ECLI:NL:RBOVE:2024:5159, Rechtbank Overijssel, 07-10-2024, ak_23_2101
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep i.v.m. toekenning coulancevergoeding i.vm. werkzaamheden aan kanaal Almelo-De Haandrik; rechtbank verklaart zich onbevoegd. De beslissing tot toekenning van een coulancevergoeding is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het besluit is een nieuw primair besluit, waartegen de mogelijkheid van bezwaar openstaat.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 23/2101 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    gemachtigde: mr. C.R. van Stokkum,
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder.
    
    
  
  
    Aanleiding en procesverloop
    
    
      1.1
      Eiser woont aan de [adres] . Op 2 juni 2020 heeft hij bij verweerder melding gedaan van schade die in december 2019/januari 2020 is ontstaan aan zijn woning. Eiser is van mening dat deze schade het gevolg is van werkzaamheden die in opdracht van de provincie Overijssel zijn uitgevoerd aan het kanaal Almelo-De Haandrik (het kanaal).
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 17 juli 2020 heeft verweerder eisers schadeclaim afgewezen, omdat het volgens verweerder niet aannemelijk is dat de werkzaamheden die in 2019/2020 zijn uitgevoerd schade aan eisers woning hebben veroorzaakt. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat hij de door eiser gemelde schade wel in beeld houdt, omdat de provincie tussen 2011 en 2017 ook werkzaamheden heeft laten uitvoeren aan het kanaal en verweerder daarna, sinds 2018, een behoorlijk aantal schademeldingen van bewoners langs het kanaal heeft ontvangen. Naar aanleiding van deze meldingen heeft verweerder op 3 november 2020 de Regeling aanpak schades kanaal Almelo-De Haandrik (de Schaderegeling) vastgesteld. 
      
    
    
      1.3
      
        Bij besluit van 11 oktober 2021 heeft verweerder op basis van de Schaderegeling aan eiser een zogenaamde coulancevergoeding toegekend van € 2.222,77, vermeerderd met de wettelijke rente. Daarbij heeft verweerder onder meer aangegeven dat Deltares verdiepend onderzoek heeft uitgevoerd en dat dat heeft geleid tot nieuwe inzichten over het ontstaan van schade door de werkzaamheden aan het kanaal en over duurzaam herstel van die schade. Daarom is besloten om de Schaderegeling aan te passen. In het besluit van 
        11 oktober 2021 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat, als die aanpassing van de Schaderegeling gevolgen voor hem heeft, dat besluit wordt herzien.   
      
      
    
    
      1.4
      Bij besluit van 25 november 2021 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de gewijzigde Schaderegeling geen gevolgen voor hem heeft en dat het besluit van 11 oktober 2021 daarom niet wordt herzien. Ook heeft verweerder in dit besluit bepaald dat eiser niet in aanmerking komt voor een funderingsonderzoek of voor een subsidie voor funderingsverbetering. 
      
    
    
      1.5
      Tegen het besluit van 25 november 2021 heeft eiser op 4 januari 2022 bezwaar gemaakt.  
      
    
    
      1.6
      Bij besluit van 9 augustus 2023 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de toegekende coulancevergoeding gehandhaafd. 
      
    
    
      1.7
      Daarna heeft eiser een rapport van ir. [naam] ( [naam] ), werkzaam bij Socotec, met dagtekening 30 augustus 2023, bij verweerder ingediend en gevraagd of dit rapport verweerder aanleiding geeft om terug te komen van het besluit op bezwaar van 9 augustus 2023. 
      
    
    
      1.8
      Bij besluit van 12 september 2023 heeft verweerder eiser meegedeeld dat het rapport van [naam] geen aanleiding geeft om het besluit van 9 augustus 2023 te herzien. 
      
    
    
      1.9
      Tegen het besluit van 12 september 2023 heeft eiser op 13 oktober 2023 beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.10
      Verweerder heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd. 
      
