ECLI:NL:RVS:2018:132, Raad van State, 17-01-2018, 201706202/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Vleuterweide, Centrum, 2e fase vastgesteld.

201706202/1/R6.
    Datum uitspraak: 17 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
    
    ASR Dutch Prime Retail Custodian B.V., gevestigd te Utrecht, en andere (hierna: ASR en andere,
    appellanten
    
    en
    
    de raad van de gemeente Utrecht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Vleuterweide, Centrum, 2e fase vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben ASR en andere beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2017, waar ASR Dutch Prime Retail Fund e.a., vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat te Arnhem, en mr. C. van Deutekom, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer en mr. P. Meijer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet in de bouw van maximaal 62 woningen. Het doel van het bestemmingsplan is met de bouw van de betreffende woningen de afronding van de 2e fase van het naastgelegen winkelcentrum planologisch-juridisch mogelijk te maken. ASR en andere kunnen zich niet verenigen met het plan.
    
    2.    De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Intrekking
    
    4.    Het beroep van ASR en andere, voor zover ingesteld door ASR Dutch Prime Retail Management Company B.V., is ter zitting ingetrokken.
    
    Beroep of bedrijf aan huis
    
    5.    ASR en andere betogen dat het onvoldoende duidelijk is wanneer gebruik van een woning voor een beroep of bedrijf aan huis als bedoeld in artikel 6, lid 6.3.1. van de planregels bij recht is toegestaan. Zij voeren hiertoe aan dat de voorwaarde in artikel 6, lid 6.3.1, onder d, van de planregels onvoldoende rechtszeker is.
    
    6.    De Afdeling stelt vast dat artikel 6, lid 6.3.1, van de planregels voorziet in de uitoefening van een "aan-huis-verbonden bedrijf". In artikel 1.1 is een aan-huis-verbonden bedrijf omschreven als "beroep of bedrijf dat in een woning of een daarbij bijbehorend bouwwerk wordt uitgeoefend […]". Op grond van artikel 6, lid 6.3.1, aanhef en onder d, van de planregels is de uitoefening van een aan-huis-verbonden bedrijf in samenhang met wonen uitsluitend toegestaan als voldaan wordt aan de voorwaarde dat het aan-huis-verbonden bedrijf niet leidt tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer of tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte.
    
    7.    De raad heeft in dit verband verwezen naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3151. De raad heeft zich naar aanleiding van deze uitspraak in het verweer wat betreft de voorwaarde die is opgenomen in artikel 6, lid 6.3.1, onder d, van de planregels op het standpunt gesteld dat dit criterium niet geschikt is om zonder nadere objectivering te worden opgenomen in de planregels. De - ook beoogde - bij recht voorziene mogelijkheid van het uitoefenen van een beroep of bedrijf aan huis is aldus de raad afhankelijk gesteld van een nadere afweging die, gelet op de rechtszekerheid en de uitvoerbaarheid van het plan, reeds bij het bij recht mogelijk maken van deze functie had moet worden gemaakt.
    
    8.    Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat de voorwaarde in artikel 6, lid 6.3.1, onder d, van de planregels niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
    
    Parkeeroverlast
    
    9.    ASR en andere vrezen dat de met het plan voorziene woningen leiden tot ernstige parkeeroverlast rond het winkelcentrum. Zij stellen dat het bestaande parkeerterrein Zuiderburcht een hoge parkeerdruk kent. Daarom is een tijdelijk, extra parkeerterrein aangelegd met 140 parkeerplaatsen. Door de in het uitwerkingsplan "Vleuterweide, Centrum fase 2" voorziene woningbouw verdwijnt dit extra parkeerterrein. Er wordt geen alternatief gerealiseerd. De raad heeft volgens hen ten onrechte geen onderzoek verricht naar de gevolgen van het verdwijnen van het extra parkeerterrein. ASR en andere betogen dat de parkeerbehoefte die uit het plan voortvloeit niet inzichtelijk is gemaakt en dat onvoldoende vaststaat dat deze binnen het plangebied kan worden opgelost. Indien de parkeerbehoefte niet in het plangebied opgelost kan worden, is niet inzichtelijk gemaakt dat het gebruik van het openbaar gebied ten behoeve van parkeren niet leidt tot parkeeroverlast rond het nabij gelegen winkelcentrum. Verder is volgens ASR en andere ten onrechte niet in aanmerking genomen dat elke woning kan worden gebruikt voor zowel een beroep of bedrijf aan huis als een bed & breakfast waardoor ook extra parkeerbehoefte ontstaat.
    
