ECLI:NL:RVS:2021:2647, Raad van State, 24-11-2021, 202005046/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 november 2016 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport  [appellant] te kennen gegeven zijn registratie als tandarts in het zogenoemde BIG-register na 31 december 2016 door te halen, tenzij hij uiterlijk op die datum een aanvraag voor herregistratie indient. Het BIG-register is door de minister ingesteld op grond van artikel 3 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG). Deze wet kent een stelsel van titelbescherming voor bepaalde beroepen, zoals tandarts. Alleen degenen die als tandarts in het register van tandartsen in het BIG-register staan ingeschreven, mogen die titel voeren. In artikel 2 van het Besluit periodieke registratie Wet BIG is bepaald dat een inschrijving in het BIG-register vijf jaar geldig is. Met ingang van 1 januari 2012 geldt dat ook voor inschrijving in het register van tandartsen.

202005046/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 augustus 2020 in zaak nr. 19/1711 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 november 2016 heeft de minister [appellant] te kennen gegeven zijn registratie als tandarts in het zogenoemde BIG-register na 31 december 2016 door te halen, tenzij hij uiterlijk op die datum een aanvraag voor herregistratie indient.
    Bij besluit van 26 augustus 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 18 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.A. ter Schure, is verschenen. [appellant] heeft op zijn verzoek via een telefoonverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding en geschil
    1.       Het BIG-register is door de minister ingesteld op grond van artikel 3 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG). Deze wet kent een stelsel van titelbescherming voor bepaalde beroepen, zoals tandarts. Alleen degenen die als tandarts in het register van tandartsen in het BIG-register staan ingeschreven, mogen die titel voeren.
    In artikel 2 van het Besluit periodieke registratie Wet BIG is bepaald dat een inschrijving in het BIG-register vijf jaar geldig is. Met ingang van 1 januari 2012 geldt dat ook voor inschrijving in het register van tandartsen. Op basis van overgangsrecht geldt voor tandartsen die vóór 1 januari 2012 een getuigschrift hebben behaald, die datum als aanvangsdatum voor de vijfjaarstermijn.
    2.       [appellant] is op 27 mei 1977 afgestudeerd als tandarts aan de Rijksuniversiteit Groningen. In 1998 is hij als tandarts in het in dat jaar ingestelde register voor tandartsen in het BIG-register ingeschreven. In januari 2005 is hij gestopt met zijn werkzaamheden als tandarts. Hij stond nog wel ingeschreven in het register voor tandartsen. Op basis van het overgangsrecht is de vijfjaarstermijn voor de geldigheid van die registratie aangevangen op 1 januari 2012.
    Bij brieven van juni en oktober 2016 heeft de minister [appellant] erop gewezen dat hij uiterlijk op 31 december 2016 een aanvraag om herregistratie moet doen om in het BIG-register als tandarts geregistreerd te blijven. Omdat [appellant] geen aanvraag om herregistratie heeft ingediend, heeft de minister - feitelijk uitvoering gevend aan het besluit van 7 november 2016 - de registratie van [appellant] op 6 januari 2017 doorgehaald.
    3.       Bij brief van 31 januari 2019 heeft [appellant] geïnformeerd naar de stand van zaken van zijn registratie in het BIG-register. Daarop heeft de minister hem bij brief van 8 februari 2019 medegedeeld dat hij per 6 januari 2017 is uitgeschreven. De minister heeft daarbij de brieven van juni en oktober 2016 en het besluit van 7 november 2016 als bijlagen meegestuurd.
    4.       Bij brief van 30 maart 2019, door de minister ontvangen op 2 april 2019, heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 november 2016. De minister heeft dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat het na afloop van de termijn voor het maken van bezwaar is ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Dat geldt ook als ervan wordt uitgegaan dat, zoals [appellant] stelt, het besluit van 7 november 2016 niet eerder dan op 8 februari 2019 aan hem is toegezonden, aldus de minister.
    Oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat de minister, gelet op artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens niet-verschoonbare termijnoverschrijding. De minister heeft aannemelijk gemaakt dat hij het besluit van 7 november 2016 op 15 november 2016 heeft verzonden naar het juiste adres, en [appellant] heeft geen feiten gesteld op grond waarvan de ontvangst van dat besluit redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Omdat de van toepassing zijnde bepalingen van de Wet BIG niet zijn gebaseerd op Europees recht, wordt de vraag of de termijnoverschrijding moet leiden tot niet-ontvankelijkverklaring alleen beheerst door de bepalingen van de Awb, aldus de rechtbank.
    Gronden en beoordeling van het hoger beroep
    Zitting bij de rechtbank
    6.       Allereerst voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte de zitting van 11 augustus 2020 niet heeft uitgesteld dan wel hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld telefonisch te worden gehoord op die zitting. Hij had daar verschillende keren om verzocht, omdat hij vanwege zijn hogere leeftijd en het feit dat hij mantelzorger is van zijn partner geen enkel risico wilde lopen om onderweg naar, tijdens en terugreizend van de zitting van de rechtbank besmet te raken met het voor hem en zijn partner levensbedreigende coronavirus. Volgens hem heeft de rechtbank zich, in weerwil van de Tijdelijke wet COVID-19, ten onrechte op het standpunt gesteld dat zich geen uitzonderlijke omstandigheden voordeden op grond waarvan zijn verzoek moest worden ingewilligd.
    6.1.    Het verdagen van de zitting is een bevoegdheid van de rechtbank. Bij de toepassing hiervan dient zij rekening te houden met verschillende belangen, waaronder die van alle bij de procedure betrokken partijen, alsmede het belang van een goede rechtspleging dat is gediend met een voortvarende behandeling van de zaak. In een brief van 8 juli 2020 heeft de rechtbank [appellant] erop gewezen dat zij zorg moet dragen voor het afhandelen van beroepsprocedures binnen een redelijke termijn, en dat het uitstellen van de zitting totdat er een vaccin beschikbaar is zoals door [appellant] gevraagd, daarom niet mogelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met deze motivering in redelijkheid kunnen besluiten de zitting niet uit te stellen.
    De rechtbank heeft evenwel niet in redelijkheid kunnen besluiten om [appellant] niet telefonisch te horen tijdens de zitting van 11 augustus 2020. [appellant] wijst er terecht op dat de Tijdelijke wet COVID-19 op het moment van zijn verzoeken in werking was getreden. Artikel 2 van deze wet luidt: "Indien in verband met de uitbraak van COVID-19 in burgerlijke en bestuursrechtelijke gerechtelijke procedures het houden van een fysieke zitting niet mogelijk is, kan de mondelinge behandeling plaatsvinden door middel van een tweezijdig elektronisch communicatiemiddel." De Rechtspraak heeft in aanvulling hierop de Tijdelijke algemene regeling zaaksbehandeling Rechtspraak vastgesteld. Uit de preambule daarvan blijkt dat vanaf 11 mei 2021 (lees: 2020) de Rechtspraak zich in fase 3 bevindt: "Uitgangspunt in fase 3 is dat de gerechten zoveel mogelijk zaken, met inachtneming van de richtlijnen van het RIVM, de tijdelijke regelingen per rechtsgebied en bovengenoemde prioritering fysiek of online op zitting zullen behandelen, tenzij de zaak schriftelijk kan worden afgedaan. Indien het niet mogelijk is om de zaak fysiek of online op zitting te behandelen, kan de zitting telefonisch plaatsvinden." Voor bestuursrechtelijke zaken geldt verder de Tijdelijke regeling Bestuursrecht (versie 26 juni 2020). In artikel 10 zijn criteria opgesomd waarmee rekening kan worden gehouden bij de bepaling of de zitting als fysieke zitting plaatsvindt. Die criteria zijn in dit geval niet van toepassing, zodat een telefonische hoorzitting volgens de eigen regelingen van de Rechtspraak tot de mogelijkheden behoorde.
