ECLI:NL:RVS:2024:1590, Raad van State, 17-04-2024, 202206514/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Bilt [appellant A] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, artikel 2.3, aanhef en onder b, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen en beëindigd te houden. Als hij dat niet doet, verbeurt hij een dwangsom.  [appellant A] is eigenaar van het perceel met woning aan de [locatie 1] in Bilthoven. Op 21 oktober 2020 is aan hem een omgevingsvergunning verleend waarmee hij in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bilthoven Zuid 2009" een eerder door hem gesloopte garage op zijn perceel kan herbouwen. Op 13 juli 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente De Bilt een controle verricht. Daarbij is vastgesteld dat in de garage een keuken met fornuis en oven, een badkamer met douche en toilet, een wasruimte, een zitkamer met bank en tv, en een tweepersoonsbed aanwezig waren. Op 21 juli 2021 hebben de buren een verzoek om handhaving gedaan. De garage zou worden bewoond.

202206514/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant A]), beiden wonend te Bilthoven, gemeente De Bilt,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 14 oktober 2022 in zaak nr. 22/3020 in het geding tussen:
    [appellant A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 november 2021 heeft het college [appellant A] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, artikel 2.3, aanhef en onder b, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen en beëindigd te houden. Als hij dat niet doet, verbeurt hij een dwangsom.
    Bij besluit van 15 juni 2022 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    [partij A] en [partij B] hebben een reactie gegeven.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 10 januari 2024, waar [appellant A], bijgestaan door mr. S. Haak, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door S.Z. Guler en mr. R.E. Louz, zijn verschenen. Ook zijn ter zitting [partij A] en [partij B] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    2.       Bij besluit van 18 november 2021 heeft het college aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       [appellant A] is eigenaar van het perceel met woning aan de [locatie 1] in Bilthoven. Op 21 oktober 2020 is aan hem een omgevingsvergunning verleend waarmee hij in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bilthoven Zuid 2009" een eerder door hem gesloopte garage op zijn perceel kan herbouwen.
    4.       Op 13 juli 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente De Bilt een controle verricht. Daarbij is vastgesteld dat in de garage een keuken met fornuis en oven, een badkamer met douche en toilet, een wasruimte, een zitkamer met bank en tv, en een tweepersoonsbed aanwezig waren.
    5.       Op 21 juli 2021 hebben de buren een verzoek om handhaving gedaan. De garage zou worden bewoond.
    6.       Het college heeft bij besluit van 18 november 2021 aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd. Het college stelt dat een garage met woonkenmerken niet in overeenstemming is met de omgevingsvergunning en dat het gebruik daarvan als woning in strijd is met het bestemmingsplan. Om aan de last te voldoen moeten de woonkenmerken uit de garage worden verwijderd.
    7.       De rechtbank heeft in haar uitspraak geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de garage niet in overeenstemming is met de omgevingsvergunning en het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De rechtbank is daarom van oordeel dat sprake is van overtredingen waartegen het college handhavend heeft kunnen optreden.
    [appellant A] is het daar niet mee eens en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Is sprake van een overtreding?
    8.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een overtreding. Hij voert daartoe aan dat een bijgebouw met keuken en badkamer is vergund. Op de constructietekeningen bij de vergunningaanvraag is een keukenblok te zien en ook zijn daarop leidingen ingetekend voor een douche en toilet. Daarnaast blijkt dit ook uit de toelichting op de aanvraag die hij per mail van 8 oktober 2020 aan het college heeft gestuurd. In deze mail staat bijvoorbeeld dat het bouwwerk onlosmakelijk functioneel verbonden is met het hoofdgebouw. Uit de aanvraag, de tekeningen en de toelichtende mail volgt duidelijk dat een omgevingsvergunning voor een bijgebouw met keuken en badkamer is aangevraagd, aldus [appellant A]. In deze mail wordt gesproken over een wasruimte. Gelet op de gebruikelijke definitie van dit begrip is helder dat daarmee een ruimte is bedoeld waar je jezelf kan wassen, zo stelt [appellant A].
