ECLI:NL:RVS:2019:850, Raad van State, 27-03-2019, 201709398/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 2 februari 2017 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege, naar aanleiding van een brief van 11 juli 2016, waarin hij onder meer verzoekt om omgevingsvergunningen te verlenen voor een schuilhut en een ondergronds gebouw en voor het recreatief gebruiken van bijgebouwen op de percelen [locaties] te Den Burg.

201709398/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Burg, gemeente Texel,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 oktober 2017 in zaak nr. 17/732 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Texel.
    Procesverloop
    Bij brief van 2 februari 2017 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege, naar aanleiding van een brief van 11 juli 2016, waarin hij onder meer verzoekt om omgevingsvergunningen te verlenen voor een schuilhut en een ondergronds gebouw en voor het recreatief gebruiken van bijgebouwen op de percelen [locaties] te Den Burg.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2017 heeft de rechtbank onder meer het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak tezamen met zaak nr. 201802948/1/A1 ter zitting behandeld op 28 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Ouderkerk aan de Amstel, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Witte en mr. T.M. van Gorsel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van de percelen [locaties] te Den Burg (hierna: de percelen).
    2.    Bij brief van 13 juni 2016 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat het voornemens is handhavend op te treden, in verband met diverse overtredingen die door een toezichthouder zijn geconstateerd op de percelen.
    Bij brief van 11 juli 2016 heeft [appellant] gereageerd op de brief van het college van 13 juni 2016. Zijn reactie bestaat onder meer uit een weergave van de volledige brief van het college van 13 juni 2016, waaraan door hem op diverse plaatsen opmerkingen zijn toegevoegd.
    Bij brief van 11 oktober 2016 heeft [appellant] het college in gebreke gesteld wegens het niet (tijdig) bekend maken van van rechtswege verleende vergunningen. Volgens hem zijn de omgevingsvergunningen van rechtswege verleend, omdat het college niet heeft gereageerd op zijn verzoek in zijn reactie van 11 juli 2016, om omgevingsvergunningen te verlenen voor de schuilhut en het ondergrondse gebouw.
    Bij besluit van 22 december 2016 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot het beëindigen van gestelde overtredingen met betrekking tot de schuilhut, het ondergrondse gebouw en het recreatieve gebruik van de bijgebouwen op het perceel. In dat besluit heeft het college zich ook op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van van rechtswege verleende omgevingsvergunningen, omdat daartoe geen aanvraag is ingediend.
    Bij brief van 18 januari 2017 heeft [appellant] aan het college bericht dat nog steeds niet aan de verplichting tot bekendmaking van de van rechtswege verleende vergunningen is voldaan en het maximum van € 1.260,00 aan dwangsommen inmiddels is verbeurd.
    Bij brief van 23 januari 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat een aanvraag om omgevingsvergunning niet kan worden ingediend door deze op te nemen in een voorlopige reactie op een voornemen tot aanschrijving. Omdat er geen aanvraag is ingediend, is er ook geen sprake van van rechtswege verleende omgevingsvergunningen, aldus het college.
    3.    Partijen zijn het er niet over eens of het verzoek in de brief van [appellant] van 11 juli 2016 moet worden aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning. [appellant] heeft gewezen op de volgende passage: "Ik vraag u daarom om aan mij omgevingsvergunningen te verlenen op grond van bijlage II Bor artikel 4 lid 1 voor de schuilhut en het ondergrondse gebouw resp. lid 11 voor het recreatieve gebruik van de bijgebouwen voor max. 10 jaar waarbinnen het in het bestemmingsplan kan worden opgenomen."
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het verzoek in de brief van 11 juli 2016 niet kan worden gekwalificeerd als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Nu geen aanvraag is ingediend, zijn er geen omgevingsvergunningen van rechtswege ontstaan en is het college niet in gebreke gebleven een beschikking van rechtswege bekend te maken, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij bij brief van 11 juli 2016 een aanvraag om omgevingsvergunningen heeft ingediend voor de schuilhut en het ondergrondse gebouw en voor het recreatieve gebruik van de bijgebouwen voor maximaal 10 jaar. Volgens hem heeft hij een expliciet en ondubbelzinnig verzoek om omgevingsvergunningen ingediend. Hij verwijst in dit verband onder meer naar de uitspraak van de Afdeling 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684. Volgens hem heeft de rechtbank niet onderkend dat een aanvraag om omgevingsvergunning mag worden ingediend zonder gebruik te maken van het daartoe aangewezen formulier. Hij heeft concreet, helder en duidelijk onder vermelding van de betreffende wettelijke bepalingen gevraagd om omgevingsvergunningen, welke volzin veel explicieter en concreter is dan aan de orde was in de uitspraak van 20 februari 2013, aldus [appellant]. De rechtbank is volgens hem ten onrechte ongemotiveerd voorbij gegaan aan zijn stelling dat hij, nadat hij via een vooraanschrijving met vermeende overtredingen geconfronteerd werd, meteen schriftelijk een eerste reactie hierop heeft gegeven en doelbewust ter legalisering een concrete aanvraag heeft ingediend. Volgens [appellant] betekent het voorgaande dat vanaf het moment van het indienen van de aanvraag de termijn van de reguliere procedure is gaan lopen en nu het college niet binnen die termijn op de aanvraag heeft beslist, volgens hem omgevingsvergunningen van rechtswege zijn ontstaan, wat de rechtbank niet heeft onderkend.
