ECLI:NL:RBROT:2003:AO0932, Rechtbank Rotterdam, 28-11-2003, 03/943 BC
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2003-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenboete; 
        Toetsing aan ongepubliceerd beleid; terecht is niet volstaan met een waarschuwing.

RECHTBANK TE ROTTERDAM
      	Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    
    Reg.nr.: BC 03/943 NIF
    
    
    Uitspraak
    
    
    in het geding tussen
    
    [X], wonende te [Y], eiser,
    
    en
    
    de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    
      Bij besluit van 8 mei 2002 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hem een boete wordt opgelegd van      € 3.150,- omdat:  
      - de bedrijfsruimte niet schoon was, 
      - in de bedrijfsruimte geen adequate middelen waren getroffen teneinde ongedierte uit deze ruimte te weren,
      - oppervlakten in bedrijfsruimten, waaronder oppervlakten van apparatuur, die in aanraking kunnen komen met eet- en drinkwaren, niet in een deugdelijke en goed onderhouden staat verkeerden,
      - materiaal dat of apparatuur die met levensmiddelen in aanraking kon komen niet voldoende schoon was,
      - de temperatuur van de niet-voorverpakte eet- of drinkwaar welke gekoeld moet worden bewaard, teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene micro-organismen tegen te gaan, tijdens de bewaring of het in voorraad hebben hoger was dan 7 graden Celsius, 
      - de temperatuur van de voorverpakte eet- of drinkwaar welke gekoeld moet worden bewaard, teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene micro-organismen tegen te gaan, hoger was dan de door de bereider aangegeven temperatuur. 
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 13 juni 2002 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 24 februari 2003 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 21 maart 2003 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 18 april 2003 een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2003. Eiser is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Drop. 
    
    2. Overwegingen
    
    Bij de beoordeling van het geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Eiser exploiteert chinees-indisch restaurantbedrijf China (hierna: het restaurant) te [Y].
    
    Op 8 februari 2002 heeft inspectie van de bedrijfsruimten van het restaurant plaatsgevonden, waarvan de controleambtenaar op 21 maart 2002 proces-verbaal heeft opgemaakt en waarbij de controle-ambtenaar heeft geconstateerd dat zich op de vloer en op de wanden van de keuken oude aangekoekte, deels ingedroogde etensresten bevonden, vooral rond de au-bain-marie en het fornuis. In het magazijn heeft de controleambtenaar geconstateerd dat zich op de vloer oude aangekoekte, deels ingedroogde etensresten bevonden, alsmede muizenuitwerpselen en een dode muis. In een opslagplaats werden eveneens oude aangekoekte etensresten gevonden, alsmede muizenuitwerpselen en een dode muis.
    
    Bij de inspectie is voorts geconstateerd dat er gaten zaten in de buitenmuur van het stookhok en in plafonds en dat de buitendeur van het magazijn niet goed sloot, zodat muizen toegang hadden tot het pand. De controleambtenaar heeft een vleeswarensnijmachine aangetroffen waarvan het mes totaal was aangetast door roest. Geconstateerd is dat een vleeswarensnijmachine bezet was met oude aangekoekte en deel verdroogde etensresten. Op de houten schappen van een koelcel en van een koelkast in het magazijn zijn oude productresten en lagen witte schimmel aangetroffen. De verf van het plafond in de keuken bladderde, waarbij grote verfbladders los aan het plafond hingen. Buiten de koeling heeft de controleambtenaar een emmer met voorgesneden warmtebehandelde champignons aangetroffen met de aanduiding dat de champignons koel dienen te worden bewaard bij maximaal 4 graden Celsius. Bij meting van de temperatuur van de champignons is gebleken dat deze 10,1 graden Celsius bedroeg. Buiten de koeling bevond zich ook een aluminium bak met voorgekookte gesneden babi-pangangvlees, waarvan de temperatuur bij meting 13,1 graden Celsius bedroeg. 
    
    In het verhoor van 21 maart 2002, waarvan de controleambtenaar op 21 maart 2002 proces-verbaal heeft opgemaakt, heeft eiser meegedeeld dat hij geen verklaring wenst af te leggen.
    
    In een brief van 9 april 2002 heeft verweerder aangegeven dat hij voornemens is voor de hiervoor genoemde feiten een boete op te leggen van € 3.150,-. In de brief is vermeld dat eiser binnen twee weken, bij voorkeur schriftelijk, zijn zienswijze naar voren kan brengen. Aangegeven is dat, indien niet binnen twee weken is gereageerd, wordt aangenomen dat eiser van die gelegenheid geen gebruik wenst te maken. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    Artikel 32a, eerste lid, van de Warenwet luidt als volgt. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan de minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend. 
    
