ECLI:NL:RVS:2016:3248, Raad van State, 07-12-2016, 201508487/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het inrichten en gebruiken van een loswal met een keerlus aan de Kerkweg nabij nummer 50a te Giethoorn.

201508487/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland,
    2. [appellant sub 2], wonend te Giethoorn, gemeente Steenwijkerland,
    3. [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te Giethoorn, gemeente Steenwijkerland,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 oktober 2015 in zaken nrs. 14/1750, 14/1791, 14/1847, 14/1871 en 14/1948 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2] en [partij A],
    [appellant sub 3],
    de vereniging Vereniging Dorpsbelangen 't Gieters Belang (hierna: Vereniging Dorpsbelangen), gevestigd te Giethoorn, gemeente Steenwijkerland,
    [partij B] en [partij C] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij B]), wonend te Giethoorn, gemeente Steenwijkerland,
    [partij D], onder meer wonend te Den Haag,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juni 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het inrichten en gebruiken van een loswal met een keerlus aan de Kerkweg nabij nummer 50a te Giethoorn.
    
    Bij uitspraak van 12 oktober 2015 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2], [appellant sub 3], Vereniging Dorpsbelangen, [partij B] en [partij D] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 12 juni 2014 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2], [appellant sub 3], Vereniging Dorpsbelangen, [partij B] en [partij D] hebben verweerschriften ingediend.
    
    [appellant sub 3] heeft een incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college, [partij B] en [partij D] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2016, waar het college, vertegenwoordigd door drs. E.S. Fijma en ing. M.J.M. Blankvoort, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. A. Verhoeven, [appellant sub 3A], bijgestaan door mr. O.V. Wilkens, [partij B] en [partij C], [partij D], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en Vereniging Dorpsbelangen, vertegenwoordigd door haar [bestuurder] en K.H.P. van der Linde, zijn verschenen. Van de zijde van [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B] en [partij B] en [partij C] is tevens verschenen ir. D.J. Suverkropp, deskundige.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Een deel van de percelen in Giethoorn is slecht bereikbaar over de weg. Voor die percelen vindt het vervoer voornamelijk over water plaats. Daarvoor zijn loswallen nodig.
    
    De gemeente Steenwijkerland heeft een vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) gevraagd om op de locatie Kerkweg nabij nummer 50a een keerlus aan te leggen en een loswal te realiseren. Het college heeft de omgevingsvergunning bij besluit van 3 augustus 2012 verleend. Deze vergunning is bij rechtbankuitspraak van 29 maart 2013 vernietigd.
    
    Het college heeft vervolgens bij besluit van 12 juni 2014 krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder b en onder c, van de Wabo opnieuw vergunning verleend voor het realiseren en gebruiken van de loswal en de keerlus, door het in strijd met de beheersverordening "Giethoorn" aanleggen van een parkeerterrein met een verharde draaicirkel, het verwijderen van de bestaande singel, het aanplanten van nieuwe beplanting, het opnieuw inrichten van de locatie (met bomen, struiken en speelveld) en het gebruik van de weg voor laad- en losactiviteiten.
    
    Het college heeft daarbij voorschriften gesteld om het gebruik van de loswal te beperken. Voorschrift 1 bepaalt, kort weergegeven, onder meer dat maximaal 52 dagen per jaar maximaal één ponton mechanisch mag worden geladen en gelost met een zogenoemde zelflader. De zelflader mag daarbij maximaal een uur in bedrijf zijn. Voorschrift 2 bepaalt in aanvulling, kort weergegeven, onder meer dat twaalf dagen per jaar twee pontons mechanisch mogen worden geladen en gelost met een dieselaangedreven kraan. Die kraan mag gedurende maximaal vier uur in bedrijf zijn.
    
    De rechtbank heeft bij de thans bestreden uitspraak van 12 oktober 2015 het besluit van 12 juni 2014 vernietigd. De rechtbank heeft daartoe, kort weergegeven, overwogen dat het college ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd aan de gemeenteraad van Steenwijkerland, dat het college een nieuw advies aan de welstands- en monumentencommissie had moeten vragen, dat de vergunde loswal leidt tot een verkeersonveilige situatie en dat de woning aan de Kerkweg 50a geconfronteerd zal worden met onaanvaardbare geluidhinder.
    
    Toetsing vergunning
    
    2. De Afdeling stelt voorop dat zij moet beoordelen of de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat het besluit van 12 juni 2014 voor vernietiging in aanmerking komt. Bij die beoordeling is uitsluitend de bij dit besluit vergunde situatie relevant, en niet de situatie zoals deze zich feitelijk voordoet of mogelijk voor zal doen. Voor zover van de vergunde situatie zal worden afgeweken, zal het college daar in beginsel handhavend tegen moeten optreden.
    
