ECLI:NL:RVS:2017:162, Raad van State, 25-01-2017, 201600520/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2014 heeft het college het verzoek om schadevergoeding van MCR afgewezen.

201600520/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Multi Continental Recycling B.V. (hierna: MCR), gevestigd te Culemborg,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 december 2015 in zaak nr. 15/835 in het geding tussen:
    
    MCR
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Culemborg.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 april 2014 heeft het college het verzoek om schadevergoeding van MCR afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 januari 2015 heeft het college het door MCR daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 december 2015 heeft de rechtbank het door MCR daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft MCR hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    MCR en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2016, waar MCR, vertegenwoordigd door mr. drs. A.A.P.M. Theunen, advocaat te Deurne, mr. R.H.H. Hoex en W.H.P. Blom, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.X. Botter, advocaat te Breda, en mr. C.L.I. van Ruitenbeek-van Schaik, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In dit geding is in geschil of MCR schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming in verband met de bouwvergunningen voor het oprichten van een bedrijfshal met kantoor, bedrijfswoning, luifels en afscheidingswanden op het perceel Parallelweg 69 te Culemborg.
    
    procesverloop in de bouwprocedure
    
    2. Bij besluit van 4 maart 2009 heeft het college besloten de aanvraag om bouwvergunning eerste fase van 20 november 2008 van MCR voor het bouwplan op het perceel aan te houden. Daarbij heeft het college betrokken dat MCR op 18 november 2008 een milieuvergunning heeft aangevraagd. Bij besluit van 28 oktober 2009 is aan MCR een milieuvergunning verleend.
    
    3. Bij besluit van 1 oktober 2010 heeft het college besloten de aanvraag om bouwvergunning tweede fase van MCR niet in behandeling te nemen en de beslissing aan te houden, omdat nog niet is beslist op de aanvraag eerste fase.
    
    4. Bij besluit van 4 januari 2011 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland aangezegd handhavingsmiddelen te zullen inzetten indien MCR niet voor 1 maart 2011 alle bedrijfsactiviteiten heeft beëindigd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de milieuvergunning van 28 oktober 2009 niet in werking is getreden, omdat er nog geen bouwvergunning is verleend, en MCR handelt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder e en onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    
    5. Bij brief van 29 maart 2011 heeft het college MCR medegedeeld dat de door haar gevraagde bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend.
    
    6. Bij besluit van 29 maart 2011 heeft het college aan MCR bouwvergunning tweede fase verleend.
    
    7. Bij besluit van 21 december 2011 heeft het college de door MCR en [belanghebbende] gemaakte bezwaren tegen de brief van 29 maart 2011 niet-ontvankelijk verklaard, het door MCR gemaakte bezwaar tegen het besluit van 4 maart 2009 niet-ontvankelijk verklaard, en de door haar gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 1 oktober 2010 en van 29 maart 2011 ongegrond verklaard en de bouwvergunning tweede fase herroepen.
    
    8. Bij besluit van 19 maart 2012 heeft het college geweigerd aan MCR bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het bouwplan op het perceel.
    
    9. Bij besluit van 29 augustus 2012 heeft het college het door MCR gemaakte bezwaar tegen het besluit van 19 maart 2012 ongegrond verklaard.
    
    10. Bij uitspraak van 22 november 2012 heeft de rechtbank het door MCR ingestelde beroep tegen het besluit van 21 december 2011 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het bezwaar van MCR tegen de mededeling dat van rechtswege een bouwvergunning eerste fase is verleend, niet-ontvankelijk is verklaard en voor zover haar bezwaar tegen de verlening van de bouwvergunning tweede fase ongegrond is verklaard, en heeft haar bezwaar in zoverre gegrond verklaard. Voorts heeft de rechtbank bepaald dat de mededeling van 29 maart 2011 dat de bouwvergunning van rechtswege is verleend, ten onrechte is gedaan. Zij heeft de bij besluit van 29 maart 2011 verleende bouwvergunning tweede fase herroepen onder de bepaling dat de bouwvergunning tweede fase zal worden aangehouden en het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2012 ongegrond verklaard.
    
