ECLI:NL:GHAMS:2015:1451, Gerechtshof Amsterdam, 16-04-2015, 200.161.283/01 OK
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2015-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Ondernemingsrecht

Samenvatting: OK; WOR; Provincie heeft onvoldoende inzicht gegeven in de keuze die de Provincie heeft gemaakt; het staat de Provincie in beginsel wel vrij om de besluitvorming in afzonderlijke besluiten en in fases vorm te geven; OR heeft niet de – noodzakelijke – informatie heeft gekregen waarom zij heeft verzocht; de Provincie heeft niet in redelijkheid kunnen komen tot beide besluiten (tot vaststellen van het Inpassingsplan en het Inrichtingsplan).

beschikking
    ___________________________________________________________________ 
    
    
      
        GERECHTSHOF AMSTERDAM
      
      
        ONDERNEMINGSKAMER
      
    
    
    
    
      zaaknummer: 200.161.283/01 OK
    
    
    
      beschikking van de Ondernemingskamer van  16 april 2015 
    
    
    
      inzake
    
    
    
    
      
        DE ONDERNEMINGSRAAD VAN DE PROVINCIE ZUID-HOLLAND,
      gevestigd te Den Haag,
      
        VERZOEKER,
      advocaat: mr. L.J.M. van Westerlaak, kantoorhoudende te Utrecht,
    
    
    
    
    
      t e g e n
    
    
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon 
      
        PROVINCIE ZUID-HOLLAND,
      gevestigd te Den Haag,
      
        VERWEERDER,
      advocaat: mr. J.H.M. Wesseling, kantoorhoudende te Den Haag.
    
  
  
    
      1Het verloop van het geding
    
    
      1.1
      In het vervolg zal verzoeker (ook) worden aangeduid als de ondernemingsraad, verweerder als de Provincie, in de stukken ook wel aangeduid als PZH.
      
    
    
      1.2
      De ondernemingsraad heeft bij op 11 december 2014 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift, met producties, de Ondernemingskamer verzocht, zakelijk weergegeven, bij beschikking, uitvoerbaar bij voorraad, voor recht te verklaren dat de Provincie bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 14 november 2014 “Inrichting GZH nieuwe stijl” en tot het besluit van diezelfde datum “Inpassingsplan voor GZH taken en functies in opdracht van PZH”. Voorts heeft de ondernemingsraad verzocht de Provincie (i) te gebieden deze besluiten in te trekken en de gevolgen van de besluiten ongedaan te maken, en (ii) te verbieden (verdere) uitvoering aan de besluiten te geven. 
      
    
    
      1.3
      De Provincie heeft bij op 12 februari 2015 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift, met producties, de Ondernemingskamer verzocht de verzoeken af te wijzen.
      
    
    
      1.4
      De verzoeken zijn behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 5 maart 2015. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van de onderscheiden partijen toegelicht, wat mr. Van Westerlaak betreft onder overlegging van een op voorhand aan de Ondernemingskamer en de wederpartij gezonden nadere productie. Partijen hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord en inlichtingen verstrekt.
      
      
    
  
  
    
      2De vaststaande feiten 
    
    
      2.1
      
        Groenservice Zuid-Holland (GZH) is een onderdeel van de ambtelijke organisatie van de Provincie. Bij GZH zijn (volgens de situatie in januari 2015) 124 personen, zijnde 117 fte werkzaam. GZH verricht werkzaamheden binnen de volgende “taakgebieden”: 
        a. werkzaamheden op basis van een dienstverleningsovereenkomst (DVO) voor acht natuur- en recreatieschappen (hierna: de schappen) in de provincie Zuid-Holland, betreffende taken op het gebied van ontwikkeling, aanleg en beheer van openluchtrecreatie, natuur, bos en landschap, beleids- en bestuursondersteuning, toezicht en handhaving;
        b. werkzaamheden voor 27 recreatiegebieden van de Provincie;
        c. beleidswerkzaamheden voor de Provincie op het onderdeel Groen (zoals het bevorderen van biodiversiteit in recreatiegebieden, advisering ten aanzien van beheerbaarheid van recreatiegebieden en de toepassing van beheermodellen en advisering ten aanzien van fiets- en wandelknooppunten en routesystemen). 
      
      
    
    
      2.2
      Binnen GZH is geen organisatorische scheiding tussen medewerkers die worden ingezet voor de hierboven beschreven taakgebieden a, b of c. Zij kunnen voor alle taakgebieden werkzaamheden verrichten.
      
    
    
      2.3
      In april 2011 heeft de Provincie het Hoofdlijnenakkoord 2011-2015 vastgesteld. In dit akkoord staat onder meer dat het beheer van recreatiegebieden efficiënter kan worden georganiseerd en dat GZH wordt verzelfstandigd.
      
    
    
      2.4
      Op 30 november 2011 heeft de Provincie het programmaplan “Focus met Ambitie” vastgesteld. Hierin komt naar voren dat de organisatie van de Provincie kleiner en flexibeler moet worden en dient te excelleren. “Focus met Ambitie is geen tot in detail beschreven reorganisatie, maar een organisatieontwikkeling die gaande weg vorm krijgt en verder wordt uitgewerkt.” 
      
    
    
      2.5
      Sinds 2011 zijn alle onderdelen van de Provincie – met uitzondering van GZH – gereorganiseerd. Het programmaplan Focus met Ambitie vormde daarbij de leidraad. Deze reorganisaties zijn opgeknipt in de fases inrichtingsplan, personeelsplan en plaatsingsplan (gericht op individuele medewerkers). Aan de ondernemingsraad is steeds apart advies gevraagd over het inrichtingsplan en het personeelsplan.
      
