ECLI:NL:RVS:2023:193, Raad van State, 18-01-2023, 202107433/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 januari 2019 heeft TNO op verzoek van Meldpunt PUR-Slachtoffers een aantal documenten openbaar gemaakt, met uitzondering van de gegevens die gaan over personen. TNO heeft te kennen gegeven met een tweede besluit de rest van het verzoek van Meldpunt PUR-Slachtoffers af te doen. Meldpunt PUR-Slachtoffers heeft TNO verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur informatie openbaar te maken over de onderzoeksopdrachten, financiering, opdrachtgevers, commentaren en conceptrapporten van drie rapporten die TNO in opdracht van Nuon Isolatie B.V. heeft geschreven.

202107433/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Meldpunt PUR-Slachtoffers, statutair gevestigd te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 11 oktober 2021 in zaak nr. 21/527 in het geding tussen:
    Stichting Meldpunt PUR-Slachtoffers
    en
    de raad van bestuur van TNO (hierna: TNO).
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 januari 2019 heeft TNO op verzoek van Meldpunt PUR-Slachtoffers een aantal documenten openbaar gemaakt, met uitzondering van de gegevens die gaan over personen. TNO heeft te kennen gegeven met een tweede besluit de rest van het verzoek van Meldpunt PUR-Slachtoffers af te doen.
    Bij besluit van 18 april 2019 heeft TNO een deel van de aangetroffen documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Van het andere deel van de aangetroffen documenten heeft TNO het verzoek om openbaarmaking daarvan afgewezen omdat die documenten niet over een bestuurlijke aangelegenheid gaan.
    Bij besluit van 7 november 2019 heeft TNO het door Meldpunt PUR-Slachtoffers tegen het besluit van 18 april 2019 gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het bedragen in contractdocumenten betreft. Voor het overige heeft TNO het bezwaar onder verbetering en aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 oktober 2021 heeft de rechtbank het door Meldpunt PUR-Slachtoffers daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Meldpunt PUR-Slachtoffers hoger beroep ingesteld.
    TNO heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Stichting PUR-Slachtoffers heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 7 november 2022 behandeld, waar Meldpunt PUR-Slachtoffers, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. W. Koster, rechtsbijstandsverlener te Apeldoorn, en TNO, vertegenwoordigd door mr. S.D. de Voogd en mr. C.N. van der Sluis, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Meldpunt PUR-Slachtoffers heeft TNO op 18 juni 2018 verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) informatie openbaar te maken. Het gaat om alle informatie over de onderzoeksopdrachten, financiering, opdrachtgevers, commentaren en conceptrapporten van drie rapporten die TNO in opdracht van Nuon Isolatie B.V. heeft geschreven:
    •       TNO-rapport 060-UTP-2013-00250 Emissie van PUR gerelateerde stoffen uit Spray Polyurethaan Foam (SPF) vloerisolatie, gemeten in de tijd, d.d. 10 juli 2013;
    •       TNO-rapport 2013 R 10642 Evaluatie van gezondheidsrisico’s voor bewoners op basis van resultaten van metingen waar SPF-vloerisolatie is aangebracht, d.d. 31 mei 2013;
    •       TNO-rapport 2013 R 11049 Evaluatie van gezondheidsrisico’s voor bewoners op basis van resultaten van metingen in woningen tijdens en direct na aanbrengen van SPF-vloerisolatie, d.d. 21 augustus 2013.
    Meldpunt PUR-slachtoffers heeft haar verzoek bij brief van 10 juli 2018 gepreciseerd en te kennen gegeven welke informatie precies openbaar gemaakt moet worden, waaronder informatie over metingen die zijn verricht.
