ECLI:NL:CRVB:2021:2148, Centrale Raad van Beroep, 24-08-2021, 18/5880 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Maatregel. Geen gebruik maken van aangeboden voorziening. Differentiatie in duur van een maatregel bij de geharmoniseerde verplichtingen die volgen uit artikel 18 lid 4, aanhef onder a tot en met h, PW. Afstemmingsverordening deels onverbindend. Verdergaand onderscheid dan de wetgever heeft bedoeld.
        Appellant is niet verschenen op een arbeidstraject, waarmee hij de in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW neergelegde verplichting, om gebruik te maken van door het college aangeboden voorzieningen, niet is nagekomen. Het college heeft de bijstand met toepassing van de Afstemmingsverordening met 100% gedurende twee maanden verlaagd. Deze maatregel geldt op grond van de Afstemmingsverordening voor het niet nakomen van alle verplichtingen die volgen uit artikel 18, vierde lid, onder a, c, d, e en h, van de PW. Voor het niet nakomen van de verplichtingen van de verplichtingen in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder b, f, en g, van de PW wordt een verlaging van 100% gedurende een maand opgelegd.  Uit de wettekst of uit de toelichting daarop blijkt niet dat de wetgever aan de gemeenteraad de bevoegdheid heeft gegeven om in de Afstemmingsverordening, naast de keuze voor een standaardduur van één, twee of drie maanden, verschil te maken in (te differentiëren naar) hoogte of duur van de maatregel op basis van de ernst van de gedraging of de mate van verwijtbaarheid. De bedoeling van de wetgever was om één robuuste en uniforme maatregel in te voeren voor alle geharmoniseerde verplichtingen. De door de wetgever gegeven mogelijkheid om een keuze te maken tussen één, twee of drie maanden geldt voor alle geharmoniseerde verplichtingen. De differentiatie uit de Afstemmingsverordening leidt tot een verdergaand onderscheid dan de wetgever heeft beoogd. Dit betekent dat artikel 10, aanhef en onder b, van de Afstemmingsverordening onverbindend is voor zover daarin is bepaald dat een maatregel wordt opgelegd voor de duur van langer dan één maand omdat twee verschillende standaardperioden zijn bepaald voor het niet nakomen van de geharmoniseerde verplichtingen. De verlaging van 100% gedurende een maand is de meest gunstige bepaling in de Verordening en heeft daarom ook te gelden voor het niet nakomen van de overige geharmoniseerde verplichtingen.

18 5880 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
      Datum uitspraak: 24 augustus 2021
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 
      2 oktober 2018, 17/6730 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn (college)
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. G.J. de Kaste, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het college heeft een aantal vragen van de Raad schriftelijk beantwoord.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2021. Namens appellant is mr. De Kaste verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door C.H.L. Bakker.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant ontving sinds 18 augustus 2014 bijstand op grond van de Participatiewet (PW). 
      
      
        1.2.Een klantmanager van de gemeente Uithoorn heeft appellant een re-integratietraject bij [naam] te Amstelveen (traject) aangeboden. De startdatum van dit traject was 27 maart 2017. Appellant is op 27 maart 2017 niet verschenen en heeft zich op 29 maart 2017 bij [naam] ziek gemeld. 
      
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 3 april 2017 heeft het college appellant opnieuw het traject aangeboden. In dit besluit is vermeld dat appellant verplicht is om gehoor te geven aan de oproepen van het trajectbureau om op een aangegeven plaats en tijd te verschijnen. Appellant heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.4.
      Bij e-mailbericht van 4 april 2017 heeft een trainer van [naam] (trainer) appellant uitgenodigd voor een eerste kennismaking met de trainingsgroep van het traject op donderdag 6 april 2017 van 11:00 tot 12:00 uur. Bij e-mailbericht van 6 april 2017 heeft de klantmanager appellant om 8:47 uur meegedeeld ervan uit te gaan dat appellant die dag aanwezig is. Appellant is zonder bericht niet verschenen bij de eerste kennismaking op 6 april 2017. Appellant is ook niet verschenen op de startdatum van het traject op 10 april 2017. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 18 mei 2017 heeft het college de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van 1 mei 2017 verlaagd met 100% gedurende twee maanden. Het college heeft bij besluit van 4 oktober 2017 (bestreden besluit) deze maatregel, na bezwaar, gehandhaafd. Het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, en vijfde lid, van de PW, in samenhang met artikel 10, aanhef en onder b, van de Afstemmingsverordening Participatiewet IOAW en IOAZ Uithoorn 2015, die op 1 januari 2015 in werking is getreden (Afstemmingsverordening). Het college heeft op de zitting uitgelegd dat aan de maatregel alleen nog ten grondslag ligt, dat appellant de verplichting gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling niet is nagekomen door op 6 en 10 april 2017 zonder bericht niet te verschijnen.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Het wettelijk kader
        
      
      
    
    
      4.1.
      Als een belanghebbende, zoals appellant, een verplichting op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW niet nakomt, is het college in beginsel verplicht om een maatregel op te leggen. In dit verband zijn de volgende bepalingen van betekenis.
      
