ECLI:NL:RBDHA:2022:3776, Rechtbank Den Haag, 22-04-2022, NL21.11403
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Deze zaak gaat over de vraag of de afschaffing van de bestuurlijke dwangsomregeling in asielzaken, zoals dit is bewerkstelligd met de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND (de Tijdelijke wet), in strijd is met het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel. De rechtbank oordeelt dat hiervan sprake is en dat artikel 1 van de Tijdelijke wet daarom onverbindend is voor zover de bestuurlijke dwangsomregeling daarbij is afgeschaft.
        Op grond van de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND (Tijdelijke wet), zoals deze luidt sinds 11 juli 2021, is het niet meer mogelijk bestuurlijke dwangsommen te verbeuren in een asielzaak. De rechtbank overweegt dat de Procedurerichtlijn geen specifieke bepalingen kent over de gevolgen van een overschrijding van de daarin opgenomen beslistermijnen. Gezien de procedurele autonomie van de lidstaten is het in zo’n situatie aan de lidstaten om de gevolgen van een overschrijding van de termijn te bepalen. Voorwaarde hierbij is wel dat die nationale regels niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke gevallen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel). Met andere woorden: de nationaalrechtelijke procedureregels mogen voor rechten die hun oorsprong vinden in het Unierecht niet ongunstiger zijn dan voor rechten die hun oorsprong vinden in het nationale recht. Verder geldt dat de toepasselijke nationaalrechtelijke procedureregels de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel). Als de procedureregels dus niet in strijd zijn met het gelijkwaardigheidsbeginsel, geldt als extra eis dat deze regels het mogelijk moeten maken de aan het Unierecht ontleende rechten uit te oefenen. 
      
      
      
        Voor de toetsing aan het gelijkwaardigheidsbeginsel moeten eerst de vergelijkbare procedures of beroepen worden geïdentificeerd. Daarna moet worden beoordeeld of de op het nationale recht gebaseerde beroepen gunstiger worden behandeld dan de beroepen die betrekking hebben op de bescherming van de rechten op grond van het Unierecht. Anders dan deze rechtbank, zittingsplaats Gelderland heeft geoordeeld in haar uitspraak van 24 maart 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:2641) is de meervoudige kamer van deze rechtbank, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch in deze uitspraak van oordeel dat de asielprocedure vergelijkbaar is met (in ieder geval) één andere nationale bestuursrechtelijke procedure, namelijk de aanvraag om een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd met de beperking die verband houdt met een medische behandeling. Daarbij merkt de rechtbank op dat de aanvragen weliswaar verschillen kennen, maar ook overeenkomsten, en dat voor de beoordeling van de gelijkwaardigheid tussen de aanvragen niet de vraag centraal staat of de aanvragen en procedures gelijk zijn, maar of er voldoende overeenkomsten tussen beide procedures bestaan waardoor er sprake is van gelijkwaardigheid. De rechtbank weegt bij haar oordeel mee dat beide aanvraagprocedures zijn geregeld in de Vw 2000 en in het Vb 2000 en dat ze beide, op enkele uitzonderingen na, worden beheerst door de procedureregels neergelegd in de Awb en de Vw 2000. Verder hebben beide procedures als uiteindelijk doel een aanspraak op rechtmatig verblijf in Nederland en ligt de oorzaak van die aanspraak in het feit dat de vreemdelingen niet langer in het land van herkomst kunnen verblijven. Ook geldt voor beide (aanvraag)procedures dat medische aspecten onderdeel kunnen zijn van de beoordeling. Dat relevante ontwikkelingen bij de besluiten op de aanvragen moeten worden meegenomen, geldt weliswaar voor de asielprocedure, maar ook voor de nationaalrechtelijke aanvraagprocedure voor een verblijfsvergunning medische behandeling.
        In algemene zin merkt de rechtbank over de gelijkwaardigheid tussen de asielprocedure en deze reguliere procedure op dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, waarmee de bestuurlijke dwangsom destijds is ingevoerd, was bedoeld om een sterke financiële prikkel toe te voegen aan de wet, zodat de termijnen in het bestuursrecht beter worden nageleefd. Daarbij is voor besluiten genomen op grond van de Vw 2000 een overgangstermijn in acht genomen van drie jaar omdat toen al de vrees bestond dat de wettelijke termijnen tot die tijd niet steeds gehaald konden worden. De wetgever heeft hierbij geen onderscheid gemaakt tussen de asielaanvragen en aanvragen om een reguliere verblijfsvergunning. De rechtbank leidt hieruit bovendien af dat het niet tijdig beslissen door verweerder niet zozeer ligt in het unieke van de asielprocedure, maar dat het ligt in organisatorische problemen. Ook uit het wetsvoorstel ‘Wet herziening regels niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken’ leidt de rechtbank af dat de wetgever de asielprocedure waar het gaat om het niet tijdig beslissen niet uniek vindt, immers in dat wetsvoorstel wordt evenmin onderscheid gemaakt tussen asielaanvragen en aanvragen om reguliere verblijfsvergunningen. Voor al deze aanvragen zou de bestuurlijke dwangsom worden afgeschaft. Dit maakt het betoog van verweerder dat de asielprocedure zo uniek is dat deze procedure wat betreft het niet tijdig beslissen andere procesregels rechtvaardigt dan (gelijkwaardige) nationaalrechtelijke aanvragen voor een verblijfsvergunning, naar het oordeel van de rechtbank, niet sterker. 
      
