ECLI:NL:RVS:2021:2288, Raad van State, 13-10-2021, 202004500/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvraag van [appellant] om ontheffing van de verplichting om als bestuurder van een snorfiets een helm te dragen afgewezen. Op 11 december 2018 heeft het college het Verkeersbesluit Snorfiets naar de rijbaan met helmplicht te Amsterdam genomen. Het verkeersbesluit is op 8 april 2019 in werking getreden. Het besluit strekt ertoe de snorfiets te verplaatsen van de daarin genoemde fietspaden naar de rijbaan en deze fietspaden aan te wijzen als verplicht fietspad, waarop snorfietsen niet is toegestaan. Het besluit leidt ertoe dat snorfietsen in Amsterdam op de meeste vrijliggende fietspaden binnen de Ring A10 niet zijn toegestaan. Snorfietsers moeten gebruik maken van de rijbaan en een helm dragen. Op 28 maart 2019 heeft [appellant] bij het college een aanvraag ingediend om ontheffing van de helmplicht vanwege religieuze overtuigingen.

202004500/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 juli 2020 in zaak nr. 19/5867 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college de aanvraag van [appellant] om ontheffing van de verplichting om als bestuurder van een snorfiets een helm te dragen afgewezen. Bij besluit van 27 september 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.C. de Klerk, advocaat te Amsterdam, en vergezeld door P.M. Cuijpers, tolk, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.O. Vos, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Relevante regelgeving
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 1 juli 2018 is het Besluit van 6 juni 2018 tot wijziging van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 ter invoering van de mogelijkheid snorfietsers in bepaalde gevallen te verplichten van de rijbaan gebruik te maken (lokale scheiding fiets en snorfiets) (hierna: het Besluit; Stb. 2018, 184) in werking getreden. Het Besluit voorziet in de wijziging van artikel 8 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer, waardoor het mogelijk wordt onder het verkeersbord G11 "verplicht fietspad" een onderbord te plaatsen waarop staat aangeduid dat het gebruik van het fietspad niet is toegestaan voor snorfietsen. Het Besluit voorziet voorts in de wijziging van artikel 5 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: het RVV 1990), inhoudende dat bestuurders van snorfietsen de rijbaan gebruiken, indien het verkeersbesluit dit bepaalt en een onderbord dit aanduidt bij het verkeersteken dat het verplichte fietspad aangeeft. Als dit verkeersbesluit eenmaal geldt en het onderbord is geplaatst, koppelt het gewijzigde artikel 60, eerste lid, in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 5, achtste lid, van het RVV 1990 daaraan een verplichting voor de snorfietser om in die situatie een helm te dragen.
    Op 11 december 2018 heeft het college het Verkeersbesluit Snorfiets naar de rijbaan met helmplicht te Amsterdam (hierna: het verkeersbesluit) genomen. Het verkeersbesluit is op 8 april 2019 in werking getreden. Het besluit strekt ertoe de snorfiets te verplaatsen van de daarin genoemde fietspaden naar de rijbaan en deze fietspaden aan te wijzen als verplicht fietspad, waarop snorfietsen niet is toegestaan, door het plaatsen van borden G11 "verplicht fietspad" met onderborden met de tekst "snorfietsen niet toegestaan". Het besluit leidt ertoe dat snorfietsen in Amsterdam op de meeste vrijliggende fietspaden binnen de Ring A10 niet zijn toegestaan. Snorfietsers moeten gebruik maken van de rijbaan en een helm dragen.
