ECLI:NL:RVS:2024:3322, Raad van State, 21-08-2024, 202307676/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2023 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant], zijn echtgenote, hun zoon en dochter, en zijn vader. Op 16 september 2021 heeft [appellant] de minister gevraagd om hen vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van ongeveer 2010 tot 2014 als lid van de Afghaanse faciliterende staf heeft gewerkt voor de Nederlandse functionarissen van de European Union Police Mission in Afghanistan aan het Police Staff College in Kabul. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; de Kamerbrief).

202307676/1/V6.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 november 2023 in zaak nr. 23/2181 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 februari 2023 (hierna: het besluit) heeft de minister een aanvraag van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
    Tegen het besluit hebben appellanten met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Bij uitspraak van 7 november 2023 heeft de rechtbank het door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2024, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. F.W. Verbaas, advocaat te Alkmaar, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en mr. F. Hashi en mr. W. Baron, zijn verschenen. Als tolk was aanwezig A.J. Omarkhel.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant], zijn echtgenote, hun zoon en dochter, en zijn vader. Op 16 september 2021 heeft [appellant] de minister gevraagd om hen vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van ongeveer 2010 tot 2014 als lid van de Afghaanse faciliterende staf heeft gewerkt voor de Nederlandse functionarissen van de European Union Police Mission in Afghanistan (hierna: EUPOL) aan het Police Staff College in Kabul.
    3.       De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). Volgens de minister valt [appellant] namelijk niet onder de groep medewerkers, en hun kerngezinsleden, van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (nu: Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp) gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling (hierna: de eerste groep). Volgens de minister valt [appellant] ook niet onder de groep personen, en hun kerngezinsleden, die in de afgelopen twintig jaar heeft gewerkt voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris van EUPOL (hierna: de tweede groep). Daarnaast heeft [appellant] in de evacuatiefase geen oproep gekregen om naar het vliegveld van Kabul te komen voor evacuatie, zodat ook daarom geen reden bestaat zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, aldus de minister.
    4.       Partijen zijn het erover eens dat [appellant] niet onder de eerste groep valt en ook dat hij geen oproep heeft gekregen. Partijen verschillen van mening of [appellant] valt onder de tweede groep. Volgens de minister heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie.
    Heeft [appellant] structureel substantiële werkzaamheden verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie. Als lid van de Afghaanse faciliterende staf heeft hij werkzaamheden verricht voor verschillende Nederlanders. Een arbeidsovereenkomst of formele arbeidsverhouding is hierbij geen vereiste, aldus [appellant].
    5.1.    In de Kamerbrief staat over de tweede groep:
    ‘Voor Defensie en JenV gaat het daarnaast om personen (en hun kerngezin) die in de afgelopen twintig jaar hebben gewerkt voor Defensie of EUPOL in Afghanistan in een voor het publiek zichtbare functie. Zij moeten kunnen aantonen dat zij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris EUPOL. En ook in hun geval moet de identiteit en Afghaanse nationaliteit vast te stellen zijn. Defensie en Justitie en Veiligheid zullen de criteria toepassen op de nu bij Defensie beschikbare data, waaronder de meldingen van veteranen. Het betreft een afgebakende groep van ongeveer 500 Afghanen (inclusief kerngezinnen).’
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, beroept de minister zich in het kader van de speciale voorziening niet ten onrechte op het belang van een duidelijke afbakening, die hanteerbaar en eindig is. De Afdeling wijst op onder meer haar uitspraken van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:719, onder 5.1, en 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1507, onder 5.1. Zoals [appellant] terecht betoogt, is een arbeidsovereenkomst of formele arbeidsverhouding met EUPOL geen vereiste. Dit leidt echter niet tot het door hem beoogde resultaat. Tijdens de zitting bij de rechtbank heeft de minister toegelicht dat de speciale voorziening is bedoeld voor personen die werkzaamheden hebben verricht voor specifiek een Nederlandse functionaris, waardoor die persoon door het publiek geassocieerd werd met de EUPOL-missie. In de schriftelijke uiteenzetting heeft de minister toegelicht dat van belang is dat die persoon specifiek voor een bepaalde Nederlandse functionaris heeft gewerkt en dat hiervoor niet voldoende is dat de werkzaamheden in algemene zin mogelijk mede ten goede zijn gekomen aan Nederlandse functionarissen. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister nader toegelicht dat een persoon een nauwe, persoonlijke band moet hebben gehad met een Nederlandse functionaris. De minister heeft hierbij toegelicht dat hij het oog heeft gehad op personen die voor een Nederlandse functionaris hebben gewerkt als persoonlijke assistent, tolk, chauffeur of beveiliger. Ook de Afdeling begrijpt de omschrijving van de tweede groep zo, dat de werkzaamheden moeten zijn verricht voor specifiek een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL. Dit betekent voor deze zaak het volgende.