      
      Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder met het buiten werking stellen van de bepalingen over de bestuurlijke dwangsom bij het nemen van een beslissing op een asielaanvraag geen enkele prikkel meer heeft om dat tijdig te doen. Dat is een ongunstigere situatie dan de situatie waarin die prikkel nog wél bestaat. 
      
      De rechtbank komt tot de conclusie dat artikel 1 van de Tijdelijke wet, voor zover daarbij de artikelen 4:17 tot en met 4:19 van de Awb en artikel 8:55c (van afdeling 8.2.4a) van de Awb niet van toepassing zijn op besluiten op asielaanvragen, in strijd is met het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel. Alleen al om die reden is artikel 1 van de Tijdelijke wet in zoverre onverbindend. Dat betekent dat de rechtbank niet toekomt aan een toetsing aan het Unierechtelijke doeltreffendheidsbeginsel. Voor zover eiser een beroep heeft gedaan op artikel 47 van het Handvest, waarin het recht op een doeltreffende voorziening in rechte is opgenomen, komt de rechtbank daar evenmin aan toe. Het gaat in deze zaak uitsluitend om het verbeuren van een dwangsom in de bestuurlijke fase en niet om de dwangsom die in de rechterlijke fase kan worden opgelegd voor het niet-voldoen aan de opdracht van de rechtbank. 
      
      Het beroep is gegrond en de rechtbank stelt desgevraagd de bestuurlijke dwangsom vast op € 1.442,00.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: NL21.11403
      
        uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , eiser
    
      V-nummer: [nummer]
      (gemachtigde: mr. P.Th. van Alkemade),
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigden: mr. M.R. Botman en mr. J.P. Heinrich).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Eiser heeft op 10 augustus 2020 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000).
    
    
    
      Eiser heeft verweerder op 17 mei 2021 een ingebrekestelling gestuurd. 
    
    
    
      Op 14 juli 2021 heeft eiser beroep ingesteld gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn asielaanvraag.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 september 2021 heeft verweerder de asielaanvraag van eiser ingewilligd. 
    
    
    
      Eiser heeft de rechtbank laten weten zijn beroep te handhaven. 
    
    
    
      Daarop heeft verweerder op 7 februari 2022 een aanvullend verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 17 februari 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      I. De juridische achtergrond van de zaak 
    
    
    
      1.	De precieze tekst van de bepalingen waarnaar de rechtbank in deze uitspraak verwijst, is opgenomen in een bijlage. De bijlage is onderdeel van de uitspraak. 
    
    
      1.1.
      Op 11 juli 2020 is de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND (hierna: de Tijdelijke wet) in werking getreden. In deze wet is in artikel 1 geregeld dat de artikelen 4:17 tot en met 4:19 en artikel 6:2, aanhef en onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing zijn op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vw 2000. Dit betekent dat als verweerder na een ingebrekestelling van de vreemdeling niet tijdig op de asielaanvraag beslist, hij geen bestuurlijke dwangsommen meer hoeft te betalen. Ook betekent dit dat de vreemdeling geen beroep bij de rechtbank kan instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit. 
      