    3.       Op 28 maart 2019 heeft [appellant] bij het college een aanvraag ingediend om ontheffing van de helmplicht. Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college deze aanvraag afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het wettelijk niet mogelijk is om ontheffing te verlenen van de helmplicht, ook niet vanwege religieuze overtuigingen. Bij besluit van 27 september 2019 heeft het college het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat het niet mogelijk is om ontheffing te krijgen van de ingevolge artikel 60 van het RVV 1990 geldende helmplicht, omdat artikel 60 niet wordt genoemd in de opsomming in artikel 87 van het RVV 1990 van gevallen waarin ontheffing van deze plicht kan worden verleend. Het college heeft het geding in het besluit van 27 september 2019 in zoverre verbreed door de aanvraag van [appellant] van 28 maart 2019 ook op te vatten als een aanvraag om ontheffing van de als gevolg van het verkeersbesluit geldende verplichting om als snorfietser op de rijbaan te rijden. Voor zover de aanvraag moet worden opgevat als een aanvraag om op een andere plaats op de weg - op het fietspad, zonder helm - te kunnen blijven rijden, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het gelet op de verkeersbelangen die ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit, zoals verkeersveiligheid en doorstroming van het verkeer, niet in de rede ligt om voor categorieën weggebruikers een uitzondering op de helmplicht te maken. Verder is het college tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van specifieke persoonlijke omstandigheden die aanleiding kunnen geven om met toepassing van artikel 87 van het RVV 1990 ontheffing te verlenen van de verplichting te rijden op de rijbaan, waarbij van belang is dat niet is gebleken dat [appellant] om zich te verplaatsen uitsluitend is aangewezen op een snorfiets.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank stelt vast dat het verkeersbesluit leidt tot de verplichting voor snorfietsers om een helm te dragen. De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat hoofdstuk VI van het RVV 1990 geen bepaling bevat op grond waarvan vrijstelling van deze verplichting kan worden verleend. De rechtbank volgt het betoog van [appellant] dat sprake zou zijn van een drogredenering niet. In het RVV 1990 staat immers aangegeven wanneer er een helmplicht geldt voor snorfietsers. De regelgever had daarbij een ontheffings- of vrijstellingsmogelijkheid in het RVV 1990 kunnen opnemen, maar heeft daar niet voor gekozen, aldus de rechtbank. Verder overweegt de rechtbank dat geen sprake is van een inbreuk op de vrijheid van godsdienst. In dat verband merkt de rechtbank op dat het RVV 1990 geen bepaling bevat die weggebruikers verplicht tot het afzetten van een tulband en dat het RVV 1990 met de helmplicht alleen voorwaarden verbindt aan een bepaalde manier van deelname aan het verkeer. Ten slotte komt de rechtbank toe aan de vraag of er voor het college een positieve verplichting bestaat om [appellant] ontheffing van de helmplicht te verlenen. Daartoe dient er een belangenafweging plaats te vinden tussen de belangen van de samenleving enerzijds en de individuele belangen van [appellant] anderzijds. De rechtbank neemt in aanmerking dat het verkeersbesluit tot doel heeft het verbeteren van de verkeersveiligheid en het beheersen van de drukte op de fietspaden en dat de helmplicht omwille van de (eigen) veiligheid is voorgeschreven. Verder betrekt de rechtbank hierbij dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij voor vervoer is aangewezen op de snorfiets. Hij heeft volgens de rechtbank alleen uitgelegd waarom een elektrische fiets geen optie voor hem is en andere vervoersmogelijkheden onbesproken gelaten. Onder deze omstandigheden heeft het college geen zwaarwegend belang hoeven toekennen aan de stelling van [appellant] dat een tulband eveneens bescherming biedt, aldus de rechtbank. Onder verwijzing naar de beslissing van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens (hierna: de ECRM), X. tegen Verenigd Koninkrijk, van 12 juni 1978, overweegt de rechtbank dat het gegeven dat in andere landen de ontheffing van de helmplicht wel is doorgevoerd evenmin meebrengt dat het college [appellant] ontheffing zou moeten verlenen.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte bij haar oordeel heeft betrokken dat de regelgever een ontheffings- of vrijstellingsmogelijkheid van de verplichting voor snorfietsers om een helm te dragen had kunnen opnemen in het RVV 1990, maar daarvoor niet heeft gekozen. [appellant] voert aan dat de rechtbank daarmee niet heeft onderkend dat in het RVV 1990 voor snorfietsers geen verplichting is opgenomen om een helm te dragen en daarom ook niet kan worden verwacht dat het RVV 1990 een ontheffingsgrond daartoe bevat. [appellant] wijst erop dat de helmplicht pas geldt sinds de inwerkingtreding van het verkeersbesluit. Gelet hierop is volgens [appellant] ten onrechte aan hem tegengeworpen dat het RVV 1990 geen bepaling bevat op grond waarvan ontheffing van die verplichting kan worden verleend.
