ECLI:NL:RBMNE:2022:1059, Rechtbank Midden-Nederland, 07-03-2022, AWB - 21 _ 800
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep. Wabo. Onevenredigheid handhaving.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Amersfoort
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 21/800 en UTR 21/815
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2022 in de zaken tussen
    
  
  
    
      [eiser(es) 1] en J [eiser(es) 2] , te [woonplaats] , eisers,
    (gemachtigde: mr. M.W. van der Hulst),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder
      (gemachtigde: M.P. van Asch).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eisers wonen in een recreatiewoning aan de [bestemming] 19-8 in [plaats] (het perceel).
    Op 27 september 2016 en 5 september 2018 heeft een toezichthouder van verweerder controles uitgevoerd op het perceel. Daarbij zijn diverse overtredingen geconstateerd, die onder meer betrekking hebben op het realiseren van een terrasoverkapping en corridor zonder omgevingsvergunning, het in afwijking van de verleende omgevingsvergunning bouwen van een botenhuis en het gebruik van het botenhuis in afwijking van het bestemmingsplan. Op 6 december 2018 heeft verweerder een vooraanschrijving naar [eiser(es) 1] gestuurd. [eiser(es) 1] heeft daartegen een zienswijze ingebracht. Op 21 mei 2019 hebben eisers een principeverzoek ingediend bij verweerder ter legalisering van de overkapping en de dakkapellen en voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor de corridor en het botenhuis. Bij brief van 18 juli 2019 heeft verweerder eisers meegedeeld niet bereid te zijn de overtredingen te legaliseren.
    
    2. Na een hercontrole op 9 januari 2020 heeft verweerder [eiser(es) 1] bij besluit van 13 januari 2020 gelast om
    - de terrasoverkapping aan de achterkant van de recreatiewoning te verwijderen en verwijderd te houden. Als [eiser(es) 1] dit niet uiterlijk 30 maart 2020 doet, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,- per week met een maximum van € 10.000,-.;
    - de corridor aan de westgevel tussen de recreatiewoning en het botenhuis te verwijderen en verwijderd te houden. Als [eiser(es) 1] dit niet uiterlijk 30 maart 2020 doet, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 20.000,-;
    - het botenhuis in vergunde staat te brengen en te houden door de vloer te verwijderen. Als [eiser(es) 1] dit niet uiterlijk 30 maart 2020 doet, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 20.000,-.;
    - het gebruik van het botenhuis als recreatiewoning c.q keuken te staken en gestaakt te houden door het verwijderen van de keuken. Als [eiser(es) 1] dit niet uiterlijk 30 maart 2020 doet, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 20.000,-.
    
    3. Bij besluit van 27 februari 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot
    zes weken na de beslissing op bezwaar. 
    
    4. Bij besluit van 8 januari 2021 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van
    eisers gegrond verklaard ten aanzien van de last over de betonnen vloer in het botenhuis, en voor het overige ongegrond verklaard. De lasten zijn gehandhaafd, met uitzondering van de last ten aanzien van het verwijderen van de betonnen vloer in het botenhuis. Eisers hebben hiervoor op 6 februari 2020 een omgevingsvergunning gevraagd, die bij besluit van 23 maart 2020 is verleend. 
    
    5. Eisers hebben tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd
    onder zaaknummer UTR 21/800. De begunstigingstermijn is verlengd tot zes weken na de uitspraak in het beroep.
    
    6. Eisers hebben op 27 februari 2020 omgevingsvergunningen aangevraagd voor de bouw
    van een corridor tussen de recreatiewoning en het botenhuis, voor het gebruiken van het botenhuis als keuken en het plaatsen van een tussenwand en een tijdelijke omgevingsvergunning voor de terrasoverkapping op het perceel.
    
    7. Bij drie afzonderlijke besluiten van 20 april 2020 heeft verweerder de gevraagde
    omgevingsvergunningen geweigerd.
    
    8. Bij besluit van 8 januari 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van
    eisers tegen deze besluiten ongegrond verklaard. 
    
