ECLI:NL:RVS:2017:1089, Raad van State, 19-04-2017, 201603003/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2015 heeft het college geweigerd aan FS Vastgoed omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan teneinde een zelfstandige woning te realiseren op de zolderverdieping van het pand op het perceel aan de Van Mierrisstraat 1 te Tilburg (hierna onderscheidenlijk: het pand en het perceel).

201603003/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    FS Vastgoed I B.V., gevestigd te Sint-Michielsgestel (hierna: FS Vastgoed),
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 maart 2016 in zaak nr. 15/5823 in het geding tussen:
    
    FS Vastgoed
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juli 2015 heeft het college geweigerd aan FS Vastgoed omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan teneinde een zelfstandige woning te realiseren op de zolderverdieping van het pand op het perceel aan de Van Mierrisstraat 1 te Tilburg (hierna onderscheidenlijk: het pand en het perceel).
    
    Bij uitspraak van 4 maart 2016 heeft de rechtbank het door FS Vastgoed daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft FS Vastgoed hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2017, waar FS Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, rechtsbijstandverlener te Baarle-Nassau, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P.F. Warnier, zijn verschenen. Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    FS Vastgoed is eigenaar van het pand. Het pand is gesplitst in drie gestapelde zelfstandige woningen. De eerste en tweede woning bevinden zich op de begane grond en op de eerste verdieping. De derde woning (hierna: de zolderwoning) bevindt zich deels op de eerste verdieping en deels op de zolder. Vast staat dat het gebruik van het pand voor gestapelde bewoning in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Groeseind 2007" (hierna: het bestemmingsplan) op het perceel rustende bestemming "Wonen", omdat op de als zodanig bestemde gronden geen gestapelde woningen zijn toegestaan.
    
        In een handhavingsprocedure is komen vast te staan dat het gebruik van de tweede woning als zelfstandige woning valt onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Volgens het college valt het gebruik van de zolderwoning als zelfstandige woning daar niet onder. Het college is niet bereid om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    
    De rechtbankuitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de zolderwoning als zelfstandige woning niet valt onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor dat gebruik alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning kan worden verleend, zodat geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat FS Vastgoed er niet gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat haar de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend en dat het college deze in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    Het hoger beroep
    
    3.    FS Vastgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de zolderwoning als zelfstandige woning niet valt onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan.
    
    3.1.    Artikel 31.3 van de planvoorschriften luidt: "Het gebruik van de gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan - behoudens in dit artikellid - bepaalde en bestaat op het tijdstip, waarop het plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, mag worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot. Dit is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het tot bedoeld tijdstip ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat tot op drie maanden voor dat tijdstip niet bestond."
    
        Het voorgaande bestemmingsplan "Groeseind" stond maximaal twee woningen boven elkaar toe.
    
    3.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de zolderwoning als zelfstandige woning niet valt onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan, nu dat gebruik ook onder het voorgaande bestemmingsplan niet was toegestaan. De zolderwoning is immers de derde gestapelde woning in het pand, terwijl volgens het voorgaande bestemmingsplan maximaal twee gestapelde woningen waren toegestaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    FS Vastgoed betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het gebruik van de zolderwoning als zelfstandige woning alleen met toepassing van 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning kan worden verleend. Volgens FS Vastgoed is het college bevoegd om voor dat gebruik met toepassing van het bepaalde onder 1° van dat artikel omgevingsvergunning te verlenen, nu in artikel 14, lid 14.3, van de planvoorschriften een vrijstellingsbevoegdheid is opgenomen ten behoeve van gestapelde woningen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat artikel 14, lid 14.3, van de planvoorschriften een wijzigingsbevoegdheid inhoudt, aldus FS Vastgoed. FS Vastgoed verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar artikel 5, lid 5.3, onder 4, van de planvoorschriften.
    
    4.1.    Artikel  14, lid 14.1, onder 1.1, van de planvoorschriften luidt: "Functies: de gebieden die op de plankaart zijn aangegeven als "W" zijn bestemd voor de navolgende functie zoals nader omschreven in artikel 7:
    
    wonen, met dien verstande dat:
    
    - sprake is van een grondgebonden woning;
    
    - […]."
    
