ECLI:NL:RVS:2023:2509, Raad van State, 28-06-2023, 202103172/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 26 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvragen van Mokumboot om een exploitatievergunning voor het vervoeren van passagiers met de bedrijfsvaartuigen Mart, Mike, Mars, MMM, 10a t/m 10j, 11a t/m 11j en 12a t/m 12j afgewezen. Op 11, 12 en 21 september 2018 heeft Mokumboot in totaal zeven aanvragen voor een exploitatievergunning passagiersvaart ingediend. Vier aanvragen voor bedrijfsvaartuigen in het segment bemand open en drie aanvragen voor telkens tien boten in het segment onbemand. De voorschriften voor vergunningverlening waren bepaald in de Verordening op het binnenwater 2010 en de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013. Op het moment van de aanvragen gold ingevolge artikel 1.3 van de RPA 2013 een vergunningstop. Op 17 januari 2019 is de Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart in werking getreden en is artikel 1.3 van de RPA komen te vervallen. In artikel 1 van de Regeling 2022 is geregeld dat vergunningen slechts kunnen worden verleend als de aanvraag is ingediend tussen 1 maart 2020 en 31 maart 2020.

202103172/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Mokumboot B.V., gevestigd te Maarn, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 april 2021 in zaak nr. 19/4000 in het geding tussen:
    Mokumboot
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 26 februari 2019 heeft het college de aanvragen van Mokumboot om een exploitatievergunning voor het vervoeren van passagiers met de bedrijfsvaartuigen Mart, Mike, Mars, MMM, 10a t/m 10j, 11a t/m 11j en 12a t/m 12j afgewezen.
    Bij besluit van 2 augustus 2019 heeft het college het door Mokumboot daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 april 2021 heeft de rechtbank het door Mokumboot daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Mokumboot hoger beroep ingesteld.
    Mokumboot heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2023, waar Mokumboot, vertegenwoordigd door mr. J. Monster, rechtsbijstandverlener te Leiderdorp, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 11, 12 en 21 september 2018 heeft Mokumboot in totaal zeven aanvragen voor een exploitatievergunning passagiersvaart ingediend. Vier aanvragen voor bedrijfsvaartuigen in het segment bemand open en drie aanvragen voor telkens tien boten in het segment onbemand.
    2.       De voorschriften voor vergunningverlening waren bepaald in de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) en de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (hierna: de RPA 2013). Op het moment van de aanvragen gold ingevolge artikel 1.3 van de RPA 2013 een vergunningstop.
    3.       Op 17 januari 2019 is de Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart (hierna: de Regeling uitgifteronde 2022) in werking getreden en is artikel 1.3 van de RPA komen te vervallen. In artikel 1 van de Regeling 2022 is geregeld dat vergunningen slechts kunnen worden verleend als de aanvraag is ingediend tussen 1 maart 2020 en 31 maart 2020.
    4.       De beslistermijn op de aanvragen is door het college eenmaal verlengd en bedroeg in totaal 21 weken. Er is binnen die beslistermijn beslist. Op het moment van de besluiten van 26 februari 2019 was de Regeling uitgifteronde 2022 van toepassing. Het college heeft de aanvragen daaraan getoetst. Omdat de aanvragen niet zijn ingediend tussen 1 maart en 31 maart 2020, heeft het de aanvragen afgewezen. Dit besluit heeft het in bezwaar gehandhaafd.
    5.       In de uitspraak van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:722, heeft de Afdeling de Regeling uitgifteronde 2022 verbindend verklaard en geoordeeld dat de belangenafweging die aan artikel 1 van die Regeling ten grondslag ligt, redelijk is.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft zich in haar uitspraak aangesloten bij de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2020. De tijdelijke vergunningstop is niet onrechtmatig. Ten tijde van het besluit van 2 augustus 2019 gold de Regeling uitgifteronde 2022. Er is geen reden voor een uitzondering op de ex nunc-toetsing. De beslistermijn is gemotiveerd, en dus rechtmatig, verlengd. De Regeling uitgifteronde 2022 biedt geen ruimte om aanvragen die zijn ingediend buiten de daarin genoemde periode op een andere wijze te beoordelen. Mokumboot is ook opgekomen tegen de legeskosten. Ze had daarvoor echter eerst bezwaar moeten maken. De rechtbank heeft het beroepschrift aangemerkt als bezwaarschrift en doorgestuurd aan de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam.
    Hoger beroep
    7.       Mokumboot betoogt dat zij recht had op toepassing van het recht zoals dat gold op het moment van aanvraag. Een andere opvatting zou het doel van de artikelen 10 en 13 van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) miskennen. Ze verzoekt om prejudiciële vragen te stellen over de betekenis van artikelen 10 en 13 van de Dienstenrichtlijn.
