ECLI:NL:RBROT:2023:1716, Rechtbank Rotterdam, 01-03-2023, ROT 22/3490
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Warenwet. Cosmetische producten met huidbleekmiddelen. Overtreding staat vast. Bij hoogte boete echter alleen gekeken naar aantal werknemers en ernst overtreding, maar niet naar verwijtbaarheid eiseres. Matiging boetebedrag met 50%.

RECHTBANK ROTTERDAM						
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/3490 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: mr. H. Veenema),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister)
    (gemachtigde: mr. J.W.J. Reuvers).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boetes van in totaal € 2.625,-.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 15 juni 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat boetebesluit gebleven.
    
    
    
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De minister heeft in reactie op vragen van de rechtbank een aanvullend stuk ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.1.
      
        Eiseres heeft als rechtsvorm een vennootschap onder firma. De vennoten zijn [naam 2] en [naam 1]. Eiseres verricht volgens het uittreksel van 9 december 2021 van de Kamer van Koophandel (KvK) de volgende activiteiten:
        SBI-code: 4723 - Winkels in vis
        SBI-code: 47293 - Winkels in buitenlandse voedingsmiddelen
        Winkel in bevroren vis en Afrikaanse levensmiddelen.
      
      
    
    
      1.2.
      Op 9 december 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij eiseres. Deze inspectie vond plaats naar aanleiding van het “project huidbleekmiddelen”. Uit het rapport van bevindingen van 10 december 2021 blijkt dat de toezichthouder onder meer de volgende bevindingen heeft gedaan:
      
      
        “(…) Ik zag in de vitrine onder de kassa en in een winkelmandje bij de kassa diverse producten met 
        "hydrochinon". Ik telde in totaal 5 verpakkingen van het merk Cocoderm, namelijk:
      
      - 3 verpakkingen Cocoderm, lig[h]tening body cream, 300 ml, € 7,75.
      - 2 verpakkingen Cocoderm, velvety body lotion, 500 ml, € 7,00.
      
      
        Ik las op beide verpakking bij de ingrediënten declaratie: "Hydroquinone 2%" (…). 
      
      
    
  
  
    Overtreding:
    Het cosmetisch product bevat hydrochinon dat niet mag voorkomen in de samenstelling van een cosmetisch product daar het geen kunstnagel product betreft.
    
    
      Ook zag ik, toezichthouder, in de vitrine kast onder de kassa, diverse producten met "corticosteroïden". Ik telde in totaal 13 verpakkingen van verschillende merken waaronder:
    
    - Epiderm triple action skin cream, 30 g, Betamethasone dipropionate USP 0,643 mg.
    - Funbact-A triple action cream, 30 g, Betamethasone dipropionate USP 0,05% w/w.
    - Surfaz-SN triple action cream, 15 g, Betamethasone dipropionate USP 0,05% w/w.
    
    
      (…) Ik zag dat deze verpakkingen niet waren voorzien van een RVG nummer (Registratie voor Geneesmiddelen) en dus niet zijn geregistreerd als geneesmiddel.
    
    
    
      Vanuit mijn vakdeskundigheid is mij, toezichthouder, bekend dat de stof Betamethasone dipropionate valt onder de definitie van glucosteroïden (corticosteroïden). Corticosteroïden kunnen worden gebruikt voor de onderdrukking van huidvlekken. (…) 
    
    
  
  
    Overtreding:
    Het cosmetisch product bevat een corticosteroïde, Betamethasone dipropionate, welke niet mag voorkomen in de samenstelling van een cosmetisch product. (…)”
    
    
      Over deze bevindingen heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen verder opgemerkt dat niet wordt voldaan aan artikel 14, eerste lid, onder a van de Verordening (EG) nr. 1223/2009 (Vo. 1223/2009), gelet op het bepaalde in Bijlage II bij die Verordening, onder 1339 (hydrochinon/ hydroquinone) respectievelijk 300 (glucosteroïden/corticosteroïden), en dat het verhandelen van deze producten een overtreding is van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, onder k, van het Warenwetbesluit cosmetische producten 2011.
    
    
    
      1.3.
      Op 24 december 2021 heeft de minister eiseres in kennis gesteld van zijn voornemen om aan haar een bestuurlijke boete van in totaal € 2.625,- (vijf maal € 525,-) op te leggen. Op 1 februari 2022 heeft eiseres hierop haar zienswijze naar voren gebracht. Vervolgens heeft de minister het boetebesluit genomen. 
      
