ECLI:NL:HR:2014:767, Hoge Raad, 28-03-2014, 13/00355
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2014-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad. Burgemeester weigert aan exploitant prostitutiebedrijf vergunningen voor exploitatie raambordelen. Besluiten in beroep vernietigd wegens motiveringsgebrek (art. 7:12 Awb). Onrechtmatig jegens eigenaar panden die ruimtes verhuurt aan exploitant? Belanghebbende? Formele rechtskracht. Strekking geschonden norm (motiveringsplicht). Art. 6:163 BW.

28 maart 2014
    Eerste Kamer
    nr. 13/00355
    LZ/EE
    
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
    in de zaak van:
    
    
      De GEMEENTE AMSTERDAM,zetelende te Amsterdam,
      EISERES tot cassatie,
      advocaat: mr. M.W. Scheltema,
      
    
    
      t e g e n
      
    
    
      
        [verweerster],wonende te [woonplaats],
      VERWEERSTER in cassatie,
      niet verschenen.
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Gemeente en [verweerster].
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instanties
    	Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
    a.	de vonnissen in de zaak 460689/HA ZA 10-1785 van de rechtbank Amsterdam van 1 september 2010 en 23 maart 2011;
    b.	het arrest in de zaak 200.088.712/01 van het gerechtshof te Amsterdam van 16 oktober 2012. 
    	Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      2Het geding in cassatie
    
      	Tegen het arrest van het hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	Tegen [verweerster] is verstek verleend.
      De zaak is voor de Gemeente toegelicht door haar advocaat.
      	De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot vernietiging en verwijzing.
    
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. 
      (i)	[verweerster] is samen met haar echtgenoot eigenaar van de panden aan de [a-straat 1] en de [b-straat 1] te Amsterdam. Zij heeft blijkens twee huurovereenkomsten van 1 december 2007 (hierna: de huurovereenkomsten) ruimtes in die panden verhuurd aan [betrokkene] (hierna: [betrokkene]) tegen betaling van € 9.500,-- respectievelijk € 7.500,-- per maand met het oog op de exploitatie van een prostitutiebedrijf door [betrokkene]. Art. 3 van de huurovereenkomsten bepaalt dat de overeenkomsten pas in werking treden vanaf de dag nadat bekend is geworden dat de vereiste vergunningen voor het prostitutiebedrijf zijn verstrekt. 
      
        (ii)	Op 5 december 2007 heeft [betrokkene] bij de burgemeester van Amsterdam vergunningen aangevraagd voor de exploitatie van raambordelen (hierna: de vergunningen). 
        (iii) De burgemeester heeft bij besluit van 3 april 2008, gelet op art. 1.7 APV, geweigerd de vergunningen te verlenen. Ingevolge art. 1.7 APV kan een vergunning worden geweigerd in het geval dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet in overeenstemming zal zijn met hetgeen in de aanvraag is vermeld. De afwijzing was blijkens het voormelde besluit gebaseerd op, kort samengevat, (a) de verwachting dat [betrokkene] de raambordelen niet zelfstandig zou exploiteren, (b) de (financiële) afhankelijkheid van [betrokkene] ten opzichte van [verweerster], (c) de vergunningaanvragen die, sinds de laatste exploitant de exploitatie van raambordelen had gestaakt, door drie personen, onder wie [verweerster], voor de exploitatie van de raambordelen zonder succes waren gedaan, (d) dat uit adviezen van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Bibob) blijkt dat prostitutiepanden met behulp van stabiele stromannen stelselmatig worden gebruikt voor het witwassen van crimineel verkregen gelden en (e) dat blijkens die Bibob-adviezen een groep in het Wallengebied in wisselende functies werkzame personen voor drie pandeigenaren werkt die met elkaar in een zakelijk samenwerkingsverband staan, dat [betrokkene] voor een van deze pandeigenaren heeft gewerkt en dat een van de andere twee pandeigenaren de echtgenoot van [verweerster] is, de mede-eigenaar van de panden. 
        (iv)	Bij brief van 15 augustus 2008 heeft [verweerster] de Gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade die zij ten gevolge van de weigering van de vergunningen leed en zou lijden.
      
