ECLI:NL:OGHACMB:2024:236, Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 28-11-2024, CUR2023H00345, CUR2023H00346, CUR2023H00347, CUR2023H00348 en CUR2023H00349
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2024-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Is de vergoeding van materiële kosten voor funderend en voortgezet onderwijs in Curaçao toereikend? Verschillende beschikkingen over voorschot- en vastgestelde vergoedingen over meerdere schooljaren. Exceptieve toetsing van de normbedragen in het V&V-stelsel, neergelegd in het Landsbesluit bekostiging onderwijs. Uit het wettelijke stelsel vloeit voort dat de hoogte van de normbedragen periodiek moet worden geëvalueerd. Als vuistregel kan gelden dat iedere vijf jaar een evaluatie plaats moet vinden. Dat is in dit geval onvoldoende gebeurd. De bekostiging is daarmee niet toereikend geweest. Het Hof beslecht het geschil tussen partijen definitief door aan te geven hoe de minister een percentuele verhoging moet doorvoeren. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake. Vernietiging aangevallen uitspraak met opdracht om met inachtneming van de uitspraak binnen drie maanden opnieuw te beschikken. De aangevallen uitspraak wordt, voor zover aangevochten, voor het overige bevestigd.

CUR2023H00345, CUR2023H00346, CUR2023H00347, CUR2023H00348 en CUR2023H00349
  Datum uitspraak: 28 november 2024
  
    
      gemeenschappelijk hof van jusTitie 
    
    
      van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
    
    
      EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
    
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
    de minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport (hierna: de minister),
  
  
    appellant,
  
  
    tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht) van 8 november 2023 in zaken nrs. CUR201903903, CUR202104056, CUR2022000191, CUR202203372 en CUR202202514, in het geding tussen:
  
  
    de Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs, gevestigd in Curaçao (hierna: VPCO)
  
  
    en
  
  
    de minister
  
  
    
      Procesverloop
    
    Bij beschikkingen van 11 september 2019, 6 mei 2021, 20 januari 2022 en 3 augustus 2022 heeft de minister een voorschotvergoeding verleend voor de door VPCO geëxploiteerde scholen voor de schooljaren 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022 en 2022/2023 (hierna: voorschotbeschikkingen).
  
  
    Bij beschikking van 26 mei 2022 heeft de minister de aan VPCO verleende subsidie voor de schooljaren 2009/2010 tot en met 2019/2020 vastgesteld op een totaalbedrag van NAf 189.660.836,- en het te veel verleende voorschot van NAf 2.346.222,- teruggevorderd.
  
  
    Bij beschikking van 26 april 2023 heeft de minister de beschikking van 26 mei 2022 ingetrokken, de aan VPCO verleende subsidie voor de schooljaren 2009/2010 tot en met 2019/2020 gewijzigd vastgesteld op een totaalbedrag van NAf 212.259.539,- en het te veel verleende voorschot van NAf 1.143.391,- teruggevorderd (hierna: vaststellingsbeschikking).
  
  
    Bij uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:OGEAC:2023:271, heeft het Gerecht het door VPCO tegen de beschikking van 26 mei 2022 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het Gerecht heeft de beroepen van VPCO tegen de voorschotbeschikkingen en de vaststellingsbeschikking gegrond verklaard, die beschikkingen vernietigd en de minister opgedragen binnen zes maanden opnieuw te beschikken met inachtneming van de uitspraak.
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
  
  
    VPCO heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    De minister en VPCO hebben nadere stukken ingediend.
  
  
    Het Hof heeft de zaken gevoegd op een zitting behandeld op 1 oktober 2024. De minister werd vertegenwoordigd door mr. W.R. Flocker, advocaat, die werd vergezeld door [medewerker 1], [medewerker 2], [medewerker 3] en [medewerker 4], allen werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport. VPCO werd vertegenwoordigd door mr. M.R.B. Gorsira, advocaat, die werd vergezeld door [directeur], directeur van VPCO, en [financieel manager], financieel manager van VPCO.
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    Inleiding
    1. VPCO bestuurt en beheert zes scholen op zeven locaties voor het funderend en voortgezet onderwijs in Curaçao. Het gaat om de Dr. Albert Schweitzer School, de Marnix School, de Divi Divi School, het Dr. Albert Schweitzer College HAVO-VWO, het Marnix College en Vivente. Op de scholen wordt (speciaal) funderend onderwijs, voortgezet secundair beroepsonderwijs, hoger algemeen voortgezet onderwijs en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs gegeven. Ongeveer 3.725 leerlingen volgen onderwijs op een school van VPCO. Er zijn ongeveer 275 medewerkers.
    
