ECLI:NL:RVS:2019:2612, Raad van State, 31-07-2019, 201807178/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Veerweg 21" vastgesteld.

201807178/1/R1.
    Datum uitspraak: 31 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    [appellant sub 1], wonend te Gorssel, gemeente Lochem,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Gorssel, gemeente Lochem,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Lochem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Veerweg 21" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2019, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. A.A. Robbers, rechtsbijstandverlener te Ugchelen, en de raad, vertegenwoordigd door ing. B. Vogelzang en mr. H. van Veldhuisen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plangebied betreft de door de Stichting Munira geëxploiteerde "zorgtuin" in Gorssel (hierna: de zorgtuin). De zorgtuin heeft tot doel verschillende zorggroepen, zoals ouderen, invaliden en personen met een Wajong-uitkering te ondersteunen. De wijziging van het bestemmingsplan voorziet in een vergroting van de schuilgelegenheid en berging in de zorgtuin. Momenteel is 30 m² aan schuilgelegenheid toegestaan. De stichting wil graag in de wintermaanden ook activiteiten ontplooien in de zorgtuin en wil daarom de mogelijkheid hebben om de bestaande schuilgelegenheid en berging van 30 m² gefaseerd uit te breiden naar 90 m².
    2.    De percelen van [appellant sub 2], wonend aan de [locatie 1], en [appellant sub 1], wonend aan de [locatie 2], bevinden zich in de directe omgeving van de zorgtuin. De schuilgelegenheid bevindt zich op een afstand van ongeveer 45 m van de woning van [appellant sub 1] en ongeveer 55 m van de woning van [appellant sub 2]. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] vrezen voor overlast door uitbreiding van de schuilgelegenheid en berging in de zorgtuin.
    Procedureel
    Terinzagelegging ontwerpplan
    3.    [appellant sub 2] en [appellant sub 1] stellen dat het ontwerpplan ten onrechte niet ter inzage heeft gelegen op het gemeentehuis. De stelling dat zij daardoor niet zijn benadeeld gaat volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] voorbij aan de vraag of andere personen bij de griffie de mededeling hebben gekregen dat er geen ontwerpplan ter inzage ligt.
    3.1.    Primair stelt de raad in zijn verweerschrift dat [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hun zienswijzen op dit onderdeel ruim buiten de zienswijzentermijn naar voren hebben gebracht, namelijk pas drie maanden later tijdens de politieke avond van 2 juli 2018. Volgens de raad kan hun beroep op dit punt ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) daarom niet worden ontvangen.
        Subsidiair betoogt de raad dat het ontwerpplan met ingang van 1 maart 2018 voor de duur van zes weken ter inzage heeft gelegen bij de publieksbalie Hanzeweg 8 in Lochem, en Hoofdstraat 45 in Gorssel. Nu [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hun zienswijzen over het ontwerpplan tijdig naar voren hebben kunnen brengen en ook beroep tegen het vastgestelde bestemmingsplan hebben ingediend, valt volgens de raad niet in te zien op welke wijze [appellant sub 2] en [appellant sub 1] zouden zijn benadeeld, zouden zij al gelijk hebben dat het ontwerp niet in Gorssel ter inzage heeft gelegen. Verder is niet aannemelijk dat andere belanghebbenden hierdoor zouden zijn benadeeld, nu de raad kennis heeft gegeven van het ontwerpplan, in de kennisgeving een telefoonnummer voor informatie is opgenomen, het ontwerp in Lochem kon worden ingezien en het ontwerp daarnaast ook digitaal beschikbaar was.
    3.2.    Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage."
        Artikel 6:13 van de Awb luidt:
    "Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."
         Artikel 6:22 van de Awb luidt:
    "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    3.3.    Voor zover de raad betoogt dat artikel 6:13 Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wat betreft de terinzagelegging van het ontwerpplan, oordeelt de Afdeling dat artikel 6:13 terzake niet van toepassing is. In dat artikel is bepaald, voor zover relevant, dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben tijdig een zienswijze tegen het ontwerpplan naar voren gebracht, zodat in zoverre in artikel 6:13 Awb voor hen geen beletsel is gelegen om beroep bij de bestuursrechter in te stellen. De omstandigheid dat een bepaald argument buiten de zienswijzentermijn, maar nog voor de vaststelling van het plan is aangevoerd, betekent niet dat niet tijdig een zienswijze naar voren is gebracht. Artikel 6:13 Awb staat er ook niet aan in de weg een dergelijk argument in beroep ook naar voren te brengen.
        Het betoog slaagt in zoverre niet.
