ECLI:NL:RBAMS:2024:6012, Rechtbank Amsterdam, 27-09-2024, AMS 23/4759
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo. Beroep op bouwovergangsrecht slaagt niet. Berging geen bijbehorend bouwwerk, na verticale splitsing recht van erfpacht. Omgevingsvergunning geweigerd. Strijd met goede ruimtelijke ordening onvoldoende gemotiveerd. Niet overwogen of besluit mogelijk onevenredig is voor aanvrager. College moet nieuw besluit nemen.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 23/4759
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 september 2024 in de zaak tussen
    
    de besloten vennootschap [naam] B.V., te Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. D. op de Hoek),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. H J. van der Wal).
    
    
      Partijen worden hierna aangeduid als [eiseres] en het college.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 22 juni 2023 heeft het college geweigerd [eiseres] een omgevingsvergunning te verlenen (het bestreden besluit). [eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het beroep is behandeld op de zitting van 5 juli 2024. [de persoon] was aanwezig namens [eiseres] , bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Per 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    2. Op 19 september 2008 is met een notariële splitsingsakte het recht van erfpacht van het terrein [adres] [huisnummer] in Amsterdam verticaal gesplitst in: 
    - het recht van erfpacht [adres] [huisnummer] (woning), kadastraal bekend Amsterdam sectie [sectienummer 1] ;
    - het recht van erfpacht [adres] [huisnummer] (garage), kadastraal bekend Amsterdam sectie [sectienummer 2] , groot 35 m².
    
    
      2.1.
      Per 8 mei 2014 heeft [eiseres] het recht van erfpacht van [adres] [huisnummer] (garage) (hierna: het perceel). Het perceel is gelegen tussen de tuin van [adres] [huisnummer] (woning) en de erfgrens met de [adres 1] .
      
    
    
      2.2.
      Eind 2014 hebben de bewoners van [adres] [huisnummer] (woning) de oude berging op het perceel verwijderd, het perceel bij hun tuin getrokken en op de erfgrens aan de [adres 1] een schutting geplaatst. [eiseres] had hierdoor geen toegang meer tot het perceel. Het hieruit ontstane geschil is beëindigd met een vaststellingsovereenkomst. Als gevolg daarvan kan [eiseres] sinds maart 2021 weer over het perceel beschikken.
      
    
    
      2.3.
      Op 7 september 2022 werd [eiseres] een bouwstop en een last onder dwangsom opgelegd, voor het zonder vergunning verrichten van bouwwerkzaamheden op het perceel. 
      
    
    
      2.4.
      Op 26 november 2022 heeft [eiseres] een aanvraag ingediend voor het realiseren van een zelfstandige berging op het perceel (het project). Daarbij is de maatvoering van de berging uit 1904 aangehouden.
      
      3. Op het perceel geldt het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’, vastgesteld op 5 april 2023 (hierna: het bestemmingsplan). De gronden hebben de bestemming ‘Tuin’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde-Archeologie-2’ en ‘Waarde-Landschap’. Het bestemmingsplan vervangt het ‘Bestemmingsplan [bestemmingsplan] ’, vastgesteld op 8 maart 2010 (hierna: het oude bestemmingsplan).
      
      4. Volgens het bestreden besluit is het project in strijd met het oude bestemmingsplan Het college heeft geen medewerking willen verlenen om van het oude bestemmingsplan af te wijken. Het project valt niet onder het overgangsrecht en is in strijd met een goede ruimtelijke ordening, aldus het bestreden besluit.
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      5. Tijdens de zitting is vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat op het project het bestemmingsplan (uit 2023) van toepassing is, omdat het bestreden besluit is genomen na de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan. Dit betekent dat in het bestreden besluit het project ten onrechte is getoetst aan het oude bestemmingsplan. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
      
      6. Ook staat niet ter discussie dat het project in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het project geen bijbehorend bouwwerk, maar een zelfstandig bouwwerk betreft. Evenmin staat ter discussie dat voor het project niet binnenplans of met toepassing van het Bor (kruimelgevallenregeling) kan worden afgeweken van het bestemmingsplan.
      
      
        
          Overgangsrecht
        
      
      
      7. Tijdens de zitting heeft [eiseres] haar beroep op het bouwovergangsrecht beperkt tot de calamiteitenregeling als bedoeld in planregel 33.1., eerste lid en onder b. [eiseres] stelt dat de oude berging door een calamiteit - want buiten haar schuld om - teniet is gegaan en daarom geheel mag worden vernieuwd of veranderd.
    