      1.1.
      VPCO ontvangt voor de scholen een vergoeding als bedoeld in de artikelen 45 en 46 van de Landsverordening funderend onderwijs (hierna: Lfo), de artikelen 59 en 60 van de Landsverordening voortgezet onderwijs (hierna: Lvo) en de artikelen 45 en 46 van de Landsverordening secundair beroepsonderwijs en educatie (hierna: Lsbe). Deze vergoeding wordt berekend op basis van de systematiek in het Landsbesluit bekostiging onderwijs (hierna: Lbo) en wordt steeds per schooljaar (initieel) bij wijze van voorschot verleend. 
    
    
      1.2.
      De berekeningswijze in het Lbo gaat uit van het zogeheten Vergoeding & Verantwoording-stelsel (hierna: V&V-stelsel). De vergoeding wordt toegekend voor personele kosten en exploitatiekosten. Personele kosten betreffen de kosten van personeel, nascholing en leerlingenzorg (artikel 2, tweede lid, van het Lbo). Exploitatiekosten betreffen de kosten van huisvesting, inrichtings- en aanverwante kosten, BBA (hierna: beheer, bestuur en administratie) en additionele kosten (artikel 2, derde lid, van het Lbo). 	Voor de personele kosten wordt als normering gehanteerd een te vergoeden aantal uren per onderwijssoort, per school of opleiding en per leerling voor directie, onderwijzend personeel en niet-onderwijzend personeel. Het te vergoeden aantal uren wordt vertaald in formatiepunten (artikel 3, eerste lid, van het Lbo). VPCO kan het aantal formatiepunten aan personeel inzetten en de minister vergoedt vervolgens de daadwerkelijke salariskosten van het ingezette personeel.	Voor de exploitatiekosten wordt als normering gehanteerd een te vergoeden bedrag per onderwijssoort, per school of opleiding en per leerling (artikel 3, tweede lid, van het Lbo).	Aan de hand van deze normering wordt uiterlijk op 1 juni voorafgaand aan het schooljaar de voorlopige vergoeding voor de personele en de exploitatiekosten vastgesteld (artikel 4 van het Lbo). Dit gebeurt op basis van het aantal leerlingen dat per 1 december van het voorafgaande schooljaar was ingeschreven.	VPCO moet telkens opgave doen van de personele bezetting en het aantal leerlingen per school of opleiding op de peildatums 1 september, 1 december, 1 maart en 1 juni (artikelen 11 en 12 van het Lbo).	Uiterlijk op 1 december na afloop van het schooljaar verstrekt de minister ten behoeve van de financiële verslaggeving een op basis van de normering, bedoeld in artikel 3 van het Lbo, vastgesteld overzicht van de werkelijke vergoedingen voor de personele kosten in formatiepunten en voor de exploitatiekosten per school of opleiding (een zogeheten afrekenstaat). Daarbij gaat de minister voor het aantal leerlingen uit van het gemiddelde van de aantallen ingeschreven leerlingen per school of opleiding op de peildatums (artikel 13 van het Lbo).	Vervolgens moet VPCO uiterlijk op 1 februari na afloop van het schooljaar de financiële verslaggeving bij de minister indienen (artikel 15 van het Lbo). Uiterlijk zes maanden daarna stelt de minister het bedrag vast van de definitieve vergoeding voor de personele en de exploitatiekosten (artikel 17 van het Lbo).
    
    
      1.3.
      
        Volgens VPCO leidt de berekeningssystematiek in het Lbo tot een te lage vergoeding, waardoor VPCO kampt met exploitatieproblemen. Naast de vergoeding van overheidswege had VPCO voorheen ook inkomsten van een verplicht te betalen ledencontributie. In de uitspraak van 26 september 2017, ECLI:NL:OGHACMB:2017:115, heeft (de civiele kamer van) het Hof geoordeeld dat sinds de wijziging van de Lfo en de Lvo op 5 juli 2016 een lidmaatschap bij VPCO en een daarmee samenhangende af te dragen ledencontributie niet verplicht mag worden gesteld. Sindsdien betalen alleen leden een verplichte bijdrage. De keuze om lid te worden, is vrijwillig.	VPCO heeft in verband met de exploitatieproblemen nog een andere civiele procedure gevoerd bij het Gerecht. Bij vonnissen van 15 maart 2021, ECLI:NL:OGEAC:2021:46, en 6 februari 2023, ECLI:NL:OGEAC:2023:11, heeft het Gerecht geoordeeld dat het Land zijn wettelijke plicht tot het verzekeren van deugdelijk onderwijs en de daarmee samenhangende plicht tot financiering van dat onderwijs onvoldoende nakomt. De tarieven en normen moeten met ingang van het schooljaar 2023/2024 worden aangepast en tot die tijd moet aan VPCO per schooljaar een voorschot van NAf 2.236.757,- worden toegekend. Tegen deze vonnissen is hoger beroep ingesteld. De tenuitvoerlegging van de vonnissen is als gevolg van een incidenteel vonnis in hoger beroep van het Hof van 10 juli 2023, ECLI:NL:OGHACMB:2023:131, geschorst voor de duur van het hoger beroep. Op de hoger beroepen is nog niet beslist.
        
