ECLI:NL:CRVB:2004:AP4519, Centrale Raad van Beroep, 18-05-2004, 02/91 NABW + 02/2224 NABW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Komt betrokkene op grond van artikel 78c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene bijstandswet (Abw) in aanmerking voor kwijtschelding van de nog resterende vordering? Is terecht geweigerd omdat betrokkene niet voldoet aan één van de in het ter zake van de toepassing van artikel 78c van de Abw vastgelegde beleid gestelde voorwaarden?

02/91 NABW
      02/2224 NABW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant heeft mr. M.F. Baltussen, advocaat te Zoetermeer, op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de door de rechtbank Amsterdam op 13 november 2001 tussen partijen gewezen uitspraak, reg.nr. 01/1531 NABW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd nadere stukken toegezonden. Bij brief van 27 maart 2002 heeft de gemachtigde van appellant een besluit van gedaagde van 20 maart 2002 aan de Raad doen toekomen met het verzoek het beroep mede gericht te achten tegen dit besluit.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 20 april 2004, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Baltussen, en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. L.M. Mulder, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
    
    II. MOTIVERING
    
    Bij zijn oordeelsvorming gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    De kantonrechter te Amsterdam heeft bij beschikking van 15 mei 1991 bepaald dat de gemeente terstond een bedrag van f 50.210,61 van appellant mocht invorderen ter zake van door gedaagde over de periode van 5 oktober 1983 tot en met 1 april 1989 gemaakte kosten van bijstand. Deze beschikking berust op de grond dat appellant in die periode activiteiten had ontplooid waaruit hij inkomsten had genoten die hij niet aan gedaagde had opgegeven.  
    
    Op 26 juni 2000 heeft de Sociale Dienst Amsterdam onderzoek gedaan naar de vraag of appellant op grond van artikel 78c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene bijstandswet (Abw) in aanmerking komt voor kwijtschelding van de nog resterende vordering. Bij besluit van 19 juli 2000 heeft gedaagde hierop negatief beslist omdat appellant niet voldoet aan één van de in het ter zake van de toepassing van artikel 78c van de Abw vastgelegde beleid gestelde voorwaarden.
    
    Bij besluit van 16 maart 2001 heeft gedaagde het tegen het besluit van 19 juli 2000 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het tegen het besluit van 
      16 maart 2001 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    
    In hoger beroep heeft appellant zich gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd.
    
    Hangende het hoger beroep heeft gedaagde bij besluit van 20 maart 2002 aan appellant meegedeeld dat hij zich het niet gerechtvaardigd acht om van verdere terugvordering af te zien op grond van artikel 78, derde lid, van de Abw.
    
    De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    Het besluit van 20 maart 2002
     
    
      De Raad ziet zich in deze procedure allereerst voor de vraag gesteld of op grond van de artikelen 6:18, 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het hiervoor genoemde besluit van 20 maart 2002 in zijn beoordeling moet worden betrokken. Deze vraag beantwoordt de Raad ontkennend. De Raad stelt vast dat dit besluit berust op een andere wettelijke grondslag dan die waarop het besluit van 16 maart 2001 is gebaseerd en dat met dit besluit het besluit van 16 maart 2001 niet wordt ingetrokken of gewijzigd. Dit betekent dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb.
      Gedaagde heeft derhalve in het besluit van 20 maart 2002 terecht aangegeven dat daartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het feit dat de griffier van de Raad bij brieven van 18 april 2002 aan partijen heeft meegedeeld dat besloten is tevens een oordeel te geven over dit besluit vermag de Raad niet tot een ander oordeel te leiden, nu uit het hiervoor overwogene voorvloeit dat die mededeling gebaseerd is op een onjuiste kwalificatie van het besluit van 20 maart 2002. Het is thans aan gedaagde om de brief van appellant van 27 maart 2002 te behandelen als bezwaarschrift tegen het besluit van 
      20 maart 2002.   
    