    
    
      1.11
      Zowel eiser als verweerder heeft de rechtbank gevraagd om uitspraak te doen zonder dat een zitting wordt gehouden. De rechtbank heeft daarop met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat een zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Standpunten verweerder
      
    
    
    
      2.1
      Naar aanleiding van zijn schademelding is expertisebureau [bedrijf] (nu: [bedrijf] , hierna te noemen: [bedrijf] ) bij eiser langs geweest om de schade aan zijn woning te beoordelen. Hiervan heeft [bedrijf] op 30 augustus 2021 een rapport opgesteld, waarin de schade aan eisers woning is begroot op € 2.222,77. Op basis van het rapport van [bedrijf] heeft verweerder zich in het besluit van 11 oktober 2021 op het standpunt gesteld dat eisers woning niet in een zogenoemd invloedgebied ligt en dat de schade daaraan niet is veroorzaakt door de werkzaamheden aan het kanaal. Verweerder heeft dan ook geen aansprakelijkheid erkend voor eisers schade en hij komt niet in aanmerking voor schadevergoeding. Wel is sprake van ‘autonome schade’ als bedoeld in de Schaderegeling. Omdat deze schade lager is dan € 5.000,-, heeft verweerder geconcludeerd dat eiser op grond van de Schaderegeling in aanmerking komt voor een coulancevergoeding, in dit geval dus ter hoogte van € 2.222,77, vermeerderd met de wettelijke rente.
      
    
    
      2.2
      Verweerder is van mening dat de toekenning van de coulancevergoeding een civielrechtelijke beslissing is en dat de rechtbank daarom niet bevoegd is om kennis te nemen van het onderhavige beroep. Volgens verweerder levert een besluit dat op grond van de Schaderegeling wordt genomen alleen een voor beroep vatbaar besluit in de zin van de Awb op als het gaat om een beslissing over een (vermeende) aanspraak op subsidie. 	
      
      
      
        
          Standpunten eiser
        
      
      
    
    
      3.1
      Eiser is van mening dat wel sprake is van een appellabel besluit in de zin van de Awb. Volgens eiser kan het indelen van gedupeerden in verschillende categorieën op grond van de Schaderegeling al worden beschouwd als een publiekrechtelijke rechtshandeling als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Verweerder laat namelijk door [bedrijf] onderzoeken uitvoeren en bepaalt vervolgens aan de hand van objectieve criteria in de Schaderegeling in welke categorie een gedupeerde komt te vallen dan wel welke rechten en plichten een gedupeerde heeft. Hiermee is onmiskenbaar sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Daarnaast stelt eiser dat verweerder zijn verzoek om schadevergoeding ambtshalve in behandeling heeft genomen als een verzoek om subsidie en dat de beslissing die daarop is genomen moet worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van de Awb.
      
    
    
      3.2
      Verder voert eiser aan dat het onderliggende onderzoek gebreken vertoont en dat verweerder zijn eigen onderzoeksgegevens onjuist interpreteert. Uit het rapport van [naam] van 30 augustus 2023 blijkt namelijk dat zijn woning wel degelijk in een invloedgebied zit. Volgens eiser heeft verweerder zich ten onrechte gebaseerd op de rapportages van Deltares en [bedrijf] , de vergewisplicht geschonden en ten onrechte aansprakelijkheid afgewezen. 	
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
    
    
      4.1
      Voor een uitgebreidere beschrijving van de aanleiding voor het opstellen van de Schaderegeling en de inhoud van die regeling verwijst de rechtbank naar haar uitspraken van 21 juni 2023.
      
    
    
      4.2
      Voor dit geschil is van belang dat in de Schaderegeling is bepaald dat als volgens verweerder de schade niet door de werkzaamheden aan het kanaal is veroorzaakt, eigenaren eveneens in staat worden gesteld om autonome schade in de zin van de Schaderegeling aan panden (woningen, bedrijfspanden of gemengde panden) te herstellen. Het gaat volgens de definitie van autonome schade in de Schaderegeling om materiële schade aan een pand of andere opstal door ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen. Verweerder verstrekt daarvoor een subsidie. Artikel 1.5 van de Schaderegeling bepaalt dat verweerder, conform het bepaalde in de hoofdstukken 3, 4 en 5, subsidie kan verstrekken voor:
      
        
          herstelkosten van autonome schade aan panden met een omvang van meer dan        € 5.000,-, inclusief BTW;
        
        
          het wegnemen van een onveilige situatie door schade aan andere opstallen;
        
        
          het uitvoeren van een contra-expertise.
        