          Welke voorschotten heeft de minister aan VPCO verleend?
        
      
    
    
      1.4.
      Bij de ministeriële beschikking van 11 september 2019 is voor het schooljaar 2019/2020 het aantal formatiepunten voor de personele bezetting bepaald op 327.336. De voorschotvergoeding voor de exploitatiekosten bedraagt NAf 1.929.297,-.
    
    
      1.5.
      Bij de ministeriële beschikking van 6 mei 2021 is voor het schooljaar 2020/2021 het aantal formatiepunten voor de personele bezetting bepaald op 340.132. De voorschotvergoeding voor de exploitatiekosten bedraagt NAf 2.537.887,-.
    
    
      1.6.
      Bij de ministeriële beschikking van 20 januari 2022 is voor het schooljaar 2021/2022 het aantal formatiepunten voor de personele bezetting bepaald op 338.705. De voorschotvergoeding voor de exploitatiekosten bedraagt NAf 2.535.655,-.
    
    
      1.7.
      
        Bij de ministeriële beschikking van 3 augustus 2022 is voor het schooljaar 2022/2023 het aantal formatiepunten voor de personele bezetting bepaald op 345.162. De voorschotvergoeding voor de exploitatiekosten bedraagt NAf 2.567.864,-.
        
          Welke vergoedingen heeft de minister definitief vastgesteld?
        
      
    
    
      1.8.
      Bij de ministeriële beschikking van 26 mei 2022 heeft de minister aan de hand van de jaarrekeningen van VPCO over de schooljaren 2009/2010 tot en met 2019/2020 de definitieve vergoeding voor de personele en de exploitatiekosten vastgesteld. Voor de personele kosten is de vergoeding definitief vastgesteld op een totaalbedrag van NAf 166.765.718,-. De vergoeding voor de exploitatiekosten is definitief vastgesteld op NAf 19.543.068,- en die voor additionele kosten op NAf 3.352.050,-. Na verrekening is er over de schooljaren NAf 2.346.222,- te veel voorschot verleend aan VPCO. Dit bedrag zal van VPCO worden teruggevorderd.
    
    
      1.9
      Op de zitting van het Gerecht op 17 februari 2023 is ook deze ministeriële beschikking aan de orde gesteld en is vastgesteld dat de minister vooraf niet heeft overlegd met VPCO. Partijen hebben afgesproken dat zij alsnog met elkaar in overleg zullen treden. De Stichting Overheidsaccountantsbureau (hierna: SOAB) zal daar ook bij aanwezig zijn. Vervolgens heeft de minister de jaarrekeningen van VPCO nader geanalyseerd, zijn er documenten over en weer aangeleverd ter onderbouwing van de cijfers en hebben op 7 maart 2023 en op 20 april 2023 overleggen tussen partijen plaatsgevonden. Naar aanleiding daarvan heeft de minister bij de vaststellingsbeschikking van 26 april 2023 de definitieve vergoeding hoger vastgesteld en het terug te vorderen bedrag verlaagd naar NAf 1.143.391,-. 
    
  
  
