ECLI:NL:CRVB:2020:2880, Centrale Raad van Beroep, 19-11-2020, 19/5302 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting stelt de Raad vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de verminderde pensioenopbouw, zoals deze voor het eerst met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 is toegepast bij de salarisbetaling van november 2018, in feite het gevolg is van de verhoging van de pensioenrichtleeftijd ingevolge de Wet VAP. Hier is aan de orde een wijziging van regelgeving en een nieuw standpunt van de Belastingdienst over de aard van de RPU, welke van invloed zijn op de hoogte van de af te dragen pensioenpremies en daarmee op de pensioenopbouw van betrokkene na toekenning van de RPU. Nu belanghebbenden er in het algemeen niet op mogen vertrouwen dat de ten tijde van de toekenning geldende regelgeving onverminderd van kracht zal blijven, rust in zo’n situatie op het betrokken bestuursorgaan als regel geen verplichting om compensatie te bieden voor het door de verandering ontstane nadeel. De omstandigheden van het geval kunnen dit anders maken, met name indien sprake is van het door het bestuursorgaan gedane toezeggingen. In dit geval heeft de korpschef in het besluit tot toekenning van de RPU zonder voorbehoud vermeld dat alle aan het salaris gerelateerde aanspraken, zoals bijvoorbeeld pensioenopbouw (en dus ook de te betalen pensioenpremie), gelijk blijven. Naar het oordeel van de Raad is onder die omstandigheden sprake van een aan de korpschef toe te rekenen toezegging waaruit betrokkene redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de deelname aan de RPU niet van invloed zou zijn op de pensioenopbouw en daarmee op de te betalen pensioenpremie. Het belang van betrokkene bij nakoming van deze toezegging moet wel worden afgewogen tegen het algemeen belang. In dit geval moet worden geoordeeld dat de korpschef niet gehouden is om aan de gerechtvaardigde verwachtingen te voldoen. Onder de omstandigheden mocht de korpschef het algemeen belang laten prevaleren boven het belang van appellante om de toezegging na te komen. Het hoger beroep van de korpschef slaagt.

195302 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 19 november 2020
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 november 2019, 19/2946 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      de korpschef van politie (korpschef)
    
    
    
      
        [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      De korpschef heeft hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met zaak 19/5422 AW, plaatsgevonden op 
      8 oktober 2020. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.E. Steenberghe en mr. L.C.M. Biendeman. Betrokkene is verschenen. 
    
    
    
      Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In de andere zaak wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Betrokkene is werkzaam bij de politie-eenheid [plaatsnaam]. Hij maakt met ingang van 24 september 2017 gebruik van de Regeling Partieel Uittreden (RPU) als bedoeld in artikel 13a, vierde lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), waarbij de arbeidstijd laatstelijk met vier uur per week is verminderd. Voor de uren die hij minder werkt wordt hij geacht met verlof te zijn en ontvangt hij 50% van het brutosalaris. Hierdoor blijven volgens het toekenningsbesluit alle aan het salaris gerelateerde aanspraken zoals bijvoorbeeld pensioenopbouw gelijk.
      
    
    
      1.2.
      Vanaf eind december 2017 is er veelvuldig contact geweest tussen de Dienst Financiën van de Politie en de afdeling Grote ondernemingen, Zakelijke belastingen, kantoor Rotterdam van de Belastingdienst. Hieruit blijkt dat de Belastingdienst zich op het standpunt stelt dat artikel 13a van het Barp moet worden aangemerkt als een mogelijkheid voor de werknemer om de arbeidsduur structureel te verminderen ter overbrugging naar zijn AOW dan wel pensioendatum. Bij gebruik van deze regeling moet de pensioenopbouw van de betreffende werknemer derhalve worden aangepast tenzij wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 10a, vierde lid, of artikel 10b, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit loonbelasting (UBLB). Voor beide bepalingen geldt dat deze alleen kunnen worden toegepast indien de arbeidsduurvermindering ingaat binnen een periode die aanvangt tien jaar voorafgaande aan de in de pensioenregeling vastgestelde pensioenleeftijd. Als een arbeidsduurvermindering bijvoorbeeld ingaat elf jaar voorafgaand aan de pensioenleeftijd moet de inhouding op het loon in mindering worden gebracht op het pensioengevend loon voor de gehele periode waarin de arbeidstijd is verminderd. De vermindering op grond van artikel 13a, eerste lid, onder b, van het Barp hoeft niet in aanmerking te worden genomen omdat deze vermindering wel ingaat binnen de tienjaarstermijn. De regeling wordt weliswaar op grond van artikel 13a, vierde lid van het Barp arbeidsrechtelijk als verlof verwerkt, maar materieel is er volgens de Belastingdienst geen sprake van verlof want verlof is een periode van non-activiteit gericht op terugkeer naar het werk; het is bedoeld om te herstellen zodat daarna het werk weer kan worden hervat. Feitelijk beëindigt de werknemer zijn dienstbetrekking gedeeltelijk en is er sprake van arbeid in deeltijd. Artikel 10a, eerste lid, van het UBLB kan derhalve niet worden toegepast.
      
