ECLI:NL:RVS:2017:2583, Raad van State, 27-09-2017, 201702127/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Stedelijk gebied 2016" vastgesteld.

201702127/1/R2.
    Datum uitspraak: 27 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Lage Mierde, gemeente Reusel-De Mierden,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Reusel-De Mierden,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Stedelijk gebied 2016" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en de raad, vertegenwoordigd door M. Verkooijen en mr. P. Bakermans, zijn verschenen. Voorts is daar verschenen [belanghebbende], vertegenwoordigd door ir. J.M.G. Huijbregts.
    
    Buiten bezwaren van partijen is ter zitting nog een stuk in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet onder andere in een vergroting van het bouwvlak op de gronden met de bestemming "Wonen" en de aanduiding "bijgebouwen", voor het perceel van [belanghebbende] aan de [locatie 1] in Lage Mierde. [appellant], die aan de [locatie 2] op een afstand van ongeveer 40 m van het bouwvlak woont, kan zich hier niet mee verenigen. Hij vreest voor een aantasting van het landelijke karakter van zijn woon- en leefomgeving als de bestaande en illegale bebouwing op het perceel [locatie 1] gelegaliseerd zal worden.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Beroepsgronden
    
    3.    [appellant] betoogt dat ten onrechte is voorzien in een vergroting van het bouwvlak. Hij voert aan dat het bouwvlak in het vorige plan juist bewust was verkleind. Dat hierin niet de hele woning was opgenomen berust niet op een fout en werd gecompenseerd door de bijgebouwenregeling. Nu in dit plan het bouwvlak wordt vergroot en daarnaast is voorzien in een ruime bijgebouwenregeling wordt ten onrechte een groot aantal illegale bijgebouwen gelegaliseerd. Dat leidt tot verstening en is in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Verder heeft de raad het plan in strijd met het gelijkheidsbeginsel vastgesteld, nu het bouwvlak aan de [locatie 3] in het vorige plan bewust is verkleind. Verder is het plan in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de provinciale Verordening ruimte 2014 (hierna: de Verordening) omdat het plan niet voldoet aan de zorgplicht voor de ruimtelijke kwaliteit. Ook is het plan in strijd met artikel 3.1, tweede lid, van de Verordening. Niet inzichtelijk is gemaakt dat de mogelijkheden ontbreken om de ruimtelijke ontwikkeling binnen het toegestane ruimtebeslag te doen plaatsvinden. Tot slot betoogt [appellant] dat het plan in strijd is met artikel 3.1, derde lid, onder a, van de Verordening, met name wat betreft de waterhuishouding.           
    
    Standpunt van de raad
    
    4.    De raad stelt zich op het standpunt dat de vergroting van het bouwvlak slechts een correctie naar aanleiding van een omissie in het vorige plan "Kom Lage Mierde" betreft. Door die omissie is per abuis een deel van de woning buiten het bouwvlak komen te liggen. De aanleiding van het plan was niet de legalisering van illegale bijgebouwen. Dat het aantal toegestane m² aan bijgebouwen als gevolg van het plan toeneemt en hierdoor ongeveer 30 m² aan bijgebouwen minder hoeft te worden gesloopt acht de raad aanvaardbaar. De raad stelt dat de situaties aan de [locatie 1] en [locatie 3] niet vergelijkbaar zijn. Tot slot stelt de raad dat er geen strijd is met artikel 3.1 van de Verordening omdat hier slechts sprake is van een planologische aanpassing van een bestaande situatie en dat op het perceel uiteindelijk minder bebouwing zal staan, hetgeen past binnen de zorgplicht voor de ruimtelijke kwaliteit.
    
    Planregels  
    
    5.    Artikel 1.3 (Aanbouw) luidt:
    
    "een gebouw dat als afzonderlijke ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw waarmee het in directe verbinding staat, welk gebouw onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw."
    
        Artikel 1.19 (Bijgebouw) luidt:
    
    "een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand gebouw, dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw."
    