    Aangevallen uitspraak
    2. Het Gerecht heeft, exceptief toetsend, geoordeeld dat artikel 3 van het Lbo voor zover dat ziet op de vergoeding van materiële kosten (ook wel: exploitatiekosten) in strijd is met artikel 46 van de Lfo en de Lsbo en met artikel 60 van de Lvo. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij voor zover het de exploitatiekosten betreft, zorgt voor een toereikende vergoeding met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. De minister hanteert een te statische, modelmatige benadering bij het beantwoorden van de vraag of de vergoeding voor exploitatiekosten toereikend is. De landsverordeningen bevatten deugdelijkheidseisen waardoor voldaan is aan de verplichting in artikel 21, zesde lid, van de Staatsregeling, maar het eenmalig vertalen van deze eisen in een V&Vstelsel is niet voldoende. Op de minister rust de verplichting om periodiek, en dus niet enkel naar aanleiding van onderzoek, te bezien of (het systeem van) de bekostiging nog voldoet om goed onderwijs te kunnen verzorgen. Dat periodieke aanpassing van het V&V-stelsel nodig is, volgt ook uit verschillende stukken zoals "V&V-stelsel in vogelvlucht" van maart 2020, het rapport van SOAB van 25 augustus 2020, en het rapport van de Inspectie van het Onderwijs van juni 2022. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vergoeding ondanks het ontbreken van een periodieke evaluatie toch toereikend is. Daarbij betrekt het Gerecht dat de vergoeding voor exploitatiekosten in de afgelopen dertien jaar nauwelijks gestegen is. De vergoeding voor huisvestingskosten is met ongeveer 6,7% per school en met 9,3% per leerling gestegen, maar die voor inrichtingskosten, bestuur, beheer en administratie is niet gestegen. Daarnaast betrekt het Gerecht dat het consumentenprijsindexcijfer in die jaren met 35% gestegen is. Ten slotte betrekt het Gerecht dat uit genoemde rapporten volgt dat de normen in het V&V-stelsel niet actueel zijn. Artikel 3, derde lid, gelezen in samenhang met bijlage IV en V van het Lbo zal voor zover dat ziet op de vergoeding van de materiële kosten voor VPCO voor de schooljaren 2019/2020 tot en met 2022/2023 buiten toepassing worden gelaten. De voorschotbeschikkingen kunnen niet daarop worden gebaseerd en zullen worden vernietigd.	Het Gerecht heeft vervolgens overwogen dat gelet op de vaststellingsbeschikking VPCO geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar beroep tegen de beschikking van 26 mei 2022. Dit beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep tegen de vaststellingsbeschikking is ontvankelijk en gegrond. Deze beschikking moet worden vernietigd omdat deze mede ziet op het schooljaar 2019/2020 en dus gebaseerd is op een te laag voorschotbedrag. Voorts is er tussen partijen een discussie over de in de vaststellingsbeschikking opgenomen bedragen voor BVZ-premies en MARC/MACC voor één of twee scholen. De discussie moet in het voordeel van VPCO worden uitgelegd omdat VPCO wat de BVZ-premies betreft voldoende onderbouwd heeft dat de bedragen niet kloppen. De minister heeft daar onvoldoende op gereageerd. Verder is van belang dat de vaststellingsbeschikking uiterlijk zes maanden na indienen van de financiële verslaglegging moet worden vastgesteld. Nu de minister dat pas jaren later doet, maakt dit dat eventuele nadelige consequenties voor zijn rekening en risico komen. De minister moet de vaststellingsbeschikking op deze twee punten nader motiveren. Daarnaast heeft de minister niet onderbouwd waarom een bedrag van NAf 8.299.814,- aan pensioenpremies voor APC in mindering is gebracht. Ook slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel, omdat de minister ten aanzien van de Dienst Openbare Scholen (hierna: DOS) geen definitieve vergoeding vaststelt.	Ten slotte is de vaststellingsbeschikking op het punt van de personele kosten onjuist gelet op de uitspraak van het Gerecht van eveneens 8 november 2023 in de zogenoemde doorschalingskwestie.	Als gevolg van de uitspraak zal de minister voor de schooljaren 2019/2020 tot en met 2022/2023 met gewijzigde voorschotbeschikkingen moeten komen als het gaat om de exploitatiekosten. Verder zal de minister opnieuw definitief moeten vaststellen welke bedragen over de schooljaren 2009/2010 tot en met 2019/2020 aan personele kosten, exploitatiekosten en additionele kosten aan VPCO worden toegekend, aldus het Gerecht.
  
  
    Beoordeling van het hoger beroep
    
      
        Waar gaat deze zaak in de kern over?
      
      3. Deze zaak gaat in de kern over de hoogte van de materiële kosten die op grond van het Lbo en het V&V-stelsel door de minister aan VPCO worden vergoed. VPCO vindt de in het V&V-stelsel neergelegde normen te laag en wijst er in het bijzonder op dat die normen niet periodiek worden bijgesteld en geïndexeerd.
    