    
    
      2.6
      Op 26 juni 2012 is door Gedeputeerde Staten het “Provinciaal Kader Verzelfstandiging Groenservice Zuid-Holland’’ vastgesteld. Hierin worden de kaders in uitgangspunten en randvoorwaarden weergegeven die de Provincie hanteert voor de verzelfstandiging van GZH, in de zin dat GZH zich afsplitst van de provinciale organisatie. De reden voor deze verzelfstandiging is dat het verrichten van werkzaamheden door GZH voor de schappen, op gespannen voet staat met de principes van de inrichting van de overheid. Een constructie waarbij de organisaties die klant zijn (waaronder de schappen) als eigenaren in GZH participeren, ligt meer voor de hand. Onder het kopje “Juridisch kader’’ staat onder meer dat  GZH een zelfstandige Gemeenschappelijke Regeling wordt tussen de Provincie en de gemeenten die participeren in de schappen, dat GZH werkt op basis van DVO’s voor de opdrachtgevers/eigenaren en dat interbestuurlijk toezicht zal worden gescheiden van inhoudelijke verantwoordelijkheid. Onder het kopje “Organisatiekader” staat onder meer dat “de verzelfstandigde organisatie wordt vormgegeven op basis van een levensvatbaar toekomstperspectief en een analyse over verbeteringsmogelijkheden voor de bedrijfsvoering; de G.Z-H wordt in principe als één geheel verzelfstandigd (…).”
      
    
    
      2.7
      Bij brief van 18 juni 2013 heeft [A] (hierna: [A]), bestuurder in de zin van de WOR van de Provincie, de ondernemingsraad geïnformeerd over een beleidsvoornemen tot reorganisatie van GZH. In deze brief staat onder meer dat Gedeputeerde Staten op 9 april 2013 hebben besloten om de dialoog met de gemeenten over mede-eigenaarschap voort te zetten en daarbij de kansen te onderzoeken voor een verzelfstandiging van GZH waarbij GZH zich uitsluitend zal richten op dienstverlening aan de schappen (GZH nieuwe stijl). De taken die voor de Provincie worden verricht zullen binnen de overige onderdelen van de Provincie worden ondergebracht. Deze plannen brengen mee dat ook in het medewerkersbestand een splitsing zal moeten worden aangebracht. Personele consequenties zullen worden gerealiseerd op basis van het (nog te sluiten) Sociaal Convenant. Uitgangspunt is dat de medewerkers zo veel mogelijk met de taken mee overgaan naar hun nieuwe functie, aldus de brief.
      
    
    
      2.8
      Op 17 juli 2013 is het Sociaal Convenant van de provincie Zuid-Holland “Van werk naar werk” van kracht geworden (geldig tot en met 31 december 2015). Hierin staan nadere regels omtrent de personele organisatiewijzigingen in de Provincie in de periode tot en met december 2015.
      
    
    
      2.9
      Op 10 september 2013 hebben Gedeputeerde Staten de “Toekomstvisie voor een zelfstandige Groenservice Zuid-Holland’’ (hierna: de Toekomstvisie) vastgesteld. Hierin staat dat GZH alleen voor de schappen diensten zal verlenen en niet langer werkzaam zal zijn voor de provinciale recreatiegebieden en evenmin beleidswerkzaamheden voor de Provincie zal verrichten. De Toekomstvisie geeft een beschrijving van de plannen en de ambities voor de nieuwe in de toekomst verzelfstandigde GZH. Onder het kopje “Aanleiding” wordt gerefereerd aan (i) het Hoofdlijnenakkoord 2011-2015 waarin de provincie haar rol in het beheer van natuur- en recreatiegebieden wil overdragen aan gemeenten, (ii) het Provinciaal Kader Verzelfstandiging Groenservice Zuid-Holland met daarin het voornemen van de Provincie om GZH te verzelfstandigen en te komen tot een mede-eigenaarschap met de deelnemende gemeenten en (iii) het besluit van 9 april 2013 waarmee Gedeputeerde Staten heeft besloten te onderzoeken of de overige werkzaamheden van GZH elders binnen de provinciale organisatie kunnen worden ondergebracht. De Toekomstvisie vervolgt met: “Deze voorgenomen knip heeft tot gevolg dat de nieuwe, te verzelfstandigen, GZH aanzienlijk kleiner van omvang zal zijn dan nu het geval is.”   
      
    
    
      2.10
      Bij brief van 10 januari 2014 heeft [A] aan de ondernemingsraad geschreven dat in het verlengde van de wensen van Gedeputeerde Staten van 9 april en 10 september 2013 (zie hierboven) wordt gewerkt aan een plan voor reorganisatie van GZH. Het nog te nemen besluit tot verzelfstandiging en tot het onderbrengen van taken elders binnen de provincie vergt een politieke afweging en “moet los worden gezien van de personele en organisatorische consequenties van dat besluit.” Op basis van de Toekomstvisie zal voor GZH nieuwe stijl een inrichtingsplan en personeelsplan worden opgesteld. Voor de onderbrenging van taken elders zal een inpassingsplan worden opgesteld waarin wordt aangegeven naar welke provinciale onderdelen de provinciale taken gaan. Beide plannen zullen ter advisering worden voorgelegd.
      
