ECLI:NL:RBGEL:2023:793, Rechtbank Gelderland, 20-02-2023, ARN_22-1880
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning ter legalisatie van met het bestemmingsplan strijdige situatie met betrekking tot inpandige bergingen. Raad heeft zelfstandig de besluiten over de verklaring van geen bedenkingen genomen. Verklaringen van geen bedenkingen alleen weigeren vanwege strijd met goede ruimtelijke ordening.  De rechtmatigheid van de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van de  omgevingsvergunning.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/1880 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
  
  
    in de zaak tussen
    
      
      
        [eiser]
      , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer)
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montferland, verweerder
    (gemachtigde: L. Mosch, E. Marosric, mr. M. Tonin).
  
  
    Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij] , [derde-partij] , [derde-partij] , [derde-partij] , [derde-partij] en [derde-partij] , allen uit [woonplaats] . 
    (gemachtigden: mr. De Jong, en mr. J.J.H. Hulshof ).
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  
    In het besluit van 3 maart 2022 (bestreden besluit) heeft het college een omgevingsvergunning verleend ter legalisatie van de met het bestemmingsplan strijdige situatie met betrekking tot de inpandige bijgebouwen van de woningen aan de [locatie] te [woonplaats] .
  
  
    Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2022 samen met zaak ARN 21/1794 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partijen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. 
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Wat aan het bestreden besluit vooraf ging
    
  
  1. Eiser woont met zijn partner op het adres [locatie] te [woonplaats] . In 
  
    2016 is een omgevingsvergunning verleend voor de oprichting van  twee woongebouwen met ieder drie wooneenheden op de nabijgelegen percelen aan de [locatie] te [woonplaats] . De woongebouwen zijn planologisch mogelijk gemaakt met het 
    wijzigingsplan 'Buitengebied, wijziging [locatie] te [woonplaats] ' (wijzigingsplan). Op de percelen rust de bestemming Wonen – Woongebouw (artikel 29). Op grond van de planvoorschriften zijn deze gebouwen en opstallen bestemd om te wonen, met de nadere aanduiding drie wooneenheden per bouwvlak. Artikel 29 bevat specifieke bepalingen voor het bouwen van inpandige bijgebouwen. Per wooneenheid is een inpandig bijgebouw van maximaal 50 m2 toegestaan en de maximale inhoudsmaat per wooneenheid is 400 m3.
  
  2. Het college heeft naar aanleiding van diverse controlerapporten overtredingen geconstateerd bij de wooneenheden aan de [locatie] . Het gaat om bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning van 29 januari 2016 en gebruik van de wooneenheden in strijd met het bestemmingsplan. Er zijn twee woongebouwen met ieder drie wooneenheden gerealiseerd. De inpandige bijgebouwen zijn deels bij de wooneenheden betrokken. Er is hiermee sprake van strijdig gebruik en de maximale inhoudsmaat per wooneenheid (zijnde 400 m3) wordt overschreden. Dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan, is niet in geschil.
  3. Op 23 januari 2020 hebben de bewoners aan de gemeenteraad verzocht om medewerking te verlenen aan legalisatie. Aanvankelijk stelde het college voor om hieraan geen planologische medewerking te verlenen. De raad heeft op 11 juni 2020 dit voorstel verworpen en een motie aangenomen om onder voorwaarden planologisch medewerking te verlenen aan legalisatie. Partijen verschillen van mening over de vraag of met het bestreden besluit is voldaan aan de voorwaarden die de raad in de motie van 11 juni 2020 heeft gesteld. 
  4. Op 30 september 2020 hebben de bewoners van de woningen een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend ter legalisatie van de met het bestemmingsplan strijdige situatie met betrekking tot de inpandige bergingen. Het gaat om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
  5. Voordat het college een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º van de Wabo verleent, moet de raad volgens artikel 2.27 van de Wabo, in samenhang met artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) eerst verklaren dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
  Op 1 december 2020 heeft het college geoordeeld dat er aan de voorwaarden voor planologische medewerking uit de motie van de raad van 11 juni 2020 is voldaan. Het college heeft aan de raad voorgesteld om een ontwerpverklaring van geen bedenkingen af te geven. Op 25 februari 2021 heeft de raad besloten dat het door de bewoners ingediende landschappelijk inpassingsplan van  21 oktober 2020 niet voldoet aan de voorwaarden die gesteld zijn in de motie van 11 juni 2020. Het college heeft het voorstel teruggenomen en de bewoners van de wooneenheden in de gelegenheid gesteld om alsnog een aangepast landschappelijk inpassingsplan aan te leveren.
  6. De bewoners hebben op 2 juni 2021 een (geactualiseerde) ruimtelijke onderbouwing “Afwijking inhoudsmaat wooneenheden [locatie] te [woonplaats] ” inclusief een “landschapsplan plus” aangeleverd. In de ruimtelijke onderbouwing wordt geconcludeerd dat er met betrekking tot het legaliseren van de afwijkende inhoudsmaat van de wooneenheden vanuit ruimtelijk en stedenbouwkundig oogpunt geen bezwaar bestaat.
  7. Op 3 februari 2022 heeft de raad een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Daaraan heeft de raad, kort samengevat, ten grondslag gelegd dat het aangepaste landschappelijke inpassingsplan van 2 juni 2021 tegemoet komt aan de voorwaarden die de raad heeft gesteld en dat er bezien van uit een goede ruimtelijke ordening geen sprake is van omstandigheden die aanleiding geven de verklaring van geen bedenkingen niet te verlenen.
  
