ECLI:NL:RBDHA:2025:2321, Rechtbank Den Haag, 19-02-2025, C/09/679834 / KG ZA 25-110
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Spoedkortgeding tussen de gemeente Rijssen-Holten en het COA over het inhuizen van een AZC in Holten; geschil over de vraag of het COA voor het inhuizen van asielzoekers moet beschikken over een onherroepelijke omgevingsvergunning.                                 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het onvoldoende aannemelijk dat partijen daadwerkelijk zijn overeengekomen dat de locatie pas na afronding van alle bestuursrechtelijke procedures in gebruik mag worden genomen. Daarom kan het COA niet worden verboden de locatie nu in gebruik te nemen. Een belangenafweging leidt niet tot een ander oordeel.

RECHTBANK Den Haag
    
    
      Team handel - voorzieningenrechter 
    
    
    
      Zaaknummer: C/09/679834 / KG ZA 25-110
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 8 februari 2025
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        GEMEENTE RIJSSEN-HOLTEN te Rijssen ,
      eiseres,
      hierna te noemen: de Gemeente,
      advocaten: mr. T.B. van Dreumel en mr. B.A. Heupers te Enschede,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS te Den Haag,
      gedaagde,
      hierna te noemen: het COA,
      advocaat: mr. F. Sepmeijer te Den Haag.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de (niet-betekende) dagvaarding, met producties;
      - de vrijwillige verschijning van het COA;
      - de producties van het COA.
      
    
    
      1.2.
      Op vrijdagmiddag 7 februari 2025 heeft de Gemeente verlof gevraagd om het COA te mogen dagvaarden in kort geding, omdat het COA – volgens de Gemeente in strijd met de gemaakte afspraken – voornemens is om op maandagmorgen 10 februari 2025 het AZC in Holten in gebruik te nemen. De mondelinge behandeling heeft spoedshalve plaatsgevonden op zaterdag 8 februari 2025. De advocaat van het COA heeft ter zitting het woord gevoerd aan de hand van pleitnotities. Deze pleitnotities maken deel uit van het dossier. 
      
    
    
      1.3.
      Aan het einde van de mondelinge behandeling heeft de voorzieningenrechter meegedeeld dat de vordering wordt afgewezen en zij heeft daarbij een korte motivering gegeven. Deze mededeling is te beschouwen als een mondeling vonnis in de zin van artikel 29a lid 5 Rv. Het onderstaande is daarvan de uitwerking, die is vastgesteld op 19 februari 2025.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      2.1.
      De Gemeente en het COA hebben op 14 december 2023 een bestuursovereenkomst (hierna: de bestuursovereenkomst) gesloten in verband met een door het COA te realiseren Asielzoekerscentrum (AZC) in Holten . In deze overeenkomst wordt verwezen naar een tussen partijen gesloten huurovereenkomst voor de huur van een opvanglocatie aan de [adres] te Holten .
      
    
    
      2.2.
      
        In artikel 4 van de bestuursovereenkomst staat met betrekking tot de duur van de overeenkomst het volgende:
        “Artikel 4 – Duur van de overeenkomst
      
      1. De bestuursovereenkomst wordt aangegaan voor de duur van 10 jaar en vangt
      
        
          aan op de datum van ingebruikname. De beoogde aanvangsdatum is 2 januari
        
        
          2024. 
        
        
          Op het moment dat de eerste vreemdeling gebruik maakt van de opvanglocatie wordt deze datum vastgelegd in de "Verklaring datum ingebruikname
        
        
          opvanglocatie" (...)
        
      
      2. De overeenkomst eindigt van rechtswege na het verstrijken van de in lid 1
      
        genoemde periode.”
      
    
    
      2.3.
      
        Op 19 december 2023 hebben partijen een ‘overeenkomst aanvullende werkafspraken’ gesloten. In de considerans van deze overeenkomst staat het volgende: 
        “Overwegende dat:
      
      
        
          
            Partijen een bestuursovereenkomst hebben gesloten over de tijdelijke realisatie van een opvanglocatie voor vreemdelingen in de gemeente Rijssen-Holten ;
          
        
        
          
            Partijen behoefte hebben om, naast de afspraken in de bestuursovereenkomst, ook afspraken te maken over het feitelijk beheer op en in de omgeving van de opvanglocatie;
          
        
        
          
            Een klankbordgroep is gevraagd een advies uit te brengen over werkafspraken tussen partijen;
          
        
        
          
            Partijen, met in achtneming van het advies van de klankbordgroep, de aanvullende
          
        
      
      
        werkafspraken in onderhavig document willen vastleggen.”
      
