ECLI:NL:CRVB:2012:BY6052, Centrale Raad van Beroep, 13-12-2012, 11-4188 AW-T
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Uit de verklaringen komt naar voren dat B bij diverse gelegenheden in aanwezigheid van (onder meer) appellanten heeft gesproken over de onder het personeel van de penitentiaire inrichting ontstane onvrede naar aanleiding van de circulaire. In deze verklaringen leest de Raad in elk geval een stellig geformuleerde toezegging door B dat iedereen, dus ook het zittend personeel, opnieuw zou worden ingeschaald en dat ook dit personeel in aanmerking kwam voor (twee) extra periodieken, althans ophoging van het salaris. Dit rechtvaardigt de conclusie dat van de kant van de minister aldus uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan die bij appellanten gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. De minister heeft het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel daarom ten onrechte verworpen. Draagt de minister op het gebrek in het besluit te herstellen. De minister dient nader te bezien welke consequenties voor elk van appellanten moeten worden verbonden aan hetgeen de Raad heeft overwogen.

11/4188 AW-T, 11/4189 AW-T, 11/4191 AW-T, 11/4192 AW-T, 11/4193 AW-T, 11/4194 AW-T, 11/4195 AW-T, 11/4196 AW-T, 11/4197 AW-T, 11/4198 AW-T, 11/4199 AW-T, 11/4200 AW-T, 11/4201 AW-T, 11/4202 AW-T, 11/4203 AW-T, 11/4204 AW-T, 11/4205 AW-T, 11/4206 AW-T 
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 23 juni 2011, 10/554 e.v. (aangevallen uitspraak)
    
    Partijen:
    
    [Appellant 1] te [woonplaats] en 17 anderen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (appellanten)
    
    de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
    
    Datum uitspraak 13 december 2012.
     
    
      PROCESVERLOOP
      Namens appellanten heeft mr. B.H. Vader, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 november 2012, waar de zaken gevoegd zijn behandeld met zaak 11/4190 AW, in het geding tussen wijlen [S.] te [woonplaats] en de minister. Van appellanten zijn verschenen [Appellant 1], [Appellant 2], [Appellant 4], [Appellant 6], [Appellant 9], [Appellant 11], [Appellant 13], [Appellant 15], 
      [Appellant 16] en [Appellant 17], allen bijgestaan door mr. Vader. Deze laatste is tevens verschenen als gemachtigde van de overige appellanten. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. S.V. Nascimento, P.A. Baaijens en J.E. van Belzen LLM.
    
    
    Thans wordt in de onderhavige zaken uitspraak gedaan. In het geding onder nummer 11/4190 AW is het onderzoek heropend.
    
    
      OVERWEGINGEN
      1.1. Appellanten zijn allen als arrestantenbewaarder dan wel complexbeveiliger werkzaam bij de Penitentiaire Inrichting Middelburg, locatie [naam locatie]. Bij circulaire van 23 januari 2008 heeft de minister de ‘Inschalingsrichtlijn voor bewaarders/complexbeveiligers GW bij indiensttreding en het toekennen van periodieken in het eerste jaar en toepassingsrichtlijn voor zittend bewakingspersoneel’ (circulaire) bekendgemaakt. De circulaire, die op 1 februari 2008 in werking is getreden, geeft nadere aanwijzingen voor de bepaling van startsalarissen bij indiensttreding en voor het toekennen van periodieken in het eerste jaar voor bewaarders/complexbeveiligers binnen de penitentiaire inrichtingen van de sector gevangeniswezen. De circulaire heeft feitelijk tot gevolg dat per 1 februari 2008 in dienst te treden bewaarders/complexbeveiligers bij aanvang van het dienstverband hoger worden ingeschaald dan bewaarders/complexbeveiligers die eerder in dienst zijn getreden. In de circulaire is onderkend dat invoering van de richtlijn voor zittend personeel het - ongewenste - gevolg kan hebben dat zij feitelijk lager zijn ingeschaald dan nieuwe bewaarders/complexbeveiligers. Voor dit personeel voorziet de circulaire daarom in nader omschreven overgangsbepalingen. 
    
    
    1.2. Bij brief van 10 juni 2009 hebben appellanten de minister verzocht de toezeggingen na te komen dat, (i) alle complexbeveiligers, dus ook het zittend personeel, in verband met de richtlijn opnieuw ingeschaald zou worden, (ii) al het zittend personeel dat met de nieuwe richtlijn buiten de boot viel gecompenseerd zou worden en er enkele periodieken op vooruit zou gaan, en, (iii) zelfs het zittend personeel, dat aan de top van de salarisschaal zit, gecompenseerd zou worden door een “stukje bovenschaligheid”. Bij besluit van 16 juni 2009 heeft de toenmalige locatiedirecteur, B, deze verzoeken afgewezen op de grond dat hij nimmer concrete toezeggingen heeft gedaan over de inschalingsreparatie in 2008 welke uitstijgen boven de aanspraken in de circulaire waarop appellanten hadden mogen vertrouwen. Tegen het besluit van 16 juni 2009 hebben appellanten gezamenlijk bezwaar gemaakt. De minister heeft dit bezwaar bij besluit van 15 juni 2010 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. 
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft als vaststaand aangenomen dat appellanten op grond van de in de circulaire opgenomen bepalingen niet in aanmerking komen voor toekenning van extra periodieken. Het door appellanten gedane beroep op het vertrouwensbeginsel, erop neerkomend dat de minister zich moet houden aan de toezegging dat de door de circulaire ontstane ongelijkheid ongedaan zal worden gemaakt door een salarisverhoging, kan niet slagen omdat geen sprake is van uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen. Van belang daarbij is dat de minister gemotiveerd heeft weersproken een toezegging te hebben gedaan. Verder is van betekenis dat de overgelegde (getuigen)verklaringen niet met elkaar overeenstemmen. Al deze verklaringen zijn niet concreet genoeg om aan te nemen dat een bindende toezegging is gedaan. Ook overigens zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van een bindende toezegging, aldus de rechtbank.
    