        Artikel 14, lid 14.3, heeft als opschrift "Wijzigingsbevoegdheid gestapelde woningen". Dit artikel luidt:
    
        "Het college kan met in achtneming van de procedurevoorschriften in artikel 30.2 vrijstelling verlenen van het bepaalde in artikel 14.1.1.1 ten behoeve van gestapelde woningen. Het verlenen van vrijstelling is mogelijk na afweging van de specifieke locale situatie waarbij de volgende aspecten in ogenschouw moeten worden genomen:
    
    -     stedenbouwkundig beeld/inpassing ten opzichte van de directe omgeving;
    
    -     verkeersaantrekkende werking in relatie tot voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein waarbij parkeren onder het gebouw onder het maaiveldniveau moet plaats vinden:
    
    -     verkeersveiligheid;
    
    -     toetsing aan het woonbouwbeleid (Woonvisie, februari 2002), en mits ontheffing is verkregen voor wat betreft hogere grenswaarde Wet Geluidhinder (zie ook artikel 8, sub 8.5.2)."
    
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de planwetgever in het bestemmingsplan de volgende plansystematiek heeft gehanteerd. In artikel 30, leden 30.1, en 30.2, van de planvoorschriften staan onderscheidenlijk de procedurevoorschriften voor een vrijstelling en een wijziging van het bestemmingsplan. Wanneer in het opschrift van een artikel melding is gemaakt van een vrijstellingsbevoegdheid, dan is in de tekst het begrip vrijstelling gebruikt en is in de tekst verwezen naar artikel 30, lid 30.1. Wanneer in het opschrift van een artikel melding is gemaakt van een wijzigingsbevoegdheid, dan is in de tekst aangegeven dat de bestemming kan worden gewijzigd en is verwezen naar artikel 30, lid 30.2. Alleen in artikel 14, lid 14.3, van de planvoorschriften is deze systematiek niet consequent doorgevoerd, nu in het opschrift melding is gemaakt van een wijzigingsbevoegdheid en in de tekst is verwezen naar artikel 30, lid 30.2, terwijl in de tekst het begrip vrijstelling is gebruikt.
    
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat, nu in de tekst van artikel 14, lid 14.3, van de planvoorschriften niet is verwezen naar de procedurevoorschriften van artikel 30, lid 30.1, maar naar de procedurevoorschriften van artikel 30, lid 30.2, de planwetgever heeft beoogd in dit artikel een wijzigingsbevoegdheid op te nemen. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat artikel 10, lid 10.8, van de planvoorschriften ook een wijzigingsbevoegdheid bevat. Deze ziet op het wijzigen van gronden met de bestemming "Gemengde doeleinden" ten behoeve van gestapelde woonbebouwing. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat er ten behoeve van de bestemming "Gemengde doeleinden" een ander regime zou moeten gelden dan ten behoeve van de bestemming "Wonen", te minder daar de in artikel 10, lid 10.8, en artikel 14, lid 14.3, opgenomen beoordelingscriteria tekstueel en inhoudelijk gelijk zijn.
    
        De verwijzing door FS Vastgoed naar artikel 5, lid 5.3, onder 4, van de planvoorschriften waarin een vrijstellingsbevoegdheid is opgenomen, rechtvaardigt niet de conclusie dat een wijzigingsbevoegdheid alleen aan de orde kan zijn als de bestemming wordt gewijzigd. Ook overigens bestaan daarvoor geen aanknopingspunten. In de omstandigheid dat bij het toestaan van gestapelde woningen de bestemming "Wonen" niet wijzigt, ziet de Afdeling daarom geen aanwijzing voor het oordeel dat artikel 14, lid 14.3, van de planvoorschriften een vrijstellingsbevoegdheid bevat.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    FS Vastgoed betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering om haar een omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Daartoe voert zij aan dat het college heeft toegezegd dat het gebruik van de zolderwoning als zelfstandige woning valt onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan en dat zij daaraan de verwachting heeft mogen ontlenen dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend. De rechtbank heeft, door te overwegen dat het college niet zorgvuldig heeft gecommuniceerd, zodat onduidelijkheid kon blijven bestaan over wat onder het overgangsrecht viel en wat werd gedoogd, niet onderkend dat het college niet slechts onzorgvuldig heeft gecommuniceerd. FS Vastgoed verwijst daarbij naar de besluiten en brieven van het college van 15 maart 2012, 23 januari 2013 en 6 mei 2013. Voorts verwijst zij in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank van 9 september 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:6477.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2445, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    5.2.    Bij besluit van 15 maart 2012 heeft het college FS Vastgoed gelast om de strijdigheid met artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo op te heffen door de eerste verdieping en de zolder van het pand in overeenstemming te brengen met de op 13 augustus 1935 verleende bouwvergunning.    
    