    
      8Verklaring van geen bedenkingen
    
      8.1
      
        Eiser voert aan dat de raad ten onrechte de verklaring van geen
        bedenkingen heeft afgegeven, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden die de raad heeft gesteld aan planologische medewerking. Het besluit ontbeert een deugdelijke en kenbare motivering en is in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Eiser betoogt dat de verklaring van geen bedenkingen niet op basis van de juiste feiten is afgegeven en dat het college de raad onjuist heeft geïnformeerd. Eiser voert aan dat er sprake is van strijd met artikel 3.11 van de Wabo, omdat de raad niet zelf de zienswijzen op de ontwerp-verklaring van geen bezwaar heeft beoordeeld. Eiser betoogt dat er sprake zal zijn van precedentwerking, omdat er binnen de gemeentegrenzen vergelijkbare situaties zijn aan te wijzen.
      
      
    
    
      8.2
      Het college licht toe op welke wijze de besluitvorming over de verklaring van geen bedenkingen is verlopen. Het is gebruikelijk dat het college een voorstel voor een (ontwerp)verklaring van bedenkingen doet aan de raad. De zienswijzen zijn via de griffie toegezonden aan de raad. De ingediende zienswijzen op de ontwerp-vergunning en de ontwerpverklaring van geen bedenkingen zijn samengevat en van een reactie voorzien, zoals opgenomen in het zienswijzenverslag. Het college heeft op 18 januari 2022 aan de raad voorgesteld om de definitieve verklaring van geen bedenkingen af te geven. Daarbij zijn alle stukken gevoegd die voor een goede beoordeling van belang zijn. De raad heeft de ingediende zienswijzen betrokken bij het definitieve besluit van 3 februari 2022 om de verklaring van geen bedenkingen af te geven. De raad heeft met deze wijze van besluitvorming wel degelijk een zelfstandige beoordeling gemaakt aan de hand van de ingekomen zienswijzen en de voorgestelde reactie van de raad. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat er sprake is geweest van een lang besluitvormingsproces voorafgaande aan de definitieve afgifte van de verklaring van geen bedenkingen, waarin de raad steeds alle relevante stukken heeft ontvangen en daarover vragen heeft gesteld, dat er discussies hebben plaatsgevonden en dat het zeker niet zo is dat de raad de voorstellen van het college klakkeloos heeft overgenomen. 
      
