ECLI:NL:CRVB:2019:715, Centrale Raad van Beroep, 28-02-2019, 17/5570 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2019-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Nu de tekst van de Tijdelijke regeling aflopende en aansluitende toelage NVWA noch de toelichting hierop aanknopingspunten geeft om aan te nemen dat de Tijdelijke regeling niet op betrokkene van toepassing is en namens betrokkene ter zitting van de Raad is erkend dat de bijstelling van de afbouwtoelage op grond van de Tijdelijke regeling zelf juist is, is die bijstelling bij het bestreden besluit terecht gehandhaafd. Het bestreden besluit is echter ten onrechte niet gebaseerd op de Tijdelijke regeling. Omdat aannemelijk is dat betrokkene daardoor niet is benadeeld, bestaat aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. De proceskosten en het griffierecht blijven in stand.

17/5570 AW, 17/7559 AW 
  
    Datum uitspraak: 28 februari 2019
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 juli 2017, 17/530 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    de Minister van Economische Zaken en Klimaat (minister)
  
  
    
      [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    De minister heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens betrokkene heeft mr. P. Bots een verweerschrift ingediend en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2019. De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaken 17/8282 AW en 17/8284 AW. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door D.J. Diederix en mr. L.E. Heerma van Voss. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Bots.
  
  
    In de zaken 17/8282 AW en 17/8284 AW is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Betrokkene is werkzaam bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat als [functie] . Tot 1 januari 2012 was hij werkzaam bij de [onderdeel] ( [onderdeel] ) en ontving hij een inconveniëntentoelage AID. 
      
    
    
      1.2.
      Een aantal diensten, waaronder de AID, is met ingang van 1 januari 2012 gefuseerd tot de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het kader van die fusie is de Overeenkomst Arbeidsvoorwaarden NVWA van 5 juli 2011 opgesteld (overeenkomst). In onderdeel B van die overeenkomst is een overgangsregeling opgenomen (overgangsregeling). In overeenstemming met de overgangsregeling ontving betrokkene vanaf 1 januari 2012 een afbouwtoelage inconveniënten (afbouwtoelage) in verband met het vervallen van de inconveniëntentoelage AID. 
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 21 januari 2016 is de functie van betrokkene van [functie] opnieuw beschreven en gewaardeerd. Per 1 december 2015 is de functie ingedeeld in salarisschaal 11. Tot die datum was dit salarisschaal 10. Bij het besluit van 21 januari 2016 is tevens bepaald dat de door betrokkene ontvangen afbouwtoelage met ingang van 1 december 2015 met hetzelfde bedrag naar beneden wordt bijgesteld als zijn salaris per die datum en in de toekomst zal toenemen door de plaatsing in de hogere schaal. Tegen deze laatste beslissing heeft betrokkene bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.4.
      
        Op 13 november 2016 hebben de minister en de Minister voor Wonen en Rijksdienst ter uitvoering van de overeenkomst de Tijdelijke regeling aflopende en aansluitende toelage NVWA vastgesteld (Stcrt. 2016, nr. 60956; Tijdelijke regeling). In artikel 9 van de Tijdelijke regeling is bepaald dat de regeling in werking treedt met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en terugwerkt tot en met 
        1 januari 2012. 
      
      
    
    
      1.5.
      
        Het bezwaar van betrokkene tegen de bijstelling van de afbouwtoelage inconveniënten is bij besluit van 29 november 2016 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat in punt 4 van de overgangsregeling is opgenomen: “In geval van verhoging van het salaris van de medewerker anders dan door bevordering naar een hogere salarisschaal, wordt de oude bruto bezoldiging met hetzelfde bedrag verhoogd. Periodieken hebben geen negatief effect voor de medewerker op de hoogte van de afbouwtoelage.”
        Onder bevordering moet in dit verband volgens de minister worden verstaan: iedere plaatsing in een hogere salarisschaal. Ook de toekenning van een hogere functieschaal op basis van een nieuwe functiewaardering valt hier onder. Doordat betrokkene per 1 december 2015 is geplaatst in salarisschaal 11, trede 8, komt zijn inschaling per die datum uit boven het maximum van zijn vorige salarisschaal, schaal 10. Gezien punt 4 van de overgangsregeling is er aanleiding voor bijstelling van de afbouwtoelage. Daarbij is verwezen naar een uitspraak van de Advies- en Arbitragecommissie Rijksdienst (AAC) van 17 november 2015.
      
