ECLI:NL:RVS:2024:3457, Raad van State, 28-08-2024, 202404188/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 28 mei 2024 heeft de Manager Onderwijs Pedagogisch Werk namens het CvB een negatief bindend studieadvies aan [appellant] uitgebracht. Bij beslissing van 18 juni 2024 heeft de commissie van beroep voor de examens ROC van Twente het daartegen ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard. [appellant] is in studiejaar 2023-2024 begonnen aan de Voltijd MBO-opleiding Pedagogisch medewerker kinderopvang BOL niveau 3 aan het ROC van Twente. Om door te mogen naar het tweede studiejaar van die opleiding moet een student een positief bindend studieadvies (BSA) hebben. De manager OPW heeft vanwege een onvoldoende voor de beroepshouding aan [appellant] een negatief BSA gegeven. [appellant] is daarom, nadat de voorzitter van het CBE haar verzoek om een voorlopige voorziening heeft afgewezen en haar administratief beroep ongegrond is verklaard, per 5 juli 2024 uitgeschreven bij de opleiding. Zij is het daar niet mee eens.

202404188/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    en
    de commissie van beroep voor de examens ROC van Twente (hierna: het CBE),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 28 mei 2024 heeft de Manager Onderwijs Pedagogisch Werk (hierna: manager OPW) namens het CvB een negatief bindend studieadvies aan [appellant] uitgebracht.
    Bij beslissing van 18 juni 2024 heeft het CBE het daartegen ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze beslissing heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het CBE heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en het CBE hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft het beroep op een zitting behandeld op 30 juli 2024, waar [appellant] via een videoverbinding, bijgestaan door B. Salamat, en het CBE, vertegenwoordigd door mr. M.F. Groen via een videoverbinding, advocaat te Hengelo, zijn verschenen. Namens het CBE hebben ook T. Olthof, M. Grootherder, J. Rikhof en E. Kamphuis digitaal deelgenomen aan de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is in studiejaar 2023-2024 begonnen aan de Voltijd MBO-opleiding Pedagogisch medewerker kinderopvang BOL niveau 3 aan het ROC van Twente (hierna: de opleiding). Om door te mogen naar het tweede studiejaar van die opleiding moet een student een positief bindend studie advies (BSA) hebben. De manager OPW heeft vanwege een onvoldoende voor de beroepshouding aan [appellant] een negatief BSA gegeven. [appellant] is daarom, nadat de voorzitter van het CBE haar verzoek om een voorlopige voorziening heeft afgewezen en haar administratief beroep ongegrond is verklaard, per 5 juli 2024 uitgeschreven bij de opleiding. Zij is het daar niet mee eens.
    Beslissing van het CBE
    2.       Het CBE heeft zich op het standpunt gesteld dat het administratief beroep van [appellant] ongegrond is. Anders dan [appellant] zegt, is zij wel eerst schriftelijk gewaarschuwd. Op 1 maart 2024 is in het studentenadministratiesysteem CumLaude namelijk een negatief voorlopige studieadvies (VSA) vastgelegd. Dit is genomen vanwege de werkhouding van [appellant]. Verbeterpunten waren de samenwerking met andere studenten, communicatie met docenten en haar aanwezigheid. Uit CumLaude bleek verder dat [appellant] het VSA op 7 maart 2024 heeft gelezen. Dat dit advies achteraf niet meer vindbaar was, maakt dit volgens het CBE niet anders. Ook uit de overgelegde stukken en haar verklaring op de zitting bij het CBE bleek namelijk dat zij het negatief VSA heeft gelezen.
    2.1.    Het CBE stelt verder dat het negatief BSA steunt op een objectief toetsbare norm. Deze norm kon [appellant] vinden in hoofdstuk 5.2 van het Studentenstatuut en in het Opleidingsplan. De manager OPW heeft volgens het CBE ook voldoende onderbouwd waarom [appellant] niet voldoet aan die norm. In het VSA is [appellant] erop gewezen dat zij nog niet voldoet aan de onderdelen samenwerken en communiceren, waarbij ook verschillende voorbeelden zijn genoemd. De beroepshouding was daarmee nog onvoldoende. Dat [appellant] wel goede studieresultaten heeft behaald, betekent niet dat de manager OPW geen negatief BSA kon uitbrengen. Ook met alleen een onvoldoende voor de beroepshouding kan de manager OPW namelijk een negatief BSA uitbrengen. Het betoog dat de manager OPW, gelet op de persoonlijke omstandigheden van [appellant], niet tot een negatief BSA kon komen, slaagt volgens het CBE ook niet. Bij het begin van het studiejaar heeft [appellant] naar aanleiding van een verlengde intake deelgenomen aan het Ontwikkelplan Passend Onderwijs en is er extra begeleiding en coaching ingezet om haar te ondersteunen bij het behalen van een positief BSA, aldus het CBE.
