ECLI:NL:RBROT:2021:13280, Rechtbank Rotterdam, 21-12-2021, 20/2320
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanwijzing vanwege overtredingen Wwft. Cliëntenonderzoek, niet onverwijld melden, beleid bewaartermijnen, zakelijke relatie PEP en hoger leidinggevend personeel. Beroep is ongegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/2320 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2021 in de zaak tussen
    
      [Instelling] , uit [plaats] , eiseres ( [eiseres] )
    (gemachtigden: mr. G.P. Roth en mr. C. Riekerk),
    
    
      en
    
    
    De raad van bestuur van de Kansspelautoriteit, verweerder (KSA)
    (gemachtigde: mr. A.J. de Heer).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 1 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft KSA aan [eiseres] een aanwijzing gegeven tot het opvolgen van tien gedragslijnen en daarmee de door KSA geconstateerde overtredingen van een aantal artikelen van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) binnen zes maanden te beëindigen en beëindigd te houden. 
    
    
    
      Bij besluit van 19 maart 2020 (beslissing op bezwaar; bestreden besluit 1) heeft KSA het bezwaar van [eiseres] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 26 maart 2020 (wijzigingsbesluit; bestreden besluit 2) heeft KSA bestreden besluit 1 en het primaire besluit gewijzigd in die zin dat zij de termijn voor het opvolgen van vier gedragslijnen (gedeeltelijk) heeft verlengd. 
    
    
    
      
        [eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      KSA heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 16 november 2021 op zitting met gesloten deuren behandeld. [eiseres] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, vergezeld door [naam 1] (manager Wwft bij [eiseres] ) en [naam 2] (directeur compliance bij [eiseres] ). KSA heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 3] (senior toezichthouder bij KSA) en [naam 4] (senior jurist bij KSA).
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      
        [eiseres] is een instelling, zoals bedoeld in artikel 1a, vierde lid, aanhef en onder j, van de Wwft, zoals dat luidde ten tijde hier van belang (thans artikel 1a, vierde lid, aanhef en onder n, van de Wwft).
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 28 maart 2019 heeft KSA aangekondigd onderzoek te gaan doen gericht op de naleving door [eiseres] van de Wwft. Het onderzoek behelsde onder meer een bezoek aan de vestigingen van [eiseres] in [plaats 2] , [plaats 3] en [plaats 4] op 16 april, 23 mei en 24 juni 2019. Voorafgaand aan de bezoeken zijn per vestiging de laatste tien cliëntonderzoeken opgevraagd. Daarnaast zijn de laatste vijf meldingen ongebruikelijke transacties en beleid en jaarrapportages over 2017 en 2018 opgevraagd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het onderzoeksrapport van 23 juli 2019. Daarin is een aantal overtredingen van de Wwft geconstateerd. KSA heeft onder meer vastgesteld dat [eiseres] structureel tekortschiet in de naleving van het cliëntonderzoek en het doen van meldingen van ongebruikelijke transacties bij de Financial Intelligence Unit (FIU). Ook heeft KSA geconstateerd dat [eiseres] haar Wwft-beleid op bepaalde essentiële onderdelen niet op orde heeft. 
      
    
    
      1.3
      Na bij brief van 29 juli 2019 een voornemen tot het geven van een aanwijzing aan [eiseres] kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van de zienswijze van [eiseres] daarop, heeft KSA [eiseres] bij het primaire besluit een aanwijzing gegeven. Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden als weergegeven onder het procesverloop.
      
    
    
      1.4
      Het tegen bestreden besluit 1 ingestelde beroep is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht tegen bestreden besluit 2. Ter zitting heeft KSA toegelicht dat haar beroep niet meer is gericht tegen de oude begunstigingstermijnen, zodat die verder buiten beschouwing blijven. 
      
    
    
      2.1
      De gedragslijnen luiden:
      1. Ten aanzien van artikel 3, tweede lid, onder d, van de Wwft dient [eiseres] de risicoanalyse in de cliëntenonderzoeken die als onvoldoende zijn beoordeeld navolgbaar te maken. Daarnaast dient [eiseres] toekomstige cliëntenonderzoeken navolgbaar te maken. Hiervoor moeten de bevindingen uit het cliëntenonderzoek worden meegewogen in de risicoanalyse. De beoordeling moet aansluiten op het onderzoek. Dat betekent dat navolgbaar is hoe tot een conclusie omtrent het risicoprofiel is gekomen.
      2. Ten aanzien van artikel 16, vierde lid, onder b, van de Wwft dient [eiseres] gasten te melden bij de FIU wanneer de zakelijke relatie is beëindigd, waarbij er sprake is van een vermoeden van witwassen. 
      3. Ten aanzien van artikel 16, eerste lid, van de Wwft dient [eiseres] transacties waarbij het grensbedrag van 10.000 euro in een handeling of een samenstel van handelingen wordt gedaan te melden onder indicator objectief 09.
      4. Ten aanzien van artikel 33, derde lid van de Wwft, en artikel 34, tweede lid, van de Wwft dient [eiseres] het beleid ten aanzien van bewaartermijnen in overeenstemming te brengen met voorgenoemde artikelen. 
      5. Ten aanzien van artikel 20a van de Wwft dient [eiseres] het beleid ten aanzien van hoe werknemers of personen in een vergelijkbare positie de mogelijkheid hebben om een overtreding van de Wwft intern en op anonieme wijze te melden in overeenstemming te brengen met voorgenoemd artikel. 
      6. Ten aanzien van artikel 8, vijfde lid, onder b, eerste sub, van de Wwft juncto artikel 1, eerste lid, aanhef, onder hoger leidinggevend persoon, van de Wwft dient [eiseres] het beleid in overeenstemming te brengen met voorgenoemde wetsartikelen.
      7. Ten aanzien van artikel 35 van de Wwft dient [eiseres] in het beleid de dagelijkse beleidsbepalers, voor zover relevant voor de uitoefening van hun taken, op te nemen. 
      8. Ten aanzien van artikel 2c, tweede lid, van de Wwft juncto artikel 2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 dient [eiseres] haar beleid ten aanzien van politiek prominente personen te actualiseren aan de huidige wet- en regelgeving.
      9. Ten aanzien van artikel 8, zevende lid, van de Wwft dient [eiseres] haar beleid ten aanzien van politiek prominente personen te actualiseren aan de huidige wet- en regelgeving. 
      10. Ten aanzien van artikel 8, vijfde lid, onder b, van de Wwft dient [eiseres] een politiek prominent persoon-status bij het aangaan of voortzetten van de zakelijke relatie vast te stellen.
    