    
    
      2.4.
      
        In artikel 1 van de overeenkomst aanvullende werkafspraken staat voor zover hier van belang het volgende:
        “Artikel 1 Wettelijke taken COA
        
          (...)
        
        
          5. 	De "Verklaring datum ingebruikname opvanglocatie", zoals genoemd in de
        
        
          bestuursovereenkomst, wordt niet eerder afgegeven dan nadat alle benodigde vergunningen zijn verleend en deze onherroepelijk zijn geworden.”
      
      
    
    
      2.5.
      De bestuursovereenkomst en de overeenkomst aanvullende werkafspraken hangen samen met de tussen partijen op 28 november 2023 gesloten huurovereenkomst met betrekking tot het (toekomstige) AZC, gelegen aan de [adres] te Holten (hierna: de locatie). De huurovereenkomst is aangegaan voor een periode van 10 jaar en drie maanden en heeft 2 oktober 2023 als ingangsdatum en 2 januari 2034 als einddatum. Sinds de ingangsdatum heeft het COA werkzaamheden doen uitvoeren om de locatie, een voormalig vakantiepark met 50 woningen, geschikt te maken voor de opvang van asielzoekers.
      
    
    
      2.6.
      De voor het AZC relevante omgevingsvergunning is verleend op 28 juni 2024. De vergunning is verleend voor een periode van 10 jaar met een maximale einddatum van 1 januari 2034. Deze vergunning is (nog) niet onherroepelijk. 
      
    
    
      2.7.
      In een door de Gemeente verspreide nieuwsbrief voor omwonenden van het AZC van 24 juli 2024 staat vermeld dat de omgevingsvergunning op 16 augustus 2024 in werking treedt en dat de vergunning vanaf die datum mag worden gebruikt, ook als er beroep is ingesteld. Er staat verder dat als er een verzoek om een voorlopige voorziening wordt ingediend, de vergunning na beslissing op dat verzoek in werking treedt.
      
    
    
      2.8.
      Omwonenden van de locatie hebben tegen het besluit van de Gemeente tot afgifte van een omgevingsvergunning beroep ingesteld. Daarnaast hebben zij bij de bestuursrechter van de rechtbank Overijssel een voorlopige voorziening verzocht om het in gebruik nemen van de locatie als AZC hangende de beroepsprocedure te voorkomen. In deze procedure, waarin het COA is tussengekomen als derde-partij, heeft het COA toegelicht dat hij voornemens is de locatie medio januari 2025 in gebruik te nemen. Bij uitspraak van 16 oktober 2024 heeft de bestuursrechter de voorlopige voorziening afgewezen. 
      
    
    
      2.9.
      Bij brief van 9 december 2024 heeft het COA de Gemeente verzocht om de afspraak van artikel 1.5 van de aanvullende werkafspraken - dat het AZC pas in gebruik wordt genomen nadat alle benodigde vergunningen zijn afgegeven en onherroepelijk zijn geworden - te herzien. In deze brief heeft het COA zich op het standpunt gesteld dat de bepaling in de aanvullende werkafspraken niet strookt met de werkelijkheid en dat hij het AZC in gebruik wenst te nemen op het moment dat de omgevingsvergunning in werking is getreden en alle benodigde werkzaamheden zijn afgerond. Volgens het COA is langer uitstel niet wenselijk, gezien de druk op de asielopvang en omdat door de lange vergunningsprocedure reeds vele maanden van de tienjaarsperiode verstreken zijn. COA noemt 3 februari 2025 als de beoogde datum van ingebruikname. In deze brief heeft het COA, met verwijzing naar eerdere besprekingen tussen partijen, aangeboden om bij de opening van de locatie te starten met de plaatsing van statushouders, bij voorkeur diegenen die al gekoppeld zijn aan de Gemeente of de regio.
      
    
    
      2.10.
      
