ECLI:NL:RVS:2024:3825, Raad van State, 25-09-2024, 202200824/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam bepaald dat voor de periode van 8 juni 2019 tot 8 juli 2019 geen dagvergunning aan [appellante] wordt verleend voor de Pek-ambachtenmarkt en de Pek-algemene warenmarkt op de zaterdag. [appellante] is marktkraamhouder en heeft op zaterdag 23 maart 2019 en zaterdag 11 mei 2019 met haar partner op de Pek-ambachtenmarkt in Amsterdam gestaan. Zij heeft een biologische groente- en fruitkraam die ze op de markt uitbaat. Toezichthouders van het college hebben [appellante] en haar partner erop aangesproken dat de uitstalling niet in orde was en de handelswaar buiten de vergunde marktplaats stond uitgestald. Van beide incidenten hebben de toezichthouders een rapport van bevindingen opgemaakt. Het college heeft bij besluit van 4 juni 2019 bepaald dat voor de periode van 8 juni 2019 tot 8 juli 2019 geen dagvergunning aan [appellante] wordt verleend voor de Pek-ambachtenmarkt en de Pek-algemene warenmarkt op de zaterdag.

202200824/1/A3
    Datum uitspraak: 25 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 december 2021 in zaak nr. 20/1237 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juni 2019 heeft het college bepaald dat voor de periode van 8 juni 2019 tot 8 juli 2019 geen dagvergunning aan [appellante] wordt verleend voor de Pek-ambachtenmarkt en de Pek-algemene warenmarkt op de zaterdag.
    Bij besluit van 21 januari 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 januari 2020 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 17 maart 2022 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 4 juni 2019 gegrond verklaard, dit besluit herroepen, bepaald dat [appellante] voor één week wordt geweigerd op de markt, te weten zaterdag 8 juni 2019, en bepaald dat de proceskosten van € 1.024,00 voor het indienen van het bezwaarschrift en het verschijnen op de hoorzitting van 28 oktober 2019 worden vergoed.
    De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 augustus 2024, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat in Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door A. de Waal en M. Arends, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is marktkraamhouder en heeft op zaterdag 23 maart 2019 en zaterdag 11 mei 2019 met haar partner op de Pek-ambachtenmarkt in Amsterdam gestaan. Zij heeft een biologische groente- en fruitkraam die ze op de markt uitbaat. Toezichthouders van het college hebben [appellante] en haar partner erop aangesproken dat de uitstalling niet in orde was en de handelswaar buiten de vergunde marktplaats stond uitgestald. Van beide incidenten hebben de toezichthouders een rapport van bevindingen opgemaakt.
    1.1.    Het college heeft bij besluit van 4 juni 2019 bepaald dat voor de periode van 8 juni 2019 tot 8 juli 2019 geen dagvergunning aan [appellante] wordt verleend voor de Pek-ambachtenmarkt en de Pek-algemene warenmarkt op de zaterdag. Volgens het college heeft [appellante] zich op 23 maart 2019 en 11 mei 2019 schuldig gemaakt aan ernstig wangedrag op het marktterrein van de Pek-ambachtenmarkt. Het college heeft het bezwaar van [appellante] bij besluit van 21 januari 2020 ongegrond verklaard.
    1.2.    De rechtbank heeft in haar uitspraak van 27 december 2021 geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de partner van [appellante] ernstig wangedrag heeft vertoond in de zin van het Uniform Handhavingsbeleid warenmarkten en bijbehorende stappenplan (hierna: het Handhavingsbeleid). De gedragingen van de partner van [appellante] zijn volgens de rechtbank echter wel te kwalificeren als wangedrag en het belemmeren van toezichthouders in de zin van de Marktverordening. De rechtbank heeft overwogen dat zij geen geloof hecht aan de stelling van [appellante] en haar partner dat door hen slechts normaal, of zelfs vriendelijk, is gesproken met de toezichthouders. De getuigenverklaring van het echtpaar [getuigen B] acht de rechtbank niet relevant, omdat niet blijkt wat de reden van wetenschap is van het echtpaar. Ook heeft de rechtbank overwogen dat zij aan de getuigenverklaring van [getuige A] niet de bewijswaarde hecht die [appellante] daaraan gehecht wenst te zien.
    Omdat het college ontoereikend heeft gemotiveerd dat sprake is van ernstig wangedrag in de zin van het Handhavingsbeleid, heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 januari 2020 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
    1.3.    Bij besluit van 17 maart 2022 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit op bezwaar genomen en bepaald dat [appellante] voor één week wordt geweigerd op de markt, te weten zaterdag 8 juni 2019. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Gronden hoger beroep
    2.       [appellante] betoogt, samengevat, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gedragingen van de partner van [appellante] kwalificeren als wangedrag en het belemmeren van toezichthouders in de zin van de Marktverordening. Volgens [appellante] heeft zij de juistheid van de inhoud van de rapporten van bevindingen gemotiveerd weerlegd. De rechtbank had deze rapporten dan ook niet mogen volgen.