    2.2.    Het CBE heeft wel geconcludeerd dat de beslissing van 28 mei 2024 onvoldoende is gemotiveerd. Uit de beslissing kon [appellant] volgens het CBE niet afleiden waarom zij een negatief BSA had gekregen. Daarvoor moest zij zelf zoeken in het systeem CumLaude, terwijl in de beslissing wordt verwezen naar formulieren. Het CBE heeft dit gebrek echter met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd.
    Beoordeling van het beroep
    Goede procesorde
    3.       [appellant] betoogt dat het CBE ten onrechte het verweerschrift heeft meegenomen in de beoordeling. Dit was namelijk vier dagen voor de zitting bij het CBE ingediend, terwijl de termijn daarvoor is gesteld op tien dagen voor de zitting.
    3.1.    Ook na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 7:18, eerste lid, van de Awb kunnen stukken worden ingediend, tenzij dat in strijd is met de goede procesorde. Dat is het geval als die stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd (vergelijk ABRvS 22 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4316).
    3.2.    De hoorzitting bij het CBE heeft op 18 juni 2024 plaatsgevonden. [appellant] heeft op donderdag 6 juni 2024 nog een aanvullend beroepschrift ingediend dat inclusief bijlagen 74 pagina’s telt. Onder deze omstandigheden kan de manager OPW niet worden verweten dat het verweerschrift pas op 12 juni 2024 is ingediend. Daarnaast is niet gebleken dat [appellant] door het laat ingediende verweerschrift in haar belangen is geraakt. Het CBE heeft daarom terecht het verweerschrift meegenomen in de beoordeling van het administratief beroep.
    3.3.    Het betoog slaagt niet.
    De schriftelijke waarschuwing
    4.       [appellant] betoogt dat het CBE ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat zij schriftelijk is gewaarschuwd. De schriftelijke waarschuwing is voor haar onvindbaar in het systeem CumLaude en via e-mail of post heeft zij nooit iets ontvangen. [appellant] wist daardoor niet wat zij nog moest verbeteren om een positief BSA te verkrijgen.
    4.1.    Uit de overgelegde stukken blijkt dat op 1 maart 2024 een negatief VSA is geregistreerd in het systeem CumLaude. Verder heeft in aanloop naar de registratie van het VSA op 29 februari 2024 een gesprek plaatsgevonden waarin met [appellant] is gesproken over het negatief VSA. Uit de e-mail die [appellant] op diezelfde dag heeft gestuurd, blijkt dat zij kennis had van het negatief VSA en dat zij wist dat het negatief VSA is uitgebracht omdat haar aanwezigheid, samenwerking en communicatie nog onvoldoende was. Dit staat ook in de toelichting bij het negatief VSA en volgt ook uit wat met haar op 29 februari 2024 is besproken. Verder blijkt uit de systeemregistratie van CumLaude dat [appellant] het bericht heeft gezien. [appellant] betoogt daarom tevergeefs dat zij niet eerst schriftelijk is gewaarschuwd.
    4.2.    Het betoogt slaagt niet.
    Het negatief BSA
    5.       [appellant] betoogt dat het CBE ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat de beslissing van 28 mei 2024 steunt op een objectieve norm waaraan het BSA kan worden getoetst. Het was voor haar daarom onduidelijk aan welke voortgangsnorm zij moest voldoen om een positief BSA te krijgen. Daarbij is er geen rekening gehouden met haar persoonlijke omstandigheden. Het CBE is daarom ten onrechte tot de conclusie gekomen dat aan haar een negatief BSA mocht worden opgelegd.
    5.1.    Op grond van artikel 8.1.7a, tweede lid, onder a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs kan een negatief BSA worden uitgebracht als naar het oordeel van het bevoegd gezag de student onvoldoende vordering heeft gemaakt in de opleiding. In het Studentenstatuut is bepaald hoe de studievoortgang wordt beoordeeld. Daarin staat dat voor het studieadvies wordt gekeken naar de studievoortgang bestaande uit vijf pijlers. Eén daarvan is de beroepshouding, die verder is onderverdeeld in acht onderdelen: betrokken, empathisch, assertief, representatief, integer, inzet, samenwerken en communicatie. Scoort de student een onvoldoende voor de beroepshouding, dan kan daarvan de uiterste consequentie zijn dat zij een negatief BSA krijgt en dus moet stoppen met de opleiding.
