ECLI:NL:RVS:2017:1315, Raad van State, 17-05-2017, 201606601/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Reconstructie N417" vastgesteld.

201606601/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    B.V. Maatschappij tot beheer van de Buitenplaats "Uytwijck" (hierna: MBBU B.V.), gevestigd te Hilversum,
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Hilversum,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Reconstructie N417" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft MBBU B.V. beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2017, waar MBBU B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door drs. S. Wiedemeijer en F. van Kooten, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, vertegenwoordigd door B.J. Derix en D. Janmaat, bijgestaan door mr. T.C. Leemans, advocaat te Haarlem, gehoord.
    
        Overwegingen
    
    1.    Artikel 8:51d van de Awb luidt, voor zover thans van belang: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.”
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het plan
    
    3.    Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de reconstructie van een deel van de N417 (Utrechtseweg).
    
    Inleiding
    
    4.    Het doel van de reconstructie is primair een duurzaam veilige weg te bieden aan de huidige en toekomstige gebruikers van de N417. In dat kader voorziet het plan onder meer in de aanleg van een in twee richtingen bereden (brom-)fietspad aan de westzijde van de N417 (hierna: het nieuwe fietspad). Hiervoor zijn, gedeeltelijk, gronden nodig die thans in eigendom zijn van MBBU B.V..
    
    De beroepsgronden
    
    5.    MBBU B.V. betoogt dat het in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het fair play-beginsel, dat een deel van het plangebied is gelegen op zijn grond. Zij stelt dat de gemeente Hilversum en de provincie Noord-Holland herhaaldelijk hebben verklaard dat voor de reconstructie van de N417 geen particuliere gronden nodig zijn en derhalve niet hoeft te worden onteigend. De reactie in de zienswijzennota dat de provincie vanaf het begin duidelijk heeft aangegeven dat grondverwerving noodzakelijk was, mist dus feitelijke grondslag, aldus MBBU B.V..
    
    5.1.    De raad stelt dat de door MBBU B.V. aangehaalde verklaringen zijn gedaan in het kader van het inmiddels gerealiseerde ecoduct en dat die ontwikkeling qua bestemmingsplanprocedure en uitvoering geheel los staat van het thans voorliggende plan. Volgens de raad is van meet af aan gecommuniceerd dat voor de reconstructie van de N417 gronden nodig zijn die thans in particulier bezit zijn. Hoewel de voorkeur uitgaat naar minnelijke verwerving van deze gronden, zal daarvoor zo nodig een onteigeningsprocedure worden opgestart.
    
    5.2.    Over het betoog dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, overweegt de Afdeling dat MBBU B.V. niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat de reconstructie van de N417 waarin het plan voorziet, volledig op eigen grond kan worden gerealiseerd zodat ten behoeve van het plan niet tot grondverwerving behoeft te worden overgegaan.
    
        Niet in geschil is dat de raad in het kader van de besluitvorming die heeft geleid tot de vaststelling van het bestemmingsplan "Ecoducten Zwaluwenberg en N417" van 12 oktober 2010 heeft toegezegd dat grondaankoop voor een goede uitvoering van het ecoduct niet aan de orde is en dat er een feitelijke link bestaat tussen dat bestemmingsplan en het bestemmingsplan "Reconstructie N417". Anders dan wordt betoogd, ziet de Afdeling evenwel geen grond voor het oordeel dat beide plannen zodanig met elkaar verbonden zijn, dat bedoelde toezeggingen tevens moeten worden geacht betrekking te hebben op het plangebied van het thans voorliggende plan. Dat een deel van de voorbereiding van de ontwikkelingen waarin beide plannen voorzien gecombineerd heeft plaatsgevonden, is daartoe onvoldoende. Ook in het raadsvoorstel van 21 september 2010 voor het bestemmingsplan "Ecoducten Zwaluwenberg en N417" staat reeds vermeld dat op dat moment ook de plannen van de provincie Noord-Holland met betrekking tot de reconstructie van de Utrechtseweg actueel zijn, maar dat die plannen inhoudelijk gezien los staan van de plannen voor de ecoducten.
    
        Voorts is de Afdeling niet gebleken van toezeggingen die zijn gedaan met het oog op de reconstructie van de N417 en het in dat kader aan te leggen nieuwe fietspad. Dat, als grondaankoop daarvoor niet mogelijk is, gekeken moet worden naar een andere richting, kan niet als zodanig gelden, reeds omdat de raad heeft toegelicht dat daarmee is bedoeld te zeggen dat in dat geval naar een andere oplossingsrichting dan minnelijke werving moet worden gekeken, bijvoorbeeld onteigening. Deze uitleg heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs aan die woorden kunnen geven.
    