        In een gespreksverslag van een door de Gemeente gehouden bewonersbijeenkomst van 18 december 2024 staat met betrekking tot een alternatief voor het aanbod van het COA het volgende:
        “Het alternatief is een juridische procedure. COA staat hierin zeer sterk, ook omdat zij al ruime tijd hebben moeten wachten met inhuizen en bovendien bovengenoemd aanbod hebben gedaan. Ook juristen van de gemeente beamen dit.”.
      
      
    
    
      2.11.
      Bij brief van 6 februari 2025 heeft de Gemeente aan het COA meegedeeld dat zij niet akkoord gaat met het voorstel van het COA om tot 10 februari 2026 uitsluitend statushouders te plaatsen. Hierbij heeft de Gemeente meegedeeld dat dat betekent dat de aanvullende werkafspraken ongewijzigd blijven en dat de locatie niet eerder in gebruik mag worden genomen dan nadat de omgevingsvergunning onherroepelijk is.
      
    
    
      2.12.
      Bij brief van 7 februari 2025 heeft het COA aan de Gemeente meegedeeld dat hij met ingang van 10 februari 2025 asielzoekers op de locatie zal huisvesten.
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      De Gemeente vordert, samengevat, het COA te veroordelen de bestuursovereenkomst en de overeenkomst aanvullende werkafspraken correct na te komen, door zich ervan te onthouden vreemdelingen op te vangen in het AZC te Holten voordat alle benodigde vergunningen zijn verleend en onherroepelijk zijn geworden, zulks op straffe van een dwangsom. 
      
    
    
      3.2.
      
        De Gemeente legt aan de vordering het volgende ten grondslag. 
        In de bestuursovereenkomst en de overeenkomst aanvullende werkafspraken zijn de Gemeente en het COA overeengekomen dat het AZC pas in gebruik wordt genomen wanneer de vergunningen onherroepelijk zijn geworden. Hoewel de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is, heeft het COA aangekondigd dat hij het AZC op 10 februari 2025 in gebruik zal nemen. Gelet op de grote impact die de komst van het AZC in een betrekkelijk kleine kern als Holten meebrengt, is de Gemeente het aan haar inwoners verplicht om nakoming van de overeenkomsten te verlangen. Aangezien het COA niet van haar voornemen afziet en om te voorkomen dat de Gemeente en haar inwoners op 10 februari 2025 voor een voldongen feit worden gesteld, heeft de Gemeente bij haar vordering een spoedeisend belang. 
      
      
    
    
      3.3.
      Het COA voert verweer. Het COA concludeert tot afwijzing van de vorderingen van de Gemeente, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van de Gemeente in de kosten van deze procedure.
      
    
    
      3.4.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      4.1.
      Partijen hebben afspraken gemaakt over de opvang van asielzoekers door het COA in de Gemeente. Deze afspraken zijn vastgelegd in de bestuursovereenkomst, de overeenkomst aanvullende werkafspraken en de huurovereenkomst. De voor het gebruik als AZC noodzakelijke omgevingsvergunning is door de Gemeente in juni 2024 verleend en de door buurtbewoners gevraagde voorlopige voorziening (schorsing) bij de bestuursrechter is afgewezen, zodat het COA, in bestuursrechtelijke zin, zonder meer bevoegd is om de locatie als AZC in gebruik te nemen. 
      
    
    
      4.2.
      Tussen partijen is echter in geschil of het COA op grond van de gemaakte onderlinge afspraken met ingang van 10 februari 2025 asielzoekers mag opvangen of dat hij daarmee moet wachten totdat de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden. Daarbij zijn partijen het erover eens dat de omgevingsvergunning niet voor eind 2026 onherroepelijk zal zijn. 
      
      
        
          De tussen partijen gemaakte afspraken
        
      
      
    
    
      4.3.
      De tussen partijen gemaakte afspraken zijn vastgelegd in de bestuursovereenkomst, de overeenkomst aanvullende werkafspraken en de huurovereenkomst. In de bestuursovereenkomst staat dat de Gemeente gedurende tien jaar bereid is om mee te werken aan de opvang van vreemdelingen in haar gemeente, waarbij verwezen wordt naar de huurovereenkomst van de locatie. In de bestuursovereenkomst is opgenomen dat de bereidheid van de Gemeente onverlet laat dat het COA over de noodzakelijke (bestuursrechtelijke) vergunningen moet beschikken. In artikel 4 van de bestuursovereenkomst is bepaald dat de overeenkomst aanvangt op het moment dat de eerste vreemdeling gebruik maakt van de locatie, en dat die datum wordt vastgelegd in de “Verklaring datum ingebruikname opvanglocatie”. Hierbij staat een beoogde ingangsdatum van 2 januari 2024. 
      