    9. Eisers hebben tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd
    onder zaaknummer UTR 21/815. 
    
    10. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    11. De beroepen zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 13 december 2021. Eisers zijn
    verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunningen (UTR 21/815)
      
    
    
    
      
        De corridor
      
      12.	Tussen partijen is in geschil of de corridor in strijd is met bestemmingsplan 300-meterstrook [bestemmingsplan] (het bestemmingsplan). 
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat art 3.2.1. onder c, van de planvoorschriften niet van toepassing is omdat deze bepaling alleen ziet op rechtens bestaande aan- en uitbouwen. Eisers voeren aan dat de corridor niet in strijd is met het bestemmingsplan omdat de corridor feitelijk al bestond ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan en uit artikel 3.2.1 van de planvoorschriften niet volgt dat de corridor met vergunning moet zijn gebouwd.
    
    
    
      13.1
      
        Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming ' [A] ’.  
        In artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planvoorschriften is bepaald dat op en in de voor ‘ [A] ’ aangewezen gronden uitsluitend bestaande aan- of uitbouwen, zoals erkers, bergingen en ingangspartijen aan een recreatiewoning, en bestaande overkappingen mogen worden gebouwd.
      
      
    
    
      13.2
      In artikel 1, onder 10, van de planvoorschriften is een bestaand bouwwerk gedefinieerd als een bouwwerk zoals dat bestaat of rechtens mag bestaan op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpplan.
      
      14. Uit de tekst van de hiervoor genoemde bepalingen, in onderlinge samenhang bezien, volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planvoorschriften uitsluitend betrekking heeft op ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan rechtens bestaande aan- of uitbouwen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de planvoorschriften niet onduidelijk. Dat betekent dat aan de plantoelichting in zoverre geen betekenis toekomt. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding voor de uitleg van deze planvoorschriften aan te haken bij de planvoorschriften over overgangsrecht, zoals verweerder voorstaat. 
      
      15. Niet in geschil is dat de corridor ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan feitelijk bestond. De rechtbank concludeert daarom dat de corridor niet in strijd is met de planvoorschriften. Vooralsnog  is niet gebleken dat niet is voldaan aan een van de overige eisen als bedoeld in artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Als dat het geval is, is er sprake van een gebonden beschikking en had verweerder een omgevingsvergunning voor het bouwen (legaliseren) van de corridor moeten verlenen. De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit II zal op dit punt vernietigd worden. 
      
      
        
          De overkapping en het gebruik van het botenhuis
        
      
      16. Tussen partijen is niet in geschil dat de terrasoverkapping en het gebruik van het botenhuis voor bewoning in strijd zijn met de planvoorschriften. Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan beleidsruimte. Deze beleidsruimte heeft verweerder ingevuld met het Afwijkingenbeleid 2014. In dit beleid is opgenomen dat geen medewerking wordt verleend aan afwijkingen van het bestemmingsplan bij recreatiewoningen.
      
      17. Omdat niet aan de voorwaarden in het Afwijkingenbeleid wordt voldaan en er geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken om van de beleidsregels af te wijken heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid een omgevingsvergunning voor het bouwen van een terrasoverkapping en het gebruik van het botenhuis voor bewoning kunnen weigeren.
      
      
        
          Het beroep tegen de lasten onder dwangsom (UTR 21/800)
        
      
      
      18. Verweerder heeft eisers drie lasten onder dwangsom opgelegd in verband met drie overtredingen. 
      
      19. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          De corridor
        
      
      20. Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom was er nog geen aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Op dat moment was er dus sprake van een overtreding terwijl er geen concreet zicht op legalisatie bestond. De last is daarom terecht opgelegd, maar ten tijde van de beslissing op bezwaar lag er wel een ontvankelijke aanvraag. Gelet op wat hiervoor onder 15. is overwogen bestond er toen ten aanzien van de corridor concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft dat bij het nemen van bestreden besluit I miskend. Één en ander had voor verweerder aanleiding moeten geven om ook de last ten aanzien van de corridor te laten vervallen. Het bestreden besluit I zal op dit punt vernietigd worden. 
      
