ECLI:NL:RVS:2023:713, Raad van State, 22-02-2023, 202108082/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

202108082/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Halsteren, gemeente Bergen op Zoom,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 15 november 2021 in zaak nr. 21/1100 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 maart 2020 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 27 januari 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2022, waar [appellante], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.A.M. Suijkerbuijk, zijn verschenen.
    Bij brief van 9 november 2022 heeft de Afdeling partijen op de hoogte gesteld van haar beslissing om het onderzoek in deze zaak te heropenen en de zaak te verwijzen naar een meervoudige kamer.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 6 december 2022, waar [appellante], in persoon, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is sinds 20 februari 2009 eigenaar van de onroerende zaak op het perceel [locatie 1] te Halsteren (hierna: de onroerende zaak). Bij brief van 21 juli 2018 heeft zij het college verzocht om tegemoetkoming in de schade die zij in de vorm van een waardevermindering van de onroerende zaak heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 29 november 2012 vastgestelde bestemmingsplan Daansbergen - Den Berg (hierna: het bestemmingsplan 2012) en het besluit van 12 maart 2015, waarbij het college omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwen van een woning en het kappen van bomen op het naastgelegen perceel [locatie 2] te Halsteren (hierna: het naastgelegen perceel).
    Standpunt van het college
    2.       Aan het besluit van 6 maart 2020 heeft het college een advies van Antea Group (hierna: Antea) van 15 januari 2020 ten grondslag gelegd, In dat advies is onder neer het volgende vermeld.
    planologische verslechtering
    2.1.    Uit een vergelijking tussen de bebouwingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden van het naastgelegen perceel onder het bestemmingsplan 2012 en het daaraan voorafgaande planologische regime van het raadsbesluit van 29 januari 2009 vastgestelde bestemmingsplan Kom Halsteren (hierna: het bestemmingsplan 2009) blijkt dat [appellante] in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. De toename van de bebouwingsmogelijkheden heeft voor [appellante] geleid tot een aantasting van de privacy, een beperking van het uitzicht, een  toename van de schaduwwerking binnen het perceel, een verminderde daglichttoetreding in de woning en een wijziging van het karakter van de omgeving.
    vergoedbaarheid van de schade
    2.2.    Op grond van het bestemmingsplan 2012 is binnen het bouwvlak van het naastgelegen perceel een oppervlakte van ongeveer 180 m² beschikbaar voor een vrijstaande woning met een hoogte van 9 m en een goothoogte van 6 m. Ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak was het bestemmingsplan Kom Halsteren (hierna: het bestemmingsplan 1997) van kracht. Op grond van dat bestemmingsplan was het toegestaan om op het naastgelegen perceel een vrijstaande woning met een hoogte van 9 m, een goothoogte van 6 m en een oppervlakte van 240 m² te realiseren. [appellante] moest dus ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak  rekening houden met de bouw van een woning die in oppervlakte en in bouwvolume minstens zo omvangrijk kon zijn als met het bestemmingsplan 2012 wordt toegestaan. Dat betekent dat de planologische ontwikkeling voor [appellante] geheel voorzienbaar was en dat het college de schade voor haar rekening mag laten. Dat onder het bestemmingsplan 2012 voor een andere situering is gekozen, doet niet af aan deze conclusie, omdat de situering voor [appellante] niet ongunstiger is geworden, aldus Antea.
    3.       Naar aanleiding van het door [appellante] tegen het besluit van 6 maart 2020 gemaakte bezwaar heeft het college advies gevraagd aan de Adviescommissie voor de bezwaarschriften Bergen op Zoom (hierna: de adviescommissie). Op 18 januari 2021 heeft de adviescommissie het college het advies gegeven om het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit van 6 maart 2020 in stand te laten. Het college heeft dit advies overgenomen in het besluit van 27 januari 2021.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 12 maart 2015, waarbij vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is verleend, een schadeveroorzakend besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) is. Deze vergunning is ten onrechte niet meegenomen in het onderzoek van Antea. Indien deze vergunning als schadeveroorzakend besluit was aangemerkt, zou de conclusie van het advies, namelijk dat [appellante] in een nadeliger planologische situatie terecht is gekomen, volgens de rechtbank niet zijn gewijzigd.
    5.       Uit het onderzoek van Antea blijkt dat het draaien van het bouwvlak in het onderzoek is meegenomen. Omdat het bouwvlak verder van de onroerende zaak is komen te liggen, is Antea tot de conclusie gekomen dat [appellante] niet in een nadeliger positie is komen te verkeren door het draaien van het bouwvlak. De rechtbank heeft deze redenering gevolgd. Daarnaast heeft zij vastgesteld dat het college in het besluit van 27 januari 2021 duidelijk uiteen heeft gezet dat de bestemmingsplannen wat betreft het vellen van houtsopstanden aan elkaar gelijk zijn en dat [appellante] in dit opzicht niet in een nadeligere positie is komen te verkeren.
