ECLI:NL:CRVB:2007:BA3678, Centrale Raad van Beroep, 10-04-2007, 05-4664 ZFW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2007-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering vergoeding voor zittend ziekenvervoer. Hardheidsclausule.

05/4664 ZFW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant] (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 6 juli 2005, 04/3572 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant 
    
    en
    
    de onderlinge waarborgmaatschappij Centrale Zorgverzekeraars groep Zorgverzekeraar u.a., als rechtsopvolgster van de Stichting Centrale Zorgverzekeraars groep Ziekenfonds, gevestigd te Tilburg (hierna: CZ)
    
    Datum uitspraak: 10 april 2007
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld. 
    
    CZ heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Op verzoek van de Raad heeft CZ schriftelijk inlichtingen verstrekt.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2007. Appellant is, met voorafgaand bericht, niet verschenen. CZ heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Baytemir, werkzaam bij CZ.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat, gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Bij appellant, geboren in 1963, is een - chronische - nier- en hartziekte vastgesteld. Hiervoor wordt appellant, indien er geen complicaties zijn, acht keer per jaar behandeld in het Universitair Medisch Centrum St.-Radboud te Nijmegen en het Maxima Medisch Centrum te Veldhoven. Voor het vervoer van en naar deze ziekenhuizen maakt appellant gebruik van de eigen auto. De daarmee gemoeide kosten zijn tot 1 juni 2004 vergoed op grond van het bepaalde bij en krachtens de Ziekenfondswet (hierna: Zfw). 
    
    1.2. Appellant heeft op 27 mei 2004 (een vergoeding voor) zittend ziekenvervoer aangevraagd op grond van de met ingang van 1 juni 2004 in werking getreden - ministeriële - Regeling ziekenvervoer Ziekenfondswet (hierna: Regeling).
    
    1.3. CZ heeft deze aanvraag bij besluit van 10 juni 2004 afgewezen.
    
    1.4. Appellant heeft tegen het besluit van 10 juni 2004 bezwaar gemaakt. 
    
    1.5. Het College voor zorgverzekeringen (hierna: Cvz) heeft in dat verband op 1 december 2004 advies uitgebracht aan CZ. Daarin wordt geconcludeerd dat appellant geen aanspraak heeft op ziekenvervoer.
    
    1.6. Bij besluit van 14 december 2004 heeft CZ het bezwaar ongegrond verklaard. CZ heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat appellant niet aan de geldende voorwaarden voldoet. Hij behoort niet tot een van de categorieën die ingevolge artikel 2 van de Regeling aanspraak hebben op ziekenvervoer. Voor de toepassing van de in artikel 3 van de Regeling opgenomen hardheidsclausule heeft Zorgverzekeraars Nederland (hierna: ZN) in overleg met het Cvz beleid geformuleerd. Daarbij is uitgegaan van de in de toelichting bij de Regeling genoemde voorbeelden van gevallen die onder het toepassingsbereik van die hardheidsclausule vallen. CZ heeft dat beleid overgenomen. Voor een geslaagd beroep op de hardheidsclausule moet worden voldaan aan alle in het beleid gestelde criteria. Die houden in dat de verzekerde langer dan vijf maanden aaneengesloten, ten minste tweemaal per week, voor een enkelereisafstand groter dan 25 kilometer dan wel een enkelereisduur van meer dan één uur per auto, aangewezen dient te zijn op zittend ziekenvervoer. Appellant voldoet niet aan het criterium dat hij ten minste tweemaal per week is aangewezen op zittend ziekenvervoer. Voorts heeft CZ overwogen dat er geen redenen zijn om ten gunste van appellant van het beleid af te wijken, nu niet is gebleken van met het beleid vergelijkbare, zeer belastende omstandigheden.
    