        De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel, noch met het rechtszekerheidsbeginsel of het fair play-beginsel vastgesteld.
    
    6.    MBBU B.V. bestrijdt het nut en de noodzaak van het nieuwe fietspad. Volgens MBBU B.V. zijn de veiligheidsproblemen ter plaatse niet gelegen in de huidige ligging van het fietspad maar in de te hoge rijsnelheid van auto’s en vrachtverkeer op de N417. Daarnaast weerspreekt MBBU B.V. dat het plan leidt tot een verbetering van de verkeersveiligheid ten opzichte van de huidige situatie. Daartoe voert zij aan dat tweerichtingspaden onveiliger zijn dan eenrichtingspaden. Ook zijn er in de beoogde situatie extra fietsoversteken noodzakelijk. Ter onderbouwing van dit betoog wordt verwezen naar de rapporten "Fietspaden met twee richtingen op kruispunten onveiliger" van Rijkswaterstaat DVS en de Rijksuniversiteit Groningen van oktober 2010, "Fietsongevallen en infrastructuur, demonstratie van ‘verrijkte’ ongevalsanalyse om Politiezone Antwerpen" van de Vlaamse Stichting Verkeerskunde van 16 september 2011 en "Grip op fietsongevallen met motorvoertuigen, samen werken aan een veilige fietsomgeving" van Fietsberaad van april 2011.
    
    6.1.    De raad stelt dat de verkeersveiligheid als gevolg van het plan, voor alle verkeersdeelnemers, verbetert ten opzichte van de huidige situatie. Het plan is besproken met de politie en fietsersbond en voorgelegd aan het CROW en Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid, die alle hebben ingestemd met het plan. De rapporten waarop MBBU B.V. zich in dit kader beroept zijn volgens de raad van een ander karakter en zien op een andere situatie dan in het voorliggende plan aan de orde is.
    
    6.2.    Blijkens de plantoelichting bestaat de noodzaak voor de herinrichting van de N417 en de naastgelegen fietspaden eruit dat de combinatie van de inrichting, het gebruik en de te smalle maatvoering zorgt voor een onveilige verkeerssituatie. De beoogde inrichting van de autoweg en eventuele in dat kader te treffen snelheidsbeperkende maatregelen zijn niet in het plan geregeld en staan in deze zaak als zodanig derhalve niet ter beoordeling. Met betrekking tot het fietspad heeft de raad nader toegelicht dat zich in de huidige situatie aan weerszijden van de N417 een aanliggend fietspad bevindt. Omdat er ondanks het smalle wegprofiel, de matige tot slechte staat van onderhoud van de weg en het ontbreken van een berm tussen de weg en het fietspad vaak (te) hard wordt gereden, is er met het oog op de veiligheid en mede op verzoek van omwonenden aanleiding gezien de situatie ter plaatse aan te passen.
    
        Hiermee heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling het nut en de noodzaak van het nieuwe fietspad voldoende aannemelijk gemaakt.
    
    6.3.    Het in het plan voorziene fietspad wordt bereden in twee richtingen. Hoewel dat, zoals MBBU B.V. onder verwijzing naar verschillende rapporten terecht betoogt, op zichzelf mogelijk minder veilig is voor gebruikers van het fietspad dan de huidige situatie met fietspaden die in één richting worden bereden, heeft de raad nader toegelicht dat het nieuwe fietspad conform de optimale breedte volgens de CROW-richtlijnen (duurzaam veilig) 3,5 m breed zal worden en dat het pad niet langer aanliggend maar op zo’n 4,5 m afstand vanaf de binnenzijde van de kantstreep gesitueerd zal worden. Daarmee zal het nieuwe fietspad voorts aansluiten op het recent gerealiseerde vrijliggende (brom-)fietspad langs het gedeelte van de N417 ten zuiden van de Noodweg, waardoor langs de gehele N417 een veilige route voor het langzaam verkeer met duidelijke oversteeklocaties op het aansluitende fietsnetwerk ontstaat. De situering en inrichting van de oversteeklocaties worden in paragraaf 5.3.1 van de plantoelichting, mede onder verwijzing naar het rapport ‘Reconstructie Utrechtseweg N417 Hilversum, Beoordeling en advies met betrekking tot de fietsoversteek Maartendijkseweg en rotonde Noodweg’ van Goudappel Coffeng van 22 januari 2014, toegelicht en als veilig bestempeld. Deze conclusie wordt door MBBU B.V. als zodanig niet inhoudelijk bestreden. Het huidige fietspad aan de oostzijde van de N417 komt te vervallen en wordt vervangen door een groene berm, zodat niet langer mogelijke conflicten ontstaan tussen verkeer uit uitritten en het langzaam verkeer aan die zijde van de N417. Ook wordt het zicht op de N417 verbeterd omdat de chauffeur zijn voertuig kan opstellen in de berm, waar nu nog een fietspad is gelegen. Het voorziene fietspad is zo ontworpen dat bij elke uitweg ten minste 5,0 m beschikbaar is tussen de rijbaan van de N417 en het fietspad, zodat ook aan de westzijde van de weg een auto, zonder het (brom-)fietspad te blokkeren, een goed zicht heeft op het verkeer op de N417.
    
