ECLI:NL:RBOBR:2022:5107, Rechtbank Oost-Brabant, 21-11-2022, 22/1365, 22/2284
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Op 9 maart 2021 en 14 oktober 2021 hebben twee grote branden gewoed in het bedrijf van AVI aan de Rietveldenkade 1 in ’s-Hertogenbosch. Naar aanleiding van deze branden is het college scherper gaan letten op AVI. Het college heeft onder andere de vergunning van AVI uit 2001 goed onderzocht en geconcludeerd dat de maximale opslagcapaciteit voor bewerkt en onbewerkt schroot op het terrein van AVI was begrensd tot 1.250 ton. Er is alleen jarenlang veel meer schroot opgeslagen op het terrein van AVI. AVI lijkt de beperking niet in de gaten te hebben gehad en het college heeft er jarenlang niet op gecontroleerd. Het college heeft AVI op 26 november 2021 gelast om niet meer dan 1.250 ton schroot op te slaan (het bestreden besluit). De rechtbank begrijpt dat de twee grote branden het vertrouwen van het college en de gemeente in AVI hebben beschadigd. De rechtbank vindt het niet zonder meer evenredig dat het college op een beperking in een oude vergunning handhaaft, terwijl lange tijd niemand in de gaten heeft gehad dat de opslagcapaciteit van schroot beperkt was. Daarnaast vindt de rechtbank het belangrijk dat AVI ook een kans krijgt om het vertrouwen te herwinnen, en daarmee de mogelijkheid krijgt om meer op te kunnen slaan, als zij voldoende veiligheidsmaatregelen treft. Daarom vernietigt de rechtbank de beslissing op bezwaar van het college van 13 mei 2022 en treft de rechtbank een verstrekkende ordemaatregel in een uiterste poging om partijen in beweging te krijgen.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SHE 22/1365 en SHE 22/2284
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2022 in de zaak tussen
    
      
        
        Auto Verschrotings Industrie “A.V.I.” Den Bosch B.V., uit [woonplaats] , (AVI)
      (gemachtigde: mr. W.J.W. van Eijk),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (het college)
    (gemachtigden: mr. M. de Laat en mr. S. van Hoof).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de gemeente ’s-Hertogenbosch (de gemeente)
      (gemachtigden: mr. B.M.A. Laheij en F.J.H.E. Snels).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      Op 9 maart 2021 en 14 oktober 2021 hebben twee grote branden gewoed in het bedrijf van AVI aan de [adres] in [woonplaats] Naar aanleiding van deze branden is het college scherper gaan letten op AVI. Het college heeft onder andere de vergunning van AVI uit 2001 goed onderzocht en geconcludeerd dat de maximale opslagcapaciteit voor bewerkt en onbewerkt schroot op het terrein van AVI was begrensd tot 1.250 ton. Er is alleen jarenlang veel meer schroot opgeslagen op het terrein van AVI. AVI lijkt de beperking niet in de gaten te hebben gehad en het college heeft er jarenlang niet op gecontroleerd. Het college heeft AVI op 26 november 2021 gelast om niet meer dan 1.250 ton schroot op te slaan (het bestreden besluit). 
      
    
    
      1.2
      AVI heeft bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft dit verzoek afgewezen op 31 januari 2022. Het college heeft op 13 mei 2022 op het bezwaarschrift beslist en is niet van gedachten veranderd. AVI heeft hiertegen beroep ingesteld. Dat beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/1365. Het college en de gemeente hebben op het beroepschrift gereageerd. AVI heeft ook een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank gedeeltelijk toegewezen in de uitspraak van 4 augustus 2022.
      
    
    
      1.3
      Op 20 juni 2022 heeft het college besloten tot invordering van de volgens hem op 3 januari 2022 verbeurde dwangsom, vanwege het overschrijden van de toegestane opslagcapaciteit. Het beroep van AVI tegen het bestreden besluit richt zich automatisch tegen het invorderingsbesluit en deze zaak is apart geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/2284. AVI heeft hier op gereageerd. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft het beroep van AVI, samen met de andere lopende rechtszaken rondom AVI, op 1 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: 
      
        
          namens AVI: de gemachtigde, [naam] , [naam] en deskundigen van [naam BV ] B.V. ( [naam] , [naam] en [naam] ).
        
        
          namens het college: de gemachtigden, T. Ortmans, P. Appels, M. de Gooijer en deskundigen van de Brandweer Brabant-Noord (brandweer) (A. van der Beek en T. van der Meijden).
        
        
          de gemeente, vertegenwoordigd door haar gemachtigden. 
        
      
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft op de zitting vastgesteld dat alle partijen een veilige bedrijfsvoering zonder brandgevaar en risico’s voor de omgeving van het bedrijf willen. Verder willen alle partijen dat AVI een duidelijke nieuwe revisievergunning krijgt, waarin klip en klaar staat aangegeven wat AVI wel en niet mag doen en welke maatregelen AVI moet treffen. De rechtbank heeft echter ook vastgesteld dat partijen vooral veel procedures tegen elkaar voeren. Partijen vertrouwen elkaar niet en zijn verzand in gesteggel over de route naar de door hen gezamenlijk gewenste doelen: duidelijkheid en veiligheid. Omdat partijen steeds bakkeleien, blijven die doelen alleen buiten bereik. 
      
    
    
      1.6
      De rechtbank begrijpt dat de twee grote branden het vertrouwen van het college en de gemeente in AVI hebben beschadigd. De rechtbank vindt het niet zonder meer evenredig dat het college op een beperking in een oude vergunning handhaaft, terwijl lange tijd niemand in de gaten heeft gehad dat de opslagcapaciteit van schroot beperkt was. Daarnaast vindt de rechtbank het belangrijk dat AVI ook een kans krijgt om het vertrouwen te herwinnen, en daarmee de mogelijkheid krijgt om meer op te kunnen slaan, als zij voldoende veiligheidsmaatregelen treft. Daarom vernietigt de rechtbank de beslissing op bezwaar van het college van 13 mei 2022 en treft de rechtbank een verstrekkende ordemaatregel in een uiterste poging om partijen in beweging te krijgen.
      
    
    
      1.7
      In deze uitspraak zet de rechtbank eerst alle feiten op een rij. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden van AVI tegen de beslissing op bezwaar van 13 mei 2022 (verder: het bestreden besluit) en vervolgens de argumenten tegen het invorderingsbesluit. De rechtbank legt uit waarom zij het bestreden besluit en het invorderingsbesluit vernietigt en wat de bedoeling is van de verstrekkende ordemaatregel die wordt getroffen. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De feiten
      