    5.3.    De EUPOL-missie is in 2007 gestart en in 2016 geëindigd. In 2010 heeft EUPOL het Police Staff College opgericht. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat op het hoofdkwartier van EUPOL zo’n 350 functionarissen gehuisvest waren en dat tien tot vijftien procent van deze functionarissen uit Nederland kwam. Een deel van die 350 functionarissen werkte op het college. In het begin werd het college geheel door EUPOL-functionarissen bemenst. Gedurende het eerste jaar heeft de Afghaanse nationale politie (hierna: de ANP) een faciliterende staf aan het college toegevoegd. In de loop van de tijd heeft de ANP de Afghaanse staf steeds verder uitgebreid, onder meer met steeds meer docenten. In 2014 heeft EUPOL het Police Staff College aan de ANP overgedragen.
    [appellant] betoogt dat hij als lid van de Afghaanse staf structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor verschillende Nederlandse docenten. Daarnaast werkte hij onder de Nederlandse directeur. De minister heeft zich in beroep en hoger beroep echter terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij werkzaamheden heeft verricht voor specifiek deze functionarissen. Uit de door [appellant] overgelegde bewijsstukken volgt dat hij in dienst van de ANP voor het Police Staff College faciliterende werkzaamheden heeft verricht, bestaande uit het opstellen van de roosters, het beschikbaar stellen van lesmateriaal en andere benodigdheden tijdens de lessen en het organiseren van de diploma-uitreikingen. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, heeft de minister terecht betoogd dat de omstandigheid dat [appellant] in het kader van deze werkzaamheden ook contact had met en te maken had met onder meer de Nederlandse functionarissen bij de opleiding, niet voldoende is om te spreken van een nauwe, persoonlijke samenwerking met een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL als bedoeld in de Kamerbrief. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie.
    5.4.    Het betoog slaagt niet.
    Is het vereiste van ‘een voor het publiek zichtbare functie’ evenredig?
    6.       [appellant] betoogt dat het vereiste van ‘een voor het publiek zichtbare functie’ in zaken zoals deze niet evenredig is. Volgens [appellant] had de rechtbank moeten onderkennen dat wat betreft Afghanen die werkzaamheden hebben verricht voor de EUPOL-missie, geen sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid. Volgens [appellant] bevatten artikel 90 van de Grondwet en het beginsel van Unietrouw een wettelijke grondslag voor de EUPOL-missie. Verder is de speciale voorziening volgens [appellant] geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, maar een vaste gedragslijn. Dit betekent volgens [appellant] dat de minister voor zijn motivering niet slechts mocht volstaan met een verwijzing naar deze voorziening, gelet op artikel 4:82 van de Awb.
    6.1.    Wat [appellant] aanvoert over artikel 90 van de Grondwet en het beginsel van Unietrouw kan niet leiden tot het door hem beoogde resultaat. Zoals de minister namelijk terecht heeft betoogd, gaat het er niet om of er een wettelijke grondslag was voor de EUPOL-missie. Het gaat erom of er een wettelijke grondslag is voor de in de Kamerbrief neergelegde speciale voorziening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft de inspanningsverplichting die het kabinet zichzelf heeft opgelegd in de Kamerbrief geen wettelijke grondslag. Er is dus sprake van buitenwettelijk en begunstigend beleid. De Afdeling wijst op haar uitspraken van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4, en ECLI:NL:RVS:2023:719, onder 5. Uit deze uitspraken volgt verder dat het in de Kamerbrief neergelegde beleid, ook voor de tweede groep, niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling wijst op haar uitspraken van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, en ECLI:NL:RVS:2023:719, onder 5.1. De Afdeling wijst ook op haar uitspraken van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1501, onder 7, en ECLI:NL:RVS:2024:1507, onder 7. Anders dan [appellant] betoogt, maakt de omstandigheid dat het in de uitspraken van de Afdeling van 22 februari 2023 ging om een politieagent en een medewerker van de ‘United Nations Assistance Mission in Afghanistan’, niet dat de overwegingen van de Afdeling over de Kamerbrief in dit geval niet van toepassing zijn. Daargelaten of de speciale voorziening een beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, betoogt [appellant] verder terecht dat de minister voor zijn motivering niet slechts mag volstaan met een verwijzing naar deze voorziening (vergelijk artikel 4:82 van de Awb), omdat deze niet is gepubliceerd in de Staatscourant (artikel 3:42 van de Awb en artikel 5 van de Bekendmakingswet). [appellant] betoogt terecht dat de minister hier in het besluit wel mee heeft volstaan. Het besluit bevat dan ook een motiveringsgebrek. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Afdeling zal in haar conclusie ingaan op de gevolgen hiervan.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Bijzondere omstandigheden?
