ECLI:NL:RVS:2014:4062, Raad van State, 12-11-2014, 201400573/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2013 heeft de minister [wederpartij] een boete van € 1.750,00 opgelegd wegens onderbetaling van het minimumloon. Bij besluit van dezelfde datum heeft de minister [wederpartij] op straffe van een dwangsom gelast binnen twee weken het achterstallige loon te voldoen.

201400573/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 december 2013 in zaak nr. 13/6793 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te [plaats]
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 februari 2013 heeft de minister [wederpartij] een boete van € 1.750,00 opgelegd wegens onderbetaling van het minimumloon. Bij besluit van dezelfde datum heeft de minister [wederpartij] op straffe van een dwangsom gelast binnen twee weken het achterstallige loon te voldoen.
    
    Bij besluit van 11 april 2013 heeft de minister vastgesteld dat [wederpartij] een dwangsom van € 1.200,00 heeft verbeurd en die ingevorderd.
    
    Bij besluit van 10 juli 2013 heeft de minister het door [wederpartij] tegen de besluiten van 21 februari en 11 april 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 december 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 21 februari 2013 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2014, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [algemeen directeur], bijgestaan door mr. D.A.M. Lagarrigue, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wmm), zoals die luidde ten tijde van de overtreding, heeft de werknemer, die de leeftijd van 23 jaar doch niet die van 65 jaar heeft bereikt, uit de overeenkomst, waarop een dienstbetrekking berust, voor de arbeid door hem in dien dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever aanspraak op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 18b, eerste lid, wordt als overtreding aangemerkt het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem op grond van artikel 7 rustende verplichting aangaande het voldoen van hetgeen in hoofdstuk II is aangeduid als minimumloon alsmede het door de werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem op grond van artikel 15 rustende verplichting.
    
    Ingevolge artikel 18c, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van de bij of krachtens deze wet gestelde overtredingen ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan.
    
    Ingevolge het derde lid wordt een beschikking op grond van deze wet van de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, genomen namens de minister.
    
    Ingevolge artikel 18n kan een daartoe door de minister aangewezen onder hem ressorterende ambtenaar een werkgever die de op hem op grond van artikel 7 rustende verplichting aangaande het voldoen van hetgeen in hoofdstuk II is aangeduid als minimumloon niet of onvoldoende nakomt een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 19 zijn bedingen, die strijdig zijn met het bij of krachtens deze wet bepaalde, nietig.
    
    Volgens artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2013 (hierna: de Beleidsregel) wordt, indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 7 van de Wmm, niet of onvoldoende nakomt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald op de volgende wijze: bij onderbetaling van 5 tot 10% volgt bij een duur van een maand of minder een boete van € 750,00 en bij een duur van een tot drie maanden € 1000,00.
    
    Volgens artikel 4, eerste lid, wordt de werkgever, indien hem een bestuurlijke boete is opgelegd wegens het niet nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 1, eerste lid, tevens een last onder dwangsom opgelegd. De hoogte van de dwangsom wordt bepaald op de volgende wijze: bij onderbetaling van 5 tot 10% volgt bij een duur van een maand of minder een dwangsom van € 25,00 en bij een duur van een tot drie maanden € 50,00.
    
    2. De minister heeft [wederpartij] een boete opgelegd, omdat zij een werknemer een maand of korter 7,45% minder dan het minimumloon heeft betaald en een andere werknemer een tot zes maanden 7,71% minder dan het minimumloon heeft betaald. Tevens heeft de minister haar gelast de onderbetaling ongedaan te maken. Volgens de minister heeft [wederpartij] kosten voor inwoning en premies ziektekosten ten onrechte verrekend met het loon met als gevolg dat de werknemers feitelijk niet de beschikking hadden over het volledige minimumloon.
    
    3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [wederpartij] geen overtreding heeft begaan door kosten voor inwoning en premies ziektekosten te verrekenen met het loon van de twee werknemers. Volgens de minister heeft de rechtbank miskend dat uit artikel 18b, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, van de Wmm volgt dat de werkgever verplicht is het volledige minimumloon aan een werknemer te betalen. De bevoegdheden van een werkgever om vorderingen te verrekenen met het loon van een werknemer, die volgen uit artikel 127, Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en de artikelen 631 en 632 van Boek 7 van het BW doen daar niet aan af. Ter toelichting verwijst de minister naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18b, eerste lid, van de Wmm (Kamerstukken II, 2005/06, 30 678, nr. 3, blz. 8).
    
