ECLI:NL:RVS:2024:5250, Raad van State, 18-12-2024, 202203466/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Teylingen, na een verzoek van [appellant] daartoe, documenten geheel of gedeeltelijk openbaargemaakt. Op 6 november 2019 heeft [appellant] het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie, waaronder in ieder geval e-mails briefwisselingen en gespreksverslagen, over het Ondernemersfonds Teylingen tussen: - voormalig Wethouder Brekelmans en Steenbergen Advocaten over het OFT en de Teylinger Ondernemers Vereniging; - leden van het college, het OFT en de TOV tot op heden; - leden van het college onderling over het OFT en de TOV; - het college en de raad van Teylingen over de TOV en het OFT; - voormalig Wethouder Brekelmans, de TOV en het OFT. Met het besluit van 17 juli 2020 heeft de burgemeester een aantal documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt.

202203466/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 mei 2022 in zaak nr. 21/236 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2020 heeft het college, na een verzoek van [appellant] daartoe, documenten geheel of gedeeltelijk openbaargemaakt.
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft stukken ingediend en verzocht om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). [appellant] is gevraagd om toestemming om ook op grondslag van de geheim te houden stukken uitspraak te doen. [appellant] heeft die toestemming verleend. De Afdeling heeft kennisgenomen van de stukken.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 november 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door ing. F.G. Wulp, bijgestaan door mr. A.M. van de Laar, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 6 november 2019 heeft [appellant] het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie, waaronder in ieder geval e-mails briefwisselingen en gespreksverslagen, over het Ondernemersfonds Teylingen (hierna: OFT) tussen:
    - voormalig Wethouder Brekelmans en Steenbergen Advocaten over het OFT en de Teylinger Ondernemers Vereniging (hierna: TOV);
    - leden van het college, het OFT en de TOV tot op heden;
    - leden van het college onderling over het OFT en de TOV;
    - het college en de raad van Teylingen over de TOV en het OFT;
    - voormalig Wethouder Brekelmans, de TOV en het OFT.
    3.       Met het besluit van 17 juli 2020 heeft de burgemeester een aantal documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. Volgens de burgemeester kunnen op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob niet alle delen van de correspondentie openbaar worden gemaakt, omdat het belang van openbaarheid van de documenten niet opweegt tegen het belang van de eerbieding van de persoonlijke levenssfeer. Ook kunnen delen niet openbaar worden gemaakt, omdat de gevraagde informatie persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Met het besluit van 15 december 2020 heeft de burgemeester het voornoemde besluit in stand gelaten en daaraan een inventarislijst toegevoegd.
    Rechtbankuitspraak
    4.       De rechtbank heeft de mededeling van het college dat het niet over meer stukken beschikt geloofwaardig geacht en geoordeeld dat [appellant] geen feiten of omstandigheden heeft aangevoerd die aannemelijk maken dat het college wel over meer stukken moet beschikken.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college op goede gronden delen van de documenten niet openbaar heeft gemaakt, omdat het belang van openbaarheid daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen. Volgens de rechtbank heeft het college daarom namen en overige persoonsgegevens van personen die niet wegens hun functie in de openbaarheid onleesbaar mogen maken. Dit geldt ook voor de privéadressen van personen die wel wegens hun functie in de openbaarheid treden, aldus de rechtbank.
    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college redelijkerwijs heeft kunnen weigeren om de in de documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar te maken, omdat uit de context daarvan kan worden afgeleid van wie deze afkomstig zijn.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college over meer stukken moet beschikken. Hij heeft daartoe namelijk nog een document naar de rechtbank gezonden, dat de rechtbank ten onrechte niet heeft meegenomen in haar beoordeling. Daarnaast blijkt uit het convenant tussen het college en het OFT dat het OFT verslagen uit zou brengen. Als die afspraak is gemaakt, moet het college beschikken over die verslagen, aldus [appellant].
    5.1.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op goede gronden delen van de documenten niet openbaar heeft gemaakt, omdat het belang van openbaarheid daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen. Volgens [appellant] is de correspondentie tussen een wethouder en een lid van de raad ten onrechte geanonimiseerd.
    5.2.    [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht de in de documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar heeft gemaakt. Het college mag artikel 11 van de Wob niet gebruiken om informatie niet openbaar te maken omdat dit een ongunstig licht zou werpen op het gevoerde beleid. Dit geldt temeer, omdat het OFT volgens [appellant] kan worden gezien als een bestuursorgaan. Het belang van openbaarheid moet zwaarder wegen dan het belang van het college om persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar te maken, aldus [appellant].
    Beoordeling
    6.       De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college overgelegde vertrouwelijke documenten.
    - Zijn er meer documenten?
    7.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 31 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3091)), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust.
    Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de Afdeling niet ongeloofwaardig voorkomt, wordt betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht.