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een inbreuk op de vrijheid van godsdienst. [appellant] wijst erop dat uit een oordeel van 26 januari 2016 van het College voor de rechten van de mens, nr. 2016-7, Tata Steel IJmuiden B.V., volgt dat indirecte discriminatie verboden is. Omdat een tulband niet onder een helm past en het dragen van een tulband behoort tot de religieuze identiteit van een sikh, is volgens hem sprake van indirecte discriminatie en bestaat hiervoor geen voldoende rechtvaardiging. Hier is de rechtbank ten onrechte niet op ingegaan, aldus [appellant].
    Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij alleen heeft uitgelegd waarom het gebruik van een elektrische fiets geen optie voor hem is en andere vervoersmogelijkheden onbesproken heeft gelaten. Daartoe voert [appellant] aan dat ter zitting alleen werd gevraagd naar het verschil met de elektrische fiets. Hij wijst erop dat hij eerder in de procedure heeft aangevoerd dat hij een vervoersmiddel nodig heeft dat sneller is dan lopen, sterker dan een fiets en waarmee hij effectief door de stad kan rijden, zodat een auto of openbaar vervoer ook geen opties zijn.
    Beoordeling hoger beroep
    5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de weigering van het college om [appellant] een ontheffing te verlenen van de verplichting om op de rijbaan te rijden onbesproken blijft, omdat [appellant] ter zitting heeft aangegeven dat het hem te doen is om een ontheffing van de helmplicht. In het besluit op bezwaar van 27 september 2019 heeft het college evenwel ook beslist op de aanvraag, voor zover deze strekt tot verlening van een ontheffing van het rijden op de rijbaan. In de zittingsaantekeningen van de zitting bij de rechtbank is niet te lezen dat [appellant] op zijn beroepsgronden die daarop betrekking hadden, geen uitspraak meer wenste. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte het geschil beperkt tot uitsluitend de weigering om ontheffing te verlenen van de verplichting om als snorfietsers een helm te dragen. Derhalve is, zoals het college ter zitting bij de Afdeling ook heeft onderschreven, in hoger beroep niet alleen de afwijzing van de aanvraag om ontheffing van de verplichting om een helm te dragen, maar ook de afwijzing van de aanvraag om ontheffing van de verplichting om op de rijbaan te rijden aan de orde.
    Ontheffing van de helmplicht
    - Mogelijkheid ontheffing RVV 1990
    5.2.    In artikel 60, eerste lid, van het RVV 1990 is bepaald dat bestuurders en passagiers van de daarin genoemde vervoersmiddelen, waaronder snorfietsen, een helm moeten dragen. In het tweede lid is onder meer bepaald dat deze verplichting niet geldt voor de bestuurders en passagiers van snorfietsen, tenzij artikel 5, achtste lid, van het RVV 1990 van toepassing is. Artikel 5, achtste lid, van het RVV 1990 is van toepassing als gevolg van de inwerkingtreding van het verkeersbesluit, op grond waarvan snorfietsers in - kort gezegd - delen van Amsterdam de rijbaan moeten gebruiken. Aldus geldt een helmplicht voor snorfietsers waar het verkeersbesluit van toepassing is. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, wordt artikel 60 niet genoemd in de in artikel 87 van het RVV 1990 opgenomen opsomming van bepalingen van het RVV 1990 waarvan ontheffing kan worden verleend. Bij de wijziging van artikel 87 van het RVV 1990 bij het Besluit is weliswaar voorzien in de mogelijkheid van ontheffing van de verplichting voor snorfietsers om na een verkeersbesluit op de rijbaan te rijden, waarbij dan ook de helmplicht vervalt, maar niet in de mogelijkheid van ontheffing van de helmplicht sec. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het RVV 1990 geen grondslag biedt om ontheffing te verlenen van de verplichting om een helm te dragen.
