ECLI:NL:RVS:2016:3245, Raad van State, 07-12-2016, 201507667/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2012 heeft de staatssecretaris op grond van het Besluit geluidhinder (hierna: Bgh) de ten hoogste toelaatbare waarde van de geluidbelasting, vanwege het spoorweggedeelte "traject 57, 58 en 86" gelegen in de gemeente Haren, van de gevel van onder meer de woning aan [locatie 1] vastgesteld. Tevens zijn bij dit besluit maatregelen vastgesteld die strekken tot het terugbrengen van de geluidbelasting.

201507667/1/R4.
    Datum uitspraak: 7 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Haren,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 december 2012 heeft de staatssecretaris op grond van het Besluit geluidhinder (hierna: Bgh) de ten hoogste toelaatbare waarde van de geluidbelasting, vanwege het spoorweggedeelte "traject 57, 58 en 86" gelegen in de gemeente Haren, van de gevel van onder meer de woning aan [locatie 1] vastgesteld. Tevens zijn bij dit besluit maatregelen vastgesteld die strekken tot het terugbrengen van de geluidbelasting.
    
    Bij besluit van 21 augustus 2015 heeft de staatssecretaris het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2016, waar [appellant A] en [appellant B], bij monde van [appellant B], vergezeld door [persoon A] en [persoon B], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Piras, mr. V. de Jong en P.S. Verdouw, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting ProRail B.V., vertegenwoordigd door J. Verkerk, als partij gehoord.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) verzocht een deskundigenbericht uit te brengen.
    
    Bij brief van 2 augustus 2016 heeft de StAB aan dit verzoek voldaan.
    
    Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijze met betrekking tot het uitgebrachte deskundigenbericht naar voren te brengen. [appellant A] en [appellant B] hebben hiervan gebruikgemaakt.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben nog een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 3 november 2016, waar [appellant A] en [appellant B], bij monde van [appellant B], vergezeld door [persoon A], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Piras en mr. V. de Jong, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting ProRail B.V., vertegenwoordigd door J. Verkerk, R. Voswinkel en R. Uyt de Bogaardt, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ten behoeve van het project "Haren Railscherm" heeft het college van burgemeester en wethouders van Haren op 13 december 2012 een saneringsprogramma als bedoeld in artikel 4.18, eerste lid, van het Bgh bij de staatssecretaris ingediend. Doel van het saneringsprogramma is het terugbrengen van de geluidbelasting van de gevels van de woningen en andere geluidgevoelige objecten, die zijn gelegen binnen de geluidzone van het spoorweggedeelte "traject 57, 58 en 86". [appellant A] en [appellant B] wonen aan [locatie 1] te Haren. Deze woning bevindt zich op ongeveer 40 meter ten oosten van het betrokken spoortraject. Op het gedeelte van het spoor ter hoogte van hun woning is een wissel met nummer 293B aanwezig. Bij het besluit van 21 december 2012 zijn voor de gevel van de woning van [appellant A] en [appellant B] ten hoogste toelaatbare waarden vastgesteld van 65 dB en 68 dB op respectievelijk 1,5 meter en 5 meter hoogte. Dit besluit voorziet nabij de woning van [appellant A] en [appellant B] niet in saneringsmaatregelen in de vorm van bronmaatregelen of geluidsoverdrachtsmaatregelen voor het betrokken spoortraject. Wel wordt aan de westzijde van dit gedeelte van het spoortraject voorzien in een railscherm.
    
