ECLI:NL:RVS:2024:269, Raad van State, 24-01-2024, 202204001/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 13 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] een boete opgelegd van € 20.500,- vanwege het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] in Amsterdam aan de woningvoorraad en een last onder dwangsom van € 50.000,- ineens als de overtreding na een week niet is gestaakt. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Bestuurder van [appellante] is [bestuurder]. [bestuurder] heeft de woning gekocht voor zijn studerende kinderen. Tot 17 augustus 2019 stond de oudste zoon van [bestuurder], [zoon], op het adres ingeschreven in de basisregistratie personen. Met ingang van 1 juli 2019 is de woning verhuurd aan [persoon A] en met ingang van 1 januari 2020 aan [persoon B]. Op 16 oktober 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam een bezoek aan de woning gebracht naar aanleiding van een melding dat de woning aan toeristen wordt verhuurd. In het rapport van bevindingen dat van dit bezoek is opgemaakt is vermeld dat in de woning drie Franse toeristen verbleven. Zij hadden de woning via airbnb geboekt en hebben € 1.400,- betaald voor hun verblijf.

202204001/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Breda,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 mei 2022 in zaak nr. 20/3209 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 13 december 2019 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 20.500,- vanwege het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] in Amsterdam aan de woningvoorraad en een last onder dwangsom van € 50.000,- ineens als de overtreding na een week niet is gestaakt.
    Bij onderscheiden besluiten van 7 mei 2020 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 13 december 2019 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 7 mei 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [zoon] en door mr. J.P.M.M. Heijkant, en het college, vertegenwoordigd door mr. U. Tasdelen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] (hierna: de woning). Bestuurder van [appellante] is [bestuurder]. [bestuurder] heeft de woning gekocht voor zijn studerende kinderen. Tot 17 augustus 2019 stond de oudste zoon van [bestuurder], [zoon], op het adres ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp). Met ingang van 1 juli 2019 is de woning verhuurd aan [persoon A] en met ingang van 1 januari 2020 aan [persoon B].
    2.       Op 16 oktober 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam een bezoek aan de woning gebracht naar aanleiding van een melding dat de woning aan toeristen wordt verhuurd. In het rapport van bevindingen dat van dit bezoek is opgemaakt is vermeld dat in de woning drie Franse toeristen verbleven. Zij hadden de woning via airbnb geboekt en hebben € 1.400,- betaald voor een verblijf van 15 oktober 2019 tot en met 20 oktober 2019. De toeristen hebben verklaard dat er geen bezittingen van de eigenaar/bewoner van de woning in de woning zijn en dat zij met instructies van host Adam de sleutel hebben opgehaald bij een sleutelkluisje in de buurt. Verder hebben de toeristen verklaard dat zij van de host instructies hebben gehad dat zij de toegangsdeur van de woning niet voor een controle van de gemeente Amsterdam mochten openmaken.
    In het rapport is ook vermeld dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat de woning geheel overeenkomt met de in de advertentie van airbnb opgenomen foto’s. Ten slotte is er geconstateerd dat er in de brp sinds 17 augustus 2019 niemand op het adres staat geregistreerd en dat de woning niet is aangemeld als bed and breakfast en/of ShortStay.
    Bestreden besluiten
    3.       Bij onderscheiden besluiten van 13 december 2019, zoals gehandhaafd bij onderscheiden besluiten van 7 mei 2020, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat sprake is van hotelmatig gebruik van de woning, nu er in de woning toeristen zijn aangetroffen die de hele woning tot hun beschikking hadden, er niemand op het adres staat ingeschreven in de brp en er geen aanwijzingen zijn voor permanente bewoning door een hoofdbewoner. Volgens het college is de woning hiermee zonder de daartoe vereiste vergunning aan de woonruimtevoorraad onttrokken. Dit is in strijd met het bepaalde in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. De overtreding wordt [appellante] toegerekend, omdat zij eigenaar is van de woning en de eigenaar verantwoordelijk is voor het rechtmatige gebruik van de woning. Het toezicht houden op het rechtmatig gebruik van de woning en het voorkomen van overtredingen van de Huisvestingswet behoren hiertoe, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, geoordeeld dat het college in de bestreden besluiten onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de overtreding aan [appellante] kan worden toegerekend, maar dat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden gepasseerd, omdat het college in het verweerschrift en ter zitting alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom de overtreding toerekenbaar is. Volgens de rechtbank heeft [appellante] nagelaten zich voldoende te informeren over het gebruik van de woning en nagelaten feitelijk en concreet toezicht te houden. Daarmee heeft zij niet aan de op haar rustende zorgplicht voldaan. Voorts is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die reden zijn voor matiging van de boete en is de last onder dwangsom van € 50.000,- een standaardbedrag dat, mede gelet op de afschrikwekkende werking die er van uit dient te gaan, niet onevenredig hoog is, aldus de rechtbank.