    
      3.1.
      De minister betoogt kort gezegd dat het Lbo voorziet in een toereikende vergoeding als bedoeld in de respectieve landsverordeningen op het onderwijs. Daarin zijn deugdelijkheidseisen neergelegd. Het gekozen bekostigingsstelsel in het Lbo voorziet in een vergoeding waarmee minimaal aan de deugdelijkheidseisen kan worden voldaan. De minister is gelet op de beperkte financiële middelen van het Land niet in staat meer te vergoeden dan nodig is om minimaal aan de deugdelijkheidseisen te voldoen. Andere scholen komen wel uit met de vergoeding, alleen VPCO niet.
    
    
      3.2.
      
        In haar verweerschrift stelt VPCO een aantal aspecten van haar bekostiging aan de orde en reageert zij op overwegingen van het Gerecht. Nu VPCO geen hoger beroep tegen de uitspraak van het Gerecht heeft ingesteld, blijft een bespreking en beoordeling hiervan in deze uitspraak achterwege.
        
          Recente ontwikkelingen
        
        4. Voor de beoordeling van het hoger beroep zijn enkele recente ontwikkelingen van belang.
      
    
    
      4.1.
      Op de zitting hebben partijen aangegeven dat zij nader overleg hebben gevoerd over de vaststellingsbeschikking. Tussen partijen is overeenstemming bereikt over de bedragen waarop VPCO aanspraak heeft bij de uitvoering van het geldende V&V-stelsel. Het Hof zal de gronden van het hoger beroep die zien op de overwegingen van het Gerecht die daarover gaan daarom niet bespreken. Partijen hebben op de zitting bevestigd dat de overeenstemming geen betrekking heeft op de kernvraag die partijen verdeeld houdt, te weten of de berekeningssystematiek in het Lbo tot een toereikende vergoeding leidt. Over die vraag zal het Hof hierna een oordeel geven.
    
    
      4.2.
      Op 1 december 2023 heeft de minister het document "Onderwijsverbeteringsprogramma Curaçao 2023 - 2028" gepubliceerd. In dit document wordt het streven naar een efficiënt, doelmatig en transparant financieringssysteem om de continuïteit van goed onderwijs te waarborgen tot uitdrukking gebracht. Verder wordt aangegeven dat het V&V-stelsel wordt geëvalueerd en een nieuwe bekostigingssystematiek wordt gerealiseerd die vanaf het schooljaar 2025/2026 zal worden toegepast. Vooruitlopend op de evaluatie heeft de minister als tussentijdse oplossing binnen de grenzen van de Landsbegroting 2023/2024 de volgende normen voor het schooljaar 2023/2024 verhoogd:
      - onderhoud gebouwen en terreinen: 35%;
      - schoonmaakkosten: 16,6%;
      - elektra: 27,6%;
      - water: 15,2%;
      - leermiddelen voor (speciaal) funderend onderwijs: 65%;
      - BBA waaronder administratiekosten: 20%.
      
      
        Met de brief van 29 augustus 2023 heeft de minister deze verhogingen van de normen voor het schooljaar 2023/2024 aan VPCO bevestigd. Blijkens de beschikking van de minister van 14 september 2023 heeft deze verhoging voor het schooljaar 2023/2024 geleid tot een voorschotvergoeding voor de exploitatiekosten van NAf 2.996.810,-.
        
          De verhouding voorschotbeschikking - vaststellingsbeschikking
        
      
      5. Vooropgesteld moet worden dat, anders dan de minister betoogt, uit het niet aanwenden van rechtsmiddelen tegen een voorschotbeschikking niet het gevolg voortvloeit dat geen rechtsmiddel meer kan worden aangewend tegen een vaststellingsbeschikking. Bij de vaststellingsbeschikking moet de minister aan hand van de door de school aangeleverde gegevens beoordelen op welke vergoeding de school recht heeft. Dat een voorschotbeschikking mogelijk in echte onaantastbaar is geworden, doet daaraan niet af. Anders dan de minister betoogt zijn voorts afrekenstaten als bedoeld in artikel 13 van het Lbo niet op rechtsgevolg gericht. Zij vormen een voornemen dat zich uiteindelijk vertaalt in een definitieve vaststelling van de vergoeding als bedoeld in artikel 17 van het Lbo, die wel op rechtsgevolg is gericht en waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
      
        Exceptieve toetsing van de normbedragen in het V&V-stelsel
      
      6. De bezwaren van VPCO zijn gericht tegen de hoogte van de normbedragen die zijn opgenomen in het V&V-stelsel. Het V&V-stelsel is een bijlage bij het Lbo, zijnde een landsbesluit, houdende algemene maatregelen (hierna: Lb-ham). Daarmee richt VPCO zich tegen normen die zijn opgenomen in een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een landsverordening. De voorschotbeschikkingen en de vaststellingsbeschikking die in deze zaak aan de orde zijn, bevatten de toepassing van (de normen van) het V&V-stelsel. Tegen (de normen van) het V&V-stelsel staat geen beroep bij de bestuursrechter open. Maar de rechtmatigheid van een Lb-ham en daarmee (de normen van) het V&Vstelsel kunnen wel exceptief worden getoetst aan hoger recht in het kader van een beroep op grond van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar) tegen een beschikking. Daarbij sluit het Hof aan bij 6.3, 6.4 en 6.5 van de uitspraak van (de grote kamer van) het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190. 
    
