ECLI:NL:RVS:2021:2835, Raad van State, 15-12-2021, 202101824/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verdiepen van de keldervloer, het verlagen van het dak van de kelder, het realiseren van twee koekoeken in de kelder en het realiseren van een zwembad op het dak van de kelder op het perceel [locatie] in Amsterdam. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] in Amsterdam. Op 16 maart 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de kelder onder het pand op dit perceel. De werkzaamheden hiervoor zijn inmiddels afgerond. Op 23 mei 2018 heeft [appellant] een nieuwe aanvraag bij het college ingediend, welke aanvraag bij brief van 10 augustus 2018 is gewijzigd, voor het in afwijking van de op 16 maart 2016 verleende vergunning verdiepen van de keldervloer, het realiseren van twee koekoeken in de kelder en het realiseren van een zwembad op het dak van de kelder.

202101824/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 februari 2021 in zaak nr. 20/1758 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 oktober 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verdiepen van de keldervloer, het verlagen van het dak van de kelder, het realiseren van twee koekoeken in de kelder en het realiseren van een zwembad op het dak van de kelder op het perceel [locatie] in Amsterdam.
    Bij besluit van 13 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van het besluit van 8 oktober 2018.
    Bij uitspraak van 22 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J. van der Wal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] in Amsterdam (hierna: het perceel). Op 16 maart 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de kelder onder het pand op dit perceel. De werkzaamheden hiervoor zijn inmiddels afgerond. Op 23 mei 2018 heeft [appellant] een nieuwe aanvraag bij het college ingediend, welke aanvraag bij brief van 10 augustus 2018 is gewijzigd, voor het in afwijking van de op 16 maart 2016 verleende vergunning verdiepen van de keldervloer, het realiseren van twee koekoeken in de kelder en het realiseren van een zwembad op het dak van de kelder, voor zover gelegen in de tuin. Omdat het dak van de kelder ook de vloer van het zwembad vormt, is ook het verlagen van het dak van de kelder aangevraagd. Hierdoor kan het zwembad 1,5 m diep worden gemaakt. Bij besluit van 8 oktober 2018 heeft het college geweigerd omgevingsvergunning te verlenen. Met het besluit van 13 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 8 oktober 2018, onder aanvulling van de motivering daarvan, in stand gelaten.  
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    Omvang van de aanvraag
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het volledige bouwplan vergunningplichtig is. In dit verband voert hij aan dat het college het bouwplan ten onrechte niet heeft gesplitst in een vergunningplichtig deel en een vergunningsvrij deel. Volgens [appellant] staat op de bouwtekening "FHS 18 BA-01" van 9 augustus 2018 duidelijk aangegeven dat het zwembad vergunningsvrij is, zodat dit volgens hem niet in de aanvraag betrokken had moeten worden door het college. Het zwembad is slechts ingetekend op deze bouwtekening om een volledig overzicht te geven van de feitelijk gewenste situatie. Ook wordt volgens [appellant] in de legenda behorende bij de bouwtekeningen onder het kopje ‘wijziging’ het zwembad niet genoemd als wijziging waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd. [appellant] wijst er verder op dat ook in de brief van 10 augustus 2018 staat aangegeven dat het zwembad vergunningsvrij is. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1114, betoogt [appellant] dat wegens de duidelijke vermelding op de bouwtekeningen en de brief van 10 augustus 2018 onmiskenbaar blijkt dat voor het zwembad geen omgevingsvergunning is aangevraagd. Verder voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat splitsing van het bouwplan in bouwkundig en functioneel opzicht niet mogelijk is.
    3.1.    De vraag die partijen in hoger beroep verdeeld houdt, is of het college het zwembad heeft mogen betrekken bij de beoordeling van de vergunningaanvraag en daarmee ook bij de toetsing van het gehele bouwplan aan het bestemmingsplan.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan de aanvrager om omgevingsvergunning, indien hij delen van een bouwplan buiten de aanvraag wil laten, omdat deze volgens hem vergunningsvrij kunnen worden gebouwd, dat primair doen door deze delen niet in een aanvraag op te nemen. Indien de onderdelen niettemin in de aanvraag zijn opgenomen, dient uit een oogpunt van rechtszekerheid van derden en ter bepaling van wat het oorspronkelijke hoofdgebouw is, uit de aanvraag om omgevingsvergunning onmiskenbaar te blijken voor welke onderdelen van het bouwplan wel en waarvoor geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd en wat de oppervlakte is van het bouwplan waarvoor vergunning wordt gevraagd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:449.
    3.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de aanvraag om omgevingsvergunning niet onmiskenbaar blijkt voor welke onderdelen van het bouwplan wel en waarvoor geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Hierbij betrekt de Afdeling dat op de bouwtekeningen bij de aanvraag de vergunde situatie gearceerd is ingetekend met de aanduiding "buiten bouwaanvraag". Het zwembad is op de bouwtekening "FHS 18 BA-01" van 9 augustus 2018 echter niet als zodanig aangeduid en evenmin ingetekend op een wijze die volgens de legenda inhoudt dat het betreffende deel niet onder de aanvraag valt. Om die reden was het voor het college niet duidelijk dat het zwembad buiten de aanvraag moest worden gelaten. Door deze onduidelijkheid moest het college ervan uitgaan dat de aanvraag om vergunning op het gehele bouwplan betrekking had. De verwijzing van [appellant] naar de op de aanvraag betrekking hebbende brief van 10 augustus 2018 en wat onder het kopje ‘wijziging’ op de bouwtekeningen staat, maakt dit niet anders. Het gegeven dat onder dit kopje en in de brief van 10 augustus 2018 staat dat het zwembad vergunningsvrij is, betekent niet dat het zwembad buiten de aanvraag zou moeten worden gelaten. Omdat er, gelet hierop, van moet worden uitgegaan dat het gehele bouwplan, inclusief zwembad, is aangevraagd, wordt niet toegekomen aan het betoog van [appellant] dat splitsing van het bouwplan in bouwkundig en functioneel opzicht mogelijk is. De vraag of het bouwplan kan worden gesplitst is immers alleen aan de orde als uit de aanvraag onmiskenbaar zou blijken dat een deel van het bouwplan niet is aangevraagd, wat hier niet het geval is.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college het zwembad terecht heeft betrokken in de beoordeling van de vergunningaanvraag.
    Het betoog faalt.
    Van toepassing zijnde bestemmingsplan
    4.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college zijn bouwplan in het besluit op bezwaar ten onrechte heeft getoetst aan het bestemmingsplan "De Pijp 2018", vastgesteld door de raad van de gemeente Amsterdam op 19 september 2018. Volgens [appellant] diende het bouwplan te worden getoetst aan het bestemmingsplan "Bestemmingsplan [locatie]", vastgesteld door de raad van de gemeente Amsterdam op 31 oktober 2012, aangezien dat bestemmingsplan volgens [appellant] nog steeds het geldende bestemmingsplan was ten tijde van het besluit op bezwaar van 13 februari 2020. Hierbij wijst [appellant] erop dat, wat zijn perceel betreft, het bestemmingsplan "De Pijp 2018" nog niet in werking was getreden. Dit blijkt volgens [appellant] uit de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl, aangezien het bestemmingsplan "Bestemmingsplan [locatie]" daarop als het geldende bestemmingsplan vermeld stond. Ook merkt [appellant] op dat tijdens een bezoek aan het stadsloket op 29 oktober 2019 er van de zijde van de gemeente ook vanuit werd gegaan dat het bestemmingsplan "[locatie]" het geldende bestemmingsplan was voor zijn perceel. Dat in de plantoelichting bij het bestemmingsplan "De Pijp 2018" staat vermeld dat met dat bestemmingsplan het "Bestemmingsplan [locatie]" wordt herzien is niet maatgevend, aldus [appellant].
    4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de aanvraag op 23 mei 2018 en het besluit van 8 oktober 2018 het bestemmingsplan "Bestemmingsplan [locatie]" van toepassing was op het perceel. Op 19 september 2018 is het bestemmingsplan "De Pijp 2018" vastgesteld. Dat bestemmingsplan is voorafgaand aan het besluit op bezwaar van 13 februari 2020 in werking getreden. De omstandigheid dat het bestemmingsplan "Bestemmingsplan [locatie]" ten tijde van het besluit van 13 februari 2020 nog op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl, was in te zien, maakt niet dat dat bestemmingsplan op dat moment nog het geldende planologische regime was voor het perceel. Dat bestemmingsplan is immers vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "De Pijp 2018". Dat een ambtenaar van de gemeente die werkzaam is bij het stadsdeelloket, er ook vanuit ging dat het bestemmingsplan "[locatie]" het geldende bestemmingsplan was, doet daar niet aan af. Gelet op het voorgaande concludeert de Afdeling dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 13 februari 2020 het bestemmingsplan "De Pijp 2018" van toepassing was op het perceel.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2010, dient bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar het ten tijde van het besluit daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wro en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was.
