ECLI:NL:RBMNE:2023:1899, Rechtbank Midden-Nederland, 24-04-2023, UTR 22/4288
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hersteloperatie toeslagen, overname private schulden. Is de eis om bij informele schulden een notariële akte als bewijs te verlangen evenredig, en mag de bestuursrechter daarover oordelen? Met het Besluit betalen private schulden heeft het kabinet de publieke taak om met een oplossing te komen voor private schulden van gedupeerde ouders bij de Belastingdienst/Toeslagen belegd. Er is sprake van een zeer bijzonder geval waarin een beslissing die is genomen op basis van een beleidsbesluit zonder publiekrechtelijke grondslag toch als besluit in de zin van de Awb moet worden aangemerkt. Het kabinet had de beleidsruimte om de eis van een notariële akte te stellen. De eis is inmiddels opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen en daarmee in een wet in formele zin, waarbij geen sprake is van een niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheid. Het grondwettelijk toetsingsverbod verbiedt toetsing van deze bepaling aan het evenredigheidsbeginsel.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/4288 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] uit [woonplaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    de Belastingdienst/Toeslagen, verweerder
    (gemachtigden: mr. [gemachtigde 1] en mr. [gemachtigde 2] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Deze uitspraak gaat over de regeling die het kabinet heeft opgesteld voor het overnemen van private schulden van gedupeerde ouders van de kinderopvangtoeslagaffaire. De rechtbank komt tot het oordeel dat voor het overnemen van private schulden in het beleid de eis mocht worden gesteld dat de schuld is vastgelegd in een notariële akte. Die eis is inmiddels overgenomen in de wet, wat een bewuste keuze is geweest van de wetgever.
    
    
      
        Hersteloperatie: overnemen private schulden
      
    
    2. Tussen 2004 en 2019 is de kinderopvangtoeslag van een groot aantal ouders onterecht stopgezet en is eerder verleende kinderopvangtoeslag van hen teruggevorderd. De ouders zijn door de aanpak van de Belastingdienst/Toeslagen in die tijd langdurig in een onmogelijke positie, in grote financiële problemen en in grote onzekerheid gebracht. Zij hebben financiële schade en zijn aangetast in hun rechtsgevoel, omdat zij zijn bestempeld als fraudeur. Het kabinet heeft hiervoor excuses aangeboden en wil de problemen van gedupeerde ouders oplossen.
    
    3. Onderdeel van de hersteloperatie toeslagen is dat de overheid de private schulden van een gedupeerde ouder en zijn of haar toeslagpartner overneemt, zodat die een schuldenvrije start kan maken. De regeling hiervoor was eerst opgenomen in het Besluit betalen private schulden, dat gold vanaf 29 oktober 2021. De regeling is daarna opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen. Deze wet is in het najaar van 2022 in werking getreden en vervangt alle eerdere regelingen van de hersteloperatie. Het overnemen van private schulden wordt uitgevoerd door de uitvoeringsorganisatie Sociale Banken Nederland (SBN), namens het bestuursorgaan de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    4. Zowel in het Besluit betalen private schulden, als in de Wet hersteloperatie toeslagen geldt voor het overnemen van private schulden de eis dat die schulden in een notariële akte zijn vastgelegd.
    
    
    
      
        De schuld van eiseres bij haar schoonvader
      
    
    5. De partner van eiseres is aangemerkt als gedupeerde ouder van de toeslagenaffaire. Eiseres is zijn toeslagpartner en heeft aan SBN een lijst van schulden verstrekt. Een van de schulden is een schuld van € 8.300,- aan haar schoonvader. Eiseres heeft dit geld in 2019 van hem geleend, om daarmee een oudere schuld aan de Nationale Hypotheek Garantie te kunnen aflossen. De lening is niet bij de notaris vastgelegd, maar wel in een emailwisseling tussen eiseres en haar schoonvader. Eiseres heeft in het kader van de hersteloperatie toeslagen compensatie ontvangen op grond van de Catshuisregeling, en aanvullende compensatie na een integrale beoordeling door de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen. Met deze middelen heeft zij in september 2022 de schuld aan haar schoonvader kunnen terugbetalen.
    