    7.       Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, volgt dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan de minister niet strikt mag vasthouden aan het in de Kamerbrief neergelegde beleid. Uit de uitspraak van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1507, onder 7, volgt dat zich daarbij bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin in voorkomende gevallen aanleiding moet worden gezien voor het oordeel dat de afwijzing onevenredig is.
    7.1.    [appellant] voert in dit verband eerst aan dat hij wordt gezocht door de Taliban. De Taliban hebben aanhoudingsbevelen verspreid en zijn verschillende keren bij hem thuis geweest om zijn huis te doorzoeken en hem te arresteren. Bij de laatste keer hebben zij zijn vrouw mishandeld. Ook hebben de Taliban recent zijn vader en een neef aangehouden. Zij hebben zijn vader vrijgelaten, maar zijn neef geëxecuteerd. De Afdeling erkent de ernst van de door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheden. Maar dit zijn geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van het beleid had moeten afwijken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, schendt de minister - ook als de Taliban dat mogelijk wel doen - niet de fundamentele rechten van personen die buiten het beleid vallen, als hij hun overkomst naar Nederland niet faciliteert. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2. Hieruit volgt dat het betoog van [appellant] dat het niet gaat om algemeen, potentieel gevaar, maar om geconcretiseerd gevaar, geen aanleiding vormt om in deze zaak anders te oordelen. Verder voert [appellant] aan dat uit het rapport ‘Reconstructie en analyse van de evacuatie uit Kaboel in augustus 2021’ van de Commissie van Onderzoek Evacuatieoperatie Kaboel van 6 oktober 2023 volgt dat de voorbereiding van de evacuatie traag is verlopen en dat het soms ook van toevalsfactoren afhankelijk was of iemand werd geëvacueerd. De door [appellant] aangehaalde citaten kunnen hem niet baten. Deze gaan namelijk over de acute evacuatiefase. [appellant] heeft geen oproep gekregen om naar het vliegveld van Kabul te komen (zie onder 4) en ook staat hij niet op de evacuatielijst.
    7.2.    Het is mogelijk dat de ingebrachte omstandigheden ieder voor zich niet voldoende zijn, zoals hierboven beoordeeld, maar dat ze tezamen wel de drempel halen om als bijzondere omstandigheden te worden aangemerkt. Dat is naar het oordeel van de Afdeling hier niet het geval. Deze omstandigheden tezamen maken niet dat juist Nederland de overkomst van appellanten uit Afghanistan moet faciliteren.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond, omdat het besluit een motiveringsgebrek bevat (zie onder 6.1). De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit wordt vernietigd. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten. Dit betekent dat het besluit feitelijk toch blijft gelden. De minister is in beroep en hoger beroep uiteindelijk namelijk alsnog kenbaar ingegaan op de feiten die [appellant] aan zijn hulpverzoek op 16 september 2021 ten grondslag heeft gelegd (zie onder 5.3).
    9.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 november 2023 in zaak nr. 23/2181;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 23 februari 2023, BZ-2023.32137;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    VI.      veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Van Ark
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
    861
     
    BIJLAGE
     
    Grondwet
    Artikel 90
    De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    […]
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    Artikel 3:42
    De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt op de in de artikelen 5 onderscheidenlijk 6 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze.
    Artikel 4:82
    Ter motivering van een besluit kan slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
    Artikel 7:1a
    1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
    […]
    3. Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is.
    […]
    5. Indien het bestuursorgaan instemt met het verzoek zendt het het bezwaarschrift, onder vermelding van de datum van ontvangst, onverwijld door aan de bevoegde rechter.
    […]
    Artikel 8:72
    […]
    3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
    a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
    […]
    Bekendmakingswet
    Artikel 5
    De bekendmaking van de volgende besluiten geschiedt door plaatsing in de Staatscourant:
    a. bij ministeriële regeling vastgestelde algemeen verbindende voorschriften;
    b. de overige vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, voor zover deze niet in het Staatsblad geplaatst dienen te worden;
    c. algemeen verbindende voorschriften, vastgesteld door bestuursorganen van andere openbare lichamen dan genoemd in artikel 2, eerste tot en met vijfde lid;
    d. algemeen verbindende voorschriften, vastgesteld door bestuursorganen die niet behoren tot een openbaar lichaam;
    e. beleidsregels, vastgesteld vanwege het Rijk of door de in de onderdelen c en d bedoelde bestuursorganen; en
    f. overige besluiten, vastgesteld vanwege het Rijk of door de in onderdeel c of d bedoelde bestuursorganen, die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht.