ECLI:NL:RVS:2024:4150, Raad van State, 16-10-2024, 202203162/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2018 heeft de burgemeester van Amsterdam een verzoek van [appellante] om beëindiging van de uitwisseling en verwerking van haar persoonsgegevens in het kader van de treiteraanpak afgewezen. [appellante] is op 13 mei 2015 opgenomen in de zogenaamde treiteraanpak. Met deze aanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met meerdere partners, waaronder de politie, het Openbaar Ministerie, woningbouwcorporaties en Jeugdbescherming Amsterdam, een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. [appellante] is in de aanpak opgenomen naar aanleiding van een brief van omwonenden over een uit de hand gelopen ruzie tussen haar en een buurvrouw, [buurvrouw]. Nadat er geen meldingen meer werden gedaan en de overlast gestopt leek te zijn, werd eind juni 2016 het dossier van [appellante] gesloten. Daarna kwamen er opnieuw meldingen van overlast. In december 2016 werd [appellante] verdacht van mishandeling van [buurvrouw]. Op 12 januari 2017 is het treiterdossier van [appellante] heropend.

202203162/1/A3
    Datum uitspraak: 16 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 april 2022 in zaak nr. 20/2679 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (de Afdeling leest: de burgemeester van Amsterdam).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 december 2018 heeft de burgemeester een verzoek van [appellante] om beëindiging van de uitwisseling en verwerking van haar persoonsgegevens in het kader van de treiteraanpak afgewezen.
    Bij besluit van 21 april 2020 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M. van Viegen, advocaat in Utrecht en aanwezig via videoverbinding, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.I. Houben, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is op 13 mei 2015 opgenomen in de zogenaamde treiteraanpak. Met deze aanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met meerdere partners, waaronder de politie, het Openbaar Ministerie, woningbouwcorporaties en Jeugdbescherming Amsterdam, een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. [appellante] is in de aanpak opgenomen naar aanleiding van een brief van omwonenden over een uit de hand gelopen ruzie tussen haar en een buurvrouw, [buurvrouw]. Nadat er geen meldingen meer werden gedaan en de overlast gestopt leek te zijn, werd eind juni 2016 het dossier van [appellante] gesloten. Daarna kwamen er opnieuw meldingen van overlast. In december 2016 werd [appellante] verdacht van mishandeling van [buurvrouw]. Op 12 januari 2017 is het treiterdossier van [appellante] heropend. [appellante] heeft op 8 maart 2018 de burgemeester verzocht om beëindiging van de uitwisseling en verwerking van haar gegevens in het kader van de treiteraanpak.
    Besluitvorming door de burgemeester
    2.       In het besluit van 6 december 2018 heeft de burgemeester het verzoek van [appellante] aangemerkt als een verzoek op grond van artikel 17 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG). De burgemeester heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellante] volgens de burgemeester terecht in de treiteraanpak is opgenomen. Daarnaast liep de strafrechtelijke procedure over de mishandeling van [buurvrouw] nog. Omdat deze strafzaak onderdeel was van het treiterdossier, kon het dossier nog niet worden gesloten. In het besluit van 21 april 2020 heeft de burgemeester de afwijzing van het verzoek gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellante] voldeed aan de criteria voor opname in de treiteraanpak. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de gegevens van [appellante] verwerkt mochten worden zolang de strafzaak over de mishandeling van [buurvrouw] nog liep. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat, nu [appellante] rechtmatig in de treiteraanpak was opgenomen, er geen reden was de gegevensverwerking eerder te beëindigen. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    Toetsingskader en omvang van het geschil
    4.       [appellante] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij onterecht in de treiteraanpak is opgenomen. Bovendien heeft de rechtbank de motivering van het besluit van de burgemeester op dit punt ten onrechte aangevuld.
    4.1.    In haar uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2715, heeft de Afdeling haar eerdere rechtspraak aangepast, in die zin dat de beslissing om iemand op te nemen in de treiteraanpak om redenen van rechtsbescherming gelijk moet worden gesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daartegen kan dus bezwaar gemaakt worden.