    2. Bij besluit van 14 juni 2013 heeft de staatssecretaris het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 december 2012 ongegrond verklaard. [appellant A] en [appellant B] hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling. In haar uitspraak van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4034, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd, voor zover dit besluit ziet op de beslissing omtrent de vaststelling van maatregelen ten aanzien van de woning aan [locatie 1] te Haren en op de vaststelling van hogere waarden voor deze woning. Daarbij heeft de Afdeling de staatssecretaris opgedragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. De Afdeling heeft daartoe het volgende overwogen:
    
    "4.4.1. Wat betreft het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de fundering onder de gehele spoorbaan, ook ter plaatse van de wissel, tegenover hun woning dient te worden vernieuwd, wordt het volgende overwogen. De staatssecretaris heeft ter zitting erkend dat het vervangen van de fundering kan worden aangemerkt als een bronmaatregel in de zin van artikel 4.19, eerste lid, onder a, van het Bgh. Ter zitting is namens ProRail opgemerkt dat geen grondonderzoek is verricht ter hoogte van het betrokken gedeelte van de spoorbaan en dat daarom niet bekend is of door het vernieuwen van de fundering de geluidbelasting vanwege stootgeluiden door passerende treinen terug kan worden gebracht. Nu de staatssecretaris het vernieuwen van de fundering op zichzelf aanmerkt als een bronmaatregel, en [appellant A] en [appellant B] in hun bezwaarschrift hebben aangevoerd dat weliswaar een deel van de spoorbaan is gesaneerd in 2011, maar dit niet heeft geleid tot voldoende resultaat, had dit voor de staatssecretaris aanleiding moeten zijn om te bezien of het niet in het saneringsprogramma opnemen van het vernieuwen van de fundering ter plaatse zich verdraagt met artikel 4.19, tweede lid, van het Bgh en of aanleiding bestond het saneringsprogramma in zoverre terug te leggen bij het college van burgemeester en wethouders van Haren. Niet gebleken is dat de staatssecretaris deze beoordeling heeft uitgevoerd. Derhalve is het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de beslissing omtrent de vaststelling van maatregelen ten aanzien van de woning aan [locatie 1] en op de vaststelling van hogere waarden voor de woning aan [locatie 1], niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vereiste zorgvuldigheid voorbereid."
    
    3. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van deze uitspraak bezien of het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] met betrekking tot de wissel in het spoor ter hoogte van hun woning aanleiding geeft het saneringsprogramma van 13 december 2012 bij het college van burgemeester en wethouders van Haren terug te leggen. Daartoe heeft de staatssecretaris het college verzocht om onderzoek uit te laten voeren naar de bestaande situatie bij de wissel in de spoorbaan tegenover hun woning. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het door Grontmij Nederland B.V. opgestelde rapport "Adviesrapportage. Onderzoek mogelijke oorzaken en oplossingen geluidsoverlast ter plaatse van wissel 293A te Haren" van 19 juni 2015 (hierna: de Adviesrapportage). Het college van burgemeester en wethouders heeft in de Adviesrapportage geen aanleiding gezien het saneringsprogramma te herzien of aan te vullen. Op grond van de Adviesrapportage is de staatssecretaris in het bestreden besluit van 21 augustus 2015 tot de conclusie gekomen dat er geen aanleiding bestaat om het saneringsprogramma bij het college terug te leggen.
    
    4. [appellant A] en [appellant B] kunnen zich niet verenigen met het besluit van de staatssecretaris van 21 augustus 2015. Zij betogen dat in het saneringsprogramma de noodzakelijke maatregelen ontbreken om de hoge geluidbelasting op de gevel van hun woning te verlagen. Volgens hen moeten de wissels 293A en 293B worden verplaatst dan wel dient, wat zij noemen, de fundering - en wat de Afdeling hierna overeenkomstig het deskundigenbericht zal aanduiden als het ballastbed - onder wissel 293B te worden vernieuwd. Ter onderbouwing van dit betoog wijzen [appellant A] en [appellant B] op de aanpassing van het ballastbed van de spoorbaan ter hoogte van de woning aan de [locatie 2] bij wissel 297B in 2011, waarbij onder die wissel volgens hen 60-80 cm Noors graniet en geotextiel is aangebracht. Sinds deze aanpassing wordt ter plaatse geen geluidoverlast meer ervaren, aldus [appellant A] en [appellant B]. Dit wordt bevestigd door [persoon A], bewoner van de woning aan de [locatie 2]. Daarnaast wijzen [appellant A] en [appellant B] erop dat voldoende budget voor deze maatregel beschikbaar is en dat deze in korte tijd kan worden gerealiseerd. Verder bespaart het treffen van deze maatregel de kosten van regelmatig onderhoud in de toekomst. In de Adviesrapportage ontbreekt dan ook ten onrechte de conclusie dat de aanpassing van het ballastbed ter plaatse van wissel 293B, op een wijze zoals die onder wissel 297B heeft plaatsgevonden, een doelmatige bronmaatregel is. Dit brengt [appellant A] en [appellant B] tot het vermoeden dat de Adviesrapportage niet onafhankelijk van ProRail en het Bureau Sanering Verkeerslawaai tot stand is gekomen en dat de uitkomsten zijn gestuurd om kosten te besparen.
    