    
    
      8.3
      De rechtbank oordeelt dat uit de stukken blijkt dat de besluitvorming over de verklaring van geen bedenkingen is voorbereid door het college. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is dat niet in strijd met de wet. Uit het verloop van de besluitvormingsprocedure over de verlening van de omgevingsvergunning blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de raad zelfstandig zijn besluiten heeft genomen en daarbij een eigen afweging heeft gemaakt. Zo heeft de raad in afwijking van een voorstel van het college in een motie besloten om planologische medewerking te verlenen aan legalisatie. Voorts heeft de raad het college in de vergadering van 25 februari 2021 gevraagd om het landschapsplan, dat bij de aanvraag was overgelegd, te laten aanpassen. Uit de stukken kan worden afgeleid dat de raad zelfstandig de besluiten over het afgeven van de (ontwerp)verklaring van geen bedenkingen heeft genomen. 
      
    
    
      8.4
      Ten aanzien van het betoog van eiser dat de raad in de verklaring van geen bedenkingen is afgeweken van de voorwaarden in de motie, overweegt de rechtbank het volgende. Volgens artikel 6.5, tweede lid, van het Bor mag de raad de verklaring van geen bedenkingen alleen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank kan de vraag of de raad van de voorwaarden in de motie mocht afwijken daarom alleen bij de beoordeling van rechtmatigheid van de verklaring van geen bedenkingen betrekken, indien en voor zover deze voorwaarden zien op het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, wordt de inhoud van het besluit van de raad over de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen in het besluit omtrent de omgevingsvergunning verwerkt. De rechtmatigheid van het besluit over de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning. Dit betekent dat de door de raad verleende verklaring van geen bedenkingen 3 februari 2022 wordt getoetst in het kader van het besluit van het college om de omgevingsvergunning van 3 maart 2022 te verlenen.
      
    
    
      8.5
      De beslissing om met toepassing van artikel 2 .12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van dit artikel mag het project niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Verder geldt dat college beleidsruimte heeft bij de beslissing of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen en zich daarbij heeft kunnen baseren op de verklaring van geen bedenkingen. 
      
      
        Hierna zal de rechtbank bespreken of het college het bestreden besluit in redelijkheid heeft kunnen nemen.
      
      
    
  
  
    
      9Landschapsplan
    
      9.1
      Eiser betoogt dat het wijzigingsplan de uitgangspunten en randvoorwaarden bevat voor de landschappelijke inpassing. Het landschapsplan ‘plus’ moet ten opzichte van het oorspronkelijke landschapsplan een extra kwaliteitsimpuls bieden. Destijds was een van de voorwaarden dat het perceel rondom de gebouwen zo open mogelijk wordt gelaten zodat de bestaande doorzichten gehandhaafd blijven. Met het voorstelde landschapsplan "plus" wordt volgens eiser het laatste element doorbroken. Er wordt een tuin aangelegd in een agrarische bestemming en de doorkijken worden geblokkeerd door heggen en bomen.
      
    
    
      9.2
      Het college stelt zich op het standpunt dat de oorspronkelijk beoogde erfopzet met het nieuwe landschappelijke inpassingsplan niet wordt aangetast. Op de locatie is een compacte erfsituatie met besloten gemeenschappelijk erf tot stand is gekomen. Wanneer invulling wordt gegeven aan het inpassingsplan 'plus' is er sprake van een duidelijk contrast tussen het besloten erf en het daaromheen gelegen open groene landschap. De achtertuinen van de woongebouwen zijn georiënteerd op het landschap, waardoor die zijde een meer open en groene uitstraling heeft. Er zijn openingen aangehouden tussen de woongebouwen zodat er doorzichten ontstaan naar de open gedeelten. Op de grens met [locatie] wordt ten opzichte van het oorspronkelijke plan uit 2012 een duidelijke ‘plus’ toegevoegd. Het bijgestelde inpassingsplan voorziet ter plaatse in een brede groenstrook. Van zicht op de locatie zal nagenoeg geen sprake meer zijn. 
      