    10.    De raad stelt zich op het standpunt dat het winkelcentrum is voorzien in een ander bestemmingsplan en in het kader van de desbetreffende procedure is berekend dat, zonder dat gebruik wordt gemaakt van het tijdelijke parkeerterrein, kan worden voorzien in de parkeerbehoefte van het winkelcentrum. De gevolgen van het opheffen van het tijdelijke parkeerterrein voor het winkelcentrum hoeven volgens de raad dan ook niet in het kader van het plan te worden beoordeeld. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat binnen het plangebied de bestemmingen "Gemengd", "Verkeer-Verblijfsgebied en "Wonen — 2" voorzien in de realisering van (gebouwde) parkeervoorzieningen. Gelet hierop staat het bestemmingsplan niet in de weg aan de mogelijkheid om het voor de woningen benodigde aantal parkeervoorzieningen te realiseren. Ingevolge artikel 9.2 onder a, van de planregels staat bovendien vast dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd overeenkomstig de normen in de beleidsregels in de Nota Parkeernormen Fiets en Auto behorende bij de parkeernota Stallen en Parkeren 2013. Deze beleidsregels gaan aldus de raad uit van parkeren op eigen terrein. De raad stelt dat op een toereikende wijze is geregeld dat bij het effectueren van de in het plan opgenomen bouwmogelijkheden voldoende parkeergelegenheid zal worden gerealiseerd en het plan geen onaanvaardbare parkeeroverlast met zich brengt.
    
         De raad heeft ook in dit verband verwezen naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3151. In het verweer is in navolging van deze tussenuitspraak het standpunt ingenomen dat artikel 6, lid 6.3.1, van de planregels gebrekkig tot stand is gekomen omdat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt welke parkeerbehoefte het voorziene gebruik van woningen voor een beroep of bedrijf aan huis en een bed & breakfast bij een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden met zich brengt en of en op welke wijze in die parkeerbehoefte wordt voorzien. Gelet hierop is onvoldoende duidelijk of het voor een dergelijk gebruik benodigde aantal parkeerplaatsen wordt gerealiseerd en in stand gehouden, aldus de raad.
    
    11.    Het tijdelijke extra parkeerterrein ligt buiten het plangebied en wordt voornamelijk gebruikt ten behoeve van het buiten het plangebied gelegen winkelcentrum. Gelet hierop heeft de raad bij het vaststellen van het plan geen aanleiding hoeven zien om de effecten van het verdwijnen van het bestaande parkeerterrein voor het winkelcentrum te onderzoeken. Het betoog faalt.
    
    12.    In het kader van de vaststelling van het plan diende de raad in dit geval wel te beoordelen of de gekozen inrichting van het plangebied met woningen niet leidt tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk rond het nabij gelegen winkelcentrum. Bij het bepalen van de parkeerbehoefte die het plan met zich brengt, dient de raad uit te gaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden die het plan biedt.
    
    13.    Nu de raad zich op een ander standpunt stelt voor wat betreft de berekening van de parkeerbehoefte die het gebruik van de voorziene woningen voor een beroep of bedrijf aan huis en een bed & breakfast met zich brengt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Dit betoog slaagt.
    
    14.    Wat betreft de vraag of de raad deugdelijk onderzoek heeft gedaan naar de vraag of de gekozen inrichting van het plangebied met woningen niet leidt tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk rond het naastgelegen winkelcentrum, overweegt de Afdeling het volgende. In de plantoelichting is aangegeven dat er in totaal 54 woningen gebouwd worden, namelijk 30 appartementen in blok 8, 12 laagbouwwoningen in blok 9 en 12 appartementen in blok 5. Parkeren vindt bij blok 9 grotendeels plaats op eigen terrein en gedeeltelijk in de openbare ruimte, bij blok 8 in het openbaar gebied en bij blok 5 grotendeels onder het gebouw, aldus de raad.
    
    15.    De raad heeft ten tijde van het vaststellen van het plan niet inzichtelijk gemaakt dat de gekozen inrichting van het plangebied met 54 woningen - terwijl het plan maximaal 62 woningen mogelijk maakt - een representatieve invulling is van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. De raad heeft niet door middel van bijvoorbeeld een parkeerbalans inzicht geboden in de gehanteerde parkeernorm en parkeerbehoefte in het plangebied. Gelet hierop is ook niet inzichtelijk gemaakt hoeveel parkeerplaatsen er op eigen terrein en hoeveel parkeerplaatsen er in de openbare ruimte worden aangelegd en of, indien dat laatste aan de orde is, in de directe omgeving (op acceptabele loopafstand) structureel en duurzaam alternatieve parkeerruimte beschikbaar is op tijden dat het nodig is voor de parkeervraag van de ontwikkeling zonder dat dit tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk rond het naastgelegen winkelcentrum leidt. De raad heeft pas in het verweer - dat kort voor zitting is ingebracht - en ter zitting enig inzicht geboden omtrent deze aspecten. Voor wat betreft blok 8, waar het parkeren (voornamelijk) in het openbaar gebied plaatsvindt, is ter zitting in dit verband verwezen naar het rapport ‘Parkeeronderzoek Winkelcentrum Vleuterweide Utrecht’, dat op 28 juni 2016 is uitgebracht door dtNP. Dit onderzoek ligt niet ten grondslag aan het bestreden besluit. De Afdeling acht onvoldoende duidelijk of een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden die het plan biedt, leidt tot een aanvaardbare toename van de parkeerdruk rond het naastgelegen winkelcentrum. Het plan is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het betoog slaagt.
    
