ECLI:NL:RBGEL:2024:7522, Rechtbank Gelderland, 01-11-2024, ARN 22_5913
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Handhaving 2.15 Activiteitenbesluit milieubeheer. Energiebesparende maatregelen (spouwmuur en ventilatiesysteem) fitnessruimte. Inrichting. Drijver van de inrichting? Verhouding verhuurder en huurder. In dit geval is de huurder terecht aangeschreven als drijver van de inrichting.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 22/5913 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
      
    
    
    
      
        in de zaak tussen
      
      
        
        
          [eiser 1]
        , uit [plaats 1] , en [eiser 2], uit [plaats 2] , eisers
      (gemachtigde: mr. D. Sietses)
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, het college 
      (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ). 
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen een last onder dwangsom die het college heeft opgelegd aan [eiser 2] en het invorderingsbesluit van die last onder dwangsom. 
    
    
    
      1.2. Met het bestreden besluit van 8 november 2022 op het bezwaar van eisers is het college bij de oplegging van de last onder dwangsom gebleven. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      1.3. De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers [persoon A] met gemachtigde en de gemachtigden van het college. De eigenaar van het pand dat [eiser 2] huurt, heeft niet gereageerd op de uitnodiging van de rechtbank om aan deze zaak deel te nemen als derdepartij.
    
    
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit
      
    
    
    
      
        Voorgeschiedenis
      
    
    2. Op 25 maart 2022 heeft het college aan [eiser 2] een last onder dwangsom opgelegd voor zeven overtredingen aan de [locatie] in [plaats 2] . De overtredingen gaan over het nemen van energiebesparende maatregelen. Daarna heeft een toezichthouder geconstateerd dat niet volledig aan de last is voldaan. Een aantal overtredingen was niet ongedaan gemaakt, waardoor dwangsommen zijn verbeurd. 
    
    
    
    
      
        De besluiten waar deze zaak over gaat 
      
      3.1.	Met het besluit van 16 juni 2022 heeft het college aan [eiser 2] nogmaals een last onder dwangsom opgelegd voor een deel van dezelfde overtredingen die nog niet zijn beëindigd en voor twee nieuwe overtredingen. Met dit besluit moet [eiser 2] uiterlijk 3 oktober 2022 in totaal vijf overtredingen hebben beëindigd. Ook dit besluit ziet op het nemen van energiebesparende maatregelen. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. Met de beslissing op het bezwaar van eisers van 8 november 2022 is het college bij dit besluit gebleven. 
    
    
    
      3.2. 	Vervolgens zijn overtredingen geconstateerd en heeft het college op 31 januari 2023 een invorderingsbesluit genomen. De rechtbank heeft eisers in de gelegenheid gesteld om daarop binnen vier weken te reageren. Eisers hebben niet gereageerd. Op de zitting hebben eisers verklaard ook de invorderingsbeschikking te betwisten.
    
    
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    4. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden. De rechtbank is van oordeel dat het beroep voor zover ingediend door [eiser 1] gegrond is en het beroep voor zover ingediend door [eiser 2] ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
  
  
    
      1Is [eiser 1] belanghebbende?
    
    
      5.1.
      De rechtbank beoordeelt ambtshalve of [eiser 1] wel belanghebbende was bij het handhavingsbesluit dat alleen is gericht aan [eiser 2] .  
      
    
    
      5.2.
      Het college heeft [eiser 1] in de beslissing op bezwaar als belanghebbende aangemerkt als enig bestuurder van [eiser 2] en als enig aandeelhouder van [bedrijf 1] Volgens eisers is dat terecht, omdat [eiser 1] de moedervennootschap (bestuurder en enig aandeelhouder) is van deze sportschoollocatie. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers toegelicht dat hij voor de zekerheid ook beroep heeft ingesteld namens [bedrijf 2] om te voorkomen dat hij niet namens de juiste persoon beroep zou instellen.
      
    
    
      5.3.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat in beginsel slechts de overtreder belanghebbende is bij de oplegging van een last onder dwangsom, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren.
      
    
    
      5.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college [eiser 1] ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt bij het handhavingsbesluit dat alleen is gericht aan [eiser 2] . [eiser 1] heeft daarbij namelijk een afgeleid belang.  
        De uitspraak waar eisers zich op beroepen gaat niet op, omdat die zaak ging over de vraag wie belanghebbende is bij een omgevingsvergunning. Dat is een andere vraag dan de vraag die in deze zaak voorligt, namelijk: wie belanghebbende is bij een handhavingsbesluit, waarbij de hoofdregel geldt dat een last onder dwangsom in beginsel alleen kan worden verbeurd door degene aan wie die is opgelegd. Van redenen om van die hoofdregel af te wijken is de rechtbank niet gebleken.  
      
      
    
    
      5.5.
      Dit betekent dat het college het bezwaar van [eiser 1] nietontvankelijk had moeten verklaren. Het beroep voor zover ingediend namens [eiser 1] is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt in zoverre de beslissing op bezwaar, en verklaart het bezwaar van [eiser 1] alsnog nietontvankelijk. Bij de bespreking van het beroep van [eiser 2] hierna, zal de rechtbank daarom verder spreken van eiseres. 
      
    
  
  
    
      2Het beroep van eiseres
    
    
      6.1.
      Het beroep van eiseres beperkt zich tot de stellingen dat zij geen overtreder is en het anders niet in haar macht had om de overtredingen te beëindigen. Het beroep beperkt zich tot twee overtredingen: het isoleren van de spouwmuur en het automatisch in- en uitschakelen van het ventilatiesysteem. Eiseres heeft op de zitting de beroepsgrond over de terugverdientijd van deze maatregelen ingetrokken.  
      
    
    
      6.2.
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een inrichting waarop artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit van toepassing is en dat die norm in dit geval, voor wat betreft de spouwmuurisolatie en het aan- en uitschakelen van het ventilatiesysteem, wordt overtreden. 
        Inmiddels staat vast dat de gebouweigenaar de spouwmuur heeft laten isoleren nadat hij daarvoor onder de Omgevingswet zelf is aangeschreven. Eiseres heeft de overtreding met betrekking tot het automatisch in- en uitschakelen van het ventilatiesysteem beëindigd. Dit doet er niet aan af dat eiseres nog procesbelang heeft bij deze procedure, omdat zij de verbeurde dwangsommen inmiddels mogelijk onverschuldigd heeft betaald. De rechtbank zal daarom het beroep van eiseres inhoudelijk beoordelen. 
      
      
    
  
  
    
      3Is eiseres overtreder?  
    
    
      
        De beroepsgrond
      
    
    
      7.1.
      Eiseres stelt dat zij geen overtreder is, omdat zij wat betreft de spouwmuur en het ventilatiesysteem niet de drijver van de inrichting is. Volgens eiseres is dat degene die het in zijn macht heeft om een einde te maken aan de overtreding. Eiseres heeft dat in dit geval niet, omdat zij geen zeggenschap heeft over de spouwmuur en het ventilatiesysteem op grond van de huurovereenkomst. Alleen de gebouweigenaar heeft daar zeggenschap over zodat hij voor deze overtredingen had moeten worden aangeschreven. In het bijzonder wijst eiseres op artikel 6.11.1 sub c en 6.11.2.2 uit de huurovereenkomst waarin staat dat zij zonder toestemming van de verhuurder geen schade mag toebrengen aan het gehuurde en daarin geen veranderingen en toevoegingen mag aanbrengen, waaronder het aanbrengen van gaten in gevels. Verder volgt uit artikel 13.3, onder c, van de algemene bepalingen huurovereenkomst kantoorruimte en andere bedrijfsruimte dat de installaties voor risico van de verhuurder zijn. Eiseres heeft geen toestemming van de verhuurder. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat eiseres overtreder is, terwijl het op zijn weg ligt om dat te doen.
      
    
    
      7.2.
      
        Een overtreding is een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. De overtreder is degene die overtreding pleegt of medepleegt.
        In dit geval is eiseres aangeschreven voor overtreding van artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit. Daarin staat, samengevat, dat degene die de inrichting drijft energiebesparende maatregelen moet nemen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.   
      
      
    
    
      7.3.
      
        In deze zaak is de vraag wie overtreder is. Dat is in dit geval “degene die de inrichting drijft.” Die vraag staat, anders dan eiseres veronderstelt, los van de vraag of diegene het in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen.
        De rechtbank zal eerst vaststellen wat de inrichting is en vervolgens of het college eiseres terecht heeft gezien als degene die de inrichting drijft.  
      
      
      
        
          De inrichting
        
      
    
    
      8.1.
      Eiseres exploiteert een fitnessruimte in een gebouw dat zij, via een huurovereenkomst, huurt van een externe particuliere gebouweigenaar.  
      
      
        8.2.1.
        
          Een inrichting (waarvoor de milieuregels gelden) moet voldoen aan twee voorwaarden.
          Eerst moet sprake zijn van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer: “elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.”
          Ten tweede moet de inrichting zijn aangewezen in onderdeel B of C van Bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
        
        
      
      
        8.2.2.
        
          Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
          Volgens eiseres ontbreekt de organisatorische binding, omdat niet zij, maar de gebouweigenaar de zeggenschap heeft over de spouwmuur en het ventilatiesysteem. Zij verwijst hiervoor naar de huurovereenkomst, waarin staat dat eiseres niet zonder toestemming gaten mag boren in muren en waarin staat dat het ventilatiesysteem voor risico van de verhuurder is. 
        