    5. De staatssecretaris stelt dat in de Adviesrapportage staat dat ter hoogte van de wissels 293A en 293B sprake is van een gebrekkige bodemgesteldheid en drainage. De bodemgesteldheid heeft als gevolg dat onderhoud vaker plaats zou moeten vinden. In de Adviesrapportage wordt een alternatief aangedragen voor het vaker uitvoeren van onderhoud door ProRail. Dit alternatief betreft het verbeteren van de drainage en het toepassen van grondverbetering. De Adviesrapportage wijst volgens de staatssecretaris ook uit dat deze onderhoudsmaatregelen (gemiddeld) een klein effect hebben op de geluidbelasting. Door het vernieuwen van de drainage en het toepassen van grondverbetering wordt het wel eenvoudiger om de bovenbouw binnen de onderhoudsnormen van ProRail te houden, maar deze maatregelen zelf leiden niet tot een relevante vermindering - waarvoor de staatssecretaris een reductie groter dan of gelijk aan 2 dB aanhoudt - van de geluidbelasting. Weliswaar worden het gebruik van Noors graniet en geotextiel in het ballastbed niet expliciet genoemd in de Adviesrapportage, maar dit zijn volgens de staatssecretaris maatregelen die toegepast kunnen worden bij verbetering van de spoorbaan in het kader van onderhoud. Daarvan is echter niet bekend of deze onderhoudsmaatregelen ook een geluidreducerende werking hebben. Op grond van de Adviesrapportage komt de staatssecretaris in het bestreden besluit tot de conclusie dat de door [appellant A] en [appellant B] gewenste maatregelen niet in het saneringsprogramma behoeven te worden opgenomen.
    
    6. In de Adviesrapportage zijn de uitkomsten beschreven van het uitgevoerde onderzoek naar de mogelijke oorzaken van en oplossingen voor de geluidoverlast ter plaatse van de wissels 293A en 293B. Ten behoeve van het bepalen van mogelijke maatregelen zijn diverse onderzoeken aan de bovenbouw en onderbouw van de spoorbaan verricht. In hoofdstuk 4 zijn de uitkomsten van deze onderzoeken beschreven. Op basis van deze onderzoeken is in hoofdstuk 5 een aantal maatregelen uitgewerkt. Daarbij is voor elk van deze maatregelen aangegeven of deze tot het onderhoudsprogramma van ProRail behoort dan wel een mogelijke saneringsmaatregel betreft. Tot het reguliere onderhoud worden gerekend de werkzaamheden aan het spoor waardoor de bovenbouw aan de geldende onderhoudsnormen voldoet. Tot het structurele of groot onderhoud worden de maatregelen gerekend die tot doel hebben de frequentie van het reguliere onderhoud te verminderen, zoals het aanleggen van drainage, het toepassen van grondverbetering en het vervangen van bovenbouwmaterialen. Ter zitting van 3 november 2016 heeft ProRail toegezegd dat het hier bedoelde groot onderhoud voor het betrokken spoorwegtraject naar voren wordt gehaald en op zijn vroegst eind 2017, maar in ieder geval uiterlijk eind 2018 zal plaatsvinden. Onder saneringsmaatregelen worden verstaan de maatregelen die tot doel hebben om de geluidbelasting te verlagen en die losstaan van onderhoudsmaatregelen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen bronmaatregelen, geluidwerende maatregelen en isolatiemaatregelen. De mogelijke saneringsmaatregelen zijn getoetst op doelmatigheid waarbij tot uitgangspunt is genomen dat een maatregel minimaal 2 dB reductie dient te geven om nog als doelmatig aangemerkt te kunnen worden. In hoofdstuk 6 van de Adviesrapportage wordt geconcludeerd dat het verbeteren en vernieuwen van de onderbouw geen effectieve maatregel is die in aanmerking komt voor het saneringsprogramma. Dat geldt ook voor maatregelen aan de bovenbouw.
    