      
        4.1.1.
        Ingevolge artikel 18, vierde lid, van de PW legt het college in ieder geval een maatregel op overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid, in het geval de belanghebbende een van de verplichtingen die zijn vermeld in het vierde lid (geharmoniseerde verplichtingen) niet nakomt. In het vierde lid, aanhef en onder h, van de PW is de volgende verplichting opgenomen: het gebruikmaken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan een onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
        
      
      
        4.1.2.
        In artikel 18, vijfde tot en met achtste lid, van de PW is geregeld hoe het college de hoogte en duur van maatregelen in verband met het niet nakomen van de verplichtingen als bedoeld in het vierde lid op uniforme wijze moet vaststellen. Indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet is nagekomen, verlaagt het college op grond van het vijfde lid de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden. De hier bedoelde verordening is de onder 1.5 vermelde Afstemmingsverordening. 
        
      
      
        4.1.3.
        Het college ziet op grond van artikel 18, negende lid, van de PW af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. 
        
      
      
        4.1.4.
        Het college stemt op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken. 
        
      
      
        4.1.5.
        Op grond van artikel 10, aanhef en onder a, van de Afstemmingsverordening bedraagt de verlaging 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder b, f en g, van de PW niet nakomt. Op grond van artikel 10, aanhef en onder b, van de Afstemmingsverordening bedraagt de verlaging 100% van de bijstandsnorm gedurende twee maanden, als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, c, d, e en h, van de PW niet nakomt. In de toelichting bij dit artikel staat, onder verwijzing naar artikel 18, vijfde lid, van de PW, dat bij het vaststellen van de duur van de verlaging de ernst van de gedraging leidend is. Voor lichte overtredingen (overtreding van de in artikel 18, vierde lid, onderdeel b, f en g, van de wet genoemde verplichtingen) bedraagt de duur één maand. Voor zware overtredingen (overtreding van de in artikel 18, vierde lid, onderdeel a, c, d, e en h, van de wet genoemde verplichtingen) bedraagt de duur twee maanden.
        
        
          
            De opgelegde maatregel
          
        
      
    
    
      4.2.
      Niet in geschil is dat het traject bij [naam] een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling is. Vaststaat dat appellant op 6 april 2017 en op 10 april 2017 niet op de afspraken is verschenen en zich daarvoor niet heeft afgemeld. Dit betekent dat appellant de in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW neergelegde verplichting om gebruik te maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling niet is nagekomen. 
      
    
    
      4.3.
      Appellant heeft aangevoerd dat het zonder bericht niet verschijnen op de afspraken hem in het geheel niet kan worden verweten, omdat hij daartoe niet in staat was. Hij lijdt aan de ziekte van Crohn en het college weet dat hij daaraan lijdt. Appellant heeft zich bovendien op 29 maart 2017 ziek gemeld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        4.3.1.
        Weliswaar is de ziekte van Crohn een ernstige ziekte, maar het klachtenpatroon is wisselend. Appellant heeft niet met enig concreet gegeven aannemelijk gemaakt dat hij op 6 en 10 april 2017 zodanig ernstige klachten had dat hij niet in staat was om op de afspraken te verschijnen. De enkele telefonische ziekmelding op 29 maart 2017 is daarvoor onvoldoende. Dit betekent dat niet kan worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid van appellant ontbreekt bij het niet verschijnen op de afspraken van 6 en 10 april 2017. 
        
      
    
    
      4.4.
      Appellant heeft verder aangevoerd dat in de Afstemmingsverordening ten onrechte voor het niet nakomen van sommige in artikel 18, vierde lid, van de PW vermelde verplichtingen maatregelen van een langere duur zijn voorgeschreven dan voor het niet nakomen van andere in dat artikelonderdeel vermelde verplichtingen. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        4.4.1.Uit de wettekst of uit de toelichting daarop blijkt niet dat de wetgever aan de gemeenteraad de bevoegdheid heeft gegeven om in de Afstemmingsverordening, naast de keuze voor een standaardduur van één, twee of drie maanden, verschil te maken in (te differentiëren naar) hoogte of duur van de maatregel op basis van de ernst van de gedraging of de mate van verwijtbaarheid. Een dergelijke differentiatie klopt ook niet met de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18, vierde lid, van de PW. Daaruit blijkt dat het de bedoeling van de wetgever was om één robuuste en uniforme maatregel in te voeren voor alle geharmoniseerde verplichtingen. Vergelijk de uitspraak van 8 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3258.
      
      
      
        4.4.2.
        Volgens het college betekent de onder 4.4.1 bedoelde uitspraak alleen dat in de Afstemmingsverordening geen onderscheid naar verwijtbaarheid mag worden gemaakt en is de gemeenteraad wel bevoegd om een onderscheid te maken naar de ernst van de gedraging, wat tot uitdrukking komt in een onderscheid naar geharmoniseerde verplichting. In de Nota van Wijziging bij de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 24, p. 5) wordt namelijk gesproken over ‘een’ geharmoniseerde verplichting. De wetgever heeft niet gezegd dat de in de verordening vastgestelde duur van de maatregel voor álle geharmoniseerde verplichtingen geldt. Dit standpunt van het college is op grond van de volgende overwegingen niet juist.
        