    Subsidiair stelt ze dat de beslistermijn onrechtmatig is verlengd. Op grond van de zogeheten lex silencio positivo-regeling van artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is de vergunning van rechtswege verleend. De lex silencio positivo-regeling is in artikel 1.2.4, derde lid, van de Vob niet van toepassing verklaard op de aanvragen, maar deze uitsluiting is niet voldoende gemotiveerd. Dit artikel moet daarom buiten toepassing worden gelaten.
    In haar nadere stuk heeft Mokumboot verder aangevoerd dat het college ten onrechte een volumebeleid voert in het segment onbemand. Een onbemande verhuurboot kwalificeert niet als rondvaartdienst, omdat er geen sprake is van vervoer van passagiers. Onbemande boten worden ook gehuurd door anderen dan toeristen, bijvoorbeeld om te gaan vissen. Om onbemande boten te kunnen verhuren is een afmeerlocatie nodig waar mensen kunnen opstappen. Dit is anders dan bij bemande boten, waar de boten naar een openbare opstaplocatie kunnen varen. Afmeerlocaties zijn schaars en kunnen alleen worden gebruikt als onder andere een omgevingsvergunning is verleend. Het volume wordt op deze manier gereguleerd in bestemmingsplannen. Er bestaat geen reden om het volume daarnaast nog te beheersen door het voeren van een volumebeleid bij de exploitatievergunningen. De beperking van de vrijheid van het verrichten van de dienst in segment onbemand is niet proportioneel en daarom in strijd met artikel 9, de Afdeling leest: artikel 10, en artikel 13 van de Dienstenrichtlijn, aldus Mokumboot.
    Beoordeling hoger beroep
    8.       In de uitspraak van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2910, heeft de Afdeling geoordeeld dat bij aanvragen die zijn ingediend voor de vergunningstop, het recht moet worden toegepast dat gold op het moment van de aanvraag. Voor aanvragen die zijn ingediend op het moment dat de vergunningstop al gold, geldt deze uitzondering niet. Zie bijvoorbeeld de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2020. De Afdeling ziet geen reden om in deze zaak anders te oordelen. Dat betekent dat het college aan de juiste regelgeving heeft getoetst. Mokumboot heeft op de zitting te kennen gegeven dat zij zich er bij neerlegt dat in deze zaak bij de hiervoor genoemde uitspraak wordt aangesloten. Dat betekent dat er, net als in die uitspraak, geen aanleiding bestaat om prejudiciële vragen te stellen.
    9.       Met betrekking tot de lex silencio positivo-regeling is in de uitspraak van 22 december 2021 geoordeeld dat voor het oordeel dat artikel 1.2.4, derde lid, van de Vob onverbindend is of buiten toepassing moet worden verklaard geen grond bestaat. Er bestaat geen aanleiding anders te oordelen.
    10.     Het college stelt dat het betoog van Mokumboot, voor zover dat in hoger beroep voor het eerst in het nadere stuk uiteen is gezet, buiten beschouwing moet worden gelaten. Het stuk is 19 april 2022 ingekomen. Het beoordelen van een zodanig laat ingediend betoog is volgens het college in strijd met een goede procesorde.
    De Afdeling vindt dat niet het geval. Ook na afloop van de beroepstermijn dan wel de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd. Het betoog van Mokumboot is door haar ook in beroep aangevoerd. Bovendien zijn er door Mokumboot andere rechtszaken gevoerd tegen het college, waarin onder meer dit betoog aan de orde is gekomen. Het college heeft bijvoorbeeld een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 februari 2022 in zaak nr. 21/786 overgelegd en het verweerschrift dat het heeft ingediend in die zaak. Het college heeft op de zitting ook adequaat kunnen reageren.
    11.     Ingevolge de artikelen 2.4.4 en 2.4.5 van de Vob, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling uitgifteronde 2022, is een voorwaarde voor het verkrijgen van een exploitatievergunning voor passagiersvaartuigen, waaronder ook onbemande vaartuigen vallen, dat de aanvraag is ingediend in maart 2020. Dit is een voorwaarde waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, moet deze voorwaarde voldoen aan de in dat artikel genoemde criteria. Zo moet de voorwaarde gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang en evenredig zijn met die reden van algemeen belang.