    11. Bij uitspraak van 30 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1725) heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd. In het bijzonder heeft de Afdeling overwogen dat het bouwplan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan, omdat de noodzaak van de bedrijfswoning niet vaststaat.
    
    12. Op 19 juli 2012 heeft MCR een gewijzigde aanvraag ingediend, dit keer zonder de met het bestemmingsplan strijdige bedrijfswoning en met verplaatsing van de geluidwanden. Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft daarop op 2 april 2013 positief beslist. MCR heeft alsnog de uitbreiding van het bedrijf kunnen realiseren.
    
    verzoek om schadevergoeding
    
    13. MCR heeft het college aansprakelijk gesteld voor schade als gevolg van de trage en onrechtmatige besluitvorming inzake de bouwvergunningen eerste en tweede fase. Indien het college meteen op de aanvraag om bouwvergunning eerste fase van 20 november 2008 een rechtmatig besluit had genomen, had zij geen schade geleden. Om het project mogelijk te maken heeft MCR op 20 november 2008 een bouwaanvraag eerste fase ingediend. Ook heeft zij een overeenkomst gesloten met investeerder 3L International. Die overeenkomst zou volgens MCR vervallen tenzij er voor 31 december 2010 positief zou zijn beslist op het destijds ingediende bouwplan en de bouwvergunningen eerste en tweede fase zouden zijn gepubliceerd. De overeenkomst is als gevolg van het handelen van de gemeente vervallen en daardoor kon het project niet worden uitgevoerd. De schade, in totaal ongeveer 7,5 miljoen euro, bestaat volgens MCR uit de gederfde meerwaarde op de verkoop van aandelen, als gevolg van het niet tot stand komen van de overeenkomsten met 3L International omdat niet was voldaan aan de voorwaarde dat uiterlijk 31 december 2010 de bouwvergunningen gepubliceerd moesten zijn. Door het niet tot stand komen van de overeenkomsten, moest MCR rente betalen op de af te sluiten bankleningen om het project te kunnen realiseren. MCR heeft nettowinst gederfd door aantasting van het werkkapitaal en het niet verkrijgen van rechtstreekse toegang tot de Chinese markt. Verder heeft MCR als schade aangevoerd de derving van brutowinst als gevolg van gedwongen verkoop van goederen alsmede de bijkomende kosten als gevolg van het verplaatsen van een gedeelte van de voorraden. Tot slot bestaat de schade uit het verloren liquiditeitsvoordeel over 2010 door het mislopen van kostenaftrek.
    
    standpunt van het college
    
    14. Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om schadevergoeding heeft het college ten grondslag gelegd dat het besluit van 4 maart 2009 in rechte onaantastbaar is, zodat van de rechtmatigheid daarvan moet worden uitgegaan. Het besluit van 29 maart 2011 tot verlening van de bouwvergunning tweede fase, dat volgde op de onjuiste mededeling dat van rechtswege een bouwvergunning eerste fase was verleend, is onrechtmatig. Dat geldt ook voor het besluit van 21 december 2011. Nu met de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2013 is komen vast te staan dat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan, moet het er voor worden gehouden dat het project nooit had kunnen worden uitgevoerd en ontbreekt het oorzakelijk verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de gestelde schade. Voor zover MCR aanvoert dat zij schade heeft geleden wegens vertraging bij de realisering van het gewijzigde bouwplan, stelt het college dat ook in de hypothetische situatie dat het meteen afwijzend zou hebben beslist op de aanvraag bouwvergunning eerste fase, de overeenkomst zou zijn ontbonden, omdat de bouwvergunningen niet voor 31 december 2010 zouden zijn gepubliceerd. Het college heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat MCR niet heeft aangetoond dat zij schade heeft geleden als gevolg van deze besluiten.
    