      
        2.	Aan het bestreden besluit heeft de minister - samengevat en voor zover nog van belang - de volgende overwegingen ten grondslag gelegd. [naam 1] moet als ondernemer de procedures binnen zijn onderneming zo inrichten dat altijd aan de wet- en regelgeving wordt voldaan. Dat het zijn bedoeling niet is geweest om de regelgeving te overtreden en dat hij zich er niet van bewust was dat hij dit deed, leidt dan ook niet tot de conclusie dat de overtredingen hem niet kunnen worden toegerekend. In het Algemeen interventiebeleid (NVWA-IB02, versie 02) wordt onderscheid gemaakt tussen geringe overtredingen (klasse D), overtredingen (klasse C) en ernstige overtredingen (klasse B). Als sprake is van een ernstige overtreding of een herhaling van een overtreding wordt een rapport van bevindingen opgemaakt en een boete opgelegd. Uit bijlage 1 bij het Specifiek interventiebeleid volgt dat de overtredingen die tijdens de inspectie werden geconstateerd, als ernstige overtredingen (klasse B) worden gezien. Omdat een waarschuwing voor deze overtredingen niet op zijn plaats was, is terecht overgegaan tot het opmaken van een rapport van bevindingen en het opleggen van een bestuurlijke boete. Het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten bevat een systeem van vastgestelde boetebedragen, die verband houden met de zwaarte van de overtreding. De wetgever heeft hierbij zelf al een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. In dit geval heeft de wetgever voor de geconstateerde overtredingen van het Warenwetbesluit cosmetische producten 2011 telkens een boete van € 525,- evenredig geacht. Nu sprake is van vijf overtredingen van het Warenwetbesluit cosmetische producten 2011 is de opgelegde boete van in totaal € 2.625,- in beginsel evenredig.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    5. Ter zitting is namens eiseres verklaard dat in beroep alleen de proportionaliteit van de boete wordt aangevochten. De rechtbank zal de beoordeling van het beroep daarom tot die grond beperken. 
    
    6. Eiseres voert aan dat haar vennoot, [naam 1], er niet van op de hoogte was dat deze huidbleekmiddelen verboden middelen zijn. Vanwege deze onwetendheid is het bijzonder cru dat meteen bij een eerste overtreding zo’n zware sanctie wordt opgelegd, terwijl ook een waarschuwing had kunnen worden gegeven. De producten zijn bovendien meteen uit de winkel gehaald. [naam 1] heeft ter zitting nog toegelicht dat zijn winst dermate klein is, dat hij alleen geld heeft voor de vaste lasten.
    
    7. De gemachtigde van de minister heeft ter zitting, met betrekking tot de proportionaliteit en in aanvulling op het bestreden besluit, nog gewezen op de omstandigheid dat het gaat om stoffen die gevaarlijk zijn voor de volksgezondheid. Het doel van Vo. 1223/2009 is het in EU-verband bieden van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid. Daarom worden er hoge boetes opgelegd.
    
    
      8.1.
      Het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten kent een systeem van vastgestelde boetebedragen, die verband houden met de zwaarte van de overtreding. De wetgever heeft hierbij al een afweging gemaakt welke boete evenredig moet worden geacht bij een bepaalde overtreding. In dit geval heeft de wetgever voor de geconstateerde overtredingen van het Warenwetbesluit cosmetische producten 2011 telkens een boete van € 525,- evenredig geacht, indien de natuurlijke of rechtspersoon aan wie de overtreding kan worden toegerekend op de dag van de overtreding niet meer dan vijftig werknemers telde.
      
    
    
      8.2.
      Er is dus sprake van een wettelijk gefixeerd boetestelsel waarin slechts in beperkte mate wordt gedifferentieerd naar de omstandigheden. In die situatie kan voor de minister eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van het boetestelsel af te wijken. Uit vaste rechtspraak volgt, kort weergegeven, dat in het kader van de toetsing van de evenredigheid van een boete in omstandigheden als de geringere ernst van de overtreding en de mate waarin aan de overtreder een verwijt kan worden gemaakt (variërend van opzet, grove schuld, normale tot verminderde verwijtbaarheid) grond kan zijn gelegen om nader te differentiëren in de boetehoogte.
      
    
    
      8.3.
      Uit de besluiten die de minister heeft genomen volgt dat rekening is gehouden met het aantal werknemers dat eiseres heeft en met de omstandigheid dat de overtreding als een ernstige overtreding is aangemerkt. Meer differentiatie bevatten het boetebesluit en het bestreden besluit niet. Gelet op hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de omstandigheden die hebben geleid tot de overtreding had de minister aanleiding moeten zien om de evenredigheid van de boete nader te beoordelen en om daarbij nader te differentiëren in de hoogte van de boete. Het enkele gegeven dat bij de bepaling van de boetehoogte in (de bijlage bij) het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten reeds rekening zou zijn gehouden met de ernst van het feit en dat rekening is gehouden met de personele omvang van de onderneming en eventuele recidive biedt namelijk onvoldoende mogelijkheid om voldoende rekening te houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en de mate van verwijtbaarheid.
      
    
    
      8.4.
      Naar dit laatste heeft de minister ten onrechte niet gekeken. De rechtbank ziet hierin aanleiding om het beroep gegrond te verklaren, het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete te vernietigen en het boetebesluit voor wat betreft de hoogte van de boete te herroepen.
      