    
    
      1.2.
      Artikel 1 van de Tijdelijke wet is vervolgens met ingang van 11 juli 2021 aangepast in die zin dat als verweerder niet tijdig op de asielaanvraag beslist de vreemdeling sinds die datum weer een beroep kan instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Verweerder hoeft nog altijd geen bestuurlijke dwangsommen te betalen als hij na een ingebrekestelling van de vreemdeling niet tijdig op de asielaanvraag beslist. Ook is het sinds 11 juli 2021 zo dat de rechtbank, als zij het beroep van de vreemdeling tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaart, verweerder op grond van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb kan opdragen om binnen een bepaalde termijn een besluit te nemen. Maar de rechtbank heeft niet de mogelijkheid om te bepalen dat verweerder indien en zolang hij niet aan zo’n uitspraak voldoet, een dwangsom verbeurt (de rechterlijke dwangsom). De reden daarvoor is dat afdeling 8.2.4a (de afdeling over het beroep bij niet tijdig handelen) en artikel 8:72, zesde lid, van de Awb (de dwangsom als nevendictum) sinds 11 juli 2021 niet van toepassing zijn op asielaanvragen.   
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft op 14 juli 2021 een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit ingesteld bij de rechtbank. Gelet op artikel 1 van de Tijdelijke wet, zoals deze bepaling sinds 11 juli 2021 luidt, is de rechtbank bevoegd om op het beroep van eiser te beslissen.
      
      
        II. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
      
      
      
        2.	Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat 10 juli 2020 de laatst mogelijke datum was waarop eiser verweerder in gebreke kon stellen vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op de asielaanvraag. Met ingang van die datum is, zo stelt verweerder, de regeling over de dwangsommen bij niet tijdig beslissen op een aanvraag, niet van toepassing op asielaanvragen en is het dus niet meer mogelijk om hem in gebreke te stellen. 
      
      
    
    
      2.1.
      Voor de beoordeling van dit standpunt moet de rechtbank eerst vaststellen of verweerder inderdaad te laat op de asielaanvraag van eiser heeft beslist. 
      
    
    
      2.2.
      De beslistermijn voor asielaanvragen als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000 is opgenomen in artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000 en bedraagt maximaal zes maanden te rekenen vanaf de ontvangst van de aanvraag. 
      
    
    
      2.3.
      Verweerder heeft de aanvraag van eiser op 10 augustus 2020 ontvangen. De beslistermijn liep, gelet op artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000, tot en met 10 februari 2021. Pas op 17 september 2021 heeft verweerder een besluit op de asielaanvraag van eiser genomen. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder de beslistermijn, voor het verstrijken daarvan, heeft verlengd. Daarmee staat vast dat verweerder niet tijdig op de asielaanvraag heeft beslist. 
      
    
    
      2.4.
      Eiser heeft verweerder bij brief van 17 mei 2021, dus na afloop van de beslistermijn, in gebreke gesteld. De rechtbank ziet geen reden om de ingebrekestelling, zoals verweerder stelt, niet geldig te achten. Dat over de periode van 11 juli 2020 tot en met 10 juli 2021 geen beroep kon worden ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit, neemt niet weg dat verweerder nog altijd de plicht had om binnen de wettelijke termijn een besluit te nemen. Dat betekent ook dat verweerder in die periode in gebreke kon zijn door niet tijdig op de asielaanvraag te beslissen en dat eiser verweerder daarop kon wijzen met een ingebrekestelling. Anders dan verweerder stelt, is het beroep van eiser niet om die reden niet-ontvankelijk. 
      
    
    
      2.5.
      Toch moet het beroep van eiser, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk worden verklaard. Verweerder heeft op 17 september 2021 alsnog op de asielaanvraag van eiser beslist en deze ingewilligd. Dat betekent dat eiser geen inhoudelijk belang meer heeft bij een beoordeling van zijn beroep. Voor zover eiser met zijn beroep een oordeel wenst over de bestuurlijke dwangsom, zal de rechtbank dit oordeel geven in het kader van het beroep gericht tegen het besluit van 17 september 2021. Het aanvankelijk ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft namelijk, op de voet van artikel 6:20, derde lid, van de Awb ook betrekking op het alsnog genomen besluit van 17 september 2021 omdat niet geheel aan het beroep is tegemoetgekomen. Verweerder heeft de asielaanvraag bij dat besluit weliswaar ingewilligd, maar hij heeft daarbij geen bestuurlijke dwangsom vastgesteld, terwijl eiser stelt daar wel recht op te hebben. 
      
    
    
      2.6.
      Hierna zal de rechtbank beoordelen of het besluit van 17 september 2021 stand kan houden, ook al heeft verweerder geen bestuurlijke dwangsom vastgesteld. Daarbij kan de rechtbank zich niet uitspreken over het opleggen van een rechterlijke dwangsom als neergelegd in artikel 8:55d, tweede lid, en artikel 8:72, zesde lid, van de Awb, omdat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk is.  
      
