ECLI:NL:RBROT:2009:BJ8997, Rechtbank Rotterdam, 16-09-2009, 329284 / HA ZA 09-1147
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2009-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Gemeente laat na houder bouwvergunning te informeren omtrent binnen gekomen bezwaarschrift. Onrechtmatige daad? Uitgangspunt dat vergunninghouder die begint met bouwen voordat vergunning definitief is komen vast te staan op eigen risico handelt geldt ook indien vergunninghouder pas na afloop van bezwaartermijn met bouwen begint. Stilzwijgen gemeente leidt niet tot gerechtvaardigd vertrouwen dat geen bezwaar is binnen gekomen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    Sector civiel recht
    
    Zaak-/rolnummer: 329284 / HA ZA 09-1147
    
    Uitspraak: 16 september 2009
    
    VONNIS van de enkelvoudige kamer in de zaak van:
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      advocaat mr. G. Kaai,
    
    
    - tegen -
    
    
      het publiekrechtelijke lichaam GEMEENTE GOEDEREEDE,
      gevestigd te Goedereede,
      gedaagde,
      advocaat mr. P. van den Berg.
    
    
    
    Partijen worden hierna aangeduid als "[eiser]" respectievelijk "de gemeente".
    
    
    
      1	Het verloop van het geding
      De rechtbank heeft kennisgenomen van de volgende stukken:
      -	dagvaarding d.d. 14 april 2009, met producties;
      -	conclusie van antwoord, met producties;
      -	tussenvonnis van deze rechtbank d.d. 24 juni 2009, waarbij een comparitie van partijen is gelast;
      -	brieven met bijlagen van mr. [eiser] d.d. 3 augustus 2009 en 7 augustus 2009;
       -	brief met bijlage van mr.Van den Berg d.d. 17 augustus 2009;
      -	proces-verbaal van de comparitie van partijen, gehouden op 21 augustus 2009.
    
    
    
    
      2	De vaststaande feiten
      Als enerzijds gesteld en anderzijds erkend dan wel niet of onvoldoende gemotiveerd weersproken, staat tussen partijen – voor zover van belang – het volgende vast:
    
    
    2.1 Op aanvraag van [eiser] heeft de gemeente hem bij besluit van 21 november 2007 vergunning verleend voor het bouwen van een schuur (hierna: het primaire besluit). 
    
    2.2 Een bij het primaire besluit behorende bijlage bevat onder meer de volgende opmerking:
    
    “Als u gebruik maakt van de vergunning voordat de bezwarentermijn is verstreken of een eventueel bezwaar of nader beroep is afgehandeld, handelt u op eigen risico en kunt u, bij daadwerkelijke vernietiging achteraf van de vergunning, de gemeente niet aansprakelijk houden.”
    
    2.3 Op 2 januari 2008 is bij de gemeente een (zogenaamd pro forma) bezwaarschrift tegen het primaire besluit binnengekomen, ingediend door een derde. Bij brief van 7 januari 2008 heeft de gemeente de ontvangst van dit bezwaarschrift aan de indiener bevestigd. De gemeente heeft [eiser] niet over de ontvangst van het bezwaarschrift geïnformeerd.
    
    2.4 Op 10 januari 2008 is [eiser] begonnen met de bouw van de schuur.
    
    2.5 Bij brief van 31 januari 2008 (verzonden op 1 februari 2008) heeft de gemeente [eiser] bericht dat zij op 24 januari 2008 een bezwaarschrift tegen het primaire besluit heeft ontvangen.
    
    2.6 Bij besluit van 11 juli 2008 heeft de gemeente het in 2.3 bedoelde bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit ingetrokken en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd (hierna: beslissing op bezwaar). [eiser] heeft tegen deze beslissing op bezwaar geen beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    2.7 Bij besluit van 19 november 2008 heeft de gemeente [eiser] opgedragen de inmiddels gebouwde schuur uiterlijk 30 januari 2009 te verwijderen, bij gebreke waarvan de gemeente de schuur op kosten van [eiser] zal laten verwijderen (hierna: het bestuursdwangbesluit). [eiser] heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
    
    2.8 [eiser] heeft de schuur verwijderd.
    
    
    
      3	De vordering
      De vordering luidt – verkort weergegeven – om bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad de gemeente te veroordelen primair tot betaling van € 30.000,=, subsidiair tot het voor haar rekening laten slopen van de schuur onder afgifte van de bouwmaterialen aan [eiser].
    
    
    Tegen de achtergrond van de vaststaande feiten heeft [eiser] aan de vordering de volgende stellingen ten grondslag gelegd:
    
    3.1 De gemeente heeft onzorgvuldig en daarmee onrechtmatig jegens [eiser] gehandeld door hem niet tijdig te informeren over de ontvangst van het bezwaarschrift. Wegens het ontbreken van berichten daaromtrent mocht [eiser] er na verloop van zeven weken na ontvangst van het primaire besluit vanuit gaan dat tegen dat besluit geen bezwaren waren ingediend, zodat hij veilig met de bouw van de schuur kon beginnen. Bovendien spreekt de in 2.5 bedoelde brief van de gemeente van een op 24 januari 2008 ontvangen bezwaarschrift, hetgeen ruim buiten de bezwaartermijn is. Ook om die reden mocht [eiser] vertrouwen dat geen ontvankelijk bezwaar was ingediend.
    
    3.2 Voorts heeft de gemeente onrechtmatig gehandeld door [eiser] ten onrechte een vergunning te verlenen en door de vergunning bij beslissing op bezwaar alsnog te weigeren terwijl het primaire besluit meldt dat de vergunning kan worden ingetrokken in geval van onvolledige of onjuiste opgave, waarvan in dit geval geen sprake is.
    
    3.3 De gemeente is gehouden de schade van [eiser] te vergoeden. Die schade bestaat uit de waarde van de schuur (door de gemeente zelf begroot op € 20.000,=) en de geschatte sloopkosten (€ 10.000,=).
    
    
    
      4	Het verweer
      Het verweer strekt tot afwijzing van de vordering, met veroordeling bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad van [eiser] in de kosten van het geding.
    
    
    De gemeente heeft daartoe het volgende aangevoerd:
    
    4.1 De gemeente heeft niet onrechtmatig gehandeld. Er bestaat geen verplichting voor de gemeente een vergunninghouder te informeren over de ontvangst van een bezwaarschrift van een derde.
    
    4.2 [eiser] is gaan bouwen terwijl nog niet vaststond dat het primaire besluit onherroepelijk was. Dat komt voor risico van [eiser]. Het had op zijn weg gelegen bij de gemeente te informeren of er bezwaren waren ingediend. Eventuele schade is dus niet het gevolg van handelen van de gemeente, maar van de beslissing van [eiser] in deze omstandigheden met bouwen te beginnen.
    
    4.3 Bij de in 2.5 bedoelde brief was het desbetreffende stuk gevoegd, waaruit onmiskenbaar blijkt dat het gaat om aanvullende gronden van een al tijdens de bezwaartermijn ingediend bezwaar. [eiser] heeft dus niet gerechtvaardigd vertrouwd dat dit bezwaar wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk zou zijn.
    
    4.4 De vergunning is niet ingetrokken, maar herroepen op grond van een ingediend bezwaar. Die mogelijkheid volgt direct uit de wet. [eiser] moet geacht worden de wet te kennen. Van onrechtmatig handelen is geen sprake.
    
    4.5 De vereiste relativiteit ontbreekt. De beweerdelijk geschonden norm strekt niet tot bescherming van [eiser].
    
    4.6 Als gevolg van de formele rechtskracht van het bestuursdwangbesluit staat in rechte vast dat de sloopkosten voor rekening van [eiser] komen. Die kosten vormen dus geen schade die de gemeente zou moeten vergoeden.
    
    4.6 Ook overigens heeft [eiser] zijn schade niet onderbouwd. Het bedrag van € 20.000,= is niet de schade die [eiser] heeft geleden.
    
    
    
      5	De beoordeling
      5.1 Niet ter discussie staat dat de beslissing op bezwaar en het bestuursdwangbesluit formele rechtskracht hebben. Dat betekent dat de rechtbank in de onderhavige procedure moet uitgaan van de rechtmatigheid van beide besluiten, zowel wat betreft hun inhoud als hun totstandkoming. Concreet betekent dit allereerst dat in rechte vast staat dat de gemeente op goede gronden de bouwvergunning alsnog heeft geweigerd. Voorts betekent de formele rechtskracht van het bestuursdwangbesluit dat in rechte vast staat dat [eiser] de reeds gebouwde schuur op zijn kosten diende te verwijderen.
    
    
    5.2 Bij de beoordeling van de stellingen van partijen moet voorts uitgangspunt zijn dat de houder van een bouwvergunning die reeds met bouwen begint, vóórdat definitief is komen vast te staan dat de vergunning niet meer kan worden vernietigd op grondslag van een door een belanghebbende tegen de verlening van die vergunning ingesteld bezwaar of beroep, op eigen risico handelt en niet naderhand de gemeente kan aanspreken uit onrechtmatige daad, wanneer een ingesteld bezwaar of beroep tot vernietiging van de vergunning heeft geleid. Dit is slechts anders als van de zijde van de gemeente bij de vergunninghouder het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat een ingesteld of nog in te stellen bezwaar of beroep niet tot vernietiging zal leiden. Een en ander volgt uit rechtspraak van de Hoge Raad (zie zijn arrest van 29 april 1994, NJ 1997, 396). In deze zin heeft de gemeente [eiser] ook gewaarschuwd, zo volgt uit het in 2.2 geciteerde gedeelte uit de bijlage bij het primaire besluit. 
    
    5.3 Ter comparitie heeft [eiser] doen betogen dat de hier aangehaalde rechtspraak van de Hoge Raad niet relevant is, omdat het in dat geval ging om een vergunninghouder die al met bouwen was begonnen tijdens de bezwaartermijn terwijl [eiser] pas na verloop van zeven weken met de bouw is begonnen. Deze opvatting deelt de rechtbank niet. De door de Hoge Raad geformuleerde regel is algemeen, in die zin dat zij betrekking heeft op al die gevallen waarin de vergunninghouder met bouwen begint op een moment dat de vergunning nog niet onaantastbaar is. Of de vergunninghouder tijdens of na afloop van de bezwaartermijn met bouwen is begonnen is voor het in die regel neergelegde uitgangspunt niet relevant, daargelaten het mogelijke belang van deze omstandigheid voor het antwoord op de vraag of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen dat geen bezwaar is ingediend.
    
    5.4 In het onderhavige geval staat vast dat [eiser] met de bouw van zijn schuur is begonnen vóórdat definitief is komen vast te staan dat de vergunning niet meer kan worden vernietigd op grondslag van een door een belanghebbende ingesteld bezwaar. Gelet op het overwogene in 5.2 betekent dit in beginsel dat [eiser] aldus voor eigen risico handelde. 
    
    5.5 De vraag die voorligt is allereerst of [eiser] uit het stilzwijgen van de gemeente gedurende de bezwaartermijn plus een week extra het vertrouwen mocht ontlenen dat geen bezwaar was ingediend.
    
    5.6 Dat vertrouwen heeft [eiser] niet kunnen ontlenen aan een wettelijk voorschrift. Er is immers geen wettelijke regel die de gemeente voorschrijft de houder van een vergunning te informeren omtrent de ontvangst van een tegen de vergunning ingesteld bezwaar. Terecht heeft de gemeente in dit verband betoogd dat artikel 6:14 Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet verder strekt dan – voor zover hier van belang – de verplichting de ontvangst van een bezwaarschrift aan de indiener te bevestigen, terwijl in artikel 7:2 Awb slechts is bepaald dat de gemeente belanghebbenden moet uitnodigen voor een hoorzitting omtrent het bezwaar. Niet ter discussie staat dat de gemeente deze voorschriften heeft nageleefd.
    
    5.7 Met [eiser] is de rechtbank van oordeel dat van de gemeente als openbaar lichaam op zichzelf mag worden verwacht zich (tot op zekere hoogte) rekenschap te geven van voor haar kenbare belangen van burgers die bij bepaalde aangelegenheden betrokken zijn. Dat uitgangspunt impliceert echter nog niet dat die belanghebbende – zoals een vergunninghouder – uit het achterwege blijven van een bericht omtrent de ontvangst van een bezwaarschrift mag afleiden dat er dus geen bezwaar is ingesteld. Dat zal onder omstandigheden anders kunnen zijn, maar dergelijke omstandigheden zijn door [eiser] niet gesteld en zijn ook overigens niet gebleken. Een dergelijke omstandigheid kan niet zijn gelegen in het feit dat het – zoals ter comparitie is gebleken – binnen de gemeente niet ongebruikelijk is vergunninghouders omtrent de ontvangst van een bezwaarschrift te informeren. Gesteld noch gebleken is immers dat [eiser] van die praktijk op enigerlei wijze op de hoogte was en dus zijn verwachtingen mede daarop heeft kunnen afstemmen, daargelaten overigens dat het volgens de gemeente ook “niet zelden” voorkomt dat een vergunninghouder bij de gemeente informeert of bezwaar is ingediend. Bij het voorgaande laat de rechtbank de aard van het primaire besluit meewegen, te weten een op verzoek van [eiser] verleende vergunning. Het initiatief lag dus bij [eiser], die immers een schuur wilde bouwen. In een dergelijke situatie ligt het eerder in de rede dat [eiser] zich actief zou verzekeren van een juist inzicht in de stand van zaken in plaats van te vertrouwen op stilte aan de zijde van de gemeente, zeker waar een wettelijke informatieplicht ontbreekt. Ten slotte is van belang dat – zoals de gemeente onbetwist heeft gesteld – [eiser] die zekerheid op eenvoudige wijze had kunnen verkrijgen, namelijk door bij de gemeente navraag te doen. 
    
    5.8 Gelet op al deze omstandigheden in onderlinge samenhang beschouwd is de rechtbank van oordeel dat [eiser] uit het stilzwijgen van de gemeente gedurende de bezwaartermijn (en enige tijd nadien) niet heeft mogen afleiden dat tegen de vergunning geen bezwaren waren ingediend. Dat betekent dat de gemeente op dit punt niet onrechtmatig heeft gehandeld.
    
    5.9 Ten overvloede wijst de rechtbank nog op het volgende. De rechtbank heeft onder ogen gezien dat op zichzelf het oorzakelijk verband tussen het niet-informeren door de gemeente en de (gestelde) schade aannemelijk is, in die zin dat kan worden aangenomen dat [eiser] niet met bouwen zou zijn begonnen als de gemeente hem tevoren zou hebben gemeld dat zij een bezwaarschrift had ontvangen. Voor aansprakelijkheid is dat echter niet voldoende. Daarvoor is ook nodig dat het desbetreffende handelen van de gemeente onrechtmatig is. Aan dat vereiste is niet voldaan.
    
    5.10 [eiser] heeft voorts nog gesteld dat hij op grond van de in 2.5 bedoelde brief gerechtvaardigd heeft mogen vertrouwen dat geen ontvankelijke bezwaren waren ingediend. In die brief verwijst de gemeente immers naar een op 24 januari 2008 ontvangen bezwaarschrift, welke datum is gelegen ruimschoots na ommekomst van de bezwaartermijn. Ook dit standpunt deelt de rechtbank niet. Het bij de brief van de gemeente gevoegde stuk voert als kop “Nadere gronden van het bezwaar”. In het stuk zelf wordt opgemerkt dat het bezwaar is ingediend op 21 december 2007, dat wil zeggen ruimschoots binnen de bezwaartermijn. Aldus volgt uit het stuk onmiskenbaar dat daaraan een eerder en tijdig ingediend bezwaarschrift is vooraf gegaan. Met de gemeente is de rechtbank van oordeel dat [eiser] bij die stand van zaken niet gerechtvaardigd heeft vertrouwd dat het bezwaar te laat was ingediend en dus niet-ontvankelijk verklaard zou worden. Gelet op dit oordeel kan overigens nog in het midden blijven het antwoord op de vraag of [eiser] schade heeft geleden die ‘gedekt’ zou kunnen worden door het gestelde vertrouwen. Dit vertrouwen zou immers pas op 1 februari 2008 kunnen zijn ontstaan, terwijl [eiser] reeds op 10 januari 2008 met de bouw van zijn schuur was begonnen.
    
    5.11 Ten slotte heeft [eiser] aangevoerd dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door (i) hem in eerste instantie op onjuiste gronden een vergunning te verlenen en (ii) deze vergunning in te trekken terwijl zich de in het primaire besluit omschreven intrekkingsgronden niet voordoen. De eerst vermelde stelling stuit af op het in 5.2-5.8 gegeven oordeel: de houder van een vergunning handelt op eigen risico als hij begint met bouwen voordat de vergunning definitief is komen vast te staan. Ten aanzien van de tweede stelling geldt dat de gemeente de vergunning niet heeft ingetrokken (op grond van onjuiste of onvolledige opgave) maar alsnog heeft geweigerd op grond van een ingediend bezwaar. Die mogelijkheid van herziening in bezwaar volgt direct uit de wet. [eiser] moest met die mogelijkheid rekening houden. Dat heeft hij overigens kennelijk ook gedaan. Hij heeft blijkens zijn verklaringen ter comparitie immers met opzet de ommekomst van de bezwaartermijn afgewacht alvorens met bouwen te beginnen. Ook op dit punt is dus geen sprake van onrechtmatig handelen van de gemeente. 
    
    5.12 Uit het voorgaande volgt dat de vorderingen van [eiser] niet voor toewijzing in aanmerking komen. Zij zullen worden afgewezen. 
    
    5.13 Als de in het ongelijk gestelde partij zal [eiser] worden veroordeeld in de proceskosten.
    
    
    
      6	De beslissing
      De rechtbank,
    
    
    wijst af de vorderingen van [eiser];
    
    veroordeelt [eiser] in de proceskosten, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de gemeente bepaald op € 660,= aan vast recht en op € 1.158,= aan salaris voor de advocaat;
    
    verklaart dit vonnis voor zover het de veroordeling betreft uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. Th. Veling.
    
    
    
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar.
      1980/1581