    
    
      2.11
      Op 14 mei 2014 heeft de Provincie aan de ondernemingsraad advies gevraagd over het concept “Inpassingsplan voor G.Z-H-taken en functies in opdracht van PZH”. In dit plan (hierna: het Inpassingsplan) staat onder meer dat bestuurlijk is besloten dat er een splitsing moet worden gemaakt in de taken die GZH uitvoert. Het Inpassingsplan betreft de wijziging van de inrichting van de provinciale organisatie ten aanzien van werkzaamheden die GZH momenteel in opdracht van de Provincie uitvoert. Beleids- en projectmatige taken, adviestaken en het beheer van provinciale recreatiegebieden zullen bij GZH worden weggehaald en bij andere onderdelen van de provincie worden ondergebracht (zoals Water en Groen, Ruimte, Wonen en Bodem). De te plaatsen medewerkers gaan functioneel onderdeel uitmaken van de taakteams binnen (onder andere) de afdeling Water en Groen. Dit zal leiden tot een herverkaveling van de taken waarbij de nieuwe medewerkers ook voor de “reguliere taken”’ van de afdeling zullen worden ingezet (en omgekeerd). Het Inpassingsplan voorziet in voorstellen voor de herinrichting van taken en in een totaaloverzicht (“wordt-tabel”) naar aanleiding van het “overkomende takenpakket”.
      
    
    
      2.12
      Op 22 mei 2014 heeft een overlegvergadering plaatsgevonden tussen de ondernemingsraad en de Provincie. In het verslag van deze vergadering staat dat de adviesaanvraag de ondernemingsraad verrast, dat voor de ondernemingsraad het totale plaatje rond GZH nog niet duidelijk is en dat dit maakt dat hij nog geen advies kan uitbrengen. De ondernemingsraad heeft op korte termijn inzicht nodig in (i) de bezuinigingen voor GZH op basis van Focus met Ambitie, (ii) wat de gevolgen van “de knip” zijn voor zowel “het provinciaal  als  schapsdeel” en (iii) het actuele beeld rond de verzelfstandiging en wat de gevolgen daarvan zijn voor de levensvatbaarheid van het te verzelfstandigen deel van GZH. Volgens het verslag stelt de WOR-bestuurder zich op het standpunt dat inzicht van de ondernemingsraad in het schapsdeel niet nodig is om te bepalen hoe er met het provinciale deel moet worden omgegaan. Het verslag meldt dat de voorzitter van de ondernemingsraad een ernstig verschil van mening constateert. Afgesproken wordt op korte termijn de nodige informatie uit te wisselen, aldus het verslag.
      
    
    
      2.13
      Op 17 juni 2014 heeft de Provincie aan de ondernemingsraad advies gevraagd over het concept “Inrichtingsplan Groenservice Zuid-Holland nieuwe stijl” (hierna: het Inrichtingsplan). In de adviesaanvraag staat onder meer het volgende. Bestuurlijk is besloten dat er een splitsing moet worden gemaakt in de taken die GZH uitvoert. Aanleiding tot het Inrichtingsplan zijn het Hoofdlijnen akkoord 2011-2015 waarin het voornemen is opgenomen om GZH te verzelfstandigen en de Toekomstvisie waarin de opzet van GZH wordt beschreven als een organisatie die uitsluitend werkt voor de schappen terwijl provinciale taken van GZH elders in de provinciale organisatie worden ondergebracht (“de knip”). In het Inrichtingsplan wordt GZH een organisatie die uitsluitend in opdracht van de schappen werkt. Het daarmee verband houdende takenpakket wordt gereorganiseerd in de “Groenservice Zuid-Holland nieuwe stijl.” De structurele capaciteit is in overeenstemming met datgene waarvoor de schappen betalen, 90 fte. De baten van de schappen zijn kaderstellend. In het concept Inrichtingsplan staat naar aanleiding van de opzet van GZH-nieuwe stijl, zoals deze in de Toekomstvisie is beschreven, voorts: “Dit betekent dat de organisatie aanzienlijk kleiner van omvang wordt, waarin de aansturing en werkwijze sterk aangepast zijn aan een nieuwe rol voor de G.Z-H nieuwe stijl. De organisatie zal meer klantgericht en doelgericht gaan werken.” In het concept Inrichtingsplan staat nader beschreven welke taken GZH nieuwe stijl gaat uitvoeren en hoe het nieuwe functiegebouw eruit komt te zien.  Het personeelsbestand wordt ingericht middels een kern van vaste functies en een flexibele schil. De benodigde capaciteit van deze schil wordt verkregen door tijdelijke dienstverbanden, het inhuren van capaciteit of het uitbesteden van producten. 
      
    
    
      2.14
      Op 3 juli 2014 heeft een overlegvergadering plaatsgevonden tussen de ondernemingsraad en de Provincie. In het verslag hiervan staat met betrekking tot beide adviesaanvragen onder andere: “In tegenstelling tot wat in het inpassingsplan staat vermeld, meldt de WOR-bestuurder/vz dat de was-wordt-tabel niet in deze stukken is opgenomen maar alleen de wordt-situatie. Zij geeft aan dat dit niet correct in het Inpassingsplan staat. (…) De OR is van mening dat voor het voortbestaan van de GZH zij nog informatie nodig hebben over de politieke besluitvorming (…) om te kunnen adviseren. De OR zal beide adviesaanvragen als één geheel behandelen. De WOR-bestuurder/vz geeft aan dat het in deze stukken uitsluitend gaat om de interne organisatorische “knip” tussen het deel van de GZH dat door de schappen wordt gefinancierd en het deel dat door de provincie wordt gefinancierd.”
      
    
    
      2.15
       Op 25 september 2014 heeft een overlegvergadering plaatsgevonden tussen de ondernemingsraad en de Provincie. In het verslag hiervan staat met betrekking tot beide adviesaanvragen, zakelijk weergegeven, dat de ondernemingsraad van mening is dat beide voorgenomen besluiten een zoekplaatje zijn naar de visie achter deze reorganisatie, dat informatie ontbreekt en dat de financiële en personele consequenties onduidelijk zijn. De WOR-bestuurder zegt toe dat zij bereid is ontbrekende informatie alsnog aan te leveren, te weten een financiële “was-wordt-tabel”. Dit betreft (volgens de WOR-bestuurder) gegevens over de huidige GZH en de kosten om te komen tot de inpassing van de GZH taken bij de Provincie en de inrichting van GZH nieuwe stijl.
      