      
        III. Het beroep voor zover het betrekking heeft op het besluit van 17 september 2021
      
      
      3. Eiser voert, kort gezegd, aan dat artikel 1 van de Tijdelijke wet, waarin is geregeld dat de dwangsomregeling uit de Awb niet van toepassing is op asielzaken, in strijd is met het Unierechtelijke gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel en het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) neergelegde recht op een effectief rechtsmiddel. Daarnaast doet eiser een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In een zaak van een andere vreemdeling waarin niet tijdig was beslist, heeft verweerder bij de inwilligende beschikking wél een dwangsom toegekend. Eiser heeft in dat verband het besluit van die andere vreemdeling achter zijn beroepschrift gevoegd.
      
      i. Vooraf
      
    
    
      3.1.
      Voordat de rechtbank toekomt aan de beoordeling of artikel 1 van de Tijdelijke wet zich verdraagt met het Unierecht, moet zij eerst het standpunt van verweerder beoordelen dat het opleggen van een dwangsom bij het niet tijdig beslissen uitsluitend een nationaalrechtelijke aangelegenheid – een zuiver interne situatie – is en daarom buiten het Unierecht valt. De rechtbank ziet dat anders en overweegt daarover het volgende. 
      
    
    
      3.2.
      Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) volgt dat het Unierecht van toepassing is in een juridische situatie die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Er dient, met andere woorden, een band te bestaan tussen het voorwerp van het nationaalrechtelijke geschil en het recht van de Unie. Het geschil in deze zaak gaat over het niet tijdig beslissen op een asielaanvraag als bedoeld in 28, eerste lid, van de Vw 2000 en de vraag of verweerder in dat kader een bestuurlijke dwangsom had moeten vaststellen. In Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (hierna: de Procedurerichtlijn) zijn regels opgenomen over de asielprocedure. Meer in het bijzonder zijn in artikel 31 van de Procedurerichtlijn bepalingen opgenomen over termijnen waarbinnen op een asielaanvraag dient te zijn beslist. Hoewel de Procedurerichtlijn geen specifieke artikelen kent over de gevolgen van een overschrijding van de daarin opgenomen beslistermijnen, valt het geschil in deze zaak zonder twijfel onder de werkingssfeer van deze Unierechtelijke Procedurerichtlijn en bestaat daarmee een band met het Unierecht. Daar komt bij dat het Hof al eerder in zaken waarin een Unierechtelijke beslistermijn speelde, maar waarin de gevolgen van een overschrijding van de beslistermijn niet waren geregeld, heeft geoordeeld dat het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel van toepassing zijn.  De rechtbank gaat dan ook niet mee met het standpunt van verweerder dat deze zaak niet onder de werkingssfeer van het Unierecht valt.  
      
      
        Gelijkwaardigheid
      
      
      4. Zoals hiervoor overwogen, kent de Procedurerichtlijn geen specifieke bepalingen over de gevolgen van een overschrijding van de daarin opgenomen beslistermijnen. Het is in zo’n situatie aan de lidstaten om de gevolgen van een overschrijding van de termijn te bepalen, onder de voorwaarden dat die nationale regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke gevallen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel). Met andere woorden: de nationaalrechtelijke procedureregels mogen voor rechten die hun oorsprong vinden in het Unierecht niet ongunstiger zijn dan voor rechten die hun oorsprong vinden in het nationale recht. Het gelijkwaardigheidsbeginsel is in essentie een non-discriminatiebeginsel. Verder geldt dat de toepasselijke nationaalrechtelijke procedureregels de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel). Met andere woorden: als de procedureregels niet in strijd zijn met het gelijkwaardigheidsbeginsel, geldt als extra eis dat deze regels het mogelijk moeten maken de aan het Unierecht ontleende rechten uit te oefenen.  
      
    
    
      4.1.
      Voor de toetsing aan het gelijkwaardigheidsbeginsel moeten eerst de vergelijkbare procedures of beroepen worden geïdentificeerd en dient vervolgens te worden beoordeeld of de op het nationale recht gebaseerde beroepen gunstiger worden behandeld dan de beroepen die betrekking hebben op de bescherming van de rechten die particulieren aan het Unierecht ontlenen. De rechtbank moet in dat kader nagaan of de betrokken beroepen vergelijkbaar zijn wat hun voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken betreft. Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of een nationale procesregel die toepasselijk is op een procedure met een Unierechtelijke oorsprong minder gunstig is dan de procesregel die toepasselijk is op een procedure met een nationale oorsprong. Zij moet daarbij de plaats van de betrokken regels in de gehele procedure betrekken, alsook het verloop van deze procedure en van de bijzondere kenmerken van die regels voor de verschillende nationale instanties. 
      
