ECLI:NL:RBAMS:2023:1677, Rechtbank Amsterdam, 20-03-2023, AMS 21/4413
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Het is onredelijk dat de gemeente Amsterdam bij een eerste overtreding van de meldplicht een maand na de wijzigingen in de regelgeving hierover aan verhuurders een boete van 3.000 euro heeft opgelegd.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 21/4413 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 maart 2023 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M.H. Schmidt),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (hierna: de gemeente)
      (gemachtigden: H. Munk en Y. Sumer).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 15 februari 2021 (het primaire besluit) heeft de gemeente aan eiser een bestuurlijke boete van € 6.000,- opgelegd en ingevorderd wegens overtreding van artikel 21, onder a, van de Huisvestingswet 2014 (Hw). 
    
    
    
      Met het besluit van 21 juli 2021 (het bestreden besluit I) heeft de gemeente het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Met het besluit van 23 januari 2023 (het bestreden besluit II) heeft de gemeente een gedeeltelijk herziene beslissing op bezwaar genomen, waarbij de hoogte van de boete is gematigd van € 6.000,- naar € 3.000,-. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. De gemeente heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 9 februari 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De gemeente heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser is huurder van de woning op het adres [adres] . Hij is in het bezit van een vergunning voor vakantieverhuur. Naar aanleiding van project Lava heeft de gemeente onderzoek gedaan naar de woning van eiser. Uit digitaal onderzoek is gebleken dat eiser de woning sinds 2011 heeft aangeboden voor vakantieverhuur. Volgens de Basisregistratie Personen (BRP) stonden er tijdens het onderzoek twee personen ingeschreven op het adres, eiser en [naam] . De gehele woonruimte is op Airbnb aangeboden als “ [Airbnb-naam] ”. Op 26 oktober 2020 heeft de toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat er sinds 2011 in totaal 130 recensies zijn achtergelaten onder de advertentie van eiser. De laatste recensie is geplaatst in september 2020. 
    
    2. Met het primaire besluit heeft de gemeente aan eiser een bestuurlijke boete van € 6.000,- opgelegd en ingevorderd wegens overtreding van artikel 21, onder a, van de Hw. De gemeente stelt zich op het standpunt dat eiser de meldplicht van artikel 3.3.8b, tweede lid, onder e, van de Huisvestingsverordening (Hvv) heeft geschonden, omdat hij geen melding heeft gemaakt van de vakantieverhuur in september 2020. Met het bestreden besluit I heeft de gemeente de boete gehandhaafd. 
    
    3. De gemeente heeft vervolgens nieuw beleid geformuleerd ten aanzien van de matiging van boetes. De Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandverordening (het matigingsbeleid) is gepubliceerd op 10 januari 2023 en op 11 januari 2023 in werking getreden. Daarin is proportionaliteitsbeleid opgenomen voor eerste administratieve boetes voor vakantieverhuur die zijn opgelegd op of na 1 oktober 2021. De boete van eiser is vóór 1 oktober 2021 opgelegd. 
    
    4. De gemeente heeft aanleiding gezien om ook de boete van eiser op grond van de coulanceregeling te matigen. Met de herziene beslissing op bezwaar (het bestreden besluit II) heeft de gemeente het primaire besluit herroepen en de hoogte van de boete gematigd van € 6.000,- naar € 3.000,-.
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Standpunt partijen
      
    
    
    
      
        De gemeente
      
    
    
    6. De gemeente merkt het niet melden van de vakantieverhuur in september 2020 aan als een administratieve overtreding. Volgens de gemeente is eiser als hoofdbewoner en vergunninghouder verantwoordelijk voor het rechtmatig gebruik van zijn woning en het voorkomen van overtredingen van de Hw. De gemeente stelt zich op het standpunt dat de aan eiser opgelegde boete op grond van de coulanceregeling is gematigd. Voor verdere matiging bestaat geen aanleiding. 
    
    
      
        Eiser
      
    
    
    7. Eiser voert aan dat de gemeente niet heeft gemotiveerd waarom een boetebedrag van    € 3.000,- in dit specifieke geval proportioneel is. Volgens eiser is de boete disproportioneel en heeft de gemeente niet gekeken naar alle omstandigheden van de zaak. De gemeente had kunnen volstaan met een waarschuwing. 
    
    8. Eiser verwijst daarnaast naar de motie Broersen van 25 januari 2023 en het artikel uit het Parool van 9 mei 2022. Volgens eiser is Airbnb geen maatschappelijk probleem, maar kan het boetebeleid van de gemeente wel een maatschappelijk probleem veroorzaken. 
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    9. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 
    Overtreding en overtreder
    
    10. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser de Hw heeft overtreden door in september 2020 geen melding te maken van vakantieverhuur.  
    
