ECLI:NL:CBB:2011:BR6592, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-08-2011, AWB 09/385
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2011-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Heffingen Pbo
        Wijziging verordening met terugwerkende kracht in dit geval in strijd met rechtszekerheidsbeginsel
        Grondslag heffingsplicht zelftelende broeier was er voordien nog niet. Herroeping primaire besluit

College van Beroep voor het bedrijfsleven
         
    
    
    
      AWB 09/385					26 augustus 2011
      4242 Heffing
      Vakheffing bloembollen
    
    
    
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A B.V., te B, appellante,
      Gemachtigden: mevrouw C en de heer D, werkzaam bij appellante,
      tegen
      het Productschap Tuinbouw, verweerder,
      gemachtigden: mr. M.L. Batting en R.J.M. van den Tweel, beiden advocaat te Den Haag. 
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Verweerder heeft met een nota van 10 december 2008 aan appellante een heffing over het jaar 2007 opgelegd op grond van de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007.
      Bij besluit van 17 februari 2009 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
      Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 11 maart 2009 beroep ingesteld. 
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
      Bij brief van 14 september 2010 heeft appellante de gronden van haar beroep nader aangevuld.
      Bij besluit van 20 januari 2011 heeft verweerder de beslissing op bezwaar gewijzigd. 
      Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht wordt het beroep van appellante geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
      Bij brief van 1 februari 2011 heeft appellante een reactie ingediend op de nieuwe beslissing op bezwaar.
      Bij brief van 2 maart 2011 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend. 
      Op 30 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens verweerder zijn voorts verschenen mr. C.J.A. Groenewoud, P. Huisman en ir. J.J.J. Langeslag.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil 
      2.1	   De Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 zoals die luidde tot 24 december 2010, bevatte – voor zover hier van belang – de volgende bepalingen: 
    
    
    
      “Artikel 2
      1. De koper en verkoper van bloembollen zijn aan het productschap een heffing verschuldigd.
      2. De heffing is verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van promotionele- en marketingsactiviteiten, economische-, kwaliteits-, milieuaangelegenheden, technisch onderzoek en voorlichting.
    
    
    
      Artikel 4
      1. De heffing die de koper en verkoper van bloembollen zijn verschuldigd, wordt over iedere transactie opgelegd
      2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, bedraagt: 
      voor de verkoper:	1,5% van het factuurbedrag.
      voor de koper:		1,0% van het factuurbedrag.
    
    
    
      Artikel 10
      1. Degene die bloembollen afkomstig uit eigen kraam aanwendt voor de teelt van bolbloemen is over die bloembollen aan het productschap een heffing verschuldigd. 
      2. De heffing als bedoeld in het eerste lid bedraagt: 1,5% van de verkoopwaarde van de desbetreffende bloembollen.
      3. De verkoopwaarde van de bloembollen wordt door het PT vastgesteld op basis van de gemiddelde verkoopprijzen in het betreffende oogstjaar.”
    
    
    Met de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 (hierna: Wijzigingsverordening) is een aantal wijzigingen in de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 aangebracht. Na de wijzigingen luidt de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 - voor zover hier van belang - als volgt: 
    
    
      “Artikel 2
      1. De koper en verkoper van bloembollen, waaronder tevens dient te worden verstaan de zelftelende broeier als bedoeld in artikel 10 van deze verordening, zijn aan het productschap een heffing verschuldigd.
      2. De heffing is verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van promotionele- en marketingactiviteiten, economische-, kwaliteits-, milieu-aangelegenheden, technisch onderzoek en voorlichting.
    
    
    
      Artikel 4
      1. De heffing die de koper en verkoper van bloembollen leverbaar zijn verschuldigd, wordt over iedere transactie opgelegd.
      2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, bedraagt: 
      voor de verkoper:		1,5% van het factuurbedrag.
      voor de koper:			1,0% van het factuurbedrag.
      voor de zelftelende broeier:		1,5% van de verkoopwaarde. 
    
    
    
      Artikel 10
      1. Degene die bloembollen afkomstig uit eigen kraam aanwendt voor de teelt van bolbloemen is over die bloembollen aan het productschap een heffing verschuldigd. 
      2. De heffing als bedoeld in het eerste lid bedraagt: 1,5% van de verkoopwaarde van de desbetreffende bloembollen.
      3. De verkoopwaarde van de bloembollen wordt door het PT vastgesteld op basis van de gemiddelde verkoopprijzen in het betreffende oogstjaar.”
    
    
    Ingevolge artikel 2, tweede lid van de Wijzigingsverordening treden de wijzigingen in werking met ingang van de tweede dag na de datum van publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie en werken deze terug tot en met 1 juni 2007. 
    	
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan:
      - Als zelftelende broeier broeit appellante haar eigen bollen tot bloemen. 
      - De nota van 10 december 2008 betreft een heffing die aan appellante als zelfbroeiende teler is opgelegd.
      - Het bezwaar van appellante tegen de nota heeft verweerder bij besluit van 17 februari 2009 ongegrond verklaard.
      - Hangende het beroep heeft verweerder de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 gewijzigd. 
      - De Wijzigingsverordening is gepubliceerd in het PBO-blad van 24 december 2010.
      - Bij besluit van 20 januari 2011 heeft verweerder het besluit van 17 februari 2009 gewijzigd.
    
    
    
      3.	De bestreden besluiten 
      Met de nieuwe beslissing op bezwaar heeft verweerder de eerdere beslissing op bezwaar gedeeltelijk gewijzigd.
      Met het bestreden besluit van 20 januari 2011 wordt de primaire beslissing tot oplegging van de heffing in die zin herroepen dat de heffing wordt opgelegd op basis van de gewijzigde heffingsverordening. Dit betekent voor de onderhavige heffing dat de wijzigingsverordening PT Vakheffing Bloembollen leverbaar oogstjaar 2007, tot grondslag van de heffing wordt gemaakt. Voor het overige blijft de beslissing op bezwaar van 17 februari 2009 in stand.
      Met betrekking tot de in bezwaar aangevoerde gronden heeft verweerder zich in het besluit van 17 februari 2009 op het standpunt gesteld dat appellante als zelftelende broeier geen dubbele heffing betaalt. Zij betaalt over de bollen de vakheffing bloembollen en over de bloemen die uit die bollen voortkomen de vakheffing bloemkwekerijproducten. Bollen en bloemen zijn aparte producten; het productschap mag over beide producten een heffing opleggen. Als zelftelende broeier betaalt appellante alleen het telersdeel, niet het kopersdeel. Omdat zij dat kopersdeel niet betaalt, kan zij dat ook niet deels terugkrijgen. Dat is anders voor de broeier die zijn bollen koopt van een teler, omdat die broeier wel een kopersdeel doorberekend krijgt van de teler.
      In het verweerschrift heeft verweerder daar aan toegevoegd dat de ratio achter het belasten van de zelftelende broeier met enkel het telersdeel en niet het kopersdeel is, dat de zelftelende broeier profiteert van de activiteiten die verweerder organiseert ten behoeve van telers van bloembollen en geen belang heeft bij promotie van bloembollen ten behoeve van de handel. Zij verkopen hun bloembollen niet, ze broeien af.
      Op grond van artikel 10 van de Verordening zijn ook de zelftelende broeiers heffingsplichtig. Dat geen transactie plaatsvindt, maakt niet uit. Een transactie is geen voorwaarde voor de heffingplicht die bestaat voor degene die bloembollen uit eigen kraam aanwendt voor de teelt van bolbloemen. De heffingsgrondslag wordt vastgesteld na advies van de Normen en prijzencommissie. Deze geeft advies aan de hand van de prijzen die op veilingen zijn betaald voor bloembollen-leverbaar gedurende het jaar waarover heffing wordt opgelegd.
      De stelling dat de kosten van keuringen door de Bloembollenkeuringsdienst (Bkd) niet door verweerder, maar door de ondernemer worden betaald en dus ten onrechte door verweerder in rekening worden gebracht, is niet juist. Voor het jaar 2007 gold dat slechts een klein deel van de keuringskosten door de ondernemer werd betaald. Het grootste deel van de keuringen werd door verweerder betaald. In 2007 vond vanwege de kleinere bijdrage van verweerder aan de Bkd een verlaging van de heffing plaats. Pas vanaf 2009 worden de kosten van de keuringen volledig en rechtstreeks door de ondernemer aan de Bkd betaald. 