    Daarvan uitgaande heeft de rechtbank in dit geval [appellant] ten onrechte niet de mogelijkheid geboden de hoorzitting telefonisch bij te wonen. Het standpunt van de rechtbank dat zich geen bijzondere omstandigheden voordeden en [appellant] met eigen vervoer dan wel veilig met het openbaar vervoer naar de rechtbank kon reizen, is in het licht van de corona-uitbraak - waarvoor juist de Tijdelijke wet COVID-19 en de aangepaste procesregelingen waren vastgesteld - en het risico dat ouderen en zieken destijds liepen op een besmetting, in redelijkheid niet houdbaar.
    Het betoog slaagt.
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    Omdat [appellant] zijn zaak uitvoerig schriftelijk heeft toegelicht en zijn standpunt nader heeft bepleit tijdens de zitting bij de Afdeling, zal de Afdeling de zaak niet terugwijzen naar de rechtbank. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 augustus 2019 beoordelen aan de hand van de daartegen voorgedragen beroepsgronden, zoals die in hoger beroep zijn aangevuld.
    Geschil
    8.       Uit de door [appellant] in beroep en hoger beroep ingediende stukken blijkt dat hij het er niet mee eens is dat ook voor gepensioneerde tandartsen zoals hij een vijfjaarlijkse plicht tot herregistratie bestaat. Om voor herregistratie in aanmerking te komen, dient hij, omdat hij niet meer werkzaam is als tandarts, een scholingstraject te volgen dat voor hem onevenredig bezwarend is. Daarenboven heeft hij op 27 mei 1977 zijn hoedanigheid van tandarts, bestaande uit onder andere het recht op de academische titel van tandarts, voor het leven verworven en mag die hoedanigheid - zijnde een vermogensrecht/eigendom - hem niet, althans niet zonder schadeloosstelling, op deze manier worden ontnomen. Dat hij, zoals de minister heeft toegelicht, zich na doorhaling in het BIG-register ‘tandarts niet praktiserend’ mag noemen en zijn doctorandustitel behoudt, is volgens [appellant] om verschillende redenen geen compensatie voor het afnemen van zijn hoedanigheid als tandarts. [appellant] heeft zijn standpunten uitgebreid gemotiveerd met onder meer verwijzingen naar Europese en nationale wet- en regelgeving - in het bijzonder het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie -, jurisprudentie en literatuur.
    Zoals ter zitting is besproken, kan aan een beoordeling van deze inhoudelijke bezwaren tegen de herregistratieplicht echter pas worden toegekomen, als het bezwaar tegen het besluit van 7 november 2016 ontvankelijk is. Allereerst zal dus moeten worden onderzocht of de minister terecht tot het oordeel is gekomen dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Bij de Afdeling is in deze procedure alleen die vraag aan de orde, die in het navolgende zal worden beantwoord.
    Besluit in de zin van de Awb
    9.       [appellant] stelt zich op het standpunt dat het besluit van 7 november 2016 geen besluit in de zin van de Awb is, omdat de daarin vermelde bezwaarclausule onjuist is. Volgens de minister is de brief van 7 november 2016 op 15 november 2016 verstuurd, maar volgens de bezwaarclausule moet het bezwaar binnen zes weken na de datum die bovenaan de brief staat - 7 november 2016 - worden ingediend. Dit betekent dat hij feitelijk minder dan zes weken de tijd heeft gehad om bezwaar te maken. Aangezien de bezwaarclausule integraal onderdeel uitmaakt van een besluit, heeft dit tot gevolg dat de brief van 7 november 2016 geen besluit is, aldus [appellant]. Hij stelt zich verder op het standpunt dat die brief niet meer dan een voorbeeldbesluit bevat, aangezien hem in de brief van oktober 2016 is medegedeeld dat hij zes weken voor 31 december 2016 een besluit tot doorhaling zou ontvangen, en dat zou dus op 19 november 2016 moeten zijn en niet op 7 november 2016.
    9.1.    In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is de definitie van het begrip ‘besluit’ neergelegd: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het besluit van 7 november 2016 tot doorhaling van de registratie van [appellant] als tandarts in het BIG-register voldoet aan die definitie en is dus een besluit in de zin van de Awb. Daaraan doet niet af dat [appellant] pas op 19 november 2016 een besluit met die inhoud verwachtte.
