ECLI:NL:RBNHO:2022:10690, Rechtbank Noord-Holland, 29-11-2022, 21/6235
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor een zonnepark en m.e.r.-beoordelingsbesluit. Relativiteitsvereiste (artikel 8:69 Algemene wet bestuursrecht). Materiële en formele normen. 
        Indien een norm strekt tot bescherming van een algemeen belang, kan niet zonder meer worden aangenomen dat deze norm (ook) strekt tot bescherming van het belang waarvoor een natuurlijke persoon in rechte opkomt. Artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, op basis van welke bepaling omgevingsvergunning is verleend, strekt tot bescherming van het algemene belang van een goede ruimtelijke ordening. Niet aannemelijk is dat het voorziene zonnepark ter plaatse effect zal hebben op de woon- en leefomgeving van eisers. Voor zover eisers zich beroepen op materiële normen strekken deze daarom niet tot bescherming van hun belangen. 
        Eisers beroepsgronden zien ook op beweerdelijke schending door verweerder van in beleidsstukken opgenomen procedure normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur. Voor de inroepbaarheid van schending daarvan is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend. De schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur kan bij de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los worden gezien van de materiële normen. Aan deze procedurele normen of formele rechtsbeginselen komt in zoverre geen zelfstandige betekenis toe. Wanneer de schending van ingeroepen materiële normen niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, geldt dat ook voor de door eisers gestelde schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur. 
        Een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb brengt verder met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op materiële normen omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin kunnen beroepen op die normen ten behoeve van het betoog dat een MER diende te worden gemaakt.
        De rechtbank komt niet toe aan een beoordeling van de beroepsgronden van eisers.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 21/6235 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 november 2022 in de zaak tussen
    
      1. [eiser 1], uit [woonplaats] , 
    2. [eiser 2], uit [woonplaats] ,
    3. [eiser 3], uit [woonplaats] ,
    4. [eiser 4], uit [woonplaats] ,
    eisers
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, (verweerder)
      (gemachtigden: mr. M. Guimaraes, mr. L.M. Konijn en V. Bakker Msc).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [Bedrijfsnaam] B.V., uit [plaats] (gemachtigden: mr. E.M.N. Noordover en mr. R.A. Jager).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 23 maart 2021 (het m.e.r.-beoordelingsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer besloten dat bij de voorbereiding van het besluit om een omgevingsvergunning voor het realiseren van het zonnepark “ [Bedrijfsnaam] ” in het gebied tussen de A9 en Zwanenburg te Haarlemmermeer (het project) geen milieueffectrapport (MER) hoeft te worden gemaakt omdat van de activiteit geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten.
    
    
    
      Bij besluit van 4 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan derde-partij omgevingsvergunning onder voorschriften verleend voor de duur van 25 jaar voor de activiteiten bouwen, aanleggen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan voor het project. 
    
    
    
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het m.e.r.-beoordelingsbesluit en het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Bij besluit van 28 juli 2022 heeft verweerder aan derde-partij omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het project.  
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 18 oktober 2022 op zitting behandeld. Eisers sub 1 tot en met 3 zijn verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Derde-partij is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, [naam 1] , [naam 2] en 
      
        [naam 3] . 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Conclusie en gevolgen
      
      1.	Het beroep tegen het bestreden besluit, het besluit van 28 juli 2022 en het m.e.r.-beoordelingsbesluit is ongegrond. Dit betekent dat de verleende omgevingsvergunning in stand blijft. Eisers krijgen het griffierecht niet terug. De rechtbank zal hierna uiteenzetten hoe zij tot haar oordeel is gekomen. 
    
    
    
      
        Project
      
    
    
      2.1
      Het project voorziet in de realisatie van een zonnepark. De verwachte opbrengst van het zonnepark is 100.000 KWh. Het wordt gerealiseerd op vier verschillende percelen die zijn aangeduid als A (circa 15 hectare), B (circa 18 hectare), C (circa 51 hectare) en D (circa 15 hectare). De panelen worden in een dakopstelling rug aan rug geplaatst. De bouwhoogte van de panelen bedraagt maximaal 2,00 meter vanaf het maaiveld. Tussen de rijen met panelen is een vrije ruimte van 3,50 meter vrijgehouden als onderhoudspad. Rondom het zonnepark wordt een hekwerk van maximaal 2,00 meter hoog opgericht. Het hekwerk is transparant. Op het zonnepark komen daarnaast 18 transformatoren met een oppervlakte van circa 15 m2 en een bouwhoogte van 2,90 meter. De transformatoren worden in het midden van het zonnepark geplaatst.  
      