    - Vrijheid van godsdienst (artikel 9 van het EVRM)
    5.3.    [appellant] betoogt dat de op hem rustende verplichting om als snorfietser een helm te dragen een beperking betekent van zijn vrijheid van godsdienst als bedoeld in artikel 9 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en leidt tot discriminatie als bedoeld in artikel 14 van het EVRM. Hiermee voert [appellant] in wezen aan dat op grond van deze artikelen de in het RVV 1990 opgenomen verplichting om als snorfietser een helm te dragen gelet op het bepaalde in artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing moet worden gelaten, nu hij als sikh vanwege zijn godsdienst niet in staat is om een helm te dragen.
    5.4.    Niet alle uitingen op religieuze gronden worden beschermd door artikel 9 van het EVRM. Er dient, gelet op de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), een nauw en direct verband - "a sufficiently close and direct nexus" - te bestaan tussen die gedraging en de desbetreffende godsdienst of levensovertuiging. Zie in dit verband EHRM, Eweida e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, arrest van 15 januari 2013, ECLI:CE:ECHR:2013:0115JUD004842010 en EHRM, S.A.S. tegen Frankrijk, arrest van 1 juli 2014, ECLI:CE:ECHR:2014:0701JUD004383511.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1885), is het sikhisme een monistische godsdienst. Wereldwijd zijn er ongeveer 20 tot 27 miljoen sikhs. Door het EHRM wordt het sikhisme als een godsdienst beschouwd (vergelijk onder meer EHRM, Phull tegen Frankrijk, beslissing van 11 januari 2005, ECLI:CE:ECHR:2005:0111DEC003575303 en EHRM, Jasvir Singh tegen Frankrijk, beslissing van 30 juni 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:0630DEC002546308). Niet in geschil is dat het dragen van een tulband binnen het sikhisme een essentieel symbool is en [appellant] met het dragen van een tulband een religieuze plicht vervult. Gelet hierop bestaat er een voldoende nauw en direct verband tussen het dragen van een tulband en de door [appellant] aangehangen godsdienst en valt de wens van [appellant] om de tulband te dragen binnen de reikwijdte van artikel 9 van het EVRM.
    5.5.    Uit artikel 60, eerste lid, in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 5, achtste lid, van het RVV 1990 volgt dat indien - zoals in dit geval - in een verkeersbesluit is bepaald dat snorfietsers op de rijbaan moeten rijden, bestuurders en passagiers van snorfietsen verplicht zijn een helm te dragen. In deze bepaling wordt geen onderscheid gemaakt naar godsdienst. De bepaling is evenmin gericht op het beperken van religieuze uitingen. Zoals [appellant] naar voren heeft gebracht, is hij als sikh echter verplicht om een tulband te dragen en past deze tulband niet onder een helm. De helmplicht levert in het geval van [appellant] dan ook een beperking op van zijn rechten onder artikel 9 van het EVRM. Het college heeft immers het verzoek van [appellant] om ontheffing van de helmplicht afgewezen. Deze afwijzing brengt met zich dat op [appellant] de verplichting rust om een helm te dragen en hij daardoor niet in staat is om een tulband te dragen. Dit leidt tot een beperking van de mogelijkheid van [appellant] om zijn religieuze overtuiging te uiten.
    5.6.    Op grond van het tweede lid van artikel 9 van het EVRM kan een beperking van het in het eerste lid neergelegde recht worden gerechtvaardigd in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Om de vraag of de beperking gerechtvaardigd is te kunnen beantwoorden, dient te worden bezien of zij bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van één of meer van de in artikel 9, tweede lid, van het EVRM genoemde doelcriteria.