    
    
      9.3
      De rechtbank overweegt het volgende. De landschappelijke inpassing van een bouwplan is een van de aspecten die het bevoegd gezag moet betrekken bij de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. In de ruimtelijke onderbouwing zijn de randvoorwaarden en uitgangspunten beschreven voor de landschappelijke inpassing van de woongebouwen in het omliggende landschap. In het wijzigingsplan is destijds een inrichtingsschets opgesteld, waarbij de uitgangspunten en randvoorwaarden, zoals vastgelegd in de door het Gelders Genootschap opgestelde notitie "Erftransformatie [locatie] [woonplaats] " als leidraad zijn genomen. Deze randvoorwaarden en uitgangspunten zijn: 
      
        • Compacte opzet, waarbij de bestaande schuren en nieuwe woningen zo dicht mogelijk achter de bestaande woning zijn gesitueerd;
        • Nieuwe gebouwen zijn ondergeschikt aan bestaande woning door teruggeschoven ligging en bescheiden uitstraling van de schuren en nieuwe woningen;
        • Nieuwe (bij)gebouwen zijn een laag met kap;
        • Creëren van besloten en gemeenschappelijk erf;
        • Bijgebouwen en parkeren inpandig of gezamenlijk;
        • Rondom gebouwen perceel zo open mogelijk laten zodat bestaande doorzichten gehandhaafd blijven;
        • Bestaande wilgen als erfafscheiding handhaven, op benodigde plaatsen hagen als erfafscheiding toevoegen;
        • Toevoegen van groen rondom het erf en kavelscheidingen, de weiden blijven open.
      
      
    
    
      9.4
      In de ruimtelijke onderbouwing is beschreven dat ten behoeve van de legalisatie van de bestaande situatie een landschappelijk inpassingsplan is ontworpen dat voortschrijdt op het oorspronkelijke inpassingsplan. Voor de invulling van dit landschapsplan 'plus' is overleg gevoerd met de natuur- en landschapsdeskundige van de gemeente Montferland en een landschapsarchitect. In de ruimtelijke onderbouwing is een kaartje opgenomen, waaruit blijkt dat de landschappelijke ‘plus’ bestaat uit landschapselementen zoals een nieuw te planten groenstrook met veldbloemen, een nieuw aan te planten gemengde haag, een nieuw aan te planten struikenlaag en een nieuw aan te planten gemengde haag met streekeigen beplanting. 
      
    
    
      9.5
      In een reactie hebben de derde partijen, kort samengevat, aangegeven dat het landschapsplan zo is vormgegeven, dat het zicht van eiser op de percelen wordt beperkt en dat een doorkijk op het open landschap wordt behouden. Derde partijen hebben voorts aangegeven dat het landschapsplan zo is vormgegeven dat binnen de agrarische bestemming alleen gebiedseigen beplanting wordt aangebracht. 
      
    
    
      9.6
      
        De rechtbank oordeelt dat het landschapsplan niet in strijd is met de agrarische bestemming van de gronden. Op de gronden waar het landschapsplan wordt verwezenlijkt rust de bestemming ‘Agrarisch’. Volgens artikel 3.1 zijn de voor agrarisch aangewezen gronden bestemd voor:
        (…)
        
          ta. landschappelijke beplanting welke kenmerkend is voor het gebied, alsmede voor de natuur en op natuurlijke wijze ingerichte poelen daar waar dit uit oogpunt van natuurdoelstellingen wenselijk wordt geacht en waterhuishoudkundig mogelijk is, in beide gevallen uitsluitend voor zover de agrarische bedrijvigheid hierdoor niet wordt belemmerd;
        
      
      
      
        De rechtbank oordeelt dat het aanbrengen van landschappelijke beplanting welke kenmerkend is voor het gebied, in de planvoorschriften is toegestaan. 
      
      
    
    
      9.7
      De rechtbank oordeelt, dat het college zich op basis van de ruimtelijke onderbouwing in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen, dat met het landschappelijk inpassingsplan ‘plus’ sprake is van een goede landschappelijke inpassing van de woongebouwen. In de ruimtelijke onderbouwing is gemotiveerd op welke wijze wordt voortgebouwd op de randvoorwaarden en uitgangspunten zoals die voor de landschappelijke inpassing in het wijzigingsplan zijn beschreven. In het landschappelijk inpassingsplan is een afweging gemaakt tussen het belang van het behoud van het open karakter van het landschap en het belang van het beperken van het zicht van eiser op de woonbebouwing. De rechtbank betrekt voorts in haar overwegingen dat de uitvoering van het landschappelijk inpassingsplan als voorwaardelijke verplichting is opgenomen in de vergunning, zodat de uitvoering publiekrechtelijk gewaarborgd is. 
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    
      10Uitpandige bijbehorende bouwwerken
    
      10.1
      Eiser voert aan dat in de nieuwe situatie meer vergunningsvrije bijbehorende bouwwerken mogen worden gerealiseerd. Eiser betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd is met het functieveranderingsbeleid dat is neergelegd in de Notitie “Ruimte voor vernieuwing in Buitengebied”.
      