        Artikel 1.49 (Hoofdgebouw) luidt:
    
    "een gebouw dat op een bouwperceel, door zijn constructie, bouwmassa, ruimtelijke uitstraling en/of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als het belangrijkste bouwwerk is aan te merken."
    
        Artikel 1.77 (Uitbouw) luidt:
    
    "een gebouw dat als een vergroting van een bestaande ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw, welk gebouw door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw."
    
        Artikel 12.1 (Bestemmingsomschrijving) luidt:
    
    "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woningen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroep;
    
    (…)
    
    met de daarbij behorende:
    
    d. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
    
    (…)"
    
        Artikel 12.2.1 (Hoofdgebouwen) luidt:
    
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    
    a. als hoofdgebouw mogen uitsluitend woningen worden gebouwd;
    
    (…)
    
    c. een hoofdgebouw mag uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd;
    
    (…).
    
        Artikel 12.2.2 (Bijgebouwen) luidt:
    
    "Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    
    a. aan- en uitbouwen en bijgebouwen mogen in het bouwvlak en ter plaatse van de aanduiding "bijgebouwen" worden gebouwd;
    
    b. (…);
    
    c. de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen mag per woning maximaal 100 m² bedragen met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen, voor zover gesitueerd ter plaatse van de aanduiding "bijgebouwen" mag:
    
    (…)
    
    5. bij een oppervlakte vanaf 1.000 m², 100 m² bedragen.
    
    d. in aanvulling op het bepaalde onder c geldt dat ter plaatse van de aanduiding "bijgebouwen" de gronden met niet meer dan 50% worden bebouwd;
    
    (…)."
    
        Artikel 12.4.1 (Oppervlakte bijgebouwen) luidt:
    
    "Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 12.2.2 en toestaan dat bij percelen waarvan het oppervlak meer dan 1.000 m² bedraagt een groter oppervlak aan bijgebouwen wordt gebouwd, mits wordt voldaan aan het volgende:
    
    (…)
    
    d. het maximaal gezamenlijk oppervlak aan bijgebouwen bedraagt niet meer dan 200 m²."
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    Legalisering
    