    uitspraak van de rechtbank
    
    15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op dat standpunt gesteld. Daaraan heeft de rechtbank ten aanzien van de onderbouwing van de gestelde schade toegevoegd dat ook de in beroep overgelegde overeenkomst (share investment agreement) geen onderbouwing van de gestelde schade vormt. De overeenkomst is op 15 oktober 2015 getekend, derhalve na het verzoek om schadevergoeding en de toelichting daarop van 15 januari 2014. Ook is het een overeenkomst tussen andere partijen dan MCR en investeerder 3L International. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen de besluiten van 29 maart 2011 en 21 december 2011 en de gestelde schade ontbreekt. In hoger beroep is in geschil of dit oordeel juist is.
    
    het besluit van 4 maart 2009
    
    16. MCR betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 4 maart 2009, waarbij het college de beslissing op de aanvraag eerste fase heeft aangehouden, onrechtmatig is en zij aanspraak maakt op schadevergoeding.
    
    16.1. MCR heeft eerst op 2 mei 2011, aangevuld op 8 juni 2011, en dus buiten de wettelijke termijn, neergelegd in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), bezwaar gemaakt tegen het aanhoudingsbesluit van 4 maart 2009. Bij besluit van 21 december 2011 heeft het college het bezwaar om die reden niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het besluit van 4 maart 2009 in rechte onaantastbaar is geworden. Zoals de Afdeling eerder in haar uitspraak van 30 oktober 2013 heeft geoordeeld, en anders dan MCR kennelijk betoogt, wordt aan een inhoudelijke beoordeling van het besluit van 4 maart 2009 niet toegekomen. Er moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van dit besluit, zowel wat betreft inhoud als wijze van tot stand komen. Hierop stuit het verzoek van MCR om schadevergoeding wegens onrechtmatigheid van het besluit van 4 maart 2009 reeds af. Anders dan MCR heeft betoogd, is er geen grond voor het oordeel dat het college de onrechtmatigheid van het besluit van 4 maart 2009 heeft erkend, reeds omdat de gestelde erkenning van de onrechtmatigheid niet heeft plaats gevonden voor het verstrijken van de termijn voor het aanwenden van de openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen. Ook overigens heeft MCR geen feiten of omstandigheden gesteld die leiden tot het oordeel dat niet moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van het besluit van 4 maart 2009.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    de mededeling van 29 maart 2011
    
    17. MCR betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de mededeling bij brief van 29 maart 2011, dat de bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend, een onrechtmatig besluit is. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat zij niet bevoegd is te oordelen over een beslissing op het verzoek om schade als gevolg van de onjuiste mededeling.
    
    17.1. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van de Wns neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    17.2. Bij de beantwoording van de vraag of een beslissing van een bestuursorgaan over schadevergoeding wegens gesteld onrechtmatig overheidshandelen kan worden aangemerkt als besluit in de zin van de Awb is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer haar uitspraak van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762) van belang of is voldaan aan de vereisten van de zogenoemde materiële en processuele connexiteit. Aan het vereiste van materiële connexiteit is voldaan, indien de gestelde geleden schade is veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening door het bestuursorgaan dat de schadebeslissing neemt, van een door dat orgaan aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Alleen in een dergelijk geval levert een schriftelijke beslissing omtrent schade die niet is gebaseerd op een in een wet of een beleidsregel voorziene specifieke schadevergoedingsregeling, in beginsel een zogenoemd zelfstandig of zuiver schadebesluit op. Aan het vereiste van processuele connexiteit is voldaan, indien ook tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf beroep open staat bij de bestuursrechter.
    