      In het aanvullend verweerschrift stelt verweerder - voor zover voor de beoordeling van de onderhavige zaak van belang - dat de Wijzigingsverordening rechtsgeldig tot stand is gekomen aangezien de procedures uit de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) en het Instellingsbesluit Productschap Tuinbouw zijn gevolgd. De terugwerkende kracht van de Wijzigingsverordening is niet in strijd met het legaliteitsbeginsel of rechtszekerheidsbeginsel. De reparatie van de tekortkomingen behelst geen materiële wijziging van de heffingssystematiek, maar betreft louter een verduidelijking en reparatie van formele gebreken, waardoor heffingsplichtigen in het geheel niet zijn benadeeld. Naast de mogelijkheid van restitutie voor aankopende broeiers is in de Wijzigingsverordening alleen maar een verduidelijking opgenomen van de groep heffingsplichtigen. In artikel 2 is nu verduidelijkt dat ook de zelftelende broeier heffing verschuldigd is. In de oude verordeningen was de heffingsplicht alleen opgenomen in artikel 10. De zelftelende broeier was al wel heffingsplichtig. Voor het overige is de verordening niet gewijzigd, omdat de systematiek van doorberekening niet gelijk is aan de verordening over het oogstjaar 2004/2005 die door het College onverbindend is verklaard.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellante
      Appellante betoogt dat de Wijzigingsverordening op onjuiste wijze tot stand is gekomen. Daartoe voert zij aan dat verweerder zich niet heeft gehouden aan de Code Goed Bestuur Product- en bedrijfschappen maart 2007, met name principe XIII. De sectorcommissieleden zijn immers niet goed en niet tijdig geïnformeerd over de inhoud van de wijzigingen en de bedenkingen van appellante. Appellante is voorts van mening dat de wijzigingen niet met terugwerkende kracht mochten ingaan. Daarnaast had de oorspronkelijke Verordening 2007 dezelfde inhoud als de Verordening 2004/2005 die door het College onverbindend is verklaard, dus deze is ook onverbindend.
      Voor zover het College het betoog van appellante omtrent de Wijzigingsverordening niet volgt, voert appellante de volgende gronden tegen de bestreden besluiten aan.
      Als zelftelende broeier betaalt appellante over hetzelfde product twee keer heffing. Het gaat hier maar om één product, te weten de bloemen die uit de bollen voortkomen en worden verkocht. De bollen komen het erf niet af. De Verordening stelt dat alleen kopers en verkopers heffingsplichtig zijn. In dit geval vindt geen transactie plaats. Verder is onduidelijk hoe de “prijs” van de bollen wordt bepaald, nu er geen sprake is van een transactie. Dat verweerder de keuringen van de Bkd financiert is niet juist. De keuringen worden sinds 2007 rechtstreeks door de ondernemer aan de Bkd betaald. 
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Het College begrijpt de gewijzigde beslissing op bezwaar van 20 januari 2011 aldus dat het primaire besluit (de heffingsnota van 10 december 2008) wordt herroepen in die zin dat de grondslag voor het opleggen van de heffing wordt gewijzigd; thans vormt de Verordening zoals die geldt na wijziging door de Wijzigingsverordening – zoals weergegeven in rubriek 2.1 – de grondslag voor het opleggen van de heffing. 
      5.2	Naar het oordeel van het College dient bij de beoordeling van het geschil door het College in beginsel acht te worden geslagen op een hangende het beroep met terugwerkende kracht gewijzigde Verordening. Een uitzondering is op zijn plaats voor die gevallen waarin de terugwerkende kracht strijdig is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dergelijke strijd met het rechtszekerheidsbeginsel doet zich voor als de grondslag voor het opleggen van de heffing eerst met de gewijzigde verordening wordt gecreëerd. 
      In het onderhavige geval is niet in geschil dat de Verordening zoals die luidt na de Wijzigingsverordening een heffingsplicht voor zelftelende broeiers bevat. De vraag rijst of de Verordening vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 zoals die luidde tot de Wijzigingsverordening ook een grondslag bevatte voor de heffingsplicht van de zelftelende broeier. 
      5.3	De Verordening zoals die luidde voorafgaand aan de Wijzigingsverordening is, zoals verweerder ook heeft gesteld, voor wat betreft de bepaling over de zelftelende broeier te vergelijken met (artikel 13 van) de Verordening vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2004/2005. 
      Met betrekking tot die laatstgenoemde Verordening heeft het College in de uitspraak van 7 mei 2010 in de zaak AWB 06/827, LJN: BM5026 (hierna: de uitspraak van 7 mei 2010) over de heffingsplicht van de zelftelende broeier het volgende overwogen: 
    