    6.       De rechtbank heeft verder overwogen dat, gelet op het ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak toepasselijke planologische regime van het bestemmingsplan 1997, de bouw van een woning op het naastgelegen perceel mogelijk was, met dezelfde afmetingen als nu het geval is. [appellante] had daarmee als redelijk denkend en handelende koper rekening kunnen houden. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat de schade voor [appellante] ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voorzienbaar was en dat het college terecht heeft besloten om haar geen tegemoetkoming in de schade toe te kennen.
    Hoger beroep
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat schade als gevolg van het realiseren van een nieuwe woning op het naastgelegen perceel voorzienbaar was. Zij voert aan dat bij raadsbesluit van 29 januari 2009 het bestemmingsplan Kom Halsteren (hierna: het bestemmingsplan 2009) is vastgesteld, dat zij de bepalingen van dit plan vóór de koop van de onroerende zaak heeft geraadpleegd en dat het volgens deze bepalingen het was niet toegestaan om op het naastgelegen perceel een nieuwe woning te bouwen.
    7.1.    Niet in geschil is dat het ten tijde van de eigendomsverkrijging op 20 februari 2009 op grond van het bestemmingsplan 1997 nog was toegestaan om op het naastgelegen perceel een nieuwe woning op te richten ter vervanging van de bestaande woning. De inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2009, op grond waarvan dat niet meer was toegestaan, heeft namelijk pas na de eigendomsverkrijging plaatsgevonden. Met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2012 zijn de onder het bestemmingsplan 1997 bestaande bebouwingsmogelijkheden weer hersteld. Het door [appellante] gestelde nadeel bestaat daarmee uit het vervallen van het met het bestemmingsplan 2009 ontstane planologische voordeel.
    7.2.    Zoals de Afdeling bij uitspraak van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3295), heeft overwogen wordt bij het bepalen van de tegemoetkoming in planschade in beginsel geen rekening gehouden met een voor de aanvrager, in vergelijking met het ten tijde van de verkrijging van de onroerende zaak geldende planologische regime, voordelige, na de datum van verwerving daarvan door de aanvrager in werking getreden, wijziging van het planologische regime, die ongedaan wordt gemaakt door het beweerdelijk schade veroorzakende besluit.
    Bij brief van 21 november 2022 heeft de Afdeling partijen in de gelegenheid gesteld om uiterlijk op de zitting van de Afdeling een standpunt in te nemen over de betekenis van deze uitspraak voor de zaak.
    7.3.    In dit geval bestaat geen aanleiding voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel van de uitspraak van 16 november 2022. De door [appellante] gestelde omstandigheid dat de voor haar gunstige planologische ontwikkeling ten tijde van de eigendomsverkrijging voorzienbaar was, maakt, wat er verder zij van het oordeel van de rechtbank over de voorzienbaarheid, niet dat in dit geval met de gestelde schade bij de bepaling van de tegemoetkoming in planschade rekening moet worden gehouden. Zie in dezelfde zin rechtsoverweging 5.3 van de uitspraak van 16 november 2022. Het betoog kan daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
    8.       [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij door het draaien van het bouwvlak niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren.
    8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het uit het advies van Antea blijkt dat het draaien van het bouwvlak in het onderzoek is meegenomen. Volgens Antea is de in het bestemmingsplan 2012 gewijzigde situering van het bouwvlak niet ongunstig voor [appellante]. [appellante] heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van deze conclusie naar voren gebracht. Verder is met het besluit van 12 maart 2015 niets gewijzigd in de situering van het bouwvlak.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellante] betoogt verder dat bij besluit van 12 maart 2015 omgevingsvergunning is verleend voor het vellen of rooien van bomen en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij hierdoor in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. Bovendien was het vellen of rooien van bomen op het naastgelegen perceel niet toegestaan op grond van een notariële akte.
    9.1.    In artikel 6.3.1 (werken en werkzaamheden) van de planregels van het bestemmingsplan 2012 is bepaald dat het is verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning (omgevingsvergunning voor werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden) bomen te vellen of te rooien.
    In artikel 6.3.3 (toelaatbaarheid) van de planregels is bepaald dat een omgevingsvergunning alleen mag en moet worden geweigerd, indien door het uitvoeren van de werken of werkzaamheden, dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, een onevenredige aantasting van de landschappelijke waarden ontstaat of kan ontstaan en dit door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden voorkomen.