    Ingevolge het tweede lid van artikel 32a van de Warenwet wordt de hoogte van de boete bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage. 
    
    In artikel 32a, derde lid, van de Warenwet is bepaald dat de minister de boete lager kan stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
    
    In artikel 32e, eerste lid, van de Warenwet is bepaald dat indien de minister voornemens is een boete op te leggen, hij de persoon, bedoeld in artikel 32a, eerste lid, van de Warenwet daarvan kennisgeeft onder vermelding van de gronden waarop het voornemen berust.
    
    Ingevolge het tweede lid van artikel 32e van de Warenwet stelt de minister de persoon in de gelegenheid om binnen een redelijke termijn naar keuze schriftelijk of mondeling zijn zienswijze naar voren te brengen voordat de boete wordt opgelegd.
    
    In artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen is bepaald dat het verboden is eet- en drinkwaren te bereiden, te behandelen, te verpakken, te bewaren of te vervoeren, anders dan met inachtneming van de bij of krachtens het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen gestelde voorschriften.
    
    In artikel 6, eerste lid, van de Warenwetregeling hygiëne van levensmiddelen (hierna: de regeling) is bepaald dat bedrijfsruimten schoon dienen te zijn.
    
    Ingevolge het tweede lid, van artikel 6 van de regeling moeten in bedrijfsruimten adequate maatregelen zijn getroffen teneinde ongedierte uit deze ruimten te weren.
    
    Op grond van artikel 19, aanhef en onder a, van de regeling moeten oppervlakten in bedrijfsruimten, waaronder oppervlakten van apparatuur, die in aanraking kunnen komen met eet- en drinkwaren in deugdelijke en goed onderhouden staat verkeren.
    
    In artikel 25, aanhef en onder a, van de regeling is bepaald dat  materiaal en apparatuur die met levensmiddelen in aanraking kunnen komen, worden schoongehouden.  
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen moeten eet- of drinkwaren die gekoeld moeten worden bewaard teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene bacteriën tegen te gaan, voor zover  het betreft voorverpakte eet- of drinkwaren of grondstoffen, zodanig worden vervoerd of in voorraad worden gehouden dat de temperatuur van de waar ten hoogste de door de bereider aangegeven temperatuur bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen moeten eet- of drinkwaren die gekoeld moeten worden bewaard teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene bacteriën tegen te gaan, voor zover de waar niet is voorverpakt, zodanig in voorraad worden gehouden dat de temperatuur van de waar ten hoogste 7 °C bedraagt.
    
    In artikel 2 van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, in verbinding met onderdeel D-63.5.4, onderdeel D-63.5.5, onderdeel D-63.5.27, onderdeel D-63.5.40  en onderdeel D-63.1.18 van de bijlage van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, is bepaald dat de te betalen boeten voor hiervoor genoemde overtredingen omschreven in artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 6, eerste en tweede lid, van de regeling, artikel 19, aanhef en onder a, van de regeling, artikel 25, aanhef en onder a, van de regeling en artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen, respectievelijk € 900,-, € 900,-, € 450,- , € 450,-  en € 450,- bedragen. 
    
    Eiser heeft gesteld dat hij voordat hij de boete ontving niet de mogelijkheid heeft gehad te reageren op de bevindingen van verweerder. De rechtbank stelt vast dat eiser deze stelling noch in zijn bezwaarschrift, noch ter hoorzitting naar voren heeft  gebracht en dat dit hem verwijtbaar is. Dit betekent dat de stelling niet in de onderhavige beroepsprocedure kan worden betrokken. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat zij niet inziet dat, nu eiser in de bezwaarprocedure in de gelegenheid is geweest om zijn bezwaren zowel schriftelijk als mondeling voor het voetlicht te brengen en hij van die gelegenheid ook gebruik heeft gemaakt, eiser in zijn procedurele belangen zou zijn geschaad doordat het boetevoornemen hem niet ter kennis is gekomen - zo dit al zou komen vast te staan.  
    
    Eiser heeft de bij de hiervoor vermelde inspecties gedane constateringen van de controle-ambtenaar niet betwist. Niet gebleken is dat de door de controle-ambtenaar geconstateerde feiten onjuist zouden zijn. 
    
    De rechtbank dient te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten van zijn bevoegdheid tot oplegging van een boete gebruik te maken. 
    
    Verweerder heeft op schrift gesteld beleid ontwikkeld voor de beoordeling van de vraag welke maatregel dient te worden ingezet in een specifieke overtredingsituatie. Bij geringe overtreding wordt volstaan met een waarschuwing. Van een geringe overtredingsituatie is sprake bij geringe overschrijding van een wettelijk gestelde norm, waarbij geen sprake is van gezondheids- of veiligheids-risico, grove misleidingen of vervalsingen waarbij maatschappelijke relevantie niet of nauwelijks kan worden onderbouwd. Bij ernstige of herhaalde overtreding alsmede bij onwil van de overtreder wordt proces-verbaal opgemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het hiervoor weergegeven beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat.
    
    Ingevolge dit beleid van verweerder leidt gemiddeld ernstige vervuiling tot een schriftelijk waarschuwing, tenzij al eerder is gewaarschuwd wegens een soortgelijke overtreding. In geval eerder een soortgelijke overtreding heeft plaatsgevonden wordt proces-verbaal opgemaakt van elke overschrijding van de norm, hoe klein ook. Na vaststelling van een meer dan gemiddeld ernstige vervuiling van een of meer bedrijfsruimten of apparatuur die met levensmiddelen in aanraking kunnen komen, wordt geen waarschuwing gegeven, maar direct proces-verbaal opgemaakt. Ook het niet voldoende weren van ongedierte en de vaststelling van een bewaartemperatuur van meer dan vier graden Celsius boven de wettelijke norm worden als meer dan gemiddeld ernstige overtreding beschouwd. Geen sprake is van kennelijk onredelijk beleid. 
    
    Eiser heeft gesteld dat hem ten onrechte zonder waarschuwing een boete is opgelegd. De boete is bedoeld voor mensen die, anders dan eiser, niet willen meewerken. 
    
    Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat sprake is van zodanige overschrijdingen van de voorschriften dat hij niet meer met waarschuwingen kon volstaan, maar het opmaken van een boeterapport geboden was. 
    
    De rechtbank ziet, mede gelet op het gevoerde beleid, ten aanzien van het niet schoonhouden van de bedrijfsruimte, het weren van ongedierte, het schoonhouden van materiaal of apparatuur, de staat van onderhoud van oppervlakten van apparatuur en het overschrijden van de bewaartemperatuur geen grond te twijfelen aan de vaststelling van verweerder dat sprake is van ernstige overtredingen. Verweerder heeft derhalve terecht ervan afgezien om te volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing. 
    
    Eiser heeft gesteld dat het niet zijn bedoeling is geweest de voorschriften te overtreden. Hij heeft de voorschriften niet bewust overtreden. Eiser heeft bijna twintig jaar een zaak gehad. Het is eiser tegenwoordig niet meer duidelijk welke eisen verweerder stelt. Oudere ondernemers kunnen de wetgeving niet meer bijhouden. 
    
    Verweerder heeft gesteld dat gebrekkige kennis van de voorschriften, onwetendheid, onvoldoende inzicht van de zijde van eiser als excuus voor de overtredingen niet kan worden aanvaard. Eiser had voor het bijspijkeren van de nodige kennis hulp kunnen zoeken van bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel of het Bedrijfschap Horeca en catering. 
    
    De rechtbank begrijpt dat eiser in de bijna twintig jaar dat hij zijn bedrijf uitoefende gaandeweg meer moeite heeft gekregen om de voorschriften na te leven. Met verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat het restaurant moet voldoen aan de wettelijke voorschriften. Eiser heeft moeten begrijpen dat hij door de hiervoor vermelde feiten in overtreding was met de voorschriften. De overtreding is aan eiser toerekenbaar. Verweerder was derhalve in beginsel bevoegd tot het opleggen van een boete voor de geconstateerde overtredingen. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten van zijn bevoegdheid tot oplegging van een boete gebruik te maken. 
    
    De rechtbank overweegt met betrekking tot de hoogte van de boete als volgt. 
    
    Verweerder heeft het bedrag van de boete in overeenstemming met de regelgeving bepaald. Eiser heeft gesteld dat de boete voor hem onbetaalbaar is. Eiser heeft het restaurant inmiddels overgedragen aan een nieuwe eigenaar. 
    
    De rechtbank constateert dat eiser de stelling dat de boete onbetaalbaar is, niet heeft geadstrueerd en ook niet met bewijsstukken heeft onderbouwd. Alle relevante feiten en omstandigheden in aanmerking genomen is de rechtbank van oordeel dat het bedrag van de boete in dit geval niet onevenredig hoog is.
    
    Uit het voorgaande volgt dat bij het bestreden besluit het bezwaar terecht ongegrond is verklaard. Het bestreden besluit houdt in rechte stand,  zodat het beroep ongegrond wordt verklaard. 
    
    Van kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
    
     3. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. W.B. Vos als griffier, uitgesproken in het openbaar op         28 november 2003.
    
    
    
    
    De griffier: De rechter:
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.