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen is dan ook geen sprake van een tweede woning en daarmee van strijd met het bestemmingsplan. Het bijgebouw dient enkel ter ondersteuning van de woonfunctie en is niet bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijke huishouding, aldus [appellant A].
    8.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […],
    […]"
    Artikel 2.3, eerste lid, luidt:
    "Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
    8.2.    Partijen zijn het erover eens dat in de garage een keuken met kookvoorzieningen, een badkamer met douche en toilet, een wasruimte, een zitkamer met bank en tv, en een tweepersoonsbed aanwezig waren. Niet in geschil is dat een tweede woning op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Waar partijen het niet over eens zijn is of het bijgebouw terecht als tweede woning is aangemerkt en over de reikwijdte en de strekking van de omgevingsvergunning.
    De Afdeling stelt vast dat in het besluit van 21 oktober 2021 staat dat de omgevingsvergunning wordt verleend voor het herbouwen van een reeds gesloopte schuur. Op het door [appellant A] ingevulde aanvraagformulier van de vergunning staat ook dat de aanvraag ziet op het herbouwen van een schuur en daarop is aangevinkt dat het beoogde gebruik van de schuur is het gebruik als schuur/berging. Bij de aanvraag horen ook constructietekeningen.
    8.3.    De Afdeling is het met de rechtbank eens dat door het inrichten van het bijgebouw als zelfstandige woning sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Net als de rechtbank in haar uitspraak heeft overwogen volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, zoals uit de uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2752, dat de vraag of sprake is van een zelfstandige woning moet worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie. Dit is het geval als de betreffende ruimte door de inrichting en de aanwezige (woon)voorzieningen als zelfstandige woning kan worden gebruikt. Gelet op de inrichting van het bijgebouw, bestaande uit een badkamer met toilet, keuken met kookvoorzieningen, een zitkamer met bank en tv, een tweepersoonsbed en een eigen meterkast en cv-ketel, is de Afdeling van oordeel dat het bijgebouw als zelfstandige woning is ingericht en dat deze ook als zodanig kan worden gebruikt. De inrichting van het bijgebouw als zelfstandige woning maakt ook dat het bijgebouw niet als functioneel ondergeschikt aan de op hetzelfde perceel aanwezige woning kan worden beschouwd. Dat, zoals [appellant A] stelt, het bijgebouw niet is bedoeld voor een tweede huishouden doet daar niet aan af. In zoverre is dus al sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Wat betreft de vergunning is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat, ook als wordt gekeken naar de constructietekeningen en de toelichtende mail van 8 oktober 2020, niet kan worden geconcludeerd dat [appellant A] meer heeft aangevraagd dan wat letterlijk in de aanvraag staat, namelijk een schuur of berging. Op de constructietekeningen bij de aanvraag zijn alleen een aantal ingetekende leidingen te zien en daar waar op de tekeningen de afkorting "WM/WD" staat een opstelplaats voor een wasmachine of een droger. Ook uit de mail van 8 oktober 2020 kan niets anders worden afgeleid. Sterker nog, ook de toelichting in deze mail wijst erop dat de schuur/berging alleen is bedoeld voor het plaatsen van een wasmachine en een wasdroger. In de mail staat: "Een deel van de garage is ook altijd in gebruik geweest als wasruimte en dat zullen wij in de nieuwe beoogde situatie ook zo laten." Waarbij verderop in de mail nog wordt toegelicht dat in de woning geen alternatieve opties zijn en dat een extra toilet in de badkamer is weggehaald om daar de wasmachine tijdelijk te kunnen plaatsen. Dat in de mail ook is aangegeven dat de garage altijd al onlosmakelijk functioneel verbonden is met het hoofdgebouw en dat dit zo zal blijven biedt, anders dan [appellant A] stelt, ook geen aanleiding om te concluderen dat meer dan alleen de bouw van en het gebruik van het bijgebouw als schuur/berging is aangevraagd en vergund.
    Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft de rechtbank dan ook terecht overwogen dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, artikel 2.3, aanhef en onder b, en artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo en terecht geconcludeerd dat het college bevoegd was hiertegen handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Zijn er bijzondere omstandigheden om af te zien van handhavend optreden?
    9.       [appellant A] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Hij voert aan dat het college niet heeft onderzocht dan wel niet voldoende heeft onderzocht of legalisatie mogelijk is.
    9.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    9.2.    De rechtbank heeft in haar uitspraak overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat geen aanvraag daartoe is ingediend. Dat het college de mogelijkheid tot legalisatie niet heeft onderzocht is daarnaast onjuist. Al in de brief van 4 oktober 2021 heeft het college benoemd dat is onderzocht of legalisatie mogelijk is. Opgemerkt wordt dat een tweede woning op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan en dat in het door de gemeente De Bilt gehanteerde beleid over het afwijken van bestemmingsplannen, ook niet wordt voorzien in de mogelijkheid om bewoning alsnog te vergunnen. Het college is niet bereid van dit beleid af te wijken. Dit standpunt heeft het college in de latere besluitvorming, bijvoorbeeld in de motivering van het besluit op bezwaar, ook herhaald. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie en terecht geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op basis waarvan het college van handhaving had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de last duidelijk en gaat deze verder dan noodzakelijk?
    10.     [appellant A] betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last duidelijk is en niet te ver gaat. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een lastgeving voldoende duidelijk en concreet moet zijn geformuleerd. Dat is de last niet, omdat in de last niet wordt aangegeven wat concreet moet worden gedaan om het bijgebouw wel in overeenstemming met de vergunning te brengen. Om de verwarring nog groter te maken heeft het college daarentegen ook gecommuniceerd dat niet per sé alle woonelementen hoeven te worden verwijderd. In een email van 3 november 2021 is vermeld dat de douche dan wel de wastafel zou mogen blijven als de keuken wordt verwijderd. Verder bevat de last feitelijke onjuistheden. In de last wordt gesproken over de aanwezigheid van een oven en/of een fornuis. Dit klopt niet. In het keukenblok waren alleen een combimagnetron en een 2-pits kookplaat aanwezig. Daarnaast gaat de last ook te ver. Er had ook kunnen worden volstaan met het verwijderen van alleen de keuken en of badkamer. Ook dan kan het bijgebouw immers niet langer als woning worden gebruikt, aldus [appellant A].
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2852, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1020, is het bestuursorgaan op grond van artikel 5:32a van de Awb verplicht in de last de te nemen herstelmaatregelen te omschrijven. De omschrijving van de te nemen herstelmaatregelen moet uit een oogpunt van rechtszekerheid voldoende duidelijk zijn voor de overtreder.
    10.2.  De in het besluit op bezwaar gehandhaafde last luidt dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, artikel 2.3, aanhef en onder b en artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo moet worden beëindigd en beëindigd moet worden gehouden dan wel ongedaan moet worden gemaakt. Daarbij staat dat dit kan worden gedaan door de schuur in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 21 oktober 2020. In de last wordt benoemd dat de aanwezige woonkenmerken moeten worden verwijderd. De Afdeling stelt vast dat in de motivering van het besluit op bezwaar is toegelicht om welke woonkenmerken het gaat, namelijk een keuken met fornuis en oven, een toilet, wastafel en douche alsmede op de eerste verdieping een tweepersoonsbed.