    
    
      2.2
      
        Verweerder heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) omgevingsvergunning verleend voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het project.
        Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag de ruimtelijke onderbouwing “ [Bedrijfsnaam] ” van Rho Adviseurs B.V. van 23 april 2021 (de ruimtelijke onderbouwing). 
      
      
      
        
          Wijzigingsbesluit hangende beroep
        
      
    
    
      3.1
      Hangende het beroep van eisers heeft verweerder bij besluit van 28 juli 2022 een omgevingsvergunning verleend voor een wijziging van het project. De wijziging houdt in dat in het zuidelijke deel van perceel A enkele zonnepanelen komen te vervallen en het hekwerk wordt verplaatst, zodat het hekwerk het zonnepark ontsluit. 
      
    
    
      3.2
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1866, is op dat wijzigingsbesluit artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing, mits de betreffende wijziging van ondergeschikte aard is. De vraag of een wijziging van ondergeschikte aard is, dient per concreet geval te worden beantwoord.
      
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van de rechtbank betreft de bij het besluit van 28 juli 2022 in de omgevingsvergunning aangebrachte wijziging een wijziging van ondergeschikte aard, nu de aard, omvang en ruimtelijke uitstraling van het project als gevolg van de wijziging niet ingrijpend wijzigen. Dit betekent dat het besluit van 28 juli 2022, nu eisers daarbij belang hebben, een besluit is als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb waar het beroep van rechtswege mede betrekking op heeft. 
      
      
        
          Het bestreden besluit en het besluit van 28 juli 2022
        
      
      
      
        
          Relativiteitsvereiste (artikel 8:69a Awb)
        
      
    
    
      4.1
      Eisers betogen dat het participatieproces niet conform het beleid heeft plaatsgevonden en dat in strijd met het beleid ten tijde van vergunningverlening nog geen omgevingsovereenkomst met direct belanghebbenden was gesloten. Ook betogen zij dat alsnog participatie had moeten plaatsvinden toen naar aanleiding van een amendement van de raad van Haarlemmermeer het gebied waar nu het project van derde-partij is beoogd werd toegevoegd aan het zogeheten gebied zonnecarré waarover wel eerder was meegedacht en geparticipeerd door burgers. Verder is volgens eisers niet aangetoond dat is voldaan aan de norm dat minimaal 25% van de grondoppervlakte van het zonnepark onbedekt dient te blijven. Ten slotte zijn eisers van mening dat zij tijdens een hoorzitting onvoldoende gelegenheid hebben gekregen hun schriftelijke zienswijze toe te lichten. 
      
    
    
      4.2
      Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de degene die de grond aanvoert door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
      
      
        4.3.1
        Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, op basis van welke bepaling omgevingsvergunning is verleend, strekt tot bescherming van het algemene belang van een goede ruimtelijke ordening. De norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een woning, beschermt onder meer het belang van bewoners bij behoud en herstel van dit woon- en leefklimaat. 
        
      
      
        4.3.2
        In de beleidsstukken waar eisers zich op beroepen, te weten Beleidskader zonneakkers Haarlemmermeer, Beleidskader lokaal eigenaarschap en Beeldkwaliteitsplan Zonnecarré zijn kaders geschetst voor de ruimtelijke en landschappelijke inpassing van zonneparken, het voorkomen van overlast voor belanghebbenden en het stimuleren van draagvlak door het te volgen participatieproces te beschrijven. Het gaat daarbij om participatie van inwoners in de directe nabijheid van het initiatief, omdat deze de meeste kans op hinder hebben en het meeste recht van spreken in het participatieproces. 
        
      
    
    
      4.4
      Indien een norm strekt tot bescherming van een algemeen belang, kan niet zonder meer worden aangenomen dat deze norm (ook) strekt tot bescherming van het belang waarvoor een natuurlijke persoon in rechte opkomt. Een natuurlijke persoon kan immers in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Onder omstandigheden kan echter worden aangenomen dat het belang van een natuurlijke persoon zodanig verweven is met het algemene belang dat een rechtsnorm beoogt te beschermen dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van deze natuurlijke persoon (mede) te beschermen.
      
