ECLI:NL:RBMNE:2024:7411, Rechtbank Midden-Nederland, 02-12-2024, UTR 24/368
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het vergoeden van frictiekosten bij het beeindigen van een subsidierelatie

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 24/368 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      Raad van Bestuur van de Stichting U Centraal, uit Utrecht, de stichting
    (gemachtigde: mr. J.A.C. Verheyden),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht 
    (gemachtigde: mr. T.B.H. Nguyen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Op 14 november 2022 vraagt de stichting subsidie aan voor Maaltijdservice (het coördineren en bezorgen van maaltijden aan huis) voor het jaar 2023. 
    
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2023 heeft het college aangekondigd dat zij per 12 juli 2023 de bestaande subsidierelatie met de stichting voor de Maaltijdservice zal beëindigen.
    
    
    
      Bij besluit van 7 februari 2023 heeft het college de subsidieaanvraag gedeeltelijk verleend voor zes maanden omdat de subsidierelatie per 12 juli 2023 wordt beëindigd.
    
    
    
      Tegen voorgenoemde besluiten heeft de stichting bezwaar gemaakt. Bij besluit van 1 december 2023 heeft het college het bezwaar tegen de besluiten van 12 januari en 7 februari 2023 ongegrond verklaard, en zich op het standpunt gesteld dat de termijn van 1 jaar sinds de vooraankondiging op 26 juni 2022 en van 6 maanden sinds het besluit van 7 feb 2023 redelijk is en dat er geen aanleiding is om frictiekosten te vergoeden (het bestreden besluit). 
    
    
    
      De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en nog nadere gronden ingediend. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 23 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van de stichting, samen met [A] (lid van de stichting), en [B] (Hoofd financiën van de stichting), en de gemachtigde van het college, samen met [C] en [D] .
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. De rechtbank beoordeelt de beëindiging van de subsidie zonder het vergoeden van de frictiekosten aan de stichting. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van de stichting. 
    
    
      
        Goede procesorde
      
    
    
    2. De stichting en het college hebben ieder op 20 september 2023 nog stukken ingediend. Nu beide partijen op de zitting hebben aangegeven geen bezwaar hebben tegen deze stukken, neemt de rechtbank deze mee in haar beoordeling. De rechtbank wil partijen er wel op wijzen dat het indienen van deze stukken rijkelijk laat is en dat de goede procesorde niet alleen onderling geldt maar ook ten aanzien van de rechtbank, zodat zij op een deugdelijke wijze kennis kan nemen van de stukken.
    
    
      
        Het geschil
      
    
    
    3. Partijen zijn het erover eens dat het college bevoegd is de aan de stichting verleende subsidie te beëindigen, met als reden de beleidswijziging. Verder stelt de rechtbank vast dat de stichting geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de vraag of de redelijke termijn in artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in acht is genomen. Dat is derhalve evenmin in geschil. Onderhavige geschil ziet dan ook uitsluitend op de vraag of er frictiekosten (schade ten gevolge van de beëindiging van een subsidierelatie) aan de stichting vergoed moeten worden door het college in het kader van de beëindiging van de subsidierelatie.
    
    
      
        Het toetsingskader
      
    
    
    4. De stichting voert als eerste aan dat het college niet op de juiste wijze heeft getoetst of er frictiekosten betaald moesten worden. Volgens de stichting had het college 
    - naar de rechtbank begrijpt - moeten toetsen aan de hand van het evenredigheidsbeginsel. De door het college gestelde werking van artikel 4:51 van de Awb is achterhaald door de conclusie van 22 december 2017 over de exceptieve toets van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven en de conclusie van 7 juli 2021 over de evenredigheidstoets van de staatsraden advocaat-generaal Wattel en Widdershoven. Het is dus volgens de stichting niet langer zo dat frictiekosten alleen vergoed moeten worden als de omstandigheden van het geval nopen tot het oordeel dat die kosten redelijkerwijs niet (geheel) voor rekening van de subsidieontvanger kunnen worden gelaten, c.q. sprake is van schade die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico. Daarbij wordt verwezen naar de uitspraak van rechtbank Amsterdam van 24 juli 2012. En daartoe stelt de stichting ook dat niet langer ervan uitgegaan mag worden dat de beëindiging van de subsidierelatie tijdig is aangekondigd indien achteraf blijkt dat de te nemen maatregelen als gevolg van de aankondiging daadwerkelijk toto de beëindiging van de gesubsidieerde werkzaamheden hebben geleid en dat er dan dus geen frictiekosten betaald hoeven worden. 
    5. De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat de subsidieverlener in geval van beëindiging van de subsidierelatie niet zonder meer gehouden is aan de subsidieontvanger frictiekosten te vergoeden. Voor vergoeding daarvan op basis van het égalité-beginsel zal slechts aanleiding bestaan als de omstandigheden van het geval nopen tot het oordeel dat die kosten redelijkerwijs niet (geheel) voor rekening van de subsidieontvanger kunnen worden gelaten. Daarbij speelt onder meer een rol of het aangaan van de verplichtingen, waaruit de kosten voortvloeien, noodzakelijk was voor het uitvoeren van de gesubsidieerde activiteiten. Voor een dergelijke nadeelcompensatie op grond van het zogenaamde égalité-beginsel is plaats, indien de door de stichting gestelde schade als gevolg van de beëindiging van de subsidierelatie zo groot is dat deze buiten het normale maatschappelijke risico valt.
    