    
    Het besluit van 16 maart 2001
      
    
      Gedaagde heeft het besluit van 19 juli 2000 gehandhaafd op de grond dat niet is voldaan aan de in zijn ter zake vastgestelde beleidsregels gestelde voorwaarde dat de inning van de vordering niet door middel van beslag plaatsvindt. Daaraan is toegevoegd dat in bijzondere gevallen een uitzondering op deze regel mogelijk is en dat over toepassing van artikel 78, derde lid, van de Abw in het besluit van 19 juli 2000 geen beslissing is genomen. Aan appellant is voorgehouden dat daarover eerst de afdeling Centraal Debiteurenbeheer van de sociale dienst een besluit dient te nemen, indien hij meent dat er sprake is van dringende redenen als bedoeld in artikel 78, derde lid, van de Abw. De Raad constateert dat geen volledige heroverweging van het primaire besluit heeft plaatsgevonden. Gedaagde had niet alleen moeten beoordelen of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 78c van de Abw is voldaan maar ook (na bevestigende beantwoording van die vraag) of, gelet op het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb, bij de toepassing van zijn beleid in dit geval moeten beoordelen of er feiten of omstandigheden op grond waarvan ten aanzien van appellant van de beleidsregels diende te worden afgeweken en wel uiterlijk bij het nemen van zijn besluit op bezwaar. 
      Voorts is de verwijzing naar het bepaalde in artikel 78, derde lid, van de Abw onjuist. Deze bepaling is in dit geding niet van belang, aangezien artikel 78c als een speciale, van artikel 78 afwijkende bepaling moet worden beschouwd. Daarbij verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 13 december 2001, gepubliceerd in USZ 2002/33. 
    
    
    Uit het hiervoor overwogene volgt dat het besluit van 16 maart 2001 wegens strijd met de artikelen 7:11, eerste lid, en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. De aangevallen uitspraak, waarbij dat besluit in stand is gelaten, komt ook voor vernietiging in aanmerking.
    
    
      Ter zitting van de Raad is namens gedaagde desgevraagd meegedeeld dat de in deze procedure aangevoerde omstandigheden niet zo bijzonder zijn dat van het beleid met betrekking tot de toepassing van artikel 78c van de Abw zou moeten worden afgeweken. De Raad zal nu bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 
      16 maart 2001 in stand kunnen worden gelaten.
    
    
    Ingevolge artikel 78c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Abw kunnen burgemeester en wethouders besluiten van verdere terugvordering af te zien, indien de belanghebbende gedurende vijf jaar volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan.   
    
    Dit artikel is ingevoegd bij wijzigingswet van 9 april 1998, Stb. 1998, 278, welke wet betrekking heeft op de vaststelling van enkele maatregelen, die beogen een bijstelling mogelijk te maken van het tot dan toe gevoerde beleid ter zake van debiteuren in het kader van de Abw. Uit de wetgeschiedenis komt onder meer het volgende naar voren.
    
    De in deze wet genoemde maatregelen beogen de gemeente in staat te stellen om efficiënter en doelmatiger debiteurenbeleid te voeren. De maatregelen omvatten onder andere een versoepeling van de terugvorderingsbepalingen, welke versoepeling ook betrekking kan hebben op fraudeschulden. Uitgangspunt blijft een strakke afbetalingsperiode, waarbij zoveel mogelijk moet worden ingevorderd. Daarna wordt de terugvorderingsplicht omgezet in een bevoegdheid om terug te vorderen. Ook bij toepassing van de bevoegdheid moet goed in het oog worden gehouden dat het uitgangspunt van de terugvorderingsbepalingen blijft dat onterecht verleende uitkeringen (zoveel mogelijk) moeten worden teruggevorderd. Het is niet de bedoelding dat indien iemand aan de voorwaarden genoemd in artikel 78c van de Abw voldoet in alle gevallen automatisch wordt afgezien van terugvordering. Bij elk individueel geval zal moeten worden bezien of er een gegronde reden is om af te zien van verdere terugvordering.
    