    
    
      4.2.
      Verweerder stelt zich in dit kader op het standpunt dat de asielprocedure geen vergelijkbare procedure in Nederland kent en dat alleen al om die reden artikel 1 van de Tijdelijke wet niet in strijd is met het gelijkwaardigheidsbeginsel. De rechtbank gaat niet mee met dit standpunt. Op zichzelf is het juist dat de asielprocedure, omdat deze ziet op internationale bescherming, per definitie geen nationaal equivalent kent. Maar daarmee is niet gezegd dat de asielprocedure met geen enkele nationale procedure kan worden vergeleken. Hoewel de asielprocedure ziet op internationale bescherming, heeft deze procedure uiteindelijk als doel het verkrijgen van rechtmatig verblijf in Nederland. Artikel 28 van de Vw 2000, is net als de andere artikelen over de verblijfsvergunning, ondergebracht in hoofdstuk 3 ‘Verblijf’ van de Vw 2000. De rechtbank zal de asielprocedure daarom vergelijken met een nationale procedure die ook rechtmatig verblijf in Nederland als uiteindelijk doel heeft. Daarbij merkt de rechtbank op dat de aanvragen weliswaar verschillen kennen, maar ook overeenkomsten. Voor de beoordeling van de gelijkwaardigheid tussen de aanvragen staat niet de vraag centraal of de aanvragen en procedures gelijk zijn, maar of er voldoende overeenkomsten tussen beide procedures bestaan waardoor er sprake is van gelijkwaardigheid.
      
    
    
      4.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank komt voor de vergelijking tussen een asielaanvraag en een nationaalrechtelijke aanvraag voor een verblijfsvergunning in ieder geval in aanmerking een aanvraag op grond van artikel 14, derde lid, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder p, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000). Het gaat dan om een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd met de beperking die verband houdt met een medische behandeling. Op grond van artikel 3.46 van het Vb 2000, kan zo’n verblijfsvergunning worden verleend, indien Nederland het meest aangewezen land is voor het ondergaan van een noodzakelijke medische behandeling en de financiering van die behandeling deugdelijk is geregeld. De beide aanvraagprocedures, dus zowel de asielprocedure als de aanvraag voor een verblijfsvergunning medische behandeling, zijn geregeld in de Vw 2000 en in het Vb 2000. Ze worden beide, op enkele uitzonderingen na, beheerst door de procedureregels neergelegd in de Awb en de Vw 2000. Voor de behandeling in hoger beroep gelden overigens de afwijkende bepalingen uit de Vw 2000, maar die gelden voor alle procedures op grond van de Vw 2000. Verder hebben beide procedures als uiteindelijk doel een aanspraak op rechtmatig verblijf in Nederland en ligt de oorzaak van die aanspraak in het feit dat zij niet langer in het land van herkomst kunnen verblijven. Ook geldt voor beide (aanvraag)procedures dat medische aspecten onderdeel kunnen zijn van de beoordeling. Dat relevante ontwikkelingen moeten worden meegenomen, geldt weliswaar voor de asielprocedure, maar ook voor de nationaalrechtelijke aanvraagprocedure voor een verblijfsvergunning medische behandeling. Verweerder is verplicht alle actuele relevante feiten en omstandigheden mee te nemen, voordat hij een besluit op een aanvraag voor een verblijfsvergunning neemt dan wel beslist op het bezwaar daartegen. Dat volgt uit artikel 3:2 van de Awb (het zorgvuldigheidsbeginsel) dat zowel voor de asielprocedure als voor de nationale aanvraagprocedure geldt. De zogeheten ex nunc beoordeling van asielaanvragen waarop verweerder in dit kader wijst, geldt voor de rechterlijke fase. Weliswaar is deze rechterlijke ex nunc beoordeling uniek voor de asielprocedure, maar dat maakt niet dat dit verschil een ongelijke behandeling ten opzichte van de nationale procedure rechtvaardigt wat betreft het niet tijdig beslissen door verweerder in de bestuurlijke fase. Verweerder wijst verder op de pieken in aantallen aanvragen en op een (zeer) complexe en feitelijke juridische beoordeling van de asielaanvraag. Ook deze verschillen leiden naar het oordeel van de rechtbank niet tot een rechtvaardiging van een ongelijke behandeling daar waar het om het niet tijdig beslissen gaat. Met deze unieke kenmerken van de asielprocedure houdt artikel 31 van de Procedurerichtlijn dat over beslistermijnen gaat al rekening. Het derde lid, derde alinea, onder a) en b) van dat artikel bepaalt namelijk dat de lidstaten de normale beslistermijn van zes maanden kunnen verlengen met ten hoogste negen maanden als complexe feitelijke en/of juridische kwesties aan de orde zijn en als een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden. 
      