    
      2.2
      Voor zover hier van belang is de termijn van gedragslijnen 1 tot en met 3 en 6 bij het wijzigingsbesluit verlengd tot zes weken na heropening van de vestigingen van [eiseres] (termijn tot 11 augustus 2020). De termijn van gedragslijnen 8 en 10 liep tot en met 7 april 2020. De termijn van gedragslijnen 4 en 9 is bij het wijzigingsbesluit met een - door [eiseres] voorgestelde - redelijke termijn verlengd.  
      
    
    
      2.3
      Bij brief van 2 november 2021 heeft [eiseres] haar beroepsgronden tegen gedragslijnen 5 en 7 ingetrokken. 
      
      3. Het wettelijk kader, voor zover hier relevant, is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
      
      
        
          Overtreding en aanwijzing (1): cliëntenonderzoek artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft 
        
      
      4. [eiseres] betoogt dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft niet is overtreden. [eiseres] meent op toereikende wijze de verplichtingen met betrekking tot het cliëntenonderzoek te zijn nagekomen en de risicoanalyse doorlopend te hebben uitgevoerd. Dat per cliëntenonderzoek een risicoanalyse moet worden uitgevoerd en zodanig moet worden vormgegeven dat deze navolgbaar wordt voor KSA, heeft echter naar het inzicht van [eiseres] geen wettelijke basis. 
      
    
    
      4.1
      KSA heeft bij de beoordeling of [eiseres] aan de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft vervatte eisen voldoet de volgende uitgangspunten gehanteerd:
      
        
          Ten eerste dient [eiseres] in het kader van de controle op de transacties die een gast gedurende de zakelijke relatie verricht een transactie goed te omschrijven en daarbij aandacht te besteden aan de hoogte van het bedrag, de gebruikte betaalmiddelen en de samenstelling van het bedrag bij contante betalingen. 
        
        
          Ten tweede is [eiseres] gehouden om onderzoek te doen teneinde te verzekeren dat de transactie(s) overeenkomen met de kennis die zij heeft van de desbetreffende gast. [eiseres] dient daarbij te bezien welke onderzoeksmiddelen zij inzet om de transactie(s) te onderzoeken (bijvoorbeeld: observatie, gesprek met gast en externe bronnen). 
        
        
          Ten derde dient [eiseres] een risicoanalyse uit te voeren om te verzekeren dat de transactie(s) alsmede de kennis waarover [eiseres] beschikt overeenkomen met het risicoprofiel. Het verrichte onderzoek en de daarbij gemaakte keuzes dienen zichtbaar te worden betrokken bij deze risicoanalyse, zodat navolgbaar is hoe [eiseres] tot een conclusie over het risicoprofiel van een gast is gekomen.
        
      
      
    
    
      4.2
      Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft bevat een open norm. [eiseres] is zelf verantwoordelijk om deze norm nader in te vullen en maatregelen te treffen om de risico’s in haar bedrijfsvoering ingevolge de Wwft te beheersen. Het is vervolgens aan de toezichthouder, KSA in dit geval, om te beoordelen of de invulling van de norm en de uitvoering daarvan toereikend zijn. 
      
      
        Uit de Memorie van Toelichting betreffende de Implementatiewet vierde anti-witwasrichtlijn (Kamerstukken II, 2017/18, 34 808, nr. 3, blz. 8 e.v.) komt het volgende naar voren (onderstreping is door rechtbank toegevoegd): 
      
      
      
        
          “§ 3.2. Risicogebaseerde benadering
        
        
          De Wwft schrijft naar huidig recht reeds een risicogebaseerde aanpak voor, die met de implementatie van de vierde anti-witwasrichtlijn wordt bestendigd. De eerder genoemde wijzigingen in de richtlijn hebben echter wel tot gevolg dat de risicogebaseerde benadering op verschillende terreinen wordt geëxpliciteerd, dan wel uitgebreid. 
          Zo worden de 
        
        
          instellingen verplicht de identificatie en beoordeling van hun risico’s op witwassen en financieren van terrorisme vast te leggen, actueel te houden en op verzoek aan de toezichthoudende autoriteit te verstrekken. 
          De instelling dient deze risicobeoordeling ten grondslag te leggen aan de ontwikkeling van haar beleid, bestaande uit procedures en maatregelen, om de geïdentificeerde risico’s te beperken en effectief te beheersen. 
        
        
          Naast de uitvoering van het cliëntenonderzoek en het monitoren van transacties, kan hierbij gedacht worden aan de ontwikkeling van opleidingen voor medewerkers en aanvullende beheersmaatregelen. (…)
        
      
      
      
        
          § 3.3. Cliëntenonderzoek 
        
        
          Het verrichten van cliëntenonderzoek blijft één van de twee pijlers van de maatregelen om witwassen en financieren van terrorisme te voorkomen. De instellingen die verplicht zijn tot het verrichten van een cliëntenonderzoek worden beschouwd als de poortwachters van het financieel stelsel: wie een financiële transactie wil verrichten of anderszins waarde 
        
        
          wil verplaatsen is aangewezen op de dienstverlening van deze instellingen. Uit hoofde van die taak dienen de instellingen onderzoek te verrichten naar hun cliënten en de achtergrond en het doel van een beoogde zakelijke relatie of transactie. Daarmee moeten de instellingen 
        
        
          voorkomen dat hun dienstverlening wordt misbruikt voor het witwassen van geld of voor het financieren van terrorisme en transacties herkennen die in dat opzicht als ongebruikelijk moeten worden aangemerkt. Zoals in paragraaf 3.2. reeds is toegelicht, 
          zal het cliëntenonderzoek, in lijn met de hiervoor beschreven risicogebaseerde benadering, nog meer dan voorheen gebaseerd moeten zijn op een risicoweging op grond van de in de vierde anti-witwasrichtlijn geïdentificeerde risicofactoren.
           Ten aanzien van de mogelijkheid om een vereenvoudigd cliëntenonderzoek te verrichten, zullen niet langer typen cliënten worden aangewezen ten aanzien waarvan met een vereenvoudigd cliëntenonderzoek kan worden 
        
        
          volstaan. In plaats daarvan dient een instelling voor het aangaan van een zakelijke relatie of het verrichten van een transactie een risicobeoordeling uit te voeren. Indien daaruit volgt dat sprake is van een bewezen laag risico, kan volstaan worden met het treffen van vereenvoudigde cliëntenonderzoeksmaatregelen. Het cliëntenonderzoek kan in geen geval 
        
        
          achterwege blijven, maar de intensiteit waarmee de cliëntenonderzoeksmaatregelen worden toegepast, wordt afgestemd op het risico dat met een cliënt, relatie of transactie gepaard gaat. Het is aan de instelling zelf om te bepalen welke intensiteit in een bepaald geval is aangewezen. Uit de risicobeoordeling kan ook volgen dat sprake is van een hoog risico dat 
        
        
          een verscherpt cliëntenonderzoek vereist. In deze gevallen, maar ook in de gevallen die reeds naar huidig recht als gevallen van hoog risico worden gekwalificeerd, dient een instelling verscherpte maatregelen te treffen. Naast de zakelijke relaties of transacties die op grond van de risicobeoordeling met een hoog risico op witwassen of financieren van terrorisme gepaard gaan, gaat het om situaties waarin de cliënt woonachtig of 
        
        
          gevestigd is in hoogrisico jurisdicties, waarin sprake is van PEPs of van een correspondentrelatie. In deze gevallen dient een instelling meer gegevens te verzamelen en te controleren, teneinde het hoge risico voldoende te beperken en te beheersen.”
        
      
      
      
        En op blz. 48:
      
      
      
        
          “De verplichting om het cliëntenonderzoek af te stemmen op de risicogevoeligheid voor witwassen of financieren van terrorisme blijft gehandhaafd. Ter verduidelijking wordt in het achtste lid van artikel 3 toegevoegd dat 
          een instelling moet kunnen aantonen op welke wijze de risico’s op witwassen en financieren van terrorisme bij het cliëntenonderzoek zijn 
        
        
          betrokken.
           Dit is de implementatie van artikel 13, vierde lid, van de vierde anti-witwasrichtlijn. In het negende lid is een verwijzing opgenomen naar de risicovariabelen die genoemd staan in de eerste bijlage bij de richtlijn en waarmee een instelling in ieder geval rekening moet houden bij het afstemmen van het cliëntenonderzoek op de risicogevoeligheid van een concrete zakelijke relatie of transactie.”
        
      
      
    
    
      4.3
      De rechtbank wijst in dit verband ook op de uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:120, r.o. 7.3), waarin  het CBb onder verwijzing naar artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft overwoog dat het cliëntenonderzoek de instelling in staat stelt om een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de tijdens de duur van deze relatie verrichte transacties uit te oefenen, teneinde te verzekeren dat deze overeenkomen met de kennis die de instelling heeft van de cliënt en diens risicoprofiel, met zo nodig een onderzoek naar de bron van de middelen die bij de zakelijke relatie of de transactie gebruikt worden. Het feit dat de instelling volgens dit artikellid in staat moet zijn “een voortdurende controle” uit te oefenen, veronderstelt dat de instelling de daartoe benodigde relevante gegevens (met betrekking tot het risicoprofiel) heeft vastgelegd. Dit volgt volgens het CBb ook uit de door de rechtbank in overweging 7.3 van de bestreden uitspraak aangehaalde passage uit de memorie van toelichting bij artikel 3 van de Wwft. Als een instelling stelt dat zij het cliëntenonderzoek op een andere manier heeft georganiseerd, maar niettemin aan de in dit artikellid gestelde eisen voldoet, dan dient zij voldoende bewijs aan te dragen waaruit dat kan blijken. 
      
    
    
      4.4
      Het voorgaande maakt duidelijk dat van [eiseres] in het kader van de Wwft kan worden verlangd om inzichtelijk te maken op welke gronden zij tot een bepaald risicoprofiel is gekomen. Zolang [eiseres] onvoldoende onderzoekt welk risicoprofiel een gast heeft, kan zij nadien niet vaststellen of een latere transactie afwijkt van eerdere transacties van deze gast en kan zij niet vaststellen welke risico’s hiermee gepaard gaan, waardoor een voortdurende controle van de relatie wordt bemoeilijkt of onmogelijk gemaakt. Bovendien dient [eiseres] de cliëntonderzoeken, zoals blijkt uit artikel 3, achtste lid, Wwft aantoonbaar af te stemmen op de risicogevoeligheid voor witwassen of financiering van terrorisme. Dit brengt mee dat [eiseres] inzichtelijk dient te kunnen maken op welke wijze de risico’s zijn betrokken en afgestemd. Eén en ander betekent dat KSA van [eiseres] heeft kunnen verlangen haar analyse om tot een bepaald risicoprofiel te komen en, na latere transacties, al dan niet tot op- of afschaling van het risico te komen, navolgbaar te maken.
      
