ECLI:NL:RVS:2017:124, Raad van State, 18-01-2017, 201604262/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Discountsupermarkt Tinie de Munnikstraat" vastgesteld.

201604262/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Stichting Retailplatform Brabant, gevestigd te Deurne,
    appellante,
    
    en
    
    1. de raad van de gemeente Heusden,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Heusden,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Discountsupermarkt Tinie de Munnikstraat" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 30 maart 2016 heeft het college aan Aldi Vastgoed B.V. (hierna: Aldi) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een discountsupermarkt en het aanleggen van twee in-/uitritten.
    
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    
    Tegen deze besluiten heeft Retailplatform beroep ingesteld.
    
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Retailplatform, Aldi en de raad en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2016, waar Retailplatform, vertegenwoordigd door ing. W.G.G. Aussems, A.M.M. Verstappen en P.I.M. van Moorsel, en de raad en het college vertegenwoordigd door J.E.W. van Baardwijk, ing. N. Geurts en J. van Aart, bijgestaan door drs. J.H.M. Seerden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Aldi, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, en W. Vellinga, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Het plan maakt verplaatsing en uitbreiding mogelijk van de Aldi supermarkt aan de Grotestraat 156a in Drunen naar de Tinie de Munnikstraat in Drunen. Dit is een locatie aan de rand van de kern van Drunen. Daartoe is op de verbeelding aan de huidige locatie van de supermarkt aan de Grotestraat 156a de bestemming "Centrum" met functieaanduiding "supermarkt uitgesloten" toegekend en aan de locatie aan de Tinie de Munnikstraat de bestemming "Gemengd-1" met functieaanduiding "supermarkt" toegekend.
    
    2. Het plan is gecoördineerd voorbereid met het besluit van 30 maart 2016 tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een discountsupermarkt en het aanleggen van twee in-/uitritten op het perceel kadastraal bekend gemeente Drunen, sectie L, nummer 4171 (ged.), plaatselijk bekend Tinie de Munnikstraat/Cees van Delftstraat 6 in Drunen. Dit besluit heeft tegelijkertijd met het plan ter inzage gelegen.
    
    3. Retailplatform kan zich niet met deze ontwikkeling verenigen vanwege de strijdigheid met het detailhandelsbeleid van de gemeente en de regio, de precedentwerking die ervan uitgaat en de oneerlijke concurrentie waartoe de ontwikkeling volgens haar leidt.
    
    Ontvankelijkheid
    
    4. Verweerders stellen dat het doel van Retailplatform primair is gericht op het behartigen van zaken en initiëren en stimuleren van ontwikkelingen in het belang van winkelcentra. Dit is volgens verweerders geen belang dat rechtstreeks bij de bestreden besluiten is betrokken. Het belang van Drunen is volgens verweerders evenmin aan te merken als een collectief belang van bij Retailplatform aangesloten kernmanagementorganisaties. Over de feitelijke werkzaamheden stellen verweerders dat daartoe niet behoort het procederen tegen ontwikkelingen buiten centrumgebieden. Volgens verweerders is het beroep van Retailplatform dan ook niet-ontvankelijk. Ook Aldi betwist de ontvankelijkheid van Retailplatform.
    
    4.1. De relevante bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luiden als volgt:
    
    "Artikel 8:1
    
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    Artikel 1:2
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2. […]
    
    3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
    
    4.2. De Afdeling overweegt dat voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, bepalend is of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    
    4.3. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten stelt Retailplatform zich ten doel zaken te behartigen en ontwikkelingen te initiëren/stimuleren die in het belang zijn van aantrekkelijke, kwalitatief hoogwaardige en duurzame winkelcentra in de provincie Noord-Brabant en zet zij zich tevens in voor het uitdragen, stimuleren en professionaliseren van publiek-private samenwerkingsverbanden in Brabant/Nederland, gericht op het ontwikkelen en beheren van wijk en/of centrumgebieden met als uiteindelijk doel het economisch functioneren en de leefbaarheid te bevorderen.
    
