ECLI:NL:RVS:2025:208, Raad van State, 22-01-2025, 202304796/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Op 19 december 2019 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade. [appellant] stelt dat hij als gevolg van de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 25 april 2013 vastgestelde bestemmingsplan Natuurgebied Veluwe 2013 financiële schade heeft geleden in de vorm van een waardevermindering van het perceel en inkomstenderving vanwege het verlies van pachtmogelijkheden, omdat het op grond van het nieuwe bestemmingsplan, anders dan onder het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 19 december 2002 vastgestelde bestemmingsplan Artikel 30-herziening Natuurgebied Veluwe, niet meer mogelijk is om het perceel voor landbouw te gebruiken.

202304796/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend in Bennekom, gemeente Ede,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 juni 2023 in zaak nr. 21/2735 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 21 april 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 december 2024, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.F. de Leeuw, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 15 juni 2011 eigenaar van het perceel met woning aan de [locatie] in Bennekom (hierna: het perceel).
    2.       Op 19 december 2019 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade. [appellant] stelt dat hij als gevolg van de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 25 april 2013 vastgestelde bestemmingsplan Natuurgebied Veluwe 2013 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) financiële schade heeft geleden in de vorm van een waardevermindering van het perceel en inkomstenderving vanwege het verlies van pachtmogelijkheden, omdat het op grond van het nieuwe bestemmingsplan, anders dan onder het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 19 december 2002 vastgestelde bestemmingsplan Artikel 30-herziening Natuurgebied Veluwe (hierna: het oude bestemmingsplan), niet meer mogelijk is om het perceel voor landbouw te gebruiken.
    3.       Het college heeft een advies van Antea Group (hierna: Antea) van 12 november 2020 aan het besluit van 24 november 2020 ten grondslag gelegd. Antea heeft geconcludeerd dat [appellant] niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. Antea heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het perceel onder het oude en nieuwe bestemmingsplan. Daaruit volgt dat de bouwmogelijkheden in het nieuwe bestemmingsplan zijn verruimd. Bovendien zijn een paardenbak, zwembad, tennisbaan en speelvoorzieningen onder het nieuwe bestemmingsplan toegestaan, terwijl onder het oude bestemmingsplan een vrijstelling noodzakelijk was om een zwembad te realiseren. Verder was landbouw op grond van artikel 7, eerste lid, van de planregels van het oude bestemmingsplan (hierna: de planregels) alleen toegestaan, indien dit een voortzetting van de landbouw was door de bestaande agrarische bedrijven of als al dan niet tijdelijk landbouwkundig gebruik als onderdeel van bosbeheer. Omdat er onder het oude bestemmingsplan geen bestaand agrarisch bedrijf was op het perceel, was landbouw op het perceel onder het oude bestemmingsplan al niet toegestaan, aldus Antea.
    4.       Het college heeft de afwijzing van de aanvraag bij besluit van 21 april 2021 gehandhaafd. Het college heeft daarin als aanvullende motivering van de afwijzing vermeld dat vanaf het moment dat het gestelde agrarisch gebruik van het perceel in 2011 is overgegaan van het gestelde agrarisch bedrijf naar [appellant] zelf, bovendien niet meer werd voldaan aan de in artikel 7, eerste lid, van de planregels gestelde vereisten aan landbouwgebruik. De betreffende gronden mochten ook worden verhuurd of verpacht aan een agrarisch bedrijf. In het geval van [appellant] werden de gronden echter door een particulier gebruikt.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       Volgens de rechtbank blijkt uit de gedingstukken en uit wat tijdens de zitting is besproken dat de rechtsvoorgangers van [appellant] het perceel al vóór de peildatum niet gebruikten voor landbouw in de zin van artikel 7, eerste lid, van de planregels. Ook op het moment van aankoop van het perceel werden de gronden niet gebruikt door een bestaand agrarisch bedrijf. Dit betekent dat niet aan het vereiste van voortzetting van de landbouw door de bestaande agrarische bedrijven van artikel 7, eerste lid, van de planregels werd voldaan, zodat deze overgangsbepaling was uitgewerkt. Daardoor was landbouw al niet meer toegestaan onder het oude bestemmingsplan. Dit betekent dat de wijziging van de bestemming voor [appellant] geen gevolgen voor de gebruiksmogelijkheden van het perceel heeft.
    Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het gebruik van het perceel voor het houden van paarden, zoals door [appellant] beoogd, onder het oude bestemmingsplan niet was toegestaan. Het houden van paarden valt namelijk niet onder landbouw.
    Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat uit de planvergelijking volgt dat de bouwmogelijkheden van het perceel door het nieuwe bestemmingsplan zijn verruimd. Zo is de maximale bouwhoogte van een woning met 1 m toegenomen en de maximale inhoud ervan met 60 m3 en zijn bijgebouwen tot een oppervlakte van 75 m² in plaats van 60 m² toegestaan.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    6.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden.