    
    
      2.16
      Bij brief van 30 september 2014 heeft [A] de ondernemingsraad onder meer geïnformeerd over ontwikkelingen die de formatie raken en een nadere analyse gegeven van de bezetting van GZH van de afgelopen jaren. Zij heeft hierover opgemerkt: “In de afgelopen jaren hebben zich een aantal ontwikkelingen voltrokken, die wel financieel zijn doorgevoerd, maar nog niet zijn neergeslagen als bezuinigingen in de organisatie G.Z-H. Allereerst is het werkpakket van G.Z-H in de loop der jaren aan schapszijde gekrompen (…) Ten tweede is (…) van provinciale zijde eind 2011 geconstateerd dat er aflopende afspraken en aanzienlijk minder werk was dan voorheen (…) Tenslotte heeft G.Z-H een taakstelling in het kader van FmA (…) op het provinciale deel van het werkpakket van G.Z-H. (…) Al deze ontwikkelingen worden in één keer meegenomen in de voorliggende voorstellen. Het verlies van (opgeteld) 3,9 mln aan dekking voor G.Z-H laat zich vertalen naar een reductie van ruim 40 fte ten opzichte van de 158,75 formatieplaatsen die nu nog formeel in de boeken staan.” Voorts heeft zij in die brief geschreven dat de reden van de afsplitsing uit de huidige GZH van het werk in (rechtstreekse) opdracht van de Provincie en het voornemen dit pakket onder te brengen elders in de provinciale organisatie gelegen is in het feit dat deze werkzaamheden onzuiver met elkaar zijn verbonden en dat het nodig is “het werk voor de schappen en voor de provincie uit te zuiveren.” Als bijlage bij de brief staat vermeld een – niet overgelegde – “was tabel” GZH.
      
    
    
      2.17
       Op 2 oktober 2014 heeft de ondernemingsraad negatief geadviseerd over beide voorgenomen besluiten. In de adviezen heeft de ondernemingsraad in de kern naar voren gebracht dat (i) het Inpassingsplan en het Inrichtingsplan in de context staan van de verzelfstandiging van GZH en dat dat verband in de adviesaanvragen wordt genegeerd, (ii) er bestuurlijk nog geen besluiten zijn genomen over de rechtsvorm van GZH en dat de politieke discussie hierover nog moet worden gevoerd, en (iii) er geen afspraken zijn gemaakt met (de bestuurlijke partners in) de schappen, waardoor niet duidelijk is of er voldoende draagvlak is voor GZH nieuwe stijl. Dit brengt mee dat GZH kwetsbaarder wordt in termen van levensvatbaarheid. Evenmin is duidelijk wat de gevolgen voor de medewerkers zijn. Door het opknippen van de besluitvorming is voor de ondernemingsraad het overzicht op de reorganisatie niet duidelijk. Ten aanzien van beide plannen heeft de ondernemingsraad geconcludeerd dat de gevolgen voor de organisatie en voor GZH-personeel onvoldoende duidelijk en concreet zijn.
      
    
    
      2.18
      Bij brieven van 2 oktober 2014 heeft de Provincie gereageerd op de negatieve adviezen met betrekking tot het voorgenomen Inpassingsplan en het Inrichtingsplan. In beide brieven heeft [A] in gelijkluidende bewoordingen onder meer geschreven dat de Provincie heeft beoogd de beide adviesaanvragen nadrukkelijk te scheiden aangezien de reorganisatie juist voorziet in het scheiden van twee taken (het organisatorisch scheiden van de provinciale taken die GZH uitvoert en de taken die GZH uitvoert voor de schappen). De bestuurlijke besluitvorming over de verzelfstandiging van GZH valt buiten het kader van de adviesaanvraag en behoort niet tot haar (Hilgersoms) bevoegdheid. Voorts heeft zij in de brief met betrekking tot het Inpassingsplan geschreven dat het voornemen om GZH te verzelfstandigen zelf niet met een bezuinigingstaakstelling is belast. “Dit staat los van het feit dat het Inpassingsplan “meeloopt” in het effectueren van onder meer de FmA-taakstelling die op de provinciale organisatie als geheel rust. (…) U geeft aan niet te beschikken over de personele “was-wordt-tabel”. Bij brief van 30 september [2014] heb ik u (...) van aanvullende informatie voorzien. Als bijlage bij deze brief heb ik u de “Was-tabel GZH naar organisatieonderdeel” doen toekomen. (…) Hiernaast heeft u in de adviesaanvraag de “wordt-tabel” ontvangen. (...) Hiermee heeft u naar mijn oordeel een volledig beeld van de oude én de nieuwe inrichting op functieniveau. Van een personéle “was-wordt tabel” is in deze fase van reorganisatie nog geen sprake. We bevinden ons nog in de fase van inrichting van de nieuwe organisatie. Conform de procedure in de diverse voorgaande reorganisaties is er ook hier voor gekozen eerst het inpassingsplan voor advies aan u voor te leggen en na vaststelling hiervan pas het personeelsplan. Deze gang van zaken is consistent met het verloop van andere reorganisaties binnen de provincie in de afgelopen periode.” In de brief met betrekking tot het Inrichtingsplan heeft [A] onder meer geschreven, in aansluiting op de opmerking dat het verzelfstandigingsvoornemen zelf niet met een bezuinigingstaakstelling is belast: “Dat staat los van het feit dat de GZH “meeloopt” in het effectueren van onder meer de FMA-taakstelling die ook op het inpassingsplan rust.” Voorts heeft zij in deze brief over de verzelfstandiging van GZH onder meer verwezen naar de hierboven aangehaalde brief van 30 januari 2014, het besluit van Gedeputeerde Staten van 9 april 2013 en ontwikkelingen in het aanbestedingsrecht waardoor langjarige DVO’s als die tussen de schappen en de Provincie niet langer geoorloofd zijn. Ook dit is een belangrijke reden die aan de verzelfstandiging ten grondslag ligt. Voorts heeft zij geschreven over het ontbreken van een was-wordt-tabel: “Onderdeel van de u op 30 september [2014] toegestuurde stukken is een overzicht van de bestaande situatie/functies. Dat is de “’was-tabel”. Verder is bij de adviesaanvraag een overzicht van functies gevoegd voor de nieuwe situatie (inrichtingsplan GZH-nieuwe stijl): de zogenaamde “wordt-tabel”. Daarmee is voldoende helder hoe oude en nieuwe functies zich tot elkaar verhouden. Van een personéle ‘was-wordt-tabel’ is in deze fase van reorganisatie nog geen sprake, vandaar dat deze ook nog niet aan u is voorgelegd. Dit komt aan de orde wanneer het personeelsplan ter advisering aan u [wordt] voorgelegd. Deze gang van zaken is consistent met het verloop van andere reorganisaties binnen onze organisatie.” Over de beweegredenen voor de reorganisatie heeft zij geschreven dat er verschil is in rol, context en aansturing tussen de werkzaamheden voor de schapsbesturen en de werkzaamheden die voor het provinciale bestuur worden verricht, dat provinciale taken en schapstaken onzuiver met elkaar verbonden zijn, dat  het nodig is om de bedrijfsvoering van GZH op orde te brengen en dat “alle ontwikkelingen die zich de afgelopen jaren al hebben voltrokken en die wel financieel zijn doorgevoerd, (nog) niet (zijn) neergeslagen in de organisatie GZH. Daarmee kan nu niet langer worden gewacht.”
      
