ECLI:NL:CBB:2022:57, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-02-2022, 20/794
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Strijd met het evenredigheidsbeginsel. Belang van het behoud van derogatie weegt in dit geval minder zwaar dan het belang van appellante. Beroep gegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 20/794 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. R. Kuiper). 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 26 februari 2018 heeft verweerder van appellante een verzoek ontvangen om haar fosfaatrechten toe te kennen. 
    
    
    
      Op 28 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. 
    
    
    
      Bij besluit van 25 mei 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 29 juni 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden van appellante afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 21 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante waren ook aanwezig [naam 2] en [naam 3] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Waar gaat de zaak over? 
      
    
    
    
      1.1
      
        De twee vennoten van appellante hebben in 2013 het plan opgevat om een vervallen melkveehouderij (“ [naam 1] ”) te kopen en daar een grondgebonden biologische melkveehouderij te starten met ongeveer 70 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Daarnaast zou een deel van de gebouwen verbouwd worden tot woongroep voor eenzame ouderen. 
        Op verzoek van de vennoten heeft de toenmalige eigenaar van de boerderij, de Ridderlijke Duitsche Orde (RDO), de eerder voor de melkveehouderij verleende vergunningen laten actualiseren. Op 5 juli 2013 heeft de RDO een melding Activiteitenbesluit gedaan voor het houden van 51 melk- en kalfkoeien, 28 stuks vrouwelijk jongvee en 2 geiten. Op 4 juli 2013 heeft de RDO een aanvraag gedaan voor actualisatie van de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet (Nbw). Op 26 juli 2013 is een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 51 melk- en kalfkoeien, 28 stuks vrouwelijk jongvee en 2 geiten. 
      
      
    
    
      1.2
      Op 17 april 2014 hebben de vennoten appellante opgericht. Op 10 juni 2014 hebben zij met de RDO de overeenkomst voor de koop van de melkveehouderij gesloten en op 8 augustus 2014 heeft de levering daarvan plaatsgevonden. Met ingang van 8 augustus 2014 zijn de bijbehorende gronden (ruim 41 hectare) voor 30 jaar gepacht. Hiervoor is een kredietovereenkomst met de Triodos-bank gesloten voor een bedrag van in totaal € 800.000,-. Vervolgens is het bedrijf op 27 augustus 2014 geregistreerd voor certificering door Skal, de toezichthouder voor biologische productie. Aan appellante is begin 2015 toestemming verleend om de bestaande stal te slopen en een nieuwe stal te bouwen. Op 8 februari 2017 is aan haar een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 70 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee. Verder is op 2 mei 2017 een omgevingsvergunning verkregen voor het oprichten van de woongroep. De RDO heeft appellante € 280.000,- geleend voor de realisatie van de woongroep.
      
    
    
      1.3
      Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante nog geen melkvee op haar bedrijf. De gronden waren nog in omschakeling, waardoor zij nog geen biologisch voer had en de nieuwe stal was nog in aanbouw. Zij kon dus nog niet op biologische wijze dieren houden. In oktober 2016, toen zowel de gronden als de gebouwen voldeden aan de Skal-normen, zijn biologische koeien aangevoerd en is het bedrijf begonnen met melken. 
      
      2. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 0 kg, omdat zij op 2 juli 2015 nog geen melkvee op haar bedrijf hield. Appellante is het daar niet mee eens en heeft daarom beroep ingesteld. Zij heeft het College verzocht alsnog fosfaatrechten aan haar toe te kennen, of aan haar een ontheffing te verlenen voor het houden van melkvee zonder over de fosfaatrechten te beschikken die daarvoor nodig zijn. Het College zal hieronder ingaan op de verschillende argumenten die zij daarvoor heeft aangevoerd. 
      
      
        
          Getuigen
          
        
      
