ECLI:NL:RVS:2021:1403, Raad van State, 30-06-2021, 201900297/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de toegang tot de gebiedsdelen Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand van het Natura 2000-gebied Voordelta beperkt. Bij besluit van 15 november 2017 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het door de vissers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het Natura 2000-gebied Voordelta is aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. Het aanwijzingsbesluit bevat instandhoudingsdoelstellingen voor zes habitattypen, zes habitatsoorten en voor dertig vogelsoorten, waaronder de zwarte zee-eend. De Voordelta heeft een rust- en foerageerfunctie voor de zwarte zee-eend, die daar als wintergast voorkomt. Binnen het Natura 2000-gebied Voordelta geldt een compensatieopgave voor deze soort vanwege de aanleg van de Tweede Maasvlakte.

201900297/1/R2.
    Datum uitspraak: 30 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 november 2018 in zaken nrs. 17/5199, 17/5291 en 18/250 in het geding tussen:
    1.       Coöperatieve Producentenorganisatie Nederlandse Vissersbond U.A., gevestigd te Emmeloord, gemeente Noord-Oostpolder,
    2.       Coöperatieve Producentenorganisatie Delta Zuid U.A., gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal, en
    3.       Vissersvereniging Zuid-West gevestigd te Stellendam, gemeente Goeree-Overflakkee,
    (hierna te samen aan te duiden als: de vissers),
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de toegang tot de gebiedsdelen Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand van het Natura 2000-gebied Voordelta beperkt.
    Bij besluit van 15 november 2017 heeft de minister het door de vissers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 november 2018 heeft de rechtbank de door de vissers daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 15 november 2017 vernietigd en het besluit van 25 oktober 2016 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    De vissers hebben ieder voor zich een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De vissers hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman, mr. S.N.M. van Dijk en M.W.M. van der Tol en de vissers, vertegenwoordigd door mr. H.J. van Geesbergen, bijgestaan door mr. A.A. Freriks, advocaat te Best, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het Natura 2000-gebied Voordelta is aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. Het aanwijzingsbesluit bevat instandhoudingsdoelstellingen voor zes habitattypen, zes habitatsoorten en voor dertig vogelsoorten, waaronder de zwarte zee-eend. De instandhoudingsdoelstelling voor de zwarte zee-eend luidt: "Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 9.700 vogels (midwinter aantal)".
    De Voordelta heeft een rust- en foerageerfunctie voor de zwarte zee-eend, die daar als wintergast voorkomt. Binnen het Natura 2000-gebied Voordelta geldt een compensatieopgave voor deze soort vanwege de aanleg van de Tweede Maasvlakte. Die compensatieopgave houdt in dat de kwaliteit van het leefgebied van de zwarte zee-eend in het bodembeschermingsgebied zodanig wordt verhoogd dat het verloren gaan van het foerageergebied door de aanleg van de Tweede Maasvlakte gecompenseerd wordt.
    1.1.    In het besluit van 9 juni 2008 heeft de minister op grond van artikel 20 van de Natuurbeschermingswet 1998 beperkingen gesteld aan de toegang tot de gebiedsdelen 'bodembeschermingsgebied Voordelta', 'Hinderplaat, Bollen van de Ooster, Bollen van het Nieuwe Zand' en 'Verklikkerplaat en Slikken van Voorne', van de Voordelta. De beperking van de toegang was volgens dat besluit nodig voor de realisering van instandhoudingsdoelstellingen en ter compensatie van de negatieve effecten van de aanleg van de Tweede Maasvlakte.
    1.2.    In het toegangsbeperkingsbesluit dat in deze procedure aan de orde is, is op grond van artikel 2.5, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) de toegang beperkt tot de gebiedsdelen Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand van de Voordelta. Dit besluit wijzigt het toegangsbeperkingsbesluit van 9 juni 2008. De eerder aangewezen rustgebieden voor de zwarte zee-eend zijn verplaatst en vergroot. Deze wijziging is volgens het besluit nodig voor het realiseren van de instandhoudingsdoelstelling van de zwarte zee-eend.
    In de toelichting op het toegangsbeperkingsbesluit staat dat de aantallen zwarte zee-eenden met aantallen in orde grootte van 2000 tot 3000 individuen fors onder de instandhoudingsdoelstelling van 9700 individuen (midwinteraantal) liggen. Uit monitoring en onderzoeken volgt dat de voedselbeschikbaarheid in combinatie met rust onvoldoende is gewaarborgd met de in 2008 aangewezen rustgebieden. Er is daarom behoefte om de begrenzing van de rustgebieden omwille van het beoogde rendement en effect van de sluiting aan te passen aan de werkelijke verspreiding en het gebiedsgebruik van de zwarte zee-eend. De rustgebieden zijn daarom zowel wat betreft ligging verschoven en in omvang verruimd om voldoende rust te garanderen. Bij de huidige inzichten is dit, in combinatie met het volledig stopzetten van alle vormen van bodemberoerende visserij, de meest zekere maatregel om tot verbetering van de voedsel- en rustsituatie te komen, aldus de toelichting op het besluit.
    Bij het besluit is rekening gehouden met de belangen van de andere gebruikers van de gebieden, zoals recreatie en visserij. In de toelichting staat dat getracht is te komen tot een evenwichtige verdeling tussen enerzijds het bereiken van een optimale ligging en functie van de rustgebieden voor de zwarte zee-eend en anderzijds het zo gering mogelijk verder inperken van de huidige mogelijkheden voor de andere gebruikers. Voor de garnalenvisserij wordt als compensatie voor het vergroten van de beide rustgebieden, de periode waarop op garnalen mag worden gevist in de Bollen van de Ooster, verruimd van 1 november tot 15 december. Met het vergrote rustgebied Bollen van het Nieuwe Zand is er voldoende uitwijkmogelijkheid voor eventueel vroeg aanwezige zwarte zee-eenden in het gebied Bollen van de Ooster.
    1.3.    De vissers zijn belangenorganisaties van garnalenvissers. Zij vinden dat hun leden, die in de Voordelta vissen, door het toegangsbeperkingsbesluit ten onrechte in hun bedrijfsvoering worden beperkt. Volgens de vissers is de beperking van de toegang niet nodig voor het halen van de instandhoudingsdoelen. De vissers wijzen onder meer op de natuurvergunningen die op 15 december 2016 en 16 februari 2017 zijn verleend voor de garnalenvisserij in onder meer de Voordelta. Uit de passende beoordeling die aan de vergunningen ten grondslag ligt volgt volgens de vissers dat de garnalenvisserij niet leidt tot aantasting van de draagkracht van de Voordelta voor de zwarte zee-eend.
