ECLI:NL:RVS:2024:4990, Raad van State, 04-12-2024, 202305667/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2021 heeft de minister de aan Shell op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken verleende vergunning van 16 mei 2007 voor het behouden en exploiteren van een motorbrandstoffenverkooppunt op verzorgingsplaats Ellerbrug aan de rijksweg A2 in de gemeente Leudal gewijzigd. De gewijzigde vergunning maakt het onder meer mogelijk om vier laadpunten voor elektrische motorvoertuigen te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het motorbrandstoffenverkooppunt. De verzorgingsplaats Ellerbrug ligt aan de westzijde van de A2 ter hoogte van km 207,900 in de gemeente Leudal. Shell exploiteert op grond van een op 16 mei 2007 op grond van artikel 2 van de Wbr verleende vergunning een motorbrandstoffenverkooppunt op deze verzorgingsplaats. Fastned exploiteert op de verzorgingsplaats Ellerbrug een energielaadstation. Shell heeft op 4 november 2019 een wijziging van haar vergunning aangevraagd. Deze aanvraag heeft zij gewijzigd door de indiening van nieuwe situatietekeningen, gedateerd op 16 november 2020.

202305667/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (hierna: Shell), gevestigd in Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2023 in zaak nr. 22/4279 in het geding tussen:
    Shell
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 mei 2021 heeft de minister de aan Shell op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) verleende vergunning van 16 mei 2007 voor het behouden en exploiteren van een motorbrandstoffenverkooppunt op verzorgingsplaats Ellerbrug aan de rijksweg A2 in de gemeente Leudal gewijzigd. De gewijzigde vergunning maakt het onder meer mogelijk om vier laadpunten voor elektrische motorvoertuigen te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het motorbrandstoffenverkooppunt.
    Bij besluit van 27 juli 2022 heeft de minister het door Fastned B.V. daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 7 mei 2021 herroepen en de aanvraag van Shell om wijziging van de vergunning alsnog afgewezen.
    Bij uitspraak van 21 juli 2023 heeft de rechtbank het door Shell daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Shell hoger beroep ingesteld.
    De minister en Fastned hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2024, waar Shell, vertegenwoordigd door mr. R.J. Donkersloot en mr. J.E. van der Holst, beiden advocaat te Den Haag, J.J.E. de Vries MSc en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.E. Masmeijer-Haan, A.R. Ellenoor, I. Kabbuti en mr. drs. E.C. Jonkman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Fastned, vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina, beiden advocaat te Amsterdam, en [partij], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van de Wbr is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De verzorgingsplaats Ellerbrug ligt aan de westzijde van de A2 ter hoogte van km 207,900 in de gemeente Leudal. Shell exploiteert op grond van een op 16 mei 2007 op grond van artikel 2 van de Wbr verleende vergunning een motorbrandstoffenverkooppunt (hierna: het benzinestation) op deze verzorgingsplaats. Fastned exploiteert op de verzorgingsplaats Ellerbrug een energielaadstation. Shell heeft op 4 november 2019 een wijziging van haar vergunning aangevraagd. Deze aanvraag heeft zij gewijzigd door de indiening van nieuwe situatietekeningen, gedateerd op 16 november 2020. De aanvraag betreft de realisering en exploitatie van vier laadpalen voor elektrische voertuigen met bijbehorende opstelplaatsen en vijf reguliere parkeerplaatsen. De vier laadpalen met opstelplaatsen betreffen een elektrisch laadpunt als energievoorziening, en worden aangevraagd als aanvullende voorziening bij het benzinestation dat een basisvoorziening is.
    In eerste instantie heeft de minister de gevraagde vergunning voor het elektrisch laadpunt verleend. Bij het besluit op bezwaar heeft de minister de vergunning alsnog geweigerd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat het elektrisch laadpunt niet kwalificeert als aanvullende voorziening alleen al omdat het niet voldoet aan het door hem gehanteerde beleidscriterium dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via bestaande infrastructuur. In dit geval is er extra verharding nodig om de vier laadpalen met opstelplaatsen te bereiken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht op dit standpunt gesteld en mocht hij de vergunning daarom in bezwaar alsnog weigeren.
