ECLI:NL:RBMNE:2023:6400, Rechtbank Midden-Nederland, 01-12-2023, UTR 22/3707
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college van gedeputeerde staten (GS) van de provincie Flevoland heeft ambtshalve de voorschriften van de omgevingsvergunning van een afvalverwerker gewijzigd. Deze voorschriften zien op het voorkomen of, voor zover dit niet mogelijk is, het tot een milieutechnisch aanvaardbaar niveau beperken van de emissie van PFAS en PFOS naar het oppervlaktewater. Eiseres is het niet eens met dit besluit. Zij vindt dat de voorschriften niet ver genoeg gaan en dat er extra voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden om de verspreiding van PFAS en PFOS via de lucht tegen te gaan. De rechtbank oordeelt dat eiseres in deze procedure, die gaat over het ambtshalve wijzigen van vergunningsvoorschriften, niet naar voren kan brengen dat vergunningsvoorschriften over de verspreiding van PFAS en PFOS via de lucht ontbreken. Dat valt buiten de omvang van het geding. Eiseres heeft geen beroepsgronden aangevoerd tegen het besluit voor zover dat in deze procedure ter beoordeling aan de rechtbank voorligt. Het beroep is daarom ongegrond. Eiseres kan wel, los van de nu aanhangige procedure, aan GS vragen om de door haar gewenste voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. Dit heeft zij ook al gedaan.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/3707 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J.R. Bügel),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland
    (gemachtigde: mr. A. de Wildt).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
      
        
          [derde-partij] B.V. ( [derde-partij] ), gevestigd in [vestigingsplaats] (vergunninghouder)
      (gemachtigde: mr. A.P. Loo).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. [derde-partij] heeft aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] een bedrijf voor het verwerken van schroot en gevaarlijke afvalstoffen. Gedeputeerde staten hebben hiervoor op 6 februari 2007 aan haar een (revisie)omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning) verleend. De omgevingsvergunning is eerder op 1 mei 2017, 28 juni 2017 en 15 mei 2018 gewijzigd. In de laatste wijziging hebben gedeputeerde staten aan [derde-partij] (onder andere) een vergunning verleend voor een brandblusserdemontagelijn. [derde-partij] verwerkt namelijk (onder andere) afgekeurde brandblussers. Die worden ontdaan van hun inhoud. Dit kan poeder of blusschuim zijn. Het poeder en blusschuim worden verzameld en afgevoerd naar een erkende verwerker. De lege brandblussers worden door [derde-partij] verwerkt.
    
    
    
      1.1.
      De Omgevingsdienst Flevoland & Gooi- en Vechtstreek heeft op 23 augustus 2021 een analyserapport van het Waterschap Zuiderzeeland ontvangen, waaruit blijkt dat in het afvalwater van [derde-partij] concentraties PFAS en PFOS zijn aangetroffen. PFAS is een groep stoffen die door mensen zijn gemaakt en dus van nature niet in het milieu voorkomen. Kenmerkend voor PFAS is dat ze niet of nauwelijks afbreken in het milieu. Voorbeelden van stoffen die tot de categorie PFAS behoren zijn PFOS, PFOA en GEN-X. Dit zijn zogenaamde Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). Van PFOS is bekend dat het werd gebruikt in brandblusmiddelen en effecten heeft op het immuunsysteem van mensen. 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 14 juni 2022 (gepubliceerd op 17 juni 2022) hebben gedeputeerde staten ambtshalve vier nieuwe voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden. Deze voorschriften zien op het voorkomen of, voor zover dit niet mogelijk is, het tot een milieutechnisch aanvaardbaar niveau beperken van de emissie door [derde-partij] van ZZS naar het oppervlaktewater. De vier nieuwe voorschriften houden, kort gezegd, in dat:
      
        
          
            [derde-partij] brandblussers met schuimblusmiddelen niet in contact mag laten komen met hemelwater, om te voorkomen dat het schuimblusmiddel geloosd wordt;
        
        
          bepaalde brandblussers pas verwerkt mogen worden als de brandblusser volledig is doorgespoeld en vrij van residu;
        
        
          
            [derde-partij] in een verbeterplan duidelijk moet maken welke maatregelen worden genomen om de te hoge concentraties PFAS en PFOS te verminderen en welke positieve effecten deze maatregelen op de concentraties PFAS en PFOS hebben. Dit verbeterplan moet worden goedgekeurd door gedeputeerde staten; 
        
        
          
            [derde-partij] de concentraties PFAS en PFOS zesmaandelijks moet meten en registreren.
        