    
    
      8.5.
      De rechtbank zal gelet op artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien en de aan eiseres opgelegde boete met 50% te matigen. Hiervoor is van belang dat sprake is van normale verwijtbaarheid. [naam 1] had geen opzet om de overtredingen te plegen, maar hem kan wel worden verweten dat hij niet op de hoogte was van de regelgeving, die stoffen als hydrochinon en corticosteroïden in cosmeticaproducten verbiedt. In de financiële situatie van eiseres of haar vennoten ziet de rechtbank geen aanleiding voor een verdere matiging, aangezien die situatie niet met bewijsstukken is onderbouwd.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:4, tweede lid, en 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
    
    
    
      De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72a van de Awb nu zelf een beslissing, herroept het boetebesluit en bepaalt dat het opgelegde boetebedrag van € 2.625,- met 50% wordt verlaagd tot € 1.312,50.
    
    
    
      Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.271,- omdat de gemachtigde van eiseres een bezwaarschrift en een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Daarnaast heeft eiseres verzocht om vergoeding van € 59,- aan reiskosten. Deze komen op basis van het tarief voor openbaar vervoer tweede klas voor vergoeding in aanmerking en bedragen € 46,50,-. De totale proceskostenvergoeding bedraagt dan € 2.317,50.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 15 juni 2022 voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;
    - herroept het besluit van 11 februari 2022 voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;
    - bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 1.312,50;
    - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 2.317,50 aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023.
    
    
    
      
        			         De rechter is verhinderd de uitspraak te                  
      
      
        			         		         ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 3:4, tweede lid
      
      De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
    
      
        Artikel 5:46, derde lid
      
      Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
    
      
        Artikel 7:3, aanhef en onder d
      
      Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
    
    
    
      
        Artikel 7:12, eerste lid
      
      De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    
    
    
      
        Warenwet
      
      
        Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a
      
      Ten behoeve van het weren van waren die bij aanwending overeenkomstig redelijkerwijze te verwachten gebruik uit het oogpunt van gezondheid of veiligheid schadelijk kunnen zijn kan bij algemene maatregel van bestuur worden verboden waren, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie, te bereiden, te vervaardigen, te verhandelen of voor een bij het verbod aangegeven doel te verwerken of te bezigen, die niet voldoen aan de eisen, bij de maatregel gesteld met betrekking tot hun samenstelling of uitvoering of met betrekking tot hun hoedanigheid of eigenschappen.
    
    
    
      
        Artikel 32a, eerste lid
      
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 4 (…).
    
    
    
      
        Warenwetbesluit cosmetische producten 2011
      
      
        Artikel 2, eerste lid
      
      Het is verboden te handelen in strijd met de volgende artikelen van verordening (EG) 1223/2009
      (…)
    
    k. artikel 14, eerste lid en tweede lid, eerste alinea:
    
      1° voorzover dit noodzakelijk is voor de toepassing van artikel 15, eerste lid en tweede lid, eerste tot en met derde alinea, van verordening (EG) 1223/2009;
      2° voorzover dit noodzakelijk is voor de toepassing van andere bepalingen dan artikel 15, eerste lid en tweede lid, eerste tot en met derde alinea, van verordening (EG) 1223/2009;
      (…).
    
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1223/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 30  november 2009 betreffende cosmetische producten (herschikking)
      
      
        Artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a
      
      Onverminderd artikel 3 mogen cosmetische producten geen van de volgende stoffen bevatten: 
    
    a. a) verboden stoffen – verboden stoffen genoemd in bijlage II.
    
    
      
        Bijlage II bij Verordening (EG) nr. 1223/2009. Lijst van stoffen die in cosmetische producten verboden zijn
      
      300 Glucocorticoïden (corticosteroïden)
      1339 hydrochinon/hydroquinone
    
    
    
      
        Warenwetbesluit bestuurlijke boeten
      
      
        Artikel 2, eerste lid
      
      Voor elke in de bijlage omschreven overtreding van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet, bepaalt het in de kolommen I en II opgenomen bedrag de te betalen bestuurlijke boete, dan wel bepaalt de in kolom III opgenomen aanduiding «x» dat ter zake van die overtreding een omzetgerelateerde bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
    
    
    
      
        Artikel 3, eerste lid
      
      Het in kolom I van de bijlage genoemde bedrag van de bestuurlijke boete wordt opgelegd aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon welke op de dag waarop de overtreding is begaan 50 of minder werknemers telde.
    
    
    
      
        Bijlage		
      
      Warenwetbesluit cosmetische producten 2011		I
      B-16.11 	artikel 2, eerste lid, onderdeel k 				€ 525,–
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1973) en 30 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:958), en de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:700.
  
  
     Conform artikel 3, eerste lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten.
  
  
     Conform het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, meer in het bijzonder de indeling in categorie B-16.11, in verbinding met artikel 2, eerste lid, onderdeel k, van het Warenwetbesluit cosmetische producten 2011 en artikel 14 van Vo. 1223/2009.