    1.4.    De relevante artikelen uit de Habitatrichtlijn en de Wnb zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft de beroepen van de vissers gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het primaire besluit herroepen. De rechtbank overweegt dat bij de verlening van de natuurvergunningen in 2016 en 2017 en in de daaraan ten grondslag gelegde stukken is uitgegaan van het toegangsbeperkingsbesluit van 2008. Uit de passende beoordeling die aan die vergunningen ten grondslag ligt volgt dat de garnalenvisserij in de omvang zoals die is aangevraagd met zekerheid niet zal leiden tot een aantasting van de instandhoudingsdoelstelling van de Voordelta. Verder leidt de rechtbank uit de passende beoordeling af dat op voorhand ook kan worden uitgesloten dat de spisula- en ensisvisserij, die ook in de Voordelta plaatsvindt, de instandhoudingsdoelstelling wezenlijk zullen aantasten. Omdat de garnalen-, ensis- en spisulavisserij de enige potentiële verstorende activiteiten in de Bollen van de Ooster en de Bollen van het Nieuwe Zand zijn, en uitgesloten is dat deze activiteiten de instandhoudingsdoelen zullen aantasten, ontbrak volgens de rechtbank de noodzaak voor het beperken van de toegang tot deze gebieden toen de minister het besluit op bezwaar nam. Volgens de rechtbank staat hiermee in rechte vast dat de garnalenvisserij ten tijde van het besluit op bezwaar geen effect had op de instandhoudingsdoelstelling van de zwarte zee-eend. Pas op grond van wetenschappelijke informatie over de zwarte zee-eend die betrekking heeft op de periode van na de verleende natuurvergunningen kan, zo overweegt de rechtbank, het beperken van de toegang in de toekomst nodig zijn. Omdat dat het bereik van het huidig besluit te buiten gaat, heeft de minister geen ruimte meer voor een nieuw besluit op bezwaar. Daarom voorziet de rechtbank zelf in de zaak door de herroeping van het primaire besluit.
    Het hoger beroep
    3.       De minister stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat vanwege de natuurvergunningen voor de garnalenvisserij het beperken van de toegang tot delen van de Voordelta niet nodig is. De minister wijst erop dat bij de verlening van de natuurvergunningen is betrokken dat de toegang overeenkomstig het in 2016 genomen toegangsbeperkingsbesluit was beperkt. In het toegangsbeperkingsbesluit is aandacht besteed aan de verhouding tot vergunde activiteiten en in de natuurvergunning is aandacht besteed aan de verhouding tot toegangsbeperkingsbesluiten. Dat is onder meer tot uitdrukking gekomen in de voorschriften 11 en 12 van de natuurvergunning. Dat een natuurvergunning is verleend betekent voorts volgens de minister niet dat de vergunde activiteit geen enkel effect heeft. De grondslag van het toegangsbeperkingsbesluit is volgens de minister juist dat ook de niet significante resteffecten van de garnalenvisserij worden voorkomen.
    Daarnaast betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de garnalenvisserij de enige potentieel verstorende activiteit is. Het toegangsbeperkingsbesluit ziet op twee afzonderlijke gebieden. In het gebiedsdeel Bollen van het Nieuwe Zand zijn de recreatievaart en de visserijvaartuigen de belangrijkste oorzaken voor verstoring en in het gebied Bollen van de Ooster zijn dat de kitesurfers. Het toegangsbeperkingsbesluit beperkt de toegang voor alle activiteiten. De minister vindt het niet te begrijpen dat de rechtbank op basis van de passende beoordeling voor de vergunning van de garnalenvisserij concludeert dat het niet nodig is de toegang van de gebiedsdelen voor andere vormen van gebruik te beperken.
    3.1.    De minister verwijst ter motivering van zijn standpunt dat bij de verlening van de natuurvergunningen het toegangsbeperkingsbesluit uit 2016 is betrokken naar pagina 5 van de motivering bij het besluit van 15 december 2016. Daar is vermeld dat het visgebied in verschillende Natura 2000-gebieden is beperkt op grond van toegangsbeperkingsbesluiten, zoals de toegangsbeperkingsbesluiten voor enkele gebieden binnen het Natura 2000-gebied Voordelta: Slikken van Voorne, Hinderplaat, Bollen van de Ooster en de Bollen van het Nieuwe Zand. Verder verwijst de minister naar pagina 28 waar over de Voordelta staat: "Uit de evaluatie van het eerste beheerplan voor de Voordelta blijkt dat de compensatiemaatregelen voor de aanleg van Maasvlakte 2 maar ten dele effectief waren. Ook is gebleken dat de garnalenvisserij in de Voordelta in 2012 ten opzichte van 2008 is toegenomen. Voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen is het noodzakelijk dat de visserij-inspanning ook in de Voordelta beperkt wordt. Verdere toename werkt averechts. De jaarrond-gesloten-gebieden ten behoeve van de rust voor zee-eenden zullen ten minste de gehele beheerplan periode in stand moeten blijven. Ik merk op dat de jaarrond gesloten gebieden met een recente wijziging op het betreffende TBB's (25 oktober 2016) vergroot zijn (en verplaatst ten behoeve van hun verdere optimalisatie)".
    De schriftelijke uiteenzetting van de vissers
    4.       De vissers stellen in hun schriftelijke uiteenzetting dat, anders dan de minister stelt, het toegangsbeperkingsbesluit uit 2008 bij de verlening van de natuurvergunning voor de garnalenvisserij is betrokken. Uit de natuurvergunningen kan niet worden afgeleid dat tot de verlening daarvan kon worden besloten, omdat de toegang op grond van het besluit uit 2016 was beperkt. De rechtbank heeft volgens de vissers uit de toetsingsmaatstaf voor een toegangsbeperkingsbesluit terecht afgeleid dat de toegang niet kan worden beperkt voor activiteiten, zoals de garnalenvisserij, waarvan de negatieve invloed op de instandhoudingsdoelen is uitgesloten.
    De vissers stellen dat, anders dan de minister stelt, er in deze verder van de kust gelegen delen van de Voordelta geen andere activiteiten plaatsvinden dan de garnalen-, spisula- en ensisvisserij. Omdat op voorhand ook kan worden uitgesloten dat de spisula- en ensisvisserij de instandhoudingsdoelstelling wezenlijk zullen aantasten, heeft de rechtbank volgens de vissers terecht geoordeeld dat de beperking van de toegang in de gebiedsdelen van de Voordelta niet nodig is en dat de visserij-activiteiten daar ten onrechte zijn beperkt.