    Meer in het bijzonder is in deze zaak primair aan de orde of het college overeenkomstig artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo heeft kunnen concluderen dat de vergunde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en daarom in afwijking van de beheersverordening kon worden vergund, en of de motivering van het besluit een deugdelijke onderbouwing bevat.
    
    Hoger beroep college
    
    3. Het college heeft in het hoger beroepschrift ten eerste betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college ten behoeve van de op 12 juni 2014 verleende omgevingsvergunning een nieuw advies aan de welstands- en monumentencommissie had moeten vragen, maar is ter zitting op dit standpunt teruggekomen. De Afdeling gaat ervan uit dat in zoverre de uitspraak van de rechtbank niet langer ter discussie staat, te meer daar het nieuwe (overigens positieve) advies van de welstands- en monumentencommissie inmiddels is uitgebracht.
    
    4. De rechtbank heeft geoordeeld dat gelet op de geringe breedte van de Kerkweg, het feit dat de Kerkweg voor gemotoriseerd verkeer een doodlopende weg is, het intensieve gebruik van de loswal, de grootte van de vrachtwagens en het feit dat de vergunde keerlus ontoereikend is voor dergelijke grote vrachtwagens, de vergunde situatie in een verkeersonveilige situatie resulteert. De Afdeling begrijpt de rechtbankuitspraak aldus, dat het college naar het oordeel van de rechtbank gelet op de gevolgen voor de verkeersveiligheid niet in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat de loswal niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, en daarom geen vergunning had mogen verlenen.
    
    4.1. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vergunning leidt tot een verkeersonveilige situatie. Het college voert daartoe aan dat de Kerkweg door het gebruik van de loswal slechts op beperkte momenten zal worden geblokkeerd, omdat grote vrachtwagens voor het keren weliswaar niet volledig gebruik kunnen maken van de keerlus, maar hier wel in kunnen rijden om te steken, waardoor het keren desalniettemin niet veel tijd zal kosten. Verder voert het college aan dat de voorschriften bij de vergunning voorkomen dat het laden en lossen met groot materieel intensief plaatsvindt.
    
    4.2. Bij het laden en lossen worden kleine vrachtwagens en grote vrachtwagens (vrachtwagencombinaties en vrachtwagens met een aanhanger) gebruikt. Zowel kleine als grote vrachtwagens moeten dwars op de weg staan om mechanisch te kunnen laden en lossen. De Kerkweg is een voor gemotoriseerd verkeer doodlopende weg. Kleine vrachtwagens kunnen wegrijden door gebruik te maken van de keerlus. Grote vrachtwagens kunnen de keerlus gebruiken om in te steken. Vervolgens zullen deze vrachtwagens keren door middel van steken op de Kerkweg. De Kerkweg wordt dus geblokkeerd tijdens het mechanisch laden en lossen op de ponton en tijdens het keren door grote vrachtwagens. Het mechanisch laden en lossen is in de vergunningvoorschriften beperkt. De vergunning staat toe dat 52 dagen per jaar gedurende één uur materiaal wordt verladen en twaalf dagen per jaar gedurende vier uur.
    
    4.3. In de memo "Verkeerssituatie Loswal aan Kerkweg te Giethoorn" van 14 mei 2016 van de gemeente Steenwijkerland is uiteengezet op welke manieren (grote) vrachtwagens in het geval van calamiteiten ruimte kunnen maken voor hulpdiensten. Verder staat in deze memo dat, wanneer het noodzakelijk is om langer dan enkele minuten de Kerkweg volledig te blokkeren, er toestemming nodig is van het bevoegde gezag. Bij het verlenen van de toestemming wordt gekeken naar de verkeersveiligheid en worden er eisen gesteld aan afzettingen, omleidingen, bebording en eventuele aanwezigheid van verkeersregelaars. Bij exceptioneel transport is een ontheffing van de RDW nodig. In het advies "Adviseringsformulier loswal aan de Kerkweg te Giethoorn" van 11 mei 2016 van de korpschef van de politie staat dat de politie akkoord gaat met de maatregelen zoals beschreven in de memo.
    