        
      
    
    
      8.3.
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat de fitnessruimte van eiseres zo’n inrichting is. De rechtbank is van oordeel dat die fitnessruimte hier ook de enige inrichting is, waarvoor de spouwmuur en het ventilatiesysteem nodig zijn en onderling technisch, organisatorisch en functioneel zijn verbonden. De rechtbank ziet in dit geval geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de spouwmuur en het ventilatiesysteem een afzonderlijke (tweede) inrichting zijn. Ze horen tot/dienen dezelfde onderneming van eiseres en zijn onderling technisch en functioneel verbonden en in elkaars onmiddellijke nabijheid gelegen. Dat eiseres niet zonder toestemming van de verhuurder werkzaamheden aan de spouwmuur of het ventilatiesysteem mag verrichten, betekent nog niet dat eiseres daarmee niet enige zeggenschap heeft over (dit deel van) de bedrijfsvoering. Uit de door eiseres aangehaalde huurovereenkomst kan worden afgeleid dat (ook) de verantwoordelijkheid voor dit deel van de bedrijfsvoering bij eiseres ligt. Zo bepaalt artikel 8 van de huurovereenkomst dat de huurder op eigen kosten aanpassingen aan het gehuurde kan en mag verrichten om het gehuurde geschikt te maken voor de exploitatie van de huurder. In artikel 6.7.3 staat daarnaast dat de huurder, eiseres dus, aansprakelijk is voor de door de overheid te stellen eisen aan wijzigingen of voorzieningen die in of op het gehuurde in verband met het daarin uitgeoefende bedrijf noodzakelijk zijn en dat de verhuurder haar daar niet voor vrijwaart. 
        Bovendien is het (verhuren van een) gebouw (c.q. de spouwmuur/het ventilatiesysteem) in het oude recht niet afzonderlijk aangewezen in onderdeel B of C van Bijlage I van het Bor. 
      
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank is dus van oordeel dat in dit geval sprake is van één inrichting. 
      
      
        
          De drijver van de inrichting
        
      
    
    
      9.1.
      Eiseres stelt dat de gebouweigenaar als (deel)drijver verantwoordelijk is voor het gebouwdeel (spouwmuur en ventilatiesysteem) van haar inrichting.  
      
    
    
      9.2.
      Drijver van de inrichting is degene die feitelijke zeggenschap heeft over de inrichting. Doorgaans zal de exploitant als drijver van de inrichting worden aangemerkt. Het is mogelijk dat één inrichting meerdere (deel)drijvers heeft, maar daarvoor moet het deel van de activiteiten waarover de feitelijke zeggenschap bestaat (ook) als een afzonderlijke inrichting kwalificeren en mag dat deel niet te klein zijn.
      
      
        9.3.1.
        De rechtbank is van oordeel dat eiseres terecht is aangemerkt als degene die deze inrichting drijft. De inrichting is hier de fitnessruimte, eiseres is daarvan de exploitant en zij heeft in die hoedanigheid de feitelijke zeggenschap over de activiteiten en de bedrijfsvoering van de inrichting. De gebouweigenaar waarin de fitnessruimte is gevestigd heeft met de activiteiten van het fitnesscentrum in principe niets te maken, en is daarom niet degene die deze inrichting drijft. Voor zover zij als gebouweigenaar toestemming moet geven voor het maken van gaten in gevels of dat zij het risico draagt voor het ventilatiesysteem, maakt niet dat zij daarmee feitelijke zeggenschap krijgt over de (bedrijfsvoering van de) inrichting.  
        
      
      
        9.3.2.
        De door eiseres genoemde bepalingen uit de huurovereenkomst maken dit niet anders. Uit de verbodsbepalingen en voorschriften in de algemene bepalingen huurovereenkomst kantoorruimte blijkt dat eiseres de verhuurder schriftelijk moet informeren over het aanbrengen van gaten en gevels (noodzakelijk voor het isoleren van de spouwmuur). Voor zover de bepalingen zo moeten worden uitgelegd dat hiervoor ook toestemming van de verhuurder is vereist, geldt, zoals hiervoor overwogen, dat dat niet betekent dat de verhuurder daardoor drijver van (een deel van) de inrichting is. Ook de verwijzing naar artikel 13.3 van de algemene bepalingen huurovereenkomst kantoorruimte leiden niet tot het oordeel dat niet eiseres maar de verhuurder drijver van de inrichting is. Uit die bepaling blijkt dat de kosten van vervanging van onderdelen en vernieuwing van tot het gehuurde behorende installaties voor rekening van de verhuurder zijn. 
        
      
    
  
  
    
      4Had eiseres het in haar macht om de overtredingen te beëindigen?
    