    9.2.    Uit deze planregels, die naar de Afdeling begrijpt zijn gebaseerd op artikel 3.3 van de Wro, valt af te leiden dat een omgevingsvergunning voor het vellen of rooien van bomen moet worden verleend als door het uitvoeren van de werken of werkzaamheden geen onevenredige aantasting van de landschappelijke waarden ontstaat of kan ontstaan. Dat betekent dat, in het kader van de maximale invulling van het regime van het bestemmingsplan 2012, in zoverre rekening mag worden gehouden met het vellen of rooien van bomen op het naastgelegen perceel. Gelet op de planregels en de onherroepelijk verleende omgevingsvergunning, waarin besloten ligt dat de in artikel 6.3.3 bedoelde weigeringsgrond zich niet voordoet, is [appellante] als gevolg van het besluit van 12 maart 2015 op dit punt niet in een nadeliger planologische situatie komen te verkeren.
    9.3.    Indien, zoals [appellante] stelt, het kappen van bomen op het naastgelegen perceel niet was toegestaan op grond van een bepaling in een notariële akte, doet dat niet af aan de planologische mogelijkheden die de eigenaar van dat perceel op grond van het bestemmingsplan 2012 had. Uit de door [appellante] verstrekte informatie valt niet af te leiden dat de door haar bedoelde bepaling in een notariële akte, die daarin zou zijn opgenomen ter bescherming van het boslandschap, met zich brengt dat de gemeente in geen enkel geval toestemming zou verlenen voor het kappen van bomen op het naastgelegen perceel.
    9.4.    Het betoog slaagt niet.
    10.     [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten onrechte geen rekening is gehouden met andere voor haar nadelige gevolgen van het besluit van 12 maart 2015, zoals het realiseren van dakkapellen of dakramen over de volle breedte van de achterzijde van de nieuwe woning, het realiseren van een oprit en het verhogen van het peil op het naastgelegen perceel. Zij voert aan dat bij de bouw van de nieuwe woning in strijd is gehandeld met de bij besluit van 12 maart 2015 verleende omgevingsvergunning en dat zij daardoor in een nadeliger positie terecht is gekomen. Zij heeft het college bij brief van 17 april 2019 verzocht om handhavend op te treden. Volgens [appellante] heeft het college dat verzoek ten onrechte afgewezen.
    10.1.  [appellante] heeft bij brief van 21 juli 2018 een aanvraag om  tegemoetkoming in planschade ingediend. Voor het toekennen van een tegemoetkoming in planschade kan op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro slechts aanleiding bestaan bij schade als gevolg van rechtmatige en onherroepelijke planologische besluiten of handelingen als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro.
    10.2.  [appellante] heeft in haar brieven van 24 januari 2022 en 20 mei 2022, waarbij zij de nadere gronden van het hogerberoepschrift heeft aangevoerd, melding gemaakt van het zonder vergunning plaatsen van een dakkapel of dakramen over de volle breedte van de achterzijde van de nieuwe woning. Voor zover zij hiermee bedoelt dat bij de bouw van de woning in strijd met de bij besluit van 12 maart 2015 verleende omgevingsvergunning is gehandeld, kan dat niet leiden tot het toekennen van een tegemoetkoming in planschade. Het limitatieve karakter van de opsomming in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro brengt met zich dat het planschadestelsel niet van toepassing is op de gevolgen van beweerdelijk onrechtmatig handelen.
    10.3.  Het besluit tot het verlenen van omgevingsvergunning voor het realiseren van een uitweg is een besluit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Uit artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wro blijkt dat dit besluitonderdeel niet valt onder de limitatieve opsomming van oorzaken van planschade. Daardoor veroorzaakte schade komt dus niet voor tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 van de Wro in aanmerking.
    10.4.  In het hogerberoepschrift van 25 december 2021 heeft [appellante] aangevoerd dat zij in een nadeliger positie is komen te verkeren door het in strijd met de vergunning ophogen van het perceel en het weigeren van handhaving. Hieruit valt niet af te leiden dat zij zich op het standpunt stelt dat zij op dit punt nadeel als gevolg van het besluit van 12 maart 2015 heeft ondervonden. Het gaat haar om handelen in strijd met, of in afwijking van dat besluit. Bij besluit van 8 mei 2019 is, hangende de behandeling van een verzoek om handhaving, omgevingsvergunning verleend voor het ophogen van het perceel. Dit besluit is geen voorwerp van geschil in deze planschadeprocedure. Verder is het handhavingsbesluit geen schadeveroorzakend besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro. Indien, zoals [appellante] stelt, het college onrechtmatig heeft gehandeld door het verzoek om handhaving af te wijzen, laat dat dus onverlet dat het niet mogelijk is om daarvoor op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro schadevergoeding toe te kennen.
    10.5.  Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    Proceskosten
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter      
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2023
    452