    
      Ten aanzien van artikel 78c van de Abw heeft gedaagde een beleid ontwikkeld, hetwelk is neergelegd in de Nota 'Verantwoord Afschrijven' van november 1998. Deze beleidsregels zijn gepubliceerd in het Gemeenteblad en in werking getreden met ingang van 1 juli 1999. Eén van de criteria die gedaagde hanteert voor afschrijving van de vordering is dat de inning niet geschiedt door middel van beslag. In de werkvoorschriften Terugvordering van de gemeente Amsterdam wordt in het hoofdstuk dat gaat over artikel 78c van de Abw onder het kopje beslag het volgende vermeld:
      "	Afschrijving van een vordering vindt in principe niet plaats als de gemeente is
      overgegaan tot beslag. Het incassobeleid gaat zoveel mogelijk uit van een 
      minnelijke schikking. Als debiteur daaraan niet meewerkt, leidt dat 
      onherroepelijk tot beslag. Het ligt niet in de rede om dan tot afschrijving van 
      (restant)vordering over te gaan. Als de dienst tot beslaglegging is overgegaan 
      zonder dat de debiteur de gelegenheid heeft gekregen om vrijwillig af te lossen, 
      kan afschrijving wel worden overwogen. Een andere uitzondering zou kunnen 
      worden gemaakt wanneer het beslag een schuldsanering in de weg staat.".
    
    
    Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de Raad staat vast dat appellant ten tijde van het besluit van 16 maart 2001 gedurende vijf jaar volledig aan zijn betalingsverplichtingen had voldaan, zodat gedaagde de bevoegdheid toekwam tot toepassing van artikel 78c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Abw over te gaan. 
    
    Volgens appellant is gedaagde met het hiervoor genoemde beleid niet binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gebleven. Appellant acht het onaanvaardbaar dat degenen die gedurende een periode van 5 jaar geen betalingen hebben verricht wel in aanmerking kunnen komen voor kwijtschelding, terwijl degenen die wel hebben voldaan aan hun betalingsverplichtingen - maar dan door middel van beslag op hun inkomen - hiervoor (in beginsel) niet in aanmerking komen. De Raad merkt te dien aanzien op dat op de eerste situatie artikel 78c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Abw van toepassing is. Deze bepaling geeft een bevoegdheid om van terugvordering af te zien indien de belang-hebbende gedurende vijf jaar geen betalingen heeft verricht en niet aannemelijk is dat hij deze op enig moment zal gaan verrichten. Het gaat hier volgens de wetgeschiedenis om de situatie, waarin de gemeente de reële verwachting heeft dat incassoactiviteiten niets meer zullen opleveren. Eén van de voorbeelden die daarbij word genoemd, is de schuld die vijf jaar onbetaald is gebleven vanwege onvoldoende aflossingscapaciteit bij de belanghebbende. Anders is de situatie waarin wel sprake is van aflossingscapaciteit maar de belanghebbende zijn aflossingscapaciteit niet heeft gebruikt om vrijwillig aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen en de gemeente tot het leggen van beslag op diens inkomen heeft gebracht. Dat gedaagde ten aanzien van laatstbedoelde belanghebbenden in beginsel niet tot kwijtschelding van de (restant)vordering overgaat acht de Raad - mede bezien in het licht van de door de wetgever bij kwijtschelding van bijstandsvorderingen gehanteerde uitgangspunten - niet onredelijk.
    
    De Raad onderkent voorts dat deze beleidsregel ook geldt voor de groep van belanghebbenden die al voor de inwerkingtreding en de bekendmaking daarvan zijn geconfronteerd met beslag op hun inkomen in verband met het niet nakomen van opgelegde verplichtingen tot periodieke aflossing van een vordering wegens onverschuldigde betaalde bijstand. Het betreft dus belanghebbenden die in het verleden kennelijk in gebreke zijn gebleven om uit eigen beweging tijdig aan hun aflossingsverplichtingen te voldoen. In de omstandigheid dat zij destijds nog niet op de hoogte konden zijn van de gevolgen daarvan voor een eventuele kwijtschelding van een gedeelte van hun schuld in de toekomst ziet de Raad, anders dan namens appellant is aangevoerd, geen reden om te oordelen dat ten aanzien van deze groep van belanghebbenden de hiervoor vermelde beleidsregel als zodanig strijdig is met enige regel van geschreven of ongeschreven recht.
    