    Blijkens het tweede lid tracht Retailplatform haar doel onder meer te bereiken door proactief te reageren op (nieuwe) trends en ontwikkelingen in de detailhandel en deze communiceren en vertalen richting de lokale wijk- en of centrummanagementorganisaties, het op basis van signalen vanuit de wijk- en/of centrummanagementorganisaties en eigen aanvullend onderzoek beïnvloeden van (nieuw) detailhandelsbeleid en -ontwikkelingen richting overheden en andere relevante organisaties, en het fungeren als gesprekspartner en uitvoeringsplatform voor onder andere (samenwerkingsverbanden van) gemeenten, de provincie Noord-Brabant, onderwijsinstellingen, vastgoed en overige commerciële partijen en initiatieven.
    
    4.4. Deze doelstelling is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Centraal staat het belang van aantrekkelijke, kwalitatief hoogwaardige en duurzame winkelcentra in de provincie Noord-Brabant. Dit belang is betrokken bij het besluit tot verplaatsing van de Aldi supermarkt naar een locatie buiten het centrum. Het gebied waarop de bestreden besluiten betrekking hebben, ligt binnen de in de statuten opgenomen territoriale begrenzing. In het nader stuk en ter zitting heeft Retailplatform toegelicht welke feitelijke werkzaamheden worden uitgevoerd ter invulling van deze doelstelling. Die bestaan onder meer uit het invloed uitoefenen op het gemeentelijk en provinciaal detailhandelsbeleid dat relevant is voor de centra. Op lokaal niveau via de centrummanagementorganisaties, op provinciaal niveau rechtstreeks door het onderhouden van goede contacten met de provincie en de vertegenwoordiging in verschillende regionale afstemmingsoverleggen. Daarnaast organiseert Retailplatform onder meer netwerkbijeenkomsten voor centrummanagers, kennisdagen en houdt zij een kennisbank bij om kennis te delen.
    
    Gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden is het belang van Retailplatform rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken. Dat in artikel 2 van de statuten, zoals verweerders stellen, niet uitdrukkelijk het voeren van procedures is vermeld, maakt niet dat Retailplatform geen beroep kan instellen tegen besluiten waar haar belang rechtstreeks bij is betrokken.
    
    4.5. Gezien het vorenstaande kan Retailplatform als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb worden aangemerkt.
    
    Omvang van het geding
    
    5. Tussen partijen is in geschil of het beroep is gericht tegen zowel het plan als de omgevingsvergunning of alleen tegen het plan. Volgens Aldi is het beroep van Retailplatform alleen gericht tegen het plan, zodat de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden.
    
    Indien het beroep geacht wordt tegen beide besluiten te zijn gericht, stellen verweerders en Aldi dat het beroep voor zover gericht tegen de omgevingsvergunning niet-ontvankelijk is, omdat Retailplatform geen zienswijze over de ontwerpvergunning naar voren heeft gebracht. Er is volgens verweerders alleen een zienswijze naar voren gebracht over het ontwerpplan.
    
    5.1. Artikel 6:13 van de Awb luidt als volgt: "Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht […]."
    
    5.2. Hoewel in het beroepschrift en zienswijze niet expliciet staat vermeld dat Retailplatform zich ook richt tegen de omgevingsvergunning, moet daaruit worden opgemaakt dat zij zich niet kan verenigen met de verplaatsing van de Aldi supermarkt van de Grotestraat 156a in het centrum van Drunen naar de Tini de Munnikstraat buiten het centrum van Drunen. Nu zowel het plan als de omgevingsvergunning deze verplaatsing mogelijk maakt, moeten het beroep en de zienswijze zo worden uitgelegd dat deze tegen beide gecoördineerd voorbereide besluiten zijn gericht. Gelet hierop is er geen grond het beroep van Retailplatform, voor zover gericht tegen de omgevingsvergunning, niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Gemeentelijk en regionaal detailhandelsbeleid
    