    12.     In de Nota Varen - deel 1 is het beleid voor het verlenen van exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen neergelegd. Daarin staat dat de gemeente grip wil krijgen op de drukte en overlast op het water en een balans wil bereiken tussen het aantal passagiersvaartuigen en de overige gebruikers van het water. Het uitgangspunt is dat de algehele drukte op het water en het aandeel van passagiersvaart daarbinnen niet verder toeneemt. De bestaande drukte doet afbreuk aan de vlotte en veilige doorvaart en de leefbaarheid in de binnenstad. De maximale capaciteit van het grachtensysteem wordt op drukke momenten op een aantal cruciale locaties in de bestaande situatie al overschreden. Om deze redenen worden in het nieuwe vergunningstelsel maximaal 550 exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen verleend. In de hiervoor genoemde uitspraak van 11 maart 2020 heeft de Afdeling over dit beleid overwogen dat het de verantwoordelijkheid van het college is om ervoor te zorgen dat (potentiële) aanvragers gelijke kansen op een vergunning hebben waartoe in een transparante procedure voor de verdeling van vergunningen dient te worden voorzien. Om dat te bereiken heeft het college naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen bepalen dat aanvragen uitsluitend in de nader geregelde aanvraagperiode kunnen worden gedaan.
    13.     Dat het college als uitvloeisel van een volumebeleid vanwege het belang van een vlotte en veilige doorvaart en de leefbaarheid in de binnenstad tot uitgifterondes met een aanvraagperiode heeft mogen komen, is op zichzelf niet in geschil in dit geding. In geschil is of het volumebeleid ook mag gelden voor het segment onbemand, oftewel of dit beleid ook nodig is voor dat segment en dus evenredig is met het hiervoor genoemde belang.
    14.     Op de zitting heeft het college toegelicht dat segmenten in elkaar grijpen. Als onbemande boten worden uitgezonderd van het volumebeleid, zal het aantal van deze boten toenemen. In de Nota Varen - deel 1 staat dat onderzoek aantoont dat de onbemande verhuur relatief vaker bij (bijna) botsingen betrokken is dan andere gebruikers van het water. Groei van het aantal onbemande boten zal leiden tot toename van de drukte en de overlast op het water. Dit is juist wat het college met zijn beleid wil voorkomen. Met andere vergunningen, zoals een omgevingsvergunning, kan dit belang niet op dezelfde wijze worden gediend. Ook als de onbemande boten in bijvoorbeeld stadsdeel Zuid een afmeerlocatie hebben, kan daarmee naar het centrumgebied, of andere drukke gebieden, worden gevaren.
    15.     Het college heeft hiermee voldoende gemotiveerd dat het om de doelstelling van de vlotte en veilige doorvaart en de leefbaarheid in de binnenstad te realiseren geschikt en nodig is om ook het segment onbemand onder het volumebeleid te brengen en dat dit dus evenredig is met die doelstelling. Dat er nog andere vergunningen nodig zijn, zoals een omgevingsvergunning voor een afmeerlocatie, maakt dat niet anders. Het is juist dat een omgevingsvergunning voor een afmeerlocatie niet onbeperkt kan worden verleend, omdat er fysiek niet oneindig afmeerlocaties beschikbaar zijn en niet iedere beschikbare locatie ruimtelijk is bestemd om een afmeerlocatie te realiseren. Een omgevingsvergunning voor een afmeerlocatie dient evenwel een ander doel dan een exploitatievergunning, namelijk een zorgvuldig ruimtegebruik van gronden en locaties in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Daarmee is op zich nog niet gewaarborgd dat voorkomen wordt dat er teveel vaartuigen op het water komen die afbreuk doen aan de vlotte en veilige doorvaart en aan de leefbaarheid in de binnenstad. Zoals het college terecht heeft opgemerkt, kan vanaf iedere afmeerlocatie naar het centrumgebied worden gevaren. Dat er bij meerdere benodigde vergunningen sprake is van schaarste betekent verder niet dat er maar bij één benodigde vergunning voorwaarden mogen worden gesteld.
    16.     Dat er niet aan de andere criteria van artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan, is niet gebleken. Zoals uit overweging 13 volgt, behoeft de vraag naar de betekenis van artikel 13 van de Richtlijn voor de procedure van de uitgifteronde 2022 geen bespreking meer.
    Slotsom
    17.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    18.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Scholten
    voorzitter
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
     
    BIJLAGE
     
    Dienstenrichtlijn
    Artikel 10
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    a) niet-discriminatoir;
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    d) duidelijk en ondubbelzinnig;
    e) objectief;
    f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
    g) transparant en toegankelijk.
    […].
    Artikel 13
    1. De vergunningsprocedures en -formaliteiten zijn duidelijk, worden vooraf openbaar gemaakt en bieden de aanvragers de garantie dat hun aanvraag objectief en onpartijdig wordt behandeld.