    
    
      2.19
      In een brief van 4 november 2014 namens de gemeenten Lansingerland, Maassluis, Midden Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen, Westland en Zuidplas, aan Gedeputeerde Staten van de Provincie Zuid-Holland, betreffende de verzelfstandiging van GZH staat onder meer: “Zoals wij reeds in de bestuurlijke bijeenkomsten met u aangegeven hebben, nemen wij op dit moment geen beslissing over eventuele toetreding van de recreatieschappen tot een verzelfstandigde G.Z-H (…). Wij erkennen de eigenstandige bevoegdheid van uw provinciale bestuur om over te gaan tot (enige vorm van) verzelfstandiging van uw dienst de G.Z-H (…). Hierbij willen wij wel wijzen op het feit dat u in beginsel de risico’s moet dragen van uw handelswijze, gezien u eenzijdig hiertoe over wil gaan. Voor de gemeenten gaat het (…) vooral [om] het feit hoe we met elkaar beheer en ontwikkeling van de regio in de toekomst willen vormgeven.”
      
    
    
      2.20
       Op 14 november 2014 heeft de Provincie ([A]) de besluiten genomen tot vaststelling van het Inpassingsplan en het Inrichtingsplan. In de motivering van beide besluiten, gericht aan de ondernemingsraad staat: “De vragen die naar uw mening nog niet zijn beantwoord en die aanleiding geven tot de door u gestelde onduidelijkheid, hebben betrekking op de toekomst van een verzelfstandigde GZH. Het betreft hier vragen naar een toekomstvisie, een marktverkenning en de levensvatbaarheid van een te verzelfstandigen GZH, het draagvlak hiervoor bij de schapsbestuurders, de financiële gezondheid van een verzelfstandigde organisatie, e.d. De bestuurlijke besluitvorming over de mogelijke toekomstige verzelfstandiging van de GZH behoort niet tot mijn bevoegdheid en valt buiten het bestek van deze adviesaanvraag. (…)” In het besluit met betrekking tot het Inpassingsplan staat in aansluiting hierop: “Ik heb u in de afgelopen periode meegenomen in de bedrijfseconomische en organisatorische noodzaak om te komen tot transparantie in de bedrijfsvoering van de GZH voor wat betreft het onderscheid tussen de provinciale taken en de taken voor de schapsbesturen (…) De organisatorische en personele gevolgen hiervan heb ik in het Inpassingsplan aan u voorgelegd. (…) De voorgenomen organisatiewijzigingen, zoals aan u voorgelegd in het Inpassingsplan, zijn wenselijk en noodzakelijk om de bedrijfsvoering te optimaliseren en de taken waar de provincie voor staat, kwalitatief en kwantitatief, naar behoren te kunnen uitvoeren.” In het besluit met betrekking tot het Inrichtingsplan staan woorden van gelijke strekking ten aanzien van het Inrichtingsplan.
      