    De vissers stellen dat het standpunt van de minister dat de grondslag van het toegangsbeperkingsbesluit is dat ook de niet significante resteffecten van de garnalenvisserij worden voorkomen, nieuw is. Voor de vissers is niet duidelijk welke resteffecten de minister bedoelt. Zij betwisten voorts dat een toegangsbeperkingsbesluit nodig is om resteffecten te voorkomen.
    4.1.    De vissers wijzen ter motivering van hun standpunt dat bij de verlening van de natuurvergunningen het toegangsbeperkingsbesluit uit 2008 is betrokken op pagina 15 van de motivering van de natuurvergunning waar staat: "Zowel de eidereend als de zwarte zee-eend kennen een zeer groot verspreidingsgebied en deze soorten zullen zich met name concentreren op locaties met een hoger voedselaanbod zoals schelpdierbanken. Er is volgens de stellingen in de PB geen specifieke overlap tussen schelpdiervisserij en concentraties vogels. Tevens is in de voorgaande Nb-wet vergunning voor deze visserij als voorschrift vastgelegd dat grote groepen vogels binnen de betrokken Natura 2000-gebieden niet mogen worden verstoord. Gelet op het grote verspreidingsgebied van op zee voorkomende vogelsoorten en het geringe oppervlak dat hiervan op een bepaald moment wordt verstoord door garnalenschepen, is het niet te verwachten dat de garnalenvisserij grote effecten heeft op de draagkracht van Natura 2000 gebieden. Hierbij merk ik wel op dat het vanuit de relevante instandhoudingsdoelstellingen in relatie tot de resteffecten van deze verstoring noodzakelijk kan zijn om specifieke voorkomens van de zwarte zee-eend en secundair de eidereend, additioneel te beschermen vanwege met name de slechte staat van instandhouding van de zwart zee-eend. Waar relevant is/zal dit middels een TBB gereguleerd worden."
    Het toegangsbeperkingsbesluit en de relatie tot de natuurvergunningen
    5.       Het toegangsbeperkingsbesluit is een instrument waarmee uitvoering kan worden gegeven aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Uit de toelichting op het toegangsbeperkingsbesluit, en het verhandelde ter zitting, leidt de Afdeling af dat het toegangsbeperkingsbesluit in dit geval is ingezet als instandhoudingsmaatregel. Dat betekent dat het is ingezet ter uitvoering van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Dat onderdeel van artikel 6 verplicht volgens het Hof van Justitie tot het daadwerkelijk treffen van instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. De Afdeling leidt hieruit af dat maatregelen die nodig zijn voor het behoud, het herstel of het verbeteren van de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied moeten worden getroffen. Bij het treffen van de maatregelen wordt, zo volgt uit artikel 1.10, derde lid, van de Wnb, rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Dat betekent dat het bestuursorgaan beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de te treffen benodigde instandhoudingsmaatregelen, en voor zover het om herstel- of verbetermaatregelen gaat, het tempo waarin hieraan uitvoering wordt gegeven (vergelijk de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, overweging 13.3).
    5.1.    De natuurvergunningplicht die in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is opgenomen is een implementatie van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is de beoordeling of de bescherming van natuurwaarden met een toegangsbeperkingsbesluit nodig is een andere beoordeling dan of op grond van een passende beoordeling is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast door de verlening van een natuurvergunning voor een project. Voor de beoordeling of de beperking van de toegang nodig is als bedoeld in artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb is niet vereist dat wetenschappelijk is aangetoond of anderszins buiten twijfel staat dat de activiteiten die door de beperking van de toegang worden voorkomen, significante gevolgen hebben voor de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. Artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb biedt de mogelijkheid maatregelen te treffen die bijdragen aan of nodig zijn voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de soorten en habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. Zoals uit 5 volgt komt de minister beoordelingsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het beperken van de toegang van een Natura 2000-gebied nodig is. Daarbij dient hij acht te slaan op het voorzorgbeginsel, dat mede ten grondslag ligt aan artikel 2.5, eerste lid, van de Wnb (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2913 en 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4676).
    5.2.    In dit geval zijn beide natuurvergunningen verleend nadat het toegangsbeperkingsbesluit op 1 november 2016 in werking was getreden. De passages in de motivering van de natuurvergunning waarnaar de minister in hoger beroep verwijst, wijzen erop dat de minister bij het verlenen van de vergunningen heeft betrokken dat de toegang tot de Voordelta overeenkomstig het in 2016 genomen toegangsbeperkingsbesluit was beperkt. De minister stelt dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de verleende vergunningen kan worden afgeleid dat negatieve gevolgen van de garnalenvisserij in de gebieden, waarvan in 2016 de toegang is beperkt, zijn uitgesloten.
    De minister stelt verder terecht dat niet duidelijk is waarop de rechtbank het standpunt baseert dat de garnalen-, ensis- en spisulavisserij de enige potentieel verstorende activiteiten zijn. In de toelichting op het toegangsbeperkingsbesluit staat dat in het gebiedsdeel Bollen van het Nieuwe Zand de recreatievaart en de visserijvaartuigen de belangrijkste oorzaken voor verstoring zijn. In het gebied Bollen van de Ooster zijn dat de kitesurfers. Uit de stukken en de zittingsaantekeningen van de zitting van de rechtbank kan niet worden afgeleid dat de minister hierover een ander standpunt heeft ingenomen en dat, zoals in de aangevallen uitspraak staat, tussen partijen niet in geschil is dat de garnalen-, ensis- en spisulavisserij de enige potentieel verstorende activiteiten zijn.
    Tot slot stelt de minister terecht dat ook los van de vraag of bij de natuurvergunningen het toegangsbeperkingsbesluit uit 2008 of 2016 is betrokken, met de verlening van de natuurvergunning niet vaststaat dat de vergunde activiteit geen enkel effect heeft en dat anders dan de rechtbank heeft overwogen de toegang ook kan worden beperkt voor activiteiten die de instandhoudingsdoelen niet wezenlijk aantasten. Uit 5.1 volgt immers dat als de beperking van de toegang voor activiteiten kan bijdragen aan het behoud of het herstel van de habitats of het leefgebied van de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, die maatregel een instandhoudingsmaatregel kan zijn, die gelet op de instandhoudingsdoelstelling nodig is.
