ECLI:NL:RVS:2024:5012, Raad van State, 04-12-2024, 202403116/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2024 heeft de raad van de gemeente Noordoostpolder het bestemmingsplan "Emmeloord, Oude Espelerweg" vastgesteld. Het plangebied ligt ten noorden van het centrum van Emmeloord en is in gebruik als agrarische grond. Het plan voorziet in een transformatie naar 215 woningen in een mix van grondgebonden woningen en appartementen. [appellant] woont aan [locatie] te Emmeloord. Dat ligt direct ten westen van het plangebied aan de overzijde van de Espelerlaan. [appellant] richt zich tegen het plan omdat hij vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte ervan uitgaat dat het plangebied binnen bestaand stedelijk gebied ligt, als bedoeld in de ladder duurzame verstedelijking. Uit vaste jurisprudentie volgt echter dat de gronden, waarop voorheen een agrarische bestemming rustte, geen onderdeel vormen van het BSG, aldus [appellant].

202403116/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend in Emmeloord, gemeente Noordoostpolder,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Noordoostpolder,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 maart 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Emmeloord, Oude Espelerweg" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en de raad hebben ieder een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2024, waar [appellant], in persoon van [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. K.A. Luehof, rechtsbijstandverlener te Assen, en de raad, vertegenwoordigd door M. de Jong, K.H. de Jong en N. van der Ende, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 21 september 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    6.       Het plangebied ligt ten noorden van het centrum van Emmeloord en is in gebruik als agrarische grond. Het plan voorziet in een transformatie naar 215 woningen in een mix van grondgebonden woningen en appartementen. [appellant] woont aan [locatie] te Emmeloord. Dat ligt direct ten westen van het plangebied aan de overzijde van de Espelerlaan. [appellant] richt zich tegen het plan omdat hij vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
    Intrekking
    7.       Naar aanleiding van een schriftelijke toelichting van de geluidsdeskundige van Alcedo heeft [appellant] ter zitting de beroepsgrond ingetrokken dat de gehanteerde reflectiecoëfficiënt niet genoemd en niet onderbouwd is.
    Ladder duurzame verstedelijking
    8.       [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte ervan uitgaat dat het plangebied binnen bestaand stedelijk gebied (hierna: BSG) ligt, als bedoeld in de ladder duurzame verstedelijking. Uit vaste jurisprudentie volgt echter dat de gronden, waarop voorheen een agrarische bestemming rustte, geen onderdeel vormen van het BSG, aldus [appellant].
    8.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    8.2.    Het plangebied ligt ten noorden van het centrum van Emmeloord en is in gebruik als agrarische grond. Het vorige bestemmingsplan "Emmeloord, Noord en Oost" van 24 maart 2011 voorzag in de bestemming "Agrarisch".
    8.3.    Het plan voorziet in de bestemming "Wonen" en daaraan gerelateerde bestemmingen voor tuinen, wegen, stedelijk groen en water.
    8.4.    Vast staat dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    8.5.    Over de kwalificatie als BSG staat in de plantoelichting onder 4.1.2.2: "In voorliggend geval is gekozen voor een locatie die weliswaar is voorzien van een agrarische bestemming, maar die in de loop van de tijd is omsloten door stedelijk functies. De locatie is qua ligging aan te merken als stedelijk gebied. Er is daarmee sprake van een ontwikkeling binnen het bestaand stedelijk gebied."
    8.6.    Gelet op de agrarische bestemming kan het gebied op grond van de planologische mogelijkheden echter niet als BSG worden aangemerkt. Dat het plangebied, zoals in de plantoelichting staat, omsloten is door stedelijke functies leidt niet tot een ander oordeel. Zie daarvoor overweging 10.2 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724.
    8.7.    De raad heeft in het verweerschrift erkend dat de motivering uit de plantoelichting op dit punt onjuist is. In het verweerschrift heeft de raad een alternatieve motivering opgenomen. Die houdt in dat de voorgenomen ontwikkeling weliswaar buiten BSG ligt, maar dat een motivering voorhanden is waarom niet binnen BSG kan voorzien in de behoefte. Hierbij betrekt de raad dat de kwantitatieve behoefte naar nieuwe woningen dermate groot is, dat deze niet is op te vangen op de reeds bekende inbreidingslocaties. Daarnaast bestaat kwalitatief gezien behoefte aan ruimere woonkavels voor tussen-, hoek- en twee-onder-een-kapwoningen. Ook daarvoor bestaat binnen de beschikbare inbreidingslocaties niet of nauwelijks ruimte. Dat wordt beschreven in het beleidsstuk "Ontwikkelperspectieven woningbouw Noordoostpolder (2021-2026)" en de kwartaalrapportage Q2 van NVM. De voorgenomen ontwikkeling buiten BSG is daarom noodzakelijk om in de woonbehoefte te kunnen voorzien, aldus de raad.
    8.8.    Nu de raad zich met de alternatieve motivering op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet is voorbereid met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Het betoog slaagt.
    8.9.    Zoals de Afdeling hierna onder 9 overweegt, leidt de hierboven vastgestelde onzorgvuldigheid tot vernietiging van het bestreden besluit.
