ECLI:NL:RBMNE:2023:2457, Rechtbank Midden-Nederland, 30-05-2023, UTR 23/1732
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom vanwege omgekeerde vlaggen, voorlopige voorziening. Exceptieve toetsing van het in de omgevingsverordening opgenomen vlaggenverbod aan art. 7 Grondwet. Aan de vlag als zelfstandig uitingsmiddel wordt redelijkerwijs geen gebruik van enige betekenis gelaten.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/1732
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 mei 2023 in de zaken tussen
    
  
  
    
      [verzoeker] uit [woonplaats] , verzoeker
    (gemachtigde: M.V. Hazekamp)
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. B. van der Woude).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Verzoeker is eigenaar van een agrarisch perceel dat direct langs de autosnelweg A1 ligt, nabij Baarn. In dit weiland heeft hij in 2022 acht omgekeerde Nederlandse vlaggen geplaatst.
    
    2. Met het besluit van 19 april 2023 hebben gedeputeerde staten verzoeker gelast om de acht vlaggen te verwijderen en verwijderd te houden. Als verzoeker niet voor 8 mei 2023 aan deze last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 1.000,- per week, tot een maximum van € 4.000,-. In het besluit staat dat “het na een half jaar gedogen wel genoeg is” en dat het “tijd is om de vlaggen op te ruimen”.
    
    3. Verzoeker heeft bij gedeputeerde staten bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom. Hij heeft de voorzieningenrechter gevraagd om de last onder dwangsom bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen in afwachting van de nog te nemen beslissing op zijn bezwaar. Gedeputeerde staten hebben de begunstigingstermijn verlengd tot 31 mei 2023.
    
    4. De voorzieningenrechter heeft de zaak behandeld op de zitting van 24 mei 2023. Verzoeker was aanwezig, samen met zijn partner en zijn gemachtigde. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door drs. [A] .
    
    
  
  
    De beoordeling door de voorzieningenrechter 
    5. Gedeputeerde staten hebben aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de door verzoeker geplaatste vlaggen in strijd zijn met het bepaalde in artikel 7.14, eerste lid, van de Interim Omgevingsverordening provincie Utrecht. Dit provinciale vlaggenverbod en de bijbehorende regels uit afdeling 7.4 van de verordening zijn in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen. Het doel van de regeling is om de landschappelijke, natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden van de provincie te beschermen.
    
    6. Verzoeker wil de acht omgekeerde Nederlandse vlaggen laten staan. Hij beroept zich op zijn recht op vrijheid van meningsuiting.
    
    7. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het plaatsen van een omgekeerde Nederlandse vlag moet worden aangemerkt als het uiten van een mening. Daar zijn beide partijen het ook over eens. Het is algemeen bekend dat omgekeerde vlaggen vanaf medio 2022 in het hele land worden gebruikt als uiting van onvrede over – onder meer – het stikstofbeleid van de Nederlandse overheid. De vlaggen worden om deze reden beschermd door het recht op de vrijheid van meningsuiting, zoals dat is vastgelegd in artikel 7 van de Grondwet en in artikel 10 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    8. Deze zaak gaat dus over een grondrecht. Het belang daarvan maakt dat de voorzieningenrechter in deze uitspraak een oordeel geeft over hoe dat grondrecht zich verhoudt tot de last onder dwangsom en de regeling waarop zij is gebaseerd, ook al is dit een spoedprocedure. De rechtbank is in een eventuele latere beroepsprocedure niet aan dit oordeel gebonden.
    
    
      
        De grondslag van het provinciale vlaggenverbod
      
    
    9. De voorzieningenrechter kijkt eerst naar de grondslag van het vlaggenverbod uit de Interim Omgevingsverordening. Hierna zal namelijk blijken dat er meer ruimte is voor een inperking van de vrijheid van meningsuiting als dat gebeurt op basis van een wet van de formele (landelijke) wetgever.
    10. De Interim Omgevingsverordening heeft een gemengd karakter van provinciaal medebewind en autonomie. Een aantal bepalingen heeft een grondslag in de Wet ruimtelijke ordening en andere wetten op het terrein van de fysieke leefomgeving. Volgens gedeputeerde staten geldt dat ook voor het vlaggenverbod en geeft artikel 1.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet natuurbescherming als wet in formele zin daarvoor een grondslag. De voorzieningenrechter is het daar niet mee eens. In deze bepaling staat dat de Wet natuurbescherming (onder meer) is gericht op het verzekeren van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen. Dat dit de doelstelling van de wet is, betekent niet dat daarmee aan Provinciale Staten in het kader van medebewind de bevoegdheid wordt gegeven tot het geven van een verbodsstelsel met het oog op het beschermen van waardevolle landschappen, dat zich rechtstreeks richt tot de burger. Die bevoegdheid volgt ook niet uit andere bepalingen van de Wet natuurbescherming of uit de Wet ruimtelijke ordening.
    
    11. De voorzieningenrechter oordeelt dan ook dat het vlaggenverbod geen grondslag heeft in een wet in formele zin: net als de overige bepalingen in afdeling 7.4 van de Interim Omgevingsverordening is het verbod gebaseerd op de autonome verordenende bevoegdheid die provinciale staten hebben op grond van artikel 145 van de Provinciewet. 
    
    
      
        Het vlaggenverbod en artikel 7 van de Grondwet
      
    
    12. De voorzieningenrechter beoordeelt of provinciale staten het vlaggenverbod mochten opnemen in hun verordening, waarbij hij deze regeling toetst aan artikel 7 van de Grondwet. Omdat het gaat om een regeling van een orgaan van een lagere overheid, staat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet hier niet aan in de weg: de rechter mag het provinciale vlaggenverbod (ook) aan de Grondwet toetsen. 
    
    13. Het eerste en het tweede lid van artikel 7 van de Grondwet gaan over het openbaren van gedachten of gevoelens door de drukpers of door radio of televisie. Het derde lid gaat over andere middelen, waaronder ook het openbaren van gedachten of gevoelens met een vlag valt. Op grond van artikel 7, derde lid, van de Grondwet heeft niemand daarvoor voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Met ‘de wet’ bedoelt de Grondwet een wet van de formele wetgever. Op grond van artikel 7, derde lid, van de Grondwet mogen autonome regelingen van lagere overheden, zoals een provinciale verordening, zich daarom niet bemoeien met de inhoud van een mening die door een ‘ander middel’ wordt geuit. 
    
    14. Voor zover met een vlag een mening wordt geuit, ziet het Utrechtse provinciale vlaggenverbod op zichzelf niet op de inhoud van die uiting: het is bijvoorbeeld niet zo dat regenboogvlaggen wél, maar omgekeerde Nederlandse vlaggen níet zijn toegestaan. In zoverre staat het bepaalde in artikel 7, derde lid, van de Grondwet niet in de weg aan deze regeling, die wel mag voorzien in voorschriften over bijvoorbeeld de plaats en de wijze van openbaarmaking.
    
    15. Wat echter moet worden onderkend, is dat het vlaggenverbod een zeer ruime geografische reikwijdte heeft. Uit artikel 7.12 van de verordening volgt dat het verbod betrekking heeft op alle locaties binnen het ‘Gebied landschappelijke waarden’ die zichtbaar zijn vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats. Op de bij de verordening behorende kaart ‘Ondergrond en bodem kaart 2’ is het Gebied landschappelijke waarden verbeeld. Buiten de bebouwing van steden en dorpen beslaat dit gebied het gehele grondgebied van de provincie. Dat is op de zitting door gedeputeerde staten bevestigd. De voorzieningenrechter oordeelt dat het vlaggenverbod er hierdoor in feite op neerkomt dat aan een vlag als zelfstandig uitingsmiddel redelijkerwijs geen gebruik van enige betekenis meer wordt gelaten. Het verbod maakt het feitelijk functioneren van het recht om op deze wijze gedachten en gevoelens te openbaren daarmee volledig onmogelijk en dat is in strijd met artikel 7, derde lid, van de Grondwet. De voorzieningenrechter verwijst ter vergelijking naar de rechtspraak in de zaken over de tekst ‘Jezus redt’ op een boerderijdak en over het ‘colorverbod’ op uitingen van, onder andere, logo’s van verboden motorclubs.
    
    16. Dit wordt niet weggenomen door de uitzonderingen op het vlaggenverbod. Hoewel in bijlage 17 bij de verordening in categorie M een uitzondering wordt gemaakt voor het uiten van gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet, is die uitzondering beperkt. Zij ziet volgens de tekst van de verordening namelijk alleen op borden en niet op vlaggen. Maar zelfs als die tekst zo geïnterpreteerd zou worden dat ook vlaggen daaronder vallen, dan geldt de uitzondering alleen voor uitingen ‘bij een erf in de nabijheid van een gebouw’. Op deze manier blijft het vlaggenverbod ook voor het uiten van een mening dus nog steeds gelden in het gehele landelijke en onbebouwde gebied van de provincie, terwijl het juist dat gebied is waar het op deze manier uiten van een mening vaak zal worden beoogd. Een boodschap op een vlag die op een erf wappert zal immers niet veel publiek bereiken. 
    
    17. Een andere uitzondering wordt in bijlage 17 bij de verordening in categorie L gemaakt voor maximaal vier vlaggen voor manifestaties. Daarover oordeelt de voorzieningenrechter dat uit de formulering “voor een manifestatie” moet worden afgeleid dat de vlag bedoeld is als uiting ten behoeve van een manifestatie. De vlag kan dan niet zelf een manifestatie zijn. Nog ongeacht de precieze betekenis en bedoeling van het begrip manifestatie moet dan ook worden vastgesteld dat deze uitzondering het niet mogelijk maakt om met een vlag als losstaand uitingsmiddel gedachten en gevoelens te openbaren, terwijl dat wel is wat zich hier voordoet. De vlaggen van verzoeker staan er immers niet ter ondersteuning van een concreet in tijd of plaats af te bakenen manifestatie, maar zijn bedoeld als zelfstandige uiting van onvrede.
    
    18. Ook met de uitzonderingen uit de Interim Omgevingsverordening wordt het feitelijk functioneren van de vlag als uitingsmiddel in het landelijk gebied nog steeds volledig onmogelijk gemaakt, en wordt de reikwijdte die artikel 7, derde lid, van de Grondwet aan een provinciale regeling biedt om regels te stellen over de plaats van de uiting overschreden. De voorzieningenrechter oordeelt dan ook dat het provinciale vlaggenverbod, voor zover dat betrekking heeft op het uiten van een mening, onrechtmatig is vanwege strijd met artikel 7, derde lid, van de Grondwet. Een dergelijk verbod mag alleen worden gegeven door de wetgever in formele zin of door provinciale staten als zij in medebewind een bevoegdheid uitoefenen die zij van die wetgever in formele zin hebben verkregen. Het verbod mag niet worden gegeven in een provinciale verordening binnen de autonome verordenende bevoegdheid van provinciale staten, zoals hier is gebeurd. 
    
    19. Het gevolg hiervan is dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen overtredingen van het vlaggenverbod, voor zover met een vlag een mening wordt geuit. De last onder dwangsom die aan verzoeker is opgelegd had daarom niet gebaseerd mogen worden op deze bepaling van de Interim Omgevingsverordening. 
    De last onder dwangsom en artikel 10 van het EVRM
    20. Verzoeker doet zelf een nadrukkelijk beroep op het EVRM en gedeputeerde staten hebben daar op de zitting ook een expliciet standpunt over ingenomen. De voorzieningenrechter ziet daarin aanleiding om daarop ook in te gaan, voor het geval het voorgaande toch anders zou liggen en het provinciale vlaggenverbod wel rechtmatig is.
    
    21. Artikel 10, tweede lid, van het EVRM bepaalt onder welke voorwaarden de in het eerste lid beschermde vrijheid van meningsuiting kan worden ingeperkt. Beperkingen moeten bij wet zijn voorzien en moeten in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. 
    
    22. De voorzieningenrechter vraagt zich zeer af om welke reden een beperking van de vrijheid van meningsuiting die in dit concrete geval uit de last onder dwangsom volgt noodzakelijk is. Het noodzakelijkheidsvereiste betekent dat er een dringende maatschappelijke behoefte (“pressing social need”) moet bestaan voor de beperking, dat er een proportionele verhouding moet bestaan tussen doel en beperking, en dat de voor de beperking aangevoerde redenen “relevant and sufficient” moeten zijn. De voorzieningenrechter oordeelt dat uit de last onder dwangsom op geen enkele manier blijkt dat gedeputeerde staten hierover een zorgvuldige afweging hebben gemaakt. Dat “het na een half jaar wel genoeg is” en dat het “tijd is om de vlaggen op te ruimen” volstaat in ieder geval niet en miskent dat sprake is van een inbreuk op een grondrecht. 
    
    23. Op de zitting hebben gedeputeerde staten erop gewezen dat zij juist om die reden de situatie een tijd lang gedoogd hebben en dat de bescherming van het landschap rechtvaardigt dat handhavend wordt opgetreden. Dat zou nodig zijn met het oog op het in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde voorkomen van wanordelijkheden. Dit overtuigt de voorzieningenrechter niet. Het is waar dat verzoeker inmiddels al maanden lang de mogelijkheid heeft gehad om met acht vlaggen in het weiland van het landelijke gebied van de provincie zijn mening te uiten. Maar er is steeds sprake geweest van een rustige, stabiele situatie zonder dat de openbare orde werd verstoord. Dat de vlaggen een tijd lang zijn geaccepteerd is op zichzelf onvoldoende om het beschermen van landschappelijke waarden nu te kunnen aanmerken als reëel maatschappelijk belang dat een beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting rechtvaardigt vanwege het voorkomen van wanordelijkheden. Hoewel de voorzieningenrechter dit door gedeputeerde staten beoogde doel van de bescherming van het landschap onderkent, is nu geen sprake van een proportionele verhouding tussen dat doel en deze beperking. Van een blijvende of onomkeerbare aantasting van het Utrechtse landschap is immers geen sprake door de plaatsing van vlaggen.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    24. Het vlaggenverbod is in strijd met artikel 7 van de Grondwet, zodat de last onder dwangsom daar niet op gebaseerd mocht worden. Afgezien daarvan voldoet de motivering van dat besluit niet aan de eisen van artikel 10 van het EVRM. De last onder dwangsom is onrechtmatig en het bezwaar van verzoeker heeft daarom een grote kans van slagen. Tegen die achtergrond is er vervolgens geen ruimte om in deze procedure gewicht toe te kennen aan de belangen die gedeputeerde staten desondanks hebben om landschappelijke waarden te beschermen. De voorzieningenrechter zal de last onder dwangsom schorsen in afwachting van een beslissing op verzoekers bezwaar. 
    
    25. De voorzieningenrechter zal niet bepalen dat de voorlopige voorziening na het nemen van de beslissing op bezwaar komt te vervallen, omdat hij grote twijfels heeft of de last onder dwangsom met die beslissing rechtmatig in stand kan blijven. Als gedeputeerde staten toch een dergelijke beslissing nemen en het bezwaar ongegrond verklaren, dan blijft de schorsing van de last onder dwangsom daarna voortduren. De voorlopige voorziening vervalt van rechtswege als tegen die tijd de beroepstermijn verstrijkt of, als verzoeker beroep zou instellen, als de rechtbank uitspraak doet.
    
    
      26. Het gevolg van deze uitspraak is dat de acht omgekeerde vlaggen in het weiland van verzoeker mogen blijven staan, in ieder geval totdat gedeputeerde staten een beslissing op bezwaar nemen en als daartegen beroep wordt ingesteld, totdat de rechtbank uitspraak doet.
      27. Omdat het verzoek wordt toegewezen, moet het college het door verzoeker betaalde griffierecht vergoeden en krijgt hij een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen, die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht wordt bepaald op € 1.674,- voor de bijstand door een gemachtigde (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
      
        
        Beslissing
      
    
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst de last onder dwangsom van 19 april 2023;
    - draagt gedeputeerde staten op om het betaalde griffierecht van € 184,- aan verzoeker te vergoeden;
    - veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.674,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2023.
    
    
    
    
      de griffier is verhinderd om
      de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open. 
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Relevante bepalingen uit de Interim Omgevingsverordening provincie Utrecht
      
    
    
    
      7.4
      
        Regels over activiteiten landschap 
      
      
    
  
  
    Artikel 7.11 Oogmerk 
    De regels in deze afdeling zijn gesteld met het oog op het behoud van landschappelijke, natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden. 
    
    
      
        Artikel 7.12 Toepassingsbereik borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen en vergelijkbare objecten 
      
    
    1. Deze afdeling is van toepassing op het plaatsen en behouden van borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen en vergelijkbare objecten in het Gebied landschappelijke waarden. 
    2. Deze paragraaf is niet van toepassing op: 
    a. borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen en vergelijkbare objecten die niet zichtbaar zijn vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats; 
    b. […]
    
  
  
    Artikel 7.13 […]
    
    
      
        Artikel 7.14 Verbod borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen en vergelijkbare objecten 
      
    
    1. Het is verboden in het Gebied landschappelijke waarden een bord, spandoek, vlag, informatiezuil of vergelijkbaar object te plaatsen. 
    2. Het verbod geldt niet voor borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen of vergelijkbare objecten die voldoen aan bijlage 17 Toegelaten borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen en vergelijkbare objecten bij deze verordening.
    
    
      
        Bijlage 17 Toegelaten borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen en vergelijkbare objecten 
      
      Deze bijlage hoort bij artikel 7.14, tweede lid: Het verbod geldt niet voor borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen of vergelijkbare objecten die voldoen aan bijlage 17 Toegelaten borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen en vergelijkbare objecten bij deze verordening.
    
    
  
  
    A. […]
    
    
      
        L. Toegelaten borden, spandoeken, vlaggen en vergelijkbare objecten voor verkiezingen en openbare wedstrijden, manifestaties, evenementen of tentoonstellingen
      
    
    1. In de openbare ruimte worden alleen borden, spandoeken en vlaggen geplaatst en behouden die betrekking hebben op verkiezingen van een openbaar bestuur of een openbare wedstrijd, manifestatie, evenement of tentoonstelling. 
    2. Borden, spandoeken en vlaggen voor verkiezingen bevatten geen handelsreclame.
    3. Borden, spandoeken en vlaggen voor verkiezingen of voor een openbare wedstrijd, manifestatie, evenement of tentoonstelling worden maximaal drie weken voorafgaand aan de verkiezingsdatum of openbare wedstrijd, manifestatie, evenement of tentoonstelling geplaatst en uiterlijk drie dagen na de verkiezingsdatum of openbare wedstrijd, manifestatie, evenement of tentoonstelling verwijderd.
    4. Borden, spandoeken en vlaggen voor een openbare wedstrijd, manifestatie, evenement of tentoonstelling worden niet gebruikt voor de gebruikelijke commerciële uitoefening van een beroep, bedrijf of dienst. 
    5. Er worden maximaal twee borden of spandoeken en maximaal vier vlaggen voor een openbare wedstrijd, manifestatie, evenement of tentoonstelling op de betreffende locatie geplaatst. 
    6. Bij in de directe omgeving aanwezige autowegen worden maximaal twee borden of vlaggen voor een openbare wedstrijd, manifestatie, evenement of tentoonstelling geplaatst, met inachtneming van de voorschriften van de betrokken wegbeheerder.
    7. Borden, spandoeken en vlaggen voor verkiezingen of een openbare wedstrijd, manifestatie, evenement of tentoonstelling worden niet verlicht.
    
  
  
    M. Toegelaten borden voor het uiten van gedachten en gevoelens 
    1. Bij een erf in de nabijheid van een gebouw worden alleen borden geplaatst en behouden die dienen tot het uiten van gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet. 
    2. Er worden maximaal twee borden geplaatst. 
    3. De borden bevatten geen bedrijfsreclame. 
    4. Een bord heeft een oppervlakte van maximaal 1,00 m2, een lengte dan wel breedte van maximaal 1,00 meter en een hoogte van maximaal 2,50 meter boven het maaiveld. 
    5. De borden worden niet verlicht.
    
    
      
        Verbeelding ‘Gebied landschappelijke waarden’
      
    
    
      
        
      
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1135, overweging 2.12.3 en de beschikking van de Hoge Raad van 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1946, overweging 2.7.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 14 februari 2023 (Halet v. Luxembourg), overweging 110, en de daar aangehaalde rechtspraak.
  
  
     Zie artikel 8:85, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.