    5.3.    Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling de gronden van het beroep van de vissers tegen het besluit van 15 november 2017 die de rechtbank niet behandeld heeft beoordelen.
    Het beroep van de vissers
    6.       De vissers betogen dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de verplaatsing en vergroting van de rustgebieden voor de zwarte zee-eend nodig zijn voor het bereiken van de instandhoudingsdoelen of de compensatieopgave voor de zwarte zee-eend. Volgens de vissers is de draagkracht van de Voordelta voor de zwarte zee-eend niet achteruitgegaan en is er geen sprake van een dalende trend van vogelaantallen. De minister heeft niet onderkend dat de garnalenvisserij juist leidt tot een verbetering van de schelpdiervoorraad en heeft niet onderbouwd waarom de garnalenvisserij een verstoringsbron is. Volgens de vissers staat niet vast dat de geringe verstoring die de garnalenvisserij veroorzaakt een relevante verstoringsbron is en of het voorkomen van die geringe verstoring een bijdrage levert aan de draagkracht. Tot slot stellen de vissers dat de minister onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van de visserij. De vissers vinden dat zij ten onrechte opdraaien voor de halen van de compensatieopgave van de Tweede Maasvlakte.
    6.1.    In de toelichting bij het toegangsbeperkingsbesluit staat dat de monitoringsresultaten van de afgelopen jaren aanleiding geven voor de conclusie dat de kwaliteit van de Voordelta als verblijfsgebied voor de zwarte zee-eend op een aantal punten te wensen overlaat. Onder meer is vastgesteld dat de voedselsituatie aan het veranderen is door de opmars van de ensis, dat de rustgebieden niet meer op de juiste locatie liggen (de vogels verblijven grotendeels buiten de nu aangewezen rustgebieden) en dat de rustgebieden te klein zijn omdat de minimum verstoringsafstanden groter blijken te zijn dan 500 m, waarvan in 2008 werd uitgegaan. Verder kan een negatief effect van de garnalenvisserij op de vestigingskans en opgroeimogelijkheden van schelpdieren niet worden uitgesloten en heeft de garnalenvisserij zich de afgelopen jaren sterk in het bodembeschermingsgebied geconcentreerd waardoor de visserijdruk en verstoring daar is toegenomen. Tot slot blijken zwarte zee-eenden steeds later in het jaar te komen en langer te blijven. Deze omstandigheden geven aanleiding voor de conclusie dat de huidige omvang van de rustgebieden te klein blijkt als het gaat om voldoende voedsel, voldoende rust en rekening houdend met zich verplaatsende schelpdierbestanden.
    6.2.    De Afdeling gaat hierna eerst in op de algemene beroepsgronden tegen de verplaatsing en vergroting van de rustgebieden. Daarna worden de gronden behandeld die betrekking hebben op het beperken van de toegang voor de garnalenvisserij en de belangenafweging.
    Draagkracht Voordelta: dalende trend hoeveelheid geschikt voedsel
    7.       De vissers stellen dat de minister aan het toegangsbeperkingsbesluit ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat sprake is van een ongunstige trend in de hoeveelheid geschikt voedsel voor de zwarte zee-eend. Het spisulabestand is in de Voordelta de afgelopen jaren zodanig toegenomen, dat de draagkracht in het Natura 2000-gebied volgens de vissers voldoende is voor een veel grotere populatie dan genoemd in de instandhoudingsdoelstelling. De minister spitst de discussie over de draagkracht volgens de vissers ten onrechte toe op de situatie in de rustgebieden.
    7.1.    Voedselbeschikbaarheid en rust zijn volgens de minister van grote invloed op de aanwezigheid van de zwarte zee-eend. De zwarte zee-eend heeft een voorkeur voor spisula. Omdat de spisulabestanden sinds 1998 in de Voordelta tot vrijwel nul zijn afgenomen, is de ensis de belangrijkste voedselbron geworden. Hoewel er geen veranderingen zijn in de totale hoeveelheid beschikbare ensis, is de optimale schelplengte (4-6 cm) de laatste jaren ondervertegenwoordigd. Binnen het rustgebied Bollen van het Nieuwe Zand bestond het schelpdierbestand voor 85% uit ensis (Amerikaanse zwaardschede) en in het rustgebied Bollen van de Ooster was dat 95%. Dat bestand bestond voor meer dan de helft uit schelpen langer dan 9 cm, die voor de zwarte zee-eenden te groot zijn om te consumeren. De verspreiding van de zwarte zee-eend vertoont volgens de minister grote overeenkomst met het voorkomen van ensis van de grootte klasse 4-6 cm en het voorkomen van spisula. Doordat schelpdierbestanden zich verplaatsen, verplaatst de zwarte zee-eend zich ook en daarmee blijven de vogels niet binnen de begrenzing van de in 2008 ingestelde rustgebieden. Hierdoor is er geen garantie op voldoende rust voor de zwarte zee-eend in geschikte foerageergebieden.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat de minister in het bestreden besluit inzicht heeft geboden in de veranderde voedselsituatie in de rustgebieden Bollen van het Nieuwe Zand en Bollen van de Ooster zoals die in 2008 zijn begrensd. Daarbij heeft de minister betrokken dat het spisulabestand in de Voordelta, dat sinds 1998 tot vrijwel nul was gedaald, in 2017 is toegenomen. Omdat niet duidelijk is of deze toename een structureel karakter heeft en hoe deze zal uitwerken in de rustgebieden, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toename van het spisulabestand geen ander licht werpt op de noodzaak van de aanpassing van de omvang en de begrenzing van de rustgebieden, in verband met de veranderde voedselsituatie in de rustgebieden. Daarbij is ook van belang, zoals de minister in het verweerschrift heeft uiteengezet, dat de zwarte zee-eenden de beschikbare spisulabestanden niet volledig kunnen benutten. Uit uitgevoerde tellingen blijkt dat de zwarte zee-eend een voorkeur heeft voor de aangewezen rustgebieden en directe omgeving daarvan. Andere gebieden zijn minder aantrekkelijk, ook al vallen ze binnen het Natura 2000-gebied en is er veel potentieel voedsel in de vorm van spisula. De minister heeft dit inzichtelijk gemaakt onder verwijzing naar informatie over de waargenomen spisula bestanden uit de schelpdierrapportage WUR 2017 en de langjarige waarnemingen zwarte zee-eenden in de Voordelta uit het syntheserapport NCV-maart 2018. De berekeningen van de draagkracht van de Voordelta voor de zwarte zee-eend en de overzichten van de schelpdierbestanden die de vissers in het beroepschrift hebben opgenomen geven geen aanleiding voor een ander oordeel. Bij deze berekeningen is, zoals de minister terecht stelt, niet betrokken dat bij de bepaling van de draagkracht van het gebied niet alleen de hoeveelheid voedsel, maar ook de verspreiding daarvan, rust, stroomsnelheid op de bodem en waterdiepte factoren zijn die van belang zijn voor het voorkomen van zwarte zee-eenden.