    Bestuurlijke lus
    
    16.    Artikel 8:51d, eerste volzin, van de Awb luidt: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."
    
    De conclusie is dat de Afdeling hiervoor onder overwegingen 8, 13 en 15 vermelde gebreken in het bestreden besluit heeft geconstateerd. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om deze gebreken te herstellen. De raad dient daartoe, met inachtneming van de hiervoor aangeduide overwegingen binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - nader te onderbouwen welke parkeerbehoefte het gebruik van de woningen (als woning) bij een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van plan daartoe met zich brengt en of en op welke wijze in die parkeerbehoefte zal worden voorzien;
    
    - indien de raad het gebruik van de woningen (als woning) op basis van dat nadere onderzoek bij nader inzien niet ruimtelijk aanvaardbaar acht, dient de raad een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, waarbij het aantal woningen geheel of gedeeltelijk wordt beperkt;
    
    - nader te onderzoeken welke parkeerbehoefte het gebruik van de woningen voor een beroep of bedrijf aan huis en een bed & breakfast bij een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van plan met zich brengt en of en op welke wijze in die parkeerbehoefte zal worden voorzien;
    
    - indien de raad het gebruik van de woningen voor een beroep of bedrijf aan huis en een bed & breakfast op basis van dat nadere onderzoek bij nader inzien niet ruimtelijk aanvaardbaar acht, dan dient de raad een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, waarbij dit gebruik geheel of gedeeltelijk wordt beperkt;
    
    - indien de raad het gebruik van de woningen voor een beroep of bedrijf aan huis en voor een bed & breakfast op basis van het nadere onderzoek ruimtelijk aanvaardbaar acht, dan dient de raad een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, waarbij artikel 6, lid 6.3.1., onder d, van de planregels komt te vervallen, en terzake eventueel een andere planregeling wordt vastgesteld, waarin bijvoorbeeld voor een beroep of bedrijf aan huis en voor een bed & breakfast tot uitdrukking wordt gebracht aan welke parkeernomen dient te worden voldaan.
    
    17.    Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van het gewijzigde of nieuwe besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    
    18.    De raad dient tevens de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Gevolg van deze uitspraak
    
    19.    De betogen over artikel 6.3.1, onder d, van de planregels, en de parkeerbehoefte die het gebruik van woningen voor beroep of bedrijf aan huis en bed & breakfast met zich brengt en de parkeerbehoefte die het gebruik van woningen met zich brengt, slagen. De Afdeling past op deze punten de zogenoemde bestuurlijke lus toe. Dit betekent dat de Afdeling een tussenuitspraak doet waarin hij de raad opdraagt de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen binnen de in de beslissing genoemde termijn. Met deze tussenuitspraak is de procedure bij de Afdeling nog niet beëindigd. De raad krijgt eerst nog de opdracht de door de Afdeling geconstateerde gebreken te herstellen. Daarna zal de Afdeling einduitspraak doen, waarmee de procedure bij de Afdeling tot een einde komt. Het gevolg van deze tussenuitspraak is dus dat de raad een herstelbesluit moet nemen en eventueel een nadere motivering moet geven.
    
    Voorlopige voorziening
    
    20.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb de voorlopige voorziening te treffen dat het plan wordt geschorst om onomkeerbare ontwikkelingen te voorkomen.
    
    Proceskosten en griffierecht
    
    21.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    draagt de raad van de gemeente Utrecht op om:
    
    − binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen onder 8, 13, 15 is overwogen de daar omschreven gebreken in het besluit van 1 juni 2017 waarbij het bestemmingsplan "Vleuterweide, Centrum, 2e fase" is vastgesteld, te herstellen en
    
    − de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde of nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    II.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 1 juni 2017.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Pans    w.g. Ouwehand
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
    
    224.  BIJLAGE
    
    Artikel 1 Begrippen
    
    1.1 aan-huis-verbonden bedrijf:
    
    Beroep of bedrijf dat in een woning wordt uitgeoefend waarvan de ruimtelijke uitwerking of uitstraling met de woonfunctie verenigbaar is en waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en degene die het beroep of het bedrijf uitoefent ten minste ook bewoner van de woning is. Hieronder wordt in ieder geval niet verstaan: een detailhandelsvestiging, een afhaalzaak, een horecabedrijf, een belhuis en een (raam)prostitutiebedrijf; hieronder wordt onder andere wel verstaan: een kleinschalige voorziening ten behoeve van kinderopvang.
    