    17.3. Ingevolge artikel 46, vijfde lid, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt de verlening van de bouwvergunning van rechtswege aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Hiertegen kan dus bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar hiervoor vermelde uitspraak van 30 oktober 2013 doet daar in dit geval niet aan af dat het college later terecht tot de conclusie is gekomen dat geen bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend, omdat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan. Dat betekent dat het college het bezwaar van MCR tegen dit besluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard bij besluit van 21 december 2011. Het college had het bezwaar gegrond moeten verklaren, omdat er geen bouwvergunning van rechtswege is verleend. De mededeling in de brief van 29 maart 2011 was derhalve onjuist en ten onrechte gedaan, zoals de rechtbank ook heeft beslist onder dictum IV van haar uitspraak van 22 november 2012.
    
    Nu de verlening van een bouwvergunning van rechtswege aangemerkt wordt als een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaan, is de bestuursrechter ook bevoegd tot kennisneming van een beroep tegen een beslissing op een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van dat besluit. Dat achteraf is komen vast te staan dat de bouwvergunning niet van rechtswege is verleend en dus niet een besluit is geweest, is voor de beoordeling van de bevoegdheid niet relevant. De beslissing op het verzoek om vergoeding van schade als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 46, vijfde lid, van de Woningwet, dient eveneens aangemerkt te worden als een besluit waartegen rechtsmiddelen openstaan.
    
    Alhoewel MCR terecht betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bevoegdheid ontbreekt kennis te nemen van een beroep inzake een zuiver schadebesluit, voor zover dat ziet op schade als gevolg van de mededeling van 29 maart 2011, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. MCR stelt zich op het standpunt dat zowel de onjuiste mededeling als het besluit van 29 maart 2011 inzake de verlening bouwvergunning tweede fase tot schade hebben geleid. Beide zijn van gelijke datum en het besluit verlening tweede fase bouwt voort op de onjuiste veronderstelling dat van rechtswege de bouwvergunning eerste fase is verleend. De gestelde schade die het gevolg is van deze onrechtmatige besluitvorming omvat dus ook de schade als gevolg van de veronderstelling dat de bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend. Omdat de rechtbank een oordeel heeft gegeven over het beroep tegen de afwijzing van schadevergoeding als gevolg van het besluit van 29 maart 2011 tot verlening van de bouwvergunning tweede fase, treft het betoog niet het gewenste doel.
    
    oorzakelijk verband
    
    18. MCR betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de door haar gestelde schade het gevolg is van de onrechtmatige besluitvorming.
    
    19. Niet in geschil is dat het besluit van 29 maart 2011 onrechtmatig is, nu dit wegens strijd met het recht is herroepen bij beslissing op bezwaar van 21 december 2011. Ook dit laatste besluit is onrechtmatig, voor zover daarin niet het bezwaar tegen de mededeling van 29 maart 2011 gegrond is verklaard.
    
    Nu vaststaat dat de mededeling en het besluit van 29 maart 2011, alsmede het besluit van 21 december 2011 rechtens onjuist zijn, kan MCR op grond van onrechtmatige daad aanspraak maken op vergoeding van de schade die zij daardoor lijdt. Indien aannemelijk is dat het college ten tijde van het nemen van die besluiten overeenkomstig het recht zou hebben beslist en een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad, dan heeft MCR geen schade geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten en mededeling. Vergelijk (onder 8.1 van) de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3462).
    
    20. Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2013 volgt dat het college bij besluit van 19 maart 2012 terecht heeft geweigerd aan MCR bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het bouwplan op het perceel. Het bouwplan was in strijd met het bestemmingsplan, omdat de noodzaak van de bedrijfswoning niet vaststond. Ook indien de onrechtmatige besluiten worden weggedacht, had het college niet positief kunnen beslissen op het in 2008 ingediende bouwplan, omdat dit in strijd was met het bestemmingsplan. Daarbij komt dat zelfs als het college bij besluiten van 29 maart 2011 en 21 december 2011 rechtmatig een bouwvergunning had kunnen verlenen, ook in dat geval niet was voldaan aan de voorwaarde uit de overeenkomst met L3 International, inhoudende dat de bouwvergunningen voor eind 2010 moesten zijn verleend en gepubliceerd.
    