    
      6.1.
      Tot dat hogere recht behoort in de eerste plaats hoger geschreven recht. In dit kader is hier relevant dat de normen van het V&V-stelsel uitvoering (moeten) geven aan artikel 46, tweede lid, van de Lfo, artikel 60, tweede lid, van de Lvo en artikel 46, tweede lid, van de Lsbe. Daarin is bepaald dat de vergoeding toereikend is met het oog op een goede verzorging van het onderwijs.
    
    
      6.2.
      Tot het hogere recht behoren ook de algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dit kader is hier relevant dat de aard en de inhoud van de toepasselijke vaststellingsbevoegdheid (zie 1.2) de regelgever een aanzienlijke beslissingsruimte laat en dat bij het geven van invulling daaraan politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen en ook moeten worden gemaakt, waaronder afwegingen van budgettaire aard. Dat neemt niet weg dat, uiteindelijk, voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de normen van het V&V-stelsel beslissend is of deze wel of niet (nog) in overeenstemming zijn met het vereiste dat de vergoeding toereikend is met het oog op een goede verzorging van het onderwijs.
    
    
      6.3.
      
        Dit betekent het volgende voor het betoog van de minister. De minister betoogt dat in de desbetreffende landsverordeningen op het onderwijs deugdelijkheidseisen zijn geformuleerd. De minister baseert de hoogte van de bekostiging op die deugdelijkheidseisen, hetgeen zich vertaalt in de normen van het V&V-stelsel. Alleen als de deugdelijkheidseisen worden aangepast, is er ruimte voor wijziging van de normen. Het Hof volgt dit in zoverre dat het in eerste instantie aan de regelgever is om vast te stellen welke bekostiging voor een school nodig is om aan de deugdelijkheidseisen te voldoen. Dat neemt niet weg dat er bij de bekostiging van scholen wel sprake is van een ondergrens. Die ondergrens is bereikt als niet of niet langer kan worden gesproken van een toereikende vergoeding om aan de deugdelijkheidseisen te voldoen. In het navolgende zal het Hof beoordelen of de normen van het V&V-stelsel, zoals die bij de bestreden beschikkingen zijn toegepast, wel of niet onder die ondergrens liggen.
        7. Het Hof overweegt dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de vraag welke normen (en tot welk bedrag) initieel moeten worden vastgesteld, en de vraag of de normen wel of niet moeten worden geïndexeerd. De normen en de hoogte daarvan zijn bij de introductie van het V&V-stelsel in 2009 vastgesteld. Het Hof ziet in hetgeen VPCO heeft betoogd geen grond om aan te nemen dat die normen en de hoogte daarvan in 2009 niet zo konden worden vastgesteld. Evenmin heeft VPCO aannemelijk gemaakt dat bij de bekostiging van VPCO van meer of andere normen had moeten worden uitgaan. Daarom zal het Hof zich beperken tot de vraag of de bestaande normen in de periode daarna, die uiteindelijk een tijdspanne van vijftien jaar beslaat, voldoende zijn aangepast.
      
    
    
      7.1.
      Het Hof is met het Gerecht van oordeel dat uit het wettelijke stelsel voortvloeit dat de hoogte van de vastgestelde normen periodiek moet worden geëvalueerd. Daarbij kan worden vastgesteld of de normen nog steeds actueel zijn en of die normen, vanwege stijging van kosten, moeten worden geïndexeerd. Zonder een dergelijke evaluatie kan immers niet worden vastgesteld of de normen wellicht onder de ondergrens zijn komen te liggen. Als vuistregel kan daarbij worden gehanteerd dat na invoering van een nieuwe bekostigingssystematiek iedere vijf jaar een evaluatie plaats moet vinden. Een dergelijke evaluatie heeft voorafgaand aan de bestreden beschikkingen ontbroken. Maar inmiddels is hierin, zoals in 4.2 is overwogen, binnen afzienbare tijd voorzien. Het Hof wijst er verder op dat zowel in het SOAB-rapport van 25 augustus 2020 als in de rapporten van de Inspectie voor het Onderwijs van juni 2022 en februari 2023 ook is gewezen op de noodzaak om de normbedragen periodiek te evalueren en zo nodig te indexeren.
    
