ECLI:NL:RVS:2017:3089, Raad van State, 15-11-2017, 201608143/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 mei 2015 heeft het algemeen bestuur geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een dakterras op het dak van het gebouw op het perceel [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel).

201608143/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 september 2016 in zaak nr. 16/359 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel West.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 mei 2015 heeft het algemeen bestuur geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een dakterras op het dak van het gebouw op het perceel [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 15 december 2015 heeft het algemeen bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanpassing van de motivering, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 december 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2017, waar [appellante], en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door R.R. Offenberg, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Westerpark Zuid" en "Paraplubestemmingsplan stadsdeel West, Amsterdam deel 1" rust op de gronden waarop het te realiseren dakterras is voorzien de bestemming "Wonen - 1". Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    2.    Voor het antwoord op de vraag of voor het bouwplan in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning moet worden verleend,  heeft het algemeen bestuur toepassing gegeven aan de "Beleidsregels toepassing kruimelgevallen (Wabo)" (hierna: het kruimelbeleid).
    
        [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het kruimelbeleid kennelijk onredelijk is. Zij voert daartoe aan dat er daarbij sprake is van een strakke toepassing van veronderstelde niet kenbare kaders waarbij de belangen van burgers niet worden meegewogen. Volgens [appellante] behoort het beleid een versoepeling te zijn ten opzichte van het verleden. Zij verwijst hierbij naar een beleidsnota "Beleidsregels dakterrassen en toegangsgebouwen voor dakterrassen" en naar de stedelijke welstandsnota.
    
    Verder is volgens [appellante] niet duidelijk welk algemeen belang met het kruimelbeleid is gediend.
    
    2.1.    In het kruimelbeleid staat onder meer het volgende: "Voor na 1 oktober 2010 vast te stellen bestemmingsplannen, zal in beginsel geen omgevingsafwijkingsvergunning voor kruimelgevallen verleend worden. Slechts onder zwaarwegende omstandigheden is afwijking mogelijk. De gedachte hierachter is namelijk dat nog vast te stellen bestemmingsplannen globaler, flexibel (dat wil zeggen met in het bestemmingsplan (‘binnenplans’) opgenomen mogelijkheden om af te wijken in gevallen, waar voor realisatie nog een - veelal marginale - bestuurlijke afweging nodig wordt geacht) en toekomstgericht worden geformuleerd; in beginsel zijn daarom geen ‘buitenplanse’ kruimelafwijkingen nodig en wenselijk."
    
    2.2.     Gelet op het vorenstaande is er in het kruimelbeleid voor gekozen om een strikter beleid te hanteren ten aanzien van verzoeken om buitenplanse afwijkingsmogelijkheden ten aanzien van bestemmingsplannen die na 1 oktober 2010 zijn vastgesteld, waar tegenover staat dat de mogelijkheden om een binnenplanse afwijkingsvergunning te verlenen in die bestemmingsplannen soepeler zijn geworden.
    
        [appellante] betoogt tevergeefs dat onduidelijk is welk algemeen belang is gediend bij het toepassen van het kruimelbeleid en dat bij het opstellen ervan geen rekening is gehouden met het belang van burgers.
    
    Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat het kruimelbeleid de besluitvorming omtrent de toepassing van buitenplanse afwijkingsmogelijkheden vereenvoudigt, meer stroomlijnt en voorspelbaarder maakt. Volgens het algemeen bestuur zal de consistente behandeling van verzoeken de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid bevorderen. Tevens worden door de toepassing van ruimere binnenplanse afwijkingsmogelijkheden in bestemmingsplannen ook de belangen die zijn gemoeid met soepele en flexibele bouwvoorschriften gediend. Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt van het algemeen bestuur niet onredelijk.
    
        Het betoog van [appellante] dat het beleid een versoepeling behoort te zijn ten opzichte van het verleden kan niet leiden tot het ermee door haar beoogde doel. De in 2011 vastgestelde beleidsnota waar zij ter onderbouwing van dit betoog naar verwijst geldt uitsluitend voor toentertijd lopende zaken in afwachting van een regeling in nieuwe bestemmingsplannen en de nieuwe welstandsnota. Het bouwplan is evenwel geen lopende zaak als bedoeld in voormelde beleidsnota.
    
    De verwijzing van [appellante] naar de welstandsnota kan haar evenmin baten, reeds nu zij onvoldoende heeft gespecificeerd op welke overweging uit de welstandsnota zij doelt.
    
        Verder betoogt [appellante] tevergeefs dat het kruimelbeleid geen kenbare kaders bevat. Het kruimelbeleid is immers gepubliceerd in het Stadsdeelblad.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank in het aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het kruimelbeleid kennelijk onredelijk is.
    
    3.    Het algemeen bestuur hanteert de vaste gedragslijn dat om te bepalen of sprake is van zwaarwegende omstandigheden om af te wijken van het bestemmingsplan, onder meer advies wordt gevraagd aan Stedenbouw en de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam (hierna: de welstandscommissie). De welstandscommissie heeft op 6 mei 2015 een negatief advies uitgebracht over het bouwplan.
    