      
    
  
  
    
      3De gronden van de beslissing 
    
    
      3.1
      De ondernemingsraad heeft aan zijn verzoek ten grondslag gelegd dat de Provincie bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot de besluiten tot vaststellen van het Inpassingsplan en het Inrichtingsplan, beide van 14 november 2014. Hij heeft daartoe gesteld dat (i) onduidelijk is waarom een “knip”’ wordt voorgesteld tussen de werkzaamheden voor de schappen en de werkzaamheden voor de provincie omdat voorheen steeds werd uitgegaan van een verzelfstandiging van GZH in zijn totaliteit, (ii) de provincie vooruitloopt op de politieke besluitvorming over de verzelfstandiging van GZH waardoor onvoldoende duidelijk is wat het draagvlak is voor de nieuwe bestuurlijke organisatie bij de bestuurlijke partners in de schapsbesturen; hierdoor wordt GZH kwetsbaar in termen van levensvatbaarheid en in bedrijfsmatige en financiële zin, (iii) de onderbouwing voor het maken van de knippen in de besluitvorming ontbreekt, (iv) de gevolgen voor het personeel van GZH in de gescheiden adviesaanvragen niet (in zijn totaliteit) in kaart zijn gebracht, (v) op taakniveau de verbinding ontbreekt tussen de bestaande organisatie en de nieuwe organisatie, (vi) de ondernemingsraad niet de informatie heeft gekregen waarom hij heeft verzocht, en, (vii) onvoldoende concreet is gemaakt wat de besluiten inhouden, waardoor de ondernemingsraad geen wezenlijke invloed op de besluiten heeft kunnen uitoefenen. 
      
    
    
      3.2
      De Provincie heeft zich verweerd. Voor zover nodig zal de Ondernemingskamer op dit verweer ingaan.
      
    
    
      3.3
      De Ondernemingskamer overweegt als volgt. Het moge zo zijn dat de ondernemingsraad aanvankelijk is uitgegaan van een verzelfstandiging van GZH in zijn totaliteit, dat neemt niet weg dat het aan de Provincie is om te bepalen of die verzelfstandiging een deel van de taken betreft. Het staat de Provincie derhalve vrij om in het beleid ten aanzien van de toekomst van GZH een “knip” te maken waarbij een deel van de taken zal worden overgeheveld naar andere onderdelen van de Provincie en een ander deel wordt ondergebracht in een afzonderlijke, later te verzelfstandigen organisatie die werkzaamheden voor de schappen gaat verrichten. Iets anders is of de wijze waarop de Provincie deze knip heeft vorm gegeven in het Inpassingsplan en in het Inrichtingsplan de toets der redelijkheid als bedoeld in artikel 25 WOR kan doorstaan. 
      
    
    
      3.4
      
        De Provincie heeft in het Inrichtingsplan zoals ter advisering voorgelegd, verwezen naar de uiteenlopende argumenten die in de loop der tijd in hierboven weergegeven beleidsnotities en andere documenten naar voren zijn gebracht. Volgens de Provincie (in het verweerschrift en ter terechtzitting) liggen aan beide besluiten onder andere de volgende noties ten grondslag:
        - een optimalisering van de bedrijfsvoering; 
        - het realiseren van bezuinigingen van zowel de schappen als de Provincie (zonder dat er sprake is van een bezuinigingstaakstelling voor de verzelfstandiging van GZH); 
        - verschillen in rol, context en aansturing van de werkzaamheden voor de schapsbesturen en die voor de Provincie;  en 
        - het bewerkstelligen van de noodzakelijke transparantie tussen de inzet van middelen voor de taken die GZH nu voor de schappen respectievelijk de Provincie uitvoert (“uitzuiveren van werk voor de schappen en voor de Provincie”). 
        Voorts heeft de Provincie gewezen op de brief van 2 oktober 2014 van [A] aan de ondernemingsraad. In deze brief wordt de ontwikkeling in het aanbestedingsrecht als belangrijke reden genoemd die aan de verzelfstandiging van GZH ten grondslag wordt gelegd. 
      
      
    
    
      3.5
      Naar het oordeel van de Ondernemingskamer bieden de argumenten die de Provincie heeft aangevoerd, ieder voor zich en in onderlinge samenhang bezien, onvoldoende inzicht in de keuze die de Provincie heeft gemaakt voor de wijze waarop GZH zal worden ingericht. De relatie tussen de hierboven genoemde noties – die ieder voor zich sturend kunnen zijn voor de inrichting van een organisatie – is in het besluit tot vaststelling van het Inrichtingsplan onvoldoende toegelicht. Met de ondernemingsraad stelt de Ondernemingskamer vast dat een afdoende motivering in het Inrichtingsplan ontbreekt om de splitsing van GZH (als opmaat voor de verzelfstandiging) de voorgestelde vorm te geven. Dat hangt samen met het ontbreken van een duidelijke toekomstvisie die aan het besluit tot inrichting van GZH nieuwe stijl ten grondslag is gelegd. Dit klemt, nu reeds ten tijde van de adviesprocedure voor de Provincie duidelijk was dat een aantal gemeenten zich niet op voorhand achter de verzelfstandiging van GZH willen scharen, hetgeen op zijn minst tot een nadere toelichting in de adviesaanvraag had moeten leiden, te meer daar de ondernemingsraad aandacht had gevraagd voor de relatie tussen splitsing en verzelfstandiging. Het standpunt van de Provincie dat beide besluiten voor een belangrijk deel los staan van bestuurlijke ontwikkelingen die de uiteindelijke vorm van een verzelfstandigde GZH bepalen en dat besluitvorming daarover niet tot de competentie behoort van [A], volstaat in dit verband niet. In ieder geval had van de Provincie verwacht kunnen worden nader in te gaan op het door de ondernemingsraad gesignaleerde gevaar dat GZH nieuwe stijl een kwetsbare organisatie is met vraagtekens omtrent de levensvatbaarheid, mede omdat op de politieke besluitvorming over verzelfstandiging vooruit wordt gelopen. Dit alles leidt tot de conclusie dat Provincie in de motivering van het Inrichtingsplan te kort is geschoten. De Provincie heeft op die grond niet in redelijkheid kunnen komen tot het Inrichtingsplan en gelet op de samenhang tussen de besluiten, evenmin tot het Inpassingsplan. Alleen al hierom zullen de verzoeken worden toegewezen.
    
