ECLI:NL:RVS:2023:3702, Raad van State, 04-10-2023, 202107102/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 mei 2020 heeft de minister voor Medische Zorg aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 16.750,- wegens overtreding van voorschriften voor het bewaren van recepten van opiumwetmiddelen. [appellante] was als apotheker werkzaam bij [apotheek] te [plaats]. Op 29 januari 2019 heeft een inspecteur van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd onder verantwoordelijkheid van de minister een bezoek gebracht aan de apotheek. Daarbij heeft de inspecteur onderzocht of recepten op de voorgeschreven wijze worden bewaard. De inspecteur heeft gevraagd of hij opiumwetrecepten kon inzien, gesorteerd op naam van de voorschrijver, het middel en de datum van aflevering. Dat overzicht kon [appellante] niet tonen. Zij bewaarde de recepten gesorteerd op naam van het ziekenhuis of instelling. Tussen die recepten werden ook andere dan opiumwetrecepten bewaard. De inspecteur heeft daarom in zijn op 3 februari 2020 opgemaakte boeterapport opgenomen dat [appellante] artikel 3c, tweede lid, van de Opiumwet, in samenhang gelezen met artikel 5, eerste lid, van het Opiumwetbesluit, heeft overtreden.

202107102/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 2 september 2021 in zaak nr. 21/1118 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister voor Medische Zorg.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 mei 2020 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 16.750,- wegens overtreding van voorschriften voor het bewaren van recepten van opiumwetmiddelen.
    
    Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D.L.A. Peters, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en H.K. Oei, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.G. ten Hartog en drs. W. Best, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       [appellante] was als apotheker werkzaam bij [apotheek] te [plaats]. Op 29 januari 2019 heeft een inspecteur van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd onder verantwoordelijkheid van de minister een bezoek gebracht aan de apotheek. Daarbij heeft de inspecteur onderzocht of recepten op de voorgeschreven wijze worden bewaard. De inspecteur heeft gevraagd of hij opiumwetrecepten kon inzien, gesorteerd op naam van de voorschrijver, het middel en de datum van aflevering. Dat overzicht kon [appellante] niet tonen. Zij bewaarde de recepten gesorteerd op naam van het ziekenhuis of instelling. Tussen die recepten werden ook andere dan opiumwetrecepten bewaard. De inspecteur heeft daarom in zijn op 3 februari 2020 opgemaakte boeterapport opgenomen dat [appellante] artikel 3c, tweede lid, van de Opiumwet, in samenhang gelezen met artikel 5, eerste lid, van het Opiumwetbesluit, heeft overtreden.
    
    1.1.    Uit artikel 3c, tweede lid, van de Opiumwet, in samenhang gelezen met artikel 5, eerste lid, van het Opiumwetbesluit, volgt dat de recepten van middelen die op lijst I van de Opiumwet en bijlage 1 van het Opiumwetbesluit staan vermeld, op een voorgeschreven wijze moeten worden bewaard. Dat houdt in dat dergelijke recepten gescheiden van andere recepten moeten worden bewaard, gerangschikt achtereenvolgens op naam van degene die het heeft voorgeschreven, op naam van de substantie en op datum van aflevering.
    
    1.2.    De minister heeft bij besluit van 26 mei 2020 aan [appellante] op grond van artikel 9a van de Opiumwet en met toepassing van bijlage 5 van de Beleidsregels bestuurlijke boete Ministerie Volksgezondheid Welzijn en Sport 2019 een bestuurlijke boete opgelegd van € 16.750,-. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat [appellante] zich niet aan de in overweging 1.1 genoemde verplichting heeft gehouden. [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Dat bezwaar heeft de minister bij besluit van 28 januari 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft dat besluit in beroep in stand gelaten.
    
    Hoger beroep
    
    2.       In hoger beroep staat niet ter discussie dat [appellante] de opiumwetrecepten niet op de voorgeschreven wijze heeft bewaard. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was om de bestuurlijke boete op te leggen omdat de dertienwekentermijn als bedoeld in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is overschreden. Voor zover de minister wel bevoegd zou zijn, betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om in dit geval geen boete op te leggen omdat de overtreding haar niet kan worden verweten.
    
    Bevoegdheid
    
    3.       Volgens [appellante] moet de dertienwekentermijn, ondanks wat hierover in de wetsgeschiedenis staat opgenomen, niet als een termijn van orde worden gekwalificeerd, omdat artikel 5:51, eerste lid, van de Awb dwingend is geformuleerd. Het gaat daardoor om een norm die de overheid moet naleven met als gevolg dat de bevoegdheid om nog een boetebesluit te kunnen nemen vervalt, aldus [appellante].
    
    3.1.    Artikel 5:51, eerste lid, van de Awb bepaalt dat als van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het boeterapport een besluit moet nemen over de vraag of een bestuurlijke boete moet worden opgelegd. In dit geval dateert het boeterapport van 3 februari 2020. Dat betekent dat de minister op grond van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb uiterlijk op 4 mei 2020 een besluit had moeten nemen. De minister heeft op 26 mei 2020 een besluit genomen.
    
    3.2.    De rechtbank heeft terecht gewezen op rechtspraak van de Afdeling waaruit volgt dat de dertienwekentermijn een termijn van orde is (vergelijk ook de uitspraak van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913). Ook heeft de rechtbank terecht gewezen op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:51 van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 150). Daaruit volgt dat overschrijding van de beslistermijn niet tot gevolg heeft dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt. De Afdeling ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen. Als een onwenselijk lange tijd is verstreken tussen het uitbrengen van het boeterapport en de boetekennisgeving kan dit, in samenhang met andere factoren, wel leiden tot matiging van de boete. In dit geval is het boeterapport niet lang na afloop van de termijn genomen, zodat matiging om die reden niet aan de orde is.
    