    
      10.1.
      Eiseres heeft ook gesteld dat zij het niet in haar macht had om de overtreding te beëindigen, omdat het haar op grond van de huurovereenkomst niet zonder toestemming van de verhuurder is toegestaan om gaten in de gevels te boren of het ventilatiesysteem te veranderen. Zij heeft geen toestemming om de spouwmuur te isoleren of het ventilatiesysteem te veranderen.
      
    
    
      10.2.
      
        Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een last onder dwangsom alleen kan worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren.
        Het is ook vaste rechtspraak dat een contractiele verhouding van verhuurder tot huurder geen beletsel is om de last uit te voeren en dat het ontbreken van mogelijk voor uitvoering van de last benodigde privaatrechtelijke toestemming in beginsel voor risico komt van de overtreder.
      
      
    
    
      10.3.
      
        Eiseres heeft niet (met stukken) aannemelijk gemaakt dat zij voor de maatregelen aan de spouwmuur en het ventilatiesysteem geen toestemming had van de verhuurder. De gemachtigde van eiseres heeft op de zitting verklaard dat het hem ook niet bekend is of die toestemming is gevraagd. 
        Zelfs als zij die toestemming niet zou hebben, dan betekent dat niet dat zij daardoor nooit aan de lasten zou kunnen voldoen. Het privaatrechtelijke toestemmingsvereiste strekt namelijk niet zo ver dat daardoor nooit zou kunnen worden voldaan aan een op te leggen last onder dwangsom. Verder geldt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij daadwerkelijk stappen heeft ondernomen om de toestemming te verkrijgen. Dit komt naar de vaste rechtspraak voor haar risico. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
    
      10.4.
      Het college is er terecht van uit gegaan dat eiseres het in haar macht had de overtredingen te beëindigen. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      11.1.
      Het beroep voor zover ingediend door [eiser 1] is gegrond. De rechtbank vernietigt in zoverre het bestreden besluit, verklaart het bezwaar van [eiser 1] alsnog niet-ontvankelijk en bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 
      
    
    
      11.2.
      Omdat het beroep van [eiser 1] gegrond is, moet het college haar griffierecht vergoeden. Zij krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.750,00 voor een door een derde verleende beroepsmatige rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 875,00 en een wegingsfactor 1). 
      
      12. Het beroep voor zover ingediend door eiseres is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat in zoverre geen aanleiding. 
      
      
      
        
          Beslissing 
        
      
      
      
        De rechtbank: 
      
      
        
          verklaart het beroep voor zover ingediend door [eiser 1] gegrond; 
        
        
          vernietigt het bestreden besluit voor zover het bezwaar van [eiser 1] ontvankelijk was;
        
        
          verklaart het bezwaar van [eiser 1] alsnog niet-ontvankelijk;
        
        
          stelt deze uitspraak in zoverre in de plaats van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
        
        
          verklaart het beroep van [eiser 2] ongegrond; 
        
        
          veroordeelt het college de proceskosten van [eiser 1] te vergoeden van € 1.750,00; 
        
        
          veroordeelt het college tot vergoeding van het griffierecht aan [eiser 1] van € 365,00.  
        
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. J.M. Emaus-Visschers, rechter, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
    
  
  
     Artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Inmiddels is de Omgevingswet in werking getreden, maar op deze zaak is nog het oude recht van toepassing, zie artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8562.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2525.
  
  
     Op grond van artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit in combinatie met artikel 2.16 van de Activiteitenregeling milieubeheer en bijlage 10, maatregelen GB1 en GC4.
  
  
     Eiseres verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 1998, AB 1999/45.
  
  
     Artikel 5:1, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. 
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2804.
  
  
     Artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm).
  
  
     Zie artikel 1.1, derde en vierde lid, van de Wm in combinatie met artikel 2.2, eerste lid, en Bijlage I van het Bor.
  
  
     Artikel 1.1, vierde lid, van de Wm.
  
  
     Categorie 19.1, onder c, van onderdeel C van Bijlage I bij het Bor.
  
  
     Het hoeft niet van dezelfde (rechts)persoon te zijn, vgl. de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2002, AB 2003/88 en de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV2245.
  
  
     Vgl. de uitspraken van de Afdeling ECLI:NL:RVS:2020:2639 en ECLI:NL:RVS:2021:239.
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 1996, AB 1997, 14 en ECLI:NL:RVS:2002:AE3309.
  
  
     AB 1999, 45.
  
  
     [persoon B], ‘Over drijven’, TGMA 2019/3, paragraaf 4.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3428. Zie ook AB 1997,14; ECLI:NL:RVS:2008:BC3051 en ECLI:NL:RVS:2002:AE3309.
  
  
     Eiseres verwijst hierbij naar artikel 6.11.1, aanhef en onder d, van de algemene bepalingen huurovereenkomst kantoorruimte en 6.11.2.2 van die algemene bepalingen.
  
  
     201303656/1/A1. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1244.