ECLI:NL:RBGEL:2019:479, Rechtbank Gelderland, 08-02-2019, 18-6505
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2019-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De burgemeester vaardigt een noodbevel uit op grond van artikel 175 Gemeentewet en bepaalde dat eisers voor onbepaalde tijd niet in de gemeente Nijmegen mochten komen. De rechtbank oordeelt dat de burgemeester zo’n verstrekkende maatregel niet voor de hele gemeente en voor onbepaalde tijd mocht bepalen. De rechtbank beperkt het gebied tot de straat waarin eisers wonen en verbindt een einddatum aan dit bevel, namelijk 4 april 2019. De uitspraak van de rechtbank ziet dus niet op de periode na 4 april 2019. De burgemeester is bevoegd om dan een nieuw noodbevel uit te vaardigen.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 18/6505
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      [eiser] en [eiseres] , [locatie] , eisers
    (gemachtigde: mr. V.M. Weski),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Nijmegen , verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft verweerder eisers en hun gezinsleden bevolen het pand en het perceel [locatie] met onmiddellijke ingang te verlaten en het pand te sluiten en gesloten te houden. Het pand en het perceel mogen niet betreden worden en dienen zichtbaar afgesloten te zijn. Bovendien heeft verweerder eisers en hun gezinsleden gelast zich te onthouden van zichtbaar en kenbaar verblijf in de gemeente Nijmegen . Verder heeft verweerder bestuursdwang toegepast in de vorm van een directe en zichtbare sluiting van de woning van eisers.
    
    
    
      Bij besluit van 4 december 2018 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het besluit van 15 augustus 2018 gehandhaafd.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Tevens hebben zij een verzoek om voorlopige voorziening ingediend (procedurenummer AWB 18/6442).
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft met versnelde behandeling plaatsgevonden op 20 december 2018. Op diezelfde zitting is ook het verzoek om voorlopige voorziening behandeld. [eiseres] was aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde en door
      mr. M.M. Koers, kantoorgenoot van de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Brunenberg en mr. S.J.C. Hendriks. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Geheime stukken
      
      1.	Verweerder heeft een stuk overgelegd en heeft de rechtbank daarbij verzocht om toepassing te geven aan artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij beslissing van 17 december 2018 heeft een bestuursrechter van deze rechtbank geoordeeld dat beperkte kennisname gerechtvaardigd is. Eisers hebben geen toestemming gegeven dit stuk bij de beoordeling te betrekken, zodat de rechtbank dit stuk, gelet op artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb niet bij de beoordeling betrekt.
    
    
    
      
        De aanleiding voor het bestreden besluit
      
    
    
      2.1
      In het driehoeksoverleg van 14 augustus 2018 is verweerder geïnformeerd over de situatie die is ontstaan rondom de woning van verzoekers door bedreigingen door personen, vermoedelijk gerelateerd aan een zware criminele organisatie. Eisers hebben de veiligheidsmaatregelen afgewezen die door de politie werden aangeboden. De politie heeft aangegeven dat de situatie dusdanig ernstig is dat alleen speciale politieteams naar de woning kunnen gaan, vanwege het gevaar beschoten te worden. De personen die mogelijk aanwezig zijn om vergeldingsacties uit te voeren, zijn dermate schietgevaarlijk dat politiemensen, maar ook alle personen in de omgeving, groot gevaar lopen.
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft hierin aanleiding gezien eisers op grond van artikel 175 van de Gemeentewet te bevelen (het noodbevel) dat:
      - eisers en hun gezinsleden het pand en het perceel [locatie] met onmiddellijke ingang verlaten en het pand sluiten en gesloten houden;
      - het pand en het perceel niet mogen betreden worden en zichtbaar afgesloten dienen te zijn;
      - eisers en hun kinderen zich onthouden van zichtbaar en kenbaar verblijf in de gemeente Nijmegen . 
      
        Verweerder heeft daarbij op grond van artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5:31 van de Awb bepaald dat hij zelf zonder last en zonder begunstigingstermijn bestuursdwang toepast door de woning zichtbaar te laten sluiten (het toepassen van bestuursdwang). 
        Verweerder heeft ter onderbouwing gesteld dat ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden aanwezig is. In deze situatie van acuut en ernstig levensgevaar heeft verweerder meer gewicht toegekend aan het recht op leven en lichamelijke integriteit van de omwonenden van de woning dan aan het huisrecht van eisers.
        Dit besluit heeft verweerder in bezwaar gehandhaafd, met toevoeging van de bepaling dat het noodbevel drie maanden na verzenddatum van dit besluit formeel heroverwogen wordt. In deze heroverweging bepaalt verweerder of voortzetting nodig is of eventueel aangepast moet worden, ingetrokken of omgezet in een andere maatregel.
      