    10.3.  De Afdeling is het met de rechtbank eens dat de last niet onduidelijk is. In de last staat dat [appellant A] de overtreding kan beëindigen door het bijgebouw weer in overeenstemming te brengen met de verleende omgevingsvergunning. Daarbij is ook benoemd dat alle woonkenmerken moeten worden verwijderd. In de motivering van het besluit op bezwaar heeft het college concreet toegelicht waarom dit moet. In de motivering staat dat door het aanbrengen van woonkenmerken een zelfstandige woning is gecreëerd. Dat in de email van 3 november 2021 is gecommuniceerd dat niet per sé alle elementen hoeven te worden verwijderd doet aan de duidelijkheid van de last niet af. Alleen al omdat deze mail dateert van voor de besluiten van 18 november 2021 waarmee het college de last onder dwangsom heeft opgelegd en het besluit op bezwaar van 15 juni 2022 waarin dit besluit is gehandhaafd. In beide opvolgende besluiten heeft het college immers benoemd en uitgelegd waarom alle woonkenmerken moeten worden verwijderd om de overtredingen te beëindigen en daarmee aan de last te voldoen. Dat de last feitelijke onjuistheden zou bevatten, omdat in het keukenblok in plaats van een oven een combimagnetron aanwezig was en ook geen fornuis maar een 2-pits kookplaat, wat daar verder ook van zij, doet evenmin aan de duidelijkheid van de last af.
    Het college heeft in dit geval ook in redelijkheid kunnen gelasten om alle woonkenmerken te verwijderen, omdat met verwijdering van slechts één van deze voorzieningen het bijgebouw eenvoudig opnieuw geschikt kan worden gemaakt voor zelfstandige bewoning en daarmee als tweede woning (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1520). Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik als zelfstandige woning niet is toegestaan. Daarbij komt dat als [appellant A] alleen de badkamer of keuken verwijdert de schuur ook niet in overeenstemming kan worden geacht met de omgevingsvergunning en dat dan dus nog steeds sprake is van een overtreding.
    De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de opgelegde last te verstrekkend is. Overigens heeft het college ter zitting benoemd dat het uit coulance alsnog heeft ingestemd met behoud van de douche en dat met het verwijderen van de overige woonkenmerken de overtreding voor het college als beëindigd kan worden beschouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    11.     [appellant A] doet ten slotte nog een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hij voert aan dat de last in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college in gelijke gevallen binnen de gemeente het woongebruik van het bijgebouw wel heeft vergund dan wel daar niet tegen handhavend optreedt. Hij vermeldt daartoe een aantal adressen. [appellant A] merkt op dat het aan het college is om, als er concrete gevallen worden genoemd, te onderzoeken op beweerdelijke gelijkheid. Het college heeft ten onrechte geen onderzoek gedaan naar deze gevallen, zo stelt [appellant A].
    11.1.  Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:503, is het aan degene die een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel om dat beroep te onderbouwen met concrete gevallen die volgens hem op relevante punten vergelijkbaar zijn met zijn situatie.
    11.2.  In het betoog van [appellant A] ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor de conclusie dat sprake is van gelijke gevallen en dat het college in gelijke gevallen niet handhavend is opgetreden.
    Het college heeft ter zitting toegelicht dat het algemeen beleid van de gemeente is dat het gebruik van een bijgebouw als woning in geen enkel geval wordt toegestaan. Het college heeft ter zitting benadrukt dat, als al van gelijke gevallen sprake zou zijn, zij daarom ook in andere gevallen handhavend zal optreden. Wat betreft het perceel [locatie2], dat ter zitting uitdrukkelijk is besproken, heeft het college ter zitting uitgesproken dat het zal onderzoeken of ook daar alle woonkenmerken aanwezig zijn, en als daarvan sprake is, het college ook in dat geval handhavend zal optreden.
    Voor zover [appellant A] verder concrete gevallen heeft benoemd heeft het college in de schriftelijke uiteenzetting en ter zitting uiteengezet waarom volgens het college in die gevallen geen sprake is van gelijke gevallen. Zo liggen een deel van deze adressen in een ander bestemmingsplan. Dat bestemmingsplan maakt mogelijk dat een bijgebouw ook als gastenverblijf wordt gebruikt. Ten aanzien van twee door [appellant A] genoemde adressen die, net als het perceel van [appellant A], binnen het bestemmingsplan "Bilthoven Zuid 2009" vallen heeft het college gesteld dat sprake is van onderscheidende feiten die maken dat de gevallen niet vergelijkbaar zijn. Op één van de adressen is geen keuken aanwezig en op het andere adres, geen toilet en badkamer.
    Onder voorgenoemde omstandigheden kan een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024
    418-947