ECLI:NL:RVS:2024:3742, Raad van State, 18-09-2024, 202201233/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat zijn beslissing om op 17 september 2020 spoedeisende bestuursdwang toe te passen wegens het zonder vergunning uitvoeren van ontgrondingswerkzaamheden in de Verdronken Zwarte Polder ter hoogte van Nieuwvliet-Bad in de gemeente Sluis, op schrift gesteld. Roompot heeft Aannemingsbedrijf Reimerswaal B.V. de opdracht gegeven om werkzaamheden uit te voeren in de Verdronken Zwarte Polder, een buitendijks gelegen sluftergebied, voor de aanleg van een strandbrug. Reimerswaal is op 14 september 2020 begonnen met het uitvoeren van deze werkzaamheden. Tijdens een controle op 17 september 2020 heeft een toezichthouder van de afdeling Handhaving van Rijkswaterstaat geconstateerd dat met een hydraulische kraan zand werd afgegraven, dat met behulp van diverse tractoren voorzien van een kiepwagen werd afgevoerd. Ook werd geconstateerd dat met behulp van een zandschuiver zand werd afgegraven door dit zand te verplaatsen. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat met deze werkzaamheden de hoogteligging van de Verdronken Zwarte Polder werd veranderd.

202201233/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Roompot Projects B.V., gevestigd in Goes,
    appellante,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2020 heeft de minister zijn beslissing om op 17 september 2020 spoedeisende bestuursdwang toe te passen wegens het zonder vergunning uitvoeren van ontgrondingswerkzaamheden in de Verdronken Zwarte Polder ter hoogte van Nieuwvliet-Bad in de gemeente Sluis, op schrift gesteld.
    Bij besluit van 2 maart 2021 heeft de minister het door Roompot hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Roompot beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 augustus 2024, waar Roompot, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaat in Middelburg, en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.T. Fukkink en W.E. Steijger, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Roompot heeft Aannemingsbedrijf Reimerswaal B.V. de opdracht gegeven om werkzaamheden uit te voeren in de Verdronken Zwarte Polder, een buitendijks gelegen sluftergebied, voor de aanleg van een strandbrug. Reimerswaal is op 14 september 2020 begonnen met het uitvoeren van deze werkzaamheden.
    Tijdens een controle op 17 september 2020 heeft een toezichthouder van de afdeling Handhaving van Rijkswaterstaat geconstateerd dat met een hydraulische kraan zand werd afgegraven, dat met behulp van diverse tractoren voorzien van een kiepwagen werd afgevoerd. Ook werd geconstateerd dat met behulp van een zandschuiver zand werd afgegraven door dit zand te verplaatsen.
    3.       De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat met deze werkzaamheden de hoogteligging van de Verdronken Zwarte Polder werd veranderd dan wel dat de bodem daarvan werd verlaagd door hierin te graven dan wel zand te verplaatsen. Dit zijn ontgrondingswerkzaamheden, waarvoor een ontgrondingsvergunning nodig is. Omdat zo'n vergunning niet was verleend, heeft Rijkswaterstaat namens de minister op 17 september 2020 spoedeisende bestuursdwang toegepast. De toepassing van bestuursdwang bestond uit het beletten van het voortzetten van de ontgrondingswerkzaamheden in de Verdronken Zwarte Polder door Roompot te bevelen de ontgrondingswerkzaamheden per direct te stoppen.
    Roompot is het niet eens met de toepassing van spoedeisende bestuursdwang.
    Relevante regelgeving
    4.       Artikel 5:31 van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
    "1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. […]
    2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt."
    Artikel 3 van de Ontgrondingenwet luidt:
    "1. Het is verboden, behoudens het bepaalde in de artikelen 12 en 31, zonder vergunning te ontgronden dan wel als eigenaar, erfpachter, vruchtgebruiker, opstalhouder, beklemde meier of gebruiker van enige onroerende zaak toe te laten, dat aldaar zonder vergunning ontgronding plaats heeft.
    2. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden ter bevordering en bescherming van belangen, betrokken bij de ontgronding, de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken en de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken.
    […]."
    Artikel 1 van het Besluit ontgrondingen in rijkswateren luidt:
    "1. Het verbod van artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet is niet van toepassing op ontgrondingen in krachtens artikel 8, eerste lid, van die wet aangewezen rijkswateren voor zover het betreft:
    a. het aanleggen, onderhouden, wijzigen of opruimen van watergangen en vaargeulen voor zover deze activiteiten door of vanwege Onze Minister worden verricht;
    […]."
    Beoordeling van het beroep
    Overtreding
    5.       Roompot betoogt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een ontgronding in de zin van de Ontgrondingenwet.