      
      
        4.4.3.
        Artikel 18, vierde lid, van de PW vormt met het vijfde tot en met het achtste lid de wettelijke grondslag voor de geüniformeerde maatregelen en is ingevoerd bij de Wet maatregelen Wet werk en bijstand (Stb. 2014, 269). In het oorspronkelijke wetsvoorstel was voorzien in één standaardmaatregel voor de duur van drie maanden. Daaruit kan worden afgeleid dat de wetgever alle in artikel 18, vierde lid, van de PW genoemde gedragingen als even ernstig beschouwt. Na kritiek van de Tweede Kamer heeft de wetgever bij de in 4.4.2 bedoelde Nota van Wijziging alsnog de mogelijkheid gegeven om in de Afstemmingsverordening een keuze te maken tussen één, twee of drie maanden. In de Nota van Wijziging staat hierover onder meer het volgende:  
        
        
          “De eerste keer (…) dat het college een verwijtbaar niet naleven van een geharmoniseerde arbeidsverplichting vaststelt, is de verlaging 100% gedurende een bij de gemeentelijke verordening vastgestelde periode van een maand en ten hoogste drie maanden. (…) De volgende (tweede keer) is de eveneens bij gemeentelijke verordening vast te stellen periode van verlaging met 100% in ieder geval langer dan de op grond van het vijfde lid vastgestelde periode van verlaging en ten hoogste drie maanden (zesde lid); de volgende (derde) keer is de periode van verlaging met 100% drie maanden (zevende lid). (…) De gemeenteraad moet, zoals opgemerkt, in de verordening de exacte duur van de verlaging bij de eerste en tweede keer regelen.” 
        
        
        
          Hieruit is af te leiden dat, anders dan het college meent, het woord ‘een’ in de eerste zin betekent dat onbepaald is om welke geharmoniseerde verplichting het gaat. Het gaat dus om alle geharmoniseerde verplichtingen. Uit de Nota van Wijziging blijkt bovendien niet dat de wetgever het uitgangspunt heeft losgelaten dat alle in artikel 18, vierde lid, van de PW bedoelde gedragingen als even ernstig zijn te beschouwen. Verder is uit de hier weergegeven passage af te leiden dat de wetgever alleen heeft willen differentiëren in duur van de maatregel op grond van herhaling van het niet nakomen van een geharmoniseerde verplichting (recidive) en niet verder, naar de ernst of verwijtbaarheid van de gedraging. Het standpunt van het college leidt tot een verdergaand onderscheid dan de wetgever heeft beoogd. 
        
        
      
    
    
      4.5.
      Uit 4.4.1 tot en met 4.4.3 volgt dat artikel 10 van de Afstemmingsverordening gedeeltelijk onverbindend is omdat twee verschillende standaardperioden zijn bepaald voor het niet nakomen van de geharmoniseerde verplichtingen. De in artikel 10, aanhef en onder a, van de Afstemmingsverordening bepaalde duur van de maatregel van één maand voor het niet nakomen van de geharmoniseerde verplichtingen als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder b, f en g, van de PW is de meest gunstige bepaling. Deze heeft daarom ook te gelden voor het niet nakomen van de overige geharmoniseerde verplichtingen. Dit betekent dat artikel 10, aanhef en onder b, van de Afstemmingsverordening onverbindend is voor zover daarin is bepaald dat een maatregel wordt opgelegd voor de duur van langer dan één maand. Deze bepaling is in zoverre onverbindend wegens strijd met artikel 18, vijfde lid, van de PW. Het op deze bepaling gebaseerde bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven voor zover daarbij een maatregel is opgelegd voor de duur van twee maanden. 
      
    
    
      4.6.
      Appellant heeft aangevoerd dat het college met toepassing van artikel 18, tiende lid, van de PW de maatregel had moeten matigen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellant heeft niet met enig concreet en onderbouwd gegeven aannemelijk gemaakt dat dringende redenen, gelet op zijn persoonlijke omstandigheden, hiertoe aanleiding gaven. 
      
    
    
      4.7.
      Wat onder 4.4. tot en met 4.5 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil ziet de Raad aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 18 mei 2017 te herroepen voor zover daarbij een maatregel van 100% is opgelegd gedurende twee maanden en de hoogte en duur van de maatregel, gelet op 4.1 tot en met 4.6, te bepalen op een verlaging van de bijstand met 100% gedurende één maand, met ingang van 1 mei 2017.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 534,- in bezwaar, € 1.496,- in beroep en op € 1.496,- in hoger beroep, totaal € 3.526,- voor verleende rechtsbijstand.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 9 oktober 2017 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover het ziet op de maatregel;
      
      
        herroept het besluit van 18 mei 2017 voor zover het de duur van de maatregel betreft;
      
      
        bepaalt dat de duur van de verlaging van de bijstand met 100% bij wijze van maatregel met ingang van 1 mei 2017 één maand bedraagt;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 9 oktober 2017;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van totaal € 3.526,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van totaal € 172,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en G.M.G. Hink en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van L.R. Kokhuis als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) F. Hoogendijk
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.R. Kokhuis