    
      
        Matiging boete
      
    
    
    11. Eiser heeft – kortgezegd – aangevoerd dat ook het nieuwe beleid, waarmee de boete wordt gematigd tot € 3.000,- geen recht doet aan het evenredigheidsbeginsel. Daarbij is ook relevant dat de communicatie rond het boetebeleid en de meldplicht niet duidelijk is geweest. 
    
    12. De gemeente verwijst naar het gefixeerde boetestelsel en acht het uit coulance gematigde bedrag van € 3.000,- passend. De evenredigheid is in het gefixeerde boetestelsel al meegenomen. De gemeente heeft op zitting onder andere gewezen op het belang van handhaving van de regels uit het oogpunt van leefbaarheid. Als de boetes te laag zijn, of geen lik op stuk beleid wordt gevoerd, nodigt dit uit tot berekenend gedrag in de zin dat vakantieverhuurders net zo lang niet melden, tot zij betrapt worden. Amsterdam onderscheidt zich bovendien van andere steden, omdat de leefbaarheid hier onder veel grotere druk staat. Dit rechtvaardigt dan ook de hoogte van de gehanteerde boetes. De gemeente ziet geen aanleiding om in het geval van eiser hiervan af te wijken. 
    
    13. De rechtbank stelt voorop dat de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat, indien de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de raad van State (de Afdeling) volgt dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen.
    
    14. De rechtbank is van oordeel dat zich in dit geval omstandigheden hebben voorgedaan die aanleiding hadden moeten zijn om af te zien van het opleggen van een boete. Daarbij acht de rechtbank het volgende relevant. 
    
    15. De Afdeling heeft op 29 januari 2020 de eerdere meldplicht, waarmee een vrijstelling was gegeven voor een vergunningplicht ten behoeve van vakantieverhuur, onverbindend verklaard. Omdat de meldplicht volgde uit een met de Hw strijdige en daarom onverbindende vrijstellingsbepaling, oordeelde de Afdeling dat de grondslag voor de meldplicht in de Hvv was komen te vervallen. Tabel 2 in bijlage 3 bij de Hvv achtte de Afdeling eveneens onverbindend, voor zover daarin een boetebedrag wegens het niet voldoen aan de meldplicht was opgenomen. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de gemeente, in afwachting van reparatiewetgeving, geen boetes meer opgelegd wegens overtreding van de meldplicht. Op 29 juni 2020 heeft de gemeente een reparatie doorgevoerd in de Hvv, waarbij de meldplicht is opgenomen als voorschrift bij een aan te vragen vergunning voor vakantieverhuur. De gemeente heeft deze reparatieverordening gepubliceerd op 29 juni 2020 en deze is ingegaan per 1 juli 2020. Op de zitting heeft de gemeente aangegeven dat niet duidelijk is of, en zo ja wanneer de wijzigingen zijn gecommuniceerd aan betrokkenen en in hoeverre hierover informatie op de website van de gemeente is geplaatst. Ook heeft de gemeente op de zitting te kennen gegeven dat in de maand juli 2020 nog niet is gehandhaafd. Vanaf 1 augustus 2020 is de gemeente tot handhaving overgegaan en zijn bij schendingen van de meldplicht boetes opgelegd. De overtreding van eiser dateert van september 2020.
    
    16. De rechtbank acht het niet redelijk of evenredig dat de gemeente in dit geval bij de eerste overtreding van de meldplicht, zo kort na de invoering van wijzingen in de Hvv, is overgegaan tot het opleggen van een boete. Hierbij weegt de rechtbank het volgende mee. Eiser was wel in het bezit van de benodigde vergunning voor vakantieverhuur. De rechtbank is gebleken dat in die vergunning weliswaar staat vermeld dat vakantieverhuurders zich aan meerdere regels moet houden, waaronder het melden van perioden van vakantieverhuur, maar niet wordt vermeld wat de gevolgen zijn wanneer zij dit niet doen. Bij het opleggen van hoge boetes als waar het hier om gaat, acht de rechtbank het van belang dat de gemeente in de vergunning melding maakt van zowel de voorwaarden van de vergunning, als de sancties bij overtreding van die voorwaarden. De gemeente is een maand na inwerkingtreding van de nieuwe Hvv direct overgegaan tot handhaving en beboeting. Van enige communicatie vanuit de gemeente richting vakantieverhuurders hierover in de periode in geding, is niet gebleken. De rechtbank is daarom van oordeel dat aan eiser een langere overgangstermijn gegund had moeten worden na de inwerkingtreding van de nieuwe Hvv voordat over kon worden gegaan tot het opleggen van een boete, zodat vakantieverhuurders enige tijd was gegund om bekend te raken met de nieuwe voorwaarden en de sancties bij overtreding daarvan. De rechtbank merkt op dat zij bekend is met het feit dat in Weesp, thans een onderdeel van de gemeente Amsterdam, per 1 januari 2023 een meld- en vergunningplicht is ingevoerd voor vakantieverhuur, waarbij een overgangstermijn van zes maanden wordt gehanteerd waarin niet wordt gehandhaafd. Daar komt bij dat de gemeente eiser tegelijk met het voornemen tot oplegging van de boete op 4 december 2020 ook een waarschuwingsbrief heeft gestuurd vanwege schending van de meldplicht. Daarin stond dat de aan eiser verleende vergunning bij een volgende overtreding zal worden ingetrokken. De rechtbank vindt dat de gemeente in dit geval – dus mede in het licht van het feit dat de Hvv pas zo kort daarvoor was gewijzigd – had kunnen volstaan met deze waarschuwing en dat het daarnaast opleggen van een boete in dit geval onevenredig is. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    
      17.1.
      Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding het primaire besluit te herroepen en de boete met toepassing van artikel 8:72a van de Awb vast te stellen op nihil. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. 
      