    6. Retailplatform betoogt dat de verplaatsing van de Aldi supermarkt naar een locatie buiten het centrum van Drunen in strijd is met het gemeentelijk detailhandelsbeleid en het in regionaal verband afgesproken detailhandelsbeleid. Dit beleid richt zich volgens Retailplatform op het behouden van leefbare kernen door het zoveel als mogelijk concentreren van winkelvoorzieningen. Het behoud van supermarkten daarbinnen vormt een wezenlijk onderdeel daarvan, aldus Retailplatform. Volgens Retailplatform is onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke gevolgen de verplaatsing van de betreffende supermarkt heeft voor het functioneren van het centrum van Drunen op de kortere en langere termijn. Uit het ruimtelijk-economisch onderzoek van de Aldi in Drunen volgt dat supermarkten in met name kleinere kernen de trekkers voor een centrum vormen. De aanwezigheid van een discountsupermarkt draagt volgens Retailplatform bij aan de herkenbaarheid van het centrum van Drunen in de regio. Het is de verscheidenheid aan winkels die een centrum aantrekkelijk maken. De stelling dat combinatiebezoek tussen de huidige supermarkt van Aldi en het overige deel van het centrum van Drunen beperkt is, is volgens Retailplatform ten onrechte niet nader onderbouwd. Volgens Retailplatform zullen bezoekers uit de regio juist meer combinatiebezoeken met andere winkels in het centrum van Drunen maken om de langere reisafstand en reistijd goed te maken.
    
    6.1. In paragraaf 3.4 van de plantoelichting is ingegaan op de toetsing van het plan aan het gemeentelijk detailhandelsbeleid, zoals neergelegd in het Sociaal Economisch Plan. Een van de uitgangspunten van dit beleid is dat winkels in het centrum worden geconcentreerd. Als hier financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken, zijn vestigingsmogelijkheden buiten deze gebieden bespreekbaar als deze geen afbreuk doen aan de kracht van de centra, aldus de plantoelichting. Het opnemen van deze uitzondering op het concentratiebeleid acht de Afdeling niet onredelijk.
    
    6.2. In de plantoelichting en ter zitting is onder verwijzing naar het door Rho adviseurs voor leefruimte opgestelde rapport "Gemeente Heusden, relocatie Aldi Drunen, ruimtelijk-economisch onderzoek" van 15 februari 2016 (hierna: het rapport van Rho) onderbouwd dat het niet mogelijk is om binnen het centrum van Drunen te voldoen aan de uitbreidingsbehoefte van de Aldi supermarkt. Dit omdat de fysieke ruimte op de huidige locatie ontbreekt en er evenmin andere locaties zijn die op rendabele wijze geschikt zijn te maken voor de vestiging van een Aldi supermarkt. Verder is geconcludeerd dat de verplaatsing en uitbreiding van de Aldi supermarkt geen afbreuk doet aan de kracht van het centrum. Volgens de plantoelichting geldt in het algemeen dat supermarkten in een centrum consumententrekkers zijn waarbij overige winkels profiteren van combinatiebezoek tussen supermarkt en speciaalzaak. Het combinatiebezoek van de huidige Aldi supermarkt is volgens de plantoelichting en het genoemde rapport onder meer vanwege de situering en slechte zichtbaarheid beperkt. Ter zitting is toegelicht dat er wel combinatiebezoek aanwezig is bij de huidige locatie van de Aldi, maar dat dit effect niet zodanig is dat een verplaatsing van de Aldi het functioneren van het centrum van Drunen aantast.
    
    Door Retailplatform is aangevoerd dat in het hiervoor genoemde ruimtelijk-economisch rapport een onderscheid is gemaakt tussen een discountsupermarkt en een full servicesupermarkt, terwijl het plan dit onderscheid niet kent. Volgens Retailplatform kan de conclusie in het betreffende rapport dan ook niet worden gevolgd. De raad heeft daarover naar voren gebracht dat in het plan weliswaar geen onderscheid is gemaakt, maar dat de omvang van de in het plan voorziene supermarkt beperkt is. De winkelvloeroppervlakte van de in het plan voorziene supermarkt mag niet meer bedragen dan 1.100 m2. Dit is volgens de raad te klein om daar een full servicesupermarkt te vestigen. De omvang van de drie bestaande full servicesupermarkten in het centrum van Drunen is volgens de raad ook veel groter dan die van de voorziene supermarkt in het plan. Volgens de raad zal gelet hierop ook de eventuele vestiging van een andere supermarkt in de toekomst geen andere gevolgen voor het centrum hebben.
    