    3.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is in artikel 7, eerste lid, van de Wmm geen recht op betaling of uitkering van het minimumloon vervat, maar een aanspraak daarop. Voor dit oordeel wordt steun gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmm (Kamerstukken II 1967/68, 9574, nr. 3, blz. 14), waarin is vermeld dat met de Wmm wordt beoogd aan alle in het beroeps- en bedrijfsleven werkzaam zijnde werknemers, voor zover zij niet op grond van bijzondere bepalingen van deze wet buiten de kring van rechthebbenden vallen, een minimumloon en een minimumvakantiebijslag te verzekeren, welke gezien de algehele welvaartssituatie als een aanvaardbare tegenprestatie voor de in de dienstbetrekking verrichte arbeid kan worden beschouwd. Hiermee wordt de werknemer een aanspraak verleend, welke hij zo nodig langs civielrechtelijke weg geldend kan maken, aldus die geschiedenis. Slechts indien de werkgever niet of niet volledig heeft voldaan aan de aanspraken die een werknemer in rechte geldend kan maken, is plaats voor het oordeel dat de werkgever de verplichtingen die zijn vervat in artikel 7, eerste lid, niet of onvoldoende is nagekomen. Alleen in dat geval is er een overtreding als bedoeld in artikel 18b, eerste lid.
    
    Steun voor dit oordeel wordt gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18b (Kamerstukken II 2005/06, 30 678, nr. 3, blz. 2-3). Daaruit volgt dat met de invoering van die bepaling beoogd is bestuurlijke handhaving mogelijk te maken van verplichtingen waarvan de werknemer voorheen alleen langs civielrechtelijke weg nakoming kon eisen. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18b biedt geen steun voor het standpunt van de minister dat bestuursrechtelijke handhaving ook mogelijk is in het geval de werknemer civielrechtelijk geen aanspraak geldend kan maken.
    
    3.2. [wederpartij] heeft met toepassing van artikel 127 van Boek 6 van het BW en de artikelen 631 en 632 van Boek 7 van het BW kosten voor inwoning en premies ziektekosten met het loon van de desbetreffende werknemers verrekend.
    
    Nu, naar niet in geschil is, [wederpartij] naar burgerlijk recht gerechtigd was de kosten voor inwoning en premies ziektekosten te verrekenen met het loon van de desbetreffende werknemers door die bedragen daarop in te houden, kunnen die werknemers in zoverre geen nakoming eisen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat [wederpartij] de op haar op grond van artikel 7 rustende verplichting aangaande het voldoen van hetgeen in hoofdstuk II is aangeduid als minimumloon niet of onvoldoende is nagekomen. [wederpartij] heeft aldus geen overtreding begaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. De Afdeling overweegt verder ambtshalve als volgt. In geding bij de rechtbank was het besluit van de minister van 10 juli 2013, waarbij het bezwaar van [wederpartij] tegen de beide besluiten van 21 februari 2013 en het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 11 april 2013 ongegrond is verklaard. [wederpartij] is opgekomen tegen het volledige besluit van 10 juli 2013. Gelet daarop en op de omstandigheid dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de minister niet bevoegd was handhavend op te treden, had de rechtbank zowel de beide besluiten van 21 februari 2013 als dat van 11 april 2013 dienen te herroepen. Door dat na te laten, heeft de rechtbank gehandeld in strijd met artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht. Het hoger beroep van de minister is daarom gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 21 februari 2013 heeft herroepen. De Afdeling zal bepalen dat beide besluiten van die datum worden herroepen, samen met het besluit van 11 april 2013, en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    5. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 december 2013 in zaak nr. 13/6793, voor zover daarbij het besluit van 21 februari 2013 is herroepen;
    
    III. herroept de besluiten van 21 februari 2013, kenmerk 071206028/03 respectievelijk 071300389/02, en het besluit van 11 april 2013, kenmerk 071300389/04;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Reuveny
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2014
    
    622.