      
      
        
          Omvang van de toetsing
        
      
      3. De rechtbank overweegt allereerst dat de rechtmatigheid van het bestreden besluit wordt beoordeeld naar de feiten en het recht op het moment dat het besluit is genomen, te weten 4 december 2018. Dit betekent dat alleen stukken die dateren van vóór deze datum en bij het besluit zijn betrokken, meegewogen worden. Dit betekent ook dat de bestuurlijke rapportage van 13 december 2018 buiten beschouwing blijft.
      
      
        Ernstige vrees voor het ontstaan ernstige wanordelijkheden
      
    
    
      4.1.
      Verweerder baseert zijn besluit op artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet. Verweerder heeft ten aanzien van het toepassen van deze bevoegdheid beoordelingsruimte. 
      
    
    
      4.2
      Eisers betogen dat verweerder met de bestuurlijke rapportages onvoldoende heeft onderbouwd waarom toepassing moest worden gegeven aan artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet. 
      
    
    
      4.3
      
        De rechtbank volgt dat betoog niet. Op basis van de informatie neergelegd in de bestuurlijke rapportages van 2 oktober 2018, waar kort gezegd 5 incidenten rond de woning in juli en augustus 2018 worden beschreven, en 2 november 2018, waar incidenten op 15 augustus en 7 september 2018 worden beschreven, kon verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid tot het oordeel komen dat sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden als bedoeld in dat artikel. De bestuurlijke rapportages, met name de rapportage van 2 oktober 2018, bieden hiervoor voldoende concrete aanknopingspunten. 
        Daarbij merkt de rechtbank op dat de incidenten op zichzelf niet worden betwist, hoogstens de conclusies die daaruit moeten worden getrokken voor de veiligheidssituatie rondom de woning. Dat een dergelijke situatie niet valt te scharen onder de werking van dit artikellid, ziet de rechtbank niet in. Dat valt ook niet af te leiden uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1044) waar eisers op hebben gewezen. Nog daargelaten dat deze uitspraak ziet op een ramp als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, is in deze zaak bepalend dat naar het oordeel van de Afdeling, anders dan in deze zaak, geen bedreiging van leven en gezondheid van personen bestond. 
      
      
    
    
      4.4
      Gezien de bestuurlijke rapportages valt evenmin in te zien dat verweerder toepassing had moeten gegeven aan het ‘lichtere middel’ neergelegd in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet dan wel aan de verblijfsontzegging die kan worden opgelegd op grond van artikel 2.4.1 van de APV. Juist de aantasting van de grondrechten die het gevolg is van de oplegging van het noodbevel maakt dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank toepassing moest geven aan artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet.
      
      
        
          Subsidiariteit en proportionaliteit
        
      
    
    
      5.1
      Gelet op de verregaande inbreuk die het noodbevel maakt op de grondrechten van eisers en hun kinderen, dient evenwicht te worden gezocht tussen de bescherming van het algemeen belang, in dit geval het voorkomen van ernstige wanordelijkheden, en de te respecteren grondrechten van eisers en hun kinderen. Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 175 van de Gemeentewet kan worden afgeleid dat verweerder bij het geven van bevelen de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht moet nemen. Het geven van een noodbevel is pas aan de orde wanneer gewone middelen niet voorhanden of toereikend zijn (subsidiariteit). Voorts mogen de genomen maatregelen niet ingrijpender zijn dan in de gegeven situatie vereist om het gevaar te beperken (proportionaliteit).
      
    
    
      5.2
      Eisers hebben de hen aangeboden beschermingsmaatregelen afgewezen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank afdoende onderbouwd dat – buiten deze mogelijke beschermingsmaatregelen – thans geen andere maatregelen mogelijk zijn om de veiligheid van alle betrokkenen te kunnen blijven garanderen. Dit betekent dat het gegeven noodbevel niet in strijd is met de beginsel van subsidiariteit. De redenen waarom eisers de beschermingsmaatregelen hebben geweigerd, doen hier niet aan af.
      
    
    
      5.3
      Voor wat betreft de proportionaliteit van het noodbevel overweegt de rechtbank het volgende. Gelet op de verregaande inbreuk die gebiedsverboden maken op grondrechten van burgers dient een evenwicht te worden gezocht tussen bescherming van het algemeen belang bij het voorkomen van ernstige wanordelijkheden enerzijds en het belang van het respecteren van grondrechten van burgers anderzijds. Dit laatste brengt met zich dat de maatregel niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk. Ook dient het gebied waarop het noodbevel ziet zoveel als mogelijk te worden beperkt. Verder is van belang het gebied zo te kiezen dat de betrokkenen een beroep kunnen blijven doen op hulpverlenende instanties, niet onnodig worden afgehouden van de mogelijkheid familieleden te bezoeken en zo min mogelijk in hun bewegingsvrijheid worden beperkt.
      
