ECLI:NL:CBB:2017:212, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-07-2017, 16/1014
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB-inkomenssteun. Betalingsrechten. Negatieve lijst. Natuurgronden.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/1014
      5111
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juli 2017 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. A.J. Roos),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 14 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om toewijzing van betalingsrechten op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). 
    
    
    
      Bij besluit van 23 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellant heeft een reactie op het verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 12 april 2017 heeft verweerder geantwoord op schriftelijke vragen van het College en twee stukken overgelegd. Ten aanzien van één van die stukken heeft verweerder, met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. 
    
    
    
      Bij beslissing van 14 april 2017 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht. Het stuk is teruggezonden aan verweerder. Verweerder heeft medegedeeld dat het stuk niet alsnog zal worden overgelegd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. C. Cromheecke, ir. J.A.F. van de Wijnboom en M. Rademaker. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Met het beroep richt appellant zich niet alleen tegen de inhoud van het bestreden besluit, maar beoogt hij ook te bereiken dat verweerder een daarmee samenhangend besluit wijzigt. Appellant heeft namelijk bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder op zijn aanvraag om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling. Met appellant stelt het College vast dat de uitkomst van de procedure die nu aan de orde is, van invloed zal zijn op het nog te nemen besluit van verweerder op het bezwaar over de uitbetaling. Tegen dat besluit zal appellant apart beroep moeten instellen, zoals appellant ook heeft aangekondigd te zullen doen. In deze procedure kan de inhoud van dat nog te nemen besluit niet aan de orde komen. 
    
    2. Evenmin kan in de huidige procedure aan de orde komen wat appellant ter zitting aan de orde heeft gesteld, namelijk dat verweerder percelen wil aanmerken als natuurtype 'Zee en wad' (N01.01) en om die reden van steun wil uitsluiten. Zoals ter zitting is gebleken, heeft verweerder nog geen besluit met die strekking genomen. Al om die reden is geen sprake van een besluit tot wijziging van het bestreden besluit, waarop het beroep van rechtswege ook betrekking zou hebben, als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. 
    
    3. In de huidige procedure gaat het om twee in Friesland buitendijks gelegen percelen van het landbouwbedrijf van appellant, zo heeft appellant ter zitting bevestigd. De percelen zijn in de Gecombineerde Opgave, waarbij appellant de toekenning van betalingsrechten heeft aangevraagd, aangemerkt als perceel 38 en perceel 47. Appellant stelt dat verweerder deze twee percelen op grond van artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling ten onrechte heeft uitgesloten bij de toewijzing van betalingsrechten, waardoor verweerder bij de berekening van de omvang van de betalingsrechten van een te laag geconstateerd aantal hectares subsidiabele landbouwgrond is uitgegaan.
    
    4. Artikel 24, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013), dat gaat over de eerste toewijzing van betalingsrechten, bepaalt – kort gezegd – dat het aantal toegewezen betalingsrechten per landbouwer in 2015 gelijk is aan het aantal subsidiabele hectaren dat de betrokken landbouwer in zijn steunaanvraag aangeeft voor 2015 en waarover hij beschikt op een door de lidstaat vastgestelde datum. Ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, is een subsidiabele hectare, zo volgt uit artikel 32, tweede lid, onder a, van Verordening 1307/2013. Lidstaten kunnen voor de toepassing van deze bepaling een lijst opstellen van areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt (ook wel negatieve lijst), aldus het derde lid, aanhef en onder b. Dit met het oog op de rechtszekerheid en juridische duidelijkheid, zie punt 26 van de considerans bij Verordening 1307/2013. De lidstaten stellen de criteria vast voor de toepassing van dit lid op hun grondgebied.
    
    5. De nationale regelgever heeft aan de mogelijkheid om een negatieve lijst op te stellen toepassing gegeven in artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, en de daarbij behorende bijlage 1. In deze procedure gaat het om het onderdeel a van artikel 2.10, tweede lid. Samengevat komt dat onderdeel erop neer dat areaal van steun wordt uitgesloten, als het met een bepaald natuurbeheertype is aangeduid in de beheertypenkaart van een provinciaal natuurbeheerplan. Het gaat blijkens de toelichting op de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2014, nr. 36127) om areaal dat mogelijk voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt of kan worden gebruikt, maar dat hoofdzakelijk een andere functie of bestemming heeft. Het betreft natuurgebieden, met een natuurbeheertype zoals genoemd in bijlage 1 bij de Uitvoeringsregeling. Het areaal met deze natuurbeheertypen is vastgesteld in kaarten bij provinciale natuurbeheerplannen die jaarlijks op grond van provinciale subsidieregelingen Natuur en Landschapsbeheer worden vastgesteld. Er zijn 17 natuurtypen en daaronder 47 beheertypen (www.portaalnatuurenlandschap.nl). 
    
    6. Eén van die natuurbeheertypen genoemd in bijlage 1 is 'Duin- en kwelderlandschap' (N01.02). Tussen partijen is niet in geschil dat de percelen die hier aan de orde zijn, in de beheertypenkaart van het provinciale natuurbeheerplan met dat natuurbeheertype zijn aangeduid en dat appellant op de percelen landbouwactiviteiten uitoefent. 
    
    7. Nu artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling een algemeen verbindend voorschrift betreft, stelt hetgeen appellante heeft aangevoerd de verbindendheid van die bepaling aan de orde. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. Meer in het bijzonder zou van dit laatste sprake kunnen zijn in het geval van willekeur, in die zin dat de regelgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van de totstandbrenging van de voorschriften bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen. 
    
    
      7.1
      Uitgangspunt van Verordening 1307/2013 is dat ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit voor de basisbetaling in aanmerking komt en dat landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als subsidiabel wordt beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (zie punt 26 van de considerans). Hoewel artikel 32, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307/2013 de lidstaten de bevoegdheid geeft om een lijst op te stellen van areaal dat overwegend voor niet landbouwactiviteiten wordt gebruikt, teneinde dit areaal van steun uit te sluiten, volgt uit deze bepaling dat een lijst van areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt alleen betrekking kan hebben op areaal dat wordt gebruikt voor zowel landbouwactiviteiten als niet-landbouwactiviteiten, dus bij gemengd gebruik. Landbouwareaal dat alleen voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, kan dus niet door opneming op een negatieve lijst alsnog van steun worden uitgesloten. Verweerder heeft ter zitting van het College toegelicht dat het natuurbeheer van landbouwareaal – zonder overigens duidelijk te maken waaruit dat beheer precies bestaat – met natuurbeheertypen geen landbouwactiviteit is. Voor zover verweerder hierin al zou moeten worden gevolgd en aldus sprake is van gemengd gebruik overweegt het College het volgende. 
      
    
    
      7.2
      Om te beginnen moet worden vastgesteld dat, anders dan artikel 32, derde lid, van Verordening 1307/2013 voorschrijft, geen criteria zijn vastgesteld voor de toepassing van de negatieve lijst. Aldus is niet zonder meer duidelijk wat voor de nationale regelgever in het kader van artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling het onderscheidende criterium is geweest bij de beoordeling wanneer landbouwareaal overwegend voor niet- landbouwactiviteiten wordt gebruikt. 
    
    
      7.3
      Blijkens de toelichting op de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2014, nr. 36127) is aangesloten bij de bestaande typering van percelen naar beheertype die gedeputeerde staten of provinciale staten (hierna ook wel: provincies) vaststellen in hun natuurbeheerplannen in het kader van de provinciale subsidieregelingen natuur- en landschap, waarmee die typering dus ook bepalend is voor de subsidiabiliteit van areaal in het kader van Verordening 1307/2013 en de Uitvoeringsregeling. Deze door de provincies in hun natuurbeheerplannen vastgestelde natuurbeheertypen worden echter vastgesteld in het kader van het Subsidiestelsel Natuur en Landschap en hebben dus betrekking op een geheel ander kader dan de betalingsrechten als hier aan de orde. Met een beheertypenkaart waarop de verschillende natuurbeheertypen zijn weergegeven wordt dan ook duidelijkheid gegeven over het (agrarisch) natuurbeheer waarvoor onder dat subsidiestelsel ten aanzien van door provincie aangewezen gebieden subsidie kan worden aangevraagd en niet zozeer over het daadwerkelijk gebruik van areaal, wat bepalend is voor de subsidiabiliteit in het kader van Verordening 1307/2013. In zoverre vormt de gekozen typering geen geschikt middel om specifiek het daadwerkelijk gebruik van het areaal vast te stellen en houdt het aldus onvoldoende rekening met de belangen van landbouwers van wie het landbouwareaal vanwege die typering van steun is uitgesloten. Bovendien heeft deze keuze om aan te sluiten bij de door de provincies in hun natuurbeheerplannen vastgestelde beheertypes tot gevolg dat de beoordeling wanneer landbouwareaal overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt en om die reden niet subsidiabel is, in feite door de provincies wordt verricht en niet meer door de staatssecretaris van Economische Zaken als ter zake bevoegde regelgever. De bevoegdheid tot het vaststellen van natuurbeheerplannen ligt immers bij de provincie en de provincie is vrij daarin op basis van een eigen belangafweging aan percelen een bepaald beheertype toe te kennen (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2016:2922). Het College stelt verder vast dat in het kader van het Subsidiestelsel Natuur en Landschap voor het weergeven van de natuurbeheertypen in het algemeen een schaal van 1:25.000 wordt gehanteerd (zie bijvoorbeeld de Subsidieregeling Natuur- en Landschapsbeer van de provincie Friesland, Provinciaal blad 2015, nr. 2560, p. 1 e.v.). Het College heeft het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen waarbij gebruik wordt gemaakt van een luchtfoto met een schaal van 1:2.500. bij uitspraak van 29 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:197, onder 5.3, akkoord bevonden. De in de natuurbeheerplannen gehanteerde schaal wijkt hier zozeer vanaf, dat deze niet zonder meer geschikt is voor de identificatie van landbouwpercelen. 
      
    
    
      7.4
      Voorts stelt het College vast dat het bij alle door de provincies in hun natuurbeheerplannen vastgestelde natuurbeheertypen gaat om natuurbeheer. Op bijlage 1 bij artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling staan echter niet alle natuurbeheertypen vermeld; bepaalde natuurbeheertypen heeft de nationale regelgever wel subsidiabel geacht. Het is niet inzichtelijk geworden waarom landbouwarealen met natuurbeheertypen genoemd in die bijlage 1 niet-overwegend worden gebruikt voor landbouwactiviteiten, terwijl landbouwarealen met natuurbeheertypen die niet worden genoemd in bijlage 1 – niettegenstaande het natuurbeheer dat ook daar plaatsvindt – wel overwegend worden gebruikt voor landbouwactiviteiten. Landbouwareaal met het beheertype 'Nat schraalland' (N10.01) en 'Vochtig weidevogelgrasland' (N13.01) is bijvoorbeeld niet opgenomen in bijlage 1 en is dus subsidiabel, terwijl landbouwareaal met het beheertype 'Rivier- en moeraslandschap' (N01.03), 'Schor of kwelder' (N09.01) en 'Zilt- en overstromingsgrasland' (N12.04) wel is opgenomen en bijgevolg van steun is uitgesloten. Bij al deze beheertypes gaat het blijkens de algemene omschrijvingen ervan mede om grasland.  
      
    
    
      7.5
      Blijkens de toelichting bij de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2014, nr. 36127) en de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 6 december 2013 (TK 2013-2014, 28 625, nr. 168) heeft de nationale regelgever vooral natuurgronden die slechts zeer extensief voor de landbouw kunnen worden gebruikt van steun willen uitsluiten. Aan de hand van de natuurbeheertypen, noch aan de hand van de beschrijving ervan kan zonder meer worden afgeleid dat de van steun uitgesloten landbouwarealen extensief en de niet van steun uitgesloten landbouwarealen intensief voor landbouw worden gebruikt. Zo vermeldt de algemene beschrijving van het op bijlage 1 opgenomen en dus van steun uitgesloten landbouwareaal met het beheertype 'Zilt- en overstromingsgrasland' (N12.04) dat zilt grasland ook voor komt op de hoge kwelders langs de Fries-Gronings kust en plaatselijk in het verdronken land van Saeftinghe waar zomerdijken, werkdammen et cetera ervoor zorgen dat de hoog opgeslibde, vrij intensief begraasde schorren (vrijwel) nooit meer door het zeewater worden overspoeld. Gelet op die beschrijving is zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet begrijpelijk waarom de nationale regelgever dat landbouwareaal met dat beheertype toch van steun heeft willen uitsluiten. Dat, zoals verweerder ter zitting van het College heeft aangevoerd, het historische gebruik van het betreffende landbouwareaal van belang is geacht, overtuigt niet, nu appellant heeft betwist dat zijn buitendijkse percelen in het verleden niet daadwerkelijk voor landbouwactiviteiten zijn gebruikt en dat verweerder daar niets tegenover heeft gezet. Voor zover verweerder ter zitting van het College erop heeft gewezen dat het doel van de opstelling van de negatieve lijst is om verwatering van steun te voorkomen, zoals ook in de toelichting bij de Uitvoeringsregeling is vermeld, en dat door de uitsluiting van extensief gebruikte landbouwarealen het bedrag aan steun per hectare voor de overblijvende landbouwarealen hoger is, moet worden geoordeeld dat noch uit de considerans noch uit artikel 32 van Verordening 1307/2013 kan worden afgeleid dat het tegengaan van verwatering een doel op zich is van die bepaling. 
      
    
    
      7.6
      Bij dit alles komt dat het, mede gelet op het hiervoor onder 7.1 weergegeven uitgangspunt van Verordening 1307/2013, maar de vraag is of natuurbeheer en de daarmee gepaard gaande activiteiten – als al moet worden aangenomen dat dit niet-landbouwactiviteiten zijn –, zo duidelijk van landbouwactiviteiten zijn te onderscheiden dat de conclusie te rechtvaardigen is dat die niet-landbouwactiviteiten op het landbouwareaal in overwegende mate plaatsvinden. Het College wijst in dit verband op de Observations on the notifications due by Member States on 31 January 2015 pursuant to Commission Delegated Regulation (EU) No 639/2014 van de Europese Commissie (documentnummer DS-CDP-2015-04-rev1), waarin zij onder punt 28 uiteenzet dat ‘Only those areas may be included in the list which are typically not predominantly used for agricultural activities’. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie meermalen heeft geoordeeld moet de milieubescherming worden geacht tevens een doelstelling van het gemeenschappelijke landbouwbeleid te zijn (zie het arrest van 9 juni 2016, Planes Bresco, C-333/15, ECLI:EU:C:2016:426, punt 46 en de daar aangehaalde rechtspraak). Ook in de toelichting van de Europese Commissie op het voorstel voor de uiteindelijke Verordening 1307/2013 (COM (2011) 625 definitif/2) komt naar voren dat de landbouwers steun nodig zullen hebben bij het invoeren en in standhouden van landbouwsystemen en –praktijken die met name bijdragen tot de verwezenlijking van doelstellingen op het gebied van milieu en klimaat. Meer in het bijzonder wijzen ook de beheermaatregelen als maaien, afvoeren/oogsten en begrazen en de beheeractiviteiten als maaien/oprapen, verzorgen van dieren zoals vermeld in de beschrijving bij de verschillende beheertypen (bijvoorbeeld bij beheertypen 'Schor of kwelder' (N09.01) en 'Zilt- en overstromingsgrasland' (N12.04)) dat natuurbeheer lastig valt te onderscheiden van landbouwactiviteiten.
      
    
    
      7.7
      Het College is dan ook van oordeel dat de typering die provincies vaststellen in hun natuurbeheerplan en die ten grondslag ligt aan bijlage 1 bij artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling, een ongeschikt middel vormt om te bepalen of landbouwareaal overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Aldus worden landbouwers die, gezien het uitgangspunt van Verordening 1307/2013 in aanmerking moeten kunnen komen voor steun, daarvan uitgesloten. Artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling kan de toets aan het verbod van willekeur niet doorstaan en moet om die reden onverbindend worden geacht.
      
      8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de afwijzing van betalingsrechten voor percelen 38 en 47 ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling. 
      
      9. Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken.
      
      10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,-- aan appellant te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 990,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. E.R. Eggeraat en mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2017.
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. M.B.L. van der Weele