    [appellante] heeft tegen de beslissing tot heropening van haar treiterdossier van 12 januari 2017 destijds bezwaar gemaakt. In haar uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3866, heeft de Afdeling volgens de oude jurisprudentielijn beslist op het hoger beroep van [appellante] in die zaak. Zij heeft geoordeeld dat de brief van 12 januari 2017 geen besluit was en daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt. Deze uitspraak is onherroepelijk, waardoor de Afdeling niet opnieuw kan oordelen over de brief van 12 januari 2017. De rechtmatigheid van de heropening van het treiterdossier kan in deze procedure dus niet meer aan de orde komen. Wat [appellante] daarover heeft aangevoerd, zal de Afdeling daarom niet bespreken.
    4.2.    [appellante] heeft op 8 maart 2018 verzocht om beëindiging van de uitwisseling en verwerking van haar gegevens in het kader van de treiteraanpak. Zij wil dat haar gegevens worden gewist. De Afdeling ziet dit als een verzoek om te beslissen dat de opname van [appellante] in de treiteraanpak wordt beëindigd en haar gegevens niet langer worden bewaard. De Afdeling ziet verder, eveneens om redenen van rechtsbescherming, aanleiding om de weigering om aan dit verzoek te voldoen gelijk te stellen met een besluit. Dat besluit van de burgemeester moet getoetst worden aan het Convenant Treiteraanpak (hierna: het Convenant), dat in dit soort gevallen als vaste gedragslijn door de burgemeester wordt gehanteerd.
    Verzoek om beëindiging opname treiteraanpak
    5.       [appellante] voert aan dat het feit dat er nog een procedure in de strafzaak liep, geen reden is om haar opname in de treiteraanpak niet te beëindigen. De uitspraak in de strafzaak in hoger beroep heeft niet geleid tot herleving van het treitergedrag. Daarnaast zijn er al lange tijd geen nieuwe meldingen meer over [appellante] gedaan. Het is daarom een ernstige inbreuk op haar privacy dat de gegevens die in het kader van de treiteraanpak over haar zijn verzameld, nog steeds worden bewaard.
    5.1.    Op grond van artikel 7 van het Convenant worden persoonsgegevens die verwerkt worden in het persoonsdossier uiterlijk vijf jaar na de laatste verwerking vernietigd, tenzij een gerechtelijke procedure tot langere bewaring noopt.
    5.2.    Het dossier van [appellante] is op 12 januari 2017 heropend. Niet in geschil is dat vanaf dat moment weer gegevens over haar werden uitgewisseld in het kader van de treiteraanpak. Volgens het besluit van de burgemeester van 6 december 2018 zijn er sinds 17 augustus 2017 geen meldingen meer over [appellante] gedaan. Vanaf dat moment zou volgens de burgemeester een zogenaamde monitorfase aanvangen die negen maanden zou duren, dus tot 17 mei 2018. [appellante] is op 13 maart 2018 in hoger beroep gegaan tegen het vonnis van de strafrechter in de strafzaak over de mishandeling van [buurvrouw]. Tegen het arrest van het gerechtshof van 11 juli 2019 heeft zij vervolgens beroep in cassatie ingesteld. De strafbare feiten zijn volgens het besluit van 6 december 2018 onderdeel van het treiterdossier en de opname van [appellante] in de treiteraanpak kon daarom niet beëindigd worden zolang de strafzaak nog liep. Het treiterdossier van [appellante] zou ten tijde van dat besluit dus nog niet gesloten zijn. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat de burgemeester ten grondslag heeft gelegd aan het besluit op bezwaar van 21 april 2020, wordt dit bevestigd.
    5.3.    [appellante] heeft terecht aangevoerd dat de lopende procedure in de strafzaak op zichzelf geen reden was om de uitwisseling van persoonsgegevens niet te beëindigen. Uit artikel 7 van het Convenant volgt namelijk niet dat een gerechtelijke procedure automatisch tot gevolg heeft dat het treiterdossier niet gesloten wordt en de opname in de treiteraanpak blijft voortduren totdat de gerechtelijke procedure is geëindigd. Uit dat artikel volgt dat de gegevens in het dossier, nadat het dossier is gesloten, vijf jaar bewaard worden. Alleen als dat nodig is voor een gerechtelijke procedure kunnen de gegevens langer dan vijf jaar bewaard worden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het besluit van 21 april 2020 is niet deugdelijk gemotiveerd.