      (v)	[betrokkene] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 april 2008 en tevens de voorzieningenrechter verzocht bij wijze van voorlopige voorziening de beschikking van de burgemeester te schorsen en te bepalen dat hij tot zes weken na de beslissing op bezwaar wordt behandeld alsof hem vergunningen waren verleend. Bij uitspraak van 26 mei 2008 is dit verzoek op grond van een belangenafweging afgewezen. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in twijfel getrokken of de weigering gebaseerd had kunnen worden op de APV, maar geoordeeld dat die vraag zich niet leent voor beantwoording in kort geding en dat indien het besluit onrechtmatig mocht blijken te zijn, [betrokkene] van de Gemeente schadevergoeding kan vorderen.
      
        (vi)	Het bezwaar van [betrokkene] tegen het besluit van 3 april 2008 is bij besluit van 11 augustus 2008 ongegrond verklaard. 
        (vii) Bij uitspraak van 3 april 2009 heeft de rechtbank het beroep van [betrokkene] tegen het besluit van 11 augustus 2008 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd wegens strijd met art. 7:12 lid 1 Awb. 
      
      
      
        (viii) Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Bij uitspraak van 18 november 2009 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd. De Afdeling heeft overwogen dat de rechtbank met juistheid had geoordeeld dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berustte, met name omdat uit de door de burgemeester aangevoerde feiten en omstandigheden niet volgde dat de raambordelen niet daadwerkelijk door [betrokkene] zouden worden geëxploiteerd en evenmin dat de feitelijke toestand niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen in de vergunningaanvragen was vermeld.  
        (ix)	Bij besluit van 23 november 2009 heeft de burgemeester alsnog vergunningen aan [betrokkene] verleend.
      
      (x)	Bij brief van 19 januari 2010 heeft [verweerster] aanspraak gemaakt op schadevergoeding. De Gemeente heeft dit verzoek afgewezen.
      
    
    
      3.2
      In de onderhavige procedure vordert [verweerster] dat de Gemeente zal worden veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 373.809,23, vermeerderd met rente en kosten. Aan haar vordering heeft [verweerster] ten grondslag gelegd (1) dat uit de hiervoor in 3.1 onder (viii) bedoelde uitspraak van de Afdeling volgt dat de Gemeente jegens haar toerekenbaar onrechtmatig heeft gehandeld,
       (2) dat de burgemeester met de onder (iii) en (vi) bedoelde besluiten [verweerster] bewust heeft willen benadelen en (3) dat de Gemeente door het weigeren van de vergunningen inbreuk heeft gemaakt op het door art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM beschermde recht van [verweerster] op ongestoord genot van de panden. In eerste aanleg is de vordering afgewezen. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat de Gemeente (onvoldoende weersproken) heeft gesteld dat [verweerster] geen belanghebbende is (geweest) bij de hiervoor in 3.1 onder (iii) en (vi) genoemde besluiten van de burgemeester (rov. 4.1.3).
      
      
        3.3.1
        Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en de Gemeente veroordeeld tot betaling van schadevergoeding. Hieraan heeft het hof, voor zover in cassatie van belang, het volgende ten grondslag gelegd. 
        
      
      
        3.3.2
        Met de vernietiging door de bestuursrechter van het besluit van de burgemeester van 11 augustus 2008 staat vast dat dit besluit onrechtmatig is, in ieder geval jegens [betrokkene] (rov. 3.3). Bij de beantwoording van de vraag of dit besluit ook jegens [verweerster] onrechtmatig is, is in de eerste plaats de strekking van de volgens de bestuursrechter bij het bestreden besluit geschonden norm van belang, te weten art. 7:12 lid 1 Awb. Die bepaling houdt in dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. De strekking van die norm is zodanig ruim, dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat schending van deze norm onder omstandigheden onrechtmatig kan zijn jegens derden-belanghebbenden, zoals [verweerster]. Derhalve dient beoordeeld te worden of in dit geval sprake is van dergelijke omstandigheden. (rov. 3.4)
        
      
      
        3.3.3
        In rov. 3.4 heeft het hof weergegeven welke omstandigheden naar zijn oordeel relevant zijn, namelijk (i) de burgemeester was bekend met de financiële belangen van [verweerster] bij het verlenen van de raamprostitutievergunningen, (ii) [verweerster] heeft de Gemeente in een vroeg stadium aansprakelijk gesteld voor haar schade, (iii) [betrokkene] heeft zich in de bestuursrechtelijke procedure steeds op het standpunt gesteld dat de weigeringsgrond van de burgemeester geen stand kon houden, (iv) de voorzieningenrechter in de rechtbank Amsterdam heeft bij uitspraak van 26 mei 2008 onder de aandacht gebracht dat er twijfel bestaat of de burgemeester de geëigende weg bewandelt door de weigering van de vergunning te baseren op de APV, en (v) desalniettemin heeft de burgemeester het primaire besluit gehandhaafd. 
        