    5.7.    De verplichting voor bestuurders en passagiers van snorfietsers om een helm te dragen wanneer in een verkeersbesluit is bepaald dat zij op de rijbaan moeten rijden is opgenomen in de in 5.5 genoemde bepalingen van het RVV 1990. Daarmee is voldaan aan het vereiste dat de beperking bij wet is voorzien zoals vereist in artikel 9, tweede lid, van het EVRM. Daarbij is van belang dat volgens vaste rechtspraak van het EHRM het wetsbegrip materieel moet worden uitgelegd. Een formeel-wettelijke bepaling is niet vereist: "It therefore includes everything that goes to make up the written law, including enactments of lower rank than statutes" (EHRM, Dogru tegen Frankrijk, arrest van 4 december 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:1204JUD002705805, par. 52).
    5.8.    [appellant] heeft naar voren gebracht dat het dragen van een tulband een essentieel onderdeel van het sikh zijn is. Het dragen van een tulband is één van de belangrijkste voorschriften binnen het sikhisme en deel van de identiteit van sikhs. Wanneer op hem de verplichting rust om op de snorfiets een helm te dragen, kan hij zijn onderneming niet voortzetten, aldus [appellant]. Volgens [appellant] zal op de rijbaan de door een tulband geboden bescherming voldoende zijn. Hij betoogt dat bovendien niet is onderzocht hoeveel bescherming een tulband biedt. Verder wijst hij erop dat het dragen van een helm alleen ter bescherming van zijn eigen gezondheid dient.
    5.9.    De Afdeling wijst erop dat de in het RVV 1990 opgenomen verplichting voor snorfietsers om een helm te dragen neutraal is geformuleerd en het dragen van een tulband op zichzelf niet verbiedt. Het college heeft naar voren gebracht dat als de snorfietser van het fietspad naar de rijbaan is verwezen de helmplicht uit het oogpunt van verkeersveiligheid is voorgeschreven. In dit verband is van belang dat in de nota van toelichting bij het Besluit is vermeld dat de snorfiets bij verwijzing naar de rijbaan een helm moet dragen, aangezien de snorfiets maar 25 km/uur mag rijden en op de rijbaan tussen al het overige gemotoriseerd verkeer terecht komt. De snorfietser komt in dat geval terecht in een situatie met - beduidend - sneller rijdend verkeer. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat een tulband een gelijke bescherming biedt als een helm. Anders dan [appellant] betoogt heeft het college geen aanleiding hoeven zien te onderzoeken in hoeverre een tulband bescherming biedt ten opzichte van een helm. Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de helmplicht alleen dient ter bescherming van zijn eigen gezondheid, is van belang dat zijn bescherming een in het tweede lid van artikel 9 EVRM genoemd belang is, en dat het belang van de helmplicht ook strekt ter bescherming van de veiligheid en gezondheid van andere verkeersdeelnemers die ervan mogen uitgaan dat een helm veelal ernstig letsel voorkomt indien een ongeval met een snorfietser plaatsvindt. In het licht van de hiervoor genoemde doelstelling van de aan snorfietsers opgelegde verplichting om een helm te dragen indien zij rijden op de rijbaan, namelijk om de verkeersveiligheid te bevorderen, mocht het college naar het oordeel van de Afdeling een groter gewicht toekennen aan het algemene belang, dat ziet op de openbare veiligheid en gezondheid, dan aan het individuele belang van [appellant] om zonder helm te rijden.
    Gelet hierop en gegeven de beoordelingsruimte die het college in zaken als deze heeft, kan de beperking van de vrijheid van godsdienst in redelijkheid geacht worden in dit geval noodzakelijk te zijn met het oog op de genoemde belangen en daarmee gerechtvaardigd te zijn. In dit verband wijst de Afdeling naar de eerder genoemde beslissing van het EHRM, Phull tegen Frankrijk, van 11 januari 2005, en de beslissing van de ECRM, X. tegen Verenigd Koninkrijk, van 12 juli 1978, ECLI:CE:ECHR:1978:0712DEC000799277, waarnaar het EHRM in de beslissing inzake Phull tegen Frankrijk verwijst. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat van schending van artikel 9 van het EVRM geen sprake is. Het beroep van [appellant] op artikel 9 van het EVRM leidt dan ook niet tot het oordeel dat het college de in artikel 60, eerste lid, van het RVV 1990 opgenomen verplichting om als snorfietser een helm te dragen in zijn geval buiten toepassing had moeten laten.