    
      2. In beroep heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat CZ in zijn geval ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule. Hij heeft aangevoerd dat het enige criterium waaraan hij niet voldoet, is dat de bestemming ten minstens tweemaal per week dient te worden bezocht. Dit criterium is subjectief. Algemene regels voor toepassing van de hardheidsclausule zijn niet te geven. Appellant kan voor behandeling niet naar een regionaal ziekenhuis, en moet dus - als hij naar Nijmegen moet - iedere keer 150 kilometer reizen. Het gebruik van het openbaar vervoer vervoer is voor hem te vermoeiend, zodat hij gebruik moet maken van de eigen auto. Doordat de vergoeding is gestopt, ziet appellant zich plotseling geconfronteerd met extra ziektekosten van ongeveer € 500,-- per jaar, terwijl hij ook al te kampen heeft met zijn ziekte. Dit bedrag vormt, gegeven het feit dat hij van een minimumuitkering moet leven, een behoorlijke daling van het besteedbare inkomen. Bovendien is er geen enkel overleg geweest tussen de medisch adviseur van CZ en appellant. Evenmin is aan appellant gevraagd specialistische gegevens over te leggen. Indien het voor appellant niet meer mogelijk is om het ziekenhuis in Nijmegen te bezoeken, komt hij in levensgevaar dan wel zal er een verdere achteruitgang in gezondheid en 
      - daarmee samenhangend - in levenskwaliteit zijn. 
    
    
    3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 14 december 2004 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het door CZ gevoerde beleid ter zake van de toepassing van de in artikel 3 van de Regeling opgenomen hardheidsclausule op zich niet als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt. Ook is de rechtbank niet gebleken dat CZ een onjuiste toepassing heeft gegeven aan dit beleid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft CZ vervolgens in redelijkheid tot de conclusie kunnen komen dat ook overigens geen sprake is van feiten en omstandigheden die een grond opleveren voor toepassing van de hardheidsclausule. Het enkele gegeven dat het niet langer vergoeden van de kosten van vervoer leidt tot een inkomensachteruitgang, maakt niet dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.
    
    
      4. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      5.1.1. De Raad stelt voorop dat de, met ingang van 1 juni 2004 in werking getreden, Regeling bedoeld is als een bezuinigingsmaatregel. Daarbij is het zittend ziekenvervoer, behoudens uitzonderingen, uit het verstrekkingenpakket van de Zfw gehaald. In de artikelen 2 en 3 van de Regeling zijn de door de regelgever gewilde uitzonderingen opgenomen.
    
    
    
      5.1.2. Artikel 2, eerste lid, van de Regeling luidde ten tijde in dit geding van belang als volgt: 
      “1. De verzekerde heeft aanspraak op ziekenvervoer per auto, anders dan per ambulance als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet ambulancevervoer, dan wel op vergoeding voor vervoer in de laagste klasse van een openbaar middel van vervoer voor zover:
      a. de verzekerde nierdialyses moet ondergaan;
      b. de verzekerde oncologische behandelingen met chemotherapie of radiotherapie moet ondergaan;
      c. de verzekerde zich uitsluitend met een rolstoel kan verplaatsen;
      d. het gezichtsvermogen van de verzekerde zodanig is beperkt dat hij zich niet zonder begeleiding kan verplaatsen.”.
    
    
    
      5.1.3. Artikel 3 van de Regeling luidde ten tijde in dit geding van belang als volgt:
      “1. In afwijking van artikel 2 bestaat ook aanspraak op vervoer of vergoeding voor vervoer, als bedoeld in de aanhef van het eerste lid van dat artikel, in andere gevallen of voor andere groepen van verzekerden dan als bedoeld in de onderdelen a tot en met d van het eerste lid van dat artikel, indien volgens een verklaring van de behandelende arts de verzekerde in verband met de behandeling van een langdurige ziekte of aandoening langdurig is aangewezen op vervoer en het ziekenfonds daarvoor vooraf toestemming heeft gegeven.
      2. Het ziekenfonds kan slechts toestemming geven voor vervoer als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen a tot en met f, indien het weigeren van die toestemming voor de verzekerde zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.”.
    
    
    
      5.2.1. In het algemeen deel van de toelichting bij de Regeling heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport onder meer het volgende opgenomen (Stcrt. 16 april 2004, nr. 73, blz. 24):
      “Bij de toepassing van de hardheidsclausule dient steeds een afweging te worden gemaakt tussen het belang van de regeling en de gevolgen van het handhaven van de regeling voor een individueel geval. Indien het toepassen van de regeling leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, kan bij wijze van uitzondering worden afgeweken van het uitgangspunt van de regeling. Het maken van deze afweging is in het geval van het zittend ziekenvervoer de taak van de ziekenfondsen respectievelijk de verzekeraar die de Wtz 1998 uitvoert.”.
    