      
      
        3.3.4
        Deze omstandigheden, bezien in hun onderlinge samenhang, brengen naar het oordeel van het hof met zich dat het besluit van 11 augustus 2008 ook onrechtmatig is jegens [verweerster]. [verweerster] onderscheidt zich van de in beginsel onbeperkte groep van derden-belanghebbenden, omdat zij één concrete derde-belanghebbende is die haar financiële belang bij een rechtmatig besluit onder de aandacht van de Gemeente heeft gebracht. Daardoor was de schade van [verweerster] bekend bij en voorzienbaar voor de Gemeente. Bovendien houdt de schade rechtstreeks verband met het niet verlenen van de vergunningen en wijkt de aard van de schade (verlies van huurinkomsten) niet wezenlijk af van overeenkomstige schade die door de aanvrager geleden had kunnen worden (huurkosten gedurende de periode dat de vergunning ten onrechte uitbleef) en dan vergoedbaar zou zijn geweest. De aard van de schade lag derhalve in de normale lijn van verwachtingen. Voorts was de Gemeente ermee bekend dat het ontbreken der vergunningen tot opschorting van de inwerkingtreding van de huurovereenkomst zou leiden, derhalve tot schade bij [verweerster]. (rov. 3.5) 
        
      
      
        3.3.5
        Het verweer van de Gemeente dat zij goede redenen had om op grond van de Bibob-adviezen met toepassing van art. 1.7 van de APV de vergunningen te weigeren, wordt verworpen. Uit verschillende rechterlijke uitspraken is af te leiden dat aan Bibob-adviezen geen, althans geen wezenlijke betekenis kan toekomen in het kader van een toetsing aan art. 1.7 van de APV. Bij toetsing aan genoemd artikel staat niet ter beoordeling of ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, maar moet worden nagegaan of er concrete feiten en omstandigheden zijn die erop wijzen dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de toekomstige feitelijke toestand niet in overeenstemming zal zijn met hetgeen in de aanvraag is vermeld, in dit geval of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat [betrokkene] niet daadwerkelijk de raambordelen zal exploiteren. Dit betekent dat de inhoud van de Bibob-adviezen geen goede reden vormde om op grond van art. 1.7 APV de vergunningen te weigeren. (rov. 3.7) 
      
      
        3.3.6
        Een en ander leidt tot de conclusie dat het besluit op bezwaar van 11 augustus 2008 onrechtmatig was jegens [verweerster]. De Gemeente heeft in onvoldoende mate gesteld waarom in het onderhavige geval zou moeten worden afgeweken van de hoofdregel dat met de vernietiging van dit besluit in beginsel ook de schuld van het bestuursorgaan is gegeven, zodat van schuld aan de zijde van de Gemeente moet worden uitgegaan. De Gemeente is derhalve aansprakelijk voor de door [verweerster] ten gevolge van dit besluit geleden schade. (rov. 3.8)  
        
      
      
        3.3.7
        Ook de stelling van [verweerster] dat het primaire besluit van 3 april 2008 jegens haar onrechtmatig was, slaagt. Uit het besluit van 23 november 2009, waarin alsnog de vergunningen zijn verleend aan [verweerster], volgt dat het primaire besluit herroepen is en vervangen is door een nieuw besluit. Aangezien de in het primaire besluit gebezigde argumenten om tot weigering van de vergunningen over te gaan, in essentie dezelfde waren als de argumenten in het besluit op bezwaar, moet worden aangenomen dat ook dat primaire besluit onrechtmatig was jegens [verweerster]. De Gemeente heeft ook niet toereikend gemotiveerd dat en waarom het primaire besluit rechtmatig zou zijn geweest. De Gemeente is ook voor de door dit besluit door [verweerster] geleden schade aansprakelijk. (rov. 3.9)
        
      
    