    
    
      “5.2.1   Zo vloeit uit het bepaalde in § 2 ‘Heffingsplicht’ van de Verordening voort dat (slechts) de koper en verkoper van bloembollen-leverbaar een heffing verschuldigd zijn. Dat het de bedoeling is dat alleen over de omzet van gekochte en verkochte bloembollen heffing is verschuldigd, volgt ook uit de punten 2.1, 3.1, 3.2 en 4 van de toelichting bij de Verordening. 
      Uit § 4 ‘Grondslag en hoogte’ van de Verordening blijkt echter, dat ook een persoon, die geen koper of verkoper is, namelijk de in artikel 13 genoemde persoon die bloembollen-leverbaar uit eigen kraam aanwendt voor de teelt van bolbloemen, de heffing verschuldigd is. De – zelftelende – handelskaarthouder is daarentegen, blijkens artikel 11, tweede lid, van de Verordening geen heffing verschuldigd voor de door hem geteelde bloembollen die zullen worden aangewend om binnen het eigen bedrijf te worden opgeplant. Hij is kennelijk slechts heffing verschuldigd voor de door hem geteelde bloembollen voorzover deze zullen worden verkocht. 
      Aangezien het blijkens de bij de Verordening behorende toelichting de bedoeling is om de heffing te relateren aan de omzet en in artikel 2 van de Verordening uitdrukkelijk slechts de koper en de verkoper van bloembollen als heffingsplichtigen zijn aangewezen, is de Verordening innerlijk tegenstrijdig, nu in artikel 13 de zelftelende broeier, die geen bloembollen verhandelt, niettemin als heffingsplichtige wordt aangemerkt.”
    
    
    
      5.4	Uit genoemde uitspraak blijkt dat de bepalingen die betrekking hadden op de zelftelende broeier allerminst duidelijk waren. Naar het oordeel van het College volgt uit die uitspraak dat de tekst van de Verordening vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2004/2005 inconsistent is en onvoldoende houvast biedt voor de aard en omvang van de rechten en plichten van (onder meer) de zelftelende broeier. Nu, zoals in 5.3 is vastgesteld, de tekst van de Verordening vakheffing bloembollen oogstjaar 2007, zoals die gold tot de inwerkingtreding van de Wijzigingsverordening, in dit opzicht hetzelfde luidde als de Verordening over het oogstjaar 2004/2005, is het College van oordeel dat ook voor de Verordening over 2007 geldt dat wat de zelftelende broeier betreft deze Verordening inconsistent is en de rechten en plichten van de zelftelende broeier onvoldoende exact omschreven of herleidbaar zijn. 
      5.5	Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de Verordening vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 zoals die luidde vóór de Wijzigingsverordening geen voldoende grondslag bevatte voor de heffingsplicht van de zelftelende broeier. Aldus moet de in 5.2 geformuleerde vraag ontkennend worden beantwoord. Dat betekent dat de artikelen 2 en 10 van de gewijzigde Verordening in dit geval buiten toepassing moeten worden gelaten. Verweerder heeft dan ook ten onrechte de gewijzigde Verordening ten grondslag gelegd aan de heffing. Dit gewijzigde besluit kan dan ook geen stand houden. 
      Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is en zowel het bestreden besluit van 17 februari 2009  als het bestreden besluit van 20 januari 2011 moeten worden vernietigd. De overige beroepsgronden hoeven geen bespreking meer.
      5.6	De Verordening vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 zoals die luidde vóór de wijzigingsverordening en die ten grondslag lag aan de heffingsnota vóór de gewijzigde beslissing op bezwaar, bevatte - zo blijkt uit overweging 5.5 - geen voldoende grondslag voor het opleggen van een heffing aan de zelftelende broeier. Verweerder kan dan ook bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar geen andere beslissing nemen dan het herroepen van het primaire besluit. Het College vindt hierin aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit (de heffingsnota van 10 december 2008) te herroepen.
      5.7	Voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht zijn geen termen aanwezig.
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College 
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt de bestreden besluiten van 17 februari 2009 en 20 januari 2011;
      - verklaart het bezwaar gegrond en herroept het primaire besluit (de heffingsnota, nr. 765706) van 10 december 2008;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      - bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 297,-- (zegge:
        tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    
    Aldus gewezen door mr. M.M. Smorenburg, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2011.
    
    w.g. M.M. Smorenburg  				w.g. J.A. de Koning