    1.10 bed & breakfast:
    
    Het tegen betaling verstrekken van logies met ontbijt binnen de (bedrijfs) woning.
    
    Artikel 4 Verkeer - Verblijfsgebied
    
    4.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Verkeer - Verblijfsgebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    […]
    
    d. parkeervoorzieningen;
    
    […]
    
    Artikel 6 Wonen - 2
    
    6.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Wonen - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. wonen, eventueel met een aan-huis-verbonden bedrijf of een bed & breakfast;
    
    b. water, waterberging;
    
    c. voorzieningen en functies die bij de bestemming horen, zoals (ondergrondse) gebouwde parkeervoorzieningen, ongebouwde parkeervoorzieningen, bergingen, garageboxen, tuinen, erven en terreinen.
    
    6.2 Bouwregels
    
    4.2.1 Hoofdgebouwen
    
    a. Het aantal woningen mag niet meer bedragen dan 62.
    
    b. Hoofdgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd.
    
    c. De goot- en bouwhoogte van de hoofdgebouwen mogen niet meer bedragen dan op de verbeelding is aangegeven.
    
    6.2.2 Bijbehorende bouwwerken
    
    a. Bij een hoofdgebouw zijn bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten toegestaan, die zonder omgevingsgvergunning kunnen worden verricht.
    
    6.2.3 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
    
    a. De hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer dan 3  m bedragen, met uitzondering van erf- en perceelafscheidingen die achter de voorgevelrooilijn niet meer dan 2 m hoog en voor de voorgevelrooilijn niet meer dan 1 m hoog mogen zijn.
    
    b. In afwijking van de regel onder a mag de bouwhoogte van palen en masten niet meer dan 6 m bedragen.
    
    c. Bestaande bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die afwijken de regels onder a en b mogen worden gehandhaafd of vernieuwd, maar de afwijkingen niet worden vergroot.
    
    6.2.4 Specifieke bouwregel voor erkers en tuinmuren
    
    a. […]
    
    b. In afwijking van het bepaalde in artikel 6 onder a, mogen ten behoeve van het realiseren van een architectonisch gesloten bouwblok op de overgangen van openbare ruimte en privé ruimten tuinmuren worden gerealiseerd van maximaal 3 m hoog, mits deze zijn mee ontworpen met het bouwblok als geheel.
    
    6.3 Specifieke gebruiksregels
    
    6.3.1 Aan-huis-verbonden bedrijf
    
    De uitoefening van een aan-huis-verbonden bedrijf in samenhang met wonen is uitsluitend toegestaan als voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
    
    a. De vloeroppervlakte voor een aan-huis-verbonden bedrijf mag niet groter zijn dan een derde deel van de vloeroppervlakte van de woning, tot een maximum van 60 m², inclusief bijbehorende bouwwerken.
    
    b. De vloeroppervlakte voor een aan-huis-verbonden bedrijf, mag niet groter zijn dan 40 m2, als het bedrijf aan huis in een vrijstaand bijbehorende bouwwerk wordt uitgeoefend. Wanneer de vloeroppervlakte van het vrijstaande bijbehorende bouwwerk groter is dan 100 m², mag de vloeroppervlakte van het aan huis verbonden bedrijf niet meer dan 60 m2 zijn.
    
    c. Een aan-huis-verbonden bedrijf mag bedrijfsactiviteiten uitvoeren in categorie A of B1 van de Lijst van Bedrijven functiemenging waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist.
    
    d. Het aan-huis-verbonden bedrijf leidt niet tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer of tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte.
    
    6.3.2 Bed & breakfast
    
    De uitoefening van een bed & breakfast in samenhang met wonen is uitsluitend toegestaan als de hoofdbewoner minimaal 50% van de woning in gebruik houdt voor wonen.
    
    Artikel 9 Algemene bouwregels
    
    9.2 Voorwaardelijke verplichting over parkeren
    
    a. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen, staat vast dat voldoende parkeergelegenheid, overeenkomstig de normen in de beleidsregels in de Nota Parkeernormen Fiets en Auto die als bijlage 1 bij de Parkeernota  Stallen en Parkeren 2013 hoort, wordt gerealiseerd.
    
    b. Als de onder a bedoelde beleidsregels worden gewijzigd, wordt met die wijziging rekening gehouden.