    4.4. Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de Kerkweg slechts incidenteel geblokkeerd zal worden. Verder acht de Afdeling het aannemelijk dat indien de Kerkweg geblokkeerd wordt op een moment waarop hulpdiensten moeten passeren, de weg hier op tijd voor vrij gemaakt kan worden. Anders dan [partij D] hebben aangevoerd, leidt het blokkeren van de Kerkweg door vrachtwagens er verder niet toe dat de veiligheid van voetgangers en fietsers in het geding komt, omdat naast de keerlus een trottoir wordt aangelegd, zodat voetgangers en fietsers de vrachtwagens veilig zullen kunnen passeren. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college vanwege de verkeersveiligheid of andere verkeersaspecten in redelijkheid tot de conclusie had moeten komen dat de loswal in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, en daarom de vergunning niet had mogen verlenen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college wat betreft de optredende geluidhinder door maximale geluidniveaus ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan aanvullende akoestische aspecten en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom toch sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de woning Kerkweg 50a. Wat betreft het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau heeft de rechtbank geoordeeld dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het omgevingsgeluid, dat het voorziene meldsysteem niet werkbaar is en dat het economisch belang er niet toe leidt dat de geluidhinder desalniettemin aanvaardbaar moet worden geacht. Uiteindelijk concludeert de rechtbank dat er geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De Afdeling begrijpt de rechtbankuitspraak aldus, dat het college naar het oordeel van de rechtbank gelet op de optredende geluidniveaus niet in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat de loswal niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, en daarom geen vergunning had mogen verlenen.
    
    5.1. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, omdat vanwege ernstige geluidhinder geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de woning aan de Kerkweg 50a, de omgevingsvergunning niet in redelijkheid had kunnen worden verleend. Het college stelt zich op het standpunt dat de geluidhinder wel aanvaardbaar is en voert daartoe, in de kern weergegeven, aan dat alleen in de periode tussen 7.00 uur en 19.00 uur (hierna: de dagperiode) geluidhinder optreedt, dat deze geluidhinder alleen bij de woning aan de Kerkweg 50a optreedt, dat de activiteiten die deze geluidhinder veroorzaken slechts in beperkte mate zijn toegestaan, dat deze activiteiten vooraf gemeld moeten worden, dat maatregelen kunnen worden getroffen om het geluidniveau in de woning te beperken, dat het geluid van laden en lossen gedurende de dagperiode in het algemeen niet tot hinder leidt en dat het voor het vervoer van materialen in Giethoorn noodzakelijk is een loswal te realiseren.
    
    5.2. Om de omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met de beheersverordening te kunnen verlenen, heeft het college beoordeeld of de aangevraagde activiteiten tot een aanvaardbaar woon- en leefklimaat - en dus een goede ruimtelijke ordening - leiden. Daarbij heeft het college, wat geluid betreft, aansluiting gezocht bij de in het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) gestelde geluidnormen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij het voldoen aan deze normen in beginsel sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de omwonenden.
    
    5.3. Wat het maximale geluidniveau betreft, is in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit bepaald dat in de dagperiode de daarvoor gestelde, en in tabel 2.17a opgenomen, maximale geluidniveaus niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten. Het college heeft gelet hierop terecht geconcludeerd dat de bij het in de dagperiode gebruiken van de loswal optredende maximale geluidniveaus niet leiden tot overschrijding van de in het Activiteitenbesluit gestelde geluidnormen, en dat in dat opzicht geen grond is voor het oordeel dat het vergunnen van het gebruik van de loswal leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    5.4. Wat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau betreft, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    5.4.1. Uit het bij de aanvraag om vergunning behorende geluidrapport blijkt dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bij de woning Kerkweg 50a in de dagperiode op de 52 dagen per jaar waarop de toegestane laad- en losbewegingen plaatsvinden 56 dB(A) bedraagt. Op de dagen waarop de twaalf keer per jaar toegestane laad- en losbewegingen met een dieselaangedreven kraan mogen plaatsvinden, bedraagt het 65 dB(A).
    
    5.4.2. In artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is voor de dagperiode een grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gesteld van 50 dB(A) bij geluidgevoelige objecten. Artikel 2.20 geeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om andere geluidnormen vast te stellen. In de toelichting bij dit artikel (Stb. 2007, 415, blz. 210) is onder meer vermeld dat uiteenlopende redenen of argumenten ten grondslag kunnen liggen aan de wens, behoefte of noodzaak tot afwijken. In beginsel zal het omgevingsgeluid bepalend kunnen zijn voor de mate van afwijking van de standaard geluidsnorm. Niet uitsluitend het omgevingsgeluid behoeft echter maatgevend te zijn. Ook maatschappelijke ontwikkelingen en de al of niet hierdoor veranderende regelgeving kan daartoe aanleiding vormen. Ook kunnen eventueel geluidsgrenswaarden boven het omgevingsgeluid worden vastgesteld, bijvoorbeeld indien individuele bedrijfseconomische redenen motief zijn, en is aangetoond dat maatregelen onvoldoende soelaas bieden. In dergelijke gevallen zal het bevoegd gezag een afweging moeten maken tussen de belangen van het bedrijfsleven en de belangen van de woonomgeving. Met name kan zich deze problematiek voordoen rond laad- en losactiviteiten waarbij in specifieke situaties extra geluidruimte moet worden geboden om de bedrijfsvoering niet geheel onmogelijk te maken.
    