    Relevante wettelijke bepalingen en regelgeving
    3.       De letterlijke tekst van de wettelijke bepalingen en de beleidsregels is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.1.    Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan de minister een vergunning slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.
    Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in het stuk ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 (Stcrt. 2004, nr. 56) vastgesteld en gewijzigd in 2011 (Strcrt. 2011, nr. 23149), 2013 (Stcrt. 2013, nr. 32624), 2017 (Stcrt. 2017, nr. 11880), 2021 (Stcrt 2021, nr. 475) en laatstelijk op 17 mei 2022 (Stcrt 2022, nr. 7825).
    In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Vanaf 10 juli 2012 worden in het beleid de volgende vier basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant, een servicestation en een energielaadstation. De wijziging van 17 mei 2022 strekt ertoe nader aan te geven onder welke voorwaarden elektrische laadpunten als aanvullende voorziening zijn toegestaan.
    Aan deze beleidsregels ligt het uitgangspunt ten grondslag dat voorzieningen zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geen afbreuk mogen doen aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Eén van de voorwaarden luidt dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur. Er is volgens de Kennisgeving geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd (hierna: het infrastructuurcriterium).
    Het hoger beroep
    4.       Shell betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister haar in bezwaar het infrastructuurcriterium niet heeft mogen tegenwerpen, omdat voor de door haar gewenste aanvullende voorziening geen nieuwe infrastructuur behoeft te worden aangelegd. Volgens haar kan met bestaande infrastructuur niets anders zijn bedoeld dan het geheel van autowegen ter afwikkeling van het openbaar verkeer van punt A naar punt B. Onder nieuwe infrastructuur valt dus niet het verharden van een doodlopend stuk grond naar de laadpalen op de verzorgingsplaats, zoals zij heeft aangevraagd. Zij verwijst in dit verband naar het Kader inrichting verzorgingsplaatsen van 20 februari 2019, waarin staat dat een aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn middels de ontsluiting van de basisvoorziening en dat het niet is toegestaan voor aanvullende voorzieningen aparte ontsluitingen te maken. Het infrastructuurcriterium is volgens Shell dan ook in strijd met artikel 3, eerste lid, van de Wbr, omdat deze wet alleen op wegen ziet en niet op andere vormen van verharding. Om het aangevraagde elektrische laadpunt te bereiken worden er geen nieuwe in- en uitritten aangelegd en er wordt gebruik gemaakt van de toegangswegen van en naar het benzinestation. De enkele omstandigheid dat er extra verharding wordt aangelegd, betekent volgens Shell niet dat alleen al daarom een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats nadelig wordt beïnvloed. Zij wijst erop dat er ook al verharding aanwezig was achter de winkel van het benzinestation die grenst aan de weg die het verkeer vanaf het tankstation neemt om weer richting de snelweg te gaan.
    4.1.    De minister heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het elektrische laadpunt in strijd is met het infrastructuurcriterium, omdat ten behoeve van het bereiken van de vier laadpalen met opstelplaatsen een strook onverharde grond op de verzorgingsplaats zal worden verhard. Volgens de minister is onder het bestek van de Kennisgeving elke vorm van verharding (asfalt, beton, grind, grastegels, etc.) die wordt aangelegd ten behoeve van de aanvullende voorziening, nieuwe infrastructuur. Ter zitting heeft hij hieraan toegevoegd dat iedere extra verharding volgens hem altijd afbreuk zal doen aan de doelmatige inrichting van een verzorgingsplaats.