    
    
      4.4.
      Hoewel op het moment van het sluiten van de bestuursovereenkomst de omgevingsvergunning nog niet was verleend en duidelijk was dat de beoogde ingangsdatum van 2 januari 2024 reeds daarom niet haalbaar was, acht de voorzieningenrechter het zonder meer aannemelijk dat partijen voor ogen hadden dat de opvang van asielzoekers op zo kort mogelijke termijn zou aanvangen. Dit volgt niet alleen uit de beoogde ingangsdatum, maar ook uit het feit dat de overeenkomst een looptijd heeft van 10 jaar en in de bestuursovereenkomst wordt verwezen naar de huurovereenkomst van de locatie, waarin 2 januari 2034 als einddatum is opgenomen. Verder is in de bestuursovereenkomst opgenomen dat de Gemeente zich zal inspannen voor een voortvarende vergunningsverlening. De eis dat het COA bij de eerste ingebruikname over onherroepelijke vergunningen dient te beschikken staat niet in de  bestuursovereenkomst, noch in de huurovereenkomst. Dat is ook alleszins begrijpelijk nu dat zou betekenen dat het COA (ook na de verbouwing) gedurende langere tijd kosten zou moeten maken voor de huur van de locatie zonder dat hij er asielzoekers zou mogen huisvesten.
      
    
    
      4.5.
      De Gemeente beroept zich nu op artikel 1.5 van de overeenkomst aanvullende werkafspraken, waarin staat vermeld dat de ‘Verklaring datum ingebruikname opvanglocatie’ niet eerder wordt afgegeven dan nadat alle vergunningen zijn verleend en deze onherroepelijk zijn geworden. Een woordelijke uitleg van de passage “of onherroepelijk zijn geworden” brengt mee dat de afgifte van de verklaring en de daaraan gekoppelde ingebruikname van de locatie nog tot eind 2026 op zich zou kunnen laten wachten. Deze uitleg is in tegenspraak met de hiervoor beschreven partijbedoeling, zoals die uit de bestuursovereenkomst (en de huurovereenkomst) naar voren komt. 
      
    
    
      4.6.
      Tegenover het standpunt van het COA dat de betreffende passage evident op een fout berust en niet strookt met de werkelijke partijbedoeling, heeft de Gemeente het standpunt ingenomen dat de passage berust op een expliciete eis van de Gemeente die uiteindelijk is ingewilligd. Aan de Gemeente moet worden toegegeven dat het opmerkelijk is dat de jurist van het COA kennelijk een fout heeft gemaakt en/of de gewraakte passage niet heeft opgemerkt, te meer nu het opnemen van de eis van een onherroepelijke vergunning in strijd is met de gebruikelijke werkwijze van het COA. Het feit dat de passage afwijkt van de kennelijke bedoeling van partijen om op korte termijn tot ingebruikname van de locatie over te gaan, roept echter wel vragen op over de wijze waarop (dit deel van) de overeenkomst in dit concrete geval moet worden uitgelegd. Bij die uitleg wordt gebruik gemaakt van de zogenoemde Haviltex-maatstaf. Hierbij wordt gekeken naar de bedoelingen van partijen en wat zij, gelet op alle concrete omstandigheden van het geval, op dit punt redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Ook wat partijen na het sluiten van de overeenkomst hebben gedaan, kan hierbij een rol spelen.
      
    
    
      4.7.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is onvoldoende aannemelijk dat in een eventuele bodemprocedure door de rechter tot uitgangspunt zal worden genomen dat de Gemeente het gelijk aan haar zijde heeft. Daartoe is het volgende redengevend.
      