    7.       In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    8.       Het nieuwe bestemmingsplan is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Oordeel van de Afdeling
    9.       [appellant] is het niet eens met de ongegrondverklaring van het tegen het besluit van 21 april 2021 ingestelde beroep. In hoger beroep voert hij gronden aan met betrekking tot de vergelijking van de planologische mogelijkheden van het perceel onder het oude en nieuwe bestemmingsplan. De Afdeling zal deze gronden hierna (in een andere volgorde) bespreken en afsluiten met een conclusie.
    Toetsingskader planvergelijking
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op de rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:112), bij het vergelijken van planologische regimes wordt uitgegaan van de voor de desbetreffende aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden.
    10.1.  [appellant] miskent met dit betoog het onderscheid tussen directe planschade (schade als gevolg van een planologische ontwikkeling op de gronden van de aanvrager om een tegemoetkoming in planschade) en indirecte planschade (schade als gevolg van een planologische ontwikkeling op de gronden van een derde). Uitsluitend bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in indirecte planschade wordt op grond van de rechtspraak van de Afdeling uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van de desbetreffende gronden. In het geval van [appellant] gaat het echter om een aanvraag om tegemoetkoming in directe planschade. Dat betekent dat de rechtspraak waar hij zich op beroept niet van toepassing is.
    10.2.  Het betoog slaagt niet.
    Agrarisch gebruik van het perceel
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gelet op artikel 7, eerste lid, van de planregels, het onder het oude planologische regime al niet meer was toegestaan om het perceel voor landbouw te gebruiken en dat de wijziging van de bestemming van het perceel dus geen gevolgen voor hem heeft. [appellant] voert aan dat, op grond van die bepaling, het perceel uitsluitend door de bestaande agrarische bedrijven voor landbouw mocht worden gebruikt, maar dat er voor het overige in die bepaling geen beperking aan dat gebruik was gesteld.
    11.1.  Onder het oude planologische regime had het perceel een bestemming voor multifunctioneel bos. In de doeleindenomschrijving van artikel 7, eerste lid, van de planregels is bepaald dat de als zodanig op de plankaart aangewezen gronden onder meer bestemd zijn voor landbouw en dat het doel landbouw de voortzetting van de landbouw door de bestaande agrarische bedrijven betreft, als ook het al dan niet tijdelijk landbouwkundig gebruik als onderdeel van het bosbeheer.
    11.2.  In de toelichting bij het oude bestemmingsplan is onder meer vermeld dat binnen de bestemming multifunctioneel bos ervoor is gekozen om landbouwpercelen en natuurgebieden op te nemen die gering van oppervlakte zijn en die in sommige gevallen onderdeel zijn van het bosbeheer en dat voortzetting van het landbouwkundig gebruik van deze gronden binnen de bestemming past.
    11.3.  Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de tekst van artikel 7, eerste lid, van de planregels niet dat het recht om het perceel voor landbouw te gebruiken vervalt, zodra het perceel niet meer als zodanig wordt gebruikt door een bestaand agrarisch bedrijf. Volgens deze bepaling is, voor zover hier van belang, slechts vereist dat het agrarisch gebruik van het perceel wordt voortgezet door bestaande agrarische bedrijven. Dat het perceel vóór aankoop ervan door [appellant] feitelijk al geruime tijd niet bij één van de bestaande agrarische bedrijven in gebruik was, doet niet af aan de onder het oude regime bestaande planologische mogelijkheid dat één van die bedrijven dat gebruik zou hervatten. Op grond van artikel 7, eerste lid, van de planregels was het dus niet uitgesloten dat dat gebruik met onderbrekingen zou plaatsvinden. Uit de toelichting bij het oude bestemmingsplan valt af te leiden dat met die bepaling slechts is beoogd nieuwvestiging van bedrijven en een toename van landbouwgrond te voorkomen.
    11.4.  Dit betekent ook dat, anders dan het college heeft aangevoerd, artikel 7, eerste lid, van de planregels geen bepaling van overgangsrecht is. Daarbij is niet zonder belang dat het overgangsrecht elders, in een aparte bepaling, in de planregels is neergelegd.
    11.5.  Uit het voorgaande volgt dat er in de oude situatie een planologische mogelijkheid was om het perceel voor landbouw te gebruiken. Niet in geschil is dat die mogelijkheid in de nieuwe situatie is komen te vervallen. Dat is een planologisch nadeel voor [appellant]. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    11.6.  Het betoog slaagt.
    Houden van paarden
    12.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het houden van paarden niet onder landbouw valt en daarom onder het oude bestemmingsplan niet was toegestaan. Hij voert aan dat het oordeel van de rechtbank in strijd is met de door de rechtbank gegeven definitie van landbouw.