    6. De rechtbank ziet in hetgeen eiser naar voren heeft gebracht geen aanknopingspunt dat door de door eiser genoemde conclusies van de staatsraden een wijziging is aangebracht in deze toetsingsmaatstaf voor schadevergoeding op grond van het égalité-beginsel. Op de zitting heeft de stichting ook erkend dat formeel het toetsingskader niet is gewijzigd, maar dat er in de maatschappelijk visie hierop wel wijzigingen hebben plaatsgevonden. Dit betekent dat de grond van de stichting – dat een ander toetsingskader van toepassing is – niet slaagt. 
    
    
      
        De frictiekosten
      
    
    
    7. Verder voert de stichting aan dat de frictiekosten moeten worden betaald omdat er strijd is met het evenredigheidsbeginsel als de subsidierelatie wordt beëindigd zonder dat deze kosten worden vergoed, gelet op alle betrokken omstandigheden. 
    
      Eén van deze omstandigheden is dat de stichting pas als de subsidie over het jaar 2023 aan de hand van de jaarrekening en de onderliggende stukken door het college is vastgesteld en goedgekeurd, weet waar hij aan toe is qua financiën. De stichting kan met het voldoen van de facturen die betrekking hebben op de kosten in verband met beëindiging van de subsidie, daarop niet wachten. De frictiekosten bedragen volgens de stichting € 90.891,- bestaande uit (i) transitievergoedingen voor personeel, (ii) doorlopende huurkosten en (iii) versnelde afschrijvingen voor de in 2019 aangeschafte koelcel. 
      De frictiekosten moeten worden vergoed door het college omdat het college wist dat de stichting geen reserves heeft om deze kosten te dragen. Meerdere malen heeft de stichting bij het college aangegeven dat er geen ruimte is om de frictiekosten te financieren. De reserves die de stichting had, zijn door het college al in december 2022 opgevraagd en door de stichting terugbetaald. Het college had bij het bestreden besluit kunnen aangeven van welke reserves de frictiekosten betaald konden worden maar dat heeft het college nagelaten. 
      Tot slot wijst de stichting – in het kader van de frictiekosten – erop dat het college wél invloed had op de aanstelling van personeel. Op grond van artikel 6, derde lid, onder e van de Algemene Subsidieverordening (ASV) van gemeente Utrecht, in verbinding met de ‘Regels van Utrecht’ is de stichting verplicht om zich aan de betreffende governance codes te houden en dus ook om de CAO Sociaal Werk toe te passen die algemeen verbindend verklaard is. Ook als het college zich niet zou ‘bemoeien’ met de arbeidsvoorwaarden van het personeel van de stichting, schrijft artikel 7:673 van het Burgerlijk Wetboek een transitievergoeding voor. Dat deze vergoeding betaald moest worden door de stichting, was niet te voorzien. 
    
    
    8. De rechtbank overweegt als volgt. Gelet op het toetsingskader onder rechtsoverweging 5, is er slechts ruimte voor vergoeding van frictiekosten als deze kosten niet redelijkerwijs voor rekening van de stichting kunnen komen, c.q. de schade zo groot is dat deze buiten het normale maatschappelijke risico valt. Uit vaste rechtspraak volgt bovendien dat de verplichting voor het college om personele frictiekosten te vergoeden slechts bij (hoge) uitzondering bestaat. Die plicht kan aan de orde zijn indien de subsidieverstrekker invloed heeft gehad op de aanstelling van personeel en in zoverre (mede) verantwoordelijkheid draagt voor de omvang van de wachtgeldverplichtingen.
    