    
    
      5.2.2. De toelichting bij artikel 3 van de Regeling vermeldt onder meer (Stcrt. 16 april 2004, nr. 73, blz. 24):
      “Dit artikel bevat de hardheidsclausule. Op basis van alle relevante feiten en omstandigheden van een individueel geval kan een ziekenfonds besluiten dat toepassing van artikel 2 tot een zodanig onredelijke uitkomst zou leiden dat het van een bijzondere hardheid of onredelijkheid zou getuigen het recht op vergoeding van vervoer te weigeren. Hiervoor is een verklaring van de behandelende arts (…), waarin deze aangeeft dat de verzekerde vanwege een langdurige ziekte of aandoening langdurig op zittend ziekenvervoer is aangewezen, in ieder geval noodzakelijk. Het ziekenfonds kan dan besluiten het zittend ziekenvervoer van de verzekerde alsnog te vergoeden. Het ziekenfonds zal bij de toepassing van de hardheidsclausule telkens het belang van het onthouden van vergoeding voor de kosten van het gebruik van de regeling tegenover het belang van het individuele geval moeten afwegen. Algemene regels voor de toepassing van de hardheidsclausule zijn niet te geven. Wel kan een voorbeeld worden gegeven om enige richting aan de toepassing van dit deel van de regeling te geven. De ziekenfondsen zullen in onderling overleg en in overleg met het CVZ en Zorgverzekeraars Nederland richtlijnen of beleidsregels kunnen hanteren, om zo een uniforme uitvoering van de hardheidsclausule te bevorderen. Zo kan het aan de orde zijn dat een patiënt zeer geregeld (bijvoorbeeld twee keer per week) en gedurende langer tijd (bijvoorbeeld 5 maanden) niet met eigen vervoer of openbaar vervoer naar de zorgverlenende persoon of instelling kan reizen, terwijl er geen sprake is van mantelzorg. In dat geval is de patiënt in kwestie aangewezen op het gebruik van taxivervoer. Bij deze frequentie en duur kan dat, wanneer ook de afstand tussen de woonplaats en de locatie van behandeling in beschouwing wordt genomen, tot bijzondere hardheid leiden wanneer artikel 2 wordt toegepast. Er ontstaat dan een grond voor toepassing van de hardheidsclausule. Ook andere situaties dan de hiervoor genoemde kunnen grond opleveren voor de toepassing van de hardheidsclausule.”.
    
    
    
      5.3.1. De Raad oordeelt in de eerste plaats dat de tekst van artikel 3 van de Regeling, mede bezien in het licht van het gegeven dat deze bepaling (evenals artikel 2 van de Regeling) een uitzondering aanbrengt op het uitgangspunt dat het zittend ziekenvervoer niet langer voor vergoeding in aanmerking komt, geen steun biedt voor de opvatting dat bij de toepassing van de hardheidsclausule sprake is van een discretionaire bevoegdheid van het ziekenfonds en derhalve evenmin voor de opvatting dat sprake is van beleidsvrijheid van het ziekenfonds. Artikel 3 van de Regeling strekt ertoe, dat de verzekerde (ook) recht heeft op (vergoeding voor) vervoer, indien aan de in die bepaling genoemde voorwaarden is voldaan: er dient een verklaring van de behandelend arts te zijn waaruit blijkt dat de verzekerde in verband met de behandeling van een langdurige ziekte of aandoening langdurig is aangewezen op vervoer, het ziekenfonds dient vooraf toestemming te hebben gegeven, en het weigeren van die toestemming zal voor de verzekerde leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Zijn deze voorwaarden vervuld, dan bestaat recht op vervoer of vergoeding van vervoer zonder dat een (nadere) belangenafweging is vereist. Aan het gebruik van het woord “kan” in artikel 3, tweede lid, van de Regeling komt in dit verband dan ook geen zelfstandige betekenis toe. 
      5.3.2. In de tekst en ook in de toelichting bij (artikel 3 van) de Regeling is vervolgens evenmin een aanknopingspunt te vinden voor het standpunt dat bij de toepassing van de hardheidsclausule sprake zou zijn van door de rechter te respecteren beoordelingsvrijheid van het ziekenfonds. Het enkele feit dat de bewoordingen van artikel 3 van de Regeling van dien aard zijn dat hun toepassing ruimte biedt voor het maken van keuzen, impliceert niet dat die toepassing onderworpen zou moeten zijn aan een terughoudende rechterlijke toetsing. Dit betekent dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd door zich te beperken tot de vraag of het door CZ gevoerde beleid als kennelijk onredelijk moet worden aangemerkt en (vervolgens) of CZ in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat ook overigens geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.
    