      
      
    
    
      1.3.
      Met het besluit 28 juli 2022 hebben gedeputeerde staten het verbeterplan van [derde-partij] goedgekeurd. Het voorschrift dat hierboven onder 2. wordt genoemd is toen komen te vervallen.
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft een bedrijf voor de productie van textiel dat in kussens en bedden wordt gebruikt en maakt machines ten behoeve van deze textielproducten op de percelen [adres 2] en [adres 3] in [vestigingsplaats] . Het perceel aan de [adres 3] grenst aan het perceel van [derde-partij] .
      
    
    
      1.5.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      1.6.
      Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.7.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: 
      
         namens eiseres: [A] en [B] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres en [C] ;
         namens gedeputeerden staten: de gemachtigde van gedeputeerde staten, vergezeld door  ir. [D] en
         namens [derde-partij] : [E] , bijgestaan door de gemachtigde van [derde-partij] en vergezeld door [F] , een adviseur van [derde-partij] .
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Ontvankelijkheid van het beroep
      
    
    2. Het bestreden besluit is voorbereid met de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Eiseres heeft geen zienswijze naar voren gebracht over het ontwerpbesluit. In afwijking van artikel 6:13 van de Awb werpt de rechtbank dit haar niet tegen, omdat eiseres als eigenaar van het aangrenzende perceel belanghebbende is bij het bestreden besluit. Dit is in overeenstemming met de rechtspraak over het Verdrag van Aarhus.
    
    
    
    
    
      
        Het geschil
      
    
    3. Eiseres voert aan dat de vier nieuwe voorschriften die gedeputeerden staten met het bestreden besluit aan de omgevingsvergunning hebben verbonden te beperkt zijn, omdat niet valt uit te sluiten dat de stoffen uit de categorie PFAS, waaronder PFOS, die bij de bedrijfsvoering van [derde-partij] vrijkomen zich, behalve via het afvalwater, ook via de lucht verspreiden. Zij wil dat er nader onderzoek wordt gedaan naar de verspreiding van stoffen uit de categorie PFAS en PFOS via de lucht, naar de plaatselijke bodemkwaliteit en naar de plaatselijke kwaliteit van het oppervlaktewater en de waterbodem. Aan de hand van de uitkomsten van deze onderzoeken moeten zo nodig extra voorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden voor het tegengaan van verspreiding van stoffen uit de categorie PFAS, en dan met name PFOS, via de lucht. Eiseres wil ook dat [derde-partij] geen schuimbrandblussers meer verwerkt totdat hier duidelijkheid over is. Om die reden heeft eiseres de rechtbank gevraagd om in de uitspraak op het beroep een voorlopige voorziening te treffen.
    
    4. Gedeputeerden staten stellen zich op het standpunt dat het doen van onderzoek naar verspreiding van concentraties PFAS via de lucht geen onderdeel uitmaakt van de reikwijdte van het bestreden besluit. Volgens gedeputeerde staten kan het betoog van eiseres daarom niet leiden tot een gegrond beroep. Op de zitting hebben gedeputeerde staten nog naar voren gebracht dat eiseres in deze beroepsprocedure alleen beroepsgronden kan aanvoeren over aspecten die worden genoemd in de nieuwe voorschriften. Die gaan niet over emissie van PFAS via de lucht. Volgens gedeputeerde staten is het bestreden besluit beperkt tot afvalwater. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen gedeputeerde staten naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 maart 2023.
    
    
      
        Verzoek om heropening
      
    
    5. Nadat de rechtbank het onderzoek heeft gesloten op de zitting van 12 september 2023, heeft eiseres een brief naar de rechtbank gestuurd met het verzoek om het onderzoek te heropenen. Volgens eiseres heeft zij nieuwe informatie gekregen over de PFAS-uitstoot van [derde-partij] en was die informatie ten tijde van de zitting al bekend bij gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten hebben op deze brief gereageerd. 
    