    6. Met de beslissing van 22 april 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat hij elf van de veertien schulden van eiseres aan de schuldeisers zal voldoen. De schuld aan haar schoonvader wordt niet voldaan. Met het besluit van 25 augustus 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. De Belastingdienst/Toeslagen  voldoet de schuld aan de schoonvader niet omdat dit een informele schuld is die niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat de schuld niet in een notariële akte is vastgelegd. Bovendien geldt voor informele leningen dat in beginsel slechts achterstanden worden vergoed. Ook aan dat vereiste is niet voldaan.
    
    7. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 augustus 2022. Zij is het er niet mee eens dat de schuld aan haar schoonvader niet wordt voldaan, omdat deze per e-mail is gedocumenteerd en controleerbaar is met bankafschriften. Volgens eiseres heeft een email dezelfde bewijskracht als een notariële akte. Eiseres vindt dat de strikte toepassing van de eis van de notariële akte voor haar nadelig uitpakt en dat dit niet de bedoeling van de regeling is. De Belastingdienst/Toeslagen had maatwerk moeten toepassen.
    
    8. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift, waarin hij bij zijn standpunt blijft over de noodzaak van een notariële akte.
    
    9. De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar echtgenoot en de gemachtigden van Belastingdienst/Toeslagen. Na de zitting heeft de rechtbank de zaak heropend en verwezen naar de meervoudige kamer. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten op 22 maart 2023.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    10. De besluitvorming van de Belastingdienst/Toeslagen in deze zaak is gebaseerd op het Besluit betalen private schulden. Inmiddels is de Wet hersteloperatie toeslagen in werking getreden, die met terugwerkende kracht voorziet in een wettelijke grondslag van besluiten die op grond van het Besluit betalen private schulden zijn genomen. De eisen die aan de toepassing van het overnemen van private schulden worden gesteld, volgen daardoor nu uit een wet in formele zin. De rechtbank onderkent dat dit negatieve gevolgen kan hebben voor eiseres, vanwege de beperkingen die voor de rechter gelden bij het toetsen van een wet in formele zin. Om die reden en ten gunste van eiseres zal de rechtbank de besluitvorming eerst toetsen tegen de achtergrond van de regelgeving die gold ten tijde van die besluitvorming, vóór de inwerkingtreding van de Wet hersteloperatie toeslagen. Vervolgens zal de rechtbank, eveneens ten gunste van eiseres, beoordelen of toetsing aan de huidige Wet hersteloperatie toeslagen haar in een betere positie kan brengen.
    
    
      
        Beoordeling bevoegdheid rechtbank en ontvankelijkheid bezwaar
      
    
    11. Het bestreden besluit van 25 augustus 2022 is een beslissing op een bezwaar en is om die reden een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Daarvoor is niet relevant of de beslissing van 22 april 2022 (het primaire besluit) als een besluit is aan te merken. De rechtbank is dan ook bevoegd om op het beroep te beslissen.
    
    12. De rechtbank moet vervolgens eerst en op eigen initiatief beoordelen of de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar van eiseres terecht ontvankelijk heeft geacht. Daarvoor moet wél de vraag worden beantwoord of de beslissing van 22 april 2022 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Alleen wanneer dat het geval is en de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar terecht ontvankelijk heeft verklaard, kan de rechtbank de beslissing om de schuld van eiseres aan haar schoonvader niet te betalen en de redenen die daaraan ten grondslag liggen inhoudelijk toetsen.
    
    
      
        Overnemen private schulden had geen publiekrechtelijke grondslag
      
    
    13. Uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb volgt dat een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling is. De brief van 22 april 2022 is een schriftelijke beslissing en de Belastingdienst/Toeslagen is een bestuursorgaan. De vraag is vervolgens of die beslissing een publiekrechtelijke rechtshandeling is. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. Daarvan is in de regel sprake als het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift.
    
    14. De brief van 22 april 2022 is gebaseerd op het toen nog geldende Besluit betalen private schulden. Dat is een beleidsbesluit van de staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en Douane, dat geen specifieke wettelijke grondslag heeft. In het besluit staat expliciet dat het vooruitlopend op wetgeving een grondslag biedt om bedragen van private schulden van gedupeerde ouders te voldoen. In de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de Wet hersteloperatie toeslagen is bovendien bevestigd dat het overnemen van private schulden één van de herstelmaatregelen is die vooruitlopend op wetgeving op basis van een beleidsbesluit werd uitgevoerd. Het kabinet vond dat wenselijk, omdat gedupeerde ouders anders langer op herstel zouden moeten wachten.
    