        Met deze toelichting heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling eveneens voldoende aannemelijk gemaakt dat het plan ten aanzien van het totaalbeeld van de verkeersveiligheid ter plaatse een verbetering oplevert ten opzichte van de huidige situatie.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    MBBU B.V. kan zich niet verenigen met de voorgestelde planologische inpassing van het nieuwe fietspad. Door te kiezen voor een slingerend tweerichtingspad op ruime afstand van de autoweg, in plaats van voor een recht fietspad zo dicht mogelijk tegen de N417 aan, is zijn belang als grondeigenaar onvoldoende meegewogen. Voorts is volgens MBBU B.V. onduidelijk waar precies de berm aan de oostzijde van de nieuwe N417 ligt ten opzichte van de eigendomsgrens en is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de mogelijkheid van grondcompensatie.
    
    7.1.    De raad stelt dat in overleg met MBBU B.V. is gezocht naar oplossingen om zoveel mogelijk bomen te sparen en, binnen de randvoorwaarden van het project, het tracé van het fietspad te optimaliseren. Voor de grondaankoop wordt uitgegaan van het minimale aantal m² dat nodig is om een veilige verkeerssituatie te creëren en daarbij natuur van hoge kwaliteit zoveel als mogelijk te sparen.
    
    7.2.    Niet in geschil is dat voor verwezenlijking van dit bestemmingsplan een strook grond nodig is, gelegen aan de westzijde van de N417 en met een totale oppervlakte van 4222 m², die thans het eigendom is van MBBU B.V.. Uit de plantoelichting volgt evenwel op geen enkele wijze dat, en zo ja op welke wijze de belangen van MBBU B.V. als grondeigenaar in de besluitvorming zijn betrokken. Hoewel, zoals ook volgt uit hetgeen hiervoor onder 6.2. is overwogen, naar het oordeel van de Afdeling het nut en de noodzaak van het nieuwe fietspad voldoende aannemelijk zijn gemaakt en daarvoor volgens de raad hoe dan ook particuliere grond nodig is, heeft de raad ook ter zitting niet inzichtelijk gemaakt of de raad alternatieve planologische inpassingen, waarmee geheel of gedeeltelijk aan de bezwaren van MBBU B.V. tegemoet kan worden gekomen, heeft overwogen en wat het ruimtebeslag van die alternatieven zou zijn. In dit kader valt specifiek te wijzen op het gewicht dat de raad in de besluitvorming heeft toegekend aan het behoud van zo veel mogelijk bomen, terwijl MBBU B.V., als eigenaar van de grond en de bomen die zich daarop bevinden, herhaaldelijk heeft aangegeven dat het behoud van zoveel mogelijk bomen voor haar minder zwaar weegt dan het zo veel als mogelijk beperken van het ruimtebeslag van het nieuwe fietspad.
    
        Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd en daarmee in strijd met artikel 3:46 van de Awb tot stand gekomen.
    
    Slotoverwegingen
    
    8.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 7.2. is overwogen te motiveren op welke wijze de belangen van MBBU B.V. bij het beperken van het ruimtebeslag van het nieuwe fietspad in de besluitvorming zijn betrokken, dan wel het plan gewijzigd vast te stellen.
    
        De raad dient de Afdeling en partijen de uitkomst van voormelde opdracht mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    
    9.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Hilversum op:
    
    - om binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 7.2. het daarin omschreven gebrek te herstellen; en
    
    -  de Afdeling en partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Wijker-Dekker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017
    
    562.