      
      
      
        Indien de herstelkosten van autonome schade als bedoeld in de Schaderegeling lager zijn dan € 5.000,-, vergoedt de provincie de herstelkosten, zonder erkenning van aansprakelijkheid, in de vorm van een coulancevergoeding. Dit is bepaald in artikel 1.4 van de Schaderegeling. 
      
      
      
        Artikel 3.1, eerste lid, van de Schaderegeling bepaalt dat, indien en voor zover een claimant naar het oordeel van verweerder geen aanspraak heeft op schadevergoeding, noch op een coulancevergoeding, de aansprakelijkstelling wordt gezien als een aanvraag voor een subsidie als bedoeld in artikel 1.5, onder a en/of b.
      
    
    
      4.3
      In de uitspraken van 21 juni 2023 heeft de rechtbank overwogen dat de bestuursrechter bevoegd is om te oordelen over besluiten om wel of geen subsidie te verlenen en dat het aan de burgerlijke rechter is om te oordelen over de vraag of iemand (een claimant) recht heeft op schadevergoeding als gevolg van de werkzaamheden van de provincie. Bij de beantwoording van die vraag zal doorslaggevend zijn of er - civielrechtelijk gezien - een causaal verband bestaat tussen de schade en de werkzaamheden. Datzelfde geldt voor de onderhavige zaak. Als eiser een rechterlijk oordeel wil over de vraag of zijn schade het gevolg is van de werkzaamheden van de provincie, dan moet hij zich daarvoor wenden tot de burgerlijke rechter. Dat de Schaderegeling ook (beleids)regels bevat voor de wijze waarop verweerder schadeclaims behandelt, maakt dit niet anders. Die (beleids)regels hebben niet tot gevolg dat een beslissing op een (privaatrechtelijke) schadeclaim een besluit in de zin van de Awb is, waartegen bij de bestuursrechter beroep kan worden ingesteld. 
      
      
        Bij de beoordeling van dit geschil zal de rechtbank dan ook uitgaan van verweerders conclusie dat eiser geen aanspraak heeft op schadevergoeding. 
      
      
    
    
      4.4
      In dit geval heeft verweerder geconcludeerd dat eiser aanspraak heeft op een coulancevergoeding, omdat de hoogte van zijn ‘autonome schade’ door [bedrijf] is getaxeerd op minder dan € 5.000,- Verder leidt de rechtbank uit de stukken af dat, omdat eiser aanspraak heeft op een coulancevergoeding, verweerder zijn verzoek om schadevergoeding (de schademelding) niet heeft aangemerkt als een aanvraag om subsidie op grond van artikel 1.5 van de Schaderegeling. De vraag is hoe de toekenning van de coulancevergoeding juridisch moet worden geduid. Verweerder stelt dat dit een civielrechtelijke beslissing is. Eiser stelt dat het een publiekrechtelijke beslissing is en dus een besluit in de zin van de Awb. 
      
    
    
      4.5
      De rechtbank is van oordeel dat de coulancevergoeding moet worden aangemerkt als een (vorm van) subsidie en dat de toekenning daarvan een besluit is als bedoeld in de Awb, zodat daartegen de mogelijkheid van bezwaar en beroep openstaat. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. 
      
      
        Artikel 4:21, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. 
      
      
      
        Uit de artikelen 1.4 en 1.5 van de Schaderegeling blijkt dat zowel de coulancevergoeding als de ‘reguliere’ subsidie wordt verleend voor de herstelkosten van autonome schade aan panden. Een coulancevergoeding wordt, net als een ‘reguliere’ subsidie, alleen toegekend als er geen causaal verband is tussen de schade aan een opstal van een claimant en de werkzaamheden aan het kanaal, zonder erkenning van aansprakelijkheid. Dit betekent dat de coulancevergoeding niet het karakter heeft van een civielrechtelijke schadevergoeding en niet als zodanig kan worden aangemerkt.   
      