    
    
      5.4
      Verweerder heeft er voor gekozen het noodbevel van toepassing te verklaren op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen . Dit gaat naar het oordeel van de rechtbank te ver. Niet valt in te zien dat een dergelijk verstrekkend verbod noodzakelijk is om de ernstige vrees voor het ontstaan ernstige wanordelijkheden het hoofd te kunnen bieden. De noodzaak hiertoe volgt in ieder geval niet uit de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde bestuurlijke rapportages. Het noodbevel maakt hierdoor een te grote inbreuk op de grondrechten van eisers en is om die reden onrechtmatig. Dat het eisers is toegestaan zich binnen het grondgebied van de gemeente Nijmegen te begeven, mits dat niet zichtbaar of kenbaar is, maakt dit niet anders. Het beroep is op dit punt gegrond.
      
    
    
      5.5
      
        Omdat de rechtbank wel van oordeel is dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het opleggen van een noodbevel, zij het voor een te ruim gebied, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of er voldoende aanknopingspunten zijn om zelf in de zaak te voorzien door een gebied te bepalen waar het noodbevel wél op van toepassing is. Uit de bestuurlijke rapportages volgt dat de dreigende wanordelijkheden zich vooral voordoen rondom de woning van eisers. Er is geen concrete informatie beschikbaar op basis waarvan voor het ontstaan van die ernstige wanordelijkheden ook elders in de gemeente Nijmegen gevreesd moet worden. De enkele verwijzing naar incidenten die zich elders in het land hebben voorgedaan, hoe ernstig deze ook zijn, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende. 
        De rechtbank ziet daarom aanleiding zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat het noodbevel zich beperkt tot de straat [locatie] , waar de woning van eisers is gelegen.
      
      
      6. De proportionaliteitseis leidt er verder ook toe dat de maatregel niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk is om het algemeen belang te beschermen. Verweerder heeft in het bestreden besluit de bepaling toegevoegd dat het noodbevel drie maanden na verzenddatum van dit besluit formeel heroverwogen wordt. In deze heroverweging bepaalt verweerder of voortzetting nodig is of eventueel aangepast moet worden, ingetrokken of omgezet in een andere maatregel, zo staat in het bestreden besluit. 
      Naar het oordeel van de rechtbank is een enkele heroverweging na drie maanden onvoldoende om aan de proportionaliteitseis te kunnen voldoen. Immers, nog steeds is sprake van een niet in de tijd beperkte maatregel. Ook biedt het enkele feit dat sprake zal zijn van een heroverweging onvoldoende rechtszekerheid. De rechtbank ziet aanleiding ook op dit punt zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat de maatregel eindigt vier maanden na het bestreden besluit, derhalve op 4 april 2019. Dit laat natuurlijk onverlet dat verweerder, mocht hiervoor op basis van nieuwe informatie aanleiding zijn, bevoegd is tot het nemen van een nieuw noodbevel. 
      
      
        
          Conclusie:
        
      
      7. De rechtbank concludeert dat het noodbevel in strijd is met het proportionaliteitsvereiste, omdat het zich ten onrechte uitstrekt tot het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen en bovendien te onbepaald in duur is. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren, het besluit van 4 december 2018 vernietigen en het besluit van 15 augustus 2018 herroepen. De rechtbank ziet voorts aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat het noodbevel van kracht is in de [locatie] en eindigt op 4 april 2019.
      
      8. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, is aanleiding te bepalen dat het griffierecht aan eisers wordt vergoed.
      
      9. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar en beroep vast op € 2.048,-(1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting in bezwaar, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep met een waarde per punt van € 512, en wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      - verklaart het beroep gegrond; 
      - vernietigt het besluit van 4 december 2018;
      - herroept het besluit van 15 augustus 2018;
      - bepaalt dat het noodbevel van toepassing is op de [locatie] ;
      - bepaalt dat het noodbevel eindigt op 4 april 2019;
      - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,-- aan eisers te vergoeden;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van 
      € 2.048.
    
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. Tj. Gerbranda, voorzitter, mr. drs. J.H. van Breda en 
              mr. dr. M.J.M. Verhoeven, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H.Y. Snoeren-Bos, griffier. 
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 
              
            
          
          
            
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              voorzitter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                Rechtsmiddel
              
              Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
            
          
        
      
    
    
    
  
  
     Artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet luidt: In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. 
  
  
     Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet luidt: De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde. 
  
  
     Vergelijk ook de uitspraak van Rechtbank Utrecht van 3 december 2009, ECLI:NL:RBUTR:2009:BK5246
  
  
     Artikel 8:72, derde lid, van de Awb luidt:De bestuursrechter kan bepalen dat:
    a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
    b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.