    7. Wat betreft het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat het saneringsprogramma had moeten voorzien in het verplaatsen van de wissels 293A en 293B, overweegt de Afdeling als volgt. In paragraaf 5.4.2 van de Adviesrapportage staat dat deze maatregel niet verder is uitgewerkt omdat het verplaatsen van de wissels onmogelijk is vanwege de logistieke afhandeling op en rond het rangeeremplacement Onnen. Dat betekent dat het over langere afstand verplaatsen van de wissel vanwege overwegende bezwaren van verkeerskundige aard, zoals bedoeld in artikel 4.19, tweede lid, van het Bgh, niet in aanmerking komt voor opname in het saneringsprogramma. Een verplaatsing over een beperkte afstand betekent voorts dat de totale geluidbelasting langs het betrokken spoorweggedeelte niet vermindert aangezien het geluid vanwege de wissel in dat geval slechts wordt verplaatst. Gelet hierop heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid geen aanleiding hoeven te zien om het saneringsprogramma bij het college van burgemeester en wethouders van Haren terug te leggen wegens het ontbreken van de maatregel die bestaat uit het verplaatsen van de wissels 293A en 293B.
    
    8. Wat betreft het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat het saneringsprogramma had moeten voorzien in een aanpassing van het ballastbed onder wissel 293B overweegt de Afdeling als volgt. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat de vraag van de Afdeling of uit de Adviesrapportage geconcludeerd kan worden dat een ander ballastbed onder wissel 293B een geluidsreductie van meer dan 2 dB zou kunnen opleveren, gelet op het ontbreken van resultaten van geluidsmetingen ontkennend moet worden beantwoord. Omdat het huidige ballastbed ter plaatse van wissel 293B niet essentieel lijkt af te wijken van het ballastbed ter plaatse van wissel 297B acht de StAB het echter ook niet aannemelijk dat een reductie van 2 dB te realiseren is middels de door [appellant A] en [appellant B] gewenste aanpassing van het ballastbed. De StAB komt tot deze conclusie mede op basis van het door Ground Control Geophysik & Consulting GmbH opgestelde rapport "Geotechnischer Zustand des Gleises lm Bereich derWeichen 293a/293b bei km 70,200 auf der Strecke Onnen Zuid-Haren, Geocode 011" van 15 april 2015 (hierna: GroundControl-rapport), dat als bijlage 4 bij de Adviesrapportage is gevoegd. Het GroundControl-rapport is het verslag van het met behulp van GeoRadar uitgevoerde onderzoek naar de grondopbouw op het betrokken traject.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben zich in hun zienswijze en ter zitting met betrekking tot het deskundigenbericht op het standpunt gesteld dat aan de StAB geen gegevens zijn verstrekt over de opbouw van de spoorbaan bij de wissels 297B en 293B en dat de StAB evenmin zelf onderzoek hiernaar heeft gedaan. Voorts blijkt volgens hen uit de Adviesrapportage dat de spoorbaanconstructie tussen km 70.190 en km 70.230 niet is onderzocht. Daarnaast is geen verslag gemaakt van gesprekken met dhr. Kamminga en dhr. Gruyters. Verder zijn geen sonderingen gedaan nabij de wissels 293B en 297B, terwijl die in het GroundControl-rapport wel worden geadviseerd. Ten slotte liggen er geen resultaten van geluidmetingen aan het deskundigenbericht ten grondslag.
    