    4.3.    De Afdeling overweegt dat het bouwplan in strijd is met artikel 3.2.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan [locatie]", omdat de kelder geprojecteerd is buiten het op de verbeelding aangegeven bouwvlak terwijl op grond van dit artikel gebouwen alleen binnen het bouwvlak zijn toegestaan. Het bouwplan is daarnaast in strijd met artikel 3.2.2, onder d, van de planregels, omdat op grond hiervan uitsluitend bestaande kelders en souterrains zijn toegestaan. Als gevolg van het verdiepen van de kelder en het verlagen van het dak van de kelder, is geen sprake meer van een bestaande kelder. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het bouwplan ten tijde van de indiening van de aanvraag op 23 mei 2018 niet in overeenstemming was het bestemmingsplan "Bestemmingsplan [locatie]", zodat een situatie zoals bedoeld onder 4.2 zich in dit geval niet voordoet. Gelet daarop geldt de hoofdregel dat in bezwaar het bouwplan moet worden getoetst aan de dan geldende wet- en regelgeving. Zoals hiervoor in 4.1 is overwogen, is dat in dit geval het bestemmingsplan "De Pijp 2018".
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het bouwplan in het besluit op bezwaar terecht heeft getoetst aan het bestemmingsplan "De Pijp 2018".
    Het betoog faalt.
    Strijd met het van toepassing zijnde bestemmingsplan
    5.       [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan niet past binnen de regels van het bestemmingsplan "De Pijp 2018". Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat in artikel 26.1 van de planregels van dat bestemmingsplan de mogelijkheid bestaat om koekoeken toe te laten, mits de overschrijding van de bouw- dan wel bestemmingsgrenzen niet meer dan 0,5 m bedraagt. [appellant] betoogt dat de aangevraagde verdieping van de kelder en de aangevraagde verlaging van het dak ook aan die voorwaarde voldoen. Daarnaast betoogt [appellant] dat er in zijn tuin geen enkele landschappelijke waarde aanwezig is, zodat de rechtbank volgens hem ten onrechte aan artikel 24.1 van de planregels heeft getoetst. [appellant] stelt verder dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het zwembad vergunningsvrij mocht worden gerealiseerd, aangezien het stadsdeelbestuur dit in de brief van 6 november 2015 dat aan hem heeft toegezegd.
    5.1.    Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan "De Pijp 2018". Het bouwplan van [appellant] is voorzien op de gronden met de bestemming "Tuin" en deels op de gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Landschap".
    5.2.    De Afdeling overweegt dat het zwembad is voorzien op de gronden met onder meer de dubbelbestemming "Waarde - Landschap". Op grond van artikel 24.1, onder b, van de planregels is de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" primair ten opzichte van de andere aan deze gronden toegekende bestemmingen. Dit betekent dat eerst getoetst dient te worden aan de planregels behorende bij de dubbelbestemming "Waarde - Landschap". De voor "Waarde - Landschap" aangewezen gronden zijn op grond van artikel 24.1, onder a, van de planregels uitsluitend bestemd voor instandhouding en ontwikkeling van de aanwezige landschappelijke waarde. De aanleg van een zwembad van 6,5 m bij 2,35 m voorziet hier niet in. Dat er volgens [appellant] geen landschappelijke waarden aanwezig zijn in zijn tuin, doet niet af aan het feit dat de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" aan zijn perceel is toegekend. Indien [appellant] het niet eens is met de toekenning van deze dubbelbestemming, had hij dit naar voren moeten brengen in de procedure over de vaststelling van het bestemmingsplan "De Pijp 2018".