    Zij voert in dit verband aan dat er sprake was van normale onderhoudswerken, waarvoor geen ontgrondingsvergunning nodig is. Zij wijst er daarbij nog op dat geen sprake was van winning van bouwstoffen, maar van verplaatsing van zand.
    Zij voert verder aan dat als er wel sprake was van ontgronden, dit heeft plaatsgevonden in opdracht van de minister, zodat, gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit ontgrondingen in rijkswateren, de uitzondering op de vergunningplicht aan de orde was. Zij wijst in dit verband op het "Natura 2000 beheerplan 2016-2022 Deltawateren", waaruit blijkt dat onderhoud aan de geulen in de slufter door middel van baggeren essentieel is. Dit onderhoud wordt volgens Roompot normaal gesproken uitgevoerd door de beheerder van de gronden, Het Zeeuwse Landschap, maar afgesproken is dat Roompot dit keer deze werkzaamheden door Reimerswaal zou laten uitvoeren.
    Volgens Roompot was er geen sprake van een overtreding, zodat de minister niet bevoegd was om handhavend op te treden.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat in de Ontgrondingenwet geen definitie van het begrip ontgronden staat. In de memorie van toelichting bij de Ontgrondingenwet worden tot het begrip 'ontgronding' alle werkzaamheden aan of in de hoogteligging van een terrein of waarbij de bodem van een water wordt verlaagd, gerekend. Er staat dat het duidelijk is dat ook machinale ontgraving of baggering daaronder moet worden verstaan. De uitvoering van normale onderhoudswerken valt naar spraakgebruik niet onder dat begrip, aldus de memorie van toelichting (TK 1960-1961, 6338, nr. 3, p. 7).
    5.2.    Uit de stukken van het dossier, waaronder een ruimtelijke onderbouwing van 18 mei 2016 die is opgesteld ten behoeve van een aanvraag om omgevingsvergunning, blijkt dat Roompot het voornemen had om haar recreatiepark dat achter de zeewering ligt te verbinden met het strand en de Noordzee aan de andere kant van de zeewering. Daarvoor moest een voetgangersbrug worden gerealiseerd. Deze brug moest het strand veilig verbinden met het recreatiepark en zou de bestaande steile trap die in de huidige situatie als dijkovergang dient, vervangen. De realisatie van de brug was onderdeel van een grotere ontwikkeling om de bereikbaarheid en aantrekkelijkheid van het gebied te vergroten. Naast de brug zouden verschillende (natuur)maatregelen, verdeeld in deelprojecten, worden uitgevoerd. Het vergroten en uitdiepen van de geul en het vergroten (ophogen) van een broedeiland voor vogels waren twee van die deelprojecten. Het zand dat vrij zou komen uit het ontgraven van de geul zou worden gebruikt voor het ophogen van het eiland en voor het maken van de opgang naar de brug.
    5.3.    De Afdeling leidt uit voorgaande projectomschrijving af dat het Roompot niet ging om onderhoud aan de geul, maar om de realisatie van een voetgangersbrug om de bereikbaarheid en aantrekkelijkheid van het gebied te vergroten. Uit de door Roompot ingediende (en later weer ingetrokken) aanvraag om verlening van een ontgrondingsvergunning blijkt dat zij de te nemen natuurmaatregelen zelf aanmerkte als compensatiemaatregelen, waaruit de Afdeling afleidt dat die maatregelen volgens Roompot genomen moesten worden ter compensatie voor de realisatie van de brug. De minister heeft zich gelet hierop terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake was van normale onderhoudswerken, zodat de Ontgrondingenwet van toepassing is.
    5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich verder terecht op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden die Roompot liet uitvoeren, moeten worden aangemerkt als werkzaamheden waarbij de bodem van een water wordt verlaagd. Deze werkzaamheden moeten daarom als ontgronden worden aangemerkt. Dat er geen bouwstoffen werden gewonnen, maar alleen zand werd verplaatst, maakt dat niet anders. Dat doet immers niet af aan het feit dat de bodem van een water werd verlaagd. Voor deze ontgrondingswerkzaamheden is ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet in beginsel een vergunning vereist.
    5.5.    In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit ontgrondingen in rijkswateren is bepaald in welke gevallen het verbod van artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet niet van toepassing is. Eén van die gevallen is het onderhouden van watergangen en vaargeulen voor zover deze activiteit door of vanwege onze Minister wordt verricht. Uit de nota van toelichting (Stb. 2008, 18, blz. 8) blijkt dat het daarbij moet gaan om activiteiten die in opdracht van de minister worden uitgevoerd.
    In dit geval is niet gebleken dat er een opdracht van de minister was om de werkzaamheden uit te voeren. Daarvoor is niet voldoende dat in het beheerplan is vermeld dat regelmatig onderhoud aan de slufter essentieel is. Ook niet als daarbij wordt betrokken dat Het Zeeuwse Landschap, beheerder van de gronden, naar gesteld, in het verleden onderhoud aan de slufter heeft laten verrichten en met Roompot is overeengekomen het onderhoud dit keer door Roompot te laten uitvoeren.