    5.       [appellante] kan zich niet met het oordeel van de rechtbank verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    6.       Partijen zijn het erover eens dat er een overtreding heeft plaatsgevonden. Partijen zijn onder meer verdeeld over de vraag of [appellante] als functioneel dader kan worden aangemerkt.
    Standpunt [appellante]
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat haar geen enkel verwijt kan worden gemaakt. Zij heeft nooit medewerking verleend aan dan wel toestemming gegeven voor onderverhuur of verhuur via airbnb. Zij heeft de huurrelatie met [persoon A] direct nadat zij bekend werd met de overtreding beëindigd. Zij heeft ook nooit van airbnb geld ontvangen. Dat op airbnb geen wettelijke plicht rust om een en ander te melden bij eigenaren en de gemeente is bijzonder kwalijk. Er wordt ook niet bij eigenaren geverifieerd of de op het platform aangeboden verhuur wel bekend en akkoord is. Dit zijn hiaten in het systeem waar [appellante] de dupe van is geworden. Dit klemt te meer nu het college zich kennelijk ook niet geroepen voelt om eigenaars te waarschuwen wanneer een vermoeden van woonfraude wordt onderzocht.
    Vaststaat dat [appellante] is opgelicht door [persoon A]. Dit wordt door het college ook erkend: [persoon A] komt in meerdere procedures voor. Het had voor de hand gelegen jegens háár een onderzoek in te stellen en in te grijpen, en niet [appellante] te belasten. [appellante] kan zich voorstellen dat het college grote financiële belangen heeft bij de boeteopleggingen. Het beleid van het college schiet haar doel voorbij, nu niet wordt opgetreden tegen de (juiste) partijen die hier werkelijk bij betrokken zijn en er van geprofiteerd hebben. In het kader van de zorgvuldigheid en de belangenafweging klemt te meer dat [appellante] geen verhaal kan halen.
    Volgens [appellante] heeft de rechtbank voorts ten onrechte overwogen dat voor haar duidelijk kan zijn of er voor de woning een brp-inschrijving is. In dit kader wijst zij er op dat een huurder soms lang moet wachten om een afspraak bij de gemeente te kunnen maken om zich in te schrijven op een bepaald adres en inschrijving bijvoorbeeld niet mogelijk is als diegene niet over een rechtmatige verblijfstitel beschikt.
    Standpunt college
    8.       Het college heeft in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting bij de Afdeling nader toegelicht dat [appellante] als functioneel dader kan worden aangemerkt, omdat de gedraging past in de normale bedrijfsvoering, [appellante] beschikkingsmacht had over het gebruik van de woning en de overtreding heeft aanvaard. Aan het standpunt dat [appellante] de overtreding heeft aanvaard, heeft het college drie argumenten ten grondslag gelegd. Allereerst stelt het college dat [appellante] de mogelijkheid van illegale onderverhuur heeft mogelijk gemaakt doordat in de huurovereenkomst die zij met [persoon A] heeft gesloten was opgenomen in artikel 2 dat onderverhuur van de woning was toegestaan. Ten tweede heeft [appellante] de woning niet gecontroleerd, terwijl in artikel 6 van de huurovereenkomst met [persoon A] was opgenomen dat [appellante] het recht heeft om eenmaal per zes maanden controle uit te oefenen op het gebruik van de woning. Ten derde heeft [appellante] nagelaten te controleren of [persoon A] zich op het adres had ingeschreven in de brp, aldus het college.