    9. De rechtbank begrijpt, gezien hetgeen ter zitting is besproken, dat de belangrijkste stelling van eiser is dat het niet redelijk is, om in de situatie waarin een organisatie vrijwel volledig draait op verschillende subsidies, het college enerzijds verlangt dat de stichting tot 12 juli 2023 de betreffende werkzaamheden blijft verrichten en anderzijds de frictiekosten niet wil vergoeden. Die frictiekosten hebben namelijk grotendeels betrekking op de periode na 12 juli 2023 omdat het anders niet mogelijk is om de werkzaamheden totdat moment te blijven verrichten. Dit te meer nu de reserves over het jaar 2021 grotendeels zijn teruggevorderd en het deel dat eiseres mocht houden, anders is toebedeeld.
    
    10. Naar het oordeel van de rechtbank treft deze grond geen doel. Enkel en alleen al omdat de stichting haar stellingen in geheel niet heeft onderbouwd. De stichting heeft niet inzichtelijk gemaakt dat de gestelde kosten (transitievergoedingen voor personeel, doorlopende huurkosten en versnelde afschrijvingen voor de in 2019 aangeschafte koelcel) daadwerkelijk kosten zijn die zijn gemaakt in verband met het einde van de subsidie en de afwikkeling daarvan en hoe de gestelde kosten zijn opgebouwd en hoe hoog ze zijn. Het overzicht dat in de bezwaarfase door de stichting is overgelegd, is daartoe onvoldoende. Dit te meer nu ter zitting is gebleken dat de stichting de arbeidsovereenkomsten mogelijk voor/per 12 juli 2023 had kunnen beëindigen, en alsnog heeft beëindigd per 31 juli 2023, en dus niet 4 maanden nadien waar eiseres in haar overzicht wel vanuit was gegaan .  Alleen al om deze reden zijn komen de gestelde kosten niet voor toewijzing in aanmerking. Aan de overige stellingen van de stichting wordt derhalve niet toegekomen. 
    
    
      
        De formele gronden van de stichting
      
    
    
    11. De stichting heeft niet alleen inhoudelijke gronden aangevoerd maar ook meerdere formele gronden. Daarvan zijn er twee op de zitting ingetrokken, namelijk de grond over de ondertekening van het primaire besluit en de grond of de gemachtigde het college mocht vertegenwoordigen. De overige gronden worden hieronder besproken.
    
    12. De stichting voert aan dat de bezwaarprocedure onzorgvuldig is doorlopen omdat zij geen aanvullende bezwaargronden heeft kunnen indienen. Dit komt doordat, ondanks het verzoek in het bezwaarschrift en in de e-mail van 3 mei 2023, de stichting de op de zaak betrekking hebbende stukken pas op 11 mei 2023 heeft gekregen. Dit terwijl de hoorzitting plaatsvond op 17 mei 2023 en de stichting de aanvullende bezwaargronden 10 dagen daarvoor moest indienen. Hoewel in de spreekaantekeningen van de stichting onder meer kort is ingaan op de belangrijkste elementen konden die spreekaantekeningen nooit de plaats innemen van de anders ingediende nadere gronden. Volgens de stichting is daarom haar procespositie geschaad en kan dit niet worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. 
    
    13. De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage. Uit het vierde lid van voorgenoemd artikel volgt dat diegene ook aan afschrift van de stukken kan krijgen. 
    
    14. Het college onderkent de door de stichting gestelde gang van zaken. Echter, alle stukken waren bij de stichting bekend dus is zij volgen het collega hierdoor niet in haar belangen geschaad. Dit is door de stichting niet betwist. De stichting heeft niet deugdelijk onderbouwd gesteld en ook overigens is het niet gebleken dat zij hierdoor is benadeeld. De enkele stelling dat zij door deze gang van zaken niet 10 dagen voor de zitting nadere gronden heeft kunnen indienen, is daarvoor niet voldoende. Weliswaar staat in artikel 7:4, eerste lid van de Awb dat belanghebbenden tot tien dagen voor het horen nadere stukken indienen maar dat betekent niet dat nadere stukken, die na de hoorzitting, maar voor het nemen van het besluit op bezwaar worden overgelegd, niet bij het besluit op het bezwaar kunnen worden betrokken omdat de goede procesorde zich daartegen verzet. Zie de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 3 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1747. Eiser had derhalve ook op een kortere termijn voor de hoorzitting nadere gronden kunnen indienen. Ook heeft zij naar eigen zeggen de belangrijkste punten in de spreekaantekeningen voor de hoorzitting verwerkt. Deze grond slaagt daarom niet.
    