    Volgens het advies is het pand waarop het dakterras is voorzien afgedekt met een specifieke kapvorm die kenmerkend is voor deze bebouwingsperiode (een mansardekap in de langsrichting). Het toevoegen van een dakterras bovenop deze kap vormt een detonerende toevoeging die de karakteristiek van dit 19e-eeuwse pand aantast. Het leidt tot een oneigenlijk stapeling van elementen.
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het welstandsadvies zodanige gebreken vertoont dat het algemeen bestuur dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    Zij voert daartoe aan dat het algemeen bestuur ter zitting in beroep heeft gesteld dat het welstandsadvies zich niet specifiek richt op de zichtbaarheid van het dakterras vanaf de straat, omdat het bouwplan in strijd is geacht met het bestemmingsplan. Volgens [appellante] heeft het algemeen bestuur hiermee miskend dat de welstandscommissie behoort te adviseren aan de hand van welstandscriteria waarbij de relatie naar de omgeving zwaarwegend is.
    
    Verder blijkt uit de welstandsnota volgens [appellante] dat het stadsdeel West meewerkt aan afwijking van het bestemmingsplan voor het realiseren van dakterrassen tenzij de stedenbouwkundige of welstandscommissie negatief adviseert.
    
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2012; ECLI:NL:RVS:2012:BX8987) mag het algemeen bestuur, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het algemeen bestuur dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het algemeen bestuur in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
    
    4.2.    Het algemeen bestuur heeft toegelicht dat het ter zitting in beroep heeft bedoeld om te zeggen dat het welstandsadvies van 6 mei 2015 in deze beoordelingsfase niet is gericht op alle details van het bouwplan. Alleen wanneer het dakterras na de bestemmingsplantoets mogelijk wel vergund zou kunnen worden, worden ook andere aspecten van het bouwplan beoordeeld. Hierbij kan volgens het algemeen bestuur gedacht worden aan kleur en  materiaalgebruik. Volgens het algemeen bestuur is de welstandscommissie echter niet toegekomen aan deze toets, reeds omdat bij de voorlopige toetsing al bleek dat het bouwplan in strijd was met redelijke eisen van welstand.
    
        Gelet op de gegeven toelichting is voormelde handelswijze van het algemeen bestuur naar het oordeel van de Afdeling niet onzorgvuldig.
    
    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het welstandsadvies zodanige gebreken vertoont dat het algemeen bestuur dit niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    4.3.    Nu het algemeen bestuur zich bij zijn besluitvorming heeft mogen baseren op het welstandsadvies van 6 mei 2015, heeft het algemeen bestuur zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich in dit geval geen zwaarwegende omstandigheden voordoen om af te wijken van het bestemmingsplan.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    Zij verwijst daarbij naar het pand aan de Oldenbarneveldstraat 3 waarop een dakterras is gebouwd. Volgens [appellante] is het niet aannemelijk dat het algemeen bestuur daadwerkelijk tegen dit dakterras handhavend zal optreden, zoals het gesteld heeft. [appellante] stelt dat de gemeentelijke bouwinspecteur al sinds 2010 van dat illegale dakterras op de hoogte was, maar dat er nog steeds niet handhavend wordt opgetreden. Volgens [appellante] is het niet waarschijnlijk dat het algemene belang dat is gebaat bij handhavend optreden uiteindelijk zal leiden tot het afbreken van de verhoging en uitbreiding van de kapverdieping van het pand aan de Oldenbarneveldstraat 3 en dat de balkons aan de achterzijde zullen worden weggenomen.
    
    Voorts stelt [appellante] dat zij op 29 december heeft gebeld met de eigenaar van dat pand en dat die heeft te kennen gegeven dat hij niets heeft gemerkt van enige handhavingsactiviteit.
    
    5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het algemeen bestuur in de aanwezigheid van het dakterras op het pand aan de Oldenbarneveldstraat 3 geen aanleiding hoeven zien om medewerking te verlenen aan het bouwplan.
    
    Het algemeen bestuur heeft toegelicht dat het dakterras op het naast het perceel gelegen pand aan de Oldenbarneveldstraat 3 is gerealiseerd zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning en dat daarvoor een aanschrijvingsprocedure loopt. Volgens het algemeen bestuur heeft deze procedure door verschillende oorzaken enige tijd stil gelegen, maar is deze nu weer actueel, wat uiteindelijk kan leiden tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang, gericht op het geheel verwijderen van het reeds bestaande dakterras. Aldus heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het algemeen bestuur medewerking heeft verleend aan het realiseren van een dakterras op het pand aan de Oldenbarneveldstraat 3 of dit dakterras heeft gedoogd.
    
    Ook in de overige door [appellante] genoemde situaties wordt geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur medewerking moet verlenen aan het bouwplan.
    
        Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.  
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Leeuwen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    543.