ECLI:NL:GHAMS:2000:AA7782, Gerechtshof Amsterdam, 27-01-2000, 98/1044
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2000-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Verordening baatbelasting onverbindend omdat niet alle gebate onroerende zaken in de heffing zijn betrokken en ook in materiële zin niet is voldaan aan het bepaalde in de tweede volzin van het eerste lid van art. 222 Gemeentewet dat de baatbelasting niet wordt geheven indien de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van die onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan.

98/1044
      GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
      Vierde Meervoudige Belastingkamer
      UITSPRAAK
      op het beroep van X te Y, belanghebbende,
      tegen
      een uitspraak van Burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal, verweerder.
      1. Loop van het geding
      Van belanghebbende is een beroepschrift ontvangen op 12 maart 1998, ingediend door A te Q als zijn gemachtigde. Het beroep is gericht tegen de uitspraak van verweerder, gedagtekend 30 januari 1998, betreffende de aan belanghebbende opgelegde aanslag baatbelasting, aanslagnummer 97.002.
      De aanslag bedraagt f 28.647,72. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij de bestreden uitspraak ongegrond verklaard.
      Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak en van de aanslag.
      De chef van de afdeling financiën van de gemeente Veenendaal (hierna eveneens: verweerder) heeft een verweerschrift ingediend en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep en bevestiging van de bestreden uitspraak.
      Met instemming van partijen is het beroep gezamenlijk behandeld met het op dezelfde gronden ingediende beroep van B te X, welk beroep bij het Hof is geadministreerd onder nummer 98/1045.
      Ter zitting van 28 mei 1999 zijn verschenen de gemachtigde van belanghebbende, vergezeld van B voornoemd en zijn echtgenote, alsmede C als gemachtigde van verweerder, vergezeld van D en E.
      Beide partijen hebben een tot de gedingstukken te rekenen pleitnota overgelegd en voorgedragen.
      Na de zitting heeft het Hof nadere informatie gevraagd van verweerder. Het bepaalde in de artikelen 14 en 16 van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken heeft daarbij toepassing gevonden.
      Ter zitting van 3 december 1999 zijn verschenen de vorengenoemde gemachtigde van belanghebbende, vergezeld van belanghebbende in persoon en zijn echtgenote, B en diens echtgenote, alsmede de vorengenoemde gemachtigde van verweerder, vergezeld van F.
      De gemachtigde van belanghebbende heeft een pleitnota met twee bijlagen overgelegd en de gemachtigde van verweerder heeft een drietal fax-berichten in het geding gebracht met betrekking tot de publikatie van het na te noemen bekostigingsbesluit en de Verordening Baatbelasting Veenendaal-West 1996.
      De wederpartij heeft van deze stukken kennis kunnen nemen en heeft zich daarover kunnen uitlaten. Deze stukken worden eveneens tot de gedingstukken gerekend.
      2. Tussen partijen vaststaande feiten
      2.1. De gemeente Veenendaal heeft onder de naam Veenendaal-West, fase IV/V-zuid, een bestemmingsplan tot stand gebracht dat op 14 augustus 1990 is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van Utrecht. In dit plan werd het uit stedebouwkundig oogpunt wenselijk geacht om de achtertuinen bij de woningen aan de a-laan 68 tot en met 88 mee te nemen in de verkavelingsopzet. Dit leidde ertoe dat die achtertuinen een woonbestemming kregen. Belanghebbende was en is eigenaar van de woning Dijkstraat 72. De woning is gelegen op een perceel grond met een totale oppervlakte van 438 m2. Als gevolg van een gemaakte fout is hij indertijd niet, althans niet tijdig betrokken bij de inspraakprocedures bij de totstandkoming van het bestemmingsplan.
      2.2. De raad van de gemeente Veenendaal heeft op 25 augustus 1992 een bekostigingsbesluit genomen met betrekking tot de kosten welke waren verbonden aan de realisatie van het onder 2.1 genoemde bestemmingsplan. Van dit bekostigingsbesluit is mededeling gedaan in het regionale weekblad "De Rijnpost" van 2 september 1992.