      
      
        Het verschil tussen de toekenning van een coulancevergoeding en de toekenning van subsidie op grond van artikel 1.5 van de Schaderegeling is dat de coulancevergoeding maximaal € 5.000,- kan bedragen en dat de subsidie minimaal € 5.000,- bedraagt. Daarnaast is in de Schaderegeling expliciet bepaald dat de aansprakelijkstelling (de schademelding) wordt gezien als een aanvraag voor ‘reguliere’ subsidie, als een claimant geen aanspraak heeft op schadevergoeding of op een coulancevergoeding. Voor de coulancevergoeding bevat de Schaderegeling geen dergelijke bepaling. Die wordt kennelijk op basis van ‘alleen’ de schademelding verleend.
      
      
      
        Deze verschillen maken naar het oordeel van de rechtbank niet dat de coulancevergoeding  juridisch gezien een andere figuur is dan de subsidie als bedoeld in artikel 1.5 van de Schaderegeling. Zowel die subsidie als de coulancevergoeding wordt verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (namelijk voor het herstellen van autonome schade die naar het oordeel van verweerder niet is veroorzaakt door werkzaamheden aan het kanaal en waarvoor verweerder (dus) geen aansprakelijkheid erkent). 
      
      
      
        Verder stelt de rechtbank vast dat eiser in zijn aanvullend bezwaarschrift van 28 januari 2022 onder meer de hoogte van het door [bedrijf] vastgestelde schadebedrag heeft bestreden en ter onderbouwing daarvan een offerte van een aannemer heeft overgelegd. Als zou blijken dat eisers autonome schade als bedoeld in de Schaderegeling hoger is dan € 5.000,-, dan heeft hij geen recht meer op een coulancevergoeding, maar op subsidie. Ook hieruit volgt dat de coulancevergoeding en de subsidie als bedoeld in artikel 1.5 van de Schaderegeling in elkaars verlengde liggen en juridisch gezien gelijksoortig zijn.      
      
      
      
        Op basis van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat een beslissing tot toekenning van een coulancevergoeding geen civielrechtelijke beslissing is, maar een (publiekrechtelijk) besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
      
      
    
    
      4.6
      Omdat de toekenning van een coulancevergoeding moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in de Awb, staat daartegen de mogelijkheid van het maken van bezwaar en vervolgens het instellen van beroep open. In dit geval heeft eiser echter beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 12 september 2023, waarin verweerder heeft geweigerd om terug te komen van het besluit op bezwaar van 9 augustus 2023. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 12 september 2023 een (nieuw) primair besluit is, waartegen de mogelijkheid van het maken van bezwaar openstaat. Hieruit volgt dat de rechtbank van oordeel is dat het beroep van eiser moet worden aangemerkt als een bezwaar tegen het besluit van 12 september 2023, zodat de rechtbank niet bevoegd is om van het beroep kennis te nemen. 
      
    
    
      4.7
      
        De rechtbank zal zich daarom onbevoegd verklaren om van het beroep kennis te nemen. Verweerder dient het beroep van 13 oktober 2023 te behandelen als een bezwaar tegen het besluit van 12 september 2023 en daarbij het aanvullend beroepschrift van 
        14 november 2023 te betrekken.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1
      
        De rechtbank is onbevoegd. Zij mag de zaak dus niet behandelen. Verweerder moet het door eiser ingestelde beroep behandelen als een bezwaar tegen het besluit van 
        12 september 2023. 
      
      
    
    
      5.2
      
        De rechtbank ziet geen aanleiding om op grond van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb te bepalen dat verweerder het betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk aan eiser moet vergoeden. Eiser heeft weliswaar terecht gesteld dat tegen het besluit van 
        12 september 2023 bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan, maar daartegen ten onrechte beroep ingesteld, omdat hij eerst bezwaar had moeten maken. Omdat ten onrechte beroep is ingesteld, zal de rechtbank verweerder niet opdragen het griffierecht geheel of gedeeltelijk te vergoeden. 
      
      
      
        Ook krijgt eiser geen vergoeding voor de kosten die hij heeft gemaakt voor het instellen van het beroep, die uitsluitend bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verweerder moet het beroep in behandeling nemen als een bezwaar en in het te nemen besluit op dat bezwaar dient verweerder tevens te beslissen over de vraag of eiser recht heeft op vergoeding van de kosten van dat bezwaar.   
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RBOVE:2023:2282, ECLI:NL:RBOVE:2023:2283 en ECLI:NL:RBOVE:2023:2288.