    
    
      17.2.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de gemeente aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. 
      
    
    
      17.3.
      De rechtbank veroordeelt de gemeente in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt de gemeente op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de gemeente in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Belhadi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
      griffier rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
  
    
      Huisvestingswet 2014
    
    
      Artikel 21
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    …
    
    
      Artikel 24
      De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
    
    
    
  
  
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
    
    
      
        Artikel 3.1.1 Reikwijdte vergunningplicht
      
    
    1. Als woonruimte gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d, van de Huisvestingswet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten; en,d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    2. Solids genoemd in bijlage 1 behorende bij deze verordening vallen niet onder het werkingsgebied van dit hoofdstuk.
    3. Het is verboden om woonruimte als bedoeld in het eerste lid zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezet te houden; of,d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden (woningvorming).
    
    
      
        Artikel 3.3.8b Voorwaarden en voorschriften onttrekkingsvergunning voor vakantieverhuur
      
    
    
    
      1.Voor een vergunning voor het onttrekken van een woonruimte aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur gelden de volgende voorwaarden:
      a.de aanvrager heeft de betreffende woonruimte als hoofdverblijf en staat op het adres van de woonruimte ingeschreven in de basisregistratie personen;b.de woonruimte waar de aanvraag betrekking op heeft, is niet in eigendom van een woningcorporatie;c.de woonruimte waar de aanvraag betrekking op heeft is niet gelegen in een gebied waar een verbod op vakantieverhuur geldt;d.de vergunning is geldig gedurende het kalenderjaar waarin deze is verleend en de eerste drie maanden van het daaropvolgende kalenderjaar; ene.de vergunning is persoons- en woonruimtegebonden.2.Aan een vergunning worden de volgende voorschriften verbonden:a. degene die de woonruimte in gebruik geeft voor vakantieverhuur heeft de betreffende woonruimte als hoofdverblijf en staat op het adres van de woonruimte ingeschreven in de basisregistratie personen;b. er wordt niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak verleend;c. de woonruimte wordt maximaal dertig nachten per kalenderjaar verhuurd;d. er wordt een zelfstandige woonruimte exclusief in gebruik gegeven;e. de exploitant, of een andere bewoner die hoofdverblijf heeft, en staat ingeschreven in de basisregistratie personen op het adres van de woonruimte, meldt het aantal nachten van iedere verhuring elektronisch bij burgemeester en wethouders op een door burgemeester en wethouders voorgeschreven wijze;f. er treedt geen onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de betreffende woonruimte op. Er is sprake van een onaanvaardbare inbreuk als bedoeld in de vorige volzin, indien:
    
    
    
      
        I. er sprake is van aantoonbare overlast op grond van objectieve feiten en omstandigheden; enII. de overlastveroorzaker en bewoner(s) vooraf door de klager(s) en door burgemeester en wethouders op de overlast zijn gewezen en dit niet tot beëindiging van de overlast heeft geleid.
        3.Burgemeester en wethouders kunnen gebieden aanwijzen waar een verbod op vakantieverhuur geldt.
        4.Burgemeester en wethouders kunnen een andere geldigheidstermijn verbinden aan de vergunning dan de termijn genoemd in het eerste lid, onderdeel d.
        5.Burgemeester en wethouders kunnen het aan verleende vergunningen verbonden voorschrift met betrekking tot het toegestane te verhuren nachten als genoemd in het tweede lid, onderdeel c, wijzigen.
        6.Burgemeester en wethouders kunnen verleende vergunningen wijzigen en verleende vergunningen intrekken indien veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten wijziging nodig maken.
      
      
      
        
          
        
      
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:261