    7.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het uitgebreid heeft gezocht en dat er niet meer documenten zijn. Het college heeft over zijn zoekslag eerder in de procedure de mededeling gedaan dat is gezocht op zoektermen als ‘bestuursleden, ‘OFT’, ‘TOV’ en ‘VOT’. Tijdens de zitting van de Afdeling heeft het college zijn zoekslag desgevraagd nader toegelicht. Volgens het college is de zoekslag gericht op alle vragen die [appellant] in zijn verzoek heeft gesteld. Daarnaast is nog aan wethouders, raadsleden en betrokken ambtenaren persoonlijk gevraagd of er op aanvullende termen meer gevonden kon worden, om zeker te zijn dat niets werd gemist. Volgens het college zijn toen geen andere stukken aangetroffen, dan de stukken die op de inventarislijst staan. De Afdeling acht dit niet ongeloofwaardig. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om te oordelen dat dit anders is. [appellant] stelt namelijk dat uit een document dat hij naar de rechtbank heeft gestuurd, blijkt dat er meer stukken moeten zijn, maar de Afdeling heeft op basis van zijn hogerberoepschrift en het dossier niet kunnen vaststellen welk document hij bedoelt. Ook heeft [appellant] dit tijdens de zitting van de Afdeling niet kunnen verduidelijken. Wat betreft de omstandigheid dat, zoals [appellant] stelt, in het convenant tussen het college en het OFT staat dat het OFT verslagen zou maken, betekent dat niet dat daarmee aannemelijk is dat die verslagen daadwerkelijk zijn gemaakt en dat deze zich onder het college bevinden. Ter zitting is besproken dat het OFT zich niet altijd aan gemaakte afspraken hield. [appellant] heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het college feitelijk over meer documenten beschikt dan waarover het een besluit heeft genomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Mocht het college de informatie alleen gedeeltelijk openbaar maken?
    - Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
    8.       Voor de beantwoording van de vraag of het college openbaarmaking van de informatie gedeeltelijk heeft mogen weigeren, toetst de Afdeling eerst of het belang als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob aanwezig is en daarna of het college die belangen zwaarder heeft mogen laten wegen dan het algemene belang van openbaarmaking.
    8.1.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer hier speelt. In de documenten staan namelijk namen, adressen en e-mailadressen van personen. Openbaarmaking van die gegevens zou een inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van die personen.
    8.2.    Ook heeft het college dit belang zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. De gevraagde informatie bevat namen en (e-mail)adresgegevens van personen (ambtenaren en andere betrokkenen) die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden. Die gegevens heeft het college niet openbaar gemaakt. Voor zover in de documenten namen van raadsleden zijn vermeld, heeft het college die wel openbaar gemaakt. Raadsleden treden namelijk vanwege hun publieke functie in de openbaarheid, waardoor zij slechts in beperkte mate een beroep kunnen doen op het belang van de persoonlijke levenssfeer. Voor de privé
    (e-mail)adressen van de betreffende raadsleden heeft het college een andere afweging gemaakt. Openbaarmaking van deze privéadressen heeft het college mogen weigeren, omdat het college het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in dat geval zwaarder mocht laten wegen dan het belang van openbaarmaking. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    - Persoonlijke beleidsopvattingen
    8.3.    De documenten waarvoor het college een beroep heeft gedaan op artikel 11 van de Wob zijn genummerd: 35, 54, 55, 149, 151, 153, 154, 155, 156, 160, 162, 163, 164, 166 en 167. Al deze documenten zijn bedoeld voor intern beraad, omdat het gaat om onderlinge e-mails van een wethouder, raadslid of ambtenaar. Ook heeft het college terecht de in die documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar gemaakt. Als sprake is van documenten bestemd voor intern beraad wordt namelijk geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    8.4.    Het tweede lid van artikel 11 van de Wob bevat een uitzonderingsmogelijkheid op die regel. Die uitzondering houdt in dat het college met het oog op een goede en democratische bestuursvoering de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen toch openbaar kan maken, in niet tot personen herleidbare vorm. De informatie kan openbaar in tot personen herleidbare vorm als degene die de opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd. Echter, het college heeft er in dit geval van mogen afzien om gebruik te maken van deze bevoegdheid. De persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen in e-mails, zodat uit de context kan worden opgemaakt van wie ze afkomstig zijn. Openbaarmaking daarvan zou dan afbreuk doen aan het uitgangspunt dat binnen een bestuursorgaan vrijelijk van gedachten moet kunnen worden gewisseld, zonder dat betrokkenen daarop naderhand kunnen worden aangesproken. Wat [appellant] heeft aangevoerd over het OFT dat kan worden gezien als een buitenwettelijk bestuursorgaan, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Dit betekent dat het college op goede gronden heeft geweigerd om delen van de informatie die onder het verzoek vallen openbaar te maken.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
    735-1072
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 10
    2.       Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    e.       de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    […]
    Artikel 11
    1.       In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    2.       Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    […]