      2.3.1.1. Met dagtekening 3 mei 1996 hebben Burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal aan de raad van die gemeente een toelichting verstrekt op het voorstel om een baatbelasting in te voeren. Deze toelichting bevat onder meer het volgende:
      "In het uitwerkingsplan Veenendaal-West, fase IV/V-zuid is een deel van de achtertuinen bij de woningen a-laan 68 - 88 bestemd voor wonen. (…)
      Door de aanleg van voorzieningen van openbaar nut zijn de tuinen op exact gelijke wijze gebaat als alle andere percelen bouwgrond in het plangebied. Via de door uw raad vastgestelde exploitatieopzet voor dit gebied worden alle kosten omgeslagen over alle gebate percelen. Voor kostenverhaal staat de gemeente een aantal instrumenten ter beschikking. Als eerste noemen wij de gronduitgifte. Voorwaarde hiervoor is uiteraard dat de gemeente eigenaar is van de grond. De eigenaren a-laan 68-88 hebben evenwel te kennen gegeven geen medewerking te willen verlenen aan verkoop (van een deel) van hun achtertuin aan de gemeente. Vervolgens is het sluiten van een bouwgrond-exploitatieovereenkomst een mogelijkheid. Via deze overeenkomst verplichten de eigenaren zich vrijwillig tot het betalen van een bijdrage in de exploitatiekosten na aanleg van de voorzieningen van openbaar nut door de gemeente. In onderhavig geval is voorgesteld daarvan af te wijken en betaling van de exploitatiebijdrage te koppelen aan het opleveren van de bebouwing in de achtertuin. Door deze laatste regeling wordt volledig tegemoet gekomen aan het bezwaar van diverse eigenaren dat zij betaling van de bijdrage als onbillijk beschouwen, omdat zij hun achtertuin vooralsnog niet bebouwen. Na ruim 3 jaar intensief met de betrokkenen hierover te hebben onderhandeld, is met een aantal van de eigenaren een overeenkomst gesloten. Deze overeenkomsten zijn alle door uw raad bekrachtigd.
      Daar waar minnelijke overeenstemming met de resterende 2 eigenaren niet mogelijk is, ontstaat rechtsongelijkheid ten opzichte van de welwillenden. Daarnaast spelen exploitatieve argumenten een rol. Als laatste instrument voor kostenverhaal resteert baatbelasting. Het hiervoor noodzakelijke bekostigingsbesluit is door de gemeenteraad reeds op 25 augustus 1992 genomen. Baatbelasting betekent dat de 2 weigerachtigen bij belasting-aanslag het verschuldigde bedrag dienen te betalen. Van uitstel van betaling is dan geen sprake meer. Voor het goede begrip merken wij op dat de eigenaren die de overeenkomst wel hebben getekend, doch niet aan het bouwen zijn, door deze maatregel uiteraard niet worden getroffen.".
      2.3.1.2. Uit de door het Hof ingewonnen informatie is gebleken dat de eigenaren met wie een bouwgrond-exploitatieovereenkomst is gesloten, hun aandeel in de aan die voorzieningen verbonden lasten eerst na bebouwing behoeven te betalen.
      2.3.2.1. Op 23 mei 1996 heeft de raad van de gemeente Veenendaal de "Verordening op de heffing en invordering van baatbelasting Veenendaal-West 1996" (hierna: de verordening) vastgesteld. Deze verordening houdt onder meer het volgende in:
      "Artikel 1
      Begripsomschrijvingen
      Deze verordening verstaat onder:
      a een onroerende zaak:
      1. een gebouwd eigendom;
      2. een ongebouwd eigendom;
      3. een gedeelte van een onder 1 of 2 bedoeld eigendom dat blijkens zijn indeling is bestemd om als een afzonderlijk geheel te worden gebruikt;
      4. een samenstel van twee of meer van de onder 1 of 2 bedoelde eigendommen of onder 3 bedoelde gedeelten daarvan die naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar horen;
      b. het bestemmingsplan: uitwerkingsplan Veenendaal-West fase IV/V-zuid.