    Het betoog slaagt niet.
    Uitbreiding rustgebieden in relatie tot instandhoudingsdoelstelling of compensatieopgave
    8.       De vissers stellen dat de minister ten onrechte aan het besluit ten grondslag heeft gelegd dat sprake is van een dalende trend van aantallen zwarte zee-eenden in de Voordelta. Volgens de vissers blijkt uit tellingen dat de aantallen zwarte zee-eenden zodanig fluctueren dat een dalende trend daaruit niet kan worden afgeleid. Het voorkomen van de zwarte zee-eend in de Voordelta is mede afhankelijk van externe factoren, zoals het voedselaanbod elders. Dat kan volgens de vissers de fluctuaties in de aantallen verklaren.
    De instandhoudingsdoelstelling die ziet op een draagkracht voor een populatie van 9700 zwarte zee-eenden (midwinteraantal) is volgens de vissers nooit gehaald. Zij leiden daaruit af dat het instandhoudingsdoel is gericht op het behouden van een zodanige draagkracht dat de Voordelta ook pieken in de aanwezigheid van zwarte zee-eenden kan opvangen. Daarvoor is het aanwijzen van rustgebieden volgens de vissers niet nodig. Bovendien gaat de minister er ten onrechte vanuit dat de rustgebieden voldoende draagkracht voor 9700 vogels moeten hebben. De instandhoudingsdoelstelling ziet niet op de rustgebieden, maar op de hele Voordelta.
    Verder voeren zij aan dat het gegeven dat de zwarte zee-eenden zich met name buiten de rustgebieden ophouden, geen reden is voor het vergroten en verplaatsen van de rustgebieden. Aangenomen kan worden dat de omstandigheden (voedsel en rust) buiten de rustgebieden voldoende gunstig zijn voor deze vogels. De vissers bestrijden dat de factor rust van belang is voor de verspreiding van de zwarte zee-eend. Het sluiten van gebieden waar al sprake is van weinig verstoring heeft volgens de vissers geen effect. In dat kader wijzen zij erop dat ook de auditcommissie van mening is dat de bewijsvoering dat het instellen van rustgebieden een zinvolle maatregel is ter vergroting van de betekenis van de Voordelta voor de zwarte zee-eend voorlopig ontbreekt.
    In het nader stuk van 11 mei 2021 stellen de vissers dat uit het Syntheserapport PMR-NCV (tussenrapport d.d. 15 februari 2019) en uit de Evaluatie Project Mainportontwikkeling Rotterdam - Eindrapport (d.d. 6 april 2020) kan worden afgeleid dat het gebied waar de Tweede Maasvlakte is aangelegd niet werd gebruikt door zwarte zee-eenden als foerageer- of rustgebied. Daarmee staat volgens de vissers vast dat de compensatieopgave en het instellen, wijzigen en uitbreiden van de rustgebieden niet nodig zijn.
    8.1.    In de toelichting op het toegangsbeperkingsbesluit staat dat de aantallen van zwarte zee-eenden in de Voordelta jaarlijks grote fluctuaties vertonen. Jaren met lage aantallen worden afgewisseld met jaren met hoge aantallen. Dat de zwarte zee-eenden niet elk jaar in hoge aantallen worden gezien hangt van meerdere, deels externe factoren af. De aantallen in de periode 2008 - 2015 lagen in de meeste jaren met een niveau van 2000 - 3000 exemplaren ruim onder het in de instandhoudingsdoelstelling genoemde aantal, met uitzondering van de winter/voorjaar 2012/2013, waarin hoge aantallen aanwezig waren. De laatste drie jaren (2013-2016) laten de laagste maximale aantallen in de gehele meetreeks zien.
    Deze gegevens zijn ontleend aan het rapport ‘PMR monitoring natuurcompensatie Voordelta Samenvattende rapportage 2015’ en de bevindingen uit het monitoringsprogramma NatuurCompensatie Voordelta, die als bijlage bij het Beheerplan Voordelta 2015-2021 zijn opgenomen. In deze stukken staat dat de waarnemingen over de lage aantallen zwarte zee-eenden passen in een patroon van de laatste jaren, waarin met uitzondering van 2013 steeds lage aantallen in de Voordelta zijn waargenomen. Deze waarnemingen vallen samen met lage aantallen en een afnemende trend voor heel Nederland.
    De minister heeft zijn standpunt dat de cijfers over de aantallen zwarte zee-eenden in de Voordelta duiden op een ongunstige trend ontleend aan de hiervoor genoemde stukken. Uit het feit dat in 2013 toch grote aantallen zwarte zee-eenden in het gebied verbleven leidt de minister af dat de Voordelta nog steeds de functie en de capaciteit heeft als verblijfsgebied voor grote aantallen eenden. Het zeker stellen van voldoende omvang en kwaliteit voor het potentieel leefgebied is daarom volgens de minister onverminderd belangrijk.
    De gegevens over grote fluctuaties van de waargenomen aantallen zwarte zee-eenden in de Voordelta waarop de vissers hun betoog in het beroepschrift baseren komen overeen met de gegevens die de minister heeft gebruikt. De Afdeling ziet in hetgeen de vissers naar voren hebben gebracht over het voorkomen van de zwarte zee-eenden in de Waddenzee, waar volgens de vissers sprake lijkt te zijn van enig herstel van de aantallen, geen grond voor het oordeel, dat de minister zich, gelet op de hiervoor genoemde stukken, niet op het standpunt kon stellen dat de waargenomen aantallen zwarte zee-eenden duiden op een ongunstige trend. De gegevens over de aantallen zwarte zee-eenden in het Jaarrapport 2017-2018 (d.d. 31 oktober 2018), dat door de vissers als bijlage bij hun nader stuk is overgelegd, zijn voor de beoordeling van het bestreden besluit niet relevant, omdat dit rapport dateert van na het bestreden besluit.