    De Afdeling overweegt ook dat met het bouwplan een verdieping van de keldervloer, het verlagen van het dak van de kelder en het realiseren van twee koekoeken in de kelder zijn aangevraagd, terwijl op grond van artikel 13.2.1, onder c, behorende bij de bestemming "Tuin" uitsluitend bestaande kelders zijn toegestaan. Met het verdiepen van de kelder, het verlagen van het dak van de kelder en het realiseren van twee koekoeken in de kelder is er naar het oordeel van de Afdeling geen sprake meer van een bestaande kelder zoals bedoeld in artikel 1.17 van de planregels. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het op grond van artikel 26.1 van de planregels van het bestemmingsplan "De Pijp 2018" is toegestaan om de keldervloer met niet meer dan 0,5 m te verdiepen en het dak met niet meer dan 0,5 m te verlagen, overweegt de Afdeling dat artikel 26.1 van de planregels daarop niet van toepassing is. Het verdiepen van een keldervloer noch het verlagen van het dak van de kelder betreft namelijk het bouwen van een ondergeschikt bouwdeel, alleen al omdat deze wijzigingen zijn beoogd over de gehele breedte en lengte van de bestaande kelder.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan van [appellant] in strijd is met het bestemmingsplan "De Pijp 2018".
    5.3.    Voor zover [appellant] verder meent dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het zwembad vergunningsvrij zou mogen worden gerealiseerd, overweegt de Afdeling als volgt. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de brief van 6 november 2015 zag op een ander bouwplan van [appellant] waarbij de kelderbak slechts de helft van de tuin besloeg en het zwembad achter deze kelderbak was voorzien. Aan een gestelde toezegging over dat bouwplan kan [appellant] daarom geen rechten ontlenen.
    Het betoog faalt.
    Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid
    6.       [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet door middel van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kon worden verleend, omdat niet voldaan zou kunnen worden aan de eis in artikel 28, onder a, sub 8, vierde opsommingsteken, van de planregels dat een grondpakket van minimaal 0,80 m wordt gerealiseerd. In dit verband stelt [appellant] dat noch uit de planregels, noch uit de plantoelichting blijkt wat onder "grondpakket" moet worden verstaan. Aangezien het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" ook geen definitie kent van "grondpakket" is een grammaticale uitleg niet mogelijk volgens [appellant]. Omdat artikel 28 van de planregels zodanig onduidelijk is dat deze leidt tot rechtsonzekerheid, had deze bepaling in zijn voordeel uitgelegd moeten worden, aldus [appellant].
    6.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
    Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen (vergelijk de uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4079).
    6.2.    De Afdeling overweegt dat, wat er ook zij van de betekenis van het begrip "grondpakket" in artikel 28, onder a, sub 8, vierde opsommingsteken, van de planregels van het bestemmingsplan "De Pijp 2018", in de aanvraag van 23 mei 2018 noch in de bij de brief van 10 augustus 2018 genoemde wijzigingen staat aangegeven dat een grondpakket van minimaal 0,80 m wordt gerealiseerd op het dak van de kelder, terwijl dit op grond van dit artikel wel is vereist. [appellant] heeft dit op de zitting bevestigd. Dit betekent dat het bouwplan in zoverre niet voldoet aan de desbetreffende voorwaarden voor het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van de zogenoemde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het bouwplan als geheel geen omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo.
    Het betoog faalt.
    Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning
    7.       [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat het college omgevingsvergunning kon verlenen door middel van het toepassen van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Volgens [appellant] valt niet in te zien waarom de gevraagde wijzigingen aan de kelder, de bouw van de koekoeken en de aanleg van het zwembad het open en groene karakter van de tuin zouden aantasten.
    7.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit om al dan niet de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, heeft kunnen komen.
    7.2.    In het stadsdeel Zuid worden aanvragen voor een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, door het college getoetst aan de nota "Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning", vastgesteld door het dagelijks bestuur van Stadsdeel Zuid op 2 juli 2019 (hierna: het beleid).
    In beleidsregel 6 van het beleid staan de voorwaarden genoemd voor ondergrondse bouwwerken aan de achterzijde (waaronder kelders).