    6.3. Gelet op de plantoelichting en het verhandelde ter zitting heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat de in het beleid vervatte uitzondering op het uitgangspunt van concentratie van winkels van toepassing is op het plan en dat de toepassing daarvan in dit geval geen strijd oplevert met het gemeentelijk beleid als zodanig. De raad heeft ter zitting ook voldoende gemotiveerd dat het rapport van Rho, ook al is er op enkele onderdelen een verschillende waardering mogelijk van economische effecten, voldoende grondslag biedt voor de conclusie dat dit plan geen afbreuk zal doen aan de kracht van het centrum van Drunen als geheel.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    6.4. Over het betoog van Retailplatform dat het plan in strijd is met het regionale detailhandelsbeleid overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van het plan niet gebonden is aan regionaal beleid. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. In paragraaf 3.3 van de plantoelichting is ingegaan op het regionaal detailhandelsbeleid. Het regionale beleid, waarvan het uitgangspunt is dat winkels in centra zijn geconcentreerd, is verwerkt in het gemeentelijk beleid. Op die manier is rekening gehouden met het regionale detailhandelsbeleid bij de aan het plan ten grondslag gelegde belangenafweging. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling in hetgeen Retailplatform heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met het regionaal detailhandelsbeleid.
    
    Het betoog faalt.
    
    Precedentwerking
    
    7. Retailplatform betoogt dat de verplaatsing van de Aldi supermarkt naar een locatie buiten het centrum van Drunen een zodanige precedentwerking tot gevolg zal hebben dat ook andere supermarkten in en buiten Drunen naar een locatie buiten het centrum zullen willen en kunnen verplaatsen waardoor het in regionaal verband afgesproken en door de gemeente Heusden ondersteunende concentratiebeleid op het spel komt te staan.
    
    7.1. De raad stelt dat precedentwerking niet is te verwachten vanwege de specifieke omstandigheden van de Aldi in Drunen. Deze specifieke kenmerken zijn volgens de raad relatief veel autobewegingen en groot ruimtebeslag voor parkeren. Verder is de huidige locatie van Aldi te beperkt van omvang, is er onvoldoende parkeergelegenheid, is de Aldi beperkt zichtbaar en leidt de bevoorrading tot verkeersoverlast. In het centrum van Drunen zijn er geen alternatieve locaties beschikbaar, aldus de raad.
    
    7.2. De raad heeft voldoende gemotiveerd dat het besluit gebaseerd is op de bijzondere omstandigheden van dit geval. De wijze waarop de raad toepassing heeft gegeven aan de uitzondering op het concentratiebeleid, zoals hiervoor besproken is onder 6 tot en met 6.3, rechtvaardigt de conclusie dat dit enkele besluit, anders dan gesteld door Retailplatform, geen afbreuk doet aan dit beleid als zodanig.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    7.3. Voor zover Retailplatform betoogt dat het plan beleidsmatige effecten heeft op het provinciale detailhandelsbeleid en tot precedentwerking in andere gemeenten in de regio leidt, overweegt de Afdeling dat dit in deze procedure niet aan de orde kan komen, nu dit geen betrekking heeft op het hier aan de orde zijnde plan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Oneerlijke concurrentie
    
    8. Retailplatform voert aan dat de verplaatsing van de Aldi supermarkt leidt tot oneerlijke concurrentie en in strijd is met onpartijdig overheidsbeleid. Dit kan volgens Retailplatform alleen opgeheven worden door andere supermarkten dezelfde mogelijkheden te bieden. Dit zou een bom leggen onder het concentratiebeleid, aldus Retailplatform.
    
    8.1. De Afdeling overweegt dat het argument dat het plan leidt tot oneerlijke concurrentie geen ruimtelijk relevant argument betreft. Het betreft derhalve geen aspect dat de raad in het kader van deze procedure in de belangenafweging dient mee te wegen. Het betoog van Retailplatform in dit verband over het concentratiebeleid komt op hetzelfde neer als de hierboven onder 7 tot en met 7.3 besproken beroepsgrond, inhoudende dat van de bestreden besluiten precedentwerking zal uitgaan, en faalt om de daar genoemde redenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Herhalen zienswijze
    
    9. Retailplatform heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de Nota zienswijzen en wijzigingen behorende bij het bestreden vaststellingsbesluit is ingegaan op deze zienswijze. Retailplatform heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10. Het beroep, voor zover gericht tegen het plan, is ongegrond. Gelet hierop en nu Retailplatform geen afzonderlijke gronden heeft aangevoerd met betrekking tot de omgevingsvergunning is het beroep ook in zoverre ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Alderlieste
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2017
    
    590.