ECLI:NL:RVS:2024:4268, Raad van State, 23-10-2024, 202300439/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2022 heeft de raad van de gemeente Overbetuwe de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen voor wijziging van de bestemming van het perceel [locatie] in Elst (hierna: het perceel) afgewezen. [appellant] is eigenaar van het perceel. In 2002 heeft hij een voormalige bedrijfswoning van een in het verleden op het perceel gevestigd fruitteeltbedrijf als burgerwoning in gebruik genomen. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Pas" staat gebruik van het pand als woning echter niet toe, omdat het perceel in dat bestemmingsplan een recreatieve bestemming heeft. [appellant] heeft de raad daarom op 28 januari 2021 gevraagd de bestemming van het perceel te wijzigen naar een woonbestemming. Bij het besluit van 20 september 2022 heeft de raad dat geweigerd. Over wijziging van de bestemming van het perceel naar een woonbestemming zijn eerder procedures bij de Afdeling gevoerd. In een op 21 april 2009 vastgesteld bestemmingsplan had de raad het perceel een woonbestemming gegeven. De Afdeling heeft dat plan echter, bij uitspraak van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8740, vernietigd.

202300439/1/R4.
    Datum uitspraak: 23 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
    en
    de raad van de gemeente Overbetuwe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 september 2022 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen voor wijziging van de bestemming van het perceel [locatie] in Elst (hierna: het perceel) afgewezen.
    [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en daarin de raad verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. De raad heeft daarmee ingestemd. Het bezwaarschrift is doorgezonden naar de Afdeling ter behandeling als rechtstreeks beroep.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 maart 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.H. van Baalen, advocaat te Veenendaal, vergezeld door [persoon], en de raad, vertegenwoordigd door G.J. Willemsen en J. Broekman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend op 28 januari 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel. In 2002 heeft hij een voormalige bedrijfswoning (hierna: het pand) van een in het verleden op het perceel gevestigd fruitteeltbedrijf als burgerwoning in gebruik genomen. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Pas" staat gebruik van het pand als woning echter niet toe, omdat het perceel in dat bestemmingsplan een recreatieve bestemming heeft. [appellant] heeft de raad daarom op 28 januari 2021 gevraagd de bestemming van het perceel te wijzigen naar een woonbestemming. Bij het besluit van 20 september 2022 heeft de raad dat geweigerd.
    3.       Over wijziging van de bestemming van het perceel naar een woonbestemming zijn eerder procedures bij de Afdeling gevoerd. In een op 21 april 2009 vastgesteld bestemmingsplan had de raad het perceel een woonbestemming gegeven. De Afdeling heeft dat plan echter, bij uitspraak van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8740, vernietigd naar aanleiding van een beroep van de exploitanten van de direct naast het perceel gelegen [melkrundveehouderij]. De reden daarvoor was dat de raad onvoldoende had onderzocht wat de consequenties van de woonbestemming waren voor de uitbreidingsmogelijkheden van de melkrundveehouderij. In 2012 heeft [appellant] de raad gevraagd om opnieuw een woonbestemming aan het perceel toe te kennen. Bij besluit van 26 augustus 2014 heeft de raad dat geweigerd, vanwege de gevolgen die een woonbestemming zou hebben voor de naastgelegen melkrundveehouderij. Het beroep van [appellant] over die weigering heeft de Afdeling bij uitspraak van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:66, ongegrond verklaard.
    4.       Bij het nu voorliggende besluit van 20 september 2022 heeft de raad opnieuw geweigerd om een bestemmingsplan vast te stellen met een woonbestemming voor het perceel, gelet op de gevolgen die dit volgens de raad zou hebben voor de naastgelegen melkrundveehouderij. De raad heeft er daarbij op gewezen dat met de door [appellant] gewenste woonbestemming een geurgevoelig object mogelijk zou worden gemaakt op minder dan 25 meter van het dierenverblijf van de melkrundveehouderij.
    5.       [appellant] kan zich niet verenigen met het besluit van 20 september 2022. Hij vindt dat de raad geen zorgvuldige belangenafweging heeft verricht. Volgens hem had die belangenafweging in zijn voordeel moeten uitvallen.
    Toetsingskader
    6.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Beoordeling van het beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de raad een onjuiste belangenafweging heeft verricht, omdat verschillende belangrijke aspecten door de raad niet of onvoldoende zijn meegewogen. Zo had de raad volgens hem rekening moeten houden met de toekomstige vaststelling van een geurverordening voor zijn perceel, waarmee de op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) aan te houden afstand tussen zijn pand en het dierenverblijf van de naastgelegen melkrundveehouderij kan worden verkleind. Daarnaast heeft de raad volgens [appellant] onvoldoende meegewogen dat de huidige recreatieve bestemming, die onder meer de realisatie van een kleedruimte of een clubgebouw toelaat, al een geurgevoelig object op het perceel mogelijk maakt. Verder had de raad volgens [appellant] rekening moeten houden met de voorgeschiedenis met betrekking tot zijn perceel. Daarbij heeft [appellant] erop gewezen dat in het verleden bereidheid bestond bij de raad om mee te werken aan een wijziging van het planologische regime voor zijn perceel. De raad heeft ten slotte onvoldoende meegewogen dat binnen de huidige bestemming geen zinvol gebruik van het pand meer mogelijk is, aldus [appellant].