    7.3.    De Afdeling overweegt dat het bouwplan in strijd is met voorwaarde 3 zoals genoemd in beleidsregel 6 van het beleid, omdat dit plan ziet op wijzigingen aan een bestaande kelder die dieper dan 2,5 m de tuin in ligt. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat de gevraagde wijzigingen aan de kelder, het realiseren van de koekoeken en de aanleg van het zwembad het open en groene karakter van de tuin niet zullen aantasten en het college dus had moeten afwijken van beleidsregel 6, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft te kennen gegeven dat als gevolg van het bouwplan een grondpakket op het dak van de kelder wordt verwijderd en dat in plaats daarvan bebouwing/verharding wordt gerealiseerd in de vorm van een zwembad met bijbehorende gebouwde voorzieningen. Het college heeft verder toegelicht dat hij binnentuinen juist zo groen, open en rustig mogelijk wenst te houden vanwege de bijdrage die binnentuinen leveren aan de groenvoorziening van de wijk, en dat het bouwplan hier afbreuk aan doet. Het behoud van deze binnentuinen is niet alleen van belang voor het woon- en leefklimaat van met name bewoners van de hoger gelegen bouwlagen die baat hebben bij rustige en groene binnentuinen, maar ook voor onder meer de klimaatadaptatie. In het beleid staat hierover toegelicht dat te zeer toenemende kelderbebouwing grote negatieve effecten kan hebben op zowel de (regen-)wateropvang als de grondwaterstromen, waardoor de klimaatbestendigheid kan afnemen. Daarnaast heeft het college, onder verwijzing naar de plantoelichting van het bestemmingsplan "De Pijp 2018", toegelicht dat met de toekenning van de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" in de gemeente wordt ingezet op het verminderen van de totale oppervlakte aan bebouwing in binnentuinen. Gelet hierop heeft het college geen aanleiding hoeven zien om voor de gewenste wijzigingen aan de kelder met toepassing van de algemene regels onder 3 van het beleid af te wijken van beleidsregel 6.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om voor het gehele bouwplan omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021
    634-928
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "[locatie]"
    Artikel 3.2.1
    Op en onder de in lid 3.1 genoemde gronden mag uitsluitend
    worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat gebouwen slechts zijn toegestaan binnen de op de verbeelding aangegeven bouwvlakken.
    Artikel 3.2.2
    Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    […];
    d. uitsluitend bestaande kelders en souterrains zijn toegestaan.
    Bestemmingsplan "De Pijp 2018"
    Artikel 1.17 Bestaande kelders en/of souterrains
    Kelders en/of souterrains, zoals aanwezig op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dan wel zoals die mogen worden gebouwd krachtens een vóór dat tijdstip aangevraagd of verleende vergunning.
    Artikel 13.1 Tuin
    De voor 'Tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. tuinen;
    b. bijbehorende bouwwerken;
    c. buitenruimte ten behoeve van kinderopvangvoorzieningen, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding 'kinderopvang';
    d. schoolpleinen;
    e. groenvoorzieningen.
    f. parkeervoorzieningen, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding 'parkeerterrein'.
    g. terras ten behoeve van horeca en hotel, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'terras'.
    Artikel 13.2.1 Bestaande bebouwing
    a. Op de in 13.1 genoemde gronden zijn uitsluitend de op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaande bijbehorende bouwwerken toegestaan.
    b. Bestaande bijbehorende bouwwerken als bedoeld onder a mogen gesloopt en opnieuw opgericht worden, mits deze maximaal dezelfde omvang en locatie hebben als het gesloopte bijbehorende bouwwerk.
    c. Uitsluitend bestaande kelders en souterrains zijn toegestaan.
    Artikel 24.1 Waarde - Landschap
    a. De voor 'Waarde - Landschap' aangewezen gronden zijn bestemd voor uitsluitend instandhouding en ontwikkeling van de aanwezige landschappelijke waarde.
    b. De dubbelbestemming Waarde - Landschap is primair ten opzichte van de andere aan deze gronden toegekende bestemmingen.
    Artikel 26.1 Ondergeschikte bouwdelen
    Bij de toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen worden ondergeschikte bouwdelen, als plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, koekoeken, liftschachten, gevel- en kroonlijsten, luifels, overstekende daken en dergelijke delen van gebouwen buiten beschouwing gelaten, mits de overschrijding van bouw-, dan wel bestemmingsgrenzen niet meer dan 0,5 meter bedraagt.
