkeren ten opzichte van de projectontwikkelaar. Openbaarmaking weegt niet op tegen het belang van het goed functioneren van de gemeente.  
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres heeft ook voor dit document  betoogd dat de parafen ten onrechte zijn weggelakt. Daarnaast is de tekst onder de kop “Risico’s en kanttekeningen” ten onrechte niet openbaar gemaakt volgens eiseres. Doordat het document al eerder is gepubliceerd, bestaat er geen belang meer bij het niet volledig openbaar maken van het document. Het document is door een journalist op het internet geplaatst en raadpleegbaar voor een ieder. Hierdoor kan de projectontwikkelaar momenteel het document inzien. 
      
    
    
      6.2.
      Het college heeft gesteld dat zij in onderhandeling is met de projectontwikkelaar over het realiseren van een kleiner hotel. In de paragraaf staat informatie die nadelig kan zijn voor het college bij de onderhandeling met de projectontwikkelaar.  
      
    
    
      6.3.
      Voor wat betreft de parafen in het document, is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid deze niet openbaar heeft gemaakt, gelijk aan wat is overwogen in  rechtsoverweging 5.4.
      
    
    
      6.4.
      Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. 
      
    
    
      6.5.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college de tekst onder de kop “Risico’s en kanttekeningen” in redelijkheid niet openbaar heeft gemaakt. De inhoud van de tekst zou de onderhandelingspositie met de projectontwikkelaar kunnen belemmeren. Het college heeft ter zitting toegelicht dat er op dit moment nog geen sprake is van definitieve besluitvorming, waardoor de onderhandelingspositie nog geschaad kan worden. Op het moment dat de onderhandelingen hebben geleid tot definitieve besluitvorming zal de tekst alsnog openbaar gemaakt kunnen worden. 
        Het feit dat (een deel van) het document eerder openbaar is gemaakt en hierdoor op het internet is geplaatst door een journalist, maakt bovenstaande niet anders. Eiseres veronderstelt dat de projectontwikkelaar in bezit is van het document, maar heeft dit niet aannemelijk gemaakt. Het enkele feit dat eiseres het artikel van de journalist met daarin (een deel van) het document heeft kunnen vinden, betekent nog niet dat de projectontwikkelaar ook in het bezit is van het document. Het aanbod van eiseres om het gesteld door haar gevonden artikel nog toe te sturen, wordt alleen al daarom gepasseerd. Het college heeft de tekst in redelijkheid kunnen weglakken in het belang van het goed functioneren van de organisatie.  
      
      
      
        
          Document [nummer 3]
        
      
      
      
        7.	Dit document betreft een onderzoek naar het (onbedoeld) openbaar maken van het document dat is beoordeeld in rechtsoverweging 6. In dit document zijn stukken tekst weggelakt omdat volgens het college de tekst informatie bevat over de wijze waarop de interne besluitvorming plaatsvindt en het openbaar maken van die informatie het goed functioneren van de organisatie in gevaar kan brengen.  
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres heeft betoogd dat eiseres onvoldoende heeft gemotiveerd dat openbaarmaking van de informatie het goed functioneren van de organisatie in gevaar brengt. Dat de gemeente door openbaarmaking van de informatie in een nadeliger positie kan komen te verkeren, is geen reden om het niet openbaar te maken. 
      
    
    
      7.2.
      Het college heeft gesteld dat het volledig openbaar maken van het document ertoe kan leiden dat in toekomstige gevallen terughoudend wordt verklaard bij een vergelijkbaar onderzoek. Het is in het belang van de organisatie dat werknemers vrijuit kunnen verklaren, zodat een dergelijk onderzoek zinvol is. 
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college niet in redelijkheid alle weggelakte tekst met deze weigeringsgrond kon weglakken. Het goed functioneren van een overheidslichaam kan op verschillende wijzen in geding komen. Openbaarheid kan ertoe leiden dat bij bepaalde onderzoeken in toekomstige gevallen terughoudend wordt verklaard. Het gaat daarbij om verklaringen die niet worden beschermd door artikel 5.2 van de Woo. De uitzonderingsgrond kan echter niet worden ingeroepen om misstanden als zodanig te verbloemen of met het argument dat openbaarmaking leidt tot verlies van vertrouwen in de overheid bij het publiek, waardoor een bestuursorgaan niet goed meer zou kunnen functioneren.
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank is van oordeel dat een aantal passages van het document wel weggelakt konden worden op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. Vanaf overweging 7.6 zal zij opsommen om welke passages dit gaat. Voor de andere weggelakte passages geldt dat hierin veel feitelijkheden zijn opgenomen. Het betreft voornamelijk een omschrijving van het werkproces en punten van kritiek daarop door de onderzoeker. Dit betreffen geen verklaringen van werknemers en zijn daar ook niet naar terug te leiden. Er is daarmee bij een groot deel van de weglakkingen geen sprake van informatie waarvan openbaar maken achterwege moet blijven omdat dat niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de bestuursorganen als genoemd in artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. De rechtbank vernietigt om die reden het bestreden besluit voor zover daarmee teveel passages in document [nummer 3] zijn weggelakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. Dit betekent dat het college opnieuw per tekstgedeelte dat niet op grond van dat artikellid kon worden weggelakt, zal moeten beoordelen of de weggelakte tekst in het document openbaar kan worden gemaakt of dat een andere weigeringsgrond uit de Woo aan openbaarmaking in de weg staat. De rechtbank wijst het college er daarbij op dat in de nu weggelakte delen ook persoonsgegevens zijn weggelakt en deze gelakt mogen worden op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woo. Dat geldt bijvoorbeeld voor een deel van de eerste zin op pagina 9.
      