    
      3.4
      Onderdeel 1.1 is gericht tegen rov. 3.4, waarin het hof heeft geoordeeld dat de strekking van de door de Gemeente geschonden norm (art. 7:12 lid 1 Awb) zodanig ruim is dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat schending van deze norm onder omstandigheden onrechtmatig kan zijn jegens derden-belanghebbenden, zoals [verweerster]. Volgens het onderdeel heeft het hof miskend dat de Gemeente niet op de door het hof vermelde gronden onrechtmatig heeft gehandeld tegenover een derde als [verweerster]. Onderdeel 1.2 voegt hieraan toe dat het hof buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden indien het heeft aangenomen dat [verweerster] wél belanghebbende bij het onderhavige besluit is in de zin van de Awb. De rechtbank heeft immers in tegengestelde zin geoordeeld en hiertegen heeft [verweerster] in hoger beroep geen grieven gericht. Het onderdeel betoogt voorts dat het hof in deze uitleg van zijn arrest tevens heeft miskend dat het besluit van 11 augustus 2008 formele rechtskracht heeft jegens [verweerster], die daartegen niet is opgekomen.
      
      
    
    
      3.5
      Indien het oordeel van het hof aldus moet worden verstaan dat [verweerster] belanghebbende is bij het onderhavige besluit in de zin van de Awb, is onderdeel 1.2 gegrond. Het hof heeft dan immers miskend dat het slechts anders kon oordelen over een door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven beslissing ten aanzien van enig geschilpunt, naar aanleiding van een behoorlijk in het geding naar voren gebrachte grief. Het onderdeel klaagt bovendien terecht dat het hof dan mede de formele rechtskracht heeft miskend die het desbetreffende besluit van de burgemeester jegens [verweerster] had, aangezien zij in dat geval als belanghebbende een rechtsmiddel tegen dat besluit had kunnen aanwenden, maar dit heeft nagelaten.
      
    
    
      3.6
      
        Indien het oordeel van het hof aldus moet worden verstaan dat [verweerster] geen belanghebbende is bij het onderhavige besluit in de zin van de Awb, treft onderdeel 1.1 doel. 
         	Hierbij wordt het volgende vooropgesteld. Indien de bestuursrechter een besluit heeft vernietigd wegens strijd met art. 7:12 lid 1 Awb, staat vast dat het besluit niet berust op een deugdelijke motivering in de zin van die bepaling. Het besluit van de burgemeester van 11 augustus 2008 is, zoals het hof terecht heeft aangenomen, vernietigd wegens strijd met art. 7:12 lid 1 Awb. Ingevolge deze bepaling dient een beslissing op bezwaar te berusten op een deugdelijke motivering. Deze motiveringsplicht strekt ertoe, met name ingeval de bezwaren ongegrond worden verklaard, dat degene die tegen het besluit bezwaar heeft gemaakt en eventuele andere belanghebbenden uit de beslissing kunnen opmaken waarom aan de aangevoerde bezwaren niet is tegemoetgekomen. Dat is onder meer van belang voor de beantwoording van de vraag of een vervolgprocedure met kans op succes gevoerd kan worden. (vgl. Parl. Gesch. Awb I, blz. 351) Hoewel de gehoudenheid om een besluit toereikend te motiveren mede kwaliteitsbevordering en -bewaking tot doel heeft, strekt zij niet tot bescherming van vermogensbelangen van personen die niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb.  
      
      
    
    
      3.7
      
        Bij het uitgangspunt dat [verweerster] geen belanghebbende in de zin van de Awb was, is het door [betrokkene] bestreden besluit dat is vernietigd op de grond dat het niet overeenkomstig art. 7:12 lid 1 Awb is gemotiveerd, anders dan het hof heeft overwogen, niet onrechtmatig  jegens [verweerster], ook niet in de door het hof in rov. 3.4-3.5 genoemde omstandigheden (zie hiervoor in 3.3.3-3.3.4). In de verhouding tot [verweerster] is ter zake van de schending van art. 7:12 lid 1 Awb dus niet voldaan aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW. 
        	Het voorgaande laat onverlet dat onder omstandigheden sprake kan zijn van schending van  een andere, jegens [verweerster] in acht te nemen zorgvuldigheidsnorm. Daaromtrent heeft het hof echter niets vastgesteld.
      
      
    
    
      3.8
      De overige klachten behoeven geen behandeling.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      	De Hoge Raad:
      vernietigt het arrest van het gerechtshof te Amsterdam van 16 oktober 2012;
      verwijst het geding naar het gerechtshof Den Haag ter verdere behandeling en beslissing;
      veroordeelt [verweerster] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 6.377,89 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
    
    
    
      	Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren C.E. Drion, G. de Groot, M.V. Polak en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 28 maart 2014.