    4.2.    Anders dan Shell betoogt, volgt uit artikel 3, eerste lid, van de Wbr niet dat het begrip "infrastructuur", zoals opgenomen in de Kennisgeving, zou moeten zijn beperkt tot (ontsluitings)wegen en in- en uitritten. De gehele verzorgingsplaats is namelijk een waterstaatswerk in de zin van artikel 1 van de Wbr. Gezien artikel 3, eerste lid, van de Wbr brengt dat met zich dat in beginsel alle wijzigingen van de verzorgingsplaats onder het bereik van die bepaling vallen. In dit verband wijst de Afdeling op haar uitspraak 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2905, onder 2.2.
    Dit laat onverlet dat gezien artikel 3, eerste lid, van de Wbr, voor zover hier van belang, weigering van de door Shell gevraagde vergunning slechts kan geschieden ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken  zoals de onderhavige verzorgingsplaats. Dat betekent dat in het kader van de beoordeling van het door de minister aan Shell tegengeworpen infrastructuurcriterium moet worden beoordeeld, in hoeverre de toepassing van dat infrastructuurcriterium in dit geval kan worden geacht te dienen ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Dat die beoordeling per geval kan verschillen, volgt uit de toelichting bij deze meest recente wijziging van de Kennisgeving. Daarin staat dat de beoordeling of, en in welke omvang en mate, een aanvullende voorziening is toegestaan afhankelijk is van de situatie op de betreffende verzorgingsplaats en dat dit maatwerk vergt.
    4.3.    Voor de beoordeling of een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats is verzekerd, is de feitelijke situatie, zoals die bestond op het moment van de vergunningaanvraag, van belang. De Afdeling is bij haar beoordeling in dit geval uitgegaan van de navolgende feitelijke situatie. Vanuit de afleverzuilen voor motorbrandstoffen bezien, lagen er direct achter de winkel van het benzinestation drie parkeervakken en een afvalopslag. Deze parkeervakken konden worden bereikt via een driehoekig met klinkers verhard stuk grond dat aan één zijde direct aansloot op de weg van het benzinestation naar de daaromheen lopende parallelweg en aan een andere zijde aan de winkel. Aan de derde zijde grensden de parkeervakken aan een grasveld. Blijkens de aanvraag is het elektrische laadpunt, bestaande uit vier laadpalen en opstelplaatsen, op het grasveld voorzien. Tussen het elektrische laadpunt en de bestaande klinkerverharding zal een gedeelte van het grasveld worden verhard om manoeuvreer- en draairuimte te bieden aan de gebruikers van de vier laadpalen en opstelplaatsen. In zoverre stelt de minister terecht dat er feitelijk sprake is van de aanleg van extra verharding ten behoeve van de aanvullende voorziening. In de visie van de minister is daarom sprake van strijd met het infrastructuurcriterium.
    4.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister echter ontoereikend gemotiveerd waarom reeds uit de constatering dat bij realisering van het elektrische laadpunt sprake is van nieuwe infrastructuur, volgt dat het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats in dit geval niet langer is verzekerd.
    De Afdeling overweegt daartoe allereerst dat om het elektrische laadpunt te bereiken geen nieuwe (ontsluitings)wegen en in- en uitritten behoeven te worden gerealiseerd. Voorts is hier van belang dat, zoals ook in het besluit op bezwaar staat, de situatie al voor de aanvraag reeds zo was dat de bestaande parkeerplekken vanaf de aanwezige uitrit van het benzinestation via een met klinkers verhard stuk grond achter de winkel konden worden bereikt en verlaten. De omstandigheid dat de bij de aanvraag voorziene aanpassing van het met klinkers verharde deel achter en naast de winkel een uitbreiding inhoudt van het aantal vierkante meters dat verhard is, maakt op zichzelf nog niet dat deze uitbreiding daarmee ook beschouwd zou moeten worden als een (geheel) nieuwe in- of uitrit. Dat op de nieuwe verharding verkeerstekens zullen worden aangebracht, maakt dit niet anders.