    
    
      4.8.
      De Gemeente heeft haar stelling dat over de passage onderhandeld is op geen enkele wijze onderbouwd. Uit niets blijkt dat de eis van een onherroepelijke vergunning, die niet strookt met de kennelijke bedoeling van de bestuursovereenkomst, een cruciaal onderhandelingspunt is geweest. Het feit dat de passage is opgenomen in de overeenkomst aanvullende werkafspraken, die slechts enkele dagen na de bestuursovereenkomst is ondertekend, is eerder een aanwijzing voor het tegendeel. De aanvullende werkafspraken hebben volgens de considerans bovendien betrekking op het feitelijk beheer van de opvanglocatie. Het ligt niet voor de hand dat partijen daarin tevens afspraken hebben willen maken die de kort voordien overeengekomen duur van de opvang op de locatie substantieel beperken, zonder dat daarbij nadere afspraken zijn gemaakt over de nadelige gevolgen ervan voor het COA. Verder is opmerkelijk dat de Gemeente ná de totstandkoming van de aanvullende werkafspraken tot aan de brief van 6 februari 2025 publiekelijk nooit het standpunt heeft ingenomen dat het COA de locatie voorafgaand aan het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning niet als AZC in gebruik zou mogen nemen. Zo heeft de Gemeente dit standpunt niet ingenomen in de procedure van de buurtbewoners bij de bestuursrechter, waarbij het voornemen tot ingebruikname per januari 2025 als uitgangspunt is genomen. Als de Gemeente daadwerkelijk de mening was toegedaan dat ingebruikname pas kon plaatsvinden na het onherroepelijk worden van de vergunning, had het voor de hand gelegen dat in die procedure bij de bestuursrechter te melden. Dan was er immers geen spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening. In de communicatie naar de omwonenden heeft de Gemeente ook geen melding gemaakt van de eis dat het COA over een onherroepelijke vergunning diende te beschikken. Verder heeft de Gemeente tegenover het COA tot voor kort ook geen expliciet beroep gedaan op de passage. In plaats daarvan heeft de Gemeente geruime tijd met het COA onderhandeld over de op te vangen doelgroep. Kennelijk heeft de Gemeente gepoogd de fout van het COA te benutten als ‘wisselgeld’.  Anders valt niet te begrijpen dat de Gemeente kennelijk – zij het onder voorwaarden – toch kon instemmen met de opvang van asielzoekers voorafgaand aan het onherroepelijk worden van de vergunning.
      
    
    
      4.9.
      Nu er van moet worden uitgegaan dat de gewraakte passage in strijd is met de kennelijke partijbedoeling, niet aannemelijk is geworden dat de Gemeente deze heeft uitonderhandeld en zij er vervolgens tot voor kort ook geen (expliciet) beroep op heeft gedaan, is het naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende aannemelijk geworden dat partijen daadwerkelijk zijn overeengekomen dat de locatie pas na afronding van alle bestuursrechtelijke procedures in gebruik mag worden genomen. Daarom kan het COA niet worden verboden de locatie nu in gebruik te nemen.
      
      
        
          Belangenafweging 
        
      
      
    
    
      4.10.
      Een belangenafweging leidt niet tot een ander oordeel. Het evidente belang van het COA om de inmiddels verbouwde locatie, waarvoor al geruime tijd huur wordt betaald, als AZC in gebruik te nemen en het grote maatschappelijk belang bij de goede opvang van asielzoekers, weegt zwaarder dan het belang van de Gemeente om die ingebruikname ten behoeve van het draagvlak onder haar inwoners nog veel langer uit te stellen. Dat laat overigens onverlet dat van het COA kan worden gevergd, in samenspraak met de Gemeente, zich in te spannen om de relatie met de buurtbewoners te optimaliseren.  
      
      
        
          Slotsom en proceskosten 
        
      
      
    
    
      4.11.
      De slotsom is dat de vordering van de Gemeente wordt afgewezen. In de omstandigheid dat het geschil te wijten is aan een onduidelijkheid in de tussen partijen gesloten overeenkomst ziet de voorzieningenrechter aanleiding de proceskosten te compenseren, in die zin dat ieder van partijen de eigen kosten draagt.
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      5.1.
      wijst de vorderingen van de Gemeente af;
      
    
    
      5.2.
      compenseert de kosten in die zin dat ieder van partijen de eigen kosten draagt.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. S.J. Hoekstra-van Vliet en in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2025.
        WJ