    
    
      4.5
      KSA heeft op basis van het onderzoeksrapport geconcludeerd dat de meerderheid van de opgevraagde cliëntonderzoeken (23 van de 39) niet voldoet aan de vereisten van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft. De risicoanalyse van [eiseres] is in die gevallen voor de KSA onvoldoende navolgbaar. [eiseres] heeft geen goed beeld van de risico's van een gast, kan niet goed inschatten welke risico's deze gast oplevert en kan aldus niet periodiek toetsen of de gast nog voldoet aan het risicoprofiel. Het is onduidelijk op basis van welke overwegingen [eiseres] de gast als laag, middel, hoog of onacceptabel risico kwalificeert en of de desbetreffende kwalificatie juist is. Hierdoor kan [eiseres] niet verzekeren dat de transactie en de kennis die [eiseres] heeft over de gast overeenkomen met diens risicoprofiel. Daarnaast is [eiseres] niet in staat om tijdig maatregelen te nemen en in te grijpen in die gevallen waarin het risico op witwassen zich kan verwezenlijken. [eiseres] acteert ook niet altijd direct waardoor [eiseres] niet in staat is om een voortdurende controle uit te oefenen.
      
    
    
      4.6
      
        [eiseres] heeft naar het oordeel van de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt hoe zij de voortdurende controle in de desbetreffende dossiers heeft vormgegeven. De in bijlage 8 van de beroepsgronden genoemde omstandigheden kunnen niet tot een ander oordeel leiden. Nog afgezien van de omstandigheid dat [eiseres] de bevindingen in het onderzoeksrapport in bezwaar niet heeft betwist en ook heeft erkend dat de registratie van de cliëntonderzoeken voor verbetering vatbaar was, is in het stuk slechts op 9 van de 23 onderzochte cliëntonderzoeken in gegaan. De uitkomst van de overige 14 cliëntonderzoeken is op zichzelf al dragend voor het oordeel dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft overtreden is. 
      
    
    
      4.7
      Hetgeen [eiseres] heeft aangevoerd over het ontbreken van guidance door KSA volgt de rechtbank niet. Als poortwachter van het financiële stelsel is [eiseres] zelf verantwoordelijk om te voldoen aan haar verplichtingen op grond van de Wwft en in dat kader invulling te geven aan de daarin neergelegde open normen. Vervolgens is het de taak van KSA om te toetsen of [eiseres] hieraan op een juiste wijze invulling heeft gegeven. [eiseres] kan KSA dus niet verwijten dat zij de gewenste guidance niet heeft geboden. Overigens is er enige guidance door KSA geboden in de vorm van een presentatie op het hoofdkantoor van [eiseres] over de Wwft op 15 januari 2019. [eiseres] had de daarin gegeven uitleg intern kunnen verspreiden over haar verschillende vestigingen. Ten slotte is door KSA in de brief van 13 maart 2018 een aantal signalen over onvolkomenheden in de uitvoering van de Wwft door [eiseres] gegeven, hetgeen voor [eiseres] aanleiding had kunnen zijn de uitvoering van de Wwft te verbeteren. 
      
    
    
      4.8
      Het betoog van [eiseres] slaagt niet. 
      
      
        
          Overtreding en aanwijzing (2) en (3): onverwijld melden artikel 16, eerste en vierde lid, onder b, Wwft
        
        5.	[eiseres] betoogt dat van een voortdurende of doorlopende overtreding van artikel 16, eerste en vierde lid, onder b, van de Wwft geen sprake is nu zij de meldingen alsnog bij de FIU heeft gedaan. Onverwijld melden kan niet met terugwerkende kracht. Voor het opleggen van een aanwijzing geldt volgens [eiseres] als voorwaarde dat er sprake moet zijn van een doorlopende overtreding. Daarnaast kan de aanwijzing in de visie van [eiseres] niet worden opgelegd voor toekomstige en niet in tijd beperkte situaties. 
      
      
    
    
      5.1
      
        
          [eiseres] heeft drie transacties niet gemeld bij de FIU waarbij de zakelijke relatie is beëindigd, omdat er sprake was van vermoeden van witwassen. Dit is in strijd met artikel 16, vierde lid, onder b, van de Wwft. 
        
          [eiseres] heeft 11 transacties niet gemeld onder de indicator zoals genoemd in de bijlage bij artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 in tabel 2 voor een [instelling] . Deze indicator betreft een transactie voor een bedrag van € 10.000 of meer en is ook bekend als indicator objectief 09, zoals gehanteerd door de FIU. [eiseres] heeft twee keer een contante transactie die het bedrag van € 10.000 ineens bereikt niet gemeld. Daarnaast heeft zij negen keer een samenstel van handelingen waarbij het grensbedrag van € 10.000 werd bereikt ten onrechte niet gemeld aan de FIU. Dit is in strijd met artikel 16, eerste lid, van de Wwft. 
      
      
    
    
      5.2
      Niet in geschil is dat [eiseres] de onder 5.1 genoemde meldingen niet onverwijld heeft gedaan en dat zij daarmee niet heeft voldaan aan de ingevolge de Wwft op haar rustende verplichting. Dat betekent dat er sprake is van een overtreding die op grond van artikel 28 van de Wwft de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing creëert. Dat [eiseres] na het zienswijzegesprek naar aanleiding van het voornemen tot het geven van de aanwijzing de meldingen alsnog heeft gedaan, maakt dit niet anders. Noch uit artikel 28 van de Wwft noch uit artikel 1:75, eerste lid, van de Wet op het financieel toezicht en de toelichtingen op deze artikelen volgt dat van een doorlopende overtreding sprake moet zijn om een aanwijzing te mogen geven tot het volgen van een gedragslijn. KSA heeft er ter motivering voor haar besluit om [eiseres] een aanwijzing te geven terecht op gewezen dat het bij [eiseres] om meerdere overtredingen van dezelfde aard over een langere periode gaat en dat [eiseres] ook na het voornemen van 29 juli 2019 niet accuraat heeft gehandeld door pas op 4 september 2019, een dag na het zienswijzegesprek, de meldingen alsnog te doen. Hieruit heeft de KSA kunnen afleiden dat [eiseres] haar verplichting tot melding structureel niet goed naleefde en zich, ook nadat zij er door middel van een voornemen op was gewezen, het belang van tijdig melden nog steeds onvoldoende had aangetrokken. Nu het doen van tijdige meldingen essentieel is om tot een effectieve bestrijding van witwassen te komen (Kamerstukken II, 2004/05, 29 990, nr. 3, blz. 7), kan de rechtbank de KSA dan ook volgen in haar oordeel dat gevaar voor herhaling van de overtreding bestond. De rechtbank wijst in dit verband, ter vergelijking, naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2571) en naar de uitspraak van het CBb van 10 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:662), waaruit volgt dat een last kan worden opgelegd indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt.
      
    
    
      5.3
      De rechtbank volgt [eiseres] ten slotte niet in haar standpunt dat de gedragslijnen niet in tijd beperkt zijn, nu uit het wijzigingsbesluit blijkt dat de termijn van deze gedragslijnen tot 11 augustus 2020 liep.
      
    
    
      5.4
      Het betoog van [eiseres] slaagt niet. 
      
      
        
          Overtreding en aanwijzing (4): beleid ten aanzien van bewaartermijnen artikelen 33 en 34 Wwft 
        
        6.	[eiseres] betoogt dat KSA zich ten onrechte heeft beperkt tot beoordeling van het beleid (Privacy Reglement Bewaartermijnen; reglement bewaartermijnen) en niet heeft onderzocht of [eiseres] in praktijk de bewaartermijnen op de juiste wijze hanteert. Dit is volgens [eiseres] wel het geval. Inmiddels is het beleidsdocument aangepast (versie 1.6 van 12 november 2019). 
      
      
    
    
      6.1
      KSA heeft deugdelijk gemotiveerd uiteengezet waarom het reglement bewaartermijnen (versies 1.0 en 1.3) ontoereikend was en op welke onderdelen [eiseres] haar beleid diende te verbeteren. In versie 1.0 (1 december 2018) is slechts in algemene zin opgenomen dat Wwft-gegevens vijf jaar moeten worden bewaard; daarbij zijn geen aanvangsdata vermeld. Versie 1.3 (april 2019) was niet goedgekeurd door de directie van [eiseres] . Daarbij zijn er verschillende momenten voor de aanvangsdatum van bewaartermijnen genoemd die niet overeenkomen met artikelen 33 en 34 van de Wwft. Dit betreft een overtreding van artikel 2c van de Wwft. Nog afgezien van de omstandigheid dat KSA ervan mocht uit gaan dat [eiseres] in de praktijk overeenkomstig haar eigen beleid handelde, is voor de beoordeling van de vraag of de gedragslijn – die ziet op het beleid als bedoeld in artikel 2c van de Wwft – terecht is opgelegd niet relevant dat [eiseres] de wettelijke bewaartermijnen in de praktijk correct naleefde, zoals zij stelt. 
      
    
    
      6.2
      Dat het beleidsdocument inmiddels wel aan de wet voldoet, laat onverlet dat bij het besteden besluit de hiervoor opgelegde aanwijzing kon worden gehandhaafd.	 
      
      
        
          Overtreding en aanwijzing (6): toestemming tot het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie met een PEP door hoger leidinggevend personeel artikel 8, vijfde lid, onder b, Wwft 
        
        7.	[eiseres] betoogt dat artikel 8, vijfde lid, onder b, van de Wwft niet overtreden is nu daaraan invulling werd gegeven door de personen in de organisatie die waren aangewezen als Manager on Duty (MoD). 
      
      
    
    
      7.1
      Artikel 8, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wwft schrijft voor dat dat voor het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie dan wel een transactie met een PEP de toestemming is vereist van een persoon die deel uitmaakt van het hoger leidinggevend personeel. Met het artikel is beoogd dat de toestemming voor het aangaan of voortzetten van de relatie dan wel transactie hoog en centraal in de organisatie van een instelling belegd wordt, namelijk bij een dagelijks beleidsbepaler of een leidinggevende direct daaronder en dat die persoon daarvoor eindverantwoordelijk is. 
      
    
    
      7.2
      In de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2017/18, 34 808, nr. 3. blz. 31) staat met betrekking tot deze bepaling vermeld: 
      
      
        
          “Hoger leidinggevend personeel 
        
        
          Het hoger leidinggevend personeel van een instelling bestaat uit de dagelijks beleidsbepalers van die instelling. Daarnaast nemen ook de leidinggevenden binnen een instelling direct onder het niveau van de dagelijks beleidsbepalers doorgaans beslissingen over de blootstelling van een instelling aan bepaalde risico’s, waaronder de risico’s op witwassen en het financieren van terrorisme. Zij adviseren het bestuur en dragen verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden die het risicoprofiel van de instelling, ten aanzien van witwassen en financieren van terrorisme, kunnen beïnvloeden. Het gaat hierbij om personen die (eind)verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van deze werkzaamheden. Ook deze personen vallen binnen de definitie van hoger leidinggevend personeel. Voor de formulering van de definitie van hoger leidinggevend personeel is daarom aansluiting gezocht bij de personen werkzaam binnen financiële ondernemingen die op grond van artikel 3:8, eerste lid, eerste en derde volzin, van de Wft op geschiktheid worden getoetst. Die definitie omvat geheel de definitie van artikel 3, twaalfde lid, van de vierde anti-witwasrichtlijn.” 
        
      
      
      
        En op blz. 55-56:
      
      
      
        
          “Voor het aangaan van een zakelijke relatie met een PEP wordt goedkeuring van het hoger leidinggevend personeel van een instelling vereist. Uit de definitie van hoger leidinggevend 
        
        
          personeel volgt dat hieronder zowel de dagelijks beleidsbepalers, als het echelon daaronder dienen te worden begrepen. Daarbij gaat het om een persoon met voldoende kennis van de blootstelling van een instelling aan het risico op witwassen of financieren van terrorisme en met voldoende anciënniteit en senioriteit om beslissingen te nemen hieromtrent. Naast 
        
        
          de verantwoordelijke bestuurder van een instelling, zou het derhalve bijvoorbeeld ook kunnen gaan om de leidinggevende van een compliance afdeling.” 
        
      
      
    
    
      7.3
      
        KSA stelt zich terecht op het standpunt dat [eiseres] de instelling is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wwft. De aparte vestigingen kunnen niet als ‘de instelling’ worden gezien. In de parlementaire geschiedenis van de Wwft zijn geen aanknopingspunten te vinden dat ten aanzien van [instellingen] een andere betekenis moet worden toegekend aan de definitie van een instelling. 
        KSA heeft als dagelijks beleidsbepalers van [eiseres] de leden van het statutair bestuur, de leden van de raad van commissarissen, de twee regiodirecteuren en de directeur [specialisatie] aangemerkt. De [managers] noch de MoD’s zijn aangemerkt als (mede)beleidsbepaler van de instelling. [eiseres] beschikt over diverse personen die het dagelijks beleid van [eiseres] bepalen en over diverse personen die een leidinggevende functie direct onder het echelon van deze dagelijks beleidsbepalers vervullen. De [managers] vallen direct onder de twee regiodirecteuren. KSA heeft geconstateerd dat de [manager] niet aan de vereisten voldoet. De [manager] heeft geen taak op het gebied van de Wwft en onvoldoende kennis van de blootstelling van een instelling aan het risico op witwassen of financieren van terrorisme, neemt hierover geen beslissingen en adviseert evenmin het bestuur hierover. 
      
      
    
    
      7.4
      Het betoog van [eiseres] dat de MoD als hoger leidinggevend personeel kwalificeert slaagt niet. De rechtbank volgt KSA in haar standpunt dat de MoD niet is aangewezen als hoger leidinggevend personeel als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef, onder hoger leidinggevend persoon, van de Wwft en de inhoud van de functie niet voldoet aan doel en strekking van artikel 8, vijfde lid, onder b, van de Wwft. De MoD vervult niet een leidinggevende functie direct onder het echelon van de dagelijks beleidsbepalers. De MoD rapporteert aan de [manager] en is daarmee aan hem/haar verantwoording schuldig. De verantwoording richt zich niet tot een van de dagelijks beleidsbepalers. De MoD is niet een persoon die het dagelijks beleid bepaalt. Een MoD kan iedere willekeurige manager (zelfs een assistent manager) op de vestiging zijn en beschikt niet over de benodigde expertise. Het is een omvangrijke groep (minimaal 70 personen) verspreid over veertien vestigingen. De eindverantwoordelijkheid voor een correcte toepassing van de Wwft kan niet in de handen van zoveel verschillende MoD’s worden gelegd. De rechtbank kan de KSA volgen in het standpunt dat een consistente toepassing van het Wwft-beleid van [eiseres] met zoveel verschillende en willekeurige MoD’s, wiens primaire verantwoordelijkheid niet de naleving van de Wwft is, niet kan worden geborgd. Hetgeen [eiseres] heeft aangevoerd over de [Beschikking] en de informatie over de wijze waarop in [instellingen] in Denemarken, Zweden en Finland aan deze verplichting gestalte wordt gegeven, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
      
    
    
      7.5
      KSA stelt oog te hebben gehad voor de specifieke inrichting en omvang van de organisatie van [eiseres] , die meebrengt dat 14 vestigingen 15 tot 24 uur per dag geopend zijn en dat [eiseres] direct, als de PEP voor de deur staat, moet beoordelen of de zakelijke relatie kan worden aangevangen of worden voortgezet. De Wwft vereist echter dat [eiseres] de toestemming voor het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie met een PEP op het juiste niveau belegt. Niet valt in te zien waarom [eiseres] deze taak niet op het juiste niveau zou kunnen beleggen. Ruime openingstijden zijn inherent aan de bedrijfsvoering van een [Instelling] . Dat [eiseres] de [managers] , die werken tijdens kantooruren, liever niet wil belasten met een roulerende telefonische dienst is onvoldoende om aan te nemen dat een dergelijke toepassing niet mogelijk zou zijn of dat op een andere wijze hieraan invulling kan worden gegeven. Uit de definitieve terugkoppeling opvolging gedragslijnen volgt dat [eiseres] inmiddels het aantal personen naar 18 heeft teruggebracht en de taak bij de [managers] (in [plaats 2] : assistent [manager] ) heeft belegd. Ter zitting is er op gewezen dat er mogelijk ook ruimte is voor een andere invulling door [eiseres] van de verplichting op grond van artikel 8, vijfde lid onder b, Wwft, indien zij daartoe een concreet voorstel indient.  
      
    
    
      7.6
      Het betoog slaagt niet. 
      
      
        
          Opportuniteit van een aanwijzing
        
        8.	[eiseres] betoogt dat KSA in redelijkheid niet kon overgaan tot het geven van een aanwijzing.
      