    6.    De Afdeling stelt vast dat het perceel aan de [locatie 1] meer dan 1.000 m² beslaat. Het plan maakt op het perceel binnen het bouwvlak een hoofdgebouw, bijgebouwen en aan- en uitbouwen mogelijk. Buiten het bouwvlak zijn op de gronden met de aanduiding "bijgebouwen" 100 m² aan aan- en uitbouwen en bijgebouwen mogelijk. Daarnaast kan bij omgevingsvergunning tot afwijking onder voorwaarden maximaal 200 m² aan bijgebouwen mogelijk worden gemaakt. Grotendeels binnen het bouwvlak staat de woning van [belanghebbende]. Een deel van deze woning van 10,3 m² staat blijkens de verbeelding buiten het bouwvlak op gronden met de aanduiding "bijgebouwen". Naar het oordeel van de Afdeling betreft dit gedeelte geen bijgebouw als bedoeld in artikel 1.19 van de planregels, nu dit geen op zichzelf staand gebouw betreft, maar een te onderscheiden onderdeel van het hoofdgebouw. De Afdeling stelt vast dat dit gedeelte van de woning op grond van een bouwvergunning van 2 juli 2007 is gebouwd. Op grond van dit plan betreft dit een aan- of uitbouw, die van belang is voor het maximale toegestane oppervlakte aan bijgebouwen en aan- en uitbouwen op het perceel. Anders dan de raad betoogt, valt dit gebouw wel te onderscheiden van het hoofdgebouw. Bijgebouwen en aan- en uitbouwen zijn binnen het bouwvlak toegestaan en op de gronden met de aanduiding "bijgebouwen", maar dan slechts tot een maximum van in totaal 100 m².  De hiervoor bedoelde aan- of uitbouw staat deels buiten het bouwvlak op gronden met de aanduiding "bijgebouwen". Vast staat dat op het perceel, buiten het bouwvlak, op gronden met de aanduiding "bijgebouwen" ook twee bijgebouwen staan. Over de bijgebouwen is reeds een handhavingsprocedure gevolgd die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:309. Voor het voorste bijgebouw is op 28 juli 1992 een bouwvergunning verleend. Uit de uitspraak van 5 februari 2014 volgt dat het college bevoegd is tegen het gehele zonder bouwvergunning gebouwde achterste bijgebouw handhavend op te treden. Voorts staat vast dat inmiddels een deel van dat bijgebouw is gesloopt. [belanghebbende] heeft ter zitting toegelicht dat er thans nog ongeveer 190 m² aan bijgebouwen staat op de gronden met de aanduiding "bijgebouwen". Het deel van de aan- of uitbouw van 10,3 m² buiten het bouwvlak is daarbij niet meegerekend. Dit betekent dat niet alle bestaande bijgebouwen en aan- of uitbouwen op de gronden met de aanduiding "bijgebouwen" in dit plan als zodanig zijn bestemd. Daartoe was de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening in dit geval ook niet gehouden, nu de bouwvergunningen van 28 juli 1992 en 2 juli 2007 niet zien op al deze bebouwing. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen kiezen voor een regeling die bij recht op gronden met de aanduiding "bijgebouwen" voorziet in 100 m² aan aan- en uitbouwen en bijgebouwen en met omgevingsvergunning tot afwijking in maximaal 200 m² aan bijgebouwen. Dat met deze regeling enige, maar niet alle, bebouwing kan worden gelegaliseerd heeft de raad redelijk kunnen achten, nu niet aannemelijk is dat deze regeling ter plaatse een onaanvaardbare verstening met zich brengt. Daarbij heeft de raad mogen betrekken dat het hier om een groot woonperceel aan de Hoogemierdseweg gaat en deze omgeving een uitloper van de kern betreft, die reeds wordt gekenmerkt door hoofdzakelijk percelen met aanzienlijke woonbebouwing. Het betoog faalt.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    7.    Over de door [appellant] gemaakte vergelijking met het perceel [locatie 3] overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat de reden voor de verkleining van het bouwvlak op het perceel [locatie 3] was dat een vrijstaand bijgebouw aanvankelijk in het bouwvlak lag en dit bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Kom Lage Mierde" daar bewust is uitgelaten. Die situatie doet zich bij het perceel [locatie 1] niet voor. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie. Het betoog faalt.                   
    
    Verordening
    
    8.    Artikel 1.72 (ruimtelijke ontwikkeling) van de Verordening, zoals dat luidde ten tijde van belang, luidt:
    
    "bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten waarvoor een wijziging van het planologische regime nodig is."
    
        Artikel 3.1(Zorgplicht voor de ruimtelijke kwaliteit) luidt:
    
    "1. De toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling bevat een verantwoording dat:
    
    a. het plan bijdraagt aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, waaronder in ieder geval een goede landschappelijke inpasbaarheid;
    
    (…)
    
    2. Het principe van zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in het eerste lid houdt in ieder geval in dat:
    
    (…);
    
    b. uitbreiding van het op grond van het geldende bestemmingsplan toegestane ruimtebeslag slechts is toegestaan mits de financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om de beoogde ruimtelijke ontwikkeling binnen dat toegestane ruimtebeslag te doen plaatsvinden;
    
    (…)
    
    3. Ten behoeve van het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit bevat de toelichting bij een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid een verantwoording waaruit blijkt dat:
    
    a. in het bestemmingsplan rekening is gehouden met de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling voor de in het plan begrepen gronden en de naaste omgeving, in het bijzonder wat betreft de bodemkwaliteit, de waterhuishouding, de in de grond aanwezige of te verwachten monumenten, de cultuurhistorische waarden, de ecologische waarden, de aardkundige waarden en de landschappelijke waarden;"
    