      Artikel 2
      Belastbaar feit
      1. Onder de naam baatbelasting Veenendaal-West 1996 wordt in de vorm van een heffing ineens een belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente Veenendaal, zoals aangeduid met kruisarcering op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte tekening met nummer 954138 die op 25 maart 1994 zijn gebaat door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn of worden gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.
      2. De in het eerste lid bedoelde voorzieningen omvatten:
      a. het verwerven en beschikbaar stellen van onroerende zaken:
      b . het verrichten van grondwerk; het ophogen en egaliseren van terreinen met inbegrip van eventuele cunetten ten behoeve van wegaanleg;
      c. de aanleg, verbetering en reconstructie van:
      - wegen en pleinen;
      - parkeerhavens, parkeerstroken en parkeerterreinen;
      - trottoirs;
      d . de aanleg van riolering met inbegrip van de daarvoor nodige grondwerken, funderingen, putten en kolken;
      e. de aanleg van plantsoenen en andere groenvoorzieningen;
      de aanleg van lichtmasten en brandkranen met de nodige aansluitingen.
      Artikel 3
      Belastingplicht
      1. De belasting wordt geheven van degene die van een onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.
      2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt als genothebbende krachtens eigendom. bezit of beperkt recht aangemerkt degene die op het tijdstip van ingang van de heffing dan wel, indien de belasting wordt geheven in de vorm van een jaarlijkse belasting, bij de aanvang van het belastingjaar als zodanig bij het kadaster bekend staat, tenzij blijkt dat hij op dat tijdstip geen genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht is.
      Artikel 4
      Maatstaf van heffing
      De maatstaf van heffing is het aantal volle vierkante meters oppervlakte van de onroerende zaak.
      Artikel 5
      Belastingtarief
      Dc belasting bedraagt voor elke vierkante meter van de heffingsmaatstaf f 140,43 inclusief b.t.w. (…)".
      2.3.2.2. De verordening is goedgekeurd door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken bij besluit van 25 november 1996, nummer FBA 96/4/U16.
      2.3.2.3. Op 1 december 1996 is in het regionaal weekblad "De Rijnpost" het volgende bericht opgenomen:
      "Verordening op de heffing en invordering van baatbelasting Veenendaal-West 1996
      De gemeenteraad van Veenendaal heeft in zijn vergadering van 23 mei j.l. vastgesteld: de Verordening op de heffing en invordering van baatbelasting Veenendaal-West 1996. Deze verordening is op 25 november j.l. goedgekeurd bij besluit van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. De verordening ligt ter inzage bij bureau belastingen van de gemeente Veenendaal. De verordening treedt in werking op 1 januari 1997.
      Veenendaal, 1 december 1996
      Burgemeester en wethouders van Veenendaal".
      2.4. De aan belanghebbende opgelegde aanslag baatbelasting is berekend op 204 m2 x f 140,43 = f 28.647,72.
      3. Geschil
      Tussen partijen is in geschil
      of verweerder gehandeld heeft in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, op grond waarvan de aanslag baatbelasting niet in stand kan blijven, 
      of het de gemeente Veenendaal, nadat gekozen was voor een kostenverhaal in de vorm van een exploitatieovereenkomst, nog vrijstond een baatbelasting in het leven te roepen, 
      of de onroerende zaak van belanghebbende gebaat is, 
      of het dreigen met een baatbelasting een vorm van détournement de pouvoir is, 
      of de heffing van baatbelasting zodanig verschilt van het kostenverhaal door middel van een exploitatieovereenkomst, dat sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel, 
      of een bekostigingsbesluit tot stand is gekomen, en 
      of het tarief van de baatbelasting juist is vastgesteld.
      4. Standpunten van partijen
      Het Hof verwijst daarvoor naar de gedingstukken.
      5. Beoordeling van het geschil
      5.1. Blijkens het bepaalde in artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet kan ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan, wordt de baatbelasting ter zake van die onroerende zaak niet geheven.
      5.2. De onder 2.3.2.1 genoemde verordening bevat niet een bepaling als bedoeld in de tweede volzin van artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet.
