ECLI:NL:RBAMS:2024:1609, Rechtbank Amsterdam, 21-03-2024, AMS 23/3447
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Participatiewet. Boete opgelegd wegens het wonen op een ander adres. Geen strijd met de Algemene wet bestuursrecht. De boete is niet opgelegd door dezelfde persoon die het rapport uitkeringsfraude heeft opgesteld. Eisers beschikten uiterlijk bij de boeteoplegging, namelijk al bij de voorafgaande intrekking en terugvordering, over het rapport uitkeringsfraude. Het college heeft aan zijn bewijslast voldaan. Beroep ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/3447 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 maart 2024 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [eiser] , eiser,[eiseres], eiseres, 
    beiden uit 's-Hertogenbosch, gezamenlijk te noemen: eisers (gemachtigde: mr. B.J.P. Toonen),
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, het college 
    (gemachtigde: [gemachtigde] ).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan eiser opgelegde boete.
  
    1.1. Met het bestreden besluit van 16 mei 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
  
  
    1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
  
  
    1.3. De rechtbank heeft het beroep op 14 februari 2024 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  
    1.4. Eisers ontvingen per 7 augustus 2018 een bijstandsuitkering naar de norm van gehuwden.
  
  
    1.5. Op 16 maart 2021 heeft de gemeente ’s-Hertogenbosch de gemeente Amsterdam ingelicht dat er een onderzoek is ingesteld naar de woonsituatie op het adres [adres 1] te ‘s-Hertogenbosch, omdat er een familie uit Amsterdam zou wonen. Na deze melding heeft de gemeente Amsterdam ook onderzoek verricht.
  
  
    1.6. Volgens het college kan niet worden vastgesteld of eisers recht hebben op bijstand, omdat niet duidelijk is of eisers hun woonplaats hebben op het adres [adres 2] te Amsterdam, of op een ander adres. Ook zijn tijdens het onderzoek van het college nieuwe feiten naar voren gekomen over de financiële situatie van eisers die maken dat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
  
  
    1.7. Het college heeft daarom de bijstandsuitkering van eisers per 7 augustus 2018 ingetrokken en € 40.059,61 van eisers teruggevorderd. Eisers hebben tegen de intrekking en terugvordering zonder succes bezwaar en beroep ingesteld. Eisers hebben tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld.
  
  
    1.8. Op 11 januari 2023 heeft het college aan eiser een boete opgelegd van € 700,-, omdat hij onmiddellijk en uit eigen beweging had moeten doorgeven dat hij over de periode van 7 augustus 2018 tot en met 30 juni 2021 niet op het bij het college bekende adres woonde.
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  2. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden een boete aan eiser heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
  3. De voor de beoordeling relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.Formele gebreken? 
  4. Eisers voeren aan dat het college in strijd met de artikelen 5:48, derde lid, en 10:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gehandeld. De voornemensbrief van 28 december 2022 kan volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep  (de Raad) worden gekwalificeerd als boeterapport. De voornemensbrief is opgemaakt door de persoon die de boete heeft opgelegd. Dit is in strijd met artikel 10:3, vierde lid, van de Awb, aldus eisers. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar de uitspraak van de Raad van 19 november 2014. Daarnaast voldoet de voornemensbrief niet aan de vereisten van artikel 5:48, tweede lid, onder b, van de Awb. Het college heeft eiser namelijk niet, althans niet expliciet genoeg, medegedeeld dat hij de inlichtingenplicht heeft geschonden. Daarnaast kan het rapport van 11 januari 2023 worden aangemerkt als boeterapport. Dit rapport is echter niet bekendgemaakt, althans niet conform de eisen van artikel 5:48, derde lid, van de Awb. De opsteller van het rapport is als enige persoon betrokken geweest bij het opleggen van de boete, aldus eisers. Ook dit is in strijd met artikel 10:3, vierde lid, van de Awb. Daarnaast heeft het college het rapport constatering overtreding niet overgelegd. 
  5. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de overtreding die het college aan de boete ten grondslag heeft gelegd, een boete kan worden opgelegd van meer dan € 340,-. Dit betekent dat de in artikel 5:53 van de Awb beschreven, zogenoemde ‘verzwaarde’ procedure van toepassing is. Op het college rust daarom de verplichting om onder meer van de overtreding een rapport als bedoeld in artikel 5:48, eerste lid, van de Awb op te maken.
  6. Volgens rechtspraak van de Raad is een rapport als bedoeld in artikel 5:48 van de Awb vormvrij. In artikel 5:48, tweede lid, van de Awb zijn over de inhoud van een dergelijk rapport wel eisen opgenomen. Deze eisen volgen uit de functie die een boeterapport heeft, namelijk aan de overtreder duidelijk maken wat het bestuursorgaan hem verwijt, zodat hij weet tegen welke beschuldiging hij zich moet verweren. 
  7. Aan de vaststelling dat de inlichtingenplicht is geschonden, heeft het college het rapport uitkeringsfraude van 8 juli 2021 ten grondslag gelegd. In dit rapport is eveneens  geadviseerd een boeteonderzoek te starten. Naar het oordeel van de rechtbank is dit rapport aan te merken als rapport als bedoeld in artikel 5:48 van de Awb. In dit rapport heeft het college vastgesteld dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden, de feiten vastgesteld die tot die conclusie leiden en de periode van schending vastgesteld. Daarmee is de overtreding vastgesteld en voldoet dit rapport aan de vereisten die artikel 5:48, tweede lid, van de Awb hieraan stelt. Dat het college dit pas later als boetewaardige gedraging heeft aangemerkt, doet daaraan niet af.
  8. Bovenstaande leidt eveneens tot het oordeel dat de boete niet is opgelegd door dezelfde persoon die het rapport heeft opgesteld. Het rapport uitkeringsfraude is immers opgesteld door [naam 1] en de boete is opgelegd door [naam 2] . Het rapport constatering overtreding van 8 juli 2021 (eveneens opgesteld door [naam 1] ) is slechts een korte samenvatting van het rapport uitkeringsfraude.
  9. Voor zover eisers betogen dat zij niet over het rapport constatering overtreding beschikten, overweegt de rechtbank dat het college het rapport uitkeringsfraude aan de intrekking en terugvordering ten grondslag heeft gelegd. Eisers hebben tegen deze besluiten bezwaar en beroep ingesteld. Dit betekent dat eisers in ieder geval tijdens de bezwaarfase tegen de intrekking en terugvordering (en dus ook vóór het opleggen van de boete) al over het rapport uitkeringsfraude beschikten. Dit betekent dat het rapport zeker uiterlijk bij de boeteoplegging, namelijk al eerder, aan eisers is bekendgemaakt. Dat eisers niet beschikten over het rapport constatering overtreding, dat slechts een samenvatting is van het rapport uitkeringsfraude, is daarom niet van belang.
  10. De gronden gericht tegen de voornemensbrief behoeven gelet op het voorgaande geen nadere bespreking.
  