    - Verbod op discriminatie (artikel 14 van het EVRM)
    5.10.  Artikel 14 van het EVRM verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van het EHRM, dient een ongerechtvaardigd onderscheid te worden aangenomen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor, indien dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd te realiseren (zie onder meer EHRM, Konstantin Markin tegen Rusland, arrest van 22 maart 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:0322JUD003007806, par. 125).
    5.11.  Zoals hiervoor onder 5.5. is overwogen zijn bestuurders en passagiers van snorfietsen verplicht een helm te dragen, indien in een verkeersbesluit is bepaald dat snorfietsers op de rijbaan moeten rijden. Daarbij wordt geen direct onderscheid naar godsdienst gemaakt. De verplichting om een helm te dragen geldt immers voor iedere bestuurder of passagier van een snorfiets in het gebied waar het verkeersbesluit van toepassing is. De verplichting om als bestuurder van een snorfiets een helm te dragen leidt ertoe dat [appellant] dan niet in staat is om een tulband te dragen. Zoals [appellant] terecht aanvoert treft deze verplichting hem in vergelijking met andere bestuurders van snorfietsen in het bijzonder, zodat sprake is van indirect onderscheid op grond van godsdienst. Gelet op het hiervoor overwogene onder 5.4. tot en met 5.9. heeft het college echter in redelijkheid omwille van overwegingen van verkeersveiligheid, en daarmee het belang van de openbare veiligheid en gezondheid, geen aanleiding hoeven zien [appellant] ontheffing te verlenen van de verplichting om een helm te dragen. Het indirecte onderscheid is dan ook objectief gerechtvaardigd. Dat andere landen, zoals Singapore, Canada en Groot-Brittannië in bepaalde situaties sikh wel hebben uitgezonderd van de helmplicht maakt dit niet anders, gelet op de beslissingsruimte die lidstaten in zaken als deze hebben bij het beperken van de vrijheid van godsdienst op grond van openbare veiligheid en gezondheid.
    5.12.  Gelet op het voorgaande heeft het college in het bepaalde in de artikelen 9 en 14 van het EVRM geen aanleiding hoeven zien ingevolge artikel 94 van de Grondwet de in artikel 60, eerste lid, in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 5, achtste lid, van het RVV 1990 opgenomen verplichting om als snorfietser een helm te dragen buiten toepassing te laten.
    Ontheffing van de verplichting om op de rijbaan te rijden
    5.13.  Op grond van artikel 87 van het RVV 1990 kan het college ontheffing verlenen van de door het verkeersbesluit geldende verplichting voor snorfietsers om op de rijbaan te rijden. De Afdeling stelt voorop dat aan het college hierbij beleids- en beoordelingsruimte toekomt. Het college mag, in verband met de in het Besluit genoemde specifieke redenen, die betrekking hebben op het vanwege grote drukte op een fietspad verzekeren van de veiligheid op de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid van de weg, een verkeersbesluit nemen dat ertoe strekt dat snorfietsers naar de rijbaan worden verwezen. Het verkeersbesluit van 11 december 2018 valt binnen deze beslissingsruimte. Het college heeft bij een concreet besluit omtrent het verlenen van ontheffing van de verplichting voor bestuurders van snorfietsen om de rijbaan te gebruiken ook beslissingsruimte, en het dient daarbij de betrokken belangen af te wegen. Het college heeft geen beleid vastgesteld over de wijze waarop het gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot het verlenen van de ontheffing als bedoeld in artikel 87 van het RVV 1990. Nu het college niet kan verwijzen naar beleid, dient het in het besluit op het verzoek tot ontheffing toereikend te motiveren welke afwegingen aan zijn beslissing ten grondslag liggen.