    
    
      10.2
      Het college stelt zich op het standpunt dat de ruimtelijke gevolgen door het bestreden besluit niet worden vergroot, omdat de wijzigingen die door het bestreden besluit zijn gelegaliseerd, alleen inpandig zijn. Het college stelt zich verder op het standpunt dat de omgevingsvergunning niet zal leiden tot een toename van de vergunningsvrije mogelijkheden. De vergunningsvrije bouwmogelijkheden vallen onder artikel 2, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). In dit geval wordt daarbij een relatie gelegd met het bebouwingsgebied bij de hoofdgebouwen op basis van het geldende bestemmingsplan. Het wijzigingsplan biedt, gelet op het bebouwingsgebied dat daaruit voortvloeit, mogelijkheden voor vergunningsvrij bouwen bij de woongebouwen. De mogelijkheden voor vergunningsvrij bouwen blijven ongewijzigd, omdat de inpandige bergingen destijds een integraal onderdeel uitmaakten van het hoofdgebouw. Het college stelt zich op het standpunt dat met de 'Aanpassing van het functieveranderingsbeleid naar wonen' zoals vastgesteld op 24 oktober 2019 is besloten om vergunningsvrij bouwen via het bestemmingsplan in nieuwe situaties niet op voorhand te faciliteren. Het gaat hier volgens het college echter niet om een nieuw bestemmingsplan, maar om een bestaande situatie. Het wijzigingsplan is immers in 2013 vastgesteld.
      
    
    
      10.3
      De rechtbank oordeelt dat het college zich op basis van de ruimtelijke onderbouwing in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen, dat de ruimtelijke effecten ten gevolge van de legalisatie van de inpandige bergingen niet toenemen. De rechtbank oordeelt voorts, dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat de mogelijkheden voor het bouwen van vergunningsvrije bijbehorende bouwwerken bij de woongebouwen door het bestreden besluit niet zijn gewijzigd. De inpandige bergingen waren destijds een onderdeel van het hoofdgebouw (de woongebouwen) zodat deze niet als bijbehorende bouwwerk werden aangemerkt als bedoeld in artikel 1 van Bijlage II bij het Bor. De inpandige bergingen werden niet in mindering gebracht op de toegestane oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken op grond van artikel 2 van Bijlage II van het Bor. Het wijzigingsplan biedt, gelet op het daaruit voortvloeiende bebouwingsgebied, in samenhang met artikel 2 van Bijlage II van het Bor mogelijkheden voor vergunningsvrij bouwen bij de woongebouwen. Deze mogelijkheden voor vergunningsvrij bouwen wijzigen niet als gevolg van het bestreden besluit of het Functieveranderingsbeleid.
      
      
        De rechtbank wijst er ten overvloede op dat de uitpandige bijbehorende bouwwerken bij de woongebouwen geen onderdeel uitmaken van het bestreden besluit.
      
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      11. Gelet op het voorgaande, heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat de legalisering van de inpandige bergingen in het bestreden besluit geen strijd oplevert met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de omgevingsvergunning in redelijkheid kunnen verlenen en zich daarbij kunnen baseren op de verklaring van geen bedenkingen. Het beroep is ongegrond.
      
      12. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
      
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M. van den Broek, rechter, in aanwezigheid van E.T.H. van het Hof, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
        
          De griffier is niet in de gelegenheid
        
        
          de uitspraak te ondertekenen
        
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Bent u het niet eens met deze uitspraak?
        
        Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
      
    
  
  
     Zie ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205.
  
  
     ABRvS 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1212.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 mei 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO8877.