    
      3.6
      Daarnaast overweegt de Ondernemingskamer het volgende. Ten aanzien van het door de ondernemingsraad naar voren gebrachte bezwaar dat de gevolgen voor het personeel in zijn totaliteit niet in kaart zijn gebracht, heeft de Provincie zich erop beroepen dat dit op zichzelf juist is, maar dat dit inherent is aan een gefaseerde besluitvorming zoals die ook bij voorgaande reorganisaties is verlopen, waarbij steeds eerst een inrichtingsplan aan de ondernemingsraad ter advisering is voorgelegd, gevolgd door een personeelsplan, waarin de personele gevolgen worden geregeld. De ondernemingsraad heeft zich bij voorgaande reorganisaties steeds gecommitteerd aan een gefaseerde besluitvorming. Niet valt in te zien waarom de ondernemingsraad bij de onderhavige besluitvorming bezwaar maakt tegen de gang van zaken, aldus de Provincie.
      
    
    
      3.7
      De Ondernemingskamer overweegt als volgt. De ondernemingsraad heeft aannemelijk gemaakt dat hij zich niet heeft gecommitteerd aan een gefaseerde besluitvorming ten aanzien van de onderhavige besluiten. Naar de Provincie heeft erkend, is er geen concrete afspraak gemaakt tussen de ondernemingsraad en de Provincie op basis waarvan de ondernemingsraad in deze procedure gebonden zou zijn aan een gefaseerde besluitvorming in die zin dat de ondernemingsraad zich daarop in het kader van de onderhavige procedure niet zou kunnen beroepen. Dat de ondernemingsraad bij eerdere reorganisaties geen bezwaar heeft gemaakt tegen een fasering, bindt hem derhalve niet in de onderhavige procedure. Evenmin zijn er feiten of omstandigheden gesteld door de Provincie waaruit zou kunnen volgen dat de ondernemingsraad bij de Provincie het vertrouwen zou hebben gewekt geen bezwaar te maken tegen fasering van de onderhavige besluitvorming. Eerder het tegendeel is gebleken uit de overgelegde stukken: de ondernemingsraad heeft zijn kritische kanttekeningen in de loop van de adviesprocedure steeds kenbaar gemaakt en zich erop beroepen dat de gevolgen voor het personeel in de voorgenomen besluiten niet inzichtelijk zijn gemaakt en dat een personeelsplan in een volgende fase niet volstaat. De conclusie luidt dat het de ondernemingsraad in deze procedure vrij staat bezwaren tegen gefaseerde besluitvorming naar voren te brengen. 
      
    
    
      3.8
      Met betrekking tot de door de Provincie gekozen fasering om in het Inrichtingsplan en het Inpassingsplan te volstaan met zogenaamde “wordt lijsten” ten aanzien van door GZH te verrichten taken en in een nader ter advisering voor te leggen personeelsplan de gevolgen voor het personeel van GZH te regelen overweegt de Ondernemingskamer als volgt.
      
    
    
      3.9
      Uit de stellingen van de ondernemingsraad volgt dat het hem niet slechts gaat om een besluitvorming in fases, maar tevens om twee afzonderlijk van elkaar genomen besluiten (van gelijke datum) met betrekking tot dezelfde organisatie, die tezamen onvoldoende inzicht geven in de gevolgen van die besluiten, met name voor het personeel. De Ondernemingskamer overweegt hierover het volgende. Het staat de Provincie in beginsel vrij om de besluitvorming en daarmee de advisering door de ondernemingsraad over de reorganisatie van GZH in afzonderlijke besluiten en in fases vorm te geven, met dien verstande dat de Provincie als ondernemer in de zin van de WOR primair verantwoordelijk is voor het goede verloop van het medezeggenschaptraject. Die verantwoordelijkheid houdt onder meer in dat de Provincie moet waarborgen dat de fasering en de opsplitsing in afzonderlijke besluiten geen afbreuk doet aan de effectiviteit van de medezeggenschap. Fasering mag er niet toe leiden dat de Provincie zich in de fase van de besluitvorming van een inrichtingsplan op het standpunt stelt dat bedenkingen van de ondernemingsraad tegen het voorgenomen besluit of vragen met betrekking tot dit besluit “te vroeg” naar voren worden gebracht en in de latere fase van het personeelsplan aan de ondernemingsraad tegenwerpt dat die bedenkingen en vragen “te laat” komen, gelet op het reeds vastgestelde inrichtingsplan uit de eerdere fase. Daarnaast mag opsplitsing in afzonderlijke besluiten ten aanzien van dezelfde organisatie er niet toe leiden dat het overzicht van de gevolgen voor de bestaande organisatie in zijn totaliteit onvoldoende duidelijk is.
      
    
    
      3.10
      De ondernemingsraad heeft gesteld dat hem ten aanzien van de voor het personeel te verwachten gevolgen een zogenaamde “was-wordt lijst” waarin de personele gevolgen op functieniveau staan, is onthouden en dat die lijst voor een adequate advisering met betrekking tot de onderhavige besluiten noodzakelijk is. Hij heeft erop gewezen dat zijn kritiek zich niet richt tegen het ontbreken van een personeelsplan (dat in een volgende fase aan de orde komt). Het gaat de ondernemingsraad om een bezwaar op een fundamenteler niveau: in de huidige situatie verricht iedere medewerker taken voor zowel de schappen als de provincie. Op taakniveau ontbreekt in de (voorgenomen) besluiten een verband tussen de taken die nu worden verricht en de taken die volgens het Inrichtingsplan en het Inpassingsplan moeten worden verricht. Dat geeft onduidelijkheid over de gevolgen voor personeel en organisatie. De ondernemingsraad heeft geen inzicht in de vraag of (en zo ja in hoeverre) de bestaande functies blijven bestaan en of en zo ja waar deze functies worden ondergebracht, in de nieuwe organisatie of bij de provincie.  
      