    - Vrijheid van godsdienst (artikel 9 van het EVRM)
    5.14.  Zoals hiervoor onder 5.4. en 5.5. is overwogen, leidt de verplichting om als bestuurder van een snorfiets een helm te dragen tot een beperking van de mogelijkheid van [appellant] om zijn religieuze overtuiging te uiten. Nu het college het verzoek van [appellant] om ontheffing van de verplichting voor snorfietsers om op de rijbaan te rijden heeft afgewezen, betekent dat dat [appellant] als snorfietser een helm moet dragen en dus niet zijn tulband kan dragen en leidt dit tot een beperking van de mogelijkheid om zijn religieuze overtuiging te uiten. Uit het onder 5.7. overwogene volgt dat is voldaan aan het vereiste dat de beperking bij wet is voorzien zoals artikel 9, tweede lid, van het EVRM vergt.
    5.15.  Zoals hiervoor onder 5.9. is overwogen, heeft het college gewezen op de doelstelling van de aan snorfietsers opgelegde helmplicht als zij rijden op de rijbaan, namelijk de bevordering van de verkeersveiligheid. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de doelen die ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit eraan in de weg staan dat sikhs worden uitgezonderd van de verplichting voor snorfietsers om op de rijbaan te rijden. Daarbij heeft het college benadrukt dat een snorfiets beduidend sneller kan zijn dan het overige verkeer op het fietspad, zodat daarmee het risico op verkeersongelukken beduidend groter wordt. In dat verband heeft het college erop gewezen dat in het verkeersbesluit is uiteengezet dat hij verwacht dat door de verwijzing van de snorfiets naar de rijbaan de drukte op de fietspaden beter beheersbaar wordt en de doorstroming van het fietsverkeer verbetert. Derhalve verwacht het college dat de verkeersveiligheid op de fietspaden toeneemt en dat de veiligheid van de snorfietser, mede door de extra maatregelen die worden getroffen, gewaarborgd blijft. Het college heeft bij het nemen van het verkeersbesluit onder meer betrokken dat uit het rapport van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (hierna: de SWOV) "Het aantal ernstig verkeersgewonden in de Vervoerregio Amsterdam - Ontwikkeling in de periode 2007-2016" uit 2018 blijkt dat de snorfiets in Amsterdam de tweede groep is onder de ernstige verkeersgewonden, terwijl maar 1 à 2 procent van de verplaatsingen per brom- of snorfiets wordt afgelegd. Verder wijst het college erop dat uit het door het college aangehaalde rapport "Educated Guess van gevolgen voor verkeersslachtoffers door maatregel Snorfiets op de rijbaan in Amsterdam" van de SWOV uit 2013 blijkt dat met het verplaatsen van de snorfiets naar de rijbaan het aantal verkeersslachtoffers met 261 zal dalen. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college toegelicht dat inmiddels uit de evaluatie van de maatregel blijkt dat de met het verkeersbesluit beoogde doelen om de drukte en doorstroming op de fietspaden te verbeteren en de verkeersveiligheid te bevorderen inderdaad zijn gediend met het verkeersbesluit.
    5.16.  Gelet op de doelstellingen van het verkeersbesluit mocht het college, naar het oordeel van de Afdeling, een groter gewicht toekennen aan het algemene belang om de drukte en doorstroming op de fietspaden te verbeteren en de verkeersveiligheid te bevorderen - waarmee het belang van de openbare veiligheid en de gezondheid als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van het EVRM zijn gediend - dan aan het individuele belang van [appellant]. Het college heeft er in dat verband ter zitting bij de Afdeling terecht op gewezen dat het van belang is dat het terughoudend is met het verlenen van ontheffingen voor het rijden op de rijbaan, om duidelijkheid te scheppen en verwarring te voorkomen. Gelet hierop heeft het college, gegeven de aan hem toekomende beleids- en beoordelingsruimte, in redelijkheid mogen vasthouden aan het verwijzen van snorfietsers naar de rijbaan omwille van overwegingen van veiligheid, effectiviteit en uniformiteit. De verplichting van snorfietsers om op de rijbaan te rijden is objectief gerechtvaardigd, en kan in het licht van artikel 9 van het EVRM in redelijkheid geacht worden noodzakelijk te zijn met het oog op de genoemde belangen van openbare veiligheid en gezondheid.