    6. De rechtbank ziet in deze stukken geen aanleiding om het onderzoek te heropenen. De rechtbank is het namelijk met gedeputeerde staten eens dat eiseres in deze procedure niet ter discussie kan stellen of er ook nog voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden om de verspreiding van PFAS via de lucht te voorkomen. Om die reden is geen sprake van een situatie waarin het onderzoek onvolledig is geweest. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    7. Gedeputeerde staten zijn verplicht om voorschriften van een omgevingsvergunning te wijzigen als blijkt dat de nadelige gevolgen die [derde-partij] voor het milieu veroorzaakt, door de ontwikkeling van technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, 
    verder moeten worden beperkt. Dit wordt ook wel de actualisatieplicht genoemd. Gedeputeerde staten moeten in ieder geval toepassing geven aan de actualisatieplicht als dit noodzakelijk is om te voldoen aan de nieuwste conclusies over de beste beschikbare technieken (BBT-conclusies), of aan de minimale vereisten die op grond van het afvalbeheer plan gelden voor een bepaalde afvalstroom.
    
    8. Uit de toelichting in het bestreden besluit en de toelichting van gedeputeerde staten op de zitting blijkt dat deze actualisatieplicht de grondslag is voor het besluit om aanvullende voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. Aanleiding om de extra voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden was namelijk het analyserapport van de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi- en Vechtstreek van 23 augustus 2021. Toen werden gedeputeerde staten ermee bekend dat het afvalwater van [derde-partij] concentraties PFAS en PFOS bevat en dat [derde-partij] daarmee nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt. De voorschriften zijn bedoeld om die nadelige gevolgen zoveel mogelijk te beperken. Met die voorschriften is de inrichting van [derde-partij] in werking volgens de meest recente BBT-conclusies voor afvalbehandeling en voldoet [derde-partij] aan sectorplan 45 van het Landelijk afvalbeheerplan 2017-2029 (LAP3), dat over de verwerking van brandblussers gaat. Dit staat tussen partijen niet ter discussie. 
    
    9. Naar aanleiding van het rapport hebben gedeputeerde staten gebruik gemaakt van hun bevoegdheid om ambtshalve de voorschriften te wijzigen van de aan [derde-partij] verleende omgevingsvergunning zoals die is opgenomen in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Naar het oordeel van de rechtbank bepaalt dat besluit de omvang van het geding. De rechtbank vindt steun voor deze opvatting in de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023. Dit betekent dat alleen ter beoordeling aan de rechtbank voorligt of gedeputeerde staten met de extra voorschriften voldoende doen om de nadelige gevolgen die de concentraties van groepen PFAS en PFOS in het afvalwater van [derde-partij] veroorzaken te voorkomen of te beperken tot een milieutechnisch aanvaardbaar niveau, en of daarmee wordt voldaan aan de meest recente BBT-conclusies over afvalbehandeling en aan de vereisten uit sectorplan 45 van LAP3. Tussen partijen staat niet ter discussie dat dit het geval is. 
    
    10. Eiseres wil echter dat de rechtbank beoordeelt of er, naast de voorschriften die gedeputeerde ambtshalve aan de omgevingsvergunning heeft verbonden en die nodig zijn om te voldoen aan de actualisatieplicht, nog voorschriften nodig zijn om de verspreiding van PFAS en PFOS via de lucht naar haar perceel en de bodem van dat perceel en naar het oppervlaktewater en de waterbodem tegen te gaan. Dat valt buiten de reikwijdte van deze procedure. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat de ambtshalve bevoegdheid die gedeputeerde staten toekomt gaandeweg de procedure kan worden aangevuld of uitgebreid met een verzoek van een belanghebbende. Daarin voorziet echter artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. De rechtbank komt dus niet toe aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden van eiseres. Nu eiseres geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen het besluit voor zover dat wel in deze procedure ter beoordeling ligt, zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
    
    11. Eiseres kan dus wel, los van de nu aanhangige procedure, aan gedeputeerde staten vragen om de door haar gewenste voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. Op de zitting is besproken dat eiseres dit verzoek al gedaan heeft en dat gedeputeerde staten een besluit zullen nemen op dit verzoek. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het beroep is ongegrond. De rechtbank ziet daarom ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Dat betekent dat de voorschriften die met het bestreden besluit aan de omgevingsvergunning zijn verbonden ongewijzigd van kracht blijven en dat [derde-partij] door mag gaan met het verwerken van brandblussers. 
    
    13. Eiseres krijgt  het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:1152.
  
  
     Artikel 2.30, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
  
  
     Artikel 5.10, eerste lid, onder b, en artikel 5.10, tweede lid, onder b van het Besluit omgevingsrecht. 
  
  
     Op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo.