ECLI:NL:RVS:2024:3826, Raad van State, 25-09-2024, 202305900/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam aan [vennoot A] een bouwstop en een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bouwen van een bouwwerk in afwijking van een eerder verleende omgevingsvergunning. [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie] in Edam. Op 24 december 2019 is een aanvraag ingediend bij het college voor de bouw van een schapenstal op dit perceel. Het college heeft de gevraagde vergunning bij besluit van 23 november 2020 aan [appellante] verleend. Nadat het college een melding had ontvangen dat het bouwwerk afwijkt van de bouwtekeningen, is het college op 15 februari 2022 gaan kijken bij de bouwwerkzaamheden. In het verslag van deze controle staat  - kort gezegd  - dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat in afwijking van de bouwtekeningen wordt gebouwd. Het college is vervolgens een handhavingsprocedure gestart. Het college heeft bij besluit van 1 september 2022 de bouwstop gehandhaafd en aanvullend artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 5.17 van de Wabo hieraan ten grondslag gelegd.

202305900/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Edam, gemeente Edam-Volendam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 8 augustus 2023 in zaak nr. 22/5446 in het geding tussen onder meer:
    [appellante],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 april 2022 heeft het college aan [vennoot A] een bouwstop en een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bouwen van een bouwwerk in afwijking van een eerder verleende omgevingsvergunning.
    Bij besluit van 1 september 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit met een aanvulling daarop in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 8 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. K.P. Brouwershaven, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door A.S.M. Hoekstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 19 april 2022 heeft het college aan [vennoot A] de bouwstop en de last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie] in Edam. Op 24 december 2019 is een aanvraag ingediend bij het college voor de bouw van een schapenstal (hierna: bouwwerk) op dit perceel. Het college heeft de gevraagde vergunning bij besluit van 23 november 2020 aan [appellante] verleend. Nadat het college een melding had ontvangen dat het bouwwerk afwijkt van de bouwtekeningen, is het college op 15 februari 2022 gaan kijken bij de bouwwerkzaamheden. In het verslag van deze controle staat  - kort gezegd  - dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat in afwijking van de bouwtekeningen wordt gebouwd. Het college is vervolgens een handhavingsprocedure gestart.
    3.       In het besluit van 19 april 2022 staat dat tijdens de controle op 15 februari 2022 is gebleken dat in plaats van de op de bouwtekening aangegeven stalen spanten scheidingswanden zijn gebouwd zodat drie units zijn gecreëerd. In plaats van drie kozijnen in de rechterzijgevel zijn puien met dubbele glasdeuren gebouwd. In het dak zijn dakramen aangebracht. Per unit zijn voorzieningen aangebracht voor een elektra- en waterinstallatie, riolering, afvoerputten en vloerverwarming. Volgens het college is daarom sprake van bouwen in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. Het college heeft [vennoot A] gelast alle bouwwerkzaamheden met ingang van de dag na de verzenddatum van het besluit te staken. Indien [vennoot A] dat niet doet, zal het college met toepassing van bestuursdwang de bouwplaats/het terrein afsluiten en vergrendelen. Ook heeft het college hem gelast om met ingang van de dag na de verzenddatum van het besluit alle bouwwerkzaamheden gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00.
    Het college heeft bij besluit van 1 september 2022 de bouwstop gehandhaafd en aanvullend artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 5.17 van de Wabo hieraan ten grondslag gelegd. Ook heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten. Het college heeft bij dit besluit de geadresseerde gewijzigd naar VOF [vennoot A] & [vennoot B], t.a.v. de vennoten [vennoot A], [vennoot B] en [partij]. De rechtbank heeft vervolgens het beroep van onder meer [appellante] ongegrond verklaard. In hoger beroep heeft [appellante] alleen gronden aangevoerd over de bouwstop.
    Het hoger beroep
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidde ten tijde van belang:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het bouwen van een bouwwerk [...]."
    Artikel 5.17 van de Wabo luidde ten tijde van belang:
    "Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen."
    Was er een overtreding?
    5.       Vast staat en niet in geschil is dat op 15 februari 2022 werd gebouwd in afwijking van de omgevingsvergunning van 23 november 2020. [appellante] heeft daarom gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Omdat deze overtreding op 19 april 2022 nog steeds plaatsvond, was het college bevoegd om een bouwstop ingevolge artikel 5.17 van de Wabo op te leggen met daarbij een last onder dwangsom.
    Waren er bijzondere omstandigheden om van een bouwstop af te zien?
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden waren waardoor het college had moeten afzien van het opleggen van een bouwstop. Hierover voert [appellante] aan dat het college pas twee maanden na het constateren van een overtreding een bouwstop heeft opgelegd. Volgens [appellante] kan daarom geen sprake zijn geweest van spoed. Het college had er verder rekening mee kunnen houden dat concreet zicht op legalisatie tot de mogelijkheden behoorde en heeft dat ten onrechte niet onderzocht. Ook voert [appellante] aan dat het opleggen van een bouwstop in dit geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De bouwstop was immers niet geschikt om een legale situatie te bewerkstelligen. Bovendien leidde de bouwstop tot onevenredig nadelige gevolgen voor [appellante]. Door de bouwstop kon de buitengevel niet meer worden geplaatst en dat heeft geleid tot schade.
    6.1.    Het college heeft op de zitting van de Afdeling nader toegelicht dat de bouwstop niet terstond is opgelegd omdat de benodigde personele capaciteit op dat moment ontbrak. Om die reden is de bouwstop pas na twee maanden opgelegd. Op dat moment waren de bouwwerkzaamheden nog niet afgerond. De rechtbank hoefde geen aanleiding te zien voor het oordeel dat deze periode onredelijk lang is en heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college had behoren af te zien van het opleggen van een bouwstop.
    6.2.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat bij de toepassing van een bouwstop gelet op de aard en het doel van die bevoegdheid, niet behoeft te worden onderzocht of het bouwwerk gelegaliseerd kan worden. Dat onderzoek is pas aan de orde wanneer het college een besluit neemt of en hoe er verder wordt gehandhaafd.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college geen legalisatieonderzoek had hoeven doen voor oplegging van de bouwstop. De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4375, onder 4.1, overwogen dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Bij de toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo neergelegde bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen hoeft, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1732, onder 3, gelet op aard en doel van die bevoegdheid, dus niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden.
    6.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het opleggen van de bouwstop niet onevenredig was. Anders dan [appellante] betoogt, was de bouwstop een ordemaatregel en strekte de oplegging daarvan niet tot het bereiken van een legale situatie. De bouwstop was dan ook een geschikte maatregel om te voorkomen dat er in afwijking van de omgevingsvergunning verder werd gebouwd. Op de zitting heeft het college verder toegelicht dat [appellante] is gewezen op de mogelijkheid om het college te verzoeken de bouwstop tijdelijk op te heffen, zodat [appellante] het bouwwerk wind- en waterdicht zou kunnen maken ter voorkoming van schade. [appellante] heeft op de zitting aangegeven dat zij zo’n verzoek niet heeft gedaan. [appellante] heeft dus geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om schade te voorkomen en dat kan het college niet worden aangerekend. Er is niet gebleken van andere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het opleggen van een bouwstop onevenredig was.
    6.4.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig heeft geacht op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van de bouwstop.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2024
    672-1124