ECLI:NL:RVS:2021:1318, Raad van State, 23-06-2021, 202000346/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen het verzoek van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen de bierbrouwerij Rigtersbier B.V. op het perceel Alsteedseweg 38 te Haaksbergen afgewezen. Bierbrouwerij Rigtersbier B.V. is gevestigd in een gebouw op het perceel. In hetzelfde gebouw is ook een pannenkoekenrestaurant gevestigd. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1], op een afstand van ongeveer 100 meter tot de bierbrouwerij. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2], op een afstand van ongeveer 70 meter tot de bierbrouwerij. Op het perceel was vroeger een landbouwbedrijf met een kaasmakerij gevestigd. Op het perceel is het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening veegplan 1" van toepassing en rust de bestemming "Bedrijf".

202000346/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Haaksbergen,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Haaksbergen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 december 2019 in zaak nr. 19/640 en 19/641 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen de bierbrouwerij Rigtersbier B.V. op het perceel Alsteedseweg 38 te Haaksbergen (hierna: het perceel) afgewezen.
    Bij besluit van 6 maart 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 30 augustus 2018 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 13 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2021, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door drs. E. Nijhuis, juridisch adviseur te Haaksbergen, en het college, vertegenwoordigd door A.M.J. Somhorst-Kuipers en J.P. Lelifeld, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Rigtersbier B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bierbrouwerij Rigtersbier B.V. is gevestigd in een gebouw op het perceel. In hetzelfde gebouw is ook een pannenkoekenrestaurant gevestigd. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1], op een afstand van ongeveer 100 meter tot de bierbrouwerij. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2], op een afstand van ongeveer 70 meter tot de bierbrouwerij. Op het perceel was vroeger een landbouwbedrijf met een kaasmakerij gevestigd.
    Op het perceel is het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening veegplan 1" van toepassing en rust de bestemming "Bedrijf".
    2.       Op 6 juli 2018 hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een handhavingsverzoek aangevuld bij brief van 30 juli 2018, ingediend bij het college, waarbij is verzocht om naleving van de oorspronkelijk bestemming als kaasmakerij en de met het bestemmingplan strijdige brouwactiviteiten stop te zetten, het uitbreiden van de brouwactiviteiten niet toe te staan en om handhavend op te treden tegen de opstallen grenzend aan het terrasgedeelte van het restaurant.
    Bij besluit van 30 augustus 2018 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen, omdat de bierbrouwerij op het perceel volgens het college niet in strijd is met het bestemmingsplan. De bierbrouwerij is een kleinschalige ambachtelijke bierbrouwerij die valt onder milieucategorie 2, zo stelt het college. Bij besluit op bezwaar van 6 maart 2019 heeft het college onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie het besluit van 30 augustus 2018 in stand gelaten. Het college heeft daarin, onder verwijzing naar een advies van de Omgevingsdienst Twente (hierna: ODT) van 16 januari 2019 en de brief van 14 februari 2019 aan de bezwaarschriftencommissie, nader gemotiveerd dat Rigtersbier B.V. als een ander bedrijf als bedoeld in artikel 10.1, aanhef en onder b, van de planregels, dat in ruimtelijk en functioneel opzicht gelijk te stellen is met een ambachtelijk bedrijf zoals genoemd in artikel 10.1, aanhef en onder a, onder 1 en 4, van de planregels, kan worden aangemerkt. De bierbrouwerij is volgens het college verder een kleinschalig bedrijf dat wat betreft de gevolgen voor de omgeving kan worden gelijkgesteld met een bedrijf in milieucategorie 1 of 2.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 10.1 van de planregels van het bestemmingplan "Buitengebied Haaksbergen, partiele herziening veegplan 1" luidt: "De voor Bedrijf aangewezen gronden zijn op grond van artikel 10.1 van het bestemmingsplan bestemd voor:
    a. bedrijven die hierna zijn vermeld, met dien verstande dat voor het perceel hoek Enschedesestraat/Oude Enschedeweg geldt dat deze bedrijven slechts toegestaan zijn indien deze bedrijven onder de beheersovereenkomst van het perceel vallen of indien uit een verantwoording externe veiligheid blijkt dat de aanwezigheid van deze bedrijven geen problemen oplevert:
    1. ambachtelijke landbouwproductenverwerkende bedrijven, zoals     een wijnmakerij, zuivelmakerij, slachterij en imkerij;
    2. aan agrarische functies verwante bedrijven, zoals een paardenpension;
    3. fouragehandel, hoefsmederij en hoveniers- en boomverzorgingsbedrijven;
    4. ambachtelijke bedrijven, zoals een dakdekker, rietdekker, schildersbedrijf, meubelmaker, installatiebedrijf:
    5. opslag- en stallingsbedrijven;
    6. zakelijke dienstverlening, zoals een adviesbureau of een computerservicebureau;
    b. andere bedrijven die in ruimtelijk en functioneel opzicht met de hiervoor genoemde gelijk kunnen worden gesteld en die in de Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten zijn vermeld als milieucategorie 1 of 2, dan wel naar hun gevolgen voor de omgeving daarmee gelijk kunnen worden gesteld, met dien verstande dat voor het perceel hoek Enschedesestraat/Oude Enschedeweg geldt dat deze bedrijven slechts toegestaan zijn indien deze bedrijven onder de beheersovereenkomst van het perceel vallen of indien uit een verantwoording externe veiligheid blijkt dat de aanwezigheid van deze bedrijven geen problemen oplevert;
    c. voor zover de bestemmingsvlakken zijn gelegen op de volgende adressen, tevens de daarbij vermelde bedrijfsactiviteiten:
    adres: Alsteedseweg 38, activiteit: kaasmakerij en bergruimte, bestaand oppervlakte: 265 m2 (kaasmakerij) 2.100 m2 (bergruimte), maximale oppervlakte: 265 m2 (kaasmakerij) 2.100 m2 (bergruimte)"
    De gronden van het hoger beroep
    4.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank de plansystematiek in de planregels verkeerd heeft uitgelegd door te overwegen dat het expliciet bestemmen van een bedrijf in artikel 10.1, aanhef en onder c, van de planregels niet uitsluit dat dat bedrijf ook kan vallen onder bestemmingen genoemd in artikel 10.1, aanhef en onder a en b, van de planregels. Volgens [appellant sub 2] moeten de planregels zo worden uitgelegd dat wanneer een bedrijfsactiviteit is benoemd als maatwerkbestemming in artikel 10.1, aanhef en onder c, van de planregels, deze bedrijfsactiviteit niet onder een bestemming in artikel 10.1, aanhef en onder a en b, van de planregels kan vallen. [appellant sub 2] stelt dat in de planregels voor de bestemming "Bedrijf" een ruimtelijk en functioneel onderscheid is gemaakt waarbij voor de niet-ambachtelijke bedrijvigheid, zoals de kaasmakerij, de maatwerkbestemmingen in artikel 10.1, aanhef en onder c, van de planregels zijn opgenomen. [appellant sub 2] voert aan dat het standpunt van het college in het besluit op bezwaar dat de in het verleden aanwezige kaasmakerij ruimtelijk en functioneel vergelijkbaar is met de activiteiten van Rigtersbier B.V., betekent dat Rigtersbier B.V. net als de kaasmakerij, die slechts valt onder 10.1, aanhef en onder c, niet onder artikel 10.1, aanhef en onder a of b, van de planregels kan vallen.
    4.1.    De Afdeling overweegt dat bij de uitleg van artikel 10.1, aanhef en onder c, van de planregels, uit het oogpunt van rechtszekerheid, de letterlijke betekenis van die planregel leidend is. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Pas wanneer de letterlijke betekenis van een planregel niet duidelijk is, zijn andere factoren, waaronder de plansystematiek, relevant voor de uitleg van een planregel. De Afdeling zal dus eerst bezien of artikel 10.1, aanhef en onder c, van de planregels kan worden uitgelegd aan de hand van de letterlijke betekenis van de tekst van de planregel.