    15. Verder voert de stichting aan dat er geen verslag van de hoorzitting, noch een kopie van haar spreekaantekeningen bij het bestreden besluit was gevoegd.
    
    16. Volgens artikel 7:7 van de Awb moet van het horen een verslag worden gemaakt. De plicht tot schriftelijke verslaglegging kan op verschillende wijzen worden vormgegeven. Voldoende is dat het verslag een zakelijke weergave inhoudt van hetgeen partijen tijdens de hoorzitting hebben verklaard. Ondanks dat er niet in de wet een verplichting is opgenomen op welk moment het verslag aan belanghebbenden dient te worden toegezonden, ligt het voor de hand – gelet op de betekenis van de hoorzitting in het kader van de besluitvorming in de bezwaarfase – om het verslag van de hoorzitting uiterlijk gelijktijdig met het bestreden besluit aan belanghebbenden toe te zenden. Wanneer dit niet gebeurt, kan dit worden aangemerkt als onzorgvuldig handelen door het desbetreffende bestuursorgaan.
    
    17. In dit geval ontbreekt een schriftelijk verslag en ook uit het bestreden besluit blijkt niet duidelijk wat er op de hoorzitting is besproken. Er is slechts gerefereerd aan de bezwaargronden van de stichting. Het bestreden besluit is dus genomen in strijd met artikel 7:7 van de Awb. Ondanks het voorgaande geschetste kader, is er geen sprake van dusdanig onzorgvuldig handelen door het college dat dit moet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het is namelijk niet gebleken dat de stichting hierdoor in haar (proces)belang(en) is geschaad. Zij heeft niet duidelijk gemaakt waarom het ontbreken van een verslag van de hoorzitting haar heeft benadeeld. De rechtbank ziet dan ook aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van de Awb. 
    
    18. Tot slot voert de stichting aan dat de voorbereiding van het primaire besluit onzorgvuldig is geweest waardoor ook het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Volgens de stichting is er weliswaar veel gecommuniceerd tussen partijen over de maaltijdbezorging en de beëindiging daarvan maar niet over de consequenties en de gevolgen van het besluit tot beëindiging van de subsidierelatie. Dat moest nog gebeuren zoals ook blijkt uit het besluit van 7 februari 2023, waarbij het college de subsidieaanvraag gedeeltelijk heeft verleend. Hierbij verwijst de stichting ook naar een uitspraak van rechtbank Amsterdam.
    
    19. Ook deze grond slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Uit het dossier blijkt dat er meerdere contactmomenten zijn geweest tussen partijen, zoals bijvoorbeeld de e-mails van 13 en 15 oktober en 15 december 2020. Ook zijn er in april 2022 gesprekken geweest tussen de stichting met betrekking tot de mogelijke overgang en de consequenties indien wordt gekozen voor een andere dienstverlening. Wanneer het volgens de stichting tijdens de contactmomenten niet voldoende is gegaan over de consequenties van de beëindiging van de subsidie, had het op haar weg gelegen om de specifieke gevolgen voor haar in te brengen. Dit te meer nu ter zitting is besproken dat de stichting voor ongeveer 99% wordt gefinancierd vanuit subsidies voor diverse activiteiten, in totaal ongeveer 10 miljoen. Ook is besproken dat de stichting niet onbekend is met het beëindigen van subsidies omdat dit vaker voorkomt. Hierdoor is de stichting bekend met de problematiek van het eindigen van een subsidie en de mogelijke gevolgen daarvan. Daarbij komt verder dat er eind 2020 een gesprek heeft plaatsgevonden over het terugvorderen van de subsidiereserve over het jaar 2021. Daar is besproken dat de stichting een deel van deze reserve mocht houden om aan ander doel te besteden. De stichting had de financiële consequenties daar ook kunnen inbrengen nu uit het dossier blijkt dat het duidelijk was dat deze eraan kwamen. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat het college geen frictiekosten aan de stichting hoeft te vergoeden. Door het in rechtsoverweging 17 geconstateerde gebrek, moet het college wel het griffierecht en de proceskosten vergoeden. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt de stichting een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De stichting heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.998,-. 
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 371,- te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van de stichting tot een bedrag van € 2.998,-.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 december 2024.
    
    
    
    
      
        De rechter is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen	
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Artikel 4:51 van de Awb.
  
  
     Conclusie van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557 van Staatsraad Advocaat-Generaal Mr. R.J.G.M. Widdershoven
  
  
     Conclusie aan de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468.
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2012:BX2448.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9276. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3633.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2490.
  
  
     Uitspraak van rechtbank Amsterdam van 24 juli 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BX2448.