    Besluitvorming
    2.       Bij besluiten van 7 januari 2019 en 18 april 2019 heeft TNO diverse documenten al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt en openbaarmaking van diverse documenten geweigerd. Het door Meldpunt PUR-slachtoffers gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 april 2019 heeft TNO bij besluit van 7 november 2019 gegrond verklaard voor zover het bedragen in contractdocumenten betreft. TNO heeft die informatie alsnog openbaar gemaakt. Voor het overige heeft TNO het bezwaar onder verbetering en aanvulling van de motivering ongegrond verklaard. Bij het besluit heeft TNO een inventarislijst met documenten 1 tot en met 77 gevoegd. De documenten 68 tot en met 77 zijn - met uitzondering van persoonlijke gegevens of tot personen herleidbare informatie - openbaar gemaakt. TNO heeft openbaarmaking van de documenten 1 tot en met 67 geweigerd omdat die documenten zijn opgesteld in het kader van zuiver wetenschappelijk onderzoek. De documenten gaan volgens TNO daarom niet over een bestuurlijke aangelegenheid, waardoor de Wob niet van toepassing is. Voor zover de Wob wel van toepassing zou zijn, heeft TNO openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het door Meldpunt PUR-slachtoffers ingestelde beroep tegen het besluit van 7 november 2019 ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft TNO de documenten 1 tot en met 67 terecht aangemerkt als informatie die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand is gekomen en niet gaat over het beleid van TNO als bestuursorgaan. TNO hoeft die documenten daarom niet openbaar te maken, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.       Meldpunt PUR-slachtoffers betoogt dat van de documenten 1 tot en met 67 per document beoordeeld moet worden of dat tot stand gekomen is met een zuiver wetenschappelijk oogmerk. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Zij heeft ten onrechte geoordeeld dat als het onderzoek als geheel een zuiver wetenschappelijk karakter heeft, daardoor alle documenten die daar mee samenhangen dat oogmerk ook krijgen. Voor zover de documenten geen zuiver wetenschappelijk oogmerk hebben, heeft TNO die documenten ten onrechte niet openbaar gemaakt met een beroep op de weigeringsgronden uit de Wob, aldus Meldpunt PUR-Slachtoffers.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek tot een bestuursorgaan kan richten om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. In artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob staat dat een bestuurlijke aangelegenheid een aangelegenheid is die betrekking heeft op het beleid van een bestuursorgaan, waaronder ook begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan. De Afdeling heeft eerder overwogen dat het begrip 'bestuurlijke aangelegenheid', gelet op het doel van de Wob, ziet op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie. Onderzoeksgegevens die bij de uitvoering van een wetenschappelijke taak van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen en geen betrekking hebben op de bestuursvoering van het bestuur, betreffen echter geen bestuurlijke aangelegenheid. Zie de uitspraken van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321 en ECLI:NL:RVS:2018:322.
    5.1.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door TNO vertrouwelijk overgelegde documenten en per document bekeken of het om onderzoeksgegevens gaat die bij de uitvoering van de wetenschappelijke taak van TNO louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen.
    5.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat TNO openbaarmaking van de documenten 1 tot en met 67 terecht heeft geweigerd. Het gaat om inhoudelijke e-mailcorrespondentie over het onderzoek en conceptrapporten met inhoudelijke opmerkingen. Die documenten moeten worden aangemerkt als onderzoeksgegevens die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen en gaan niet over de bestuursvoering van het bestuur van TNO. De onderzoeksgegevens zijn ook niet onlosmakelijk verweven met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid, zodat daarin geen grond voor openbaarmaking is gelegen.
    Dat de e-mailberichten en opmerkingen niet alleen afkomstig zijn van medewerkers van TNO, maar ook van externe derden onder wie de opdrachtgever, betekent niet dat daardoor het wetenschappelijke oogmerk verloren gaat en het een bestuurlijke aangelegenheid wordt. Zoals TNO tijdens de zitting heeft toegelicht, kijkt de opdrachtgever mee om in de gaten te houden of gedurende het onderzoek niet van de onderzoeksvraag wordt afgeweken. Uit de door TNO aan de Afdeling overgelegde vertrouwelijke documenten is niet gebleken dat de opdrachtgever anders dan vanuit wetenschappelijk oogpunt opmerkingen heeft gemaakt. Hetzelfde geldt voor de opmerkingen van de andere externe derden.
    Document 46 - een rapport van het Danish Ministry of the Environment - is onderdeel van de onderzoeksgegevens en betreft dus geen bestuurlijke aangelegenheid. Aan de vraag of het document wel of niet openbaar is en of TNO dit rapport openbaar had moeten maken, wordt dus niet toegekomen. Bovendien heeft TNO het document tijdens de zitting bij de Afdeling aan Meldpunt PUR-Slachtoffers overhandigd.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       TNO hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.TH. Drop en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2023