      
        
          De overkapping en het gebruik van het botenhuis
        
      
      21. Uit de overwegingen onder 16. en 17. volgt dat sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Verweerder is dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien? 
        
      
      22. Eisers stellen dat zicht op legalisatie bestaat omdat een nieuw bestemmingsplan in voorbereiding is, waarin nieuwe kaders gaan gelden voor permanente bewoning en toegestane bebouwing. Eisers vinden het aannemelijk dat hun perceel een permanente woonbestemming zal krijgen omdat het perceel goed bereikbaar is en voldaan kan worden aan de parkeernormen en het Bouwbesluit. 
      
      23. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) kan worden gesproken van concreet zicht op legalisatie op het moment dat er, ten tijde van het bestreden besluit, ten minste een ontwerp van een nieuw bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarin de strijdige activiteit wordt gelegaliseerd, tenzij op voorhand duidelijk is dat het ontwerpplan geen rechtskracht zal verkrijgen.
      
      24. Niet in geschil is dat er ten tijde van bestreden besluit I nog geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd. Verweerder is ook niet bereid mee te werken aan legalisatie. Dat betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht op legalisatie ontbreekt. 
      
      25. Eisers voeren aan dat bij andere recreatiewoningen aan de [bestemming] niet handhavend wordt opgetreden, wat in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat een objectieve rechtvaardigingsgrond ontbreekt. Volgens eisers gebruiken alle bewoners van recreatiewoningen aan de [bestemming] het botenhuis voor bewoning.
      
      26. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat naar aanleiding van een melding over de gerealiseerde overkapping, de inspectie handhaving en toezicht een controle heeft gedaan op het perceel van eisers. Bij deze controle zijn, naast de zonder omgevingsvergunning gebouwde overkapping, nog meer overtredingen geconstateerd, in totaal zes of zeven. Vanwege dit aantal overtredingen is verweerder handhavend gaan optreden. Verder heeft verweerder ter zitting aangegeven dat op een ander moment ook ten aanzien van andere recreatiewoningen aan de [bestemming] handhavend zal worden opgetreden. 
      Met deze toelichting heeft verweerder, mede omdat eisers niet hebben onderbouwd dat ook in de andere gevallen aan de [bestemming] sprake is van meerdere overtredingen, naar het oordeel van de rechtbank toereikend gemotiveerd dat er niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel wordt gehandhaafd bij eisers.
      
      27. Eisers voeren ten slotte aan dat handhavend optreden onevenredig is en dat aan hun belangen onvoldoende gewicht is toegekend
      
      28. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet toegelicht waarom handhaving in dit geval, gelet op de belangen van eisers, niet onevenredig is. In het primaire besluit van 13 januari 2020 heeft verweerder volstaan met de standaardoverweging dat er geen zwaarwegende belangen bekend zijn die handhavend optreden in het geval van eisers onevenredig maken. Het bestreden besluit I heeft op dit punt een motiveringsgebrek. 
      In het verweerschrift is verweerder niet ingegaan op deze beroepsgrond. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat bij eisers sprake was van een heel aantal overtredingen, dat eisers willens en wetens in afwijking van de verleende omgevingsvergunning hebben gebouwd en dat het perceel geen bestemming recreatie heeft maar de bestemming [A] .
      