    5.2.    Zoals het CBE op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht is de beroepshouding een essentieel onderdeel van de opleiding. Een onvoldoende voor de beroepshouding kan daarom op zichzelf een reden zijn om een student een negatief BSA te geven. Het MBO is namelijk een beroepsopleiding, waarin je als student wordt opgeleid om te gaan werken in een specifiek werkveld waaraan een daartoe behorende beroepshouding is verbonden. De beroepshouding is om deze reden geen zelfstandig vak, maar is een pijler die bij alle vakken gedurende de gehele opleiding bij de student tot uiting moet komen. Voor de beroepshouding is er daarom niet één toetsingsmoment. De beoordeling van de beroepshouding vindt plaats in een vergadering van docenten van wie [appellant] les heeft gehad. Hierbij past niet, zoals in het HBO en universiteit gebruikelijk is, een beoordeling van de studievoortgang aan de hand van door een student gehaalde studiepunten. De BSA-norm in het Studentstatuut is daarom naar het oordeel van de Afdeling een voldoende concrete norm om te toetsen of een student voldoende studievoortgang heeft gemaakt.
    5.3.    Door de open normstelling is het wel van belang dat de onderwijsinstelling er zorg voor draagt dat studenten gedurende de opleiding voldoende aanwijzingen krijgen om te voldoen aan de voorgangscriteria om tot een positief BSA te komen. Het is daarbij van belang dat de onderwijsinstelling studenten daarin ook voldoende begeleidt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het CBE terecht het standpunt ingenomen dat de onderwijsinstelling daaraan heeft voldaan. Daarvoor acht zij van belang dat bij het begin van de opleiding met [appellant] een verlengde intake heeft plaatsgevonden. Er is toen geïnventariseerd of er persoonlijke omstandigheden zijn waarmee de onderwijsinstelling rekening moet houden. Daaruit kwam naar voren dat zij past binnen de doelgroep Passend Onderwijs. Daarin wordt een passend onderwijstraject aangeboden, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke persoonlijke omstandigheden van [appellant]. Verder blijkt uit het logboek dat er gedurende het hele jaar van de opleiding intensief persoonlijk contact is geweest tussen [appellant] en haar studieloopbaanbegeleiders. Daarin is ook regelmatig gesproken over haar beroepshouding en ontwikkelpunten om tot een positief BSA te komen.
    5.4.    De Afdeling begrijpt dat het negatief BSA een ingrijpende beslissing is voor [appellant]. Zoals [appellant] op de zitting bij de Afdeling heeft verteld, is zij erg gedreven om juist de opleiding Pedagogisch werk af te ronden. Daar heeft zij, ondanks tegenslagen, ook hard voor gewerkt. Gelet op de studievoortgangsnorm en de aan [appellant] geboden intensieve begeleiding om haar te helpen daaraan te voldoen, is de Afdeling evenwel van oordeel dat het CBE terecht heeft geconcludeerd dat het negatief BSA in stand kan blijven.
    5.5.    Het betoog slaagt daarom niet. De Afdeling merkt in dit verband nog op dat ter zitting is aangegeven dat het negatief BSA niet in de weg staat bij het gaan volgen van een andere opleiding binnen het ROC. Zou [appellant] zich opnieuw voor een opleiding inschrijven, dan kan de begeleiding zo nodig weer worden opgepakt.
    Het passeren van het motiveringsgebrek
    6.       [appellant] betoogt dat het CBE het motiveringsgebrek ten onrechte heeft gepasseerd op grond van artikel 6:22 van de Awb. Omdat het voor [appellant] niet duidelijk was waarom haar een negatief BSA was opgelegd, kon zij zich in administratief beroep niet goed verweren. Zij is dus wel benadeeld door het motiveringsgebrek.
    6.1.    Gelet op wat de Afdeling heeft overwogen onder 4.1 en 5.2 was het voor [appellant] voldoende duidelijk waarom aan haar een negatief BSA is uitgebracht. Daarbij komt dat de studentenloopbaanbegeleiders de dag na de beslissing van 28 mei 2024 in een persoonlijk gesprek met [appellant] hebben toegelicht waarom zij een negatief BSA heeft gekregen. De Afdeling volgt [appellant] daarom niet in haar standpunt dat zij niet wist waarom aan haar een negatief BSA was uitgebracht en dat zij zich daardoor in administratief beroep niet goed kon verweren. Hoewel de beslissing van 28 mei 2024 niet deugdelijk is gemotiveerd, wat ook door het CBE is onderkend, is [appellant] daardoor niet in haar belangen geschaad. Wel heeft het CBE ten onrechte nagelaten de in verband met de behandeling van het administratief beroep opgekomen proceskosten te laten heeft vergoeden. Die zal de Afdeling daarom alsnog toekennen.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond. Voor een vergoeding van de proceskosten in beroep bestaat geen grond. Het CBE moet wel de proceskosten in administratief beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep ongegrond;
    II.       veroordeelt de commissie van beroep voor de examens van het ROC van Twente tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het administratief beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    284-1062