        Bij brief van 23 januari 2013 heeft het college FS Vastgoed medegedeeld dat de opbouw en het dakterras inmiddels zo lang aanwezig en bekend zijn dat daartegen niet handhavend zal worden opgetreden en dat het gebruik van het pand als twee woningen, de begane grond en de eerste verdieping als een woning en de tweede verdieping als een tweede woning, onder het overgangsrecht valt.
    
        Bij brief van 6 mei 2013 heeft het college FS Vastgoed medegedeeld dat, nu in de brief van 23 januari 2013 is vermeld dat de zelfstandige woningen onder het overgangsrecht vallen, een einde is gekomen aan de handhavingsprocedure.
    
        In de uitspraak van 9 september 2014 heeft de rechtbank het beroep van FS Vastgoed tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar tegen een brief van het college van 9 juli 2013 ongegrond verklaard. In deze brief heeft het college vermeld dat FS Vastgoed heeft verzocht om de tekening van de zolderverdieping, de derde woning, te stempelen, zodat geen onduidelijkheid kan bestaan dat ook ten aanzien van deze woning niet gehandhaafd wordt, maar dat het stempelen van de tekening niet de juiste weg is. Het college is echter bereid niet handhavend op te treden ten aanzien van deze woning zolang FS Vastgoed eigenaar is van het pand, aldus deze brief. Volgens de rechtbank is deze brief niet gericht op rechtsgevolg, nu het college zich daarin uitsluitend op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de derde verdieping onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt.
    
    5.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college aan FS Vastgoed niet een concrete, ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat het gebruik van de zolderwoning als zelfstandige woning valt onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Anders dan de rechtbank in de uitspraak van 9 september 2014 heeft overwogen, bevat de brief van 9 juli 2013 geen dergelijke toezegging, maar uitsluitend een toezegging van het college dat het niet handhavend zal optreden ten aanzien van de zolderwoning zolang FS Vastgoed eigenaar is van het pand. Evenmin bevatten het besluit van 15 maart 2012 en de brief van 6 mei 2013 de door FS Vastgoed bedoelde toezegging. FS Vastgoed kon aan deze stukken daarom geen rechtens te honoreren verwachting ontlenen dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    FS Vastgoed betoogt ten slotte de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren haar omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte niet in aanmerking heeft genomen dat zij in de veronderstelling verkeerde dat het gebruik van de zolderwoning werd beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Voorts heeft de rechtbank, door haar te verwijten dat zij geen ruimtelijke onderbouwing heeft overgelegd, niet onderkend dat het college haar daarom niet heeft verzocht, aldus FS Vastgoed.
    
    6.1.    Het college heeft aan zijn weigeringsbesluit ten grondslag gelegd dat op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan in het pand reeds twee woningen boven elkaar zijn toegestaan en dat het niet wenselijk is om aan verdere splitsing van het pand mee te werken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit standpunt van het college niet onredelijk is en dat het college de gevraagde omgevingsvergunning daarom in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De omstandigheid dat FS Vastgoed in de veronderstelling verkeerde dat het gebruik van de zolderwoning als zelfstandige woning viel onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht maakt niet dat het college aan haar belang bij het verlenen van een omgevingsvergunning doorslaggevend gewicht had behoren toe te kennen. Dat de rechtbank, als gesteld door FS Vastgoed, ten onrechte in aanmerking heeft genomen dat zij geen ruimtelijke onderbouwing heeft overgelegd, kan haar niet baten, nu het college haar omgevingsvergunningaanvraag niet vanwege het ontbreken daarvan heeft afgewezen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van Buuren    w.g. Graaff-Haasnoot
    Voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2017
    
    531-757.