ECLI:NL:CRVB:2004:AR8812, Centrale Raad van Beroep, 21-12-2004, 01/3968 NABW + 03/4607 NABW + 03/4608 NABW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Boete; hoogte benadelingsbedrag; geen verminderde verwijtbaarheid; wijziging boete in hoger beroep door de Raad; matiging wegens ruime overschrijding redelijke termijn.

01/3968 NABW + 03/4607 NABW + 03/4608 NABW
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Als gevolg van een gemeentelijke herindeling treedt in dit geding gedaagde in de plaats van het College van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Oostburg. In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Oostburg.
    
    Namens appellant heeft mr. J.J. Brosius, advocaat te Goes, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 7 juni 2001, reg.nr. 01/17.
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift met bijlagen ingediend.
    
    Desgevraagd heeft gedaagde nadere stukken aan de Raad gezonden.
    
    De gedingen zijn ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van 16 november 2004, waar partijen - zoals tevoren aangekondigd - niet zijn verschenen.
    
    II. MOTIVERING
    
    Voor een overzicht van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
    
    Appellant ontving sedert 31 december 1996 een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) naar de norm voor een alleenstaande. 
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 17 maart 1998 heeft gedaagde het recht op bijstand van appellant met ingang van 15 mei 1997 ingetrokken en de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 15 mei 1997 tot 1 februari 1998 tot een bedrag van f 15.086,06 van hem teruggevorderd. Bij besluit van 27 maart 1998 heeft gedaagde appellant voorts een boete opgelegd van f 1.850,--. Aan deze besluiten is ten grondslag gelegd dat appellant niet tijdig aan gedaagde heeft gemeld dat hij als zelfstandig ondernemer werkzaam was.
    
    Bij besluit van 15 september 1998 heeft gedaagde de tegen de besluiten van 17 maart 1998 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het besluit van 27 maart 1998 gegrond verklaard de opgelegde boete in verband met verminderde verwijtbaarheid gematigd tot f 900,--.
    
    Bij uitspraak van 2 september 1999 heeft de rechtbank het tegen het besluit van 15 september 1998 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat gedaagde een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. 
    
    Ter uitvoering van deze uitspraak heeft gedaagde bij besluit van 11 oktober 2000 het primaire besluit tot intrekking van het recht op bijstand per 15 mei 1997 gehandhaafd, het terug te vorderen bedrag nader vastgesteld op f 6.043,22 en de boete gehandhaafd op f 900,--. 
    
    Bij de aangevallen uitspraak van 7 juni 2001 heeft de rechtbank - met bepalingen omtrent griffierecht en proceskosten - het tegen het besluit van 11 oktober 2000 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit geheel vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit wat betreft de terugvordering in stand blijven. Daarbij heeft de rechtbank - voorzover hier van belang - overwogen dat de in aanmerking te nemen periode het tijdvak van 15 mei 1997 tot 1 september 1997 betreft, dat de berekening van de ten onrechte verleende bijstand nagenoeg overeenkomt met het door gedaagde gevorderde benadelingsbedrag, en dat op het nader vastgestelde boetebedrag dezelfde evenredige verlaging dient te worden toegepast die reeds bij het eerdere besluit van 15 september 1998 heeft plaatsgevonden.
    
    Namens appellant is de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gemotiveerd bestreden. Daarbij is onder meer aangevoerd dat de inkomsten van appellant ten tijde in geding onjuist zijn vastgesteld, dat de rechtsgevolgen van het vernietigde terugvorderingsbesluit van 11 oktober 2000 ten onrechte geheel in stand zijn gelaten en dat de opgelegde boete op een te hoog bedrag is vastgesteld.
    
    De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      De Raad stelt voorop dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een terugvorderings-besluit als het onderhavige, voorzover dat ziet op de periode vanaf 1 juli 1997, gebaseerd moet worden op artikel 81, eerste lid, van de Abw in combinatie met een daaraan voorafgaand of gelijktijdig genomen herzienings- of intrekkingsbesluit. Dit brengt onder meer mee dat de rechtsgevolgen van het vernietigde terugvorderingsbesluit niet in stand kunnen worden gelaten zonder dat ook de rechtsgevolgen van het vernietigde intrekkingsbesluit in stand zijn gelaten. De Raad ziet hierin reeds aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen voorzover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde terugvorderingsbesluit van 
      11 oktober 2000 geheel in stand zijn gelaten.
    
    
    
      De Raad stelt verder vast dat gedaagde op 3 juli 2001 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen waarbij de boete nader op f 450,-- is vastgesteld. Vervolgens heeft gedaagde bij besluit van 
      6 september 2001 het terug te vorderen bedrag nogmaals nader vastgesteld op f 4.790,79 (€ 2.173,96) en de boete verder verlaagd tot f 362,50 (€ 164,50). 
    
    
    De Raad merkt beide besluiten aan als een besluit in de zin van artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Nu met deze besluiten niet geheel is tegemoetgekomen aan de bezwaren van appellant zal de Raad, gelet op artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, deze besluiten mede in zijn beoordeling betrekken. Daarbij merkt de Raad nog op dat het besluit van 3 juli 2001 weliswaar vóór het instellen van het hoger beroep maar wel binnen de hoger beroepstermijn is genomen, zodat overeenkomstige toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb is aangewezen.  
    
    De Raad stelt vervolgens vast dat het besluit van 6 september 2001, voorzover hier van belang, geheel in de plaats is getreden van het eerdere besluit van 3 juli 2001. Appellant heeft aldus geen procesbelang meer bij het beroep voorzover daarbij het besluit van 3 juli 2001 is aangevochten, zodat dit niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
    
    
      Ten aanzien van het besluit van 6 september 2001 overweegt de Raad dat de in dat besluit neergelegde nadere stelling- name van gedaagde ten aanzien van de hoogte van de in aanmerking te nemen inkomsten, gelet op het bepaalde in 
      artikel 7:11, tweede lid, van de Awb er mede toe had moeten leiden dat het primaire (intrekkings)besluit van 17 maart 1998 was herroepen en dat de terugvordering, nu dat achterwege is gebleven, althans deels op een onjuiste grondslag berust. Voorts moet de Raad vaststellen dat de boete in strijd met het overgangsrecht van het Boetebesluit sociale zekerheids- wetten, meer in het bijzonder artikel 5, tweede lid, van dat Besluit, is vastgesteld op 15% van het in aanmerking te nemen benadelingsbedrag en dat bij de vaststelling van dat laatste bedrag tevens - ten onrechte - de periode vóór 1 juli 1997, de datum van inwerkingtreding van de Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (hierna: de Wet Boeten) voor de Abw , mede in ogenschouw is genomen. De Raad komt reeds daarom tot de slotsom dat het beroep voorzover dit geacht moet worden gericht te zijn tegen het besluit van 6 september 2001 gegrond dient te worden verklaard en dat dit besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    
    Voorts wijst de Raad erop dat gedaagde nadien op 14 mei 2002 nogmaals een nieuw besluit op een bezwaarschrift tegen het besluit van 6 september 2001 heeft genomen waarbij, onder overweging dat de inkomsten dienen te worden gerelateerd aan het recht op bijstand, het door appellant gemaakte bezwaar ongegrond is verklaard. Volgens vaste rechtspraak volgt uit de artikelen 6:18, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb dat, indien naar aanleiding van een uitspraak van de rechtbank het bestuursorgaan hangende hoger beroep een nieuw besluit neemt, dit besluit door de hoger-beroepsrechter bij de beoordeling wordt betrokken. Overeenkomstig artikel 6:18, vierde lid, van de Awb dient het betrokken bestuursorgaan van een dergelijk besluit onverwijld mededeling te doen aan de hoger-beroepsrechter. Het bestuursorgaan is dan niet (meer) bevoegd ten aanzien van een tegen dat besluit (niettemin) ingediend bezwaarschrift en dient het bezwaarschrift ter behandeling als beroepschrift door te zenden aan de hoger-beroepsrechter. Het besluit van 14 mei 2002 dient dan ook reeds om die reden te worden vernietigd.
    
    De Raad zal, ter finale beslechting van het geschil tussen partijen, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak voorzien, dit met inachtneming van volgende overwegingen.
    
    1 In het voorgaande ligt reeds besloten dat het primaire besluit tot intrekking van het recht op bijstand met ingang van 15 mei 1997 moet worden herroepen. 
    
    
      2.1 Een besluit tot herziening van het recht op bijstand is niet nodig voorzover de vóór de datum van inwerkingtreding van de Wet Boeten voor de Abw gelegen periode van 15 mei 1997 tot 1 juli 1997 nog in geding is. Met betrekking tot deze periode kan de Raad volstaan met de constatering dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 81, eerste lid (tekst vóór 1 juli 1997) van de Abw is voldaan. Vast staat immers dat appellant in deze periode inkomsten uit arbeid heeft verworven en daarvan geen melding heeft gemaakt bij gedaagde, zodat hij de op hem rustende inlichtingenverplichting bedoeld in 
      artikel 65, eerste lid (tekst vóór 1 juli 1997), van de Abw niet is nagekomen. Volgens het door appellant overgelegde kasboek bedroegen deze inkomsten over de tweede helft van mei 1997 f 149,25 en over juni 1997 f 560, 40. Deze middelen zijn als inkomen in de zin van artikel 47, eerste lid, van de Abw aan te merken, die, zoals gedaagde bij zijn besluit van 6 september 2001 heeft gedaan, bij de nadere vaststelling van het terug te vorderen bedrag over de maanden mei en juni 1997 alsnog in aanmerking moeten worden genomen. Voor het in mindering brengen van kosten van verwerving op deze inkomsten ziet de Raad geen ruimte. De Raad tekent daarbij aan dat appellant ten tijde in geding niet als zelfstandige in de zin van de Abw kon worden aangemerkt en overigens ook geen bewijsstukken van die kosten heeft overgelegd. 
    
    
    2.2 In het besluit van 6 september 2001 heeft gedaagde op basis van de zojuist genoemde bedragen nader berekend tot welk bruto-bedrag te veel bijstand is verleend over de periode van 15 mei 1997 tot 1 juli 1997, te weten f 961,69 (€ 436,40). 
    
    2.3 Van dringende redenen op grond waarvan gedaagde bevoegd zou zijn van terugvordering van laatstgenoemd bedrag af te zien is de Raad niet gebleken. 
    
    2.4 Vast staat dat appellant ook over de maanden juli en augustus 1997 inkomsten uit arbeid heeft verworven en, door deze te verzwijgen, de inlichtingenverplichting bedoeld in artikel 65, eerste lid (tekst vanaf 1 juli 1997) heeft geschonden. Volgens het kasboek van appellant overschreden deze inkomsten over die maanden in ruimte mate de toepasselijke bijstandsnorm. Hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het in mindering brengen van kosten van verwerving is ook hier van toepassing. Een en ander betekent dat het besluit tot toekenning van bijstand met toepassing van artikel 69, derde lid, aanhef en onder a, van de Abw moet worden ingetrokken over de maanden juli en augustus 1997. Van dringende redenen op grond waarvan gedaagde bevoegd zou zijn van intrekking af te zien is de Raad niet gebleken.
    
    
      3.1 Met het in rubriek III te nemen intrekkingsbesluit is aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 81, eerste lid (tekst vanaf 1 juli 1997), van de Abw voldaan. In het besluit van 6 september 2001 heeft gedaagde nader berekend tot welk bruto-bedrag ten onrechte bijstand is verleend over de maanden juli 1997 en augustus 1997, te weten f 3.829,10 
      (€ 1.737,57) 
    
    
    3.2 Van dringende redenen op grond waarvan gedaagde bevoegd zou zijn van terugvordering van dat bedrag af te zien is de Raad niet gebleken. 
    
    4 Uit het voorgaande volgt dat het totale terug te vorderen bedrag over de periode van 15 mei 1997 tot en met 31 augustus 1997 moet worden bepaald op (€ 436,40 + € 1.737,57=) € 2.173,97 (f 4.790,79). 
    
    
      5.1 Met het voorgaande is tevens gegeven dat vanaf 1 juli 1997 is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van 
      artikel 14a, eerste lid, van de Abw. De Raad ziet geen grond om te oordelen dat elke verwijtbaarheid ten aanzien van de hiervoor vastgestelde schending van de inlichtingenverplichting ontbreekt en dat gedaagde daarom toepassing had moeten geven aan artikel 14a, tweede lid, tweede volzin, van de Abw.Voorts stelt de Raad vast dat het niet nakomen van de inlichtingenverplichting hier heeft geleid ten onrechte verlenen van bijstand over de periode van 1 juli 1997 tot 1 september 1997, zodat zich hier geen geval voordoet als bedoeld in artikel 14a, derde lid (tekst van 31 december 1998 tot en met 
      31 december 2001), van de Abw.
    
    
    5.2.1 De opgelegde boete is aan te merken als een straf in de zin van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Artikel 15, eerste lid, derde volzin, van dat verdrag bepaalt dat, indien na het begaan van het strafbare feit de wet mocht voorzien in de oplegging van een lichtere straf, de overtreder daarvan dient te profiteren. De Wet werk en bijstand (WWB) voorziet niet langer in de mogelijkheid van het opleggen van een boete zoals voorheen geregeld in artikel 14a van de Abw.
    
    
      5.2.2 Uit het overgangsrecht neergelegd in artikel 2 van de Invoeringswet Wet werk en bijstand in verbinding met artikel 2 van het Inwerkingtredingsbesluit (Stb. 2003,386) en artikel 2 van de Invoeringsregeling WWB (Stcrt. 2003, nr. 203) volgt echter dat artikel 14a van de Abw van kracht blijft tot uiterlijk 1 januari 2005. In het geval dat een college van burgemeester en wethouders gebruik maakt van zijn in artikel 2 van de Invoeringsregeling WWB geboden mogelijkheid van nadere fasering van de invoering van de WWB (dat is: op een eerder door het college te bepalen tijdstip dan 1 januari 2005 al uitvoering geven aan onderdelen van de WWB die, zoals artikel 18, tweede lid, van de WWB, van onmiddellijke inwerkingtreding op 
      1 januari 2004 zijn uitgezonderd), betekent dat onder meer dat artikel 14a van de Abw buiten toepassing moet blijven vanaf het tijdstip dat een college van burgemeester en wethouders van deze mogelijkheid gebruik maakt.   
    
    
    5.2.3 Uit de nader door gedaagde verstrekte gegevens is de Raad gebleken dat gedaagde van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt met ingang van 1 september 2004 en dat op deze datum (onder andere) de door de raad van de gemeente Sluis vastgestelde Afstemmingsverordening WWB (hierna: de Afstemmingsverordening) in werking is getreden. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voorzover hier van belang, dat het college van burgemeester en wethouders de bijstand verlaagt overeenkomstig deze verordening, indien de belanghebbende de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Een van deze verplichtingen is de in artikel 17, eerste lid, van de WWB omschreven inlichtingen- verplichting. Artikel 12 van de Afstemmingsverordening bepaalt voor gevallen als hier aan de orde dat afstemming plaatsvindt door het verlagen van de bijstand met 10% van het benadelingsbedrag.
    
    5.2.4 Zoals de Raad reeds heeft overwogen in zijn uitspraak van 30 juni 2004, onder meer gepubliceerd in RSV 2004/274 en USZ 2004/273, moet in gevallen als het onderhavige, waarin voor een bepaalde overtreding oorspronkelijk een boete op grond van de toenmalige regelgeving is opgelegd die in de nadien tot stand gekomen regelgeving wordt vervangen door de hiervoor vermelde andersoortige sanctie, deze voor de toepassing van artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het IVBPR geacht worden een ”penalty” te zijn in de zin van dat artikel. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het door gedaagde gehanteerde Besluit tarieven administratieve boeten Abw, Ioaw en Ioaz is de boete vastgesteld op 15% van het fraudebedrag, terwijl artikel 12 van de Afstemmingsverordening voorziet in een lagere sanctie, te weten: 10% van het benadelingsbedrag.
    
    5.3 Voorts ziet de Raad anders dan gedaagde geen aanleiding om de op te leggen boete te matigen wegens verminderde verwijtbaarheid. Uit de gedingstukken komt immers duidelijk naar voren dat appellant niet onverwijld uit eigen beweging op de voorgeschreven wijze (via de maandelijkse rechtmatigheidsonderzoeksformulieren) of anderszins melding heeft gemaakt van de door hem verrichte werkzaamheden en de daaruit verworven inkomsten. Dat bij andere afdelingen van (destijds) de gemeente Oostburg bekend zou zijn dat appellant activiteiten verrichtte en dat ook na de in geding zijnde periode nog over die activiteiten zou zijn gesproken zonder dat dit tot actie van de zijde van de gemeente heeft geleid, kan hier niet aan afdoen, aangezien zulks onverlet laat dat de betreffende rechtmatigheidsonderzoeksformulieren juist en volledig dienen te worden ingevuld.
       
    5.4 De Raad merkt nog op dat, eveneens anders dan gedaagde heeft gedaan, bij het in aanmerking te nemen benadelingsbedrag de te veel gemaakte kosten van bijstand gemaakt over de periode voorafgaande aan 1 juli 1997 (de datum van inwerkingtreding van de Wet Boeten) buiten beschouwing dienen te blijven, zodat een bedrag van € 1.737,57 resteert. 
    
    5.5 Het voorgaande brengt mee dat de laatstelijk op f 362,50 (€ 164,50) vastgesteld boete met toepassing van artikel 140a van de Abw in beginsel zou moeten worden gewijzigd in 10% van € 1.737,57= € 173,76. In de grief van appellant dat de opgelegde boete verdergaand had moeten worden gematigd ziet de Raad echter aanleiding om - daarmee ambtshalve de rechtsgronden aanvullend in de zin van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb - na te gaan of wat betreft de oplegging van de boete aan de eisen van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden wordt voldaan (EVRM). Ingevolge die bepaling, voorzover hier van toepassing, heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn.
    
    
      5.6 Uit de gedingstukken komt naar voren dat vanaf het tijdstip dat het voornemen tot het opleggen van een boete door gedaagde aan appellant bekend is gemaakt (17 maart 1998) en de uitspraak van de Raad zes jaar en acht maanden zijn verstreken. Naar het oordeel van de Raad is daarmee de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden. 
      5.7 De vraag is wat hiervan de consequenties dienen te zijn. Bij de boete gaat het om een bevoegdheid van de overheid om bovenop het bedrag van de terugvordering een extra bedrag te vorderen, als sanctie. Nu de lange duur van de procedure aan de overheid is toe te rekenen, ligt het in de rede aan de overschrijding van de redelijke termijn wat betreft de boete materiële gevolgen ten gunste van  appellant te verbinden. De Raad acht in dit geval halvering van de hierboven berekende boete van 
      € 173,76 tot  (afgerond) € 87,-- redelijk.
    
    
    6 De Raad ziet ten slotte aanleiding om gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 322,-- wegens verleende rechtsbijstand.
    
    III. BESLISSING 
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde terugvorderingsbesluit van 
      11 oktober 2000 geheel in stand zijn gelaten;
      Verklaart het beroep voorzover dat geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 3 juli 2001 niet-ontvankelijk;
      Verklaart het beroep voorzover dat geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 6 september 2001 gegrond en vernietigt dat besluit;
      Vernietigt het besluit van 14 mei 2002;
      Herroept de besluiten van 17 en 28 maart 1998;
      Trekt in het besluit tot toekenning van algemene bijstand aan appellant over de maanden juli 1997 en augustus 1997;
      Bepaalt het bedrag van de terugvordering wegens te veel onderscheidenlijk ten onrechte gemaakte kosten van bijstand op 
      € 2.173,97, voorzover nog niet voldaan te betalen aan de gemeente Sluis;
      Bepaalt de door appellant verschuldigde boete op € 87,--, voorzover nog niet voldaan te betalen aan de gemeente Sluis;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 322,--, te betalen door de gemeente Sluis;
      Bepaalt dat de gemeente Sluis aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 77,14 vergoedt.
    
    
    Aldus gewezen door mr. G.A.J. van den Hurk als voorzitter en mr. R.H.M. Roelofs en mr. H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van L. Jörg als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 december 2004.
    
    (get.) G.A.J. van den Hurk.
    
    (get.) L. Jörg.