    2. De vergunningsprocedures en -formaliteiten mogen geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting niet onnodig bemoeilijken of vertragen. Zij zijn gemakkelijk toegankelijk en eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag zijn redelijk en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie en mogen de kosten van de procedures niet overschrijden.
    3. Vergunningsprocedures en -formaliteiten bieden de aanvragers de garantie dat hun aanvraag zo snel mogelijk en in elk geval binnen een redelijke, vooraf vastgestelde en bekend gemaakte termijn wordt behandeld. Deze termijn gaat pas in op het tijdstip waarop alle documenten zijn ingediend. Indien gerechtvaardigd door de complexiteit van het onderwerp mag de termijn éénmaal voor een beperkte duur door de bevoegde instantie worden verlengd. De verlenging en de duur ervan worden met redenen omkleed en worden vóór het verstrijken van de oorspronkelijke termijn ter kennis van de aanvrager gebracht.
    4. Bij het uitblijven van een antwoord binnen de overeenkomstig lid 3 vastgestelde of verlengde termijn wordt de vergunning geacht te zijn verleend. Andere regelingen kunnen niettemin worden vastgesteld, wanneer dat gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, met inbegrip van een rechtmatig belang van een derde partij.
    5. De ontvangst van elke vergunningsaanvraag wordt zo snel mogelijk bevestigd. De ontvangstbevestiging moet de volgende informatie bevatten:
    a) de in lid 3 bedoelde termijn;
    b) de beschikbare rechtsmiddelen;
    c) indien van toepassing, de vermelding dat bij het uitblijven van een antwoord binnen de gespecificeerde termijn de vergunning wordt geacht te zijn verleend.
    6. Wanneer een aanvraag onvolledig is, wordt de aanvrager zo snel mogelijk meegedeeld dat hij aanvullende documenten moet verstrekken en, in voorkomend geval, welke gevolgen dit heeft voor de in lid 3 bedoelde termijn.
    7. Wanneer een aanvraag wordt geweigerd omdat deze niet aan de vereiste procedures of formaliteiten voldoet, wordt de betrokkene onverwijld van de weigering op de hoogte gesteld.
    Verordening op het binnenwater 2010
    Artikel 1.1.1
    In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    - bedrijfsvaartuig: vaartuig, daaronder begrepen een object te water, niet zijnde een zeeschip, binnenschip of vaartuig in directe dienst bij de gemeente, hoofdzakelijk gebruikt voor de uitoefening van een reëel bedrijf of beroep met dat vaartuig dan wel voor de uitoefening van sociaal-culturele activiteiten;
    […];
    - passagiersvaartuig: bedrijfsvaartuig, hoofdzakelijk gebruikt voor of bestemd:
    1. voor vervoer van personen, of
    2. om beschikbaar te worden gesteld aan een of meer personen ten behoeve van varende recreatie;
    […].
    Artikel 2.4.4
    1. Het college kan bepalen dat een vergunning of een vergunning voor een bepaalde activiteit slechts kan worden verleend indien een aanvraag in een door hem vastgestelde periode is ingediend.
    2. Het college kan bij het vaststellen van een periode als bedoeld in het eerste lid een aantal vergunningen vaststellen dat ten hoogste wordt verleend.
    3. Bij toepassing van het eerste en tweede lid kan het college onderscheid maken tussen verschillende categorieën vaartuigen of objecten, of tussen verschillende tijdvakken of gebieden waarvoor de vergunning geldt.
    Artikel 2.4.5 Rangschikking
    1. Indien het aantal aanvragen, in voorkomend geval voor een bepaalde categorie vaartuigen of objecten, in een periode als bedoeld in artikel 2.4.4, eerste lid, het voor die periode vastgestelde aantal vergunningen overschrijdt worden de aanvragen door middel van een door het college te bepalen methode gerangschikt.
    2. Bij toepassing van het eerste lid kan het college onderscheid maken tussen verschillende categorieën vaartuigen of objecten, of tussen verschillende tijdvakken waarvoor de vergunning geldt.
    3. Op het aantal hoogst gerangschikte aanvragen dat gelijkstaat aan het aantal voor die vergunningcategorie beschikbare vergunningen wordt positief beslist. De overige aanvragen worden afgewezen.
    4. In afwijking van het derde lid, laatste volzin, kan het college bepalen dat aanvragen waarop niet positief is beslist opnieuw worden gerangschikt in een rangschikking van een andere vergunningcategorie.
    Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart
    Artikel 1
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 2.4.5, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 wordt slechts verleend indien daarvoor een aanvraag is ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 om 8:00 en 31 maart 2020 om 18:00.
    2. Aanvragen die zijn ingediend in een andere dan de in het eerste lid genoemde periode worden afgewezen.