    
    2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
    
       AVI exploiteert sinds de jaren ’70 van de vorige eeuw op het industrieterrein De Rietvelden, perceel [adres] in [woonplaats] een schrootverwerkingsbedrijf. Op het perceel rust in het bestemmingsplan “Bedrijventerrein De Rietvelden, De Vutter, Het Ertveld” de bestemming ‘Bedrijventerrein’ met functieaanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 5.1’. 
       Het college heeft in 1992 aan AVI een vergunning verleend op basis van de (oude) Afvalstoffenwet. In deze vergunning was een opslagcapaciteit van 5.000 ton schroot vergund. De vergunning had een beperkte looptijd.
       AVI heeft binnen deze looptijd een milieuvergunning aangevraagd. Aanvankelijk (in 1996) vroeg AVI een vergunning aan voor een verwerkingscapaciteit van 60.000 ton en een opslagcapaciteit voor schroot (bewerkt/onbewerkt) van 10.000 ton. In de uiteindelijke aanvraag van 27 maart 2001 vroeg AVI een revisievergunning aan voor een verwerkingscapaciteit van 193.000 ton en een opslagcapaciteit voor schroot (bewerkt/onbewerkt) van 1.250 ton.  
       Het college heeft op 31 juli 2001 aan AVI deze revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor het oprichten en in werking hebben van een bestaande inrichting voor de handel in, op- en overslag van, en het be- en verwerken van ferro- en non-ferrometalen alsmede het shredderen van autowrakken, witgoed en welvaartsschroot, met een totale bewerkingscapaciteit van 193.000 ton per jaar. De vergunning is verleend voor een periode van tien jaar. In de vergunning is bepaald dat de bijbehorende gewaarmerkte aanvraag deel uitmaakt van de vergunning. Er zijn ook diverse voorschriften en beperkingen aan de vergunning verbonden, waaronder voorschriften over de registratie van afvalstoffen (voorschrift 5.1.1), over opslag en verlading (hoofdstuk 11) en over schroot (hoofdstuk 12). In de voorschriften is geen maximale opslagcapaciteit bepaald. Wel is in voorschrift 11.7.1 bepaald dat de opslag van autowrakken, schroot, metalen en geshredderd schroot niet hoger mag zijn dan maximaal 15 meter boven het niveau van de terreinverharding.In de vergunning worden bedenkingen van Stichting [naam] over de forse toename van bewerkingscapaciteit behandeld. Het college heeft hierop het volgende geantwoord: “we zijn met reclamant van mening dat er een forse toename is van verwerkingscapaciteit. Deze toename wordt mogelijk gemaakt door het plaatsen van een nieuwe shredderinstallatie. Hierdoor wordt het mogelijk om binnen dezelfde bedrijfsuren met dezelfde geluidsbelasting een grotere hoeveelheid materiaal te verwerken.”.
       Na 2001 zijn er diverse wijzigingen van de revisievergunning van 2001 geweest. In besluiten van 22 november 2002 en 16 juli 2004 heeft het college uit eigen beweging (ambtshalve) de milieuvergunning van AVI gewijzigd. Bij besluit van 12 oktober 2006 heeft het college beslist op een melding van AVI (stofhal). Op 1 december 2006 heeft het college een vergunning verleend op grond van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewater voor de lozing van bedrijfsafvalwater. De revisievergunning uit 2001 wordt aangemerkt als een omgevingsvergunning na de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en geldt sindsdien voor onbepaalde tijd. Tevens zijn veranderingsvergunningen verleend op 30 september 2011 (aanpassing lozingsnormen), 2 november 2012 (opslagbak met sprinkler) en op 29 oktober 2013 (wijziging voorschriften). Op 8 september 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting en op 29 maart 2018 zijn de energievoorschriften in de vergunning geactualiseerd. Op 17 januari 2019 is de omgevingsvergunning geactualiseerd aan het geldende landelijke afvalbeheerplan. In geen van deze besluiten zijn de bewerkingscapaciteit of de opslagcapaciteit aangepast. 
       Op 27 september 2021 heeft de Omgevingsdienst Brabant Noord (Omgevingsdienst) in opdracht van het college een controle bij AVI uitgevoerd en geconstateerd dat AVI meer dan 1.250 ton bewerkt/onbewerkt schroot heeft opgeslagen. 
       Het college heeft vervolgens in het besluit van 26 november 2021 aan AVI een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij binnen een maand na het in werking treden van dit besluit de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo moet beëindigen en beëindigd moet houden. Daartoe dient AVI de opslag van bewerkt en onbewerkt schroot binnen haar inrichting aan de [adres] tot een maximum van 1.250 ton te beperken en beperkt te houden. Indien niet tijdig aan de last is voldaan, is AVI een dwangsom verschuldigd van € 105.000,00 per constatering per week dat artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo niet wordt nageleefd, met een maximum van € 1.050.000,00.
       Op 3 januari 2022 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst een controle uitgevoerd op het terrein aan de [adres] , waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het “rapport van bevindingen dwangsomcontroles 3 januari 2022” (het controlerapport). Volgens het college had AVI op dat moment in totaal 1.315,5 ton aan bewerkt en onbewerkt schroot opgeslagen. 
       Bij brief van 19 april 2022 heeft het college aan AVI medegedeeld dat zij van rechtswege een dwangsom van € 105.000,00 heeft verbeurd, waarover AVI haar zienswijze kenbaar heeft gemaakt. Op 20 juni 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van € 105.000,00 bij AVI, wegens overtreding van de last van 26 november 2021. Omdat AVI deze invordering betwist, beoordeelt de rechtbank dit besluit ook (zaaknummer SHE 22/2284). 
       Op 29 september 2021 heeft de Omgevingsdienst ook de massabalans over het jaar 2020, de weegbruggegevens en de door AVI gemelde gegevens bij het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen over 2020 gecontroleerd, aan de hand van de administratie van AVI. Daarbij zijn tekortkomingen in de afvalstoffenadministratie geconstateerd. AVI zou een vergunningvoorschrift en artikelen van de Wm en het Besluit melden afvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen niet hebben nageleefd. Op 20 december 2021 heeft het college aan AVI vier lasten onder dwangsom opgelegd om herhaling van deze overtredingen in 2022 te voorkomen. Deze lasten zijn in stand gelaten in het besluit op bezwaar van 1 juli 2021. Daartegen heeft AVI beroep ingesteld bij deze rechtbank 
    
    (SHE 22/1809). Dit beroep is gericht tegen de last met betrekking tot niet naleving van het vergunningvoorschrift. Hierop wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. AVI heeft met betrekking tot de overige lasten beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling). De Afdeling heeft nog geen uitspraak gedaan.
    
       Het college heeft ook nog een andere last onder dwangsom opgelegd aan AVI in verband met de opslag van shredderafval en vervolgens een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom genomen. Het daartegen ingestelde beroep (SHE 21/3249) is op 28 juni 2022 op een zitting van de meervoudige kamer behandeld. Hierin is nog geen uitspraak gedaan. 
       Naar aanleiding van de grote brand op 9 maart 2021 is in opdracht van AVI door Antea Group een brandveiligheidsrapport opgesteld, waarin maatregelen zijn opgenomen ter voorkoming van brand en beperking van de gevolgen ervan. Het college heeft dit rapport voor advies voorgelegd aan de brandweer. De brandweer heeft in een advies van 22 juli 2021 aangegeven dat het rapport realistische scenario’s bevat en het college geadviseerd om de aanbevolen maatregelen en voorzieningen uit het rapport te laten realiseren door AVI. Daarna is er overleg gevoerd tussen vertegenwoordigers en adviseurs van AVI en vertegenwoordigers van het college en de Omgevingsdienst over de wijze waarop deze maatregelen en voorzieningen in de vergunning van AVI kunnen worden verankerd.
       Op 4 augustus 2021 en op 29 september 2021 heeft AVI aanvragen om een omgevingsvergunning voor een milieuneutrale verandering van de inrichting ingediend. Het college heeft deze aanvragen met de besluiten van 28 september 2021 respectievelijk 7 december 2021, op grond van artikel 2.6, tweede lid, van de Wabo, buiten behandeling gelaten. Het college heeft de aanvragen buiten behandeling gelaten omdat er meer activiteiten werden aangevraagd dan alleen de afgesproken brandpreventieve maatregelen en voorzieningen uit het brandveiligheidsrapport. Bovendien heeft het college bepaald dat een nieuwe allesomvattende revisievergunning moet worden aangevraagd. De daartegen door AVI gemaakte bezwaren zijn door het college in besluiten van 20 mei 2022 ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn inmiddels onherroepelijk.
       Op 7 februari 2022 heeft AVI een (derde) aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen en een milieuneutrale verandering van de inrichting ingediend. De aanvraag voorziet in:- het plaatsen van keerwanden voor de opslag van schroot (plaatsen van legioblokken);- het verduidelijken van de partijen schroot tussen de keerwanden en de clusters op het middenterrein (werkvoorraad);- het creëren van een bufferruimte/uitrijdlocatie op het terrein;- het herzien van de afspraken met toeleveranciers en de procedures voor ontvangst en controle in het gewijzigde Acceptatie- en Verwerkingsbeleid (A&V beleid). 
       In het besluit van 9 maart 2022 heeft het college, op grond van artikel 2.6, tweede lid, van de Wabo, ook de derde aanvraag buiten behandeling gelaten, omdat AVI volgens het college meer heeft aangevraagd (compartimentering en voorzieningen voor een veel grotere opslagcapaciteit) dan enkel de brandpreventieve en repressieve maatregelen uit het brandveiligheidsrapport van Antea Group. AVI heeft hiertegen ook bezwaar gemaakt. Met het besluit van 18 augustus 2022 is dit bezwaar ongegrond verklaard en is het besluit van 9 maart 2022 in stand gelaten. Dit is het beroep met zaaknummer SHE 22/2306. 
       Op 25 mei 2022 heeft het college in verband met de brandveiligheid binnen de richting de geldende omgevingsvergunning voor milieu van AVI uit 2001 ambtshalve gewijzigd. De ambtshalve wijziging verplicht AVI - onder meer - om haar acceptatiebeleid te actualiseren en om keerwanden te bouwen voor de opslag van welvaartsschroot en shredder input materiaal, binnen drie maanden na inwerkingtreding van die wijziging. Deze wijziging voorziet in de mogelijkheid voor AVI om de compartimentering te wijzigen na goedkeuring door het college. Dit besluit is inmiddels onherroepelijk.
       AVI heeft op 21 juli 2022 het college verzocht om de compartimentering te wijzigen en uit te breiden. Het college heeft hier nog niet op beslist. 
       Op 30 augustus 2022 heeft AVI een omgevingsvergunning voor het bouwen van de keerwanden aangevraagd. Hierop is nog niet beslist. AVI heeft op 13 oktober 2022 nog wel aanvullende gegevens ingediend.
       AVI heeft een concept aanvraag voor een revisievergunning voorgelegd. Hierbij wordt een opslagcapaciteit van 12.500 ton aangevraagd. Vooruitlopend op die aanvraag is op 7 juli 2022 een m.e.r.-aanmeldnotitie ingediend bij het college. Het college heeft hier nog geen beslissing op genomen.
    
    
      3.1
      In het bestreden besluit heeft het college (kort samengevat) het standpunt ingenomen dat aan AVI in de revisievergunning uit 2001 een bedrijfsvoering is vergund met een opslagcapaciteit voor schroot van 1.250 ton. In de revisievergunning is namelijk bepaald dat de aanvraag deel uitmaakt van deze vergunning. In de aanvraag staat specifiek een opslagcapaciteit van 1.250 ton voor (bewerkt/onbewerkt) schroot genoemd. Daarom handelt AVI volgens het college in afwijking van de revisievergunning als zij meer schroot opslaat en handelt zij daarmee in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo. 
      
    
    
      3.2
      In het invorderingsbesluit stelt het college dat er op 3 januari 2022 meer schroot werd opgeslagen en dat AVI daarmee automatisch een dwangsom van € 105.000,00 heeft verbeurd. In het invorderingsbesluit zegt het college dat AVI die dwangsom ook moet betalen. 
      
      
        
          Is de vergunde opslagcapaciteit beperkt tot 1.250 ton?
        
      
    
    
      4.1
      AVI is het niet met het college eens dat in de revisievergunning van 2001 de maximale opslag van bewerkt/onbewerkt schroot is begrensd tot 1.250 ton. Deze opslagcapaciteit staat niet in de vergunning zelf of in de voorschriften en evenmin in latere vergunningen. AVI vindt juist dat de voorschriften er op duiden dat er veel meer schroot mag worden opgeslagen omdat er zelfs tot een hoogte van 15 meter en in grote hoeveelheden op het terrein mag worden opgeslagen. De genoemde opslagcapaciteit rijmt dus niet met de voorschriften. AVI wijst er verder op dat de shredderinstallatie een capaciteit heeft van 800 ton per dag. Door alleen te wijzen op een tabel in het aanvraagformulier wordt geen recht gedaan aan de context van de complete aanvraag. AVI wijst er ook op dat in een conceptaanvraag al een fors hogere opslagcapaciteit van 10.000 ton was vermeld. 
      
    
    
      4.2
      Voor het college is in de aanvraag (die onderdeel uitmaakt van de revisievergunning uit 2001) duidelijk geformuleerd welke hoeveelheden AVI inneemt en opslaat. Zo noemt de aanvraag, naast de 1.250 ton voor bewerkt en onbewerkt schroot, ook de verwerkingscapaciteit van 193.000 ton, een maximale productie van bewerkt schroot van 180.000 ton en de stapelhoogte van 15 meter. Als die opslaghoeveelheid niet realistisch is, of niet in verhouding staat tot de in de aanvraag genoemde stapelhoogte en verwerkingscapaciteit, dan had het op de weg van AVI gelegen om een andere capaciteit aan te vragen dan wel dit in de latere vergunningen aan te laten passen. Dat is niet gebeurd.
      
    
    
      4.3
      Om te bepalen of wordt gehandeld zonder vergunning moet eerst worden vastgesteld wat er nu eigenlijk precies is vergund. De rechtbank stelt hierbij voorop dat als niet duidelijk is wat precies is aangevraagd en vergund, deze onduidelijkheid voor risico van het college komt, en niet voor risico van AVI. Het college moet namelijk aannemelijk maken dat wordt gehandeld in afwijking van de verleende vergunning. Het college mag immers pas een last onder dwangsom opleggen als sprake is van een overtreding. Als het college dit risico wil vermijden, moet hij een duidelijke vergunning verlenen, of met toepassing van artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo door middel van een (ambtshalve) wijziging de eerder verleende vergunning verduidelijken in het belang van de bescherming van het milieu. 
      
    
    
      4.4
      In de revisievergunning van 2001 is onder meer bepaald dat de bij dit besluit behorende gewaarmerkte aanvraag deel uitmaakt van dit besluit, voor zover de voorschriften en beperkingen niet anderszins bepalen. De opslagcapaciteit van 1.250 ton (bewerkt/onbewerkt) schroot staat in een tabel bij de aanvraag.
      
    
    
      4.5
      De rechtbank is nagegaan of de revisievergunning van 2001 onduidelijk is. De vergunde bewerkingscapaciteit van 193.000 ton schroot per jaar sluit de begrenzing van de aangevraagde opslagcapaciteit tot 1.250 ton niet uit. Als deze opslagcapaciteit iedere werkdag maximaal zou worden benut, zou de maximale verwerkingscapaciteit namelijk worden overschreden. Ook de maximale stapelhoogte van 15 meter hoeft een opslagcapaciteit van 1.250 ton niet uit te sluiten. De beantwoording van de zienswijze in de revisievergunning van 2001 gaat over de vergroting van de bewerkingscapaciteit en niet over de opslagcapaciteit. In de aanvraag wordt alleen schroot (bewerkt/onbewerkt) genoemd en in voorschrift 11.7.1 van de revisievergunning uit 2001 wordt gesproken over de opslag van autowrakken, schroot, metalen en geshredderd schroot. Dat wil echter niet zeggen dat autowrakken of metalen geen deel uitmaken van de aangevraagde opslagcapaciteit. In de aanvraag worden alle afvalstoffen genoemd die in het bedrijf worden verwerkt en uiteindelijk wordt in het bedrijf een autowrak ook bewerkt schroot. Ook verder is de rechtbank uit de stukken en tijdens de zitting niet gebleken dat er op dit punt tegenstrijdigheden zitten tussen de aanvraag en de revisievergunning uit 2001. De omstandigheid dat in een eerder concept van de aanvraag een grotere opslagcapaciteit wordt aangevraagd, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dat concept maakt namelijk geen onderdeel uit van de revisievergunning van 2001. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat in de revisievergunning van 2001 een opslagcapaciteit van 1.250 ton schroot (bewerkt/onbewerkt) is vergund.
      
    
    
      5.1
      AVI vindt verder dat uit de aanvraag kan worden afgeleid dat de opslag van 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 onbewerkt schroot is aangevraagd. 
      
    
    
      5.2
      Volgens het college ziet de begrenzing van de opslagcapaciteit in de aanvraag echter op alle schroot, zowel bewerkt als onbewerkt.
      
    
    
      5.3
      De rechtbank is het hierin eens met het college. Uit de tekst en de context van de aanvraag kan op geen enkele manier worden afgeleid dat de opslag van 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 ton onbewerkt schroot is aangevraagd.
      
    
    
      6.1
      AVI stelt ook dat de opslagcapaciteit van 1.250 ton in de aanvraag een kennelijke verschrijving is. In de oude vergunning van 16 maart 1992, die vóór 2001 gold, was een hogere opslagcapaciteit van 5.000 ton vergund bij een kleinere doorzet. Het aanvragen van een lagere opslagcapaciteit bij een veel hogere bewerkingscapaciteit is niet logisch. Het was ook niet de bedoeling en dat blijkt volgens AVI uit de conceptaanvraag. AVI meent dat in de definitieve aanvraag is beoogd om 12.500 ton aan te vragen. Dit verhoudt zich ook met de wel doorgevoerde wijziging van 12 naar 15 meter opslaghoogte. Er is simpelweg “een nulletje vergeten”. AVI verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014, waarin het eveneens ging om het weghalen van een “0”. Ook op deze grond is daarom geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo.
      
    
    
      6.2
      Het college wijst er op dat de vergunning uit 2001 een revisievergunning is die volledig in de plaats is gekomen van alle eerder verleende milieuvergunningen. Alleen daarom al kan geen betekenis worden toegekend aan de vergunde opslagcapaciteit in de vergunning van 16 maart 1992. Aan de conceptaanvraag kan eveneens geen betekenis worden toegekend. Het is aan de aanvrager zelf om zorg te dragen voor een juiste, kloppende aanvraag. Het college denkt niet dat een maximale opslagcapaciteit van 1.250 ton per definitie onrealistisch of onwerkbaar is. Bovendien had AVI die situatie niet 20 jaar moeten laten voortduren. 
      
    
    
      6.3
      De rechtbank ziet geen mogelijkheid hoe in een handhavingszaak een eventuele kennelijke verschrijving in een aanvraag zou kunnen leiden tot een wijziging, of een soort rectificatie, van de vergunning waarop wordt gehandhaafd. Deze zaak gaat namelijk niet over de rechtmatigheid van de vergunning maar over de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit. Een andere uitleg zou ook betekenen dat andere belanghebbenden bij de vergunningverlening buitenspel komen te staan. De uitspraak van de Afdeling waar AVI op wijst, was dan ook een procedure over een vergunning en geen handhavingsprocedure. De rechtbank gaat dan ook uit van een in rechte onaantastbare vergunning. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Dient het college van handhaving af te zien?
        
      
    
    
      7.1
      Het is de rechtbank wel duidelijk geworden dat AVI tot 2021 veel meer schroot heeft opgeslagen op het terrein dan in 2001 is vergund. Het college heeft er daarnaast 20 jaar lang geen acht op geslagen, terwijl het college AVI in die 20 jaar meermalen heeft gecontroleerd en naar eigen zeggen geen overtredingen van de vergunde opslagcapaciteit heeft aangetroffen. De rechtbank kan niet anders dan concluderen dat zowel AVI als het college tot de branden van 2021 geen aandacht hebben gehad voor de vergunde opslagcapaciteit of voor de hoeveelheid opgeslagen materiaal. 
      
    
    
      7.2
      De rechtbank concludeert dat AVI, door meer schroot op te slaan dan 1.250 ton, heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo, en dat het college bevoegd was om tegen deze overtreding op te treden. Dat het college bevoegd was om op te treden, wil echter niet zonder meer zeggen dat het college dit dan ook in alle gevallen moet doen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal een bevoegd bestuursorgaan in de regel handhavend optreden en slechts onder bijzondere omstandigheden hiervan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 
      
    
    
      7.3
      Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Dat kan alleen als er een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een revisievergunning is ingediend waarbij dan ook de maximale opslagcapaciteit zou worden vergroot. Hiervoor moet het college eerst bekijken of er een milieueffectrapportage moet worden opgesteld. AVI had ten tijde van de zitting nog geen aanvraag ingediend, maar wel een m.e.r.-beoordelingsnotitie. Hierover heeft het college nog geen besluit genomen.
    
    
      8.1
      AVI vindt de handhaving van de opslagcapaciteit in dit geval onevenredig. Zij wijst er ook in dit verband op dat het niet haar bedoeling is geweest de opslagcapaciteit tot 1.250 ton te begrenzen en dat sprake is geweest van een kennelijke misslag. Ook heeft het college deze misslag laten voortbestaan en niet in de revisievergunning uit 2001 of in een latere milieuvergunning of omgevingsvergunning al dan niet uit eigen beweging een maximale opslagcapaciteit in de vergunningsvoorschriften opgenomen. AVI stelt ook nog dat de maximale opslagcapaciteit tot de brand van 9 maart 2021 nooit een issue is geweest. AVI wijst op een uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019 waarin de Afdeling handhaving op grond van een bijlage bij de vergunning niet terecht vond. AVI voert in dit verband verder aan dat een grotere hoeveelheid schroot op zich niet leidt tot groter brandgevaar. Bewerkt schroot is alleen nog metaal en dit brandt niet. Handhaving is dus ook niet nodig. Er zijn minder verstrekkende maatregelen om branden te voorkomen of de kans op het ontstaan ervan te beperken. Dat kan door compartimentering of het gescheiden opslaan van verschillende soorten afval, en door het snel onderzoeken van aangeleverd schroot om brandgevaarlijk materiaal zoals bijvoorbeeld (ion-lithium) batterijen te verwijderen. AVI wijst hiervoor op het rapport van [naam BV ] uit 2021, op latere rapporten en op de drie ingediende aanvragen voor een milieuneutrale wijziging die het college allemaal buiten behandeling heeft gelaten. In de laatste versie van het “Brandveiligheidsconcept, A.V.I, ’s-Hertogenbosch” van Antea Group van 4 mei 2022 is onderbouwd dat schroot met een substantieel groter volume dan 1.250 ton brandveilig kan worden opgeslagen. In de e-mail van [naam BV ] van 5 mei 2022 aan het college wordt uitgegaan van (iets minder dan) 17.500 ton schroot. Verder wijst AVI erop dat haar financiële positie drastisch verslechtert door de via handhaving afgedwongen beperking, omdat zij niet haar volle bewerkingscapaciteit kan benutten. Het voortbestaan van het bedrijf met meer dan 60 werknemers staat op het spel. Bovendien is AVI een van de twee bedrijven in Noord-Brabant die autowrakken kan shredderen en het bedrijf vervult daarom een belangrijke rol in de afvalrecycling in Noord-Brabant en Noord-Limburg. 
      
    
    
      8.2
      Volgens het college is handhavend optreden in dit geval niet onevenredig. De last is geschikt om het doel te bereiken, namelijk het naleven van de vergunde opslagcapaciteit. De vergunning uit 2001 is duidelijk, in tegenstelling tot de vergunningssituatie in de door AVI aangehaalde uitspraak van de Afdeling. Het college is inderdaad pas beter gaan letten op AVI na de branden in 2021 maar dat neemt niet weg dat AVI moet handelen conform de wet. De last is een noodzakelijke maatregel, gelet op het doel, het voorkomen van potentieel grote gevolgen van het niet naleven van de vergunning bij brand. Als er eenmaal een brand is ontstaan, zijn de mogelijke gevolgen immers groter als er een grotere partij schroot aanwezig is. De eerdere branden zijn hiervan het voorbeeld. Een andere, minder verstrekkende maatregel is niet voorhanden omdat daarmee al snel het risico bestaat dat hiervan geen voldoende prikkel tot naleving uitgaat. De vergunning uit 2001 maakt geen onderscheid tussen bewerkt en onbewerkt schroot en het college kan niet uitsluiten dat de risico’s op brand groter worden naarmate meer schroot (dus ook meer autowrakken) wordt opgeslagen. De vergunning bood bovendien geen grondslag voor andere maatregelen om het brandgevaar te verminderen. Ook de voorgenomen (en meermalen aangevraagde) brandveiligheidsmaatregelen betekenen voor het college niet automatisch een grotere toegestane opslagcapaciteit. Het college wijst erop dat bij een vergunning voor het vergroten van de opslagcapaciteit niet alleen wordt gekeken naar de brandveiligheid maar ook naar andere milieugevolgen. Die kunnen alleen bij een vergunningverlening worden beoordeeld. Het college houdt niet alleen rekening met het bedrijfsbelang van AVI maar ook met de belangen van de inwoners van ’s-Hertogenbosch bij een veilige en gezonde leefomgeving. Het college heeft geen inzicht in de financiële positie van AVI en is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, van mening dat dit geen reden kan zijn om van handhaving af te zien. 
      
    
    
      8.3
      De gemeente ondersteunt de handhaving. De brand van 9 maart 2021 heeft een grote impact gehad op de samenleving en het milieu. Inwoners en omliggende bedrijven hadden last van de enorme rookontwikkeling en maakten zich zorgen om hun gezondheid. De brand heeft ook grote inzet gevraagd van de gemeente en hulpverlening en heeft geleid tot schade. De gemeente heeft daarop het college verzocht alle noodzakelijke maatregelen te treffen ter voorkoming van verdere brand, overlast en schade en om toe te zien op naleving van wet- en regelgeving door het bedrijf om de brandveiligheid te kunnen garanderen. De brand van 14 oktober 2021 was weliswaar kleiner van omvang maar niettemin was wederom sprake van een behoorlijke rookontwikkeling en daardoor van overlast voor de omgeving. Ondanks dat er geen nieuwe branden meer zijn geweest, zijn de zorgen over de brandveiligheid nog niet weg vanwege de grote impact die de branden op de samenleving hebben gehad. Hoewel het goed is om te zien dat het bedrijf stappen heeft gezet om de brandveiligheid te verbeteren, is strikte handhaving nog steeds noodzakelijk. In het kader van de evenredigheid dient doorslaggevend gewicht te worden toegekend aan het belang van de veiligheid van de inwoners en de omgeving bij naleving van wet- en regelgeving door AVI. 
    
    
      8.4
      De rechtbank beantwoordt de vraag of (het college onvoldoende heeft onderbouwd dat) handhavend optreden in deze vorm niet onevenredig is over de boeg van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022. In die uitspraak heeft de Afdeling uitgesproken dat besluiten in het kader van het evenredigheidsbeginsel in beginsel moeten worden getoetst op, kort gezegd, geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. De intensiteit van de toetsing, en ook of aan alle drie deze punten moet worden getoetst, hangt af van de context. Belangrijke oriëntatiepunten zijn (i) de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en (ii) de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast (iii). In dit geval zijn zowel de belangen voor AVI als voor de omgeving van AVI (’s-Hertogenbosch) groot.
      
    
    
      8.5
      De rechtbank is van oordeel dat de vergunning voldoende duidelijk is en verwijst naar hetgeen hiervoor is overwogen. Dit is echter wel een wijsheid achteraf. Het college en AVI hebben de 20 jaar voor de brand geen aandacht gehad voor de begrenzing van de opslagcapaciteit. De rechtbank sluit ook niet uit dat de in de aanvraag genoemde begrenzing van de opslagcapaciteit van schroot destijds niet de bedoeling is geweest van AVI en dat mogelijk sprake is van een vergissing. AVI heeft op de zitting onweersproken gesteld dat zij haar volledige bewerkingscapaciteit nu niet kan benutten. Ook kan de rechtbank zich voorstellen dat AVI nu veel meer tijd kwijt is aan het organiseren van haar logistieke proces. De rechtbank is van oordeel dat het college deze omstandigheden had moeten betrekken bij de vraag of het onverkort handhaven op een enkel getal in een tabel, bij een vergunning van 20 jaar oud, wel de beste manier is om het beoogde doel, het beperken van ernstige gevolgen van brand te bereiken.
      
    
    
      8.6
      
        De rechtbank is verder van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het begrenzen van de opslagcapaciteit noodzakelijk is om verdere risico’s voor de brandveiligheid te voorkomen. Met de last onder dwangsom streeft het college naar een brandveilige situatie. De brandveiligheid wordt gewaarborgd door ervoor te zorgen dat de veiligheidsmaatregelen die zijn genoemd in het rapport van [naam BV ] uit 2021 zo snel mogelijk worden gerealiseerd. Deze maatregelen omvatten onder meer het plaatsen van keerwanden en het compartimenteren van de opslag. Hiervoor heeft het college uiteindelijk de revisievergunning uit 2001 zelf gewijzigd op 22 mei 2022. Deze ambtshalve wijziging van de revisievergunning van 2001 voorziet in het plaatsen van keerwanden en compartimenteren van de opslag en andere maatregelen in overeenstemming met het rapport van [naam BV ] van 2021. Dit besluit is weliswaar genomen ná het bestreden besluit maar het ontwerp van dit besluit heeft ter inzage gelegen vóór het bestreden besluit. AVI heeft ook een reactie ingediend op dit ontwerp vóórdat het bestreden besluit werd genomen. De rechtbank gaat er van uit dat door de ambtshalve wijziging van de revisievergunning de brandveiligheid voldoende wordt geborgd, nu dit specifiek met de wijziging werd beoogd. Het college had daarom het rapport van [naam BV ] van 2021 en de voorgenomen ambtshalve wijziging van de revisievergunning van 2001 bij het bestreden besluit moeten betrekken. 
        Het college had zich naar oordeel van de rechtbank bij het opleggen van de last moeten afvragen of handhavend optreden in deze vorm wel noodzakelijk was als de nieuwe brandveiligheidsmaatregelen zouden worden getroffen en worden nageleefd. De rechtbank beseft natuurlijk dat bij een vergroting van de hoeveelheid onbewerkt schroot het (niet volledig uit te sluiten) risico op brand ook toeneemt. De brandweer heeft desgevraagd op de zitting uitdrukkelijk bevestigd dat een grotere opslagcapaciteit op zich niet hoeft te leiden tot een verminderde brandveiligheid, zolang de brandveiligheidsmaatregelen in de ambtshalve wijziging van 22 mei 2022 worden uitgevoerd. 
      
      
    
    
      8.7
      Het college wijst er terecht op dat voor het verhogen van de opslagcapaciteit een omgevingsvergunning (milieu) is vereist waarbij ook wordt gekeken naar andere milieugevolgen. De gemeente heeft echter ook aangegeven dat het perceel waar AVI is gevestigd een hoge milieucategorie heeft met grote richtafstanden die allemaal in acht worden genomen. Het is de rechtbank bovendien niet gebleken dat in de afgelopen 20 jaar, waarbij de voorgeschreven opslagcapaciteit niet in acht werd genomen, onaanvaardbare milieugevolgen hebben voorgedaan. 
      
    
    
      8.8
      Het college hecht terecht veel waarde aan de belangen van de omgeving van AVI. Een herhaling van de branden van 2021 moet worden voorkomen. De belangen van AVI komen naar oordeel van de rechtbank onvoldoende aan bod in de belangenafweging van het college. De rechtbank sluit op basis van de financiële stukken van AVI, waar alleen de rechtbank kennis van heeft genomen, niet op voorhand uit dat de financiële positie van AVI door de last onder dwangsom zal verslechteren. Ook sluit de rechtbank niet uit dat, als AVI haar bedrijfsvoering staakt of haar volledige bewerkingscapaciteit niet meer kan benutten,  in de regio in ruime zin niet voldoende capaciteit voorhanden is om autowrakken te recyclen. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd hoe hij deze omstandigheden heeft betrokken bij de belangenafweging en of er op deze wijze wel sprake is van een voldoende evenwicht tussen alle belangen. 
      
    
    
      8.9
      Gelet op deze bedenkingen, is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden zoals in de last onder dwangsom in dit geval niet onevenredig is. Deze grond slaagt.
      
      
        
          Is de hoogte van dwangsom disproportioneel?
        
      
    
    
      9.1
      AVI vindt dat de hoogte van de dwangsom, zowel per overtreding als de maximaal te verbeuren dwangsom, niet in verhouding staat tot de aard en de ernst van de overtreding. Zij wijst er op dat met het aanhouden van grotere voorraden geen geld wordt verdiend. 
      
    
    
      9.2
      Het college heeft in de last zelf gemotiveerd waarom in dit geval is afgeweken van het standaardbedrag van € 2.750,00. Het college denkt dat AVI wel winst kan maken door meer op te slaan. Bovendien heeft het college in de tweede brand van 21 oktober 2021 aanleiding gezien om de dwangsom te verhogen. 
      
    
    
      9.3
      Op grond van artikel 5:32b, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)  moet het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechtbank is van oordeel dat het college de tweede grote brand bij AVI heeft mogen betrekken bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsommen disproportioneel is. 
      
      
        
          Het beroep tegen het invorderingsbesluit
          10.	Op 3 januari 2022 was de last onder dwangsom niet geschorst en deze uitspraak brengt daar geen verandering in. De rechtbank behandelt daarom hieronder de argumenten van AVI tegen het invorderingsbesluit.
      
      
    
    
      11.1
      AVI betwist de overtreding van de last onder dwangsom. De controle van 3 januari 2022 waarop dit is gebaseerd betrof slechts een momentopname, omdat tijdens de bedrijfsactiviteiten gedurende de reguliere openingstijden (nota bene in de ochtend) geen representatieve vaststelling kan plaatsvinden van de hoeveelheid schroot in opslag. Op het middenterrein van de inrichting was een werkvoorraad aangelegd ter voeding van de shredderinstallatie, die een capaciteit kent van 800 ton per dag. Volgens AVI is een dergelijke werkvoorraad geen opslag. AVI zoekt aansluiting bij hoofdstuk 5.5 (Overslaan en opslaan) van het Landelijk Afval Plan 3 (LAP3). Hierin wordt de verblijfstijd als een belangrijke factor genoemd. Als tegenhanger van “opslag” wordt de verblijfsduur bij “overslag” genoemd (7x24 uur). 
      
    
    
      11.2
      Het college stelt dat de vaststelling van de aanwezige hoeveelheid schroot per definitie een momentopname is. De bedrijfsvoering van AVI bestaat uit inname en verwerken van schroot. De vergunning en vergunningaanvraag maken geen onderscheid voor wat betreft de duur van de opslag. Ook de verwijzing naar het LAP3 treft geen doel. In de door AVI aangehaalde passage uit LAP3 wordt de factor “verblijfstijd” gekoppeld aan het onderscheid tussen opslaan en overslaan. Het door AVI ingenomen schroot wordt niet overgeslagen maar verder verwerkt. Daaraan voorafgaand vindt opslag plaats en hieraan is de in de aanvraag vermelde opslagcapaciteit gekoppeld. Er is geen overslag vergund en dat vindt feitelijk ook niet plaats binnen de inrichting. Het college beschouwt de werkvoorraad wel als opslag.
      
    
    
      11.3
      De rechtbank ziet in de revisievergunning van 2001 ook geen toestemming voor overslag maar alleen voor opslag. De rechtbank is van oordeel dat het college onbewerkt schroot dat wordt bewaard in afwachting van bewerking (shredderen) terecht als opslag heeft aangemerkt. Hetzelfde geldt voor bewerkt schroot dat blijft liggen in afwachting van transport. De controle was inderdaad een momentopname. Dat neemt niet weg dat al het bewerkte en onbewerkte schroot dat binnen het bedrijf aanwezig is, maar niet feitelijk wordt bewerkt, wel wordt opgeslagen, en dat deze hoeveelheid op geen enkel moment niet meer mag bedragen dan 1.250 ton. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      12.1
      AVI is verder van mening dat de opslag in containers niet mag worden meegeteld maar dat het alleen gaat om de opslag in bulk (op losse plaatsen). Het opslaan in containers is juist niet brandgevaarlijk. Uit het controlerapport blijkt dat de opslag 2, 6, 7, 8, 13 en 19 in containers wel is meegeteld. Als dat niet was gedaan, was op 3 januari 2022 ruimschoots voldaan aan de opslagcapaciteit van 1.250 ton bewerkt/onbewerkt schroot (in bulk).
      
    
    
      12.2
      Het college geeft aan dat in de aanvraag voor de revisievergunning van 2001 de opslag  niet nader is gespecificeerd. De vergunningaanvraag spreekt duidelijk van een opslagcapaciteit van 1.250 ton voor “schroot” (bewerkt/onbewerkt), zonder afzonderlijke capaciteiten te noemen voor bewerkt of onbewerkt materiaal. Als AVI de opslag in containers apart beschouwt van de totale opslagcapaciteit voor bewerkt en onbewerkt schroot, dan had zij dit in de aanvraag moeten specificeren. Het valt dan te verwachten dat aan die opslag ook een separate limiet was verbonden. Als de opslag in containers niet onder de aangevraagde en vergunde opslagcapaciteit zou vallen, zou er geen limiet gelden voor deze opslag. Er is geen reden om daar vanuit te gaan. 
      
    
    
      12.3
      De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag voor opslag in de revisievergunning van 2001 niet is gespecifieerd. Er wordt alleen schroot op het terrein benoemd, wat geen aanleiding geeft om bepaalde categorieën van bewerkt of onbewerkt schroot in containers of op een vloeistofdichte vloer uit te zonderen. Het college heeft de hoeveelheid schroot in containers op 3 januari 2022 daarom terecht meegeteld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      13.1
      AVI vindt dat het college had behoren af te zien van invordering, omdat de overschrijding relatief beperkt is, namelijk 65,5 ton (ongeveer 2 vrachtwagenladingen) terwijl ook nog een hogere foutmarge had moeten worden gehanteerd dan nu is gedaan, te weten een marge van 10%. Bovendien vond de bulkopslag van schroot op 3 januari 2022 gecompartimenteerd (in kleine opslagen) plaats, welke compartimentering al eerder is doorgevoerd en nog steeds wordt gebruikt. Dat beperkt het brandgevaar, zo blijkt uit het rapport van Antea Group in zaak SHE 22/1365. Daarom is de invordering niet redelijk en disproportioneel.
      
    
    
      13.2
      Het college geeft aan dat AVI weliswaar een andere foutmarge noemt, maar niet onderbouwt waarop die is gebaseerd. De geconstateerde overschrijding zit 5% boven de vergunde capaciteit. Het gaat dus niet om een enkele procent of om een paar ton die teveel is ingenomen. Bovendien is het college bij de inschatting van de gewichten in het voordeel van AVI aan de lage kant gaan zitten, waarmee dus reeds enige marge is ingebouwd. 
    
    
      13.3
      De rechtbank stelt voorop dat het college het bestaan van de overtreding moet aantonen. Op basis van de stukken en van antwoorden ter zitting stelt de rechtbank vast dat het college de opslaghoeveelheid heeft bepaald aan de hand van dronemetingen. Deze metingen betreffen niet het gewicht maar de omvang (aantal kubieke meters) opslag. Het college heeft vervolgens het gewicht per specifieke opslag bepaald aan de hand van het soortelijke gewicht voor ijzerafval, geshredderd materiaal en welvaartsschroot en het gemiddelde gewicht van autowrakken. Gelet op het feit dat het college bij het bepalen van het soortgelijk gewicht van de meeste vormen van materiaal is uitgegaan van de laagste bron, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan de juistheid van de bepaling van het gewicht van opslagen 2, 4, 6, 7, 8, 13, 17, 18 en 19 te twijfelen. Dit is anders voor autowrakken (opslagen 14, 15 en 16). Hierbij is het college uitgegaan van een gemiddelde. Met deze methode staat volgens de rechtbank het daadwerkelijke gewicht van de opslag onvoldoende vast. Verweerder had daarom een foutmarge moeten hanteren. Als wordt uitgegaan van de door AVI genoemde foutmarge van 10%, dan zou niet 328 ton autowrakken zijn opgeslagen maar 295,20 ton. In dat geval wordt de totale toegestane opslagcapaciteit nog steeds overschreden en is nog steeds sprake van een overtreding. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat de overschrijding mogelijk minder groot is echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college de dwangsom had moeten matigen. Een overtreding is een overtreding en leidt tot een verbeurte van een dwangsom.
      
    
    
      14.1
      AVI vindt ook dat, als zij al een dwangsom heeft verbeurd, deze gematigd moet worden, gezien haar financiële positie. Zij verwijst hiervoor naar de onder geheimhouding aan de rechtbank toegezonden financiële gegevens in zaak SHE 22/1365. Zij wil dit bedrag liever aanwenden om veiligheidsvoorzieningen te treffen. 
    
    
      14.2
      Het college heeft hier niet op gereageerd.
      
    
    
      14.3
      Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom, moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. De rechtbank ziet in de financiële positie van AVI geen aanleiding voor het oordeel dat het college de dwangsom had moeten matigen. De rechtbank begrijpt dat AVI dit geld liever wil gebruiken om veiligheidsvoorzieningen te treffen. Daargelaten dat tot de dag van vandaag geen keerwanden zijn opgericht, ontslaat dit streven AVI niet van de verplichting om de dwangsom te betalen. 
      
    
    
      15.1
      AVI heeft aangevoerd dat, als de onderliggende last onder dwangsom sneuvelt, dit gevolgen zou kunnen hebben voor het invorderingsbesluit. 
      
    
    
      15.2
      Volgens artikel 5:38, eerste lid van de Awb vervalt de invorderingsbeschikking als uit een wijziging of intrekking van de last onder dwangsom voortvloeit dat een reeds gegeven invorderingsbeschikking niet in stand kan blijven. Op basis van artikel 5:38, tweede lid, kan het college een nieuwe invorderingsbeschikking geven die in overeenstemming is met de gewijzigde last onder dwangsom. Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat de beslissing op het bezwaar tegen de last onder dwangsom slaagt. De rechtbank kan niet op voorhand uitsluiten dat de last onder dwangsom niet wijzigt of wordt ingetrokken en dat vervolgens het invorderingsbesluit moet worden gewijzigd of ingetrokken. In zoverre slaagt dit argument,
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      16.1
      Omdat het college het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd, zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college de gelegenheid te bieden om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit is volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen. De rechtbank heeft op de zitting verschillende oplossingsrichtingen aangereikt om partijen uit het moeras van procedures te trekken. Het college heeft echter aangegeven een uitspraak te willen. Het college moet binnen 20 weken een nieuw besluit nemen op het bezwaar van AVI. 
      
    
    
      16.2
      De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en de bij het primaire besluit opgelegde  last onder dwangsom te vernietigen. De rechtbank ziet wel aanleiding om ten aanzien van dat besluit op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb een ordemaatregel te treffen. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft op 4 augustus 2022 een ordemaatregel getroffen om de zaak in beweging te krijgen. De voorzieningenrechter heeft namelijk de last onder dwangsom geschorst onder de volgende voorwaarden:
      
        
          de inrichting moet in werking zijn in overeenstemming met het besluit tot ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van het college van 25 mei 2022;
        
        
          binnen de inrichting mag, als aan de eerste voorwaarde is voldaan, in afwijking van het bestreden besluit 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 ton onbewerkt schroot worden opgeslagen.
        
      
      De bedoeling was dat hiermee de maatregelen van de ambtshalve wijziging zo snel mogelijk zouden worden uitgevoerd, zodat de situatie veiliger wordt. Dit is niet gelukt en dat ligt aan beide partijen. AVI heeft er voor gekozen om te verzoeken om de compartimentering te wijzigen en aan te vullen en de keerwanden te verhogen en heeft pas 26 dagen later een bouwaanvraag ingediend om de keerwanden te plaatsen. Het college heeft nog niet op deze bouwaanvraag beslist en ook niet op het verzoek om wijziging, aanvulling en verhoging van de keerwanden. Het gevolg is dat de keerwanden (die iedereen wil hebben) er nog steeds niet staan. 
      
    
    
      16.3
      De rechtbank ziet aanleiding om dezelfde voorlopige voorziening nogmaals te treffen en zal bepalen dat die pas vervalt zes weken na het nieuwe besluit van het college op het bezwaar van AVI. De voorlopige voorziening vervalt ook als niet aan de voorwaarden wordt voldaan. Dat betekent dat, als AVI zich niet aan deze voorwaarden houdt en meer opslaat dan 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 ton onbewerkt schroot (na te hebben voldaan aan de eerste voorwaarde), de schorsing van de last onder dwangsom vervalt en AVI dan onmiddellijk een dwangsom verbeurt. 
      
    
    
      16.4
      De rechtbank heeft meerdere redenen om bij wijze van voorlopige voorziening een verdubbeling van de vergunde opslagcapaciteit toe te laten. Dit geeft AVI een prikkel om de keerwanden eindelijk te gaan plaatsen. Zij kan dan ook haar bewerkingscapaciteit beter benutten. Het geeft AVI ook de mogelijkheid om in de praktijk te bewijzen dat na plaatsing van de keerwanden een verhoging van de opslagcapaciteit veilig is. Verder heeft de brandweer op de zitting geen bezwaren geuit tegen een verhoging van de opslagcapaciteit. Ook gaat de rechtbank er van uit dat een (beperkte) verhoging van de opslagcapaciteit ten opzichte van de vergunde capaciteit geen onaanvaardbare milieugevolgen heeft. De voorlopige voorziening ontslaat AVI niet van de verplichting om een omgevingsvergunning (milieu) voor de verhoging van de opslagcapaciteit aan te vragen, waarin uiteindelijk alle milieugevolgen worden beoordeeld. Een verdubbeling van de opslagcapaciteit wil ook niet zeggen dat AVI dezelfde hoeveelheden zal gaan opslaan als voor de branden in 2021. De belangrijkste reden om deze voorlopige voorziening te treffen is om partijen weer in beweging te krijgen in de richting van een veilige oplossing.
      
    
    
      16.5
      Partijen hebben nog wel discussie over de uitleg van de ambtshalve wijziging en om daar duidelijkheid in te verschaffen merkt de rechtbank het volgende op. De ambtshalve wijziging van 22 mei 2022 schrijft de plaats en de hoogte van de keerwanden voor in voorschrift 3.1.4. Voorschrift 3.1.5 maakt het mogelijk om de compartimentering op een andere wijze (dan als beschreven in voorschrift 3.1.4) op te richten na goedkeuring door het college. AVI heeft op 21 juli 2022 verzocht om keerwanden te plaatsen op een iets andere plek, om extra keerwanden te plaatsen voor meer compartimenten en om hogere keerwanden te plaatsen. De rechtbank is van oordeel dat voor het plaatsen van de keerwanden bij deellocaties 1 en 2 als aangeduid in de brief van 21 juli 2022 van [naam BV ] (namens AVI) na goedkeuring van het college geen omgevingsvergunning (milieu) noodzakelijk is, gelet op artikel 2.4, eerste lid van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor het verhogen van keerwanden en het plaatsen van de keerwanden bij deellocaties 3 en 4 is wel een omgevingsvergunning (milieu en bouwen) noodzakelijk. Als keerwanden worden geplaatst voor nog meer compartimenten wijzigt de bedrijfsvoering die is vergund in de ambtshalve wijziging van 22 mei 2022 zodanig dat dit niet met een goedkeuring op grond van voorschrift 3.1.5 kan worden toegelaten. Ook het verhogen van de keerwanden kan niet met voorschrift 3.15 worden goedgekeurd omdat dit ook gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering (er kan meer en hoger worden opgeslagen). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de procedure van goedkeuring in voorschrift 3.1.5 niet is beschreven in de Wabo of de Awb en dat de rechtsbescherming voor derden dus ook niet voldoende is geborgd. Overigens blijft er wel een omgevingsvergunning (bouwen) noodzakelijk voor het plaatsen van de keerwanden. De rechtbank vindt het heel belangrijk dat het college snel beslist over het verzoek om de andere plaats voor de compartimentering van deellocaties 1 en 2 en geeft daarom het college dringend in overweging om zo snel mogelijk te beslissen op dat deel van het verzoek van 21 juli 2022.
      
      17. De vernietiging van het bestreden besluit wil nog niet zeggen dat het invorderingsbesluit moet worden vernietigd. De rechtbank kan evenwel niet uitsluiten dat het nieuwe besluit op bezwaar tegen de last onder dwangsom leidt tot een andere uitkomst. Gelet op  artikel 5:38 van de Awb kan dit vervolgens gevolgen hebben voor het invorderingsbesluit. Uit proceseconomische overwegingen verklaart de rechtbank het beroep tegen het invorderingsbesluit gegrond en vernietigt de rechtbank daarom het invorderingsbesluit. 
      
      18. Omdat de beroepen tegen het bestreden besluit en het invorderingsbesluit gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht van € 356,00 (alleen betaald in de zaak SHE 22/1365) aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. 
      Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.277,00 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift tegen het bestreden besluit, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift tegen het invorderingsbesluit, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
       verklaart het beroep tegen het bestreden besluit en het invorderingsbesluit gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit en het invorderingsbesluit;
       draagt het college op binnen 20 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
       schorst het primaire besluit (de last onder dwangsom) tot en met zes weken na het nemen van het nieuwe besluit op het bezwaar van AVI onder de volgende voorwaarden:
    
    
      o de inrichting moet in werking zijn in overeenstemming met het besluit tot ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van het college van 25 mei 2022;
      o binnen de inrichting mag, als aan de eerste voorwaarde is voldaan, in afwijking van het bestreden besluit, 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 ton onbewerkt schroot worden opgeslagen.
    
    
       bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan AVI moet vergoeden;
       veroordeelt het college tot betaling van € 2.277,00 aan proceskosten aan AVI.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. W.S. Badri, leden, in aanwezigheid van mr.A.G.M. Willems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Artikel 8:72, vierde lid van de Awb
      
    
    4. De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. Daarbij kan hij:
    a. bepalen dat wettelijke voorschriften over de voorbereiding van het nieuwe besluit of de andere handeling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven;
    b. het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van het nieuwe besluit of het verrichten van de andere handeling.
    5. De bestuursrechter kan zo nodig een voorlopige voorziening treffen. Daarbij bepaalt hij het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt.
    
    
      
        Artikel 5:39, eerste lid Awb
        1. 	Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo 
      
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    e.	1°.het oprichten,
    
      2°.het veranderen of veranderen van de werking of
      3°.het in werking hebben
      van een inrichting of mijnbouwwerk.
    
    
    
      
        Voorschrift 3.1.1 t/m 3.1.6 ambtshalve wijziging
      
      3.1.1 Binnen drie maanden na het in werking treden van dit besluit dient de in voorschriften 3.1.2, 3.1.3 en 3.1.4 opgenomen compartimentering binnen de inrichting te zijn gerealiseerd. Deze dient vervolgens in stand te worden gehouden.
      3.1.2 Binnen de inrichting dienen conform het brandveiligheidsrapport (Anteagroep, d.d. 20 juli 2021 met projectnummer 0470326.100, opgenomen bijlage 1 van deze beschikking) drie compartimenten te zijn gerealiseerd voor de opslag van welvaartschroot. De compartimenten dienen te zijn opgericht middels LEGIO-blokken conform pagina 10/10 van het wandplan van A. Jansen B.V., d.d. 18-3-2021, opgenomen in bijlage 2a van deze beschikking. De drie te realiseren compartimenten worden in het wandplan op pagina 10/10 weergegeven tussen wandnummer 001 en 003 tussen wandnummer 003 en 004 en tussen wandnummer 004 en 005. Voor de nummering van de wanden verwijzen wij tevens naar de legenda op pagina 10/10 van het genoemde wandplan. De drie compartimenten hebben een diepte van 14,4 meter en een hoogte van 6 meter. Twee compartimenten zijn 12,0 meter breed en één compartiment is 12,8 meter breed. De locatie van de compartimenten is weergegeven op de plattegrond in bijlage 4 van deze beschikking.
      3.1.3 Binnen de inrichting dient conform het brandveiligheidsrapport (Anteagroep, d.d. 20 juli 2021 met projectnummer 0470326.100, opgenomen bijlage 1 van deze beschikking) één compartiment te zijn gerealiseerd voor de opslag van shredder inputmateriaal. Het compartiment dient te worden opgericht middels LEGIO-blokken conform pagina 7/7 van het wandplan van A. Jansen B.V., d.d. 15-7-2021, opgenomen in bijlage 2b van deze beschikking. Het te realiseren compartiment wordt in het wandplan op pagina 7/7 weergegeven tussen wandnummer 002 tot en met 006. Voor de nummering van de wanden verwijzen wij tevens naar de legenda op pagina 7/7 van het genoemde wandplan. Het compartiment heeft een diepte variërend van 12,80 meter (wand 002) tot 19,20 meter (wand 006), een breedte van 29 meter en een hoogte van 6 meter. De locatie van de compartimenten is weergegeven op de plattegrond in bijlage 4 van deze beschikking.
      3.1.4 Binnen de inrichting dient conform het brandveiligheidsrapport (Anteagroep, d.d. 20 juli 2021 met projectnummer 0470326.100, opgenomen bijlage 1 van deze beschikking) één compartiment te zijn gerealiseerd voor een bufferzone/uitrijdplaats. Het compartiment dient te zijn opgericht middels LEGIO-blokken conform pagina 7/7 van het wandplan van A. Jansen B.V., d.d. 15-7-2021, opgenomen in bijlage 2b van deze beschikking. Het te realiseren compartiment wordt in het wandplan op pagina 7/7 weergegeven tussen wandnummer 001 en 002. Voor de nummering van de wanden verwijzen wij tevens naar de legenda op pagina 7/7 van het genoemde wandplan. Het compartiment heeft een diepte van 10,80 meter, een breedte van 17,60 meter en een hoogte van 6 meter aflopend naar 4 meter. Binnen het bouwvlak is een wandhoogte van 6 meter toegestaan en het deel van de wand dat buiten het bouwvlak ligt mag maximaal 4 meter hoog zijn (de maximale toegestane bouwhoogte op grond van het bestemmingsplan). De locatie van de bufferzone/uitrijdplaats is weergegeven op de plattegrond in bijlage 4 van deze beschikking.
      3.1.5 De wanden van LEGIO-blokken ten behoeve van de compartimentering, zoals eerder genoemd in de voorschriften 3.1.2, 3.1.3 en 3.1.4, dienen binnen het bestaande bouwvlak te zijn opgericht. Dit geldt niet voor de wand die onderdeel uitmaakt van de bufferzone/ uitrijdplaats, die loodrecht op de Rietveldenhaven is gesitueerd. Het deel van de wand dat buiten het bouwvlak ligt mag maximaal 4 meter hoog zijn.
      3.1.6 Indien de compartimentering op een andere wijze wordt opgericht, dient dit vooraf door het bevoegd gezag te worden goedgekeurd.

    
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2022:3369
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1139.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1700, rechtsoverweging 7.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285