    
      Motivering en zorgvuldigheid
    
  
  
    11. Eisers stellen zich op het standpunt dat het bestreden besluit onbegrijpelijk is gemotiveerd en onzorgvuldig is voorbereid. De motivering van het college, dat de intrekking en terugvordering na de uitspraak van deze rechtbank in rechte vaststaan, is onjuist, omdat eisers hoger beroep hebben ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Daarnaast heeft het college geen zelfstandig oordeel gevormd over de schending van de inlichtingenplicht. Dat in de rechtmatigheidszaak schending van de inlichtingenplicht is aangenomen, betekent niet dat schending van de inlichtingenplicht een vast gegeven is. In boetezaken geldt namelijk een zwaardere bewijslast, waardoor het college in boetezaken gehouden is een zelfstandig eigen oordeel te geven over de schending van de inlichtingenplicht.
    11. De stelling van eisers dat op het college een zware bewijslast ligt, is juist. Uit artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet volgt dat het college verplicht is een bestuurlijke boete op te leggen als de inlichtingenplicht niet of niet behoorlijk is nagekomen. Artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden bevat de waarborg dat eenieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging. Deze waarborg brengt mee dat de bijstandverlenende instantie feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet aantonen dat de betrokkene de op hem rustende inlichtingenplicht heeft geschonden. In geval van twijfel moet aan de betrokkene het voordeel van de twijfel worden gegund. Dit is vaste rechtspraak.
  
  13. Dat het college in zijn besluitvorming niet expliciet heeft gemotiveerd dat en waarom in het geval van eisers is voldaan aan de zwaardere bewijslast die geldt voor het opleggen van boetes, betekent niet dat het bestreden besluit in dit opzicht onvoldoende gemotiveerd is. De rechtspraak van de Raad biedt hiervoor geen steun. De rechtbank moet beoordelen of het college aan de op hem rustende bewijslast heeft voldaan en heeft aangetoond dat eiser de op hem rustende inlichtingenplicht heeft geschonden.
  
    14. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 18 april 2023, is de rechtbank van oordeel dat hieruit volgt dat het college aan de op haar rustende bewijslast heeft voldaan. Uit het rapport uitkeringsfraude blijkt ten eerste dat eiser in de periode in geding (veel) meer pintransacties in ‘s-Hertogenbosch heeft verricht dan in Amsterdam. Daarnaast heeft eiser sinds 2 juli 2019 huurbetalingen verricht aan de verhuurder van het adres [adres 1] in ‘s-Hertogenbosch. Daarnaast is sprake van een zeer laag waterverbruik op het uitkeringsadres in Amsterdam. Tot slot blijkt uit het onderzoek dat eiser een abonnement heeft bij een sportschool in ‘s-Hertogenbosch.Verwijtbaarheid en hoogte van de boete 
    14. Eisers hebben geen gronden aangevoerd tegen de verwijtbaarheid en de hoogte van de boete. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de mate van verwijtbaarheid of de hoogte van de boete onjuist te achten.
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
  
  16. Het beroep is ongegrond. Het college hoeft geen griffierecht of proceskosten te vergoeden.
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, rechter, in aanwezigheid van 
    mr. T.W. Steenhoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2024.
  
  
    
      
      
      
        
          
            griffier
          
          
            rechter
          
        
      
    
  
  
    Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
  
  
    
      Informatie over hoger beroep
    
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    
      Bijlage
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
    
      
        Artikel 5:48
      
    
    
    
      1. Het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder kunnen van de overtreding een rapport opmaken.
    
      2. Het rapport is gedagtekend en vermeldt:     a. de naam van de overtreder;     b. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;     c. zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
    
    
      3. Een afschrift van het rapport wordt uiterlijk bij de bekendmaking van de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete aan de overtreder toegezonden of uitgereikt.
    Artikel 5:53
    
      1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    
      2. In afwijking van artikel 5:48 wordt van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
    
      3. In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
    Artikel 10:3
    
      4. Indien artikel 5:53 van toepassing is, wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt.
    
  
  
    Participatiewet
    Artikel 17
    
      1. De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
    Artikel 18a
    
      1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen niet opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
    
      2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand of studietoeslag als bedoeld in artikel 36b is ontvangen.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 april 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:8658.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2014:3806.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Raad van 17 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2155.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Raad van 16 januari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:83.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Raad van 23 januari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:207.