    3.4.    De Afdeling overweegt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:295, dat artikel 3:11 van de Awb niet verplicht tot het in papieren vorm ter inzage leggen van het ontwerp en de daarop betrekking hebbende stukken op fysieke bezoekadressen. Ook indien het ontwerp en de daarop betrekking hebbende stukken na een verzoek daartoe terstond kunnen worden ingezien op een aldaar aanwezige computer, eventueel met hulp van een gemeenteambtenaar, is sprake van het ter inzage liggen als bedoeld in artikel 3:11 Awb. De omstandigheid dat de op het moment van het bezoek aan het gemeentehuis aanwezige baliemedewerker niet op de hoogte was van een dergelijke voor het inzien van het ontwerpplan aan de orde zijnde werkwijze, met als gevolg dat op dat moment feitelijk geen inzage in die stukken kon worden verkregen, betekent dat in dit geval in strijd is gehandeld met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb.
    3.5.    De Afdeling ziet evenwel aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Daartoe overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2] en [appellant sub 1] niet zijn benadeeld nu het ontwerpplan en de daarop betrekking hebbende stukken daags na het bezoek aan het gemeentehuis per mail aan hen zijn toegestuurd en zij tijdig een zienswijze naar voren hebben gebracht over het ontwerpplan. Zoals de raad ter zitting heeft aangegeven zouden het ontwerpplan en de daarop betrekking hebbende stukken ook daags na het betreffende bezoek per mail zijn toegestuurd, indien anderen dan [appellant sub 2] en [appellant sub 1] ermee zouden zijn geconfronteerd dat tijdens een bezoek aan het gemeentehuis een inzage van het ontwerpplan en de daarop betrekking hebbende stukken op het gemeentehuis niet mogelijk was. Ook zij zouden dan tijdig een zienswijze naar voren hebben kunnen brengen.
    Toetsingskader
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Inhoudelijk
    Aanvaardbaarheid van de uitbreiding
    5.    Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] wordt de noodzaak voor een uitbreiding van de schuilgelegenheid en berging van 30 m² naar 90 m² nergens duidelijk gemaakt. Het vergroten van de schuilgelegenheid en berging is volgens hen niet nodig. Zij bestrijden tevens de stelling dat de uitbreiding bedoeld is voor exploitatie in de wintermaanden, aangezien er volgens hen dan nauwelijks tuin gerelateerde werkzaamheden plaatsvinden.
    5.1.    Blijkens de verbeelding is aan het gehele plangebied de bestemming "Agrarisch-Zorgtuin" toegekend. Aan het zuidelijk deel van het plangebied is eveneens de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - schuilgelegenheid en berging" toegekend.
        Artikel 1, lid 1.36, van de planregels beschrijft een zorgtuin als volgt: "een tuin waar mensen met een zorg- of hulpvraag een passende dagbesteding vinden."
        Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor ‘Agrarisch-Zorgtuin’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. een agrarische zorgtuin;
        b. de instandhouding en ontwikkeling van de in artikel 10.1 van deze regels genoemde landschapstypen en hun kernkwaliteiten."
        Artikel 3, lid 3.2, van de planregels luidt: "Voor het bouwen gelden de volgende regels:
        Lid 3.2.1: "ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - schuilgelegenheid en berging', een schuilgelegenheid, rust- en toiletruimte en berging zijn toegestaan met een oppervlakte van maximaal 90 m², een goothoogte van maximaal 3 m en een bouwhoogte van maximaal 4,5 m.
        […]."
    5.2.    Ingevolge de planregels van het vorige plan, "Buitengebied Lochem 2010", artikel 3, lid 3.2.1, onder 2, is ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - schuilgelegenheid en berging', een schuilgelegenheid, rust- en toiletruimte en berging buiten het bouwvlak toegestaan met een oppervlakte van maximaal 30 m², een goothoogte van maximaal 3 m en een bouwhoogte van maximaal 4,5 m.
    5.3.    De raad stelt dat, zoals in de nota van zienswijzen is aangegeven, de uitbreiding van de schuilgelegenheid en berging noodzakelijk is om de huidige activiteiten beter te kunnen accommoderen. De uitbreiding is onder meer ook noodzakelijk om een nieuw invalidentoilet in de schuilgelegenheid te maken en om daarin meer ruimte te bieden aan rolstoelen en scootmobiels. De stichting wil voorts in de wintermaanden activiteiten in de zorgtuin gaan organiseren waardoor er meer ruimte om te kunnen schuilen nodig is. In de huidige situatie is de schuilgelegenheid en berging vol wanneer de leerlingen daar instructie krijgen. Dan is er geen ruimte voor andere gebruikers. De raad heeft hieraan nog toegevoegd dat in de winter de ruimte voor (winter)opslag te klein is gebleken. Dit alles maakt een uitbreiding met 30 m² van het schuilgebouw nodig. De andere met het plan mogelijk gemaakte 30 m² zal volgens de raad worden aangewend als aparte bergruimte en fietsenstalling.
        De Afdeling oordeelt dat de raad vorenbedoelde omstandigheden in de belangenafweging, die aan een goede ruimtelijke ordening ten grondslag ligt, van voldoende gewicht heeft kunnen achten om de uitbreiding van de schuilgelegenheid en berging planologisch mogelijk te maken.
        Het betoog slaagt niet.