    Daar komt bij dat de vertegenwoordiger van de burgemeester pas op de zitting bij de Afdeling heeft verklaard dat uit navraag is gebleken dat het treiterdossier van [appellante] al op 12 april 2017 opnieuw is afgesloten en dat vanaf dat moment geen persoonsgegevens van haar meer werden uitgewisseld in het kader van de treiteraanpak. Dat betekent dat de treiteraanpak feitelijk al was beëindigd ten tijde van haar verzoek van 8 maart 2018. Dit strookt echter niet met de besluitvorming van de burgemeester, nu in het advies van de bezwaarcommissie is vermeld dat de treiteraanpak zich nog in een monitorfase bevindt, omdat de strafrechtelijke procedure nog loopt en daarom nog geen sprake is van een laatste verwerking. Op de zitting heeft de burgemeester bovendien niet duidelijk kunnen maken hoe de actieve fase, de monitorfase en de bewaartermijn zich tot elkaar verhouden. Het besluit van 21 april 2020 is daarom ook op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd.
    5.4.    Het betoog slaagt.
    Verzoek om verkorten bewaartermijn
    6.       [appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte geen inhoudelijk oordeel heeft gegeven over de vraag of in dit geval aanleiding bestaat de bewaartermijn van vijf jaar te verkorten. [appellante] heeft aangevoerd dat de bewaartermijn verkort moet worden, omdat het vonnis in de strafzaak niet heeft geleid tot recidive van het treitergedrag en omdat er al geruime tijd geen nieuwe meldingen meer over haar binnen waren gekomen. De rechtbank heeft slechts overwogen dat de burgemeester heeft toegelicht dat [appellante] een nieuw verzoek kan doen tot wissing van haar persoonsgegevens die zien op de treiteraanpak. De burgemeester moet dit verzoek op basis van de dan bekende gegevens opnieuw beoordelen. Volgens de rechtbank zou een mogelijke uitkomst kunnen zijn dat de bewaartermijn van vijf jaar wordt verkort.
    6.1.    De burgemeester hanteert voor gegevens die in het kader van de treiteraanpak zijn verzameld een bewaartermijn van vijf jaar, omdat uit ervaring is gebleken dat na een periode van twee of drie jaar regelmatig sprake is van recidive. In haar uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:635, onder 5.2, heeft de Afdeling die termijn in het algemeen niet onredelijk geacht. Daarbij is van belang dat de termijn van uiterlijk vijf jaar op verzoek van betrokkenen op grond van bijzondere individuele omstandigheden kan worden verkort.
    6.2.    In het besluit van 6 december 2018, dat bij besluit van 21 april 2020 door de burgemeester is gehandhaafd, wordt gesproken over een monitorfase die negen maanden zou duren. Dit impliceert dat het zou gaan om een andere fase dan de bewaarfase die vijf jaar duurt. Het bestaan van een aparte monitorfase volgt echter niet uit het Convenant. Daarnaast is de burgemeester in het besluit van 21 april 2020 niet ingegaan op de vraag of er in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de bewaartermijn van vijf jaar moest worden verkort. In het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt alleen genoemd dat de termijn van vijf jaar nog niet is verstreken en de gegevens daarom niet gewist kunnen worden. Het besluit van 21 april 2020 is daarom ook op deze punten onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    6.3.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep van [appellante] is gegrond en de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 april 2020 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal de burgemeester opdragen om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling zal daar een termijn aan verbinden.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 april 2022 in zaak nr. 20/2679;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 21 april 2020, kenmerk DJ.19.000423.001;
    V.       draagt de burgemeester van Amsterdam op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    VI.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de burgemeester van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht van € 452,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. Kamperman, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2024
    1000