ECLI:NL:RBAMS:2023:4787, Rechtbank Amsterdam, 21-07-2023, AMS 22/4279
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft de aanvraag om een vergunning voor de realisatie van vier energielaadpunten als aanvullende voorziening in redelijkheid kunnen weigeren omdat geen sprake is van een aanvullende voorziening. De minister heeft terecht het recht toegepast zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Geen sprake van een onrechtmatige beleidsregel.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 22/4279 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2023 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiseres] ( [eiseres] ), te Rotterdam, eiseres
      (gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder 
    (gemachtigden: mr. M.D. van Gils en mr. K.E. Masmeijer-Haan).
    
    
      Tevens neemt aan de zaak deel: [belanghebbende] ( [belanghebbende] ). te Amsterdam, belanghebbende
      (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de afwijzing van haar aanvraag om een vergunning op verzorgingsplaats [naam] .
    
    
    
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [belanghebbende] heeft ook schriftelijk gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 14 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] , vergezeld door [de persoon 1] , [de persoon 2] en [de persoon 3] , de gemachtigden van de minister, vergezeld door [de persoon 4] en [de persoon 5] en de gemachtigden van [belanghebbende] , vergezeld door [de persoon 6] .
    
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    1. Aan [eiseres] is op 16 mei 2007 een Wbr-vergunning verleend voor het exploiteren van een benzinestation op verzorgingsplaats [naam] aan de rijksweg [nummer] in de gemeente [locatie] . 
    
    2. [belanghebbende] beschikt op deze verzorgingsplaats over een vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt. 
    
    3. Op 4 november 2019 heeft [eiseres] een aanvraag ingediend voor de realisatie van vier energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Op 7 mei 2021 heeft de minister aan [eiseres] de Wbr-vergunning verleend, zoals verzocht. [belanghebbende] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    4. Met het bestreden besluit van 27 juli 2022 heeft de minister het bezwaar van [belanghebbende] gegrond verklaard en de aanvraag van [eiseres] van 4 november 2019 alsnog geweigerd, omdat de laadlocatie niet kwalificeert als aanvullende voorziening. Volgens de minister wordt niet voldaan aan het criterium dat de laadlocatie bereikbaar is via bestaande infrastructuur. Om de laadlocatie te kunnen realiseren is namelijk extra verharding en ruimtebeslag nodig om de laadpunten en laadplekken bereikbaar te maken. 
    
  
  
    Juridisch kader
    
    5. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op doelmatigheid en veiligheid.
    
    6. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. 
    
    7. In de op 17 mei 2022 gewijzigde Kennisgeving zijn zeven criteria geformuleerd voor de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is. Eén van de criteria luidt dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    8. De rechtbank beoordeelt of de minister de aanvraag van [eiseres] om wijziging van de Wbr-vergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] .
    
    9. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Ex tunc of ex nunc
      
    
    10. [eiseres] voert aan dat de minister het recht had moeten toepassen zoals dat gold ten tijde van het nemen van het primaire besluit van 7 mei 2021. [eiseres] had ten tijde van het nemen van dat besluit op grond van het toen geldende beleid aanspraak op een vergunning. [eiseres] wijst op een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 maart 2021.
    
    11. Als hoofdregel geldt dat het bestuursorgaan het recht toepast zoals dit geldt ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Dit geldt ook voor beleidsregels. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is de rechtbank niet gebleken. Anders dan in de door [eiseres] genoemde uitspraak is geen sprake van een gebonden beschikking of bijzonder peilmoment. Verweerder heeft dus in bezwaar terecht getoetst aan de Kennisgeving 2022. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        De rechtmatigheid van de beleidsregel
      
    
    12. [eiseres] voert verder aan dat het criterium uit de Kennisgeving 2022 dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur, althans de uitleg van de minister van ‘nieuwe infrastructuur’ in strijd is met artikel 3 van de Wbr, de toekomstvisie van het kabinet, de Dienstenrichtlijn en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Volgens [eiseres] moet voor de betekenis van ‘nieuwe infrastructuur’ aansluiting worden gezocht bij de uitleg in de Van Dale en artikel 1, tweede lid, van de Wegenverkeerswet. Daaruit volgt volgens [eiseres] dat alleen de aanleg van nieuwe wegen onder de definitie ‘nieuwe infrastructuur’ kan worden verstaan. Met de door de minister gehanteerde definitie wordt een nieuwe bevoegdheid gecreëerd die verder gaat dan artikel 3 van de Wbr toestaat met het oog op een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. De minister had dit onderdeel van de Kennisgeving 2022 buiten toepassing moeten laten, aldus [eiseres] .
    
    13. De bestuursrechter kan de rechtmatigheid van een beleidsregel toetsen aan hogere regelgeving of algemene beginselen van behoorlijk bestuur (exceptieve toetsing). Indien de beleidsregel in strijd is met hogere regelgeving of met algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan de bestuursrechter de beleidsregel onverbindend verklaren of buiten toepassing laten.
    