    
    
      7.5.
      De passages van het document die wel weggelakt konden worden op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo zijn hierna opgenomen in overweging 7.6 tot en met 7.9.  
      
    
    
      7.6.
      Onder “3.3 Deelvraag 3: knelpunten” is omschreven welke knelpunten zitten in de beheersing van het proces. Onder de subkop “bevindingen” zijn de knelpunten opgesomd die zijn gevonden na het analyseren van het proces, het systeem en interviews. Daarvan heeft het college op pagina 8 de volgende zinnen in redelijkheid weggelakt: 
      
        
          Achter punt 4: de eerste zin
        
        
          Achter punt 5: de laatste drie zinnen
        
        
          Achter punt 6: de eerste en derde zin
        
      
      
    
    
      7.7.
      Eind pagina 12 en begin pagina 13 is een tabel weggelakt. In die tabel zijn verklaringen van geïnterviewden verwerkt. De inhoud van die tabel is in redelijkheid weggelakt. 
      
    
    
      7.8.
      Onder “3.5 Deelvraag 5: beheersing proces” is beschreven hoe naar aanleiding van het incident het proces verder beheerst kan worden. In de paragraaf staan meerdere bullitpoints. Daarvan heeft het college de volgende zinnen in redelijkheid weggelakt: 
      
        
          Op pagina 13 achter de eerste bullitpoint: de eerste niet-cursieve zin. 
        
        
          Op pagina 14 achter de vierde bullitpoint: de eerste niet-cursieve zin. 
        
      
    
    
      7.9.
      Onder “4. Conclusie en aanbevelingen” is beschreven wat de conclusie is van het onderzoek en wat wordt aanbevolen. Daarvan heeft het college de volgende zinnen in redelijkheid weggelakt: 
      
        
          Op pagina 15 achter punt 2: de tweede zin
        
        
          Op pagina 16 achter punt 6: de tweede en vierde zin. 
        
      
      
      
        
          Proceskostenvergoeding in bezwaar
        
      
      
      8. Eiseres heeft zelfstandig pro-forma bezwaar gemaakt en vervolgens de bezwaargronden ingediend. Hierna heeft de gemachtigde van eiseres de gronden aangevuld en is hij verschenen op de hoorzitting. Met het bestreden besluit heeft het college aan eiseres een proceskostenvergoeding toegekend van € 624,-voor het verschijnen op de hoorzitting. 
      
    
    
      8.1.
      Eiseres heeft betoogd dat het college ten onrechte geen punt heeft toegekend voor het indienen van een bezwaarschrift. De aanvullende gronden van de gemachtigde zijn meegenomen in de beoordeling van het bezwaar.  
      
    
    
      8.2.
      Het college heeft gesteld dat alleen een proceskostenvergoeding wordt toegekend voor het indienen van het eerste bezwaarschrift. Nu dat niet is ingediend door de gemachtigde van eiseres, had zij geen recht op een proceskostenvergoeding voor het opstellen van het bezwaarschrift. 
      
    
    
      8.3.
      Een proceskostenvergoeding wordt toegekend op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Besluit) indien sprake was van door een derde verleende beroepsmatige rechtsbijstand. Het bedrag van de kosten van een door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand wordt vastgesteld door aan de verrichte proceshandelingen punten toe te kennen overeenkomstig een lijst. Op die lijst wordt een punt toegekend voor het bezwaarschrift. Dit omvat, naast het indienen van het bezwaarschrift, ook het aanvullen van dat bezwaarschrift door de gemachtigde. De gemachtigde van eiseres heeft de gronden aangevuld en deze gronden zijn ook meegenomen in het bestreden besluit. De rechtbank is van oordeel dat ten onrechte geen punt is toegekend voor het aanvullen van het bezwaarschrift. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.1.
      Het beroep is gegrond omdat het college een deel van de weigering tot openbaarmaking van document [nummer 3] in redelijkheid niet kon baseren op artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo en omdat het college ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend in bezwaar voor het indienen van de aanvullende bezwaargronden. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij in document [nummer 3] teveel passages zijn weggelakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo en voor zover geen proceskostenvergoeding is toegekend voor het indienen van het aanvullende bezwaarschrift. 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank voorziet daarnaast zelf gedeeltelijk in de zaak door een extra proceskostenvergoeding ter waarde van één punt (€ 624,-) toe te kennen  voor het indienen van het aanvullende bezwaarschrift. 
      
    
    
      9.4.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten in beroep.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 6 februari 2024 voor zover daarbij in document [nummer 3] meer passages zijn weggelakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo dan de passages die zijn omschreven in onderdeel 7.6 tot en met onderdeel 7.9 van deze uitspraak en voor zover geen proceskostenvergoeding is toegekend voor het indienen van het aanvullende bezwaarschrift; 
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 624,- aan eiseres  voor het indienen van het aanvullende bezwaarschrift;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten in beroep aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 20 december 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet open overheid (Woo)
      
    
    
    
      
        Artikel 4.1, eerste lid, van de Woo
      
      Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
    
    
    
      
        Artikel 5.1, tweede lid, van de Woo
      
      Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: 
    
    i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. 
    
    
      
        Artikel 5.2 van de Woo
      
    
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. 
    2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
  
  
     Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. 
  
  
     Artikel 5.2, tweede lid, van de Woo. 
  
  
     Geconsolideerde artikelgewijze toelichting bij de Wet open overheid zoals gewijzigd door de verwerking van de door de tweede kamer aanvaarde wijzigingswet Woo, gepubliceerd op 22 oktober 2021. Raadpleegbaar op: https://www.eerstekamer.nl/overig/20211026/geconsolideerde_artikelsgewijze/document.
  
  
     Zie bijvoorbeeld: Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 13 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO0271.