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij een deugdelijke belangenafweging heeft verricht, waarbij ook het belang van [appellant] bij een woonbestemming voor het perceel voldoende is meegewogen. Die woonbestemming acht de raad echter ruimtelijk gezien niet aanvaardbaar, omdat de naastgelegen melkrundveehouderij aan de Rijksweg-Zuid 41 hierdoor onevenredig beperkt zou worden in haar uitbreidingsmogelijkheden. De raad heeft er daarbij op gewezen dat, als bewoning van het pand planologisch zou worden toegestaan, niet wordt voldaan aan de in artikel 3.117, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit genoemde afstand van 50 meter tussen een geurgevoelig object en een veehouderij. Dit betekent volgens de raad bovendien dat een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de door [appellant] gewenste woning niet is gewaarborgd. De raad heeft verder gewezen op de eerdere uitspraak van 13 januari 2016, waarin de Afdeling al heeft geoordeeld dat de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van het vaststellen van een bestemmingsplan waarin aan het perceel van [appellant] een woonbestemming wordt toegekend.
    7.2.    Artikel 3.117, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit luidt:
    "1. Het oprichten, uitbreiden of wijzigen van een dierenverblijf met dieren zonder geuremissiefactor vindt niet plaats, indien de afstand tussen enig binnen de inrichting gelegen dierenverblijf waar dieren zonder geuremissiefactor worden gehouden en een geurgevoelig object, na de oprichting, uitbreiding of wijziging:
    […]
    b. minder dan 50 meter bedraagt, indien het geurgevoelig object buiten de bebouwde kom is gelegen."
    7.3.    Tussen partijen is niet in geschil, en de Afdeling gaat daar ook van uit, dat het pand buiten de bebouwde kom staat. Verder is niet in geschil dat de afstand tussen het dichtstbijzijnde emissiepunt van het dierenverblijf van de naastgelegen melkrundveehouderij en de gevel van het pand 24,93 meter bedraagt. Dit is ruimschoots minder dan de in artikel 3.117, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit genoemde afstand van 50 meter. Gelet op deze afstand heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat een bestemming waarmee bewoning van het pand wordt toegestaan de uitbreidingsmogelijkheden van de melkrundveehouderij onevenredig zou beperken, en om die reden ruimtelijk niet aanvaardbaar is. Wat [appellant] aanvoert, leidt niet tot een ander oordeel. In dat verband overweegt de Afdeling het volgende.
    7.4.    Voor zover [appellant] aanvoert dat de raad niet had mogen uitgaan van voornoemde afstand van 50 meter, maar had moeten anticiperen op een toekomstige geurverordening waarmee die afstand kan worden verkleind, overweegt de Afdeling, zoals zij ook heeft gedaan in de uitspraak van 13 januari 2016, dat zij bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit uit moet gaan van de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van het nemen daarvan. Vast staat dat ten tijde van het besluit van 20 september 2022 geen gemeentelijke geurverordening was vastgesteld waarmee de aan te houden afstand was verkleind. Overigens is ook niet gebleken dat de raad op dat moment voornemens was om een dergelijke verordening vast te stellen. De raad is dus terecht uitgegaan van de afstand van 50 meter.
    Ook als het zo zou zijn dat de huidige recreatieve bestemming al een geurgevoelig object op het perceel mogelijk maakt, betekent dat niet dat de raad niet redelijkerwijs kon weigeren om aan het perceel een woonbestemming toe te kennen. Ook dan diende de raad namelijk te beoordelen of een bestemmingsplan dat (in dat geval opnieuw) een geurgevoelig object op korte afstand van de naastgelegen melkrundveehouderij mogelijk maakt in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hier komt nog bij dat van de mogelijkheden die de huidige recreatieve bestemming biedt, ten tijde van het besluit van 20 september 2022 geen gebruik werd gemaakt.
    Aan de omstandigheid dat de raad in het verleden bereid is geweest om mee te werken aan het realiseren van een burgerwoning op het perceel, kan evenmin de betekenis worden toegekend die [appellant] daaraan toekent. De raad was daartoe in het verleden inderdaad bereid, hetgeen heeft geleid tot het bestemmingsplan van 21 april 2009. Dat bestemmingsplan heeft de Afdeling echter vernietigd bij haar uitspraak van 24 maart 2010, omdat de raad onvoldoende rekening had gehouden met de belangen van de nabijgelegen melkrundveehouderij. Het was vervolgens aan de raad om, zoals hij heeft gedaan, opnieuw een belangenafweging te maken. De oorspronkelijke bereidheid van de raad om mee te werken aan het realiseren van een burgerwoning was voor die afweging niet relevant.
    De Afdeling overweegt ten slotte dat, ook als een zinvol gebruik van het pand binnen de huidige recreatieve bestemming niet meer mogelijk zou zijn, dat niet betekent dat de raad had moeten meewerken aan een wijziging van die bestemming naar een woonbestemming. Ook in dat geval heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het planologisch mogelijk maken van een woning in het pand, gelet op de korte afstand tot het dierenverblijf van de naastgelegen melkrundveehouderij, ruimtelijk gezien niet aanvaardbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024
    418-1070