    12.1.  In de planregels is geen definitie opgenomen van wat wordt verstaan onder landbouw. De rechtbank heeft dit begrip ingevuld aan de hand van de betekenis in het normaal spraakgebruik. Zij heeft daarbij betrokken dat in Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse Taal (hierna: Van Dale) bij landbouw is vermeld: het bewerken van land om er gewassen van te oogsten; (economie) akkerbouw, veeteelt, weidebouw, tuinbouw en bosbouw.
    12.2.  Omdat in de planregels geen definitie is gegeven van wat onder veeteelt, vee of weidebouw wordt verstaan, ziet de Afdeling aanleiding om voor de uitleg van dat begrip aansluiting te zoeken bij het normaal spraakgebruik, zoals dat is opgenomen in de Van Dale. In de Van Dale is vee omschreven als: de tamme dieren die de mens wegens hun nut houdt, met name de viervoetige dieren die melk, wol, vlees enz. leveren. Veeteelt is aldaar omschreven als: het onderhouden en aanfokken van vee, met de bedoeling daarvan voordeel te trekken. Verder is weidebouw daarin omschreven als: het exploiteren van weiland.
    12.3.  Naar het oordeel van de Afdeling valt niet in te zien dat, gelet op deze uitleg van veeteelt en weidebouw, het bedrijfsmatig enkel houden van paarden daaronder valt en daarmee als landbouw moet worden gekwalificeerd.
    12.4.  Het betoog slaagt niet.
    Flexibiliteitsbepaling
    13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte een flexibiliteitsbepaling uit het oude bestemmingsplan heeft betrokken in de planvergelijking. [appellant] voert onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, aan dat flexibiliteitsbepalingen evenals wijzigingsbepalingen buiten beschouwing moeten blijven bij de planvergelijking.
    13.1.  Bij de weergave van het oude planologische regime heeft de rechtbank onder meer verwezen naar artikel 7, vierde lid, aanhef en onder c, van de planregels. Op grond van die bepaling kon het college nadere eisen stellen aan de dakhelling, in die zin dat deze ten minste 30 graden en ten hoogste 50 graden moest bedragen.
    13.2.  Uit de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, volgt dat een flexibiliteitsbepaling in beginsel niet wordt betrokken bij de planvergelijking, omdat een flexibiliteitsbepaling een zelfstandige oorzaak van planschade is.
    13.3.  In artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro is een krachtens artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van deze wet gestelde nadere eis als zelfstandige oorzaak van planschade vermeld. Dat betekent dat het, gelet op de rechtspraak van de Afdeling, in beginsel niet is toegestaan om in de planvergelijking rekening te houden met de in artikel 7, vierde lid, aanhef en onder c, van de planregels opgenomen bevoegdheid om nadere eisen aan het dak te stellen.
    13.4.  Nog daargelaten dat uit de besluitvorming van het college, gelezen in samenhang met het advies van Antea, niet valt af te leiden dat het college deze bevoegdheid heeft betrokken in de planvergelijking, berust het betoog van [appellant] naar het oordeel van de Afdeling op een verkeerde lezing van de uitspraak van de rechtbank. Uit overweging 8.2 van de door [appellant] bestreden uitspraak kan immers niet worden afgeleid dat de rechtbank de bevoegdheid van het college in de planvergelijking heeft betrokken. De rechtbank is juist uitgegaan van de situatie waarin van die bevoegdheid geen gebruik is gemaakt.
    13.5.  Het betoog slaagt niet.
    Bouwvolume
    14.     [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op de wijziging van de bepaling over het meten van de inhoud van gebouwen, de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet tot een toename van de maximale inhoud van een woning op het perceel van 600 naar 660 m³ heeft geleid.
    14.1.  Op grond van de planregels had de woning in de oude situatie een maximale inhoud van 600 m3 en werd, voor zover nu van belang, de inhoud ervan gemeten boven de vloer van de begane grond. Onder het nieuwe bestemmingsplan mag de inhoud van de woning, inclusief aan- en uitbouwen, ten hoogste 660 m3 zijn en wordt de inhoud gemeten vanaf de onderzijde van de vloer van de begane grond.
    14.2.  Uit de besluitvorming van het college, gelezen in samenhang met het advies van Antea, valt niet af te leiden dat voor het nieuwe planologische regime rekening is gehouden met de van de oude situatie afwijkende wijze van berekenen van de inhoud van de woning. Omdat de inhoud onder het nieuwe bestemmingsplan niet wordt gemeten vanaf de bovenzijde, maar vanaf de onderzijde van de grond van de begane vloer, is onvoldoende gemotiveerd dat, zoals in het advies van Antea is vermeld, voor [appellant] een voordeel van 60 m3 is ontstaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    14.3.  Het betoog slaagt.
    Conclusie
    15.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 april 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dat betekent dat het college, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak, opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar moet beslissen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    16.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    17.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 juni 2023 in zaak nr. 21/2735;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 21 april 2021;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Ede op binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.845,86.
    VIII.    gelast dat het college aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025
    452-1120