ECLI:NL:CBB:2017:319, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-09-2017, 16/990
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 70a, derde lid, van de AMvB grondgebondenheid bakent slechts het toepassingsgebied van de AMvB grondgebondenheid af en vormt geen zelfstandige bevoegdheidsgrondslag voor het nemen van (appellabele) besluiten die strekken tot vaststelling van de omvang van het melkveefosfaatoverschot dat in het jaar 2014 is ontstaan. Brief van verweerder is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Van bijzondere omstandigheden waarin het door verweerder gegeven rechtsoordeel voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is niet gebleken. Verzoek om vrijstelling alsnog behandelen als een aanvraag om ontheffing op de voet van artikel 38, tweede lid, van de Msw.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/990 
      16600
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 28 september 2017 in de zaak tussen
    V.o.f. [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J. Zwiers),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
    (gemachtigden: mrs. A.H. Spriensma-Heringa en J.H. Eleveld).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 29 januari 2016 heeft appellante zich door middel van een digitaal formulier met bijlagen bij verweerder gemeld met de wens vrijgesteld te worden van het, op 1 januari 2016 in werking getreden, Besluit van 26 september 2015, tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij, Stb. 2015, 344 (AMvB grondgebondenheid). 
    
    
    
      Bij brief van 19 mei 2016 (de primaire beslissing) heeft verweerder appellante medegedeeld dat haar verzoek om vrijstelling is afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 21 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2017. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoot [naam 2] en door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      De Meststoffenwet (Msw) luidde ten tijde en voor zover van belang:
      
      
        
          Artikel 21
        “1 Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.
        2 Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
        (…)
        d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot:
        1°. laat verwerken,
        (…)
        4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, 
        (…)
        3 Artikel 33a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1.
        4 Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e.
        5 De rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt.
        (…)
      
      
      
        Artikel 38 
        1 Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 
        2 Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 
        3 Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden. (…)”
      
      
    
    
      1.2
      Het Uitvoeringsbesluit Msw, zoals gewijzigd door de AMvB grondgebondenheid, luidde ten tijde en voor zover van belang: 
      
      
        “Hoofdstuk Xa. Verantwoorde groei melkveehouderij
        Artikel 70a
        1 Het melkveefosfaatoverschot dat in enig jaar voor mestverwerking als bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, van de wet in aanmerking komt is het melkveefosfaatoverschot dat in het jaar 2014 is ontstaan, vermeerderd met:
        
          a. ten hoogste 100% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare lager is dan 20 kg/ha;
        
          b. ten hoogste 75% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare gelijk is aan of hoger is dan 20kg/ha en gelijk is aan of lager is dan 50 kg/ha;
        
          c. ten hoogste 50% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare hoger is dan 50 kg/ha.
        2 Het overschot per hectare, bedoeld in het eerste lid wordt berekend door de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op een bedrijf in kilogrammen fosfaat in het voorgaande kalenderjaar, verminderd met de fosfaatruimte van het bedrijf in het voorgaande kalenderjaar te delen door het aantal hectaren tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in het voorgaande kalenderjaar.
        3 Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf dat:
        a. voor 1 februari 2016 aantoont dat het voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan ten einde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken, waardoor naleving van het eerste lid leidt tot disproportionele financiële last en
        b. het bedrijf binnen drie maanden na afloop van elk kalenderjaar aantoont dat het melkveefosfaatoverschot is verwerkt door degene met wie de financiële verplichtingen, bedoeld in onderdeel a, is aangegaan.”
      
      
      2. Appellante heeft een bedrijf met melkvee en 116 ha grond. Zij is in oktober 2014 gestart met de bouw van een nieuwe MDV (Maatlat Duurzame Veehouderij)-ligboxenstal. Op 29 januari 2016 heeft appellante zich tot verweerder gewend via het door hem beschikbaar gestelde digitale formulier dat het opschrift draagt: “Vrijstelling AMvB grondgebondenheid”. Dit formulier bevat onder de rubriek “Aanmelding vrijstelling” de voorgedrukte tekst “Ik wil gebruik maken van de vrijstelling AMvB grondgebondenheid en verklaar dat ik aan de voorwaarden van de regeling voldoe.” Achter de – voorgedrukte – vraag “Tot en met welk jaar bent u financiële verplichtingen aangegaan?” heeft appellante ingevuld “2020”. Appellante heeft dit digitale formulier vergezeld doen gaan van een schriftelijke toelichting en daarin, samengevat weergegeven, het volgende onder de aandacht van verweerder gebracht. De gehele bedrijfsvoering en financiering van de uitbreiding van haar bedrijf is opgezet zonder uitbreiding in grond en gebaseerd op 100% mestverwerking via vervangende verwerkingsovereenkomsten (VVO’s), terwijl haar op 4 november 2014 de vergunningen zijn verstrekt voor het houden van 464 stuks melkkoeien en 254 stuks jongvee. Appellante heeft daarbij uiteengezet dat zij behoort te worden vrijgesteld van de AMvB grondgebondenheid en heeft dat standpunt doen steunen – nog steeds samengevat weergegeven – op het volgende.
      - Zij had reeds voor 7 november 2014, toen bekend werd dat er een regeling zou komen, een vergunning en de bouw was reeds gestart.
      - In haar financiële ondernemingsplan is gerekend met volledige mestafzet in de regio en het invullen van de verwerkingsplicht met VVO’s.
      - Hoewel zij in april 2015 30 ha grond heeft bijgekocht om zoveel mogelijk te voldoen aan de nieuwe regels, komt zij nog ongeveer 40 ha tekort om te voldoen aan de eisen van grondgebondenheid.
      - Zij heeft geen financiële ruimte meer om grond te kopen of te huren, waarbij bovendien land in de regio voor huur niet beschikbaar is.
      - Om aan alle financiële verplichtingen te kunnen voldoen zal zij de stal vol moeten zetten.
      - Zij heeft juridisch niets fout gedaan.
      
      3. Bij de primaire beslissing heeft verweerder, zoals verwoord in de desbetreffende brief, het verzoek van appellante om vrijstelling van de AMvB grondgebondenheid afgewezen. Tegen die beslissing heeft appellante een bezwaarschrift ingediend.
      
      4. Bij brief van 16 september 2016 heeft verweerder appellante, na haar eraan te hebben herinnerd dat – in de bewoordingen van deze brief – haar aanmelding “niet is goedgekeurd”, geïnformeerd dat er voor het jaar 2016 een “algehele vrijstelling” van artikel 70a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw geldt voor bedrijven die zich hebben aangemeld voor een vrijstelling. 
      
      5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Uit de door appellante overgelegde stukken is volgens verweerder niet gebleken dat appellante voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan teneinde haar gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken. Een deel van de door appellante overgelegde stukken heeft betrekking op de per 1 januari 2014 ingevoerde algemene mestverwerkingsplicht, terwijl de omgevingsvergunning en de opdrachtbevestiging van aannemers, de melkmachine, stalinrichting en installatiewerkzaamheden voor de stalbouw geen betrekking hebben op financiële verplichtingen in verband met het verwerken van het melkveefosfaatoverschot van appellante.
      
      6. Appellante heeft in beroep onder meer aangevoerd dat de AMvB grondgebondenheid in het algemeen, dan wel de opvatting van verweerder dat zij niet onder de knelgevallenregeling van artikel 70a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw valt in het bijzonder, in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) en artikel 14 van de Grondwet. Ter zitting heeft appellante onder meer verklaard grote schade te hebben geleden en nog te zullen lijden als gevolg van de grondgebondenheidseis.
      
      7. Het College overweegt als volgt. 
      
    
    
      7.1
      Het College ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de beantwoording van de vraag of de brief van 19 mei 2016 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt. De staatssecretaris heeft, daarnaar gevraagd, niet duidelijk gemaakt op welke wijze artikel 70a, derde lid, van de AMvB grondgebondenheid aan hem een bevoegdheid geeft ex ante een oordeel te geven in de vorm van een appellabel besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het College is van oordeel dat artikel 70a, derde lid, voornoemd, slechts het toepassingsgebied van de AMvB grondgebondenheid afbakent en niet een zelfstandige bevoegdheidsgrondslag vormt voor het nemen van (appellabele) besluiten die strekken tot vaststelling van de omvang van het melkveefosfaatoverschot dat in het jaar 2014 is ontstaan. Genoemd artikellid bepaalt immers zelf in welke omstandigheden het bepaalde in het eerste lid van artikel 70a van genoemde AMvB niet van toepassing is. Het in artikel 21, eerste lid, van de Msw, vervatte verbod is een algemeen verbindend voorschrift. Op de Msw gebaseerde algemeen verbindende voorschriften bepalen in welke omstandigheden dat verbod niet geldt, zonder te voorzien in nadere uitvoeringsbesluiten. Daarin is geen grondslag gelegen voor de staatssecretaris om een (nadere) beslissing te nemen die is gericht op rechtsgevolg, dat wil zeggen op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding. De brief van 19 mei 2016 waarin hij het verzoek van appellante om vrijstelling afwijst, brengt geen verandering in een bestaande, door de vrijstellingsbepaling zelf in het leven geroepen, (juridische) situatie. De omstandigheid dat voor de beantwoording van de vraag of appellante onder de reikwijdte van artikel 70a, derde lid, van de AMvB grondgebondenheid valt, bepaalde beoordelingen en waarderingen zijn vereist, maakt dat niet anders en duidt er op zichzelf niet op dat daarin een grondslag ligt besloten voor een bevoegdheid van de staatssecretaris, zoals hiervoor bedoeld. Van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is derhalve geen sprake. De mededeling van de staatssecretaris in de brief van 19 mei 2016 dient te worden aangemerkt als een oordeel omtrent een rechtens bestaande situatie, waartegen in beginsel geen rechtsbescherming door de bestuursrechter open staat. 
      
    
    
      7.2
      Van bijzondere omstandigheden waarin het door de staatssecretaris gegeven rechtsoordeel voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie van onder meer het College bestaat voor het aanmerken van een rechtsoordeel als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling die bij de bestuursrechter kan worden aangevochten, slechts grond in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.
      
      
        Het College heeft geen, althans onvoldoende, aanknopingspunten kunnen vinden om te komen tot het oordeel dat in dit geval sprake is van een zodanige voor appellante onevenredig belastende weg. Daartoe hecht het College in het bijzonder belang aan het feit dat verweerder in zijn verweerschrift heeft verklaard en ter zitting heeft herhaald dat mocht appellante door het College in het ongelijk worden gesteld in haar primaire beroepsgrond – gericht op de uitleg van het begrip “financiële verplichtingen” in artikel 70a, derde lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit Msw –, verweerder het door appellante gedane beroep op 
        artikel 1 van het EP zal aanmerken als een verzoek om ontheffing in de zin van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Een en ander geeft geen voedsel aan de gedachte dat appellante een onevenredig belastende weg naar de bestuursrechter zou moeten gaan. Zulks te minder nu de staatssecretaris bij brief van 16 september 2016 appellante had geïnformeerd dat er voor het jaar 2016 een “algehele vrijstelling” van artikel 70a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw geldt voor bedrijven die zich hebben aangemeld voor een vrijstelling. Daarbij komt dat blijkens het gestelde in de punten 3.5 en 3.6 van de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal Keus, van 8 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:130), waarin, kortweg, wordt beschreven dat aan het Handhavingsdocument Meststoffenwet niet langer uitvoering wordt gegeven en dat overtreding van het bij of krachtens de Msw bepaalde (bijna) uitsluitend via het bestuursrecht zal worden bestraft, er ook geen aanleiding bestaat te veronderstellen dat appellante, zeker op korte termijn, voor strafvervolging ter zake zou hebben te vrezen. 
      
      
    
    
      7.3
      Gelet op het voorgaande komt het College tot de conclusie dat de brief van 19 mei 2016 voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen niet kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar of beroep openstaat. Het College verwijst in dit verband nog naar de uitspraak van het College van 28 december 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:405) en volgt, in aanmerking genomen het gestelde onder 3 in de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 12 november 2014 over meldingenstelsels (RVS:2014:4116) en in samenhang bezien met de hiervoor in 7.2 vervatte overweging, niet de door de gemachtigde van verweerder ter zitting bepleite conclusie overeenkomstig de uitspraak van het College van 19 juni 2001 (ECLI:NL:CBB:2001:AB2221). De staatssecretaris had het door appellante gemaakte bezwaar gelet op het voorgaande in zoverre niet-ontvankelijk dienen te verklaren. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd, onder bepaling dat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb het bezwaar van appellante tegen de brief van 19 mei 2016 niet-ontvankelijk wordt verklaard en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
    
    
      7.4
      Gelet op hetgeen appellante in haar verzoek om “vrijstelling” al had aangedragen, bracht de bij het voorbereiden en nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid met zich dat de staatssecretaris het verzoek dat het startpunt is van de onderhavige procedure meteen ook had opgevat als een, eventueel nog aan te vullen, aanvraag om ontheffing op de voet van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Die zorgvuldigheid heeft verweerder niet in acht genomen. In dit opzicht lijdt het bestreden besluit derhalve evenzeer aan een gebrek. Het College zal daarom bepalen dat verweerder in zoverre een nieuw besluit op het bezwaarschrift neemt en daarbij zal beslissen op het door appellante tevens als een aanvraag om een zodanige ontheffing aan te merken beroep op de “vrijstelling”. Bij de behandeling van die aanvraag kunnen dan alle aspecten naar voren kunnen komen die appellante in de onderhavige procedure naar voren heeft gebracht, waaronder haar stelling dat de AMvB grondgebondenheid in het algemeen, dan wel de opvatting van verweerder dat zij niet onder de knelgevallenregeling van artikel 70a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw valt in het bijzonder, in strijd is met artikel 1 van het EP en artikel 14 van de Grondwet (zie ook de uitspraak van het College van 15 juni 2016; ECLI:NL:CBB:2016:150). Tegen het besluit op dat bezwaarschrift staat de weg van beroep bij het College open. 
      
    
    
      7.5
      Nu het beroep gegrond is, dient verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht te vergoeden. Verweerder zal voorts worden veroordeeld in de proceskosten van appellante in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het beroep vastgesteld op € 990,- op basis van 2 punten te weten, een beroepschrift (1 punt) en verschijnen ter zitting (1 punt).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep gegrond; 
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen de beslissing van verweerder van 19 mei 2016;
    - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    - draagt verweerder op binnen 12 weken een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen voor zover verweerder daarbij niet is ingegaan op het, mede, als een aanvraag om ontheffing, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, op te vatten verzoek van appellante om toepassing van artikel 70a, derde lid, van de AMvB grondgebondenheid; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan appellante 
    te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 990,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 september 2017.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.