    3.1. Appellanten hebben ter onderbouwing van hun beroep op het vertrouwensbeginsel verwezen naar een groot aantal door hen in het geding gebrachte (getuigen)verklaringen. Het betreft hier verklaringen van twaalf direct bij de besluitvorming betrokkenen, daaronder begrepen acht van de appellanten. Volgens appellanten blijkt uit deze verklaringen onmiskenbaar dat B uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd heeft toegezegd dat iedereen, dus ook het zittend personeel, opnieuw ingeschaald zou worden. 
    
    3.2 Namens de minister is met klem weersproken dat B zich tegenover appellanten heeft uitgelaten in bewoordingen die als bindende toezeggingen zijn aan te merken. Daarbij is er in hoofdzaak op gewezen dat B - desgevraagd - uitdrukkelijk heeft weersproken dat hij een toezegging heeft gedaan zoals door appellanten bedoeld. Volgens de minister heeft B weliswaar zijn sympathie betoond met de zaak van de ‘oudgedienden’, de bereidheid uitgesproken om eventuele knelpuntsituaties nader te bezien en aangegeven te zullen onderzoeken of er nog mogelijkheden overbleven naast de circulaire, maar heeft hij geen enkele mededeling gedaan over individuele of groepsgewijze compensatie. 
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. Appellanten hebben de vaststelling door de rechtbank dat zij op grond van de in de circulaire opgenomen (overgangs)bepalingen niet in aanmerking komen voor toekenning van extra periodieken niet bestreden. Het geschil in hoger beroep spitst zich aldus toe op de vraag of sprake is van een rechtens te honoreren opgewekt vertrouwen. Hierbij staat voorop dat een beroep op het vertrouwensbeginsel volgens vaste rechtspraak van de Raad alleen kan slagen, als van de kant van het bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt (CRvB 19 januari 2012, LJN BV2323).
    
    4.2. Vaststaat dat B het ten tijde van belang in deze kwestie bevoegde gezag was. Namens de minister is ter zitting van de Raad uitdrukkelijk bevestigd dat B bevoegd was om toepassing te geven aan de circulaire en zelfstandig mocht beslissen over zich in dit kader voordoende knelpunten.
    
    4.3.1. Uit de zich onder de gedingstukken bevindende ‘Notulen overlegvergadering Ondernemingsraad [naam onderdeel] 19 maart 2008’ komt naar voren dat er tijdens die vergadering gesproken is over de inschaling van bewaarders/complexbeveiligers, een en ander in relatie tot de onvrede die er was ontstaan onder het personeel van de penitentiaire inrichtingen naar aanleiding van de circulaire. Blijkens de notulen heeft B bij die gelegenheid verklaard dat “verlies aan verschil” […] “wordt gerepareerd.” In een zich eveneens onder de gedingstukken bevindende op 16 juli 2009 gedateerde brief van B, gericht aan mr. Vader, rept B in dit verband van zijn “aanvankelijk ruimere interpretatie van de circulaire”.     
    
    4.3.2. Anders dan namens de minister is betoogd, kan uit de notulen niet worden afgeleid dat B zijn ruimere interpretatie over de toepassing van de circulaire tijdens meergenoemde vergadering (naar aanleiding van opmerkingen van de Ondernemingsraad) heeft bijgesteld. Voorstelbaar is dat B zijn ruimere interpretatie over de toepassing van de circulaire ook nadien heeft uitgedragen. Dit mede in aanmerking nemende zijn de door appellanten ingeroepen (getuigen)verklaringen geloofwaardig. Die verklaringen stemmen in grote lijnen met elkaar overeen. Aan de met die verklaringen geheel in tegenspraak zijnde verklaringen van B zoals onder 3.2 weergegeven wordt geen doorslaggevende betekenis gehecht. 
    
    4.4. Uit de meergenoemde verklaringen komt naar voren dat B bij diverse gelegenheden in aanwezigheid van (onder meer) appellanten heeft gesproken over de onder het personeel van de penitentiaire inrichting ontstane onvrede naar aanleiding van de circulaire. In deze verklaringen leest de Raad in elk geval een stellig geformuleerde toezegging door B dat iedereen, dus ook het zittend personeel, opnieuw zou worden ingeschaald en dat ook dit personeel in aanmerking kwam voor (twee) extra periodieken, althans ophoging van het salaris. Dit rechtvaardigt de conclusie dat van de kant van de minister aldus uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan die bij appellanten gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. De minister heeft het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel daarom ten onrechte verworpen.
    
    4.5. Uit het voorgaande vloeit voort dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak niet in strijd kan blijven. 
    
    
      4.6. Er bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet de minister op te dragen het onder 4.4 en 4.5 genoemde gebrek in het besluit van 15 juni 2010 te herstellen. De minister dient nader te bezien welke consequenties voor elk van appellanten moeten worden verbonden aan hetgeen de Raad onder 4.4 en 4.5 heeft overwogen. 
      BESLISSING
    
    
    De Centrale Raad van Beroep draagt de minister op om binnen 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 15 juni 2010 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
    
    Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en K. Zeilemaker als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2012.
    					
    (getekend) B.J. van de Griend
    					
    (getekend) S.K. Dekker
    
    NK