    
    
      4.5
      Niet aannemelijk is dat het voorziene zonnepark ter plaatse effect zal hebben op de woon- en leefomgeving van eisers. In de eerste plaats gelet op de afstanden waarop eisers van het projectgebied wonen, te weten tussen de circa 620 en 1.000 meter. Daarnaast hebben eisers sub 3 en 4 geen zicht op het zonnepark vanwege tussenliggende woningen, bomen en bebouwing. Eisers sub 1 en 2 hebben, naar ter zitting is komen vast te staan, weliswaar in enige mate zicht op het zonnepark, maar dit zicht is, gelet op de grote afstand tot het zonnepark en de beperkte hoogte daarvan, verwaarloosbaar te noemen met het oog op de woon- en leefomgeving van deze eisers. Verder blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat de zonnepanelen zelf geen uitstraling van geluid of andere effecten op de omgeving hebben, dat in verband met het geluid van de transformatoren een richtafstand van 50 meter tot woningen geldt en dat de extra verharding tussen Zwanenburg en Schiphol niet leidt tot een hogere geluidsbelasting die hoorbaar is voor het menselijk oor. Voorts blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat het zonnepark geen gevaarveroorzakende functie betreft en dat het geen negatieve effecten heeft op de luchtkwaliteit. 
      
    
    
      4.6
      Het voorgaande betekent dat voor zover eisers zich beroepen op materiële normen deze niet strekken tot bescherming van hun belangen. Het vorenstaande leidt ertoe dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit en het besluit van 28 juli 2022 op basis van gronden die zien op materiële normen, zodat de rechtbank niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling daarvan. 
      
    
    
      4.7
      
        Eisers beroepsgronden zien gelet op rechtsoverweging 4.1 ook op beweerdelijke schending door verweerder van in beleidsstukken opgenomen procedure normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur. Voor de inroepbaarheid van schending daarvan is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend. De schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur kan bij de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los worden gezien van de materiële normen. Aan deze procedurele normen of formele rechtsbeginselen komt in zoverre geen zelfstandige betekenis toe. Wanneer de schending van ingeroepen materiële normen niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, geldt dat ook voor de door eisers gestelde schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur. Ook aan een beoordeling van die gronden komt de rechtbank daarom niet toe. 
        Ook overigens geldt voor verweerder op grond van de Wabo geen wettelijke verplichting omwonenden van een project een inspraak- of participatiemogelijkheid te bieden, anders dan door de uniforme openbare voorbereidingsprocedure te volgen en omwonenden daarbinnen de mogelijkheid te bieden een zienswijze in te brengen over een ontwerpbesluit. Verweerder heeft aan die verplichtingen voldaan.  
      
      
      
        
          M.e.r.-beoordelingsbesluit
        
      
      
    
    
      5.1
      Eisers betogen, naar de rechtbank begrijpt, dat ten onrechte geen MER is gemaakt, maar dat ten onrechte is volstaan met een m.e.r.-beoordeling. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770, stellen eisers zich in dit kader op het standpunt dat een zonnepark van 100 hectare is aan te merken als een landinrichtingsproject en/of stedelijk ontwikkelingsproject. Er is volgens eisers onvoldoende onderzoek gedaan naar geluidhinder van vlieg- en snelwegverkeer en externe veiligheidsrisico’s. Richtlijn 2001/42 EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (de SMB-richtlijn) lijkt, aldus eisers, van toepassing.
      
    
    
      5.2
      Zoals hiervoor is overwogen, strekken materiële normen, zoals inzake onder meer geluid en externe veiligheid, kennelijk niet tot bescherming van de belangen van eisers. Een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb brengt met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op die normen omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin kunnen beroepen op die normen ten behoeve van het betoog dat een MER diende te worden gemaakt. 
      
    
    
      5.3
      Het voorgaande betekent dat het betoog van eisers dat een MER diende te worden opgesteld, op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het m.e.r.-beoordelingsbesluit. De rechtbank zal dit betoog daarom evenmin inhoudelijk bespreken. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, het besluit van 28 juli 2022 en het m.e.r.-beoordelingsbesluit ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.