    Voor zover de minister vindt dat met het elektrische laadpunt ter plaatse het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats onvoldoende is verzekerd vanwege de enkele omstandigheid dat er extra verharding wordt aangebracht, heeft hij dit ondeugdelijk gemotiveerd. Niet valt in te zien dat een elektrisch laadpunt alleen al vanwege de omstandigheid dat voor de bereikbaarheid daarvan extra verharding wordt aangebracht, afbreuk doet aan het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Daarbij is in dit geval van belang dat de strook verharding direct achter en naast de winkel en grenzend aan reeds bestaande klinkerverharding is voorzien.
    Betreffende het aspect veiligheid acht de Afdeling het van belang dat de al bestaande parkeerplaatsen ook reeds direct in verbinding stonden met de uitvalswegen van het benzinestation. Gebruikers van de parkeerplaatsen dienden bij het oprijden van deze uitvalswegen al voorzichtigheid te betrachten. De minister heeft dat echter niet verkeersonveilig geacht. Uit het dossier en het verhandelde ter zitting leidt de Afdeling af dat na aanleg van het elektrisch laadpunt verkeer daarnaartoe en daarvandaan op dezelfde wijze rijdt als voorheen het geval was naar en vanaf de bestaande parkeerplaatsen. In zoverre lijkt derhalve de aanleg van het elektrisch laadpunt niet tot een verkeeronveiliger situatie op de verzorgingsplaats te leiden. Voorts is niet aannemelijk geworden dat gebruikers van het laadpunt, bijvoorbeeld als zij naar de winkel willen, de wegen naar en vanaf het benzinestation meer of anders zullen kruisen dan in de bestaande situatie reeds het geval was. Gezien de voorziene locatie van het elektrisch laadpunt achter de winkel is evenmin aannemelijk dat door de aanleg daarvan de veiligheid van andere bezoekers van de verzorgingsplaats in het gedrang kan komen. Zonder nadere motivering is dan ook niet inzichtelijk dat en waarom het elektrische laadpunt afbreuk zal doen aan het veilige gebruik van de verzorgingsplaats.
    Ten aanzien van het doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats stelt de Afdeling vast dat het laadpunt voor het overgrote deel is voorzien op een stuk gras dat niet voor andere doeleinden wordt gebruikt. Gezien deze vaststelling is niet inzichtelijk dat en waarom het laadpunt afbreuk zou doen aan het doelmatige gebruik van het benzinestation.
    Gelet op het voorgaande heeft de minister in het besluit op bezwaar ondeugdelijk gemotiveerd dat de vergunning mocht worden geweigerd alleen al wegens strijd met infrastructuurcriterium. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    5.       Aan de overige gronden van Shell komt de Afdeling, gelet op het voorgaande, niet toe.
    Conclusie
    6.       Gelet op wat de Afdeling heeft overwogen onder 4.4, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond en vernietigt het besluit op bezwaar van 27 juli 2022 wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister moet, met inachtneming van deze uitspraak en binnen de daarvoor geldende beslistermijn, een nieuw besluit nemen op het bezwaar van Fastned tegen het besluit van 7 mei 2021 en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend maken.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de minister te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2023 in zaak nr. 22/4279;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 27 juli 2022 met kenmerk RWS-2022/24043;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 913,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
    163-1099
     
    Bijlage
     
    Wet beheer rijkswaterstaatswerken, zoals die wet luidde ten tijde hier van belang,
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort.
    Artikel 2
    1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
    a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
    b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
    […].
    Artikel 3
    1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
    […].
    De wijziging van de Kennisgeving (Stcrt 2022, nr. 7825)
    Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is wordt getoetst aan de volgende criteria:
    • de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;
    • de aanvullende voorziening doet - in het belang van een veilig en doelmatig gebruik - geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;
    • de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;
    • de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;
    • de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);
    • de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;
    • de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.