      5.3. Artikel XVII, eerste lid van de Overgangsartikelen Invoeringswet van de Wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet (Stb. 1994,420) luidt als volgt: "Als besluit inzake de baatbelasting als bedoeld in artikel 222, tweede lid, kan worden aangemerkt een besluit dat in verband met het treffen van dezelfde voorziening is genomen op grond van artikel 273a, vierde lid, en artikel 274, vierde lid, van de gemeentewet, dan wel artikel 221, vierde lid, en artikel 222, vierde lid, van de Gemeentewet.".
      5.4. De verordening is naar het oordeel van het Hof, gelet op het tijdstip van totstandkoming van het voorbereidingsbesluit, het overwogene onder 5.3 en het vastgestelde onder 2.3.2.3, op rechtsgeldige wijze tot stand gekomen.
      5.5. Uit het vastgestelde onder 2.3.1.1 leidt het Hof af dat de raad van de gemeente Veenendaal heeft besloten tot het invoeren van een baatbelasting voor het gehele gebate gebied in de wetenschap dat deze belasting slechts zou worden geheven van twee met name bekende personen die ieder voor zich eigenaar zijn van een onroerende zaak in het gebate gebied. Met betrekking tot de overige onroerende zaken in het gebate gebied staat vast dat het aan die zaken toe te rekenen deel van de aan de voorzieningen verbonden lasten zal worden verhaald via de prijs van gronduitgifte, voorzover de gemeente daarvan eigenaresse is, dan wel is met de eigenaren een bouwgrond-exploitatieovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst voorziet in de betaling van het aandeel in de aan de voorzieningen verbonden lasten als tot bebouwing van de grond wordt overgegaan.
      5.6. Naar het oordeel van het Hof moeten - gelet op het overwogene onder 5.2 - alle in het gebate gebied gelegen onroerende zaken die door de voorzieningen zijn gebaat in de heffing van baatbelasting worden betrokken. De gemeente Veenendaal heeft echter besloten in die heffing slechts de eigenaren van twee percelen te betrekken, zelfs zonder dat in materiële zin is voldaan aan het bepaalde in de tweede volzin van het eerste lid van artikel 222 van de Gemeentewet. De eigenaren van percelen met wie een bouwgrond-exploitatieovereenkomst is gesloten behoeven immers, blijkens het vastgestelde onder 2.3.1.2, het aandeel in de aan de voorzieningen verbonden lasten niet te betalen indien zij niet daadwerkelijk tot bebouwing overgaan.
      Omdat op deze wijze de heffing niet voldoet aan het bepaalde in het eerste lid, tweede volzin, van artikel 222 van de Gemeentewet moet aan de verordening verbindende kracht worden ontzegd.
      5.7. Gelet op het vorenoverwogene moet het beroep gegrond worden geoordeeld en behoeven de overige geschilpunten geen behandeling meer.
      6. Proceskosten
      Het Hof acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de kosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken. De aanwezige samenhang tussen de zaken met kenmerk 98/1044 en 98/1045 wordt hierbij in aanmerking genomen. Gelet op het Besluit proceskosten fiscale procedures worden de kosten vastgesteld op f 4.260, te weten f 710, vermenigvuldigd met drie punten voor proceshandelingen en met twee als wegingsfactor. In verband met de samenhang tussen de genoemde zaken wordt de kostenveroordeling per zaak beperkt tot f 2.130, verhoogd met de reiskosten van belanghebbende tot een bedrag van f 35.
      7. Beslissing
      Het Hof
      - verklaart het beroep gegrond, 
      vernietigt de bestreden uitspraak, 
      vernietigt de aanslag, 
      veroordeelt verweerder in de proceskosten van belanghebbende tot een beloop van f 2.165 en gelast dat de gemeente Veenendaal dit bedrag aan belanghebbende betaalt, en 
      gelast verweerder het betaalde griffierecht van f 80 aan belanghebbende te vergoeden.
      De uitspraak is vastgesteld op 27 januari 2000 door mrs Holdert, Onnes en Kwantes, in tegenwoordigheid van mr. Brands als griffier. De beslissing is op die datum in het openbaar uitgesproken.
      Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van deze uitspraak in geanonimiseerde vorm.
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief). 
      Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd. 
      Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
      de naam en het adres van de indiener; 
      de dagtekening; 
      een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht; 
      de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. 
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.