    8.10.  De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten. Hiervoor is van belang dat de raad in het verweerschrift een alternatieve motivering heeft gegeven.
    Met de alternatieve motivering heeft de raad alsnog gemotiveerd waarom niet binnen het BSG in de behoefte kan worden voorzien als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. [appellant] heeft ter zitting aangegeven dat hij zich kan vinden in deze motivering.
    Gelet hierop kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand worden gelaten, als de beoordeling van de overige beroepsgronden zich daartegen niet verzet.
    Geluid algemeen
    9.       [appellant] betoogt dat het plan leidt tot een onevenredige toename van de geluidsbelasting. Hij vreest dat de drie voorziene appartementencomplexen van 14 m hoog in het westen van het plangebied als een klankkast voor echowerking zullen zorgen en daarmee het geluid van de verkeersbewegingen op de Espelerlaan zullen versterken. Dat is volgens hem onvoldoende onderzocht.
    Ook is volgens [appellant] ten onrechte geen rekening gehouden met de te verwachten verkeersgevolgen van de nieuwe woonwijk Emmelhage en een nieuw scholencomplex. Dit verkeer zal grotendeels via de Espelerweg rijden en daarmee bijdragen aan de geluidsbelasting, aldus [appellant].
    9.1.    De raad heeft het rapport "Effect plan op de geluidsituatie omliggende woningen" van 29 februari 2024, uitgevoerd door Alcedo, aan het plan ten grondslag gelegd. Dat rapport is te vinden op de gemeentelijke website bij de stukken van de vergadering van de raad van 25 maart 2024. Hierin is vermeld dat de geluidsbelasting van de Espelerlaan met ten hoogste 1,15 dB toeneemt. In de bijlage bij het rapport staat specifiek voor de woning van [appellant] aan de [locatie] dat de geluidsbelasting toeneemt met 1,11 dB. Beide zijn berekend voor de "worst case" situatie dat al het verkeer naar het zuiden rijdt. Deze toename is voor menselijk gehoor niet hoorbaar, aldus het rapport.
    9.2.    Wat betreft het verkeer vanwege de nieuwe woonwijk heeft de raad ter zitting onweersproken toegelicht dat [appellant] de ontwikkeling van Emmelhage fase 3 bedoelt. Die ontwikkeling is reeds onherroepelijk bestemd. De verkeersgevolgen van dat plan maken deel uit van het gebruikte verkeersmodel 2040 en zijn daarom betrokken bij het rapport van 29 februari 2024.
    9.3.    Wat betreft de nieuwe school heeft de raad toegelicht dat de plannen voor de ontwikkeling van de scholen (campus) nog in de verkennende fase zijn. Gelet hierop vormde dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog slechts een onzekere toekomstige gebeurtenis. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat hij met een dergelijke gebeurtenis bij de vaststelling van het bestreden plan geen rekening heeft hoeven houden.
    9.4.    Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich op basis van het rapport van 29 februari 2024 op het standpunt kunnen stellen dat de toename van het geluid vanwege wegverkeerslawaai bij de bestaande woningen, waaronder de woning van [appellant] aan de [locatie], als gevolg van het plan aanvaardbaar is.
    De betogen slagen niet.
    Alternatieve locatie voor de drie appartementencomplexen
    10.     [appellant] stelt dat de geluidsbelasting op zijn woning ten westen van de Espelerlaan kan worden verminderd door de drie appartementencomplexen naar elders in het plangebied te verplaatsen.
    10.1.  Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de toename van het geluid vanwege wegverkeerslawaai bij de bestaande woningen als gevolg van de realisatie van het plan aanvaardbaar is. Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat er stedenbouwkundige redenen bestaan om de appartementencomplexen aan de westzijde van het plangebied te voorzien. De appartementencomplexen zorgen gezien vanaf de Espelerweg voor een zogeheten wandbegeleiding. Daarnaast heeft de raad verwezen naar het beeldkwaliteitsplan. Daarin staat dat de appartementencomplexen, tezamen met de eraan grenzende grondgebonden woningen, als aaneengesloten ontwerpen zijn uitgewerkt, waaronder in de vorm van hoven. Gelet hierop heeft de raad kunnen kiezen voor de ligging van de appartementencomplexen aan de westzijde van het plangebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatieve ontsluiting
    11.     [appellant] betoogt dat de ontsluiting van de nieuwe woonwijk aan de noordzijde op de Espelerweg had moeten plaatsvinden in plaats van aan de westzijde op de Espelerlaan. Op die wijze leidt het plan niet tot geluidsbelasting aan de Espelerlaan.
    11.1.  Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de toename van het geluid vanwege wegverkeerslawaai bij de bestaande woningen als gevolg van de realisatie van het plan aanvaardbaar is. Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat er verkeerskundige bezwaren bestaan tegen ontsluiting van het plangebied aan de noordzijde op de Espelerweg. Gelet hierop heeft de raad kunnen kiezen voor een ontsluiting aan de westzijde van het plangebied op de Espelerlaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Gelet op het overwogene onder 5.8 ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet is voorbereid met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, gelet op het overwogene onder 5.10, evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit geheel in stand blijven.
    13.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 25 maart 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Emmeloord, Oude Espelerweg";
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Noordoostpolder tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Noordoostpolder aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hupkes
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
    635