    
      7.2.
      De minister heeft er op zichzelf terecht op gewezen dat het niet zo is dat indexering van de normen geheel achterwege is gebleven. Zo is een aantal normen wel verhoogd, maar de minister heeft met de door hem overgelegde stukken geen voldoende overtuigend overzicht kunnen geven welke normen vanaf het schooljaar 2009/2010 tot en met het schooljaar 2022/2023 wanneer zijn geïndexeerd en met welk percentage dat is gebeurd. Ook heeft de minister gewezen op het feit dat dat het bedrag voor materiële kosten voor alle scholen is gestegen van NAf 16.855.361 in 2000/2001 naar NAf 25.261.974 in 2022/2023. Tegelijkertijd is het aantal leerlingen in die periode gedaald van 38.049 naar 28.664. Per saldo betekent dit volgens de minister dat de gemiddelde vergoeding per leerling is gestegen met 48%. Dit gegeven onderstreept naar het oordeel van het Hof dat de normen uit 2009 wel degelijk in de loop van de jaren zijn aangepast. In dit verband acht het Hof daarnaast niet zonder betekenis dat VPCO volgens haar jaarrekening 2020-2021 een bedrag van NAf 6,1 miljoen aan liquide middelen bezat. Weliswaar zijn die middelen, naar VPCO stelt, ook noodzakelijk om eventuele terugvorderingen van de minister voor te veel betaalde voorschotten, zoals die kunnen blijken uit de vaststellingsbeschikking(en) te betalen, maar deze middelen geven een indicatie dat VPCO met de door haar ontvangen bekostiging is uitgekomen.
    
    
      7.3.
      Ter zitting heeft VPCO gewezen op ernstige achterstanden bij het onderhoud aan haar schoolgebouwen. Wat daarover door VPCO is gesteld en door de minister niet is weersproken is naar het oordeel van het Hof inderdaad zorgelijk. De minister heeft er echter op gewezen dat voor investeringen met het oog op onderhoud na een daartoe strekkende aanvraag mogelijk aanvullende middelen ter beschikking kunnen worden gesteld.
    
    
      7.4.
      Uit het voorgaande volgt dat er in een aantal gevallen wel sprake is geweest van hogere normbedragen dan waarvan in 2009 werd uitgegaan. Het beschikbare bedrag voor de bekostiging van materiële kosten is in de periode van vijftien jaar niet onaanzienlijk verhoogd, maar een (periodieke) evaluatie van die normen is achterwege gebleven. Daardoor heeft de minister niet aannemelijk gemaakt dat met de gedeeltelijk aangepaste normen de ondergrens niet is overschreden. In zoverre deelt het Hof het oordeel van het Gerecht dat via de bekostiging op grond van het Lbo over de schooljaren in geding geen toereikende vergoeding voor het onderwijs op de scholen, en daarmee aan VPCO, is verstrekt. Daarbij betrekt het Hof nadrukkelijk ook het volgende. Zoals in 4.2 is overwogen heeft de minister, na een analyse, de normen voor materiële kosten zeer aanzienlijk, want met hoge percentages, verhoogd. Die verhoging, die naar het Hof aanneemt ook een gedeeltelijke compensatie voor het niet eerder verhogen van de normen bevat, gaat niet over de schooljaren die in deze zaak in geding zijn. De verhoging geeft echter wel een duidelijke indicatie dat de normen die bij de bestreden beschikkingen zijn toegepast, hadden moeten worden verhoogd.
    
    
      7.5.
      De uitspraak van het Gerecht strekt ertoe dat voor de voorschotbeschikkingen nieuwe beschikkingen moeten worden genomen nadat eerst, met inachtneming van hetgeen het Gerecht heeft overwogen, moet worden vastgesteld wat een toereikende vergoeding (lees: welke normen en normbedragen moeten gelden) is. Voor de vaststellingsbeschikking moet de minister, waar het de materiële kosten betreft, uitgaan van een definitieve vergoeding van NAf 420.358 in plaats van de toegekende vergoeding van NAf 333.602. Partijen hebben hierover, zoals in 4.1 is overwogen, inmiddels overeenstemming bereikt. Mede gelet op de verhoging van de normbedragen die inmiddels is doorgevoerd acht het Hof het thans mogelijk het geschil tussen partijen definitief te beslechten. Daarmee worden nieuwe procedures over bevoorschotting en definitieve vaststelling over de desbetreffende schooljaren voorkomen. Het Hof zal bepalen dat de voor het schooljaar 2023/2024 geldende percentages vanaf het schooljaar 2019/2020 stapsgewijs percentueel moeten worden verhoogd volgens de volgende tabel:
      