      29. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval de belangen van eisers bij het behoud van het gebruik van het botenhuis voor bewoning zwaarder wegen dan het algemeen belang van naleving van wet- en regelgeving. De rechtbank overweegt daartoe dat op de zitting naar voren is gekomen dat ook bij andere recreatiewoningen aan de [bestemming] het botenhuis al vanaf de bouw voor bewoning wordt gebruikt en verweerder geen voorbeelden heeft kunnen noemen waarin daartegen handhavend is opgetreden. De recreatiewoningen hebben een klein oppervlak, waardoor meerdere eigenaren ervoor hebben gekozen het botenhuis in gebruik te nemen voor bewoning. Eisers hebben een keuken aangebracht in het botenhuis, die geheel verwijderd zou moeten worden als zij moeten voldoen aan de last. Verder wonen eisers sedert 2003 permanent in hun recreatiewoning ofschoon permanente bewoning niet is toegestaan. Verweerder heeft daar nooit handhavend tegen opgetreden, de opgelegde lasten onder dwangsom zien daar ook niet op. Als eisers het botenhuis niet voor bewoning meer mogen gebruiken houden zij een nog kleiner oppervlak voor bewoning over. Het perceel heeft weliswaar de bestemming [A] , maar zoals eisers op de zitting hebben aangevoerd, valt niet in te zien dat het gebruik van het botenhuis als woning een verdergaande ruimtelijke impact heeft dan het gebruik van het botenhuis als berging voor een boot. Het botenhuis staat er immers al. Verweerder heeft hier op de zitting niets tegen ingebracht. Tot slot betrekt de rechtbank bij haar oordeel dat een belang van een verzoeker om handhaving in dit geval niet aan de orde is omdat er alleen een melding is gedaan bij verweerder. Andere belangen van derden bij handhaving zijn niet gebleken.
      
      30. De conclusie is dat handhaving onder deze omstandigheden onevenredig is en verweerder daarvan had moeten afzien en ten onrechte een last onder dwangsom aan eisers heeft opgelegd ten aanzien van het gebruik van het botenhuis. De beroepsgrond slaagt.
      
      31. Ten aanzien van de last die betrekking heeft op de terrasoverkapping is de rechtbank van oordeel dat het belang van naleving van wet- en regelgeving prevaleert boven de belangen van eisers. Zij hebben onvoldoende toegelicht dat zij onevenredig in hun belangen worden geschaad als zij de terrasoverkapping moeten verwijderen. Op dit punt is bestreden besluit I dus niet onrechtmatig.
      
      
        
          Conclusie in het beroep met zaaknummer UTR 21/815
        
      
      32. Gelet op wat hiervoor onder 15. is overwogen is het beroep gegrond. Het bestreden besluit II zal worden vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de geweigerde omgevingsvergunning voor de bouw van een corridor. Op dit punt zal verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen, waarin zal moeten worden beoordeeld of er inderdaad sprake is van een gebonden beschikking. Als dat zo is, zal het primaire besluit, de weigering, herroepen moeten worden en alsnog omgevingsvergunning verleend moeten worden.
      
      
        
          Conclusie in het beroep met zaaknummer UTR 21/800
        
      
      33. Gelet op wat hiervoor onder 20. en 30. is overwogen is het beroep gegrond. Het bestreden besluit I zal worden vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de lasten ten aanzien van de corridor en het gebruik van het botenhuis. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit van 13 januari 2020 in zoverre herroepen. 
      
      
        
          Ten aanzien van beide beroepen
        
      
      34. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van (tweemaal € 181,- ) € 362,- vergoeden. 
      
      35. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eisers hebben moeten maken. 
      De rechtbank stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.359,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit van 13 januari 2020 en 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar met een waarde per punt van 541,- en 1 punt voor het indienen van elk van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit I voor zover daarin de lasten zijn gehandhaafd ten aanzien van de corridor en het gebruik van het botenhuis;
      
      
        herroept het primaire besluit van 13 januari 2020 voor zover daarbij lasten zijn opgelegd ten aanzien van de corridor en het gebruik van het botenhuis;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van bestreden besluit I;
      
      
        vernietigt bestreden besluit II voor zover dit besluit betrekking heeft op de weigering van de omgevingsvergunning voor de corridor;
      
      
        bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar neemt ten aanzien van het besluit van 20 april 2020 waarbij omgevingsvergunning is geweigerd voor de corridor met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 362,- aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 3.359,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De beslissing is uitgesproken op 7 maart 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1823