    Ook dan had MCR geen meerwaarde op haar aandelen kunnen realiseren. Evenzeer had zij de door haar gestelde schade in de vorm van een te betalen bedrag aan rente geleden, omdat zij bij een bank geld moest lenen, omdat het project niet via 3L International gefinancierd kon worden. Bij een rechtmatige weigering zou de overeenkomst met 3L International immers ook zijn vervallen, omdat er geen bouwvergunning zou zijn verleend en had zij een lening moeten afsluiten bij de bank. De door haar gestelde schade in de vorm van gederfde winst, omdat zij haar werkkapitaal heeft moeten aantasten en daardoor minder middelen beschikbaar zou hebben gehad om extra winst te maken, kan evenmin toegerekend worden aan de onrechtmatige besluitvorming.
    
    Ook de door MCR gestelde schade als gevolg van gedwongen verkoop van goederen staat niet in oorzakelijk verband met de onrechtmatige besluiten. Deze schade is volgens MCR ontstaan als gevolg van het besluit van 4 januari 2011 waarbij het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft aangezegd handhavingsmiddelen te zullen inzetten indien MCR niet voor 1 maart 2011 alle bedrijfsactiviteiten heeft beëindigd. Nu deze schade is geleden voorafgaand aan de onrechtmatige besluiten, kan deze niet als een gevolg daarvan aan die besluiten worden toegerekend.
    
    Tot slot ontbreekt, anders dan MCR betoogt, ook het oorzakelijk verband tussen schade in de vorm van een verloren liquiditeitsvoordeel en de onrechtmatige besluitvorming. Voor zover zij stelt dat zij door het ontbreken van de bouwvergunning geen investeringen heeft kunnen doen en daardoor niet heeft kunnen profiteren van belastingtechnische voordelen, is van belang dat bij rechtmatige besluitvorming evenmin een bouwvergunning zou zijn verleend.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    vertragingsschade
    
    21. MCR betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, indien het college op de aanvraag meteen een rechtmatig besluit had genomen en zij de mogelijkheid zou hebben gehad om een ander plan in te dienen, dit besluit naar aard en omvang niet dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad als de onrechtmatige besluitvorming
    
    21.1. Het betoog van MCR dat indien het college eerder een rechtmatig besluit had genomen, zij eerder een nieuwe bouwaanvraag had kunnen indienen en zij derhalve tijdig, voor 31 december 2010, over gepubliceerde bouwvergunningen zou hebben beschikt, slaagt niet.
    
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4316) volgt dat voor het bepalen van de periode van vertraging aansluiting moet worden gezocht bij de feitelijke gang van zaken. Voorop staat dat, zoals is overwogen in 16.1, de aanhouding van de aanvraag bij besluit van 4 maart 2009 voor rechtmatig moet worden gehouden.
    
    Ter zitting heeft MCR gesteld dat zij eerst door het besluit van 21 december 2011 wist dat de mededeling van 29 maart 2011 ten onrechte is gedaan en dat het besluit van 29 maart 2011 onrechtmatig was, omdat het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan was. Ook als het college op 29 maart 2011 meteen een rechtmatig besluit zou hebben genomen, zou MCR een nieuwe aanvraag hebben moeten indienen en zou aan de in de overeenkomst opgenomen voorwaarde inzake de publicatie van de vergunningen voor 31 december 2010, niet zijn voldaan. Dat betekent dat de gestelde vertragingsschade, wat daar verder ook van zij, niet het gevolg is van de vertraagde besluitvorming. Voor zover MCR stelt dat zij vertragingsschade heeft geleden die geen verband houdt met de in de overeenkomst opgenomen vervaldatum, is van belang dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt welke schade niet zou zijn ontstaan als het college meteen op 29 maart 2011 een rechtmatig besluit zou hebben genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    22. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, mr. J.C. Kranenburg en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Planken
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2017
    
    299.