      
        Het overleg met de Belastingdienst heeft ertoe geleid dat over de teveel betaalde premie tot 1 januari 2018 geen correctie zal plaatsvinden en dat er geen naheffingsaanslag zal worden opgelegd.
      
      
    
    
      1.3.
      Via Intranet zijn medewerkers van de politie vanaf half januari 2018 geïnformeerd over de (mogelijke) gevolgen van de uitleg door de Belastingdienst van de toepasselijke regelgeving. Vervolgens zijn deelnemers aan de RPU in mei 2018 geïnformeerd over de gevolgen voor hun pensioenopbouw en over de mogelijkheid de deelname aan de RPU tijdelijk stop te zetten om het pensioengemis te beperken. Betrokkene heeft er aanvankelijk voor gekozen om geen gebruik te maken van deze mogelijkheid, maar heeft op een later moment zijn deelname aan de RPU alsnog stopgezet.
      
    
    
      1.4.
      Bij de salarisspecificatie van november 2018 is met terugwerkende kracht tot januari 2018 een verminderde pensioenopbouw in de salarisbetaling verwerkt. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 18 april 2019 (bestreden besluit) is het tegen de salarisspecificatie gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met een bepaling over de vergoeding van het griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd wegens schending van het vertrouwensbeginsel en de korpschef opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met in achtneming van de uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat het besluit om aan betrokkene met ingang van 24 september 2017 RPU toe te kennen met behoud van pensioenopbouw, in strijd was met het geldende recht, ook al was dat partijen toen niet bekend. Betrokkene is daarmee akkoord gegaan, waardoor dat besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Dat de mededeling in het toekenningsbesluit over de pensioenopbouw slechts van informatieve aard was, volgt de rechtbank niet. De korpschef heeft dit rechtsgevolg concreet geformuleerd en dus ook bewust voor ogen gehad. De rechtbank ziet verder ook geen grond om eraan te twijfelen dat die concrete mededeling voor betrokkene ook van belang was om akkoord te gaan met de RPU. Betrokkene komt in beginsel dan ook een beroep toe op gewekte verwachtingen. Betrokkene mag, gelet op de taak en de functie van de afdeling personeelszaken van de korpschef, afgaan op de juistheid van de mededelingen van die afdeling en mag zijn werkgever daaraan houden, met name indien geen uitdrukkelijke disclaimer is geplaatst. De rechtbank ziet er daarmee niet aan voorbij dat hier geen sprake is van een door de korpschef in volledige vrijheid gemaakte keuze, maar dat de Belastingdienst                                 hierin ook een rol speelt. Aan het vertrouwensbeginsel zou ook recht gedaan kunnen worden door het door de korpschef voeren van nadere onderhandelingen met de Belastingdienst over het geval van betrokkene. Mocht dat niet tot een oplossing (bijvoorbeeld in de vorm van een overgangsregeling) leiden, dan bestaat er nog de bevoegdheid van de korpschef om aan betrokkene financiële compensatie toe te kennen ter vergoeding van de door betrokkene als gevolg van onjuiste informatie van de korpschef geleden schade. 
      
      3. In hoger beroep heeft de korpschef zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        4.1.1.
        Artikel 13a, eerste lid, van het Barp bepaalt dat, tenzij het dienstbelang zich daartegen verzet, op aanvraag van de ambtenaar
        a. van 55 jaar en ouder de gemiddelde arbeidstijd per week met 11,1% wordt verminderd;
        b. van 58 jaar en ouder de gemiddelde arbeidstijd per week met 33,3% wordt verminderd.
        
      
      
        4.1.2.
        Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat, tenzij het dienstbelang zich daartegen verzet, op aanvraag van de ambtenaar de gemiddelde arbeidstijd per week voor een lager percentage wordt verminderd dan genoemd in het eerste lid, met dien verstande dat het aantal uren waarmee de arbeidstijd wordt verminderd ten minste twee uren per week bedraagt.
        
      
      
        4.1.3.
        Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat de uren waarmee de gemiddelde arbeidstijd per week wordt verminderd, worden aangemerkt als verlof. 
        