      3. Appellante heeft aangevoerd dat zij al lange tijd met verweerder in gesprek is over de omvang (en eventuele kwijtschelding) van de geldsommen in het kader van het fosfaatreductieplan en de eventuele boetes voor het tekort aan fosfaatrechten. Appellante heeft de twee ambtenaren met wie zij veel overleg heeft gehad, opgeroepen om als getuige aanwezig te zijn op de zitting van 4 oktober 2021, zodat zij hierover kunnen verklaren. Zij hebben aan deze oproep geen gehoor gegeven. Appellante heeft het College daarom gevraagd de twee ambtenaren op te roepen en te horen. Het College heeft besloten dit niet te doen, omdat zij van oordeel is dat de verklaringen van deze getuigen niet noodzakelijk zijn voor de vaststelling van de feiten in deze zaak. Volgens appellante zouden de getuigen kunnen verklaren over de financiële situatie van haar bedrijf, in relatie tot het vaststellen van een eventuele ontheffing voor het houden van melkvee zonder fosfaatrechten. Het College stelt vast dat de financiële situatie van het bedrijf niet in geschil is. Appellante heeft aangevoerd dat haar bedrijf failliet gaat als zij geen fosfaatrechten of ontheffing krijgt. Verweerder heeft dit niet betwist en ook het College gaat daar van uit. Verklaringen van de getuigen over de financiële situatie van het bedrijf zijn daarom niet noodzakelijk voor de beoordeling van de zaak.  
      
        Evenredigheidsbeginsel 
        
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft erop gewezen dat het College in het kader van het fosfaatreductieplan inmiddels uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:CBB:2021:264) en heeft geoordeeld dat het strikt volgen van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 in haar geval onevenredige gevolgen met zich brengt. Appellante stelt dat zij ook door het fosfaatrechtenstelsel onevenredig wordt geraakt en dat verweerder haar daarom op grond van artikel 38 van de Msw een ontheffing had moeten verlenen van het in artikel 21b, eerste lid, van de Msw neergelegde verbod om meer fosfaat te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.  
    
    
      4.2
      De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen is een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Het College toetst de toepassing daarvan aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging gemaakt worden. 
      
        4.3.1
        Het bestreden besluit heeft als doel om in lijn met het fosfaatrechtenstelsel uitbreidingen van melkveebedrijven na de peildatum tegen te gaan en zo de derogatie – toestemming van de Europese Unie om meer mest uit te rijden dan volgens de Nitraatrichtlijn is toegestaan – voor Nederland te behouden.  
      
      
        4.3.2
        Het College onderkent dat het (algemene) belang van het behoud van derogatie groot is. Dat is ook de reden dat de belangenafweging in veel fosfaatrechtenzaken in het nadeel van de melkveehouder uitvalt. De vraag is of verweerder ook in dit geval heeft kunnen concluderen dat het belang van derogatie voorgaat op het belang van appellante. 
      
      
        4.3.3
        Voor de beantwoording van deze vraag acht het College van belang dat toen appellante de boerderij kocht er al een Nbw-vergunning aanwezig was voor het houden van 51 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. Voor zover appellante niet meer dieren is gaan houden dan op basis van deze vergunning mogelijk was, hebben haar keuzes en investeringen geen nadelig effect gehad op het behalen van het doel van het fosfaatrechtenstelsel, namelijk het voorkomen van uitbreidingen van de fosfaatproductie en het behoud van derogatie. Dat betekent dat het belang van het behoud van derogatie in deze zaak minder zwaar weegt.   
      
      
        4.3.4
        Daarnaast zijn er ook algemene belangen gediend met het in stand houden van het bedrijf van appellante. Uit het dossier blijkt namelijk dat het bedrijf van appellante een voorbeeld is op het gebied van maatschappelijk verantwoorde, natuurinclusieve en toekomstbestendige veehouderij. Appellante werkt samen met Natuurmonumenten en het bedrijf is opgenomen in het weidevogelbeheer van de Gebiedscoöperatie Rijn, Vecht en Venen, omdat op haar terrein in de laatste twee jaar een sterke stijging van het aantal weidevogelparen heeft plaatsgevonden. Daarnaast heeft appellante op haar bedrijf een woongroep gerealiseerd. In de oorspronkelijke stal zijn vier kleine appartementen gemaakt die worden bewoond door eenzame ouderen. Er is een kleine gezamenlijke woonkamer en een grote gezamenlijke keuken. Voor dit initiatief heeft appellante van verweerder een subsidie gekregen, om de door appellante gekozen mix van enerzijds een biologische agrarische bedrijfsvoering en anderzijds het maatschappelijke en sociale aspect in de vorm van de woongroep te stimuleren. Ook neemt appellante deel aan het Innovatielab ‘Voor de oogst van Morgen’, een netwerk waarbij ook verweerder één van de gesprekspartners is. Hieruit volgt dat appellante haar bedrijf exploiteert op een manier die wenselijk wordt geacht en die als voorbeeld voor de sector wordt gezien. Verder is nog relevant dat het (voort)bestaan van de woongroep is gekoppeld aan het (voort)bestaan van het agrarische bedrijf van appellante. Als voorwaarde in de op 1 mei 2017 verleende omgevingsvergunning voor de realisatie van de woongroep is namelijk opgenomen dat de woningen uitsluitend mogen worden bewoond gedurende de periode dat er op de locatie een volwaardig agrarisch bedrijf actief is. 
        