    3.3.    Het betoog slaagt niet.
    
    Het afzien van het opleggen van een boete
    
    4.       Volgens [appellante] is geen sprake van verwijtbaar handelen omdat zij gebruik moet maken van een digitaal declaratiesysteem dat gebruik maakt van een code van Algemeen Gegevensbeheer Zorgverleners (hierna: AGB-code). Ter zitting heeft zij toegelicht dat die code vereist is om de declaraties in te dienen bij de zorgverzekeraar. Niet alle voorschrijvers van opiumwetrecepten beschikken over een AGB-code. Zij heeft om die reden de recepten zonder een AGB-code niet op naam van de persoon maar op de AGB-code van de instelling bewaard. Het voert volgens haar te ver om te verlangen dat zij hiernaast nog een analoge administratie voert waarbij de recepten alleen op naam van de voorschrijver worden bewaard. Aan de hand van het digitale systeem kan ook fraude worden opgespoord. Ondanks gebruikmaking van de AGB-code van de instelling, staat de naam van de voorschrijver er in dat geval altijd op vermeld. Van strikte naleving van de Opiumwet is dan wellicht geen sprake, maar gezien de omstandigheden moet zij daardoor een geslaagd beroep kunnen doen op artikel 5:41 van de Awb, aldus [appellante].
    
    Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vraag hoe andere apothekers omgaan met de betreffende norm relevant is voor de hoogte van de bestuurlijke boete. De rechtbank had dan ook nadere informatie op dit punt bij de minister moeten opvragen. Dan zou blijken dat een aanzienlijk deel van de apothekers de norm niet goed kunnen naleven, aldus [appellante]. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft zij een brief ingebracht van mevrouw H.K. Oei.
    
    4.1.    Artikel 5:41 van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten."
    
    Artikel 3c, tweede lid, van de Opiumwet luidt: "Bij algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot middelen als bedoeld in lijst I of II regels worden gesteld om naleving van de bepalingen van het Enkelvoudig Verdrag of het Psychotrope Stoffen Verdrag te verzekeren of om misbruik van die middelen te voorkomen."
    
    Artikel 5, eerste lid, van het Opiumwetbesluit luidt: "Gevestigde apothekers en apotheekhoudende artsen bewaren de recepten waarop een opiumwetmiddel is afgeleverd gescheiden van de andere recepten in de apotheek, gerangschikt achtereenvolgens op naam van degene die het heeft voorgeschreven, op naam van de substantie en op datum van aflevering. Ingeval het een preparaat betreft dat meer dan één substantie bevat, worden evenveel kopieën van het recept gemaakt als er substanties zijn."
    
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de door de minister geconstateerde overtreding [appellante] kan worden verweten. Daarvoor is van belang dat uit artikel 3c, tweede lid, van de Opiumwet, in samenhang gelezen met artikel 5, eerste lid, van het Opiumwetbesluit duidelijk volgt wat de verplichtingen zijn die op [appellante] rusten. Zij heeft er desondanks, zoals zij zelf ook erkent, bewust voor gekozen om een andere werkwijze te hanteren die in strijd is met de hiervoor genoemde artikelen en de recepten gesorteerd op naam van de zorginstelling te bewaren. Uit artikel 5, eerste lid, van het Opiumwetbesluit blijkt ook niet dat het verplicht is om een AGB-code te registreren of om een analoge administratie te voeren. Uit dat artikel blijkt juist dat het verplicht is om de recepten gesorteerd op naam van de voorschrijver, het middel en de datum te bewaren. Daarbij is niet van belang of dat analoog of digitaal en/of in combinatie met een AGB-code gebeurt. De AGB-code dient, zoals [appellante] ter zitting ook heeft toegelicht, alleen voor de declaratie bij de zorgverzekeraar en is niet van belang om te kunnen voldoen aan de Opiumwet en het Opiumwetbesluit. De minister heeft op de zitting het belang van een juiste registratie van de voorschrijver verder toegelicht. Als er onduidelijkheden zijn over degene die het middel heeft voorgeschreven, ligt het, gelet op dit belang, op de weg van [appellante] om daarnaar te informeren en dit te registreren zodat de Opiumwet op de juiste wijze kan worden uitgevoerd. De minister heeft geen grond hoeven zien dit niet uitvoerbaar te vinden. Bovendien is [appellante] eerder, op 28 oktober 2015, gewaarschuwd voor het niet op juiste wijze bewaren van opiumwetrecepten, zodat zij had kunnen weten dat het niet is toegestaan om die recepten op de wijze te bewaren zoals zij heeft gedaan.
    
    4.3.    Verder is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat niet relevant is hoe de 81 door de minister onderzochte andere apothekers precies invulling hebben gegeven aan hun wettelijke verplichting voor het bewaren van opiumwetrecepten, aangezien de norm uit artikel 3c, tweede lid, van de Opiumwet, in samenhang gelezen met artikel 5, eerste lid, van het Opiumwetbesluit duidelijk is. Die norm geldt voor elke apotheker en maar bij vier van de 81 onderzochte apotheken werd niet aan de gestelde eisen voldaan. De brief van mevrouw Oei over de problemen die apothekers ervaren met de gelijktijdige uitvoering van de Opiumwet en het declaratiesysteem met AGB-codes doet daar niet aan af. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat elke apotheek op dezelfde wijze is gecontroleerd.
    
    4.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister terecht geen aanleiding heeft gezien om af te zien van het opleggen van de bestuurlijke boete.
    
    4.5.    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
    
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    
    w.g. Venema
    voorzitter
    
    w.g. Langeveld-Mak
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
    
    317-1071