ECLI:NL:RVS:2021:1464, Raad van State, 07-07-2021, 202004803/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 november 2018 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier een verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhaving afgewezen.  [appellant sub 1] en anderen zijn bloembollenkwekers in de Koegraspolder bij Julianadorp. Zij hebben op 26 september 2018 verzocht om handhavend optreden wegens het door de gemeente Den Helder zonder watervergunning aanbrengen en gebruiken van 1.200 verticale drains. Deze drains houden verband met de in opdracht van de gemeente in 2018 aangelegde weg Noorderhaaks, die ten noorden van Julianadorp door de Koegraspolder loopt. [appellant sub 1] en anderen stellen dat het zoute water dat door de verticale drains boven komt, schadelijke effecten heeft op de kwaliteit van het oppervlaktewater in de Koegraspolder en dus slecht is voor hun bollenteelt. Bij besluit van 13 november 2018 heeft het college het verzoek afgewezen.

202004803/1/R1.
    Datum uitspraak: 7 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante sub 1A], gevestigd te [plaats], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D] en [appellant sub 1E], allen wonend te [woonplaats] en [appellant sub 1F], wonend te [woonplaats] (hierna: [appellant sub 1] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 28 juli 2020 in zaak nr. 19/3476 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en anderen
    en
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 november 2018 heeft het college een verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhaving afgewezen.
    Bij besluit van 25 juni 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2021, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door P. Horsmeijer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant sub 1] en anderen zijn bloembollenkwekers in de Koegraspolder bij Julianadorp. Zij hebben op 26 september 2018 verzocht om handhavend optreden wegens het door de gemeente Den Helder zonder watervergunning aanbrengen en gebruiken van 1.200 verticale drains. Deze drains houden verband met de in opdracht van de gemeente in 2018 aangelegde weg Noorderhaaks, die ten noorden van Julianadorp door de Koegraspolder loopt. [appellant sub 1] en anderen stellen dat het zoute water dat door de verticale drains boven komt, schadelijke effecten heeft op de kwaliteit van het oppervlaktewater in de Koegraspolder en dus slecht is voor hun bollenteelt. Bij besluit van 13 november 2018 heeft het college het verzoek afgewezen. Hierbij heeft het zich op het standpunt gesteld dat de verticale drains niet onder de werking van de Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2016 (hierna: de Keur) vallen. Dit omdat het om onttrekkingen gaat zonder tussenkomst van een pomp en de Keur volgens het college alleen een vergunningplicht kent voor het onttrekken van grondwater waarbij een pomp wordt gebruikt. In het besluit op bezwaar van 25 juni 2019 heeft het college het besluit van 13 november 2018 in stand gelaten onder de motivering dat er geen grondslag is om handhavend op te treden tegen de verticale drains. Het college handhaaft zijn standpunt dat het aan de oppervlakte brengen van grondwater in dit geval niet kan worden gezien als het actief onttrekken van grondwater door een onttrekkingsinrichting en dat dit dus niet valt onder het verbod van artikel 3.6 van de Keur.
    2.       De rechtbank is van oordeel dat de in geding zijnde verticale drainage niet onder het begrip "onttrekken van grondwater" in de zin van artikel 6.4 van de Waterwet valt, omdat vanwege het ontbreken van een pomp geen sprake is van een onttrekkingsinrichting. Artikel 6.4 van de Waterwet moet volgens de rechtbank worden gelezen in samenhang met de Keur. In de Keur is in artikel 3.4 bepaald dat het verboden is om zonder watervergunning water te brengen in, of te onttrekken aan een oppervlaktewaterlichaam. Artikel 3.6 van de Keur bepaalt verder dat het verboden is zonder watervergunning grondwater te onttrekken of water in de bodem te infiltreren. Artikel 3.5 van de Keur (Drainage van hoeveelheden water) is in de Keur gereserveerd. Uit de toelichting bij de Keur blijkt dat de modelkeur van de Unie van Waterschappen de mogelijkheid biedt om in artikel 3.5 van de Keur te bepalen dat het verboden is zonder watervergunning gronden te ontwateren met drainagemiddelen, maar dat het hoogheemraadschap heeft besloten dit verbod niet toe te passen. Gelet op deze inhoud van de Keur en de daarbij behorende toelichting, hebben [appellant sub 1] en anderen hun betoog dat voor het aanleggen van de verticale drains een vergunning vereist was, naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd.