    Hiertoe voert zij aan dat de rapporten van bevindingen van 13 mei 2019 en 14 mei 2019 van de marktmeesters enkel subjectieve en niet geverifieerde constateringen bevatten.
    [appellante] verwijst naar de verklaringen van getuigen. Uit die verklaringen volgt volgens haar dat [appellante] en haar partner geen agressief en dreigend gedrag hebben vertoond en dat de toezichthouders niet belemmerd zijn in het uitvoeren van de werkzaamheden.
    [appellante] voert daarnaast aan dat door het tijdsverloop moet worden getwijfeld aan de juistheid van de inhoud van de rapportage. [appellante] merkt verder op dat het ook opvallend is dat de eerste rapportage op 13 mei 2019 is opgesteld, na het tweede incident, dat op 11 mei 2019 plaatsvond. Op basis van de eerste rapportage wordt de suggestie gewekt dat al eerder een waarschuwing aan [appellante] zou zijn gegeven, terwijl dit niet het geval is. Ook lijkt het alsof de inhoud van de eerste rapportage is afgestemd op de tweede.
    Beoordeling hoger beroep
    3.       De rapporten van bevindingen van 13 mei 2019 en 14 mei 2019 zijn niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt. Zoals volgt uit bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1480 en de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:390, brengt dit met zich dat aan de rapporten minder bewijskracht toekomt, maar niet dat ze zonder betekenis zijn. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen bevatten de rapportages gedetailleerde verslagen van vier toezichthouders van de gemeente, van wie niet is gebleken dat zij een belang hebben bij het onjuist vermelden van wat zij hebben waargenomen. De constateringen van de toezichthouders kunnen dus, anders dan [appellante] betoogt, voldoende zijn om aannemelijk te maken dat [appellante] of haar partner zich schuldig heeft gemaakt aan wangedrag of het belemmeren van de toezichthouders. Deze constateringen hoeven niet onderbouwd te worden in andere stukken. Betwisting is op zichzelf onvoldoende om aan de juistheid van de rapportages te twijfelen. Het betoog slaagt in zoverre niet.
    3.1.    Uit de rapportage van bevindingen van 13 mei 2019 blijkt dat de partner van [appellante] op 23 maart 2019 toezichthouder [toezichthouder B] tot heel dichtbij heeft benaderd, met dreigende toon heeft toegesproken en herhaaldelijk heeft aangeraakt op de onderarm, ondanks dat de toezichthouder hem verzocht om afstand te houden en niet aan te raken. De partner van [appellante] heeft beide toezichthouders, [toezichthouder A] en [toezichthouder B], daarbij toegeschreeuwd: "Jij moet oprotten van de markt. Ik wil dat jij nu weg gaat. Ik wil jou nooit meer zien op deze markt." De toezichthouders mochten van de partner van [appellante] geen foto’s maken van de uitstalling. De toezichthouders zijn vervolgens weggelopen om verdere escalatie te voorkomen. Uit de rapportage van bevindingen van 14 mei 2019 blijkt dat de partner van [appellante] op 11 mei 2019 herhaaldelijk toezichthouders heeft toegeschreeuwd, onder meer dat zij moesten ‘opdonderen’. Ondertussen benaderde de partner van [appellante] de toezichthouders, wat toezichthouder [toezichthouder C] als dreigend en in toenemende mate agressief heeft ervaren. Beide keren heeft [appellante] niet ingegrepen en hebben de toezichthouders zich genoodzaakt gezien om weg te gaan, om verdere escalatie te voorkomen.
    3.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gedragingen van de partner van [appellante] te kwalificeren zijn als wangedrag en het belemmeren van toezichthouders in de zin van de Marktverordening. [appellante] heeft de juistheid van de inhoud van de rapporten van bevindingen onvoldoende weerlegd. Hiervoor acht de Afdeling van belang dat de twee rapportages van bevindingen specifieker zijn dan de getuigenverklaringen van het echtpaar [getuigen B] en mevrouw [getuige A]. In de rapportages van bevindingen staat waar en wanneer de incidenten hebben plaatsgevonden en wat de toezichthouders exact hebben waargenomen. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 5.3 terecht overwogen en voldoende gemotiveerd dat de getuigenverklaringen van het echtpaar [getuigen B] en mevrouw [getuige A] te onduidelijk zijn. Zo is het wat betreft de verklaring van het echtpaar [getuigen B] inderdaad onduidelijk of zij op het moment van de twee incidenten op de markt aanwezig waren, of zij de incidenten hebben waargenomen en wat zij vervolgens exact hebben gezien en gehoord. De algemene stelling dat zij elke week op de markt staan en niets hebben gezien wat op lichamelijk contact lijkt, is onvoldoende specifiek. Over de getuigenverklaring van mevrouw [getuige A] overweegt de Afdeling, net als de rechtbank, dat het onbekend is waar zij stond. Ook staat in de verklaring dat zij de inhoud van het gesprek tussen de partner van [appellante] en de toezichthouder niet kon verstaan.