    Volgens artikel 10.1 van de planregels zijn gronden met de bestemming "Bedrijf" bestemd voor 1) de bedrijven die zijn genoemd in artikel 10.1, aanhef en onder a, van de planregels, 2) andere bedrijven bedoeld in artikel 10.1, aanhef en onder b, die in ruimtelijk en functioneel opzicht gelijk kunnen worden gesteld met de bedrijven genoemd onder a en die zijn vermeld als milieucategorie 1 of 2, dan wel naar hun gevolgen voor de omgeving daarmee gelijk kunnen worden gesteld en 3) voor zover het de in artikel 10.1, aanhef en onder c, van de planregels genoemde adressen betreft, tevens de daarbij vermelde bedrijfsactiviteiten.
    Uit het gebruik van het woord ‘tevens’ in artikel 10.1, aanhef en onder c, van de planregels volgt dat wanneer een bepaald adres in de planregel is vermeld, de in die planregel bij het adres genoemde bedrijfsactiviteit is toegestaan maar dat daarnaast de bedrijven die onder artikel 10.1, aanhef en onder a en b, van de planregels vallen, ook op dat adres zijn toegestaan. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen. Uit deze uitleg van artikel 10.1, aanhef en onder c, van de planregels volgt dat het gebruik van het perceel niet beperkt is tot een kaasmakerij, zoals door [appellant sub 2] is betoogd. Het college heeft overigens ter zitting toegelicht dat de gemeenteraad van Haaksbergen met het toevoegen van het woord "tevens" in artikel 10.1, aanhef en onder c, van de planregels een bewuste keuze heeft gemaakt om planologisch meer mogelijkheden te bieden.
    Het betoog faalt.
    5.       [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat de rechtbank ten onrechte Rigtersbier B.V. als ambachtelijk bedrijf heeft aangemerkt door het begrip ‘ambachtelijk’ te ruim uit te leggen. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] voeren aan dat de bedrijfsactiviteiten van Rigtersbier B.V. in functioneel en ruimtelijk opzicht niet op één lijn zijn te stellen met de volgens het bestemmingsplan wel toegestane ambachtelijke bedrijven. Volgens hen voldoet Rigtersbier B.V. niet aan de omschrijving van ambachtsbedrijf uit het ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ (hierna: Van Dale). Zij voeren aan dat de aard en het karakter van de bedrijvigheid van Rigtersbier B.V. verschilt van dat van een ambachtelijk bedrijf gelet op het aantal medewerkers van het bedrijf, de (inter)nationale afzetmarkt, de maximale jaarproductie, de in de brouwerij aanwezige gisttanks, de hoeveelheid moutvoorraad, de automatische vul- en labelmachine, het gebruik van een heftruck, het verhuren van de brouwerij aan anderen en het produceren van vulmachines voor verschillende dranken.
    Zij voeren ook aan dat het college ten onrechte de feiten voornamelijk heeft gewaardeerd vanuit het oogpunt van milieu door zich te baseren op een advies van de ODT.
    [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen daarnaast dat de bedrijfsactiviteiten een negatieve invloed hebben op hun woongenot door een toename in verkeersbewegingen, geluidsoverlast, een verminderde rust en privacy, aantasting van het landelijke karakter en een waardedaling van hun woning.
    5.1.    In de planregels is geen definitie opgenomen van ‘ambachtelijk bedrijf’. Ook anderszins blijkt uit het bestemmingsplan niet wat daaronder moet worden verstaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2684), moet voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan en dat daarbij de betekenis zoals deze in Van Dale is gegeven mag worden betrokken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college aansluiting heeft mogen zoeken bij wat in Van Dale onder ‘ambachtsbedrijf’ wordt verstaan. In Van Dale wordt ‘ambachtsbedrijf’ omschreven als "een kleinschalig bedrijf waar nog ambachtelijk, veelal met de hand, zonder grote machines, wordt gewerkt".