    8.2.    De minister heeft verder overwogen dat voor de zwarte zee-eend een instandhoudingsdoelstelling geldt waarbij zowel de omvang als de kwaliteit van het leefgebied in de Voordelta voor 9700 vogels (midwinter aantal) op orde moet zijn. Daarnaast moet binnen de Voordelta voldaan worden aan de compensatieopgave in het kader van de Tweede Maasvlakte. Het aantal van 9700 individuen geeft een indicatie voor de draagkracht van het gebied en is, zo stelt de minister, daarmee richtinggevend voor de te nemen maatregelen. Dat, zoals de vissers stellen, deze aantallen nog nooit zijn gehaald en dat het feitelijk voorkomen van de zwarte zee-eend mede afhankelijk is van externe factoren zoals het voedselaanbod in andere gebieden, kan, zoals de minister terecht stelt, geen reden zijn om geen uitvoering te geven aan de instandhoudingsdoelstelling.
    8.3.    Over het betoog van de vissers dat rust geen bepalende factor is voor de verspreiding van de zwarte zee-eend en dat het instellen van rustgebieden in gebieden waar geringe verstoringen plaatsvinden niet zinvol is, overweegt de Afdeling het volgende.
    De minister heeft zijn standpunt dat voedselbeschikbaarheid in combinatie met voldoende rust de bepalende factoren zijn voor de draagkracht en kwaliteit van het leefgebied van de zwarte zee-eend gebaseerd op het ‘Achtergrondrapport Vogels, Evaluatie Natura 2000-beheerplan Voordelta 2008-2014’, en de bevindingen uit andere onderzoeken die verricht zijn in het kader van het monitoringsprogramma. In het Achtergrondrapport staat (p. 61) dat de zwarte zee-eend zeer verstoringsgevoelig is en opvliegt zodra hij ergens van schrikt. Voor gemotoriseerde scheepsvaart vliegt hij soms al op bij afstanden van 1 tot 1,5 kilometer. Ook kanovaarders, surfers en kitesurfers en andere recreatievormen kunnen deze verstoring teweegbrengen. Verder staat op pagina 61 van dit rapport: "De dieren zijn zeer gevoelig voor verstoring door waterrecreatie en scheepvaart. Door rust in gebieden te garanderen op plaatsen waar deze soort geconcentreerd voorkomt om te foerageren en te rusten, moeten de gunstige omstandigheden voor de zwarte zee-eend in de gehele Voordelta behouden blijven." Op pagina 66 staat: "Concentraties van geschikte schelpdieren beïnvloeden de ruimtelijke verspreiding van de vogels. De verspreiding van de zwarte zee-eend is in eerste instantie ingegeven door rust. Als er onvoldoende rust is, is de zwarte zee-eend niet aanwezig. Binnen de rustige gebieden zoekt de zwarte zee-eend de locaties met het beste voedsel."
    Dat, zoals de vissers stellen, uit het gegeven dat de meeste zwarte zee-eenden zich buiten de in 2008 ingestelde rustgebieden ophouden kan worden afgeleid dat rust geen bepalende factor is voor de draagkracht van het gebied, deelt de Afdeling niet. De reden dat de meeste zwarte zee-eenden zich buiten de huidige rustgebieden ophouden hangt samen met de veranderde voedselbeschikbaarheid in die rustgebieden. Verder geeft het door de vissers aangevoerde geen aanknopingspunt voor twijfel over de bevindingen in het hiervoor genoemde rapport dat de zwarte zee-eend zeer verstoringsgevoelig is, dat scheepvaart en recreatie verstoringsbronnen zijn en dat rust en voldoende voedsel de bepalende factoren zijn voor de aanwezigheid van de zwarte zee-eend. Het gaat daarbij, zo lichtte de minister ter zitting toe, om het verzekeren van voortdurende rust, omdat de zwarte zee-eend bij verstoringen lange tijd wegblijft van de foerageerplekken. Dat buiten de in 2008 ingestelde rustgebieden voldoende voedsel aanwezig is en dat de instandhoudingsdoelstelling voor de gehele Voordelta geldt, betekent dus anders dan de vissers veronderstellen, niet dat het hele gebied geschikt is om die doelstelling te bereiken. Verder heeft de minister in het verweerschrift onweersproken gesteld dat het standpunt van de auditcommissie dat de bewijsvoering dat het instellen van rustgebieden een zinvolle maatregel is ter vergroting van de betekenis van de Voordelta voor de zwarte zee-eend voorlopig ontbreekt, achterhaald is door de onderzoeken die in het kader van het monitoringsprogramma zijn uitgevoerd.
    De minister heeft onder verwijzing naar de hiervoor genoemde onderzoeken zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het instellen van rustgebieden nodig is om de zwarte zee-eend voldoende rust in geschikte foerageergebieden te bieden en dat bij het bepalen van de omvang en ligging van de rustgebieden de voedselbeschikbaarheid in combinatie met rust daarbij de bepalende factoren zijn.
    8.4.    Voor het bepalen van de potentiële draagkracht van de Voordelta voor de zwarte zee-eend is een model ontwikkeld. Volgens het onderzoek moet een zwarte zee-eend in de winter naar schatting 1.000-4.000 prooidieren per etmaal opduiken om aan zijn energiebehoefte te voldoen. Gebaseerd op de inzichten over aanwezige geschikte schelpdieren betekent dat per eend per etmaal een globaal ruimtebeslag van 100-400 m2 foerageergebied. In termen van potentieel noodzakelijk areaal is dat voor de bij het instandhoudingsdoel aanwezige aantallen circa 10.100-17.000 ha benutbaar foerageergebied. Met het toegangsbeperkingsbesluit wordt de omvang van de beide rustgebieden samen verdubbeld tot 8.266 ha. Deze omvang is volgens het bestreden besluit naar de huidige inzichten minimaal noodzakelijk om toereikend invulling te geven aan de compensatieopgave. Uit het voorgaande leidt de Afdeling af dat de omvang van de rustgebieden is afgestemd op de compensatieopgave die in de Voordelta voor het leefgebied van de zwarte zee-eend geldt. De omvang is, anders dan de vissers stellen, niet afgestemd op het kunnen herbergen en voeden van 9700 vogels, maar vormt wel een substantieel deel van het potentieel noodzakelijke foerageergebied. Dat, zoals de vissers stellen, uit het tussenrapport van 15 februari 2019 en het eindrapport van 6 april 2020 over de monitoring van het project Mainportontwikkeling, kan worden afgeleid dat er geen aanleiding bestond voor het opleggen van een compensatieopgave voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte, maakt - daargelaten of die conclusie juist is - het voorgaande niet anders. De minister kon die rapporten niet bij het bestreden besluit betrekken omdat die na het besluit beschikbaar zijn gekomen. Het overigens door de vissers gestelde, dat met name inhoudt dat de factor rust ter onrechte is betrokken bij de omvang van de gebieden, biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de minister voor het bepalen van de noodzakelijke omvang van de rustgebieden geen gebruik mocht maken van het draagkrachtmodel.