    - Verbod op discriminatie (artikel 14 van het EVRM)
    5.17.  Het verkeersbesluit geldt voor alle snorfietsers en heeft tot gevolg dat deze snorfietsers worden geweerd van vrijwel alle vrijliggende fietspaden binnen de Ring A10. Zoals hiervoor onder 5.11. is overwogen, maakt het college, door alle snorfietsers binnen het door het verkeersbesluit bestreden gebied te verplichten om op de rijbaan te rijden en de daaraan gekoppelde helmplicht, indirect onderscheid. Gelet op het hiervoor overwogene onder 5.4. tot en met 5.9. en 5.15 en 5.16, mocht het college, gelet op de doelstellingen van het verkeersbesluit, een groter gewicht toekennen aan het algemene belang om de drukte en doorstroming op de fietspaden te verbeteren en de verkeersveiligheid te bevorderen, dan aan het individuele belang van [appellant]. Derhalve heeft het college, mede met het oog op de effectiviteit en uniforme toepassing van het beleid, het indirect onderscheid jegens [appellant] objectief gerechtvaardigd mogen achten.
    5.18.  Gelet op het voorgaande heeft het college in de artikelen 9 en 14 van het EVRM geen grond hoeven zien om gebruik te maken van de mogelijkheid om [appellant] ontheffing te verlenen van de verplichting om als bestuurder van een snorfiets op de rijbaan te moeten rijden.
    Conclusie
    6.       Gelet op het voorgaande heeft het college in het bepaalde in de artikelen 9 en 14 van het EVRM geen aanleiding hoeven zien ingevolge artikel 94 van de Grondwet de in het RVV 1990 opgenomen helmplicht buiten toepassing te laten. Evenmin heeft het college in de artikelen 9 en 14 van het EVRM grond hoeven zien om gebruik te maken van de mogelijkheid om [appellant] ontheffing te verlenen van de verplichting om als bestuurder van een snorfiets op de rijbaan te moeten rijden.
    7.       Het betoog faalt.
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2021
    633
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 9. Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst
    1. Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften.
    2. De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Artikel 14. Verbod van discriminatie
    Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990
    Artikel 5
    […]
    8. Bestuurders van snorfietsen gebruiken de rijbaan indien dit bij verkeersbesluit, bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de wet, is bepaald en bij het verkeersteken dat het verplichte fietspad aangeeft een onderbord dit aanduidt.
    […]
    Artikel 60
    1. De bestuurder en de passagiers van bromfietsen, brommobielen zonder gesloten carrosserie, motorfietsen en driewielige motorvoertuigen zonder gesloten carrosserie moeten een goed passende helm dragen, die door middel van een sluiting op deugdelijke wijze op het hoofd is bevestigd en die is voorzien van een goedkeuringsmerk als bedoeld in artikel 22, zesde lid van de wet.
    2. Het eerste lid geldt niet voor:
    a. de bestuurder en de passagiers van een snorfiets, behoudens wanneer artikel 5, achtste lid, van toepassing is;
    […]
    Artikel 87
    Door het bevoegd gezag kan ontheffing worden verleend van de artikelen 3, eerste lid, 4, artikel 5, eerste, tweede en achtste lid, 6, eerste, tweede en derde lid, 8, 10, 23, eerste lid, 24, 25, 26, 42, 43, 46, 53, 61b, alsmede artikel 62 voor zover het betreft de verkeerstekens C1, C2, C4, C6 tot en met C21, C22a, D2, D4 tot en met D7, E1 tot en met E3, F7 en de verkeerstekens genoemd in de artikelen 73, 76, 77, 78 en 81.