    5.4.3. Ingevolge artikel 2.20 is het onder bepaalde omstandigheden dus mogelijk om van de in artikel 2.17, eerste lid, gestelde grenswaarde af te wijken. Het is onbestreden dat het voor Giethoorn van groot economisch belang is om een loswal te realiseren. Het gebruik van een loswal gaat gepaard met laad- en losactiviteiten die tot een hoge geluidbelasting kunnen leiden. De Afdeling merkt op dat in deze situatie de bij het mechanisch laden en lossen optredende geluidbelasting zich alleen in de dagperiode voordoet. Bij de maximaal 52 keer per jaar toegestane laad- en losbewegingen gedurende één uur is deze geluidbelasting op de woning Kerkweg 50a enigszins hoger dan de in het Activiteitenbesluit milieubeheer genoemde waarde van 50 dB(A). Bij de maximaal twaalf keer per jaar toegestane laad- en losbewegingen treedt gedurende vier uur op de woning Kerkweg 50a een aanzienlijk hoger geluidniveau op dan deze waarde. De Afdeling acht het aannemelijk dat het niet mogelijk is om maatregelen te treffen om deze geluidbelasting te beperken. Aannemelijk is verder dat bij andere woningen dan de woning aan de Kerkweg 50a niet vergelijkbare relatief hoge geluidbelastingen optreden.
    
    Gezien artikel 2.20 en de hierboven genoemde omstandigheden is hier een situatie aan de orde waarin het toelaten van een hoger geluidniveau voor het laden en lossen aan de orde kan zijn. Aangezien het geluidniveau echter aanzienlijk is, kon het woon- en leefklimaat slechts in redelijkheid aanvaardbaar worden geacht indien niet op korte termijn een geschiktere locatie - waarbij ook bereikbaarheid van de locatie, kosten voor aanpassingen en de ligging van een locatie in een beschermd natuurgebied een rol spelen - voorhanden was. Ter zitting is echter gebleken dat het college nog bezig is met een onderzoek naar alternatieve locaties. De Afdeling leidt hieruit af dat het besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    Incidenteel hoger beroep [appellant sub 3]
    
    6. Wat betreft het betoog van [appellant sub 3] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het laden en lossen in overeenstemming is met de bestemming "Water", overweegt de Afdeling dat de door [appellant sub 3] aangehaalde planregels afkomstig zijn uit een voorontwerp van een mogelijk in de toekomst vast te stellen bestemmingsplan. Deze planregels kunnen daarom niet worden toegepast. Het betoog van [appellant sub 3] faalt reeds daarom.
    
    Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2]
    
    7. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning ook vernietigd had moeten worden, omdat er alternatieve locaties beschikbaar zijn waar de loswal beter gerealiseerd zou kunnen worden.
    
    7.1. Zoals onder 5.4.3 is overwogen, heeft het college bij het nemen van het besluit onvoldoende onderzoek gedaan naar alternatieve locaties. Het besluit van 12 juni 2014 had daarom ook om die reden vernietigd moeten worden.
    
    8. Wat betreft het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid ook niet had kunnen verlenen, omdat de gemeente geen budget heeft om de herinrichting van de loswal te realiseren, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2] zijn betoog niet heeft onderbouwd. Het betoog faalt reeds daarom.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    9. De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college gelet op de verkeersveiligheid en het maximale geluidniveau in redelijkheid geen vergunning had kunnen verlenen. De rechtbank heeft het besluit wel terecht vernietigd, omdat het college ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen had gevraagd, een nieuw advies aan de welstands- en monumentencommissie had moeten vragen en vanwege het hoge langtijdgemiddelde beoordelingsniveau pas tot vergunningverlening had mogen besluiten nadat voldoende onderzoek was verricht naar alternatieve locaties.
    
    10. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] is ongegrond. Het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] zijn gegrond. Gelet op hetgeen onder 9 is overwogen, heeft de rechtbank het besluit van 12 juni 2014 wel terecht vernietigd. De uitspraak van de rechtbank dient daarom, voor zover aangevallen, te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    11. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B] ongegrond;
    
    III. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
    
    IV. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2016
    
    262-811.