    
    
      4.4.
      In algemene zin merkt de rechtbank over de gelijkwaardigheid tussen de asielprocedure en de nationaalrechtelijke procedure voor een verblijfsvergunning medische behandeling nog het volgende op. Met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, die op 1 oktober 2009 in werking is getreden, zijn in de Awb bepalingen opgenomen die burgers meer doeltreffende rechtsmiddelen bieden tegen het niet tijdig beslissen door de overheid. Uit de memorie van toelichting bij deze wet volgt dat het probleem van niet tijdig beslissen ook toen al op grote schaal bestond. Een burger die geconfronteerd wordt met een bestuur dat (te lang) stilzit, beschikt in de praktijk niet over een adequaat rechtsmiddel. Weliswaar kan die burger bezwaar of beroep instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, maar dit beroep bleek in de praktijk onvoldoende effectief. Volgens de wetgever was het daarom noodzakelijk om de regelgeving zodanig aan te passen dat er aanvullend een sterke financiële prikkel wordt toegevoegd aan de wet, zodat de termijnen in het bestuursrecht beter worden nageleefd (vgl. Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 1-2). Op grond van artikel IIB van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, was deze wet gedurende een periode van drie jaar niet van toepassing op besluiten genomen op grond van de Vw 2000. De reden daarvoor was de vrees van de regering dat ten tijde van de invoeringsdatum van de wet de organisatie van de IND nog niet zodanig zou zijn ingericht dat in redelijkheid kon worden verwacht dat de wettelijke termijnen steeds gehaald konden worden. Dit rechtvaardigde, aldus de wetgever, dat de gehele Vw 2000 pas maximaal drie jaren na 2009 onder de werking van deze wet werd gebracht. Dat gaf de regering de ruimte om in deze periode te bezien of beslistermijnen aanpassing behoeven en of er wellicht andere voorzieningen moesten worden getroffen ten aanzien van de Vw 2000 (vgl. Kamerstukken II, 2005/06, 29 934, nr. 21). De wetgever heeft hierbij geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende aanvragen voor een verblijfsvergunning. De rechtbank leidt hieruit bovendien af dat het niet tijdig beslissen door verweerder niet zozeer ligt in het unieke van de asielprocedure, maar dat het ligt in organisatorische problemen. Dat de wetgever de asielprocedure waar het gaat om het niet tijdig beslissen niet zo uniek vindt, leidt de rechtbank ook uit het volgende af. Op 2 maart 2021 is het wetsvoorstel ‘Wet herziening regels niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken’ aangeboden aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2020/21, 35 749, nr. 2). Dit voorstel is nog niet aangenomen en staat ook niet ter discussie in deze zaak. Wél is het zo dat dit wetsvoorstel regelt dat paragraaf 4.1.3.2 en de artikelen 8:55c, 8:55d, 8:55f en 8:72, zesde lid, van de Awb niet van toepassing zijn op alle aanvragen op grond van de Vw 2000. Dat maakt het betoog van verweerder dat de asielprocedure zo uniek is dat deze procedure wat betreft het niet tijdig beslissen andere procesregels rechtvaardigt dan (gelijkwaardige) nationaalrechtelijke aanvragen voor een verblijfsvergunning niet sterker.    
      
    
    
      4.5.
      De conclusie uit de vorige overwegingen is dus dat op het Unierecht gebaseerde asielaanvragen anders worden behandeld dan de gelijkwaardige nationaalrechtelijke aanvraag voor een reguliere verblijfsvergunning zoals hiervoor genoemd. De rechtbank ziet in de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, die verweerder aanhaalt ter ondersteuning van zijn standpunt dat artikel 1 van de Tijdelijke Wet niet in strijd is met gelijkwaardigheidsbeginsel, geen reden voor een ander oordeel. De Afdeling vergeleek in die uitspraak asielzaken met zaken uit andere rechtsgebieden, zoals het socialezekerheids- en belastingrecht en het ging bovendien om een andere procesregel. 
      
    
    
      4.6.
      Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of de op het nationale recht gebaseerde beroepen gunstiger worden behandeld dan de beroepen die betrekking hebben op de bescherming van de rechten uit het Unierecht. Met andere woorden: is een asielaanvrager ongunstiger af, omdat in zijn situatie geen dwangsommen worden verbeurd bij het niet tijdig beslissen, dan een aanvrager van een reguliere verblijfsvergunning medische behandeling waarbij verweerder wél dwangsommen verbeurt bij het niet tijdig beslissen. Naar het oordeel van de rechtbank is dat onmiskenbaar het geval. Reden voor de invoering van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen was nu juist, zoals uit overweging 4.4 hiervoor volgt, om de regelgeving zodanig aan te passen dat er aanvullend een sterke financiële prikkel wordt toegevoegd aan de wet, zodat de termijnen in het bestuursrecht beter worden nageleefd. Met het buiten werking stellen van de bepalingen over de dwangsom bij het niet tijdig beslissen, heeft verweerder bij het nemen van een beslissing op een asielaanvraag geen enkele prikkel meer om dat tijdig te doen en dat is een ongunstigere situatie dan de situatie waarin die prikkel nog wél bestaat. Het enkele feit dat de bestuurlijke dwangsom, naar verweerder stelt, een verlammend effect heeft op (de tijdigheid van) zijn besluitvorming maakt niet dat er geen sprake is van een ongunstigere situatie. Anders gezegd: dit effect neemt de ongunstigere situatie van de asielaanvrager niet weg. 
      
      
        iii. Conclusie over gelijkwaardigheid en het beroep voor zover het betrekking heeft op het besluit van 17 september 2021 
      
      
    
    
      4.7.
      De rechtbank komt tot de conclusie dat artikel 1 van de Tijdelijke wet, voor zover daarbij de artikelen 4:17 tot en met 4:19 van de Awb en artikel 8:55c (van afdeling 8.2.4a) van de Awb niet van toepassing zijn op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vw 2000 in strijd is met het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel. Alleen al om die reden is artikel 1 van de Tijdelijke wet in zoverre onverbindend. Dat betekent dat de rechtbank niet toekomt aan een toetsing aan het Unierechtelijke doeltreffendheidsbeginsel. Ook het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel behoeft geen beoordeling. Voor zover eiser een beroep heeft gedaan op artikel 47 van het Handvest, waarin het recht op een doeltreffende voorziening in rechte is opgenomen, komt de rechtbank daar evenmin aan toe. Het gaat in deze zaak, zoals de rechtbank in rechtsoverweging 2.6  heeft vastgesteld om het verbeuren van een dwangsom in de bestuurlijke fase en niet om de dwangsom die in de rechterlijke fase kan worden opgelegd voor het niet-voldoen aan de opdracht van de rechtbank. 
      
    
    
      4.8.
      Omdat artikel 1 van de Tijdelijke wet onverbindend is, voor zover daarbij de artikelen 4:17 tot en met 4:19, en artikel 8:55c van de Awb niet van toepassing zijn op besluiten op asielaanvragen, heeft verweerder, omdat hij niet tijdig op de asielaanvraag heeft beslist, een dwangsom verbeurd. Hij had de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom moeten vaststellen. Het beroep van eiser gericht tegen het besluit van 17 september 2021, voor zover verweerder daarbij heeft nagelaten een dwangsom vast te stellen, is gegrond. 
      
    
    
      4.9.
      Eiser heeft de rechtbank verzocht om de bestuurlijke dwangsom vast te stellen. De rechtbank zal dit doen op grond van artikel 8:55c van de Awb. Als een bestuursorgaan een besluit niet op tijd neemt, moet het bestuursorgaan een dwangsom betalen voor elke dag dat het te laat is, voor maximaal 42 dagen, waarbij het maximum is bepaald op € 1.442,00.
      
    
    
      4.10.
      Zoals hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 2.3 heeft verweerder niet binnen de beslistermijn op eisers asielaanvraag beslist. Verweerder heeft op 18 mei 2021 eisers ingebrekestelling ontvangen en vervolgens eerst op 17 september 2021 op eisers asielaanvraag beslist. Daarmee heeft verweerder de maximale bestuurlijke dwangsom van € 1.442,00 aan eiser verbeurd.
      