    Verbetering schelpdierenvoorraad door stopzetten bodemberoerende activiteiten
    9.       De vissers betwisten dat het beëindigen van alle bodemberoerende activiteiten in het gebied Bollen van het Nieuwe Zand leidt tot een sterke verbetering van de schelpdierenvoorraad. Verder gaat de minister er volgens de vissers ten onrechte vanuit dat de garnalenvisserij een groot effect heeft op bodemfauna. Volgens de vissers wordt in het Beheerplan Voordelta 2015-2021 juist aangegeven dat uit onderzoeken naar effecten van de garnalenvisserij op de bodemfauna is gebleken dat geen effecten konden worden aangetoond. Uit het PMR evaluatieonderzoek is zelfs naar voren gekomen dat er een positieve correlatie is gevonden voor garnalenvisserij en voedselbeschikbaarheid, aldus de vissers. Het sluiten van een gebied voor garnalenvisserij kan dus tot een tegengesteld effect leiden dan door de minister beoogd.
    9.1.    In de toelichting op het toegangsbeperkingsbesluit staat dat er onderzoek is gedaan naar de effecten van de garnalenvisserij op bodemfauna. Gebleken is dat een garnalenkor grote aantallen spisula, arbra en mytilus opvist, het belangrijkste voedsel van de zwarte zee-eend. Of dit effect substantieel is voor de voedselbeschikbaarheid van de zwarte zee-eend is niet vastgesteld, aldus de toelichting. Het vergroten en verplaatsen van de rustgebieden in combinatie met het volledig stopzetten van alle vormen van bodemberoerende visserij in één voor de zwarte zee-eend belangrijke potentiële voedselrijke gebieden, is echter volgens de minister bij de huidige inzichten de meest zekere maatregel om tot verbetering van voedsel- en rustsituatie te komen. Het stopzetten van alle bodemberoerende visserij leidt namelijk tot een sterke verbetering van de schelpdierenvoorraad.
    9.2.    In het Beheerplan Voordelta 2015-2021 staat op p. 76 over de resultaten van een onderzoek naar de effecten van de garnalenvisserij in het bodembeschermingsgebied: "De resultaten van analyses laten geen duidelijk effect van de garnalenvisserij op de bodemfauna zien. Hieruit kan echter niet zonder meer de conclusie worden getrokken dat garnalenvisserij geen effect op de bodemfauna heeft gehad. Omdat er in de meeste jaren ook in het visseizoen in de meeste controlegebieden toch gevist is, is op basis van dit onderzoek maar een beperkte vergelijking mogelijk tussen niet en wel bevist. De bijvangst van jonge vis (met name platvis, maar ook typische soorten (trekvissen)) en schaaldieren is aanzienlijk. De onttrekking op ecosysteemniveau van dergelijke grote hoeveelheden behoeft nadere analyse en onderzoek om de betekenis ervan op doelstellingen van doelsoorten te kunnen bepalen. Daarnaast is mogelijk ook sprake van verstoring van zwarte zee-eenden door vaarbewegingen. Gedurende de onderzoeksperiode is sprake geweest van verstoring van het experiment".
    9.3.    De minister heeft in het verweerschrift gesteld dat het bestreden besluit is gebaseerd op de tot dan toe bekende informatie uit het PMR evaluatie onderzoek, die voor zover hier relevant, is weergegeven op p. 76 van het Beheerplan Voordelta 2015-2021. De Afdeling overweegt dat anders dan de vissers stellen, uit de resultaten van het onderzoek naar de effecten van de garnalenvisserij in het bodembeschermingsgebied niet kan worden afgeleid dat de garnalenvisserij geen effecten heeft. De bijvangst en de verstoring door vaarbewegingen worden als mogelijk negatief effect genoemd.
    Over de mogelijke positieve effecten van de garnalenvisserij stelt de minister dat nog niet gepubliceerd onderzoek, bevattende een aantal statistische analyses, een mogelijk positief verband laat zien tussen garnalenvisserij en sommige biologische indicatoren. Een dergelijk mogelijk positief verband is echter nog sterk in discussie omdat de visserij zich waarschijnlijk juist concentreert op plaatsen waar van nature veel ‘bodemleven’ aanwezig is waardoor de statistische vergelijking met ander minder beviste plaatsen zo onterecht een positief effect kan suggereren. De minister heeft zich, gelet hierop, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de conclusie die de vissers aan de niet gepubliceerde resultaten verbinden, namelijk dat het stopzetten van de bodemberoerende visserij, geen of een tegengesteld effect heeft dan beoogd, voorbarig is.
    Tussenconclusie
    10.     Uit het voorgaande volgt dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de huidige rustgebieden onvoldoende functioneren en dat het instellen van nieuwe rustgebieden nodig is om de zwarte zee-eend voldoende rust in geschikte foerageergebieden te bieden en dat bij het bepalen van de omvang en ligging van de rustgebieden de voedselbeschikbaarheid in combinatie met rust daarbij de bepalende factoren zijn. Omdat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat negatieve gevolgen van de garnalenvisserij niet zijn uitgesloten en het stopzetten daarvan in combinatie met het vergroten en verplaatsen van de rustgebieden kan bijdragen aan het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstelling, heeft de minister, mede gelet op het voorzorgbeginsel, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het vergroten en verplaatsen van de rustgebieden de meest zekere maatregel is om tot een verbetering van de voedsel- en rustsituatie voor de zwarte zee-eend te komen.
    De belangen van de garnalenvissers
    11.     De vissers stellen dat de maatregel disproportioneel is. De maatregel is niet nodig omdat de draagkracht van het gebied op orde is. Als het staken van de garnalenvisserij in de gebieden al een positief effect heeft, dan is dat klein en staat niet in verhouding tot de negatieve gevolgen van de maatregel voor de garnalenvisserij (verlies van visdagen).Verder wijzen zij erop dat bij de vaststelling van het toegangsbeperkingsbesluit in 2008 optimaal rekening werd gehouden met de belangen en wensen van de vissers. Dat besluit kwam tot stand na langdurig overleg dat resulteerde in een akkoord over de te nemen compensatiemaatregelen voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte. Daarbij zijn destijds door de minister belangrijke concessies gedaan, bijvoorbeeld het niet sluiten van de Bollen van het Nieuwe Zand in de zomerperiode. Dat de minister nu zonder overleg overgaat tot aanvullende maatregelen die onder meer nodig zijn om aan de compensatieopgave voor de Tweede Maasvlakte te voldoen, vinden de vissers in strijd met de redelijkheid en billijkheid. De verwijzing van de minister naar de schadevergoedingsregeling vinden zij niet toereikend.
