ECLI:NL:RVS:2024:5099, Raad van State, 11-12-2024, 202302221/1/R4 en 202302222/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht hogere waarden op grond van de Wet geluidhinder vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Lombokplein Lombok". Het doel van het bestemmingsplan is de herstructurering en herinrichting van de Graadt van Roggenweg en het Westplein, het doortrekken van de Leidse Rijn, de aanleg van meer groen, de aanleg van drie nieuwe bruggen en het toevoegen van drie nieuwe bouwblokken voor maximaal 400 woningen en gemengde functies. Daarnaast maakt dit bestemmingsplan ter hoogte van de HOV-baan bij het hotel van Park Plaza zowel een gelijkvloerse kruising als een ongelijkvloerse kruising mogelijk. Het hotel van Park Plaza staat in het plangebied. De huidige ontsluiting van het hotel zal als gevolg van de voorgenomen herinrichting van het Westplein wijzigen. Voor de nieuwe ontsluiting van het hotel, verslaafdenopvang De Stek en een deel van het Smakkelaarsveld aan de andere zijde van het spoor, maakt het plan drie varianten mogelijk. Naast de gelijkvloerse voorkeursvariant voorziet het plan in twee andere, ongelijkvloerse alternatieve varianten.

202302221/1/R4 en 202302222/1/R4.
    Datum uitspraak: 11 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Utrecht Hotel Holding B.V. en Utrecht Hotel Operator B.V. (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Park Plaza), gevestigd in Amsterdam onderscheidenlijk Utrecht,
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Utrecht,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 november 2022 heeft het college hogere waarden op grond van de Wet geluidhinder vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Lombokplein Lombok".
    Bij besluit van 2 februari 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Lombokplein Lombok" vastgesteld.
    Tegen deze besluiten heeft Park Plaza beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht. Park Plaza en de raad en het college hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
    De raad en het college hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 november 2024, waar Park Plaza, vertegenwoordigd door mr. J.R. Gal, advocaat in Amsterdam, vergezeld door [persoon], en de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, vergezeld door C.A. Verbokkem en C. Mesman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de beroepen tegen de in het procesverloop genoemde besluiten is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van die besluiten bepalend.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan bevat een nieuwe planregeling voor de Graadt van Roggenweg en de gronden aan de noordwestkant van het Stationsgebied van Utrecht.
    Het doel van het bestemmingsplan is de herstructurering en herinrichting van de Graadt van Roggenweg en het Westplein, het doortrekken van de Leidse Rijn, de aanleg van meer groen, de aanleg van drie nieuwe bruggen en het toevoegen van drie nieuwe bouwblokken voor maximaal 400 woningen en gemengde functies. Daarnaast maakt dit bestemmingsplan ter hoogte van de HOV-baan bij het hotel van Park Plaza zowel een gelijkvloerse kruising als een ongelijkvloerse kruising mogelijk.
    3.       Het hotel van Park Plaza staat in het plangebied. De huidige ontsluiting van het hotel zal als gevolg van de voorgenomen herinrichting van het Westplein wijzigen. Voor de nieuwe ontsluiting van het hotel, verslaafdenopvang De Stek en een deel van het Smakkelaarsveld aan de andere zijde van het spoor, maakt het plan drie varianten mogelijk. Naast de gelijkvloerse voorkeursvariant voorziet het plan in twee andere, ongelijkvloerse alternatieve varianten. Volgens Park Plaza mocht het plan alleen voorzien in de voorkeursvariant, omdat bij de alternatieve varianten sprake zal zijn van doorgaand verkeer aan de voorzijde van het hotel, wat de exploitatie van het hotel nadelig beïnvloedt.