    5.6.    Uit het voorgaande volgt dat voor de werkzaamheden een vergunning op grond van de Ontgrondingenwet nodig is. Omdat die vergunning niet is verleend, was de minister bevoegd om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    De toepassing van spoedeisende bestuursdwang
    6.       Roompot betoogt dat de minister niet heeft gemotiveerd dat er sprake was van een situatie die de toepassing van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde. Zij verwijst daarbij op de Landelijke Handhavingsstrategie en de daarin opgenomen interventiematrix, waaruit volgens haar volgt dat het toepassen van spoedeisende bestuursdwang hier niet in de rede lag. De minister had haar eerst moeten aanspreken of informeren, aldus Roompot. Zij wijst er daarbij nog op dat de door de minister genoemde afweging van belangen wel al had plaatsgevonden, namelijk door het waterschap Scheldestromen, naar aanleiding van haar aanvraag om verlening van een vergunning op grond van de Waterwet.
    6.1.    De minister heeft spoedeisende bestuursdwang toegepast door het beletten van het voortzetten van de ontgrondingswerkzaamheden in de Verdronken Zwarte Polder. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de situatie zodanig spoedeisend was dat de opschriftstelling en bekendmaking van het bestuursdwangbesluit niet van tevoren kon plaatsvinden. De situatie vereiste volgens de minister onmiddellijk optreden, waarbij hij verwees naar de in artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet vermelde belangen die volgens hem niet waren gewaarborgd in een vergunning. In het besluit op bezwaar heeft de minister in dit verband nader aangegeven dat een voorafgaande toets in het kader van de Ontgrondingenwet niet heeft plaatsgevonden, waardoor niet duidelijk was of de werkzaamheden op deze locatie en op deze wijze konden worden toegestaan en als deze konden worden toegestaan, onder welke eventuele voorwaarden. Omdat de werkzaamheden al in gang waren gezet en de mogelijke gevolgen onomkeerbaar waren, is onmiddellijk ingegrepen.
    6.2.    Beoordeeld dient te worden of de minister, gelet op de ten tijde van de besluitvorming op 17 september 2020 bij hem aanwezige kennis en ter beschikking staande gegevens, tot de conclusie kon komen dat zich een zodanige situatie voordeed dat spoedeisende bestuursdwang was vereist om deze situatie te beëindigen.
    6.3.    Uit eerder genoemde ruimtelijke onderbouwing blijkt dat Roompot ervan uitging dat de werkzaamheden aan de geul onder provinciale regelgeving vielen. Dit standpunt is herhaald in een e-mailbericht van Roompot van 14 september 2020 aan Het Zeeuwse Landschap, dat op die dag is doorgezonden naar Rijkswaterstaat. Uit de Ontgrondingenverordening Zeeland viel volgens Roompot op te maken dat voor deze werkzaamheden geen vergunning op grond van de Ontgrondingenverordening nodig was. Rijkswaterstaat heeft vervolgens op 15 september 2020 in een e-mailbericht aan Roompot laten weten dat hij het bevoegd gezag is voor het project in de Verdronken Zwarte Polder. Om de werken te mogen aanvangen, is een ontgrondingsvergunning nodig die vooraf dient te worden aangevraagd, zo staat in dat e-mailbericht. In de ochtend van 17 september 2020 is er telefonisch contact geweest tussen Rijkswaterstaat en Roompot waarbij het hoofd van de afdeling Handhaving van Rijkswaterstaat heeft medegedeeld dat de ontgrondingswerkzaamheden in de Verdronken Zwarte Polder pas mochten aanvangen als er een ontgrondingsvergunning was verleend. In een e-mailbericht van dezelfde dag, gestuurd naar aanleiding van dat telefoongesprek, heeft Roompot aangegeven dat zij dacht dat de werkzaamheden zonder ontgrondingsvergunning konden worden uitgevoerd. Zij heeft in het e-mailbericht te kennen gegeven dat, omdat zij wel de juiste procedure wil volgen, de ontgrondingswerkzaamheden worden gepauzeerd.
    In de middag van 17 september 2020 heeft een toezichthouder van de afdeling Handhaving van Rijkswaterstaat geconstateerd dat zonder vergunning ontgrondingswerkzaamheden in de Verdronken Zwarte Polder werden uitgevoerd.
    6.4.    De Afdeling is van oordeel dat, gezien de kennis en de gegevens waarover de toezichthouder op 17 september 2020 beschikte, voldoende aanleiding bestond om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Daarbij betrekt de Afdeling het bij de toezichthouder ontstane beeld dat, hoewel erop was gewezen dat voor het project in de Verdronken Zwarte Polder een ontgrondingsvergunning nodig was en was aangegeven dat de werkzaamheden zouden worden gepauzeerd, de werkzaamheden zonder die vergunning toch werden voortgezet. Dat dit het gevolg was van miscommunicatie over welke werkzaamheden zonder vergunning mochten worden uitgevoerd, zoals in bezwaar is aangevoerd, kan aan dat beeld niet afdoen. De werkzaamheden waren onomkeerbaar en mogelijk nadelig. Voor zover Roompot in dit verband nog heeft aangevoerd dat de gevolgen van deze werkzaamheden al waren beoordeeld door het waterschap, volgt de Afdeling haar daarin niet. Zoals de minister heeft aangegeven heeft het waterschap de gevolgen van de bouw van een strandbrug op de bij haar in beheer zijnde dijk beoordeeld, wat niet hetzelfde is als de gevolgen van een ontgronding in de Verdronken Zwarte Polder.
    Over de verwijzing van Roompot naar de interventiematrix in de Landelijke Handhavingsstrategie overweegt de Afdeling dat over de toepassing daarvan in bezwaar weliswaar discussie is ontstaan, maar dat, gelet op wat er in de middag van 17 september 2020 werd geconstateerd, op dat moment voldoende aanleiding bestond om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. De Afdeling laat daarom dat wat over de Landelijke Handhavingsstrategie is aangevoerd buiten bespreking.
    Bijzondere omstandigheden
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    8.       Roompot betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van handhavend optreden had moeten afzien. Zij voert aan dat Rijkswaterstaat al vanaf 2017 op de hoogte was van de maatregelen die zij wilde laten uitvoeren in de Verdronken Zwarte Polder. Rijkswaterstaat heeft nooit op enige wijze aangegeven dat een ontgrondingsvergunning nodig zou zijn. Zij wijst erop dat haar aanvraag om verlening van een vergunning op grond van de Waterwet eerst bij Rijkswaterstaat in behandeling is geweest en uit het op die aanvraag genomen besluit door het waterschap blijkt dat Rijkswaterstaat heeft aangegeven dat geen voorwaarden hoefden te worden opgenomen in de vergunning.
    8.1.    De Afdeling stelt voorop dat het aan Roompot is om wet- en regelgeving in acht te nemen. De Afdeling overweegt verder als volgt. Uit de stukken blijkt dat de door Roompot bedoelde aanvraag uit 2017 om verlening van een vergunning op grond van de Waterwet betrekking had op het uitvoeren van (natuur)maatregelen en het realiseren van een voetgangersbrug. Deze aanvraag was ingediend bij Rijkswaterstaat. De minister heeft aangegeven dat, gelet op de locatie van de strandbrug op de bij het waterschap Scheldestromen in beheer zijnde waterkering, de aanvraag is doorgestuurd naar het waterschap. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de minister zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat er, gelet daarop, op dat moment geen aanleiding bestond om de bij de aanvraag overgelegde stukken te bestuderen. Daarbij heeft de minister verder belang mogen hechten aan het feit dat op het aanvraagformulier het vakje waarmee kon worden aangegeven dat er ontgravingen van gronden zouden plaatsvinden, niet was aangekruist. Over de verwijzing van Roompot naar het besluit van het waterschap op haar aanvraag, waarin staat dat Rijkswaterstaat heeft aangegeven dat geen aanvullende voorwaarden hoefden te worden gesteld, heeft de minister aangegeven dat het waterschap Rijkswaterstaat om advies heeft gevraagd. Volgens de minister bleek uit de aan Rijkswaterstaat voorgelegde stukken weliswaar hoe de brug zou worden geconstrueerd, maar niet dat daarvoor zand zou worden gebruikt, laat staan dat dat zand afkomstig zou zijn uit ontgrondingswerkzaamheden. Aangezien de brug zich niet in het beheergebied van Rijkswaterstaat bevond, heeft Rijkswaterstaat zijn onderzoek beperkt tot de vraag of de werkzaamheden voor de brug zouden samenvallen met suppleties van het strand en hoefde hij volgens de minister niet te vermoeden dat er ontgrondingen zouden plaatsvinden. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen grond voor het oordeel dat de minister uit de aanvraag had moeten afleiden dat er in de Verdronken Zwarte Polder ontgrondingswerkzaamheden zouden worden verricht, hij Roompot op de hoogte had moeten stellen dat daarvoor een vergunning nodig was en dat, nu hij dat niet heeft gedaan, handhavend optreden onevenredig is. Evenmin kon Roompot uit het uitblijven van een mededeling dat een ontgrondingsvergunning was vereist het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat zonder ontgrondingsvergunning ontgrondingswerkzaamheden konden worden verricht.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2024
    473