    
      7.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Op 20 juli 2016 heeft de Afdeling uitspraak gedaan over de weigering in 2014 van het college om [eiseres] een omgevingsvergunning te verlenen voor de renovatie van de toen aanwezige berging. Deze berging week af van de berging waarvoor in 1904 een bouwvergunning is verleend. In die uitspraak heeft de Afdeling daarom geoordeeld dat een gedeeltelijke vernieuwing op grond van het bouwovergangsrecht in planregel 41.1 (oud) niet is toegestaan, aangezien de berging al in strijd was met de bouwregels van het vorige bestemmingsplan ‘Frederik Hendrikbuurt’. 
      
    
    
      7.2.
      Gelet op deze uitspraak van de Afdeling en op het bouwovergangsrecht in planregel 33.1, derde lid, dat nagenoeg gelijk is aan het bouwovergangsrecht in planregel 41.1 (oud), is de rechtbank van oordeel dat vast staat dat de in 2014 aanwezige berging illegaal was gerealiseerd, waardoor het beroep op het overgangsrecht niet kan slagen.
      
      
        
          Buitenplanse afwijking
        
      
      
      
        8.	Het college is bevoegd bij strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 3º van de Wabo. Voorwaarde is dat de activiteit alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of de verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht.
      
      
    
    
      8.1.
      
        [eiseres] betwist dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en stelt dat het college geen valide ruimtelijke redenen heeft om niet van het bestemmingsplan af te wijken. Het college gaat voorbij aan het feit dat tot 2014 ter plaatse een berging aanwezig is geweest. Veel percelen (grenzend) aan de [adres 2] hebben bovendien bergingen, ook met toegangsdeuren aan die zijde. Gelet op het gesplitste perceel zijn toegangsdeuren aan deze zijde voor [eiseres] van groot belang. Zonder deze toegang kan [eiseres] de berging niet betreden en is deze feitelijk onbruikbaar. Bovendien is het perceel met medewerking van de gemeente gesplitst en is [eiseres] privaatrechtelijk verplicht het perceel als garage te gebruiken, aldus [eiseres] .
      
    
    
      8.2.
      Het college heeft geen omgevingsvergunning willen verlenen voor het project, omdat een gebouw met een zelfstandige functie op gronden met de bestemming ‘Tuin’ niet is toegestaan. De berging zal immers niet ten dienste staan van [adres] [huisnummer] (woning) waardoor de berging niet door de hoofdbewoner zal worden gebruikt. Dit is onwenselijk. Het gebruik van de tuin voor een zelfstandige functie is daarnaast ongewenst gezien het onsamenhangend stedenbouwkundig beeld dat hierdoor ontstaat en het beleid van de gemeente om (binnen)tuinen te vergroenen en het plangebied klimaatbestendig te maken. Ook kon de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid worden geweigerd met het oog op vrees voor precedentwerking, aldus het college.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank overweegt dat door de verticale splitsing van het recht van erfpacht van het terrein de nieuwe berging niet is aan te merken als een bijbehorend bouwwerk bij [adres] [huisnummer] (woning), maar als een hoofdgebouw. De rechtbank ziet echter niet in hoe dat gevolgen heeft voor de stedenbouwkundige eenheid van de [adres] (en omgeving). De nieuwe berging zal zich ruimtelijk en functioneel immers niet onderscheiden van de veelvuldig aanwezige soortgelijke bergingen in de straat met eveneens een ontsluiting op de [adres 1] . Ook voor de door het college gevreesde precedentwerking bestaat volgens de rechtbank geen aanleiding. Het betreft een op zichzelf staande situatie die het college publiekrechtelijk onwenselijk acht, maar die de gemeente als grondeigenaar zelf mogelijk heeft gemaakt door mee te werken aan de verticale splitsing. Het is daarom onwaarschijnlijk dat in de [adres] (en omgeving) een soortgelijke situatie zich nogmaals zal voordoen. Dat de nieuwe berging (mogelijk) door anderen dan de bewoner van [adres] [huisnummer] (woning) zal worden gebruikt, leidt er om deze reden ook niet toe dat de impact daarvan dermate groot is dat van een ruimtelijk of stedenbouwkundig onwenselijke situatie kan worden gesproken. Het gaat immers om één berging. Wat betreft de door de gemeente gewenste vergroening van (binnen)tuinen, overweegt de rechtbank dat het project geen groter beslag legt op het groen in de (binnen)tuinen dan soortgelijke, legale bergingen in de [adres] . Het project staat in zoverre dan ook niet in de weg aan het behoud van een goed woon- en leefklimaat.
      