    Ten aanzien van de zienswijze en de aanvullingen hierop ter zitting overweegt de Afdeling dat uit het deskundigenbericht blijkt dat de StAB op basis van het GroundControl-rapport tot de conclusie is gekomen dat niet aannemelijk is dat een reductie van 2 dB te realiseren is middels de door [appellant A] en [appellant B] gewenste aanpassing van het ballastbed onder wissel 293B. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de StAB op basis van én het GroundControl-rapport én haar eigen deskundigheid deze conclusie niet heeft kunnen trekken zonder te beschikken over andere gegevens over de opbouw van de spoorbaan bij de wissels 293B en 297B of zonder eigen onderzoek te doen in de spoorbaan. De Afdeling ziet verder niet in dat verslaglegging van gesprekken met Kamminga en Gruyters van belang is voor een goed begrip van de inhoud van het GroundControl-rapport of de controleerbaarheid van het deskundigenbericht. Voorts heeft de StAB het ontbreken van resultaten van geluidmetingen in haar conclusie betrokken, maar daarin geen beletsel gevonden om tot de hierboven genoemde conclusie te komen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het deskundigenbericht met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en ook anderszins geen zodanige gebreken bevat dat het niet aan haar oordeelsvorming ten grondslag kan worden gelegd.
    
    De inhoud van het deskundigenbericht bevestigt de conclusie van de staatssecretaris dat uit de Adviesrapportage volgt dat de door [appellant A] en [appellant B] bedoelde bronmaatregel niet doelmatig is en daarom niet voor opname in het saneringsprogramma in aanmerking komt. Gelet hierop heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid geen aanleiding hoeven te zien om het saneringsprogramma bij het college van burgemeester en wethouders van Haren terug te leggen wegens het ontbreken van de maatregel die bestaat uit het aanpassen van het ballastbed onder wissel 293B.
    
    9. Ten aanzien van het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de conclusies in de Adviesrapportage niet betrouwbaar zijn omdat Grontmij voor haar opdrachten afhankelijk is van ProRail, overweegt de Afdeling dat [appellant A] en [appellant B] niet hebben onderbouwd dat de Adviesrapportage zodanige onjuistheden bevat dat deze de conclusie rechtvaardigen dat de Adviesrapportage met vooringenomenheid tot stand is gekomen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de StAB op basis van het GroundControl-rapport eveneens tot de conclusie komt dat het niet aannemelijk is dat een geluidsreductie van 2 dB te realiseren zal zijn middels de door [appellant A] en [appellant B] gewenste aanpassing van het ballastbed. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris de Adviesrapportage niet aan het besluit ten grondslag had mogen leggen. Het betoog faalt.
    
    10. Voor zover [appellant A] en [appellant B] in hun beroepschrift hebben betoogd dat zij, met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), een aantal bescheiden willen ontvangen van ProRail en Grontmij, overweegt de Afdeling dat de Wob een eigen procedure kent. Het betoog kan in het kader van de onderhavige procedure over het besluit van de staatssecretaris dan ook niet inhoudelijk aan de orde komen.
    
    11. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris vanwege het ontbreken van de door [appellant A] en [appellant B] gewenste maatregelen in het saneringsprogramma, in redelijkheid aanleiding had moeten zien dit saneringsprogramma, voor zover dit ziet op het treffen van maatregelen voor het terugbrengen van de geluidbelasting voor de gevel van de woning aan [locatie 1], wederom terug te leggen bij het college van burgemeester en wethouders van Haren. De conclusie is derhalve dat het bestreden besluit in stand blijft. Daarbij wijst de Afdeling wel op de toezegging van de kant van ProRail als onder 6 vastgelegd.
    
    Voor zover [appellant A] en [appellant B] in het kader van het saneringsprogramma de toepassing van geluidwerende maatregelen aan de gevel van hun woning wensen, ligt het op de weg van het gemeentebestuur om hier met gepaste voortvarendheid onderzoek naar te doen, voor zover dit onderzoek nog niet heeft plaatsgevonden.Spoorlaan 1
    
    12. Het beroep is ongegrond.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Boer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2016
    
    745.