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat Rigtersbier B.V. als ambachtelijk bierbrouwerij met een beperkte omvang, in de zin van artikel 10.1, onder a, onder 1, van de planregels kan worden aangemerkt. Gelet op de maximale jaarproductie van de brouwerij van maximaal 800 hectoliter en het produceren van maximaal twee brouwsels per week, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bij het duiden van Rigtersbier B.V. als kleine brouwerij kon aansluiten bij de uitgangspunten in de "Bijzondere regeling voor brouwerijen" uit het Archief Nederlandse emissierichtlijn lucht. In deze inmiddels vervallen regeling is beschreven dat gesproken kan worden van een kleine brouwerij wanneer minder dan 200.000 hectoliter per jaar wordt geproduceerd en van een zeer kleine brouwerij wanneer één brouwsel per paar dagen wordt gemaakt. De oppervlakte van de productieruimte van 80 m2 en het gemiddelde van vier transportbewegingen per maand voor de aan- en afvoer van goederen heeft het college ook als omstandigheden kunnen aanmerken waaruit blijkt dat vanwege de kleinschaligheid sprake is van een ambachtelijk bedrijf. Het college heeft zich verder op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van machines, zoals de automatische vul- en labelmachine in de brouwerij en de heftruck, in dit geval geen omstandigheid is die afbreuk doet aan de ambachtelijkheid van de bierbrouwerij. Rigtersbier B.V. heeft ter zitting toegelicht dat, in tegenstelling tot grote brouwerijen, meerdere stappen in het productieproces handmatig worden verricht, zoals het vullen van de ketels met mout, het roeren van de inhoud van de ketels en het vullen van de vulmachine met flesjes. De Afdeling ziet geen aanleiding aan deze toelichting te twijfelen. Daarbij betrekt de Afdeling dat ingevolge artikel 10.1, aanhef en onder a, van de planregels ook een zuivelmakerij op het perceel is toegestaan en daarbij ligt het gebruik van machines, evenals bij het brouwen van bier, voor de hand.
    Gezien de hiervoor gegeven definitie van ambachtsbedrijf, betekent de door [appellant sub 2] en [appellant sub 1] gestelde omstandigheid dat Rigtersbier B.V. drie werknemers in dienst heeft, naar het oordeel van de Afdeling niet dat geen sprake kan zijn van een ambachtelijk bedrijf. Daarnaast is ook de afzetmarkt van Rigtersbier B.V. niet bepalend voor de vraag of sprake is van een kleinschalig, ambachtelijk bedrijf. De omstandigheid dat Rigtersbier B.V. de brouwerij verhuurt aan anderen doet ook geen afbreuk aan de ambachtelijkheid van de manier van brouwen. Niet gebleken is dat daardoor de maximale productie van bier meer is dan eerdergenoemde 800 hectoliter. Voorts is niet gebleken dat Rigtersbier B.V. ter plaatse in strijd met het bestemmingsplan vulmachines produceert.
    5.3.    Het enkele feit dat het college onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie in het besluit op bezwaar van 6 maart 2019 heeft geconcludeerd dat Rigtersbier B.V. een ander bedrijf is als bedoeld in artikel 10.1, aanhef en onder b, van de planregels, laat onverlet dat Rigtersbier B.V. als ambachtelijke bierbrouwerij in de zin van artikel 10.1, aanhef en onder a, onder 1, van de planregels kan worden aangemerkt. Hierdoor wordt niet toegekomen aan de in artikel 10.1, aanhef en onder b, van de planregels opgenomen gelijkstelling tussen andere bedrijven en de bedrijven genoemd onder a. Dit betekent dat niet hoeft te worden bezien of het bedrijf in ruimtelijk en functioneel opzicht gelijk kan worden gesteld met de bedrijven genoemd onder a, die zijn vermeld als milieucategorie 1 of 2 op de Staat van bedrijfsactiviteiten, of dat de gevolgen van het bedrijf voor de omgeving daarmee gelijk kunnen worden gesteld. Daardoor behoeven de gronden van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] over de negatieve invloed van de bedrijfsvoering op hun woongenot door een toename in verkeersbewegingen, geluidsoverlast, een verminderde rust en privacy, aantasting van het landelijke karakter en een waardedaling van hun woning geen bespreking.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het handhavingsverzoek van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] terecht heeft afgewezen omdat geen sprake is van een overtreding van de planregels van het bestemmingsplan.
    Slotoverwegingen
    7.       De hoger beroepen zijn ongegrond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2021
    374-970