    De Afdeling acht verder van belang dat uit een zienswijze van [appellante] van 28 mei 2019 blijkt dat [appellante] al vóór de twee incidenten van 23 maart 2019 en 11 mei 2019 de regels met toezichthouders had besproken. Hieruit leidt de Afdeling af dat [appellante] op de hoogte was van de geldende regels.
    Tot slot neemt de Afdeling in aanmerking dat het gedrag van de partner van [appellante] door vier verschillende toezichthouders is waargenomen.
    3.3.    De omstandigheid dat de rapportage over het incident op 23 maart 2019 pas is opgesteld op 13 mei 2019 en deze rapportage is opgesteld nadat het tweede incident op 11 mei 2019 heeft plaatsgevonden, doet naar het oordeel van de Afdeling niet af aan de betrouwbaarheid van de rapportage van 13 mei 2019. Hierbij acht de Afdeling, net als de rechtbank, van belang dat de rapportage is gebaseerd op een melding die op 23 maart 2019 door de toezichthouder is opgemaakt. Gezien het bovenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de gedragingen van de partner van [appellante] kwalificeren als wangedrag en het belemmeren van toezichthouders in de zin van de Marktverordening. Het betoog slaagt niet.       
    De Afdeling is daarom ook van oordeel dat het college [appellante] voor één week de toegang tot de markt mocht ontzeggen. Dit betekent dat het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 17 maart 2022 ongegrond is.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    4.       [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) is in beginsel de redelijke termijn overschreden als in een zaak als deze, met een bezwaar, een beroep en een hoger beroep, de totale procedure meer dan vier jaar heeft geduurd. Als de redelijke termijn is overschreden, heeft voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan een half jaar heeft geduurd, de fase bij de rechtbank onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan anderhalf jaar heeft geduurd en de fase in hoger beroep onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan twee jaar heeft geduurd.
    4.2.    De redelijke termijn start normaal gesproken op het moment waarop het college het bezwaarschrift heeft ontvangen. Gelet op het feit dat de aantekening van ontvangst op het bezwaarschrift tegen het besluit van 4 juni 2019 niet goed leesbaar is, wordt uitgegaan van de dag na dagtekening ervan, te weten 6 juli 2019. Tot aan deze uitspraak van de Afdeling heeft de procedure derhalve ruim vijf jaar en twee maanden geduurd. De Afdeling ziet geen aanleiding om voor de vaststelling van de redelijke termijn af te wijken van een termijn van vier jaar. Dat betekent dat de redelijke termijn met ruim één jaar en twee maanden is overschreden.
    Het college heeft binnen de redelijke behandelingsduur van zes maanden op het bezwaar van [appellante] beslist. De rechtbank heeft binnen de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar uitspraak gedaan op het beroep van [appellante]. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn van ruim één jaar een twee maanden volledig voor rekening van de Afdeling komt.
    4.3.    Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellante] toe te kennen vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade € 1.500,00. Omdat de overschrijding geheel aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van schade uitgesproken ten laste van de Staat der Nederlanden, te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 17 maart 2022 is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn zal worden toegewezen.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te betalen. De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) moet de gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Voor het indienen van het verzoek wordt 1 punt toegekend, met een wegingsfactor van 0,5.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 17 maart 2022, kenmerk JB.22.000349.001, ongegrond.
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan [appellante] een vergoeding van € 1.500,00 te betalen;
    IV.     veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J. Schipper-Spanninga, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2024
    735-1031
     
    Bijlage
     
    Marktverordening
    Artikel 6.1 Verwijdering van de markt.
    1.       Het college kan de marktondernemer gelasten zich voor de duur van ten hoogste een week van de markt te verwijderen, die:
    a.       de orde op de markt verstoort of in gevaar brengt;
    b.       zich aan wangedrag of bedrog schuldig maakt; of
    c.       de toezichthouders op de naleving van deze verordening in de uitoefening van hun taak belemmert.
    Uniform handhavingsbeleid warenmarkten en bijbehorende stappenplan