    Zoals [appellant] terecht aanvoert, dient op grond van artikel 3:45 van de Awb bij de bekendmaking van een besluit te worden vermeld binnen welke termijn daartegen bezwaar kan worden gemaakt. Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 3:41, eerste lid, van die wet, vangt de bezwaartermijn aan met ingang van de dag waarop het besluit aan de belanghebbende is toegezonden of uitgereikt. [appellant] stelt dus terecht dat, ervan uitgaande dat het besluit op 15 november 2016 is verzonden, de bezwaarclausule in dat besluit onjuist is. Dat ontneemt - gelet op de definitie van het begrip ‘besluit’ - echter niet het besluitkarakter aan de brief van 7 november 2016.
    Het betoog faalt.
    Bekendmaking, verzending en ontvangst van het besluit van 7 november 2016
    10.     [appellant] betoogt verder dat het besluit van 7 november 2016 niet eerder dan bij de brief van 8 februari 2019 aan hem bekend is gemaakt. Volgens hem heeft de minister met een uitdraai uit het administratiesysteem Zorro van het BIG-register niet aannemelijk gemaakt dat op 7 november 2016 een besluit is aangemaakt. De minister heeft zijn stellingen dat hij het besluit van 7 november 2016 in een batch van 13.445 soortgelijke besluiten op een USB-stick bij de Belastingdienst heeft aangeleverd en dat de Belastingdienst dat besluit op 15 november 2016 aan PostNL heeft aangeboden ter verzending, evenmin aannemelijk gemaakt. Bovendien bereikt ongeveer 0,257% van de aan PostNL aangeboden poststukken de geadresseerde niet, in dit geval zou dat om ongeveer 34 besluiten gaan. In november 2016 was de postbezorging in zijn straat niet goed op orde, dus - als al van de verzending zou mogen worden uitgegaan - is het aannemelijk dat hij één van de 34 geadresseerden is die het besluit van 7 november 2016 niet heeft ontvangen, aldus [appellant].
    10.1.  Het besluit van 7 november 2016 is niet aangetekend verzonden. In dat geval hanteert de Afdeling, evenals de Hoge Raad, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, het volgende uitgangspunt.
    Als de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, moet het bestuursorgaan aannemelijk maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. Daartoe volstaat in eerste instantie het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres door een bij de Autoriteit Consument en Markt geregistreerd postvervoerbedrijf. Omdat de bij deze postvervoerbedrijven aangeboden stukken in de regel op het daarop vermelde adres worden bezorgd rechtvaardigt het gebruik maken van deze bedrijven het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Vereist is wel dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat er een deugdelijke verzendadministratie is. Verder mag niet gebleken zijn van recente, concrete problemen bij de verzending van poststukken.
    Als het bestuursorgaan de verzending van het besluit aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde het vermoeden van ontvangst te ontzenuwen. De geadresseerde hoeft daarvoor niet aannemelijk te maken dat het besluit niet op zijn adres is ontvangen; voldoende is dat op grond van wat hij aanvoert de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
    10.2.  Het bestuursorgaan kan verzending naar het juiste adres aannemelijk maken door middel van een verzendadministratie of een postregistratiesysteem.
    Op de door de minister overgelegde uitdraai uit Zorro staan persoonsgegevens van [appellant] en de mededeling dat er op 7 november 2016 een document is aangemaakt met de activiteit ‘Rappelleren herregistratie’ en de titel ‘B6 HER Beschikking negatief (geen aanvraag ontvangen)’. Anders dan [appellant] stelt, blijkt met name uit de bewoordingen van de titel genoegzaam dat het hierbij gaat om het desbetreffende besluit van 7 november 2016. Uit deze uitdraai blijkt echter niet dat het besluit op 15 november 2016 is verzonden. Dat, zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, de opmerking op de uitdraai ‘Zaak afgesloten’ in de regel betekent dat het besluit is verzonden, is daartoe niet voldoende. Met dit document is de verzending van het besluit van 7 november 2016 naar [appellant] dus niet aannemelijk gemaakt.
    [appellant] voert eveneens met juistheid aan dat de minister op geen enkele wijze inzichtelijk heeft gemaakt dat het besluit van 7 november 2016 deel uitmaakte van een batch van 13.445 besluiten die door de Belastingdienst zijn afgedrukt en op 15 november 2016 zijn afgegeven aan PostNL. De minister heeft bijvoorbeeld geen uitdraai van een verzendadministratie of postregistratiesysteem van de Belastingdienst overgelegd. Ook staat er geen verzenddatum op het overgelegde besluit van 7 november 2016.
    De conclusie is dat de minister de verzending van het besluit van 7 november 2016 op 15 november 2016 niet aannemelijk heeft gemaakt. Aan de vraag of [appellant] feiten heeft gesteld op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld, wordt daarom niet toegekomen.
    Dit betoog slaagt.
    Termijnoverschrijding; verschoonbaarheid
    11.     Nu de verzending van het besluit van 7 november 2016 op 15 november 2017 niet aannemelijk is gemaakt, dient ervan te worden uitgegaan dat dat besluit pas bij de brief van 8 februari 2019 op de juiste wijze is bekendgemaakt aan [appellant]. Zoals hiervoor onder 9.1 is overwogen, geldt dan dat de bezwaartermijn van zes weken op 9 februari 2019 is ingegaan. Het op 30 maart 2019 ingediende bezwaarschrift is buiten die termijn ingediend.
    De Afdeling volgt [appellant] echter in zijn betoog dat de overschrijding van die termijn verschoonbaar is. [appellant] heeft al bij brief van 15 februari 2019 de minister gevraagd of hij nog bezwaar kon maken tegen het besluit van 7 november 2016. De minister heeft pas op 28 maart 2019 op die brief gereageerd en [appellant] heeft vervolgens bij brief van 30 maart 2019 direct bezwaar gemaakt. Aangezien uit zijn brief van 15 februari 2019 onmiskenbaar volgt dat [appellant] bezwaar wilde maken tegen het besluit van 7 november 2016 en het aan de late reactie van de minister is te wijten dat hij dat niet alsnog tijdig heeft gedaan, is de termijnoverschrijding verschoonbaar. Dit betekent dat de minister het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    12.     De andere door [appellant] in dit verband aangevoerde gronden, onder meer dat de niet-ontvankelijkverklaring in strijd is met zijn recht op eigendom en zijn recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals gegarandeerd door de artikelen 17 en 47 van het Handvest, behoeven daarom geen bespreking.
    Eindoordeel
    13.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, omdat de rechtbank [appellant] ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld telefonisch deel te nemen aan een zitting.
    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 augustus 2019 gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 6:11 van de Awb. De minister dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] tegen de doorhaling van zijn registratie als tandarts in het BIG-register, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    14.     De minister dient in het nieuwe besluit inhoudelijk in te gaan op de betogen van [appellant] dat de minister met het besluit tot doorhaling van zijn registratie uitvoering heeft gegeven aan Unierecht, en dat een herregistratieplicht voor gepensioneerde tandartsen zonder schadeloosstelling in strijd is met de door [appellant] aangehaalde regelgeving. De Afdeling ziet in dit stadium van de procedure, waarbij alleen de ontvankelijkheid aan de orde is, geen aanleiding om, zoals [appellant] heeft verzocht, hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Tegen het nieuwe besluit op bezwaar van de minister kan [appellant] desgewenst beroep instellen.
    15.     Voor zover [appellant] heeft beoogd al in deze procedure een verzoek om schadevergoeding in te dienen, wordt dat verzoek afgewezen, omdat er in deze procedure nog geen inhoudelijk oordeel over de doorhaling van de registratie is gegeven.
    16.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Hij moet wel het door [appellant] betaalde griffierecht vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 augustus 2020 in zaak nr. 19/1711;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 26 augustus 2019, kenmerk DWJZ-2019000455;
    V.       draagt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt;
    VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021