    Oordeel van de Afdeling
    9.       In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest) en van 21 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. De Afdeling heeft daarbij in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, uiteengezet dat uit deze rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    10.     Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voldaan is aan de omstandigheden, zoals vermeld onder b en d.
    Past gedraging in normale bedrijfsvoering [appellante]?
    11.     [appellante] staat in het Handelsregister ingeschreven als financiële holding, die zich bezighoudt met het oprichten en verwerven van, deelnemen in, samenwerken met, voeren van beheer en directie over en (doen) financieren van andere ondernemingen, vennootschappen en rechtspersonen, en het verkrijgen, vervreemden, stichten, financieren, beheren en exploiteren van en het beleggen van vermogen. Het exploiteren van een airbnb valt niet onder de normale bedrijfsactiviteiten. Gelet hierop volgt de Afdeling het standpunt van het college dat de gedraging past in de normale bedrijfsvoering van [appellante] niet.
    Beschikking en aanvaarding door [appellante]?
    12.     Partijen zijn het erover eens dat [appellante] kan beschikken over de wijze waarop de woning wordt gebruikt in verband met de bestemming tot permanente bewoning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellante] de overtreding heeft aanvaard.
    13.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aangetoond dat [appellante] de overtreding heeft aanvaard. Dat in artikel 2 van de huurovereenkomst die zij met [persoon A] heeft gesloten is vermeld dat het de huurder is toegestaan de woning onder te verhuren, betekent niet dat daarmee (ook) illegale verhuur aan toeristen wordt aanvaard. Dit geldt temeer nu in dezelfde bepaling dikgedrukt was aangegeven dat de woning uitsluitend en alleen bestemd was om te worden gebruikt als woonruimte. Dat [appellante] de woning niet heeft gecontroleerd, terwijl zij dat op grond van artikel 6 van de huurovereenkomst één keer per zes maanden mocht doen, levert evenmin aanvaarding op, alleen al omdat de huurrelatie nog geen zes maanden voor de overtreding was aangegaan. Dat, ten slotte, [appellante] niet heeft gecontroleerd of [persoon A] zich op het adres van de woning had ingeschreven in de brp, is op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat [appellante] de overtreding heeft aanvaard.
    14.     Het betoog van [appellante] slaagt.
    15.     Het voorgaande betekent dat het college [appellante] ten onrechte als functioneel dader heeft aangemerkt en dat hij haar ten onrechte een boete en een last onder dwangsom heeft opgelegd. De overige gronden van [appellante] tegen die boete en de last onder dwangsom behoeven daarom geen bespreking meer.
    Conclusie
    16.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De beroepen van [appellante] tegen de besluiten van 7 mei 2020 zijn gegrond. Deze besluiten moeten worden vernietigd. De besluiten van 13 december 2019 moeten worden herroepen. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten.
    17.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Daarbij is het volgende van belang. [appellante] heeft tegen de oplegging van de boete en de oplegging van de last onder dwangsom aparte bezwaarschriften ingediend, en heeft na de ongegrondverklaring van die bezwaren bij de rechtbank ook aparte beroepschriften ingediend. De Afdeling ziet evenwel aanleiding de ingediende bezwaren en beroepen te behandelen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Hierbij betrekt de Afdeling dat de boete en last onder dwangsom zijn opgelegd naar aanleiding van dezelfde overtreding, [appellante] telkens is bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandverlener en dat de door deze rechtsbijstandverlener ingediende bezwaar- en beroepschriften nagenoeg identiek zijn. Voor de toekenning van een vergoeding voor kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden beide bezwaar- en beroepsprocedures dan ook beschouwd als één bezwaarprocedure en één beroepsprocedure. De rechtbank heeft beide beroepen ook als één beroep behandeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 mei 2022 in zaak nr. 20/3209;
    III.      verklaart de beroepen gegrond;
    IV.     vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 7 mei 2020, met de kenmerken WO.20.000423.001 en WO.20.000428.001;
    V.      herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 13 december 2019, beide met kenmerk [locatie];
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde  besluiten;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van de beroepen en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van de bezwaren opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 902,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    752