    Niet aan de zorgtuin gerelateerde activiteiten
    6.    [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben bezwaar tegen de vergroting van de schuilgelegenheid en berging bij het tuinhuis omdat zij vrezen voor overlast vanwege een toename aan activiteiten die niet gerelateerd zijn aan de zorgtuin.
    6.1.    De raad heeft toegelicht dat de vergroting van de schuilgelegenheid en berging niet als doel heeft activiteiten toe te staan in de zorgtuin die niet passen binnen de bestemming. De uitbreiding is volgens de raad ook niet bedoeld voor een verdere intensivering van het gebruik van de zorgtuin, maar slechts voor een betere bediening van de huidige bezoekers van de zorgtuin. Van een verruiming van de planologische gebruiksmogelijkheden is geen sprake.
        De Afdeling overweegt dat het plan voorziet in een maatbestemming voor de zorgtuin en dat de gebruiksmogelijkheden gelijk zijn gebleven aan de gebruiksmogelijkheden uit het vorige plan. Het plan maakt activiteiten die geen verband houden met de zorgtuin, waarvoor [appellant sub 2] en [appellant sub 1] vrezen, niet mogelijk. Indien dergelijke activiteiten in de toekomst wel zouden worden georganiseerd, dan is dat strijdig met het plan en kunnen [appellant sub 2] en [appellant sub 1] een verzoek om handhaving indienen.
        Het betoog slaagt niet.
    Ruimtelijk inpasbaar
    7.    De uitbreiding van de schuilgelegenheid en berging naar 90 m² kan volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] niet ruimtelijk inpasbaar worden geacht gelet op de agrarische functie van het gebied.
    7.1.    Volgens de raad is een gebouw met een oppervlak van ten hoogste 90 m² in één bouwlaag met kap heel goed in te passen op het ruime perceel van de zorgtuin, dat  een perceeloppervlakte van 3.835 m² heeft. Ook de situering van de locatie aan de rand van de dorpskern maakt bebouwing met een dergelijk oppervlak goed inpasbaar volgens de raad.
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich aldus in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene uitbreiding van de schuilgelegenheid en berging vanuit het stedenbouwkundig oogpunt goed inpasbaar is. De agrarische functie van het gebied, wat ook van die kwalificatie zij, staat op zichzelf overigens ook niet aan een dergelijke bebouwingsmogelijkheid in de weg.
        Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    8.    Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] is er geen enkele parkeervoorziening gerealiseerd door de gemeente en is er geen parkeernorm vastgesteld. Zij kunnen zich niet vinden in de stelling van de raad dat er slechts incidenteel bezoekers aan de zorgtuin per auto komen. Dat de toename van het aantal geparkeerde voertuigen in de omgeving om andere redenen aannemelijk zou zijn is op geen enkele wijze onderbouwd.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat de uitbreiding van de schuilgelegenheid en berging niet ziet op uitbreiding van het aantal bezoekers, maar op een betere bediening van het huidige aantal bezoekers. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] dat de vergroting van de schuilgelegenheid en de berging zal leiden tot parkeerproblemen overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat de vrijwilligers van de zorgtuin op de fiets komen en de bezoekers in het bijzonder te voet. Slechts incidenteel komen vrijwilligers en bezoekers van de zorgtuin met de auto. Die auto’s kunnen dan binnen de zorgtuin worden geparkeerd. In voorkomend geval kunnen auto’s van vrijwilligers en bezoekers van de zorgtuin ook buiten de zorgtuin op de openbare weg worden geparkeerd, en zonder dat dat naar het oordeel van de raad tot problemen op het gebied van de verkeersveiligheid en verkeersdoorstroming blijkt te hebben geleid. Klachten dienaangaande zijn de raad niet bekend. En bovendien, het parkeren op de openbare weg door auto’s van vrijwilligers en bezoekers van de zorgtuin komt zeer incidenteel en dan ook in zeer beperkte mate voor. De toename van het aantal parkerende auto’s in de omgeving van de zorgtuin is volgens de raad een gevolg van het toenemende aantal wandelaars in het gebied die gebruik maken van de nabij gelegen veerpont. Gezien het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet tot parkeeroverlast en verkeersproblemen in de omgeving zal leiden.
        Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.    De beroepen zijn ongegrond.
    10.    De raad dient, gelet op overweging 3.5, op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij worden de thans aan de orde zijnde beroepen aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. In elk van deze zaken zal dan ook de helft van de in aanmerking komende proceskosten worden vergoed.
    11.    De toepassing van artikel 6:22 van de Awb brengt in dit geval mee dat de Afdeling zal gelasten dat de raad het griffierecht vergoedt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart de beroepen ongegrond;
    II.    veroordeelt de raad van de gemeente Lochem tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    veroordeelt de raad van de gemeente Lochem tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    gelast dat de raad van de gemeente Lochem aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt als volgt:
    a. aan [appellant sub 1] een bedrag van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro);
    b. aan [appellant sub 2] een bedrag van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro).
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    w.g. Hoekstra    w.g. Zwemstra
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
    91-928.