        
          
        
      
      
        Dat betekent, als rekenvoorbeeld, dat de kosten van BBA (verhoging met 20% per schooljaar 2023/2024) als volgt moeten worden verhoogd:
      
      
        
          
        
      
      
        De minister zal bij de nieuw te geven voorschotbeschikkingen uit moeten gaan van de in de tabellen weergegeven percentuele verhoging van de normen voor de materiële kosten. Aangezien de vaststellingsbeschikking ook ziet op het schooljaar 2019/2020 zal de minister in de nieuw te geven vaststellingsbeschikking (waarover partijen, zoals in 4.1 is overwogen, reeds overeenstemming hebben bereikt) de percentuele verhoging voor het schooljaar 2019/2020 nog moeten doorvoeren.
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
        8. Anders dan het Gerecht heeft overwogen is het Hof van oordeel dat VPCO niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij lagere vergoedingen krijgt dan vergelijkbare openbare scholen en meer in het bijzonder dat openbare scholen door het ontbreken van afrekeningen te veel ontvangen bedragen zouden mogen behouden. De minister heeft voldoende toegelicht dat de bekostiging van openbare scholen mede is gebonden aan de comptabele voorwaarden voor begroting en afrekening. Naar het oordeel van het Hof kan aan het enkele ontbreken van definitieve vaststellingsbeschikkingen niet de conclusie worden verbonden dat ten onrechte ontvangen voorschotvergoedingen mogen worden behouden. Daarbij is mede van belang dat de minister op de zitting onbestreden heeft gewezen op de nadelen ten opzichte van bijzondere scholen die voortvloeien uit het feit dat de financiën van de openbare scholen onderdeel uitmaken van de Landsbegroting. Onder die omstandigheden is niet aannemelijk geworden dat VPCO ten opzichte van openbare scholen ongelijk wordt behandeld. Het Gerecht heeft het betoog van VPCO op dit punt dan ook ten onrechte gevolgd. Dat neemt niet weg dat het de voorkeur zou verdienen als de bekostiging, inclusief de vaststelling van de definitieve vergoeding en de gevolgen daarvan, voor de openbare scholen transparanter zou worden gemaakt dan tot dusverre gebruikelijk is. Dat zou onderdeel kunnen zijn van de toekomstige bekostigingssystematiek waarvoor thans voorbereidingen worden getroffen. 
      
    
  
  
    Slotsom
    9. Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover het Gerecht de minister heeft opgedragen binnen zes maanden opnieuw te beschikken overeenkomstig de uitspraak van het Gerecht. Het Hof zal in de plaats daarvan de minister opdragen binnen drie maanden opnieuw te beschikken met inachtneming van deze uitspraak van het Hof. Dat houdt in dat de minister overeenkomstig het in 7.5 overwogene nieuwe voorschotbeschikkingen moet geven en de vaststellingsbeschikking moet aanpassen voor zover deze betrekking heeft op het schooljaar 2019/2020. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak, voor zover in hoger beroep nog bestreden, worden bevestigd. Verder zal het Hof, met toepassing van artikel 78e van de Lar, bepalen dat het door de minister in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van het Hof wordt terugbetaald. 
    10. Omdat de aangevallen uitspraak gedeeltelijk wordt vernietigd hoeft de minister geen proceskosten te vergoeden.
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
    
    
    
      I.	vernietigt de uitspraak van het Gerecht van 8 november 2023 voor zover daarbij is bepaald dat de minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport binnen zes maanden nieuwe beschikkingen moet geven met inachtneming van die uitspraak; 
      
    
    
      II.	bepaalt dat de minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport binnen drie maanden nieuwe beschikkingen moet geven met inachtneming van deze uitspraak; 
      
    
    
      III.	bevestigt de uitspraak van het Gerecht van 8 november 2023, voor zover aangevallen, voor het overige;
      
    
    
      IV.	bepaalt dat het door de minister van Onderwijs, Wetenschap en Cultuur in hoger beroep gestorte griffierecht door de griffier van het Hof wordt terugbetaald.
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                voorzitter
              
              
                griffier
              
            
          
        
      
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2024.