      
    
    
      4.2.
      In de Nota van Toelichting (Staatsblad 1997, 497) bij artikel 13a van het Barp is vermeld dat voor de constructie dat de ambtenaar voor het gedeelte waarmee de arbeidstijd is verminderd wordt geacht met verlof te zijn, omdat in artikel 3.1 vierde lid, van het Pensioenreglement is bepaald dat gedurende de tijd welke de ambtenaar met verlof is en niet volledig in het genot is van zijn inkomen, onder zijn inkomen wordt verstaan het inkomen dat voor hem zou hebben gegolden indien hij geen verlof had genoten. Op deze manier blijft het salaris formeel gezien 100%, dat wil zeggen het salaris dat de ambtenaar zou hebben genoten als hij niet aan de RPU zou deelnemen. Dit betekent dat alle aan het salaris gerelateerde aanspraken op basis van het oude 100% salaris worden berekend. Deelname aan de RPU heeft derhalve geen gevolgen voor bijvoorbeeld de pensioenopbouw, de wachtgelduitkering en de vakantie-uitkering. Over het gedeelte van de arbeidstijd waarvoor vermindering heeft plaatsgevonden, vindt een inhouding plaats op het salaris. De ambtenaar levert over de uren waarmee de arbeidstijd is verminderd 50% van het oorspronkelijke salaris in. 
      
    
    
      4.3.
      Ingevolge de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd, Stb. 2012, 328 (Wet VAP), en de Wet van 4 juni 2015, Stb. 2015, 218, wordt de pensioengerechtigde leeftijd zoals bedoeld in de AOW (AOW-leeftijd) vanaf 2013 in stappen verhoogd tot 67 jaar in 2021. Vanaf 2022 wordt de AOW-leeftijd gekoppeld aan de levensverwachting. 
      
    
    
      4.4.
      Op grond van artikel 3.4, eerste lid van het Pensioenreglement, zoals dit per 1 januari 2018 luidt, wordt als een deelnemer in een dienstverhouding door ziekte, verlof, of een andere hem persoonlijk betreffende omstandigheid zijn inkomen niet of niet volledig geniet, onder pensioengevend inkomen verstaan het inkomen dat voor hem zou hebben gegolden als die omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan voor zover dit is toegestaan binnen de Wet op de loonbelasting 1964.
      
    
    
      4.5.
      Op grond van artikel 18 a, zesde lid, van de Wet op de loonbelasting 1964 wordt het ouderdomspensioen herrekend als het eerder ingaat dan de eerste dag van de maand waarin de pensioenrichtleeftijd wordt bereikt. 
      
      
        4.6.1.
        Artikel 10a, eerste lid, aanhef en onder a, van het UBLB, bepaalt, voor zover hier van belang, dat als perioden die meetellen als dienstjaren dan wel als diensttijd in aanmerking worden genomen de periode gedurende welke de dienstbetrekking heeft geduurd, met dien verstande dat bij dienstbetrekkingen in deeltijd de aldus in aanmerking te nemen periode wordt verminderd overeenkomstig de deeltijdfactor. 
        
      
      
        4.6.2.
        Artikel 10a, vierde lid, van het UBLB bepaalt dat voor de toepassing van het eerste lid de aldaar genoemde vermindering van de in aanmerking te nemen perioden bij dienstbetrekkingen in deeltijd achterwege mag blijven, indien de deeltijdfunctie is aanvaard in de periode die aanvangt tien jaar direct voorafgaande aan de in de pensioenregeling vastgestelde ingangsdatum. De eerste volzin is uitsluitend van toepassing, voor zover de omvang van het dienstverband na het aanvaarden van de deeltijdfunctie niet lager is dan 50% van de omvang van het dienstverband aan het eind van de periode direct voorafgaande aan de aanvang van de aan het slot van de eerste volzin bedoelde periode.
        
      
    
    
      4.7.
      Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting stelt de Raad vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de verminderde pensioenopbouw, zoals deze voor het eerst met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 is toegepast bij de salarisbetaling van november 2018, in feite het gevolg is van de verhoging van de pensioenrichtleeftijd ingevolge de Wet VAP. Door de verhoging van die leeftijd valt de ingangsdatum van de vermindering van de arbeidsduur van deelnemers aan de RPU als bedoeld in artikel 13a, eerste lid, aanhef en onder a, van het Barp buiten de in artikel 10a, vierde lid van het UBLB, genoemde termijn van tien jaar. Volgens de Belastingdienst is feitelijk sprake van werken in deeltijd en is daarom geen sprake van een situatie waarbij verminderde pensioenopbouw achterwege dient te blijven. Dit heeft ertoe geleid dat de Stichting Pensioenfonds ABP het Pensioenreglement met ingang van 1 januari 2018 heeft aangepast. 
      
    
    
      4.8.
      Gelet op wat in 4.7 is overwogen, is hier aan de orde een wijziging van regelgeving en een nieuw standpunt van de Belastingdienst over de aard van de RPU, welke van invloed zijn op de hoogte van de af te dragen pensioenpremies en daarmee op de pensioenopbouw van betrokkene na toekenning van de RPU. Nu belanghebbenden er in het algemeen niet op mogen vertrouwen dat de ten tijde van de toekenning geldende regelgeving onverminderd van kracht zal blijven, rust in zo’n situatie op het betrokken bestuursorgaan als regel geen verplichting om compensatie te bieden voor het door de verandering ontstane nadeel. De omstandigheden van het geval kunnen dit anders maken, met name indien sprake is van het door het bestuursorgaan gedane toezeggingen. De korpschef heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het toekenningsbesluit een toezegging bevat die aan de korpschef is toe te rekenen. Volgens de korpschef is sprake van een informatieve mededeling, die geheel in lijn was met het op dat moment geldende Pensioenreglement en waaruit betrokkene niet mocht afleiden dat zijn pensioenopbouw bij deelname aan de RPU in de toekomst altijd gelijk zou blijven. Hierbij heeft de korpschef er op gewezen dat hij ook niet de bevoegdheid heeft om af te wijken van het Pensioenreglement en de geldende fiscale regels. Verder stelt de korpschef zich op het standpunt dat met de afspraken die met de Belastingdienst zijn gemaakt en de mogelijkheid om de keuze te maken om de deelname aan de RPU tijdelijk stop te zetten, de nadelige gevolgen zoveel mogelijk zijn beperkt. 
      
    
    
      4.9.
      Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de belanghebbende aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent echter niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de belanghebbende op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden.
      
    
    
      4.10.
      In dit geval heeft de korpschef in het besluit tot toekenning van de RPU zonder voorbehoud vermeld dat alle aan het salaris gerelateerde aanspraken, zoals bijvoorbeeld pensioenopbouw (en dus ook de te betalen pensioenpremie), gelijk blijven. De verhoging van de pensioenrichtleeftijd was al langer aan de orde, maar de korpschef heeft zich pas in een zeer laat stadium laten voorlichten over de gevolgen daarvan voor de pensioenopbouw bij deelname aan de RPU, waarvan volgens de in 4.2 genoemde Nota van Toelichting steeds het uitgangspunt is geweest dat deze ongewijzigd bleef. Naar het oordeel van de Raad is onder die omstandigheden sprake van een aan de korpschef toe te rekenen toezegging waaruit betrokkene redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de deelname aan de RPU niet van invloed zou zijn op de pensioenopbouw en daarmee op de te betalen pensioenpremie. Het belang van betrokkene bij nakoming van deze toezegging moet dan ook worden afgewogen tegen het algemeen belang. 
      
    
    
      4.11.
      In dit geval moet worden geoordeeld dat de korpschef niet gehouden is om aan de gerechtvaardigde verwachtingen te voldoen. Vaststaat dat betrokkene pas is geïnformeerd over de wijziging in de pensioenopbouw nadat zijn verzoek om deelname aan de RPU al was ingewilligd. Betrokkene heeft hier dus nadeel van ondervonden. Dit neemt echter niet weg dat het algemeen belang bij de inhouding van de pensioenpremie overeenkomstig de belastingwetgeving en het Pensioenreglement meer gewicht in de schaal legt dan het belang van betrokkene. De korpschef heeft deelnemers aan de RPU, waaronder betrokkene, snel geïnformeerd over de gewijzigde regeling en de consequenties daarvan. Tevens heeft de korpschef de deelnemers aan de RPU in de gelegenheid gesteld om de deelname tijdelijk stop te zetten, waarmee het gemis aan pensioenopbouw (gedeeltelijk) kon worden voorkomen. Onder deze omstandigheden mocht de korpschef het algemeen belang laten prevaleren boven het belang van appellante om de toezegging na te komen. 
      
    
    
      4.12.
      Uit 4.7 tot en met 4.11 volgt dat het hoger beroep van de korpschef slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep alsnog ongegrond verklaren.
      
      
        5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.J.T. van den Corput en 
      A.T. Marseille als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2020.
    
    
    
    
    
      					(getekend) H. Lagas
    
    
    
    
    
      					(getekend) M. Stumpel