    De beroepsgronden
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De nieuwe ontsluiting van Park Plaza
    5.       Park Plaza betoogt dat de twee alternatieve varianten leiden tot een negatief effect op de uitstraling van het hotel, omdat bij deze alternatieve varianten sprake zal zijn van doorgaand verkeer op korte afstand van de voorzijde van het hotel. Zij wijst hierbij op de nadelige gevolgen voor het hotel op het gebied van geur, trillingen, geluid, fijnstof en het zicht vanuit het hotel. Deze gevolgen van de alternatieve varianten zijn onvoldoende onderzocht, zodat haar belangen onvoldoende in de afweging zijn betrokken. Bij de alternatieve varianten zal het hotel nog meer omsloten worden door infrastructuur dan het in de huidige situatie al wordt. Bij realisatie van de voorkeursvariant, blijven de gronden waarop de alternatieve varianten zijn voorzien beschikbaar voor een groene invulling. Daarom zou het plan alleen de voorkeursvariant mogelijk mogen maken. Volgens Park Plaza is het mogelijk maken van drie varianten ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Ten slotte zijn andere alternatieven, waarbij Smakkelaarsveld en De Stek op andere wijze worden ontsloten, onvoldoende onderzocht.
    In reactie op het deskundigenbericht benadrukt Park Plaza dat de daarin beschreven reductie van de afstand van de omliggende infrastructuur tot het hotel van ongeveer 45 tot ongeveer 30 meter in het westen en van ongeveer 11 meter tot ongeveer 4 meter in het noorden drastisch is. Op de kortste afstand is het restaurant van het hotel gevestigd. Ook is de STAB voorbij gegaan aan de zichtbaarheid van het hotel vanaf de weg. Daarnaast had niet alleen een vergelijking moeten worden gemaakt met de bestaande feitelijke situatie, maar ook met de oorspronkelijke situatie zonder HOV-baan. Park Plaza wijst op de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4796, onder 12.5, over het vorige bestemmingsplan "Van Sijpesteijnkade, Westflank Noord-HOV, Stationsgebied" waarin de HOV-baan mogelijk is gemaakt. Als gevolg van de HOV-baan wordt zij nu op weer kortere afstand van het hotel geconfronteerd met nieuwe infrastructuur.
    5.1.    De raad stelt dat voor de realisatie van de voorkeursvariant een indienststellingsvergunning van het college van gedeputeerde staten van Utrecht nodig is op grond van de Wet lokaal spoor, omdat in deze variant sprake is van een gelijkvloerse kruising met een tramverbinding. Daarom zijn er ook twee ongelijkvloerse alternatieve varianten in het plan opgenomen, waarvoor geen indienststellingsvergunning nodig is. De voorkeursvariant heeft evenwel ook de voorkeur van de raad, omdat de alternatieve varianten ten koste gaan van het groen in het nieuw aan te leggen Lombokpark. De nieuwe ontsluiting is uitsluitend bedoeld voor bestemmingsverkeer van en naar Park Plaza Hotel, De Stek, de toekomstige woningen op het Smakkelaarsveld en de toegang van ProRail tot het spoor. Van een doorgaande verbinding is dus geen sprake. Het hotel ligt in een hoogstedelijke omgeving en het totaal aantal motorvoertuigen per etmaal (mvt/etm) over deze ontsluitingsweg is beperkt - ongeveer 253 mvt/etm, waarvan 150 mvt/etm voor het hotel - zodat de ruimtelijke gevolgen voor het hotel aanvaardbaar zijn.
    5.2.    De STAB heeft in het deskundigenbericht vastgesteld dat uit een aanvullende berekening van de gemeente Utrecht blijkt dat het bestemmingsplan zal leiden tot een afname van de geluidbelasting van hotel Park Plaza. Daarnaast blijkt dat de luchtkwaliteit bij hotel Park Plaza voldoet aan de luchtkwaliteitsnormen en de streefwaarden van de gemeente Utrecht. Over geur stelt de STAB vast dat het bestemmingsplan geen nieuwe inrichtingen toevoegt die een relevante geuruitstoot hebben. Verder zal de eventuele geuruitstoot van motorvoertuigen afnemen door de afname van het aantal motorvoertuigen op het Westplein. De STAB stelt verder vast dat geen van de alternatieve ontsluitingen hoeft te leiden tot trillinghinder. Ook stelt de STAB vast dat het verkeer in de alternatieve ontsluitingen op een kortere afstand komt te rijden van het hotel en vanaf de begane grond en de eerste verdieping van hotel beter zichtbaar zal kunnen zijn dan in het voorkeursalternatief. Dit is echter wel afhankelijk van het definitieve ontwerp van de ontsluitingsweg en van de inrichting van het voorterrein van hotel Park Plaza.