    
    
      8.4.
      Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
      
      
        
          Evenredigheidsbeginsel
        
      
      
      
        9.	[eiseres] stelt dat het college in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. [eiseres] voert daartoe aan dat de oude berging buiten haar schuld verloren is gegaan, dat zij privaatrechtelijk gehouden is op het perceel een berging (garage) te bouwen en dat zonder bouwmogelijkheid het perceel nagenoeg waardeloos wordt.
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit niet is overwogen of het weigeren van de omgevingsvergunning voor [eiseres] mogelijk onevenredig is, gezien de voornoemde omstandigheden van het geval. De rechtbank overweegt dat toen [eiseres] zich als erfpachter aandiende, zij heeft nagelaten de planologische mogelijkheden van dit zelfstandige perceel te onderzoeken. Uit de notariële akte blijkt echter wel dat het perceel op dat moment als garage gebruikt werd en dat feitelijk een garage/berging aanwezig was. Door mee te werken aan verticale splitsing, heeft de gemeente daarnaast bijgedragen aan de aldus gecreëerde situatie dat het perceel voor [eiseres] nu feitelijk onbruikbaar is. Immers, op grond van het bestemmingsplan, en het standpunt van het college, mag [eiseres] alleen een berging oprichten indien deze gebruikt zal worden door de bewoners van [adres] [huisnummer] . Het college heeft daarbij niet overwogen dat dit een ander perceel, met een andere eigenaar betreft. Dergelijk gebruik kan door [eiseres] dus niet worden afgedwongen. Het college had daarom moeten toetsen of de bijzondere omstandigheden van dit geval aanleiding geven om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. In het bestreden besluit heeft die toets niet plaatsgevonden. Daardoor is niet duidelijk hoe het college in het kader van de evenredigheidstoets de belangen afweegt. De rechtbank acht het bestreden besluit daarom ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
      
      
        
          Misbruik van bevoegdheid
        
      
      
      
        10.	[eiseres] betoogt verder dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. De gemeente heeft aan de rechtsvoorganger van [eiseres] privaatrechtelijk toestemming verleend voor verticale splitsing van het terrein [adres] [huisnummer] . Privaatrechtelijk is [eiseres] gerechtigd het perceel als berging te gebruiken. Het college weigert hiervoor de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, terwijl hier geen zwaarwegende belangen aan in de weg staan, aldus [eiseres] .
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank is dit niet met [eiseres] eens. Met een notariële splitsingsakte heeft de gemeente als grondexploitant vanuit een financieel-economisch belang toestemming verleend voor het gebruik van het perceel overeenkomstig het gevestigde recht van erfpacht. Dit staat echter los van de publiekrechtelijke bevoegdheid van het college om op planologische en ruimtelijke gronden de gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van de nieuwe berging te weigeren. Dit betekent, anders dan [eiseres] betoogt, dat het college zijn publiekrechtelijke bevoegdheid niet heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend.
      
      
        
          Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel
        
      
      
      11. Uit het bovenstaande volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel volgens de rechtbank evenmin is geschonden. Ook het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Aan de notariële splitsingsakte kan geen rechtens te honoreren verwachting worden ontleend dat een omgevingsvergunning zal worden verleend voor het project. [eiseres] heeft tijdens de zitting ook erkend dat daartoe geen toezegging is gedaan. De rechtbank oordeelt dan ook dat bij [eiseres] niet het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat een omgevingsvergunning zal worden verleend.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      12. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en ziet gelet op het bovenstaande geen aanleiding de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten. Omdat de rechtbank onvoldoende gegevens heeft om zelf in de zaak te kunnen voorzien, zal zij het college opdragen een nieuwe beslissing te nemen, met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak. 
      
      13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan [eiseres] het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      14. De rechtbank veroordeelt het college in de door [eiseres] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan [eiseres] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van € 1.750,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Delstra, rechter, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2024.
    
    
    
      griffier 
      rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    U kunt binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
      Is uw zaak spoedeisend en moet al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist dat niet kan wachten, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
    
    
  
  
     	Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo.
  
  
     Als bedoeld in artikel 1 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:2020, overweging 4.3.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).