    14. De rechtbank stelt vast dat de minister het begrip ‘nieuwe infrastructuur’ in het bestreden besluit definieert als “elke vorm van verharding (asfalt, beton, grind, grastegels, etc.) die wordt aangelegd ten behoeve van de bereikbaarheid van de aanvullende voorziening.” Op de zitting heeft de minister toegelicht dat het er, anders dan [eiseres] stelt, niet om gaat dat elke vorm van verharding niet is toegestaan. Het gaat er om dat geen nieuwe verharding (zoals bijvoorbeeld een extra in- en uitrit) mag worden aangelegd voor de bereikbaarheid van de aanvullende voorziening. Gelet op de doelmatigheid en veiligheid van een verzorgingsplaats moet de aanvullende voorziening bereikbaar zijn vanaf de bestaande infrastructuur. Eventuele aanpassingen die noodzakelijk zijn ten behoeve van de laadvoorziening op zichzelf (zoals het maken van nieuwe laadplekken) zijn wel toegestaan. 
    
    15. De rechtbank volgt het standpunt van de minister en oordeelt dat het criterium niet in strijd is met artikel 3 van de Wbr. Niet is gebleken dat het criterium verder gaat dan nodig ter verzekering van een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Zoals de minister heeft toegelicht, ziet het criterium alleen op nieuw aan te leggen verharding om de laadvoorziening te bereiken, oftewel het stuk verharding (of: een nieuw stuk weg) om ‘van A naar B’ te komen. De rechtbank ziet niet in hoe hiermee een ‘te enge’ interpretatie van het begrip ‘nieuwe infrastructuur’ wordt gegeven of dat hiermee een nieuwe bevoegdheid wordt gecreëerd. Het criterium als zodanig is ook geen nieuw criterium, zoals [eiseres] stelt. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat dit criterium voor de codificatie ervan in de Kennisgeving 2022 al werd gehanteerd en ook is neergelegd in het Kader en het criterium ook al eerder, vóór de codificatie in de Kennisgeving 2022, aan [eiseres] is tegengeworpen. [eiseres] heeft dit niet betwist en de rechtbank ziet ook geen aanleiding hieraan te twijfelen. 
    
    16. Van strijd met de Dienstenrichtlijn is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. Het criterium heeft geen invloed op de verdeelprocedure als zodanig. Het blijft ook mogelijk voor partijen om een aanvullende voorziening te realiseren op de verzorgingsplaats. Verder is de vraag of het criterium in strijd is met de toekomstvisie en daarmee met toekomstig beleid in dit verband niet relevant, omdat het bij de beoordeling van de aanvraag gaat om het huidige beleid en niet om toekomstig beleid. De stelling dat het beleid in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is niet nader onderbouwd. Gelet op al het voorgaande slaagt de beroepsgrond niet.  
    
    
      
        Is sprake van nieuwe infrastructuur? 
      
    
    17. [eiseres] voert ook aan dat zij heeft voldaan aan het criterium dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur. Volgens [eiseres] is slechts sprake van een beperkte aanpassing van de bestaande infrastructuur en niet van aanleg van nieuwe infrastructuur. 
    
    18. De rechtbank oordeelt dat het onmiskenbaar is dat extra verharding is aangelegd ten behoeve van de bereikbaarheid van de laadvoorziening. Het gaat hierbij niet om het enkel aanleggen van laadplekken. Op onderstaande afbeeldingen uit het verweerschrift, waarbij de situatie van vóór de aanleg van de laadvoorziening en de situatie van ná de aanleg van de laadvoorziening is weergegeven, is te zien dat het om een flink stuk asfalt gaat ten behoeve van de bereikbaarheid van de laadvoorziening. Hierbij is ook een nieuwe in- en uitrit gecreëerd. Het feit dat op dezelfde locatie ooit een LPG-tank stond, is niet relevant. De LPG-tank is in de loop van de tijd verwijderd en was vervangen door groen. De minister is terecht uitgegaan van de laatste situatie. Gelet op het voorgaande mocht de minister zich op het standpunt stellen dat sprake is van nieuwe infrastructuur als bedoeld in de Kennisgeving 2022. De beroepsgrond slaagt niet.
    
      
        Afbeelding 1
        
        : oude situatie			Afbeelding 2
        
        : nieuwe situatie 
        
      
      
        Groenvoorziening
      
    
    
    19. Voor zover de minister zich op het standpunt stelt dat het aanleggen van de aanvullende voorziening ten koste gaat van de bestaande groenvoorziening heeft [eiseres] dit betwist. Deze beroepsgrond behoeft geen bespreking, nu de vergunning al kon worden geweigerd omdat de aanvullende voorziening niet aan bestaande infrastructuur is gesitueerd.  
    
    
      
        Zorgvuldigheidsbeginsel
      
    
    20. De beroepsgrond van [eiseres] dat de minister in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel door niet met haar in overleg te treden voorafgaand aan de beslissing op het bezwaar, slaagt ook niet. Er is namelijk geen rechtsregel die de minister daartoe verplicht. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. De minister heeft de aanvraag van [eiseres] voor de realisatie van vier energielaadpunten als aanvullende voorziening in redelijkheid kunnen weigeren omdat geen sprake is van een aanvullende voorziening. 
    
    22. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [eiseres] geen gelijk krijgt. [eiseres] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding voor haar proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:665.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:433. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:452, ECLI:NL:CRVB:2022:1859 en ECLI:NL:RVS:2022:285. 
  
  
     Kader inrichting verzorgingsplaatsen, laatstelijk vastgesteld op 20 februari 2019. 
  
  
     Afbeelding 2 in het verweerschrift.
  
  
     Afbeelding 4 in het verweerschrift.