      
        IV. Slotoverwegingen
      
      
      
        5.	Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het besluit van 17 september 2021 vernietigen voor zover verweerder daarbij heeft nagelaten een dwangsom vast te stellen. Die dwangsom zal de rechtbank alsnog zelf vaststellen en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit.
      
      
    
    
      5.1.
      
        Verder moet verweerder de proceskosten aan eiser vergoeden. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      
        
          verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk;
        
        
          verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen het besluit van 17 september 2021, gegrond;
        
        
          vernietigt het besluit van 17 september 2021, voor zover daarbij is nagelaten een bestuurlijke dwangsom vast te stellen;
        
        
          stelt vast dat verweerder als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb heeft verbeurd van in totaal € 1.442,00;
        
        
          bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
        
        
          veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,00;
        
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.J. de Jong-Nibourg, voorzitter, en mr. R.H. van Marle en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr. M.W.M. Bankers, griffier.
      
      
      
      
      
      
      
        De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
  
  
    Procedurerichtlijn
    
    
      Artikel 31
      […]
    
    
    2. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.
    
    3. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond. […]
    De lidstaten kunnen de in dit lid bepaalde termijn van zes maanden met ten hoogste negen maanden verlengen wanneer:
    a. a) complexe feitelijke en/of juridische kwesties aan de orde zijn;
    b) een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden;
    c) wanneer de vertraging duidelijk toe te schrijven is aan het feit dat de verzoeker de krachtens artikel 13 op hem rustende verplichtingen niet nakomt.
    
    
      Bij wijze van uitzondering kunnen de lidstaten, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, de in dit lid bepaalde termijn met ten hoogste drie maanden overschrijden wanneer dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
    
    
  
  
    Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie 
    
    
      Artikel 47 
    
    
    
      Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
    
    
    
      Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
    
    
    
      Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
    
    
    
      Artikel 51
    
    
    
      De bepalingen van dit handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden. […]
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
    
      Artikel 4:17
    
    
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    
    2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    4. Indien de aanvraag elektronisch kon worden gedaan, is artikel 4:3a van overeenkomstige toepassing op de ingebrekestelling.
    
    5. Beroep tegen het niet tijdig geven van de beschikking schort de dwangsom niet op.
    6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
    a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
    b. de aanvrager geen belanghebbende is, of
    c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
    7. Indien er meer dan één aanvrager is, is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd.
    
    
      Artikel 4:18
    
    
    
      Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
    
    
    
      Artikel 4:19
    
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
    3. In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist.
    4. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening.
    
    
      
        Afdeling 8.2.4a. Beroep bij niet tijdig handelen (de artikelen 8:55a t/m 8:55f)
      
    
    
    
      […]
    
    
    
    
      Artikel 8:55c
    
    
    
      Indien het beroep gegrond is, stelt de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 8:72
      […]
    
    
    6. De bestuursrechter kan bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door hem aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. De artikelen 611a, vierde lid, 611b tot en met 611d en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    
  
  
    Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND
    
    
      Artikel 1
    
    
    
      De artikelen 4:17 tot en met 4:19, afdeling 8.2.4a en artikel 8:72, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000.
    
    
    
      Artikel 4
    
    
    1. Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en vervalt een jaar na inwerkingtreding ervan.
    
    2. Indien binnen een jaar na inwerkingtreding van deze wet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal een voorstel van wet wordt ingediend tot aanpassing van de regels omtrent het verbeuren van dwangsommen voor niet-tijdige beslissingen op grond van de Vreemdelingenwet 2000, vervalt deze wet, in afwijking van het eerste lid:
    a. indien het in de aanhef bedoelde voorstel wordt ingetrokken of indien een van de beide Kamers der Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen: op een onverwijld bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip;
    b. indien het in de aanhef bedoeld voorstel tot wet wordt verheven: op het tijdstip van inwerkingtreding van die wet.
    
    
    
  
  
     Vgl. zaak C-265/13, ECLI:C:EU:2014:187 (Torralbo Marcos), zaak C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105 (Åkerberg Fransson) en zaak C-457/09, ECLI:EU:C:2011:101(Chartry).
  
  
     Vgl. zaak C-245/03, ECLI:EU:C:2005:41 (Merck, Sharp & Dohme) en zaak C-186/04, ECLI:EU:C:2005:248 (Housieaux).
  
  
     Vgl. bijvoorbeeld zaak C-245/03, ECLI:EU:C:2005:41 (Merck, Sharp & Dohme) en zaak C-180/17, ECLI:EU:C:2018:775 (X en Y tegen de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie). 
  
  
     ABRvS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:457.