    8.1.    De raad stelt dat geen sprake is van een ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.72 en 3.1 van de Verordening, aangezien het plan slechts voorziet in een correctie van een fout in het vorige plan "Kom Lage Mierde", die niet leidt tot meer bebouwing op het perceel ten opzichte van het daarvoor geldende plan "Kom Lage Mierde ’93". Bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Kom Lage Mierde" in 2013 is volgens de raad abusievelijk het bouwvlak op het perceel [locatie 1] verkleind. De Afdeling stelt aan de hand van het overgelegde kaartmateriaal vast dat de raad en [belanghebbende] er terecht op wijzen dat bij de vaststelling van het plan "Kom Lage Mierde" een deel van de oorspronkelijke bestaande en legale woning en de in 2007 vergunde uitbreiding buiten het bouwvlak zijn komen te liggen. Dat laat echter onverlet dat dit plan ten opzichte van het plan "Kom Lage Mierde" binnen het bouwvlak wel voorziet in een toename van de bouwmogelijkheden van 34 m². In de toelichting bij de Verordening staat in dit verband dat de zorgplicht is gekoppeld aan een ruimtelijke ontwikkeling waarvoor een bestemmingsplan moet worden herzien of waarvoor een omgevingsvergunning in afwijking van het geldende plan moet worden verleend en dat de zorgplichtbepaling geen betrekking heeft op ruimtelijke ontwikkelingen binnen het kader van een geldend bestemmingsplan. De Afdeling is, gelet op artikel 3.1 van de Verordening en de bijbehorende toelichting, van oordeel dat in dit geval sprake is van een ruimtelijke ontwikkeling waarop bedoelde zorgplicht van toepassing is, hetgeen de raad heeft miskend. Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    9.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3.1 van de Verordening. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het betreft het bouwvlak op het plandeel met de bestemming "Wonen" aan de [locatie 1].
    
    9.1.    De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht geheel in stand te laten en overweegt hiertoe het volgende. In het verweer is de raad alsnog op de zorgplicht voor de ruimtelijke kwaliteit ingegaan en heeft hij ter herstel van zijn verantwoordingsplicht aangegeven dat hier slechts sprake is van een zeer geringe toename van de bebouwing op een groot woonperceel en dat hier landschappelijk en voor de waterhuishouding geen gevolgen van zijn te verwachten. Dit acht de Afdeling niet onjuist. Zij betrekt hierbij dat het slechts om een geringe uitbreiding van bebouwing in een bestaand bouwblok gaat die geen landschappelijke gevolgen heeft en het waterschap desgevraagd heeft aangegeven dat bij dit deel van het plan geen waterbelang speelt. Voorts heeft de raad in verband met artikel 3.1, tweede lid, onder b, van de Verordening er terecht op gewezen dat het toegestane ruimtebeslag voor bebouwing ten opzichte van het vorige plan binnen het bouwvlak beperkt toeneemt en dat deze uitbreiding feitelijk niet binnen het bestaande bouwvlak mogelijk is. Overigens heeft de raad er op gewezen dat ten opzichte van het plan dat daarvoor gold is voorzien in een bouwvlak met gelijke omvang en dat het bouwvlak in het vorige plan per abuis was verkleind. Nu niet valt in te zien dat dit plan niet zou bijdragen aan het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied en de raad beoordelingsruimte toekomt bij de invulling van de zorgplicht, is de Afdeling van oordeel dat met de gegeven verantwoording in dit concrete geval alsnog aan artikel 3.1 van de Verordening is voldaan. Dit betekent dat de omvang van het in het plan opgenomen bouwvlak op het perceel [locatie 1] in stand blijft.
    
    9.2.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Reusel-De Mierden van 20 december 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stedelijk Gebied 2016", voor zover het betreft het bouwvlak op het plandeel met de bestemming "Wonen" aan de [locatie 1];
    
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven voor zover dit onder II. is vernietigd;
    
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Reusel-De Mierden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Reusel-De Mierden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, griffier.
    
    w.g. Kranenburg
    lid van de enkelvoudige kamer     
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2017
    
    459.