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 21 januari 2016 in zoverre herroepen dat de afbouwtoelage van betrokkene niet naar beneden wordt bijgesteld en bepalingen gegeven over de vergoeding van griffierecht en proceskosten. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de bewoordingen van de op 5 juli 2011 gesloten overeenkomst noch enig ander stuk uitsluitsel geven over de vraag hoe punt 4 van onderdeel B van die overeenkomst moet worden uitgelegd in een situatie als deze. Volgens de rechtbank moet daarom uitgangspunt zijn dat deze onduidelijkheid niet voor risico van een individuele ambtenaar, die zelf geen partij was bij de totstandkoming van deze overeenkomst, behoort te komen. Nu geen sprake was van een kennelijke grondslag, was appellant naar het oordeel van de rechtbank niet bevoegd om vanwege de herwaardering van de functie van betrokkene over te gaan tot verlaging van zijn afbouwtoelage.
      
      3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      3.1.
      
        Voor zover de minister van opvatting is dat de rechtbank betrokkene ten onrechte in zijn beroep heeft ontvangen, nu de AAC een bindende arbitrale uitspraak heeft gedaan over de uitleg van punt 4 van de overgangsregeling, deelt de Raad die opvatting niet. Ingevolge 
        artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in verbinding met artikel 7:1 van de Awb, stond voor betrokkene beroep tegen het bestreden besluit open.
      
      
    
    
      3.2.
      Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord welk recht hier van toepassing is.
      
      
        3.2.1.
        De Raad stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD7232) individuele ambtenaren rechtspositionele aanspraken niet rechtstreeks ontlenen aan een arbeidsvoorwaardenakkoord. Zij ontlenen dergelijke aanspraken aan de ter uitvoering van dat akkoord vastgestelde algemeen verbindende voorschriften en in dit kader gehanteerde beleidsregels. 
        
      
      
        3.2.2.
        In dit geval zijn de ter uitvoering van de onder 1.2 genoemde overeenkomst vastgestelde algemeen verbindende voorschriften opgenomen in de onder 1.4 genoemde Tijdelijke regeling, die in overleg met de centrales van overheidspersoneel tot stand is gekomen. Nu voor de beoordeling van het geschil moet worden uitgegaan van het recht dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en de Tijdelijke regeling op dat moment was vastgesteld en in werking getreden, bevat de Tijdelijke regeling het hier toepasselijke recht met betrekking tot de aanspraak op en bijstelling van de afbouwtoelage.
        
        
      
    
    
      3.3.
      Aan de stelling van betrokkene dat men bij het opstellen van de onder 1.2 bedoelde overeenkomst, in het bijzonder punt 4 van de overgangsregeling, slechts het oog zou hebben gehad op AID-medewerkers die in het kader van de totstandkoming van de NVWA zijn bevorderd van schaal 8 naar schaal 9 - de minister heeft deze stelling uitdrukkelijk bestreden - kan, wat hiervan verder zij, voorbij worden gegaan, omdat de Tijdelijke regeling hier het toepasselijke recht bevat. Nu de tekst van de Tijdelijke regeling noch de toelichting hierop aanknopingspunten geeft om aan te nemen dat de Tijdelijke regeling niet op betrokkene van toepassing is en namens betrokkene ter zitting van de Raad is erkend dat de bijstelling van de afbouwtoelage op grond van de Tijdelijke regeling zelf juist is, is die bijstelling bij het bestreden besluit terecht gehandhaafd. In zoverre slaagt het hoger beroep van de minister.
      
    
    
      3.4.
      
        Het bestreden besluit is echter ten onrechte niet gebaseerd op de Tijdelijke regeling. Omdat aannemelijk is dat betrokkene daardoor niet is benadeeld, bestaat aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Ook als het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Toepassing van artikel 6:22 van de Awb brengt wel mee dat de beslissingen van de rechtbank over de proceskosten en het griffierecht in stand blijven. Het incidenteel hoger beroep van betrokkene, gericht tegen de hoogte van het bedrag van de proceskostenveroordeling (€ 990,-), slaagt niet. Nu het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is, bestaat immers slechts recht op vergoeding van de in beroep gemaakte kosten en is het bedrag van de proceskostenveroordeling terecht vastgesteld op € 990,- (1 punt voor het beroepschrift en 
        1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 495,- per punt).
      
      
    
    
      3.5.
      Uit 3.1 tot en met 3.4 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht.
      
      
        4. Voor een veroordeling in de proceskosten in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en
    griffierecht;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 29 november 2016 ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.J.T. van den Corput en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2019.
    
    
    
    
      						(getekend) E.J.M. Heijs 
    
    
    
    
      						(getekend) S.H.H. Slaats 
    
    
    
      lh