    
    5.4.1. Nu bij de toepassing van artikel 3 van de Regeling geen sprake is van een door de rechter in beginsel te respecteren discretionaire bevoegdheid of beoordelingsvrijheid, is er geen belemmering om het door CZ bij de toepassing van de hardheidsclausule gehanteerde beleid vol te toetsen.
    
    5.4.2. De Raad is van oordeel dat in dat beleid een te beperkte uitleg wordt gegeven aan artikel 3 van de Regeling, doordat daarin geen ruimte wordt gelaten voor een beoordeling van de individuele omstandigheden van het geval in de niet door het beleid bestreken gevallen. Noch de tekst van de Regeling noch de toelichting biedt enig aanknopingspunt voor het standpunt dat slechts sprake kan zijn van een “onbillijkheid van overwegende aard” in de in het beleid opgenomen gevallen.
    
    
      5.4.3. In aansluiting hierop acht de Raad voor een rechtmatige toepassing van de in artikel 3 van de Regeling neergelegde hardheidsclausule vereist, dat - zonder dat daarbij de achterliggende doelstellingen van de Regeling uit het oog worden verloren - alle individuele omstandigheden van het voorliggende geval in beschouwing worden genomen. Bij de beantwoording van de vraag of in de omstandigheden van het voorliggende geval sprake is van een “onbillijkheid van overwegende aard” dient in ieder geval ruimte te zijn voor een afweging waarbij de volgende factoren, in onderling verband bezien, worden betrokken: 
      -	de aard en de omvang van de ziektelast;
      -	de aard en de mate van ingrijpendheid van de behandeling;
      -	de duur van de periode waarvoor vervoer noodzakelijk is;
      -	de frequentie van het noodzakelijke vervoer;
      -	de afstand waarover dat vervoer dient plaats te vinden;
      -	of, en zo ja in hoeverre, een beroep kan worden gedaan op mantelzorg, en welke kosten daarmee zijn 		gemoeid;
      -	de vorm van het vervoer waarop de verzekerde is aangewezen als geen of onvoldoende mantelzorg 		beschikbaar is, en welke kosten daarmee zijn gemoeid;
      -	de financiële draagkracht van de verzekerde;
      -	de gevolgen van het niet vergoeden van het vervoer voor de gezondheid van de verzekerde.
      Daarbij ligt het op de weg van het ziekenfonds om de verzekerde, in het kader van de aanvraag dan wel - uiterlijk - in de bezwaarfase, in de gelegenheid te stellen de noodzakelijke gegevens te verstrekken.
    
    
    5.5. In het geval van appellant ziet de Raad onvoldoende gronden om toepassing van de hardheidsclausule aangewezen te achten. Daarbij kent de Raad doorslaggevende betekenis toe aan het gegeven dat de kosten van het noodzakelijke (eigen) vervoer op jaarbasis € 500,-- bedragen. Hoezeer dit bedrag voor appellant in het licht van zijn inkomen ook betekenend zal zijn, niet kan worden gezegd dat appellant in zodanige financiële omstandigheden verkeert dat niet van hem kan worden gevergd dat hij dit bedrag voor eigen rekening neemt. Ook is niet gebleken dat appellant als gevolg van het niet vergoeden van het vervoer, zijn - onbetwist - medisch noodzakelijke behandelingen niet langer kan ondergaan. Hetgeen appellant voor het overige heeft aangevoerd, leidt de Raad - mede bezien tegen de achtergrond van de overige onder 5.4.3 genoemde factoren - niet tot een andere conclusie.
    
    5.6. Het hoger beroep van appellant slaagt niet, zodat de aangevallen uitspraak - met verbetering van de gronden - moet worden bevestigd. 
    
    5.7. Voor een veroordeling in de proceskosten is geen aanleiding. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Deze uitspraak is gedaan door T.G.M. Simons als voorzitter en R.M. van Male en H.J. de Mooij als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Bagga als griffier, uitgesproken in het openbaar op 10 april 2007.
    
    (get.) T.G.M. Simons.
    
    (get.) S.R. Bagga.