    Artikel 28 Algemene afwijkingsregels
    a. Indien niet met toepassing van een andere bepaling van deze regels afgeweken kan worden, is het College van Burgemeester en Wethouders bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, lid 1 onder c, van de Wet ruimtelijke ordening een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van de desbetreffende regels van dit bestemmingsplan, ten behoeve van:
    […];
    8. het bouwen van kelders en souterrains en het vergroten van bestaande kelders en souterrains onder voorwaarden dat:
    […];
    - de bovenzijde van het dak van het deel van de kelder dat zich niet onder een toegestaan bovengronds bijbehorend bouwwerk bevindt, tenminste 0,80 meter is gelegen onder de gemiddelde hoogte van het bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld van de (binnen)tuin en op dit deel van de kelder een grondpakket wordt gerealiseerd van minimaal 0,80 meter;
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […];
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
    [...].
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4 behorende bij bijlage II
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan […].
    Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning
    Regel 6 Ondergrondse bouwwerken achterzijde (waaronder onderkeldering)
    In het hele stadsdeel wordt - met uitzondering voor hotels of hiermee gelijk te stellen overnachtingsvormen - voor het bouwen en gebruiken van ondergrondse bouwwerken (onder andere koekoek, wolfskuil en vergroten van kelder en souterrain) grenzend aan de achtergevel van het hoofdgebouw in het achtererfgebied, die in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan, een afwijking verleend onder de volgende algemene voorwaarden:
    1. het bouwwerk wordt uitsluitend gebruikt ten behoeve van de legaal aanwezige verblijfsruimten van het hoofdgebouw;
    2. de realisering van de bebouwing mag nooit tot gevolg hebben dat meer dan 50% van de tuin (achtererfgebied) wordt bebouwd;
    Voor kelders of souterrains gelden de volgende aanvullende voorwaarden:
    3. een bestaande legale kelder of souterrain onder het hoofdgebouw mag worden doorgetrokken tot 2,5 meter diep de tuin in, gemeten vanaf de vlakke achtergevel van het hoofdgebouw (zie afbeelding p. 18), waarbij:
    a. niet meer dan één bouwlaag diep in de grond wordt gebouwd;
    b. de maximale vestigingsgrootte uit het bestemmingsplan voor niet-woonfuncties, niet mag worden overschreden;
    c. voor noodzakelijke daglichttoetreding:
    - een koekoek van 50 centimeter diep (exclusief constructie) mag worden aangebracht (samen met de aanbouw van 2,5 m dus in totaal dus 3 meter diep), waarbij de breedte van de koekoek aansluit bij de maatvoering (gevelindeling) van de bovengelegen achtergevel (zie afbeelding p. 24);
    - een koekoek als een (bak-)constructie (wolfskuil) mag worden aangebracht om constructieve redenen; dit mag over de volle breedte van de kelder/het souterrain, maar met een maximum diepte van 2,5 achter de vlakke achtergevel (zie afbeelding p. 24);
    d. de diensten die belast zijn met de zorg op het terrein van milieu- en bouwtoezicht en de bescherming van monumenten en archeologie, mogen geen bezwaar hebben tegen de ontwikkeling;
    e. geen substantiële belemmering voor de stroom van het grondwater mag optreden, volgend uit stedelijke kaders; dit ter beoordeling van de dienst die belast is met het (grond)waterbeheer;
    f. er moet zijn aangetoond dat de ontwikkeling in de tuin niet ten koste gaat van (waardevolle) bomen in de (binnen-)tuin;
    […].
    Algemene regel 3 Afwijken van de beleidsregels
    Van de beleidsregels uit deze nota kan worden afgeweken, indien:
    a. hiervoor voldoende gemotiveerd stedenbouwkundige, verkeerskundige en/of overige ruimtelijke overwegingen aanwezig zijn, op basis van door de aanvrager aangeleverde gegevens;
    b. sprake is van een zwaarwegend algemeen belang, waaronder in ieder geval wordt begrepen het maatschappelijke belang van de gemeente. De aanvrager dient het algemeen belang te motiveren, naast de onder a genoemde overwegingen;
    c. de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken en/of belangen van derden hier aanleiding toe geven.
    Een besluit tot het afwijken van de beleidsregels, zal uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd.