ECLI:NL:RVS:2022:1149, Raad van State, 20-04-2022, 202102958/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 mei 2019 heeft Normec Certification B.V een aan [bedrijf] verleend certificaat voor asbestverwijdering voorwaardelijk geschorst voor de duur van 90 dagen en haar een formele waarschuwing gegeven. [bedrijf] is gespecialiseerd in het verwijderen van asbest. Op 25 maart 2019 voerde [bedrijf] werkzaamheden uit op de [locatie] te Grave. Zij was bezig met voorbereidingswerkzaamheden voor het verwijderen van asbest, waaronder het opbouwen van een containment. Een containment zorgt ervoor dat een ruimte waarin asbest zich bevindt wordt afgeschermd, zodat het asbest niet buiten de afgesloten ruimte kan komen. [bedrijf] was nog niet begonnen met het daadwerkelijk verwijderen van het asbest. Normec heeft die dag een audit op de locatie uitgevoerd waarbij afwijkingen van de geldende voorschriften zouden zijn geconstateerd. Volgens Normec werden de werkzaamheden niet uitgevoerd overeenkomstig de risicoklasse en werkwijze die zijn vastgelegd in het asbestinventarisatierapport en het werkplan.

202102958/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Normec Certification B.V., gevestigd te Geldermalsen, gemeente West-Betuwe,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 25 maart 2021 in zaak nr. 19/3124 in het geding tussen:
    [bedrijf], gevestigd te [plaats],
    en
    Normec.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 mei 2019 heeft Normec een aan [bedrijf] verleend certificaat voor asbestverwijdering voorwaardelijk geschorst voor de duur van 90 dagen en haar een formele waarschuwing gegeven.
    Bij besluit van 6 november 2019 heeft Normec het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 maart 2021 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 november 2019 vernietigd, het besluit van 8 mei 2019 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Normec hoger beroep ingesteld.
    [bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2022, waar Normec, vertegenwoordigd door mr. M. de Jong, advocaat te Kerkdriel, en mr. J.J. Treure, en [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat te Den Bosch, en [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [bedrijf] is gespecialiseerd in het verwijderen van asbest. Op 25 maart 2019 voerde [bedrijf] werkzaamheden uit op de [locatie] te Grave. Zij was bezig met voorbereidingswerkzaamheden voor het verwijderen van asbest, waaronder het opbouwen van een containment. Een containment zorgt ervoor dat een ruimte waarin asbest zich bevindt wordt afgeschermd, zodat het asbest niet buiten de afgesloten ruimte kan komen. [bedrijf] was nog niet begonnen met het daadwerkelijk verwijderen van het asbest. Normec heeft die dag een audit op de locatie uitgevoerd waarbij afwijkingen van de geldende voorschriften zouden zijn geconstateerd.
    1.1.    Volgens Normec werden de werkzaamheden niet uitgevoerd overeenkomstig de risicoklasse en werkwijze die zijn vastgelegd in het asbestinventarisatierapport en het werkplan. In het inventarisatierapport staat dat geadviseerd wordt de keuken af te sluiten en niet zonder gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen te betreden omdat het vloerzeil asbest bevat. Het vloerzeil is ernstig beschadigd en heeft een open vezelstructuur. Bij de audit is geconstateerd dat twee medewerkers van [bedrijf] zonder persoonlijke beschermingsmiddelen in de keuken aanwezig waren. Volgens Normec was het dragen van beschermingsmiddelen vereist. Ook is geconstateerd dat [bedrijf] voor het begin van de verwijderingswerkzaamheden geen werkplan had opgesteld dat is toegespitst op de uit te voeren verwijderingswerkzaamheden, terwijl dat volgens Normec wel vereist was omdat al begonnen was met voorbereidingswerkzaamheden voor de opbouw van een containment. Deze bevindingen zijn opgenomen in twee afwijkingsformulieren die zijn opgesteld op 29 maart 2019.
    Besluitvorming
    2.       Volgens Normec zijn dat overtredingen van de artikelen 36, aanhef en onder c, en 43, tweede lid, van Bijlage XIIIa, behorend bij artikel 4.27 van de Arbeidsomstandighedenregeling (hierna: het Certificatieschema). Vanwege deze constateringen heeft Normec op 8 mei 2019 op grond van artikel 70 van het Certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering besloten tot een voorwaardelijke schorsing van het aan [bedrijf] verleende certificaat voor asbestverwijdering voor de duur van 90 dagen wegens het niet overeenkomstig de risicoklasse en werkwijze die zijn vastgelegd in het inventarisatierapport uitvoeren van werkzaamheden. Daarnaast heeft Normec [bedrijf] een formele waarschuwing gegeven omdat geen werkplan was opgesteld.
    2.1.    [bedrijf] is het niet eens met dat besluit en heeft bezwaar gemaakt. Volgens haar heeft zij geen werkzaamheden uitgevoerd die onder het certificatieschema vallen. Daarom is Normec  niet gerechtigd de eis te stellen dat er persoonlijke beschermingsmiddelen werden gedragen. Voordat de keuken zou worden betreden en het containment zou worden gemaakt, hoefde ook geen werkplan te worden opgesteld. Volgens [bedrijf] is Normec daarom niet bevoegd om over te gaan tot een voorwaardelijke schorsing van het certificaat en een formele waarschuwing te geven.
    Normec is niet van standpunt gewijzigd en heeft het bezwaar van [bedrijf] bij het besluit van 6 november 2019 ongegrond verklaard. Volgens Normec hadden medewerkers van [bedrijf] de keuken niet mogen betreden zonder gebruik te maken van persoonlijke beschermingsmiddelen. Daarnaast is de opbouw van een containment onderdeel van de asbestverwijdering. Om die reden had voorafgaand aan de werkzaamheden een werkplan moeten worden opgesteld, aldus Normec.
    Het oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat geen wettelijke grondslag is voor de aan [bedrijf] opgelegde sancties. Volgens de rechtbank was [bedrijf] op 25 maart 2019 nog niet begonnen met de werkzaamheden zoals die staan vermeld in artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. De opbouw van een containment moet worden aangemerkt als voorbereidend werk. Daarbij is geen sprake van het afbreken, uit elkaar nemen, verwijderen of opruimen van asbest of asbesthoudende objecten of producten. Op de opbouw van een containment is het Certificatieschema niet van toepassing. Weliswaar is een containment essentieel voor een zorgvuldige asbestsanering, maar dat betekent niet dat artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit ruimer moet worden uitgelegd en meer werkzaamheden dan alleen het saneren van asbest moeten worden betrokken. Het standpunt van Normec vindt geen steun in de relevante wet- en regelgeving. De opbouw van een containment kan ook worden uitgevoerd door een persoon die niet is gecertificeerd om asbest te verwijderen. Normec heeft daarom ten onrechte aangenomen dat [bedrijf] niet heeft voldaan aan het Certificatieschema, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep
    4.       Normec betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen wettelijke grondslag bestaat voor de aan [bedrijf] opgelegde sancties. Het Certificatieschema beperkt zich niet alleen tot de werkzaamheden die in artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit staan vermeld. De opbouw en het gebruik van een containment zijn onlosmakelijk verbonden met het daadwerkelijk verwijderen van het asbest en hebben tot doel de gevaren van asbest zoveel mogelijk te beperken. Het uitsluiten van voorbereidende werkzaamheden ligt niet voor de hand, omdat in het Certificatieschema voor bevoegde personen competentie-eisen worden gesteld die gerelateerd zijn aan voorbereidende werkzaamheden. Als voorbereidende werkzaamheden niet onder artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit vallen, kan iedereen voorbereidende werkzaamheden uitvoeren. Dat kan volgens Normec niet de bedoeling zijn. Vanwege de risico’s die zijn verbonden aan asbestverwijdering, is dat ook onwenselijk. Verder volgt uit de artikelen 4.54a en 4.54d van het Arbeidsomstandighedenbesluit niet dat de werkzaamheden feitelijk moeten worden uitgevoerd, aldus Normec.
    Het wettelijk kader
    5.       Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat geen wettelijke grondslag bestaat voor de aan [bedrijf] opgelegde sancties. Het legaliteitsvereiste vergt dat voor de bevoegdheid tot het nemen van handhavingsmaatregelen een expliciete basis is opgenomen in de regelgeving. Voor extensieve interpretatie van wettelijke regels is, nu het hier gaat om handhavingsbevoegdheden, geen plaats. Zoals Normec ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, is zij slechts bevoegd tot handhaving in geval van afwijking van het Certificatieschema. In de artikelen 36 en 43 van dat schema wordt onderscheid gemaakt tussen de asbestverwijderingswerkzaamheden en hetgeen voor het begin van die werkzaamheden moet worden gedaan. Onder de asbestverwijderingswerkzaamheden moeten worden verstaan de werkzaamheden als bedoeld in artikel 4:54a en d van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was [bedrijf] op 25 maart 2019 nog niet begonnen met de werkzaamheden die zijn genoemd in artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. De opbouw van een containment is weliswaar een essentiële voorwaarde om asbest veilig te kunnen verwijderen, maar is een voorbereidende werkzaamheid die niet kan worden aangemerkt als het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van een bouwwerk of object waarin asbest is verwerkt, het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten of het opruimen van asbesthoudende producten. De werkzaamheden die [bedrijf] uitvoerde, zijn geen werkzaamheden als omschreven in artikel 4.54a, eerste lid, of artikel 4.54d van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Het begrip "werkzaamheden" als gebezigd in artikel 36, aanhef en onder c, of artikel 43 van het Certificatieschema dient in overeenstemming met die omschrijving te worden verstaan, zodat zij daar evenmin onder vallen. Normec is daarom ten onrechte overgegaan tot handhaving wegens afwijking van deze artikelonderdelen. Ook heeft zij ten onrechte het aan [bedrijf] verleende certificaat voorwaardelijk geschorst  en haar een formele waarschuwing opgelegd. Het moge zo zijn dat, zoals Normec heeft aangevoerd, de voorbereidende werkzaamheden onlosmakelijk zijn verbonden met de daadwerkelijke verwijderingswerkzaamheden, maar dat maakt dit gelet op wat hiervoor is overwogen over het ontbreken van de vereiste wettelijke grondslag niet anders. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het besluit van 6 november 2019 moet worden vernietigd en heeft terecht het besluit van 8 mei 2019 herroepen. Dit oordeel laat onverlet dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bevoegd is om handhavend op te treden als voorschriften met betrekking tot het veilig betreden van ruimten waarin asbest is gevonden zijn overtreden. Het betoog faalt.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       Normec moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt Normec Certification B.V. tot vergoeding van bij [bedrijf]. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2022
    176-857
     
    BIJLAGE
     
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 5
    1. Bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid legt de werkgever in een inventarisatie en evaluatie schriftelijk vast welke risico's de arbeid voor de werknemers met zich brengt. Deze risico-inventarisatie en -evaluatie bevat tevens een beschrijving van de gevaren en de risico-beperkende maatregelen en de risico's voor bijzondere categorieën van werknemers.
    […]
    Artikel 20
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld op grond waarvan werkgevers, werknemers, andere personen of instellingen in het bezit moeten zijn van een of meer certificaten waaruit blijkt dat zij voldoen aan voorschriften, gesteld bij of krachtens deze wet.
    […]
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 1.5g De weigering, schorsing, wijziging of intrekking van een certificaat
    […]
    3. Een certificaat kan worden geschorst, ten nadele van de certificaathouder worden gewijzigd of ingetrokken:
    […]
    c. indien de certificaathouder niet meer voldoet aan de bij of krachtens dit besluit met betrekking tot het certificaat gestelde eisen of zijn wettelijke verplichtingen niet meer naar behoren nakomt; of
    […]
    Artikel 4.2 Nadere voorschriften risico-inventarisatie en -evaluatie, beoordelen
    1. Indien werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, ongeacht of met deze stoffen daadwerkelijk arbeid wordt of zal worden verricht, worden, in het kader van de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van de wet, de aard, de mate en de duur van die blootstelling beoordeeld teneinde de gevaren voor de werknemers te bepalen.
    […]
    10. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot dit artikel.
    Artikel 4.54a. Asbestinventarisatie
    1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:
    a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt;
    b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a;
    c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.
    […]
    3. De resultaten van de inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, en de indeling in een risicoklasse, bedoeld in het tweede lid, worden opgenomen in een inventarisatierapport.
    4. De inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, en het inventarisatierapport, bedoeld in het derde lid, worden uitgevoerd, onderscheidenlijk opgesteld, door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestinventarisatie dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.
    […]
    Artikel 4.54d. Deskundigheid bij het werken met asbest
    1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling:
    a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;
    […]
    Arbeidsomstandighedenregeling
    Artikel 4.27. Eisen voor afgifte van certificaten in het werkveld asbest
    Een certificaat kan worden afgegeven indien:
    a. in geval van het certificaat, bedoeld in artikel 4.54a, vierde lid, van het besluit, de aanvrager voldoet aan de eisen, vastgelegd in het Werkveldspecifiek certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering, zoals opgenomen in bijlage XIIIa bij de regeling;
    b. in geval van het certificaat, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, van het besluit, de aanvrager voldoet aan de eisen, vastgelegd in het Werkveldspecifiek certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering, zoals opgenomen in bijlage XIIIa bij de regeling;
    […]
    Bijlage XIIIa. behorend bij artikel 4.27, zoals dat gold tot 31 maart 2019
    Artikel 1. Definities en afkortingen
    In deze bijlage en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    Containment: constructie waarmee een werkgebied waar asbesthoudende materialen worden verwijderd wordt afgeschermd van de leefomgeving en waarin een onderdruk in stand wordt gehouden;
    […]
    Artikel 36. Werkplan
    Het asbestverwijderingsbedrijf stelt voor het begin van het asbestverwijderingswerk een werkplan op dat is toegespitst op de uit te voeren asbestverwijderingswerkzaamheden:
    […]
    c. waarin de best bestaande technieken om emissie van asbestvezels naar de lucht zoveel mogelijk te voorkomen zijn beschreven en hoe deze worden toegepast.
    Artikel 43. Asbestverwijdering
    1. Het asbestverwijderingsbedrijf draagt er zorg voor dat voor het begin van de werkzaamheden het werkgebied wordt afgebakend, door ten minste:
    a. het aanbrengen van waarschuwingsborden met de tekst asbestgevaar op plaatsen die toegang bieden aan het werkgebied;
    b. het aanbrengen van een afzetlint met een asbestgevaaraanduiding rondom het werkgebied om zeker te stellen dat onbevoegde personen het werkgebied niet kunnen betreden; en
    c. daar waar alleen een afzetlint hiertoe niet voldoende is het nemen van aanvullende maatregelen.
    2. De werkzaamheden worden uitgevoerd overeenkomstig de risicoklasse en werkwijze die zijn vastgelegd in het asbestinventarisatierapport en het werkplan.
    […]
    Certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering
    Artikel 70. Bepalen van een waarschuwing of sanctie
    1. Indien de certificaathouder niet voldoet of voldaan heeft aan of één meer bepalingen, is sprake van een afwijking en wordt het procescertificaat van de certificaathouder door de certificerende instelling ingetrokken, onvoorwaardelijk geschorst voor 30 dagen, voorwaardelijk geschorst voor ten hoogste 90 dagen of geeft de certificerende instelling de certificaathouder een waarschuwing.
    2. De certificerende instelling volgt bij het toepassen van het eerste lid de categorie-indeling van afwijkingen, zoals opgenomen in bijlage 2.
    […]
    7. Het procescertificaat wordt voorwaardelijk geschorst voor ten hoogste 90 dagen in geval van een categorie II afwijking.
    […]
    10. Aan de certificaathouder wordt door de certificerende instelling een waarschuwing gegeven in geval van een afwijking uit categorie III en IV.