    
      Het bestreden besluit is met de door gedaagde gehanteerde beleidsregels in overeenstemming. Daartoe neemt de Raad in aanmerking dat dat gedaagde met ingang van 1 september 1995 beslag heeft gelegd op het loon van appellant, aanvankelijk tot een bedrag van f 300,-- per maand. Uit een brief van 27 november 1995 van gedaagde aan appellant blijkt dat gedaagde de aflossingsverplichting met ingang van 
      1 november 1995 weliswaar heeft verlaagd naar een bedrag van f 200,--, maar daarbij is het beslag gehandhaafd. Volgens het beleid van gedaagde staat dit beslag in beginsel in de weg aan kwijtschelding.
      Anders dan appellante heeft aangevoerd, is de Raad op grond van de gedingstukken met gedaagde van oordeel dat appellant in de periode vanaf september 19991 tot de datum van het beslag voldoende gelegenheid heeft gekregen om vrijwillig af te lossen. Daarbij heeft gedaagde tevens aandacht geschonken aan de hoogte van het bedrag van de periodieke aflossing. In dit verband is verder van belang dat appellant bij brief van 
      28 juli 1995 is gewaarschuwd dat niet nakoming van zijn aflossingsverplichting zou kunnen leiden tot het leggen van beslag en dat appellant tijdens een gesprek bij de sociale dienst op 14 augustus 1995 heeft aangegeven dat hij niet van plan was af te gaan lossen. De in de werkvoorschriften opgenomen uitzondering op dit punt, op grond waarvan ondanks het beslag kwijtschelding zou kunnen worden overwogen, doet zich derhalve niet voor. Evenmin is gebleken dat de andere in de werkvoorschriften opgenomen uitzondering zich heeft voorgedaan, te weten dat verdere invordering door middel van beslag schuldsanering in de weg stond.
    
    
    
      In hetgeen namens appellant is aangevoerd ziet de Raad geen toereikende grond om te oordelen dat hier sprake is van bijzondere omstandigheden die gedaagde ertoe hadden moeten brengen om in afwijking van zijn beleidsregels tot kwijtschelding over te gaan.
      De namens appellant benadrukte omstandigheden, zoals de zorg voor zijn echtgenote en voor twee kinderen, waarvan er één in Marokko verbleef, en de gestelde onmogelijkheid om zijn inkomenspositie duurzaam te verbeteren, zijn ten opzichte van andere, met appellant vergelijkbare bijstandsgerechtigden niet dermate bijzonder dat niettemin tot kwijtschelding van de restantvordering zou moeten worden overgegaan. Ook de gokverslaving van appellant, waarvan hij blijkens de stukken ten tijde hier in geding was hersteld, is niet in die zin bijzonder dat op die grond van verdere terugvordering had moeten worden afgezien.
    
    
    Gezien het vorenstaande ziet de Raad aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven.
    
    De Raad acht ten slotte termen aanwezig om gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep gegrond;
      Vernietigt het besluit van 16 maart 2001;
      Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van 
      € 1.288,--, te betalen door de gemeente Amsterdam;
      Bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan appellant het betaalde griffierecht van in totaal € 109,23 vergoedt.
    
    
    
    Aldus gewezen door mr. G.A.J. van den Hurk als voorzitter en mr. R.M. van Male en mr. C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van P.N. Rijnsewijn als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2004.
    
    (get.) G.A.J. van den Hurk.
    
    (get.) P.N. Rijnsewijn.
    
    
    
    JK/1054