    5.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    Artikel 4:2 luidt: "1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    b. de dagtekening;
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen."
    Artikel 4:5, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15 of
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
    Artikel 4:20b, eerste lid, luidt: "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven."
    Artikel 4:20c, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven."
    Artikel 2.8, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. (…)."
    Artikel 4:2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt: "Indien een aanvraag niet langs elektronische weg wordt ingediend, wordt gebruik gemaakt van een door Onze Minister vastgesteld formulier. Het bevoegd gezag stelt op verzoek van de aanvrager het formulier aan hem ter beschikking."
    5.2.    Met de brief van 11 juli 2016 reageert [appellant] op het voornemen van 13 juni 2016 tot het opleggen van een last onder dwangsom. Hij schrijft dat hij graag een mondelinge zienswijze wil komen indienen, maar dat hij eerst graag een kopie van alle stukken met betrekking tot zijn percelen [locaties] te Den Burg wenst. Hij schrijft verder dat hij alvast een voorlopige eerste reactie geeft. Vervolgens heeft hij de inhoud van het voornemen van 13 juni 2016 gekopieerd en daarop in een andere kleur tekst gereageerd. Zijn reactie bestaat uit 5 pagina’s. Op pagina 4 heeft hij onder het kopje "Legalisatieonderzoek" als citaat van het college opgenomen: "Het vigerende bestemmingsplan is zeer recent vastgesteld en bevat het meest recente ruimtelijke beleid dat de gemeente voorstaat. Hiervan afwijken schept ongewenste precedentwerking. Wij zijn niet bereid mee te werken aan legalisatie van de overtredingen". [appellant] heeft daar als volgt op gereageerd: "Volgens mij kunt u gewoon legaliseren in het nieuwe bestemmingsplan. (…) Wie heeft hier wat aan en wat schieten we er mee op? Ik vraag u daarom om aan mij omgevingsvergunningen te verlenen op grond van bijlage II Bor artikel 4 lid 1 voor de schuilhut en het ondergrondse gebouw resp. lid 11 voor het recreatieve gebruik van de bijgebouwen voor max. 10 jaar waarbinnen het in het bestemmingsplan kan worden opgenomen." Vervolgens wordt de rest van de tekst van het voornemen gekopieerd en wordt daar door [appellant] op gereageerd. Aan het einde van zijn brief heeft hij onder het kopje "Zienswijze" als citaat van het college opgenomen: "Wij stellen u in de gelegenheid binnen vier weken na dagtekening van deze brief uw eventuele zienswijze kenbaar te maken (…). Wij geven er de voorkeur aan dat u deze zienswijze schriftelijk bij ons indient. Als wij zouden besluiten tot handhaving over te gaan, wordt uw zienswijze bij de besluitvorming betrokken.". [appellant] heeft daar als volgt op gereageerd: "Als ik de gevraagde stukken heb ontvangen heb ik eerst tijd nodig om alles goed uit te zoeken en wil daarna een mondelinge zienswijze komen indienen."
    5.3.    Niet in geschil is dat [appellant] geen aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, kan een aanvraag ook op andere wijze worden gedaan, maar dient het daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk waaruit meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Daarvan is in dit geval geen sprake. [appellant] heeft het verzoek om omgevingsvergunningen gedaan in zijn brief van 11 juli 2016 waarin hij reageert op het voornemen van 13 juni 2016 tot het opleggen van een last onder dwangsom. Het verzoek is niet gedaan in een zelfstandig stuk. Met de brief van 11 juli 2016 is voor het bestuursorgaan niet meteen duidelijk dat wordt verzocht om omgevingsvergunningen. Er is daarom geen aanvraag om omgevingsvergunningen gedaan, zodat er geen omgevingsvergunningen van rechtswege zijn gegeven. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college niet in gebreke is gebleven van rechtswege gegeven omgevingsvergunningen bekend te maken.
    Het betoog faalt. Gelet op wat hiervoor is overwogen komt de Afdeling niet toe aan het door het college gestelde dat [appellant] dan wel zijn advocaat misbruik van recht hebben gemaakt door een verzoek om omgevingsvergunningen op te nemen in de brief van 11 juli 2016 en door daarop voortbouwende rechtsmiddelen aan te wenden.
    Conclusie en slot
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Kamphorst-Timmer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
    776.