      
      
        4.3.5
        Appellante heeft vóór de peildatum haar plannen ontwikkeld en een boerderij gekocht. Vlak daarna, ook nog vóór de peildatum, heeft zij haar bedrijf aangemeld bij Skal. Tijdens de omschakelperiode naar biologische landbouw moet aan alle voorwaarden voor biologische productie worden voldaan. Pas na een omschakelperiode, die afhankelijk van het type bedrijf een à twee jaar duurt, mag het bedrijf het predicaat ‘biologische melk’ voeren. In het geval van appellante kwam daar nog bij dat de bestaande stal niet voldeed aan de eisen voor Skal-registratie, zodat er eerst een nieuwe stal gebouwd moest worden. Uiteindelijk is appellante in oktober 2016 gestart met de productie van biologische melk. Zoals het College al heeft geoordeeld in de uitspraak van 16 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:264) is de keuze van appellante om het bedrijf niet direct na aankoop vol te zetten met runderen begrijpelijk en kan haar in redelijkheid niet worden tegengeworpen dat zij op de peildatum nog geen dieren hield. Deze keuze heeft echter zeer nadelige gevolgen voor appellante gehad: zij heeft geen fosfaatrechten toegekend gekregen. Vast staat dat als appellante geen ontheffing krijgt, haar bedrijf failliet gaat. Zij heeft dus een zeer zwaarwegend belang bij het verkrijgen van een ontheffing. 
        
      
      
        4.3.6
        Wat in 4.3.1 tot en met 4.3.5 is overwogen maakt dat het belang van het behoud van derogatie in dit geval minder zwaar weegt dan het belang van appellante. Het bestreden besluit doorstaat de toets aan het evenredigheidsbeginsel niet en is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Verweerder heeft ten onrechte geweigerd aan appellante een ontheffing te verlenen tot het niveau van de Nbw-vergunning die al op het bedrijf rustte. Deze beroepsgrond slaagt. 
        
        
          
            Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM 
            
          
        
      
    
    
      5.1
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Er moet dan wel een redelijk evenwicht (fair balance) bestaan tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Van een fair balance is geen sprake als er een individuele en buitensporige last ontstaat voor een betrokkene die door het fosfaatrechtenstelsel wordt geraakt.
    
    
      5.2
      Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
    
    
      5.3
      Na het toekennen van de ontheffing komt appellante nog fosfaatrecht tekort om haar voorgenomen bedrijfsvoering van 70 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee te kunnen voeren. Het College wil wel aannemen dat zij daarmee nog steeds financieel wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, maar dat betekent nog niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De voorgenomen bedrijfsvoering is namelijk een uitbreiding van de fosfaatproductie ten opzichte van wat al vergund was. Voor deze uitbreiding heeft appellante pas ná de peildatum een vergunning gekregen en volgens vaste jurisprudentie van het College kan er dan geen sprake zijn van een individuele en buitensporige last. Van strijd met artikel 1 van het EP is daarom geen sprake.
      
      
        
          Slotsom
          
        
      
    
    
      6.1
      Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond en het College zal dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw en artikel 38, tweede lid van de Msw in verbinding met artikel 3:4, tweede lid van de Awb. 
      
    
    
      6.2
      Het College draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder dient aan appellante een ontheffing te verlenen om op haar bedrijf in een kalenderjaar maximaal het fosfaatrecht aan dierlijke meststoffen te produceren dat zij zou produceren met het melkvee waarvoor de Nbw-vergunning van 26 juli 2013 is verleend, dus 51 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee, zonder daarvoor over fosfaatrecht te beschikken. Verweerder dient bij de vaststelling van het fosfaatrecht er van uit te gaan dat van het jongvee 14 stuks in categorie 101 en 14 stuks in categorie 102 moet worden ingedeeld. Het excretieforfait moet worden vastgesteld op basis van de melkproductie en het gemiddelde aantal melk- en kalfkoeien in 2018. 
    
    
      6.3
      Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.600,- (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
      
        draagt verweerder op om binnen zes weken opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.600,-. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2022.
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.