    5.3.    Gelet op het deskundigenbericht is vooral nog de vraag aan de orde of de realisatie van één van de alternatieve varianten leidt tot een zodanig negatief effect op de uitstraling - onder meer in termen van zichtbaarheid en representatieve dienstverlening - van het hotel dat dit gevolg onevenredig is in verhouding tot de met de ontsluiting te dienen doelen. Over de gevolgen voor geur, trillingen, geluid en fijnstof concludeert de STAB immers dat deze gevolgen niet aan de orde zijn, voldoen aan de wettelijke normen of verbeteren. Wat Park Plaza heeft aangevoerd geeft geen reden om hieraan te twijfelen. De Afdeling stelt vast dat de uitvoering van een van de alternatieve varianten tot gevolg heeft dat het verkeer op kortere afstand van het hotel komt te rijden. Naar het oordeel van de Afdeling leidt dit voor het zicht en de uitstraling niet tot een zodanige verslechtering dat Park Plaza hierdoor onevenredig wordt benadeeld. Het hotel ligt in een hoogstedelijke omgeving en over de ontsluitingsweg zullen zo’n 253 mvt/etm rijden, waarvan zo’n 150 mv/etm voor het hotel zelf. Voor de uitstraling van het hotel is de bestaande HOV-baan met name bepalend. Weliswaar komt er bij realisatie van een alternatieve variant een weg op kortere afstand van het hotel te liggen, maar in het vorige bestemmingsplan was al een verkeersbestemming aan deze gronden toegekend en daaraan kon dus al niet de gewenste groene inpassing worden ontleend.
    Dat het plan meerdere varianten mogelijk maakt, is niet in strijd met de rechtszekerheid, nu duidelijk is welke varianten mogelijk zijn gemaakt. Haar stelling dat andere alternatieven voor de ontsluiting van het Smakkelaarsveld, De Stek en het hotel onvoldoende zijn onderzocht, heeft Park Plaza verder niet geconcretiseerd. Ten slotte leest de Afdeling in haar door Park Plaza genoemde uitspraak van 1 oktober 2014 niet dat nieuwe ontwikkelingen op kortere afstand van het hotel hoe dan ook niet meer aanvaardbaar zouden zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    De uitvoerbaarheid
    6.       Park Plaza betoogt dat voor de realisatie van het plan haar privaatrechtelijke medewerking nodig is, omdat een deel van de ontwikkeling is voorzien op gronden waarvan zij erfpachter is. Het gaat daarbij om een te vestigen recht van overpad en een grondruil. Hieraan zal zij niet meewerken als één van de twee alternatieve varianten wordt gerealiseerd. In zoverre zijn de alternatieve varianten volgens haar niet uitvoerbaar.
    In reactie op het deskundigenbericht voert Park Plaza aan dat zij zich tegen een opzegging van de erfpacht zal verzetten en deze dus niet binnen afzienbare tijd zal zijn afgerond.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, alleen aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957.
    In dit geval heeft de raad toegelicht dat de eigendomssituatie de uitvoering van het plan niet in de weg staat, omdat de gronden door de gemeente in erfpacht zijn uitgegeven aan Park Plaza. De algemene voorwaarden waaronder het recht van erfpacht is gevestigd, voorzien in de mogelijkheid het erfpachtrecht (deels) te beëindigen in het kader van het algemeen belang. Park Plaza heeft bevestigd dat de algemene voorwaarden deze mogelijkheid bevatten. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen zo duidelijke privaatrechtelijke belemmering is dat verwezenlijking van het plan niet mogelijk is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het beroep gericht tegen de besluiten van 7 november 2022 en 2 februari 2023 is ongegrond.
    8.       De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. De Groot
    voorzitter
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
    745