    
    
      3.11
      Naar het oordeel van de Ondernemingskamer zijn deze bezwaren gegrond. De provincie heeft ten onrechte nagelaten op deze bezwaren tijdens de adviesprocedure afdoende in te gaan. De Provincie heeft zich tegen de bezwaren van de ondernemingsraad verweerd door te verwijzen naar de fase van het personeelsplan, waarin de gevolgen voor het personeel aan de orde zullen komen en waarover afzonderlijk advies zal worden gevraagd. Naar het oordeel van de Ondernemingskamer kan de Provincie met deze verwijzing niet volstaan omdat die verwijzing voorbijgaat aan het fundamenteler niveau van het bezwaar van de ondernemingsraad, welk bezwaar zich zowel uitstrekt over zowel de gefaseerde als over de gesplitste besluitvorming. In dat verband wijst de Ondernemingskamer erop dat de ondernemingsraad in de overlegvergadering van zowel 3 juli 2014 als 25 september 2014 gevraagd heeft om een “was-wordt-tabel” en dat [A] in de laatste vergadering heeft toegezegd die tabel aan de ondernemingsraad te doen toekomen. Bij haar brief van 30 september 2014 heeft zij een – in deze procedure niet overgelegde - “was-tabel” gevoegd. Het is de Ondernemingskamer niet duidelijk wat er in deze tabel staat. Dat de ondernemingsraad meer inzicht wilde hebben in de gevolgen voor het personeel in zijn totaliteit (en dus in beide besluiten) op taakniveau, moet [A] duidelijk zijn geweest. Naar het oordeel van de Ondernemingskamer heeft zij dat inzicht niet verstrekt, ook niet in haar brief van 30 september 2014, waarin zij onvoldoende concreet is ingegaan op het verzoek om informatie van de ondernemingsraad, welk verzoek erop gericht was om huidige taken te kunnen vergelijken met toekomstige taken, zoals neergelegd in de besluiten. Nu de ondernemingsraad niet de – noodzakelijke – informatie heeft gekregen waarom zij heeft verzocht en dientengevolge de gevolgen van het besluit ten aanzien van het verband tussen huidige en toekomstige taken onvoldoende inzichtelijk zijn gemaakt, heeft de Provincie niet in redelijkheid kunnen komen tot beide besluiten. Ook dit is een zelfstandige grond voor toewijzing van de verzoeken.
      
    
    
      3.12
      De ondernemingsraad heeft tot slot nog gesteld dat er onduidelijkheid is over het aantal fte’s: in de huidige situatie kan worden uitgegaan van 158 fte, terwijl het Inrichtingsplan en het Inpassingsplan tezamen uitkomen op (90 fte + 23 fte =) 113 fte. Het verschil van 40 fte is niet verklaard, aldus nog steeds de ondernemingsraad. Ook dit bezwaar acht de Ondernemingskamer gegrond. Weliswaar heeft [A] in de reeds eerder genoemde brief van 30 september 2014 geschreven dat er een reductie is van ruim 40 fte ten opzichte van de 158,75 formatieplaatsen die nog formeel in de boeken staan, maar zij heeft niet nader toegelicht waar in de bestaande organisatie op taakniveau deze reductie zal worden gerealiseerd. Met het vaststellen van het Inpassingsplan en het Inrichtingsplan zijn ten aanzien van het personeel in dit opzicht onomkeerbare besluiten genomen, die in het personeelsplan tot uitgangspunt zullen dienen. Ten aanzien van de reductie van 40 fte heeft de ondernemingsraad onvoldoende invloed kunnen uitoefenen door een gebrek aan informatie. Daarmee heeft de Provincie zich onvoldoende gericht op het voorschrift van artikel 25 lid 3 WOR, welk artikel voorschrijft dat aan de ondernemingsraad een overzicht wordt verstrekt van de gevolgen die het besluit naar te verwachten valt voor de in de onderneming werkzame personen zal hebben. Een verwijzing naar het personeelsplan en Sociaal Convenant heft dit gebrek in de besluitvorming niet op. Ook hier luidt de conclusie dat de Provincie na afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot (de vaststelling van) het Inpassingsplan en het Inrichtingsplan en dat de verzoeken ook hierom toewijsbaar zijn.
      
      
    
  
  
    
      4De beslissing
    
    
      De Ondernemingskamer:
    
    
    
      	verklaart dat de Provincie Zuid-Holland, gevestigd te Den Haag bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot (de vaststelling van) de besluiten van 14 november 2014 “Inrichting GZH nieuwe stijl” en “Inpassingsplan voor GZH taken en functies in opdracht van PZH”;
    
    
    
      gebiedt de Provincie de besluiten in te trekken;
    
    
    
      gebiedt de Provincie de gevolgen van deze besluiten ongedaan te maken;
    
    
    
      verbiedt de Provincie uitvoering te geven aan de besluiten;
    
    
    
      verklaart deze beschikking uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    
    
      Deze beschikking is gegeven door mr. A.M.L. Broekhuijsen-Molenaar, voorzitter, mr. M.M.M. Tillema en mr. M.P. Nieuwe Weme, raadsheren, en dr. P.M. Verboom en prof. drs. E. Eeftink RA, raden, in tegenwoordigheid van, mr. B.E. Meerdink-Schenau, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 16 april 2015.