    15. De rechtbank komt tot de conclusie dat een beslissing van de Belastingdienst/Toeslagen om op basis van het Besluit betalen private schulden een schuld van een gedupeerde van de toeslagenaffaire af te lossen, geen publiekrechtelijke rechtshandeling is. Dat besluit en een daarop gebaseerde beslissing zijn immers niet op een publiekrechtelijke grondslag gebaseerd, omdat zij niet voortkomen uit een specifiek wettelijk voorschrift.
    
    
      
        In dit bijzondere geval toch een besluit
      
    
    16. Op de hoofdregel dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die publiekrechtelijke rechtshandeling slechts kan ontlenen aan een specifiek wettelijk voorschrift, bestaan uitzonderingen. In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan, die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak, die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, toch als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt.
    
    17. De rechtbank oordeelt dat deze uitzondering zich hier voordoet. Met het Besluit betalen private schulden heeft het kabinet een speciale voorziening getroffen om gedupeerde ouders en hun toeslagpartners te compenseren voor het onrecht dat hen is aangedaan, door met een oplossing te komen voor private schulden. Daarbij heeft de staatssecretaris goedgekeurd dat de Belastingdienst/Toeslagen daarover beslissingen neemt, waarmee de publieke taak om zich in te spannen om gedupeerden van de toeslagenaffaire herstel te bieden bij dit bestuursorgaan is belegd. Een beslissing over het overnemen van private schulden houdt in dit bijzondere geval een publiekrechtelijke rechtshandeling in. Het rechtsgevolg van een positieve beslissing is dat een private schuld van een gedupeerde wordt verkleind of teniet gaat.
    
    18. De rechtbank merkt een beslissing om over het betalen van een private schuld die wordt genomen op grond van het Besluit betalen private schulden daarom toch aan als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het is ook een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, en daarom is ook de negatieve beslissing een beschikking en daarmee een besluit. Tegen zo’n besluit staat bezwaar open bij de Belastingdienst/Toeslagen. Het bezwaar van eiseres is daarom door de Belastingdienst/Toeslagen terecht ontvankelijk geacht en inhoudelijk beoordeeld. De bestuursrechter kan vervolgens aan de hand van de beroepsgronden kennis nemen van en oordelen over die inhoudelijke beoordeling.
    
    
      
        Het beleid in het Besluit betalen private schulden was niet onevenredig
      
    
    19. Voor de manier waarop de rechtbank het besluit waarbij de schuld aan de schoonvader van eiseres niet wordt overgenomen toetst, geldt het volgende. De verplichting tot het betalen van private schulden die het kabinet zichzelf heeft opgelegd, had – zoals hiervoor is overwogen – op het moment van de besluitvorming geen wettelijke grondslag. Het ging om buitenwettelijk en begunstigend beleid. Aan personen die buiten dit beleid vielen, werd toen niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. Bij het opstellen van zulk beleid heeft het kabinet veel beleidsruimte, waarbij de bestuursrechter kan toetsen of het beleid in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    20. De rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat het kabinet aan het overnemen van private schulden het vereiste verbindt dat die schuld notarieel moet zijn vastgelegd, op zichzelf niet maakt dat de staatssecretaris dit beleid niet zo heeft mogen vaststellen of dat dit beleid in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Belastingdienst/Toeslagen beroept zich erop dat die eis nodig is, omdat een notariële akte het bestaan van de lening vastlegt en bindende afspraken bevat waar een ieder zich aan moet houden. Dat biedt ook houvast als er omstandigheden veranderen of als er een verschil van mening is. De Belastingdienst/Toeslagen beroept zich niet ten onrechte op het belang van een duidelijke afbakening van het bestaan van private schulden. De staatssecretaris heeft de beleidsruimte om die keuze te maken.  
    
    21. Het voorgaande  neemt niet weg dat de Belastingdienst/Toeslagen niet strikt mag vasthouden aan de eis van een notariële akte als zich bijzondere omstandigheden voordoen. De rechtbank oordeelt dat eiseres zulke omstandigheden niet aannemelijk heeft gemaakt. Ook is niet gebleken dat eiseres op dit moment in een financiële noodsituatie verkeert.
    
    22. De rechtbank komt tot de conclusie dat de eis van het bestaan van een notariële akte in het Besluit betalen private schulden niet onevenredig is en dat de Belastingdienst/Toeslagen die eis ook in het geval van eiseres heeft mogen stellen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich bij zijn besluitvorming mogen baseren op het beleid uit het Besluit betalen private schulden.
    
    
      
        Eis van notariële akte is bewust in de wet opgenomen
      
    
    23. De rechtbank toetst de besluitvorming zoals gezegd aanvullend aan de inmiddels in werking getreden Wet hersteloperatie toeslagen. Op grond van het overgangsrecht uit artikel 8.6 worden beschikkingen ter zake van overneming van privaatrechtelijke schulden die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn gegeven voor het tijdstip van inwerkingtreding, vanaf dat tijdstip aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens artikel 4.1 van de wet. Op grond van artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b komt een privaatrechtelijke geldschuld voor overname in aanmerking, onder meer als deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021.
    
    24. De eis van een notariële akte, die eerder als beleid in het Besluit betalen private schulden was opgenomen, is nu dus vervat in een wet in formele zin. Deze bepaling mag de rechtbank niet aan het evenredigheidsbeginsel of andere algemene rechtsbeginselen toetsen. In artikel 120 van de Grondwet is bepaald dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen en in de rechtspraak is recent nogmaals bevestigd dat dit toetsingsverbod ook inhoudt dat de rechter een wet in formele zin niet mag toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Uit deze rechtspraak volgt ook dat er aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt, als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is het geval als die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
    
    25. De rechtbank oordeelt dat deze bijzondere omstandigheden zich in dit geval niet voordoen, omdat de wetgever juist bewust heeft gekozen voor het stellen van de eis van een notariële akte in de Wet hersteloperatie toeslagen. Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is een motie ingediend waarin wordt geconstateerd dat informele schulden niet in aanmerking komen voor overname omdat die niet in een notariële akte zijn vastgelegd en waarin de regering wordt verzocht om met voorstellen te komen om ook die schulden terug te betalen. Deze motie is ingetrokken. Bij de behandeling in de Eerste Kamer is vervolgens een motie ingediend waarin de regering wordt verzocht om met een regeling te komen waarbij het mogelijk wordt om ook op een andere manier dan een notariële akte bewijs te leven van door ouders aangegane informele leningen. Deze motie is aangenomen. De Tweede Kamer en de Eerste Kamer hebben het wetsvoorstel aangenomen zonder dat de eis van een notariële akte is aangepast. Daaruit moet worden afgeleid dat er op het punt van de eis van de notariële akte geen sprake is van een omstandigheid die niet of niet ten volle is verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Uit de opvolging die aan de motie van de Eerste Kamer is gegeven volgt bovendien dat het niet te verwachten is dat de wettelijke eis alsnog zal komen te vervallen en dat er alternatieve mogelijkheden worden geïntroduceerd als bewijslast van informele leningen.
    
    26. De rechtbank komt tot de conclusie dat ook bij toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen de eis van een notariële akte aan eiseres mag worden gesteld.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    27. De Belastingdienst/Toeslagen heeft redelijkerwijs kunnen weigeren om de schuld die eiseres bij haar schoonvader had te voldoen, omdat deze schuld niet in een notariële akte was vastgelegd. Het beroep is ongegrond, eiseres krijgt geen gelijk. De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen griffierecht of proceskosten te vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 april 2023.
    
    
    
    
      de griffier is verhinderd om
      de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2684, overweging 5.3.
  
  
     Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 9-10.
  
  
     Uitspraak uit noot 1, overweging 5.6.
  
  
     Vergelijk de uitspraak uit noot 1, overwegingen 5.7 en 5.8.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, overweging 4 en verder.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772.
  
  
     Kamerstukken II 2021/22, 31 066, nr. 965.
  
  
     Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. L.
  
  
     Zie de kamerbrief van de staatssecretaris bij de Voortgangsrapportage hersteloperatie toeslagen 4e kwartaal 2022 van 3 februari 2023, Kamerstukken II 2022/23, 31 066, nr. 1165, p. 6 en de voortgangsrapportage zelf, p. 39-40.