    11.1.  Zoals onder 5 overwogen moet de minister instandhoudingsmaatregelen treffen als deze voor het behoud van de omvang of kwaliteit van een leefgebied of habitattype nodig zijn en houdt hij bij het treffen van de maatregelen rekening met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Omdat de minister beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de te treffen instandhoudingsmaatregelen zal hij, als deze nodig zijn, moeten beslissen of het toegangsbeperkingsbesluit als instandhoudingsmaatregel wordt ingezet. Als de beperking van de toegang de enige maatregel is die getroffen kan worden voor het behoud van de omvang of kwaliteit van het leefgebied of habitattype, dan moet de minister die maatregel nemen. De belangen van degenen die door de beperking van de toegang worden geraakt kunnen er in dat geval niet toe leiden dat de maatregel niet wordt getroffen. Als het behoud met verschillende maatregelen kan worden bereikt, of als er meer maatregelen mogelijk zijn die kunnen bijdragen aan het behoud, dan kunnen de belangen van degenen die door die maatregelen worden geraakt betrokken worden bij de keuze van de te treffen maatregel. Kiest de minister in dat geval voor het beperken van de toegang, dan dient hij bij het besluit inzichtelijk te maken op welke wijze hij de beoordelingsruimte bij de keuze van de te treffen maatregelen heeft ingevuld en op welke wijze hij daarbij rekening heeft gehouden met de belangen van degenen die door het besluit worden geraakt.
    11.2.  Zoals onder 10 is overwogen heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat instandhoudingsmaatregelen nodig zijn voor het behoud van de omvang en kwaliteit van het leefgebied van de zwarte zee-eend in de Voordelta. Die maatregelen moeten de zwarte zee-eend voldoende rust in geschikte foerageergebieden bieden. De minister heeft inzichtelijk gemaakt dat het bieden van voldoende rust in geschikte foerageergebieden slechts kan worden bereikt door het uitbreiden en verplaatsen van de bestaande rustgebieden en het sluiten van de gebieden voor alle activiteiten. De belangen van de garnalenvissers kunnen er dan ook niet toe leiden dat de minister de rustgebieden niet uitbreidt met een toegangsbeperkingsbesluit.
    Dat neemt niet weg dat de minister bij het bepalen van de omvang, ligging en begrenzing van het gebied rekening heeft te houden met de belangen van de gebruikers van de gebieden, zoals de recreatie en visserij. In het besluit staat dat getracht is te komen tot een evenwichtige verdeling tussen enerzijds het bereiken van een optimale ligging en functie van de rustgebieden voor de zwarte zee-eend en anderzijds het zo gering mogelijk verder inperken van de huidige mogelijkheden voor de andere gebruikers. De begrenzing van de rustgebieden aan de noord- en zuidzijde van de Bollen van het Nieuwe Zand is zodanig gekozen dat de huidige gebieden voor de ensisvisserij en voor wrakkenvisserij toegankelijk blijven. Voor de garnalenvisserij is als compensatie voor het vergroten van de beide rustgebieden de periode waarop op garnalen mag worden gevist in de Bollen van de Ooster verruimd van 1 november tot 15 december. Dat zijn weken die midden in het hoogseizoen van de garnalenvisserij vallen, dat, zoals de vissers ter zitting hebben toegelicht, ongeveer loopt van het najaar tot de kerst. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de minister inzichtelijk heeft gemaakt dat de maatregel nodig is en dat hij daarbij, voor zover daarvoor ruimte was, rekening heeft gehouden met de belangen van de bestaande gebruikers in het gebied, waaronder de garnalenvisserij.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige gronden
    12.     De vissers voeren aan dat het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd, omdat de minister bij de weerlegging van de bezwaren enkele door de vissers genoemde argumenten niet heeft besproken. Dat niet op elk argument ter ondersteuning van een bezwaar afzonderlijk is ingegaan, leidt als zodanig niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. De minister heeft in het verweerschrift uiteengezet op welke wijze hij de argumenten heeft betrokken bij zijn besluit. Deze zijn ook bij de behandeling van het beroep in deze uitspraak betrokken.
    12.1.  Voor het overige verwijzen de vissers naar de gronden die zij in hun bezwaarschriften naar voren hebben gebracht. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op de bezwaren. De vissers hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de bezwaren in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    Conclusie beroep vissers
    12.2.  De Afdeling is van oordeel dat het beroep van de vissers geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de minister het toegangsbeperkingsbesluit niet in redelijkheid kon nemen. Het beroep van de vissers is ongegrond.
    13.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 november 2018 in zaken nrs. 17/5199, 17/5291 en 18/250;
    III.      verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
    388.
    Bijlage bij de uitspraak
    Habitatrichtlijn
    Artikel 2
    3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
    Artikel 6
    1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
    2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
    3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
    Wet natuurbescherming
    Artikel 1.10
    3. Elk bestuursorgaan houdt bij het treffen van maatregelen op grond van deze wet rekening met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden, onverminderd de artikelen 2.1, eerste lid, 2.8, met uitzondering van het negende lid, 3.3, vierde lid, en 3.8, vijfde lid.
    Artikel 2.5
    1. Gedeputeerde staten verbieden of beperken de toegang tot een in hun provincie gelegen Natura 2000-gebied of een in hun provincie gelegen gedeelte van een Natura 2000-gebied, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
    2. Een verbod of beperking als bedoeld in het eerste lid geldt niet voor de eigenaar van een in het gebied gelegen onroerende zaak en voor degene die een zakelijk of persoonlijk gebruiksrecht heeft met betrekking tot die zaak, voor zover door het verbod of de beperking de toegang tot de onroerende zaak ernstig zou worden belemmerd.
    3. Het is verboden in strijd te handelen met een verbod of beperking als bedoeld in het eerste lid.
    Artikel 2.10
    1. Ingeval een Natura 2000-gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers berusten voor dat gebied, onderscheidenlijk dat gedeelte:
    a. […]
    b. de in artikel 2.5 bedoelde bevoegdheden bij Onze Minister.