    2.1.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank miskent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden, omdat er voor het aanbrengen van de verticale drains een watervergunning is vereist. Zij stellen dat het zonder watervergunning onttrekken van grondwater in strijd is met artikel 3.6 van de Keur. Dit omdat het daarin neergelegde verbod ook kan gelden als grondwater wordt onttrokken zonder pomp. In de toelichting op artikel 3.6 van de Keur is vermeld dat het verbod betrekking heeft op het actief onttrekken van grondwater. Daar is in dit geval sprake van. Weliswaar is geen pomp aanwezig, maar dat neemt niet weg dat het grondwater geforceerd en op grote schaal wordt onttrokken doordat het slaan van de drains kweldruk oplevert. Hierdoor vormen de 1.200 verticale drains een onttrekkingsinrichting en is het slaan van de drains aan te merken als onttrekken in de zin van artikel 1.1, onder h, van de Keur, aldus [appellant sub 1] en anderen.
    2.2.    Artikel 3.6, eerste lid, van de Keur luidt:
    "Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur grondwater te onttrekken of water in de bodem te infiltreren."
    Artikel 1.1 luidt:
    "In deze keur en de daarop rustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    […]
    h. onttrekken: onttrekken van water aan een oppervlaktewaterlichaam of van grondwater door middel van een onttrekkingsinrichting;
    […]."
    2.3.    De Afdeling stelt vast dat het begrip "onttrekkingsinrichting" niet is gedefinieerd in de Keur. In artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet, op welke wet de Keur is gebaseerd, is het begrip "onttrekken van grondwater" gedefinieerd als "onttrekken van grondwater door middel van een onttrekkingsinrichting". Het begrip "onttrekkingsinrichting" is in hetzelfde artikellid van de Waterwet gedefinieerd als "inrichting of werk, bestemd voor het onttrekken van grondwater". Bij het ontbreken van een omschrijving van het begrip "onttrekkingsinrichting" in de Keur zelf, dient voor de uitleg daarvan aansluiting te worden gezocht bij de begripsomschrijving in de Waterwet. Dat betekent dat het in artikel 1.1, aanhef en onder h, van de Keur gehanteerde begrip "onttrekkingsinrichting" moet worden gelezen als een "inrichting of werk, bestemd voor het onttrekken van grondwater". Gelet daarop acht de Afdeling voor het antwoord op de vraag of sprake is van vergunningplichtig onttrekken van grondwater in de zin van het eerste lid van artikel 3.6 van de Keur, bepalend of het grondwater wordt onttrokken door middel van een inrichting of werk, bestemd voor het onttrekken van grondwater.
    De Afdeling is van oordeel dat de 1.200 verticale drains niet een zodanige inrichting of een zodanig werk vormen, en dat het grondwater in verband daarmee niet wordt onttrokken in de zin van het eerste lid van artikel 3.6 van de Keur. Dit betekent dat het slaan van de drains niet valt onder de verbodsbepaling van artikel 3.6, eerste lid, van de Keur. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de toelichting bij artikel 3.6 van de Keur is vermeld dat het verbod betrekking heeft op het actief onttrekken of infiltreren van grondwater aan of in een grondwaterlichaam, en niet op het laten wegzijgen of afstromen van regen- of drainagewater. De verticale drains zorgen er in dit geval voor dat het grondwater op natuurlijke wijze uit de bodem omhoog komt, waarna het vervolgens weg zijgt. Bij dit proces vindt er geen actieve handeling plaats, zodat het water in die zin niet geforceerd wordt onttrokken aan de bodem. Weliswaar is het slaan van de drains een actieve handeling, zoals [appellant sub 1] en anderen op zich terecht stellen, maar de werking daarvan is niet actief. De werking van de verticale drains is aan te merken als drainage. De enkele omstandigheid dat het in dit geval om een groot aantal drains gaat, maakt dit niet anders.
    Artikel 3.5 dat ziet op drainage van hoeveelheden water is in de Keur gereserveerd, maar daaraan is in de Keur vooralsnog geen invulling gegeven. Het college van hoofdingelanden van het hoogheemraadschap is daartoe ook niet verplicht. Zoals ook is vermeld in de modelkeur 2012 van de Unie van Waterschappen, is een verbodsbepaling ten aanzien van drainage facultatief en dient een verbodsbepaling ten aanzien van drainage goed te worden gemotiveerd. Voor drainage geldt er op grond van de Keur geen vergunningplicht. Dit betekent dat de gemeente door het zonder watervergunning aanbrengen en gebruiken van verticale drains niet in strijd heeft gehandeld met de Keur.
    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er voor het college geen grondslag is om handhavend op te treden tegen de gemeente, zodat het door [appellant sub 1] en anderen ingediende verzoek om handhaving door het college terecht is afgewezen.
    Het betoog faalt.
    3.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    4.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2021
    195-855