      
    
    
      8.1
      
        Het geven van een aanwijzing is een discretionaire bevoegdheid. Bij het aanwenden daarvan dient KSA een belangenafweging te maken. Daarbij heeft zij grote betekenis kunnen toekennen aan de op [eiseres] rustende kernverplichting als poortwachter van een integere financiële sector en aan de door haar geconstateerde overtredingen van de Wwft. 
        KSA heeft [eiseres] bij brief van 13 maart 2018 reeds gewezen op een aantal tekortkomingen in cliëntenonderzoeken en MOT-meldingen en een grote hoeveelheid aanbevelingen gedaan ter verbetering van haar handelswijzen. Het had voor [eiseres] duidelijk kunnen zijn dat haar procedures in de visie van KSA niet aan de eisen van de Wwft voldeden. Gelet hierop had [eiseres] haar werkwijze op deze punten reeds kunnen en moeten aanpassen. Dit heeft [eiseres] met onvoldoende voortvarendheid gedaan, wat van haar als professionele instelling wel had mogen worden verwacht. De tijdens het onderzoek door KSA geconstateerde overtredingen van [eiseres] ten aanzien van cliëntonderzoeken en de MOT-meldingen heeft zij in redelijkheid als ernstig kunnen bestempelen, nu het om verschillende, langdurige overtredingen gaat van de kernbepalingen van de wet- en regelgeving op het gebied van het voorkomen van witwassen en financiering van terrorisme. Eén en ander betekent dat er voldoende grond was voor het geven van een aanwijzing.
      
      
    
    
      8.2
      De stelling van [eiseres] dat zij onmiddellijk een verbetertraject zou hebben ingezet en inspanningen heeft geleverd om de overtredingen ongedaan te maken, betekent niet dat KSA van het opleggen van een aanwijzing had behoren af te zien. Tussen het voornemen en het moment van opleggen van de aanwijzing waren de overtredingen nog niet beëindigd en evenmin was aangetoond dat zo voortvarend verbeteracties waren ingezet dat deze op zeer korte termijn tot beëindiging van de overtreding zouden leiden. De omstandigheden die [eiseres] heeft aangevoerd, dat de Leidraad Wwft nog niet definitief was vastgesteld en er geen handhavingsbeleid was, leiden evenmin tot het oordeel dat het geven van een aanwijzing hier onevenredig was. [eiseres] heeft tot slot ter zitting betoogd dat in het validatieonderzoek is gebleken dat er sprake is van een ‘opgaande lijn’ met betrekking tot de cliëntonderzoeken, reden waarom er voor de resterende gebreken door KSA niet is gekozen voor het opleggen van een last of bestuurlijke boete. Dit werpt echter geen ander licht op de zaak. Dat KSA nu de afweging heeft gemaakt geen nadere maatregelen te nemen, betekent niet dat er op 1 oktober 2019 onvoldoende aanleiding bestond tot het geven van een aanwijzing. Zoals hiervoor is overwogen bestond er voldoende grond voor het opleggen van een aanwijzing. 
      
    
    
      8.3
      Omtrent publicatie wordt pas besloten nadat het besluit tot aanwijzing onherroepelijk is, zodat de beroepsgrond hierover buiten de beoordeling van onderhavig beroep valt. 
      
    
    
      8.4
      Het betoog faalt.
      
      
        
          Gedragslijnen 
        
        9.	[eiseres] betoogt dat KSA niet bevoegd is tot opleggen van gedragslijnen met betrekking tot gedragingen in de toekomst. Dit is in haar visie in strijd met de rechtszekerheid. Daarnaast acht zij de gedragslijnen te onbepaald, vaag en onvoldoende eenduidig. 
      
      
    
    
      9.1
      Zoals ook hiervoor bij 5.2 is overwogen heeft KSA met de opgelegde aanwijzing een gedragsverandering willen bewerkstelligen en [eiseres] willen dwingen om de naleving van de Wwft structureel te verbeteren om herhaling van de overtredingen te voorkomen. De gedragslijnen zijn wel afgebakend in tijdsduur doordat er een termijn aan is gekoppeld. KSA heeft na afloop van de begunstigingstermijn middels een nalevingsonderzoek gecontroleerd of [eiseres] inmiddels in lijn met de kernverplichtingen handelt. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat uit de gedragslijnen duidelijk kan worden afgeleid wanneer daaraan is voldaan. Indien de gedragslijnen voor [eiseres] (op punten) desondanks onduidelijk waren, had het op haar weg gelegen bij KSA om een toelichting of nadere uitleg te vragen. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      10. Het beroep moet ongegrond worden verklaard.
      
      11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Spengen, voorzitter, en mr. D. Haan en mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2021.
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      
        Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft)
      
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid, aanhef, van de Wwft bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    
    
      
        hoger leidinggevend personeel: 
    
    a.	personen die het dagelijks beleid van een instelling bepalen; of
    b.	personen werkzaam onder verantwoordelijkheid van een instelling, die een leidinggevende functie vervullen direct onder het echelon van de dagelijks beleidsbepalers en die verantwoordelijk zijn voor natuurlijke personen wier werkzaamheden van invloed zijn op de blootstelling van een instelling aan de risico’s op witwassen en het financieren van terrorisme.
    
    
      
        instelling: 
      bank, andere financiële onderneming, of natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap handelend in het kader van zijn beroepsactiviteiten, waarop deze wet ingevolge artikel 1a van toepassing is;
    
    
    
      Op grond van artikel 1a, vierde lid, onder n, van de Wwft, zoals dit artikel op dit moment luidt, worden als natuurlijke personen, rechtspersonen of vennootschappen handelend in het kader van hun beroepsactiviteiten waarop deze wet van toepassing is aangewezen natuurlijke personen, rechtspersonen of vennootschappen die beroeps- of bedrijfsmatig gelegenheid geven als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de kansspelen of die activiteiten verrichten als bedoeld in artikel 7a, 30b, 30h of 30z van die wet.
    
    
    
      Op grond van artikel 2a, eerste lid, van de Wwft verricht een instelling ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme cliëntenonderzoek en meldt zij verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transacties overeenkomstig de bij of krachtens de hoofdstukken 2 en 3 gestelde regels. Daarbij besteedt een instelling bijzondere aandacht aan ongebruikelijke transactiepatronen en aan transacties die naar hun aard een hoger risico op witwassen of financieren van terrorisme met zich brengen.
    
    
    
      Op grond van artikel 2c, eerste lid, van de Wwft beschikt een instelling over gedragslijnen, procedures en maatregelen om de risico’s op witwassen en financieren van terrorisme en de risico’s die zijn geïdentificeerd in de meest recente versies van de supranationale risicobeoordeling en de nationale risicobeoordeling te beperken en effectief te beheersen.
      Op grond van artikel 2c, tweede lid, van de Wwft zijn de gedragslijnen, procedures en maatregelen, bedoeld in het eerste lid, evenredig aan de aard en de omvang van de instelling en hebben ten minste betrekking op de naleving van de bepalingen in hoofdstuk 1, paragraaf 1.2, 1.3, hoofdstuk 2, hoofdstuk 3, paragraaf 3.2 en hoofdstuk 5.
    
    
    
      Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wwft verricht een instelling ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme cliëntenonderzoek.
      Op grond van artikel 3, tweede lid, onder d, van de Wwft stelt het cliëntenonderzoek de instelling in staat om een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de tijdens de duur van deze relatie verrichte transacties uit te oefenen, teneinde te verzekeren dat deze overeenkomen met de kennis die de instelling heeft van de cliënt en diens risicoprofiel, met zo nodig een onderzoek naar de bron van de middelen die bij de zakelijke relatie of de transactie gebruikt worden.
      Op grond van artikel 3, achtste lid, van de Wwft stemt een instelling het cliëntenonderzoek aantoonbaar af op de risicogevoeligheid voor witwassen of financiering van terrorisme van het type cliënt, zakelijke relatie, product of transactie.
    
    
    
      Op grond van artikel 8, vijfde lid, onder b, van de Wwft past een instelling in aanvulling op de cliëntenonderzoeksmaatregelen, bedoeld in artikel 3 de volgende maatregelen toe bij het aangaan of voortzetten van een zakelijke relatie met of het verrichten van een transactie voor een politiek prominente persoon:
      1°.voor het aangaan of voortzetten van deze zakelijke relatie of het verrichten van deze transactie, is de toestemming vereist van een persoon die deel uitmaakt van het hoger leidinggevend personeel;
      2°.passende maatregelen worden getroffen om de bron van het vermogen en van de middelen die bij deze zakelijke relatie of deze transactie gebruikt worden, vast te stellen;
      3°.de zakelijke relatie wordt doorlopend aan verscherpte controle onderworpen.
    
    
    
      Op grond van artikel 16, eerste lid, van de Wwft meldt een instelling een verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transactie onverwijld nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend is geworden, aan de Financiële inlichtingen eenheid.
      Op grond van artikel 16, vierde lid onder b, van de Wwft is de meldingsplicht, bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige toepassing indien een zakelijke relatie wordt beëindigd ingevolge artikel 5, derde lid, en er tevens indicaties zijn dat de desbetreffende cliënt betrokken is bij witwassen of financieren van terrorisme.
    
    
    
      Op grond van artikel 28 van de Wwft kan de toezichthoudende autoriteit een ieder die niet voldoet aan een ingevolge deze wet op hem rustende verplichting een aanwijzing geven om binnen een door de toezichthoudende autoriteit gestelde redelijke termijn ten aanzien van in de aanwijzingsbeschikking aan te geven punten een bepaalde gedragslijn te volgen.
    
    
    
      Op grond van artikel 33, derde lid, van de Wwft bewaart een instelling de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens op toegankelijke wijze gedurende vijf jaar na het tijdstip van het beëindigen van de zakelijke relatie of gedurende vijf jaar na het uitvoeren van de desbetreffende transactie.
    
    
    
      Op grond van artikel 34, tweede lid, van de Wwft bewaart een instelling de in het eerste lid bedoelde gegevens op toegankelijke wijze gedurende vijf jaar na het tijdstip van het doen van de melding, respectievelijk het tijdstip van de ontvangst van het bericht van de Financiële inlichtingen eenheid.
    
    
    
      
        Richtlijn (EU) nr. 2015/849/EC (de vierde anti-witwasrichtlijn)
      
    
    
    
      Op grond van artikel 13, eerste lid, onder d, van de vierde anti-witwasrichtlijn omvatten de cliëntenonderzoeksmaatregelen het doorlopend monitoren van de zakelijke relatie, met inbegrip van een nauwlettende controle van de tijdens de gehele duur van deze relatie verrichte transacties, om ervoor te zorgen dat deze stroken met de kennis die de 
      meldingsplichtige entiteit heeft van de cliënt en van het zakelijk en risicoprofiel, indien noodzakelijk met inbegrip van de oorsprong van de geldmiddelen, en het actueel houden van de in haar bezit zijnde documenten, gegevens of informatie.
      Op grond van het vierde lid zorgen de lidstaten ervoor dat de meldingsplichtige entiteiten tegenover de bevoegde autoriteiten of de zelfregulerende organen kunnen aantonen dat de maatregelen in verhouding staan tot het geïdentificeerde witwasrisico of risico 
      van terrorismefinanciering.