ECLI:NL:RBMNE:2019:3367, Rechtbank Midden-Nederland, 10-07-2019, UTR 18/614
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2019-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Leerlinggewichten, bekostiging van scholen, ouderverklaringen, asielzoekerskinderen, COA-registratieformulieren, art. 6:22 Awb.
      
      Wetsartikelen: Art. 178a, tweede lid, aanhef en onder d, en art. 178c, tweede lid van de Wet op het primair onderwijs; art. 6, eerste en tweede lid, art. 18, eerste-vierde lid, en art. 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO; art. 31, zesde lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018 en aanpassing bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2017-2018; art. 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht.
      
      
        Samenvatting:
        Deze uitspraak ziet op de vraag of verweerder na een hercontrole het leerlinggewicht van 15 leerlingen van een school die onder het beheer van eiseres valt, mocht verlagen naar 0. Ten aanzien van 3 leerlingen geldt dat er gebreken kleven aan de door eiseres overgelegde ouderverklaringen, zodat het voor verweerder niet mogelijk was het leerlinggewicht te bepalen. Verweerder mocht daarom de gewichten van deze leerlingen verlagen naar 0. Eiseres stelt dat de andere 12 leerlingen asielzoekerskinderen zijn, zodat ten aanzien van hen de coulanceregeling geldt, die inhoudt dat verweerder geen ouderverklaring verlangt. Eiseres stelt verder dat het COA niet de door verweerder voor de onderbouwing van de asielzoekersstatus verlangde registratieformulieren verstrekt, maar dat met e-mails van het COA waarin staat dat een aantal van de leerlingen in een AZC hebben verbleven voldoende is aangetoond dat het om asielzoekerskinderen gaat. Verweerder stelt hierover dat eiseres de asielzoekersstatus ook met andere documenten dan COA-registratieformulieren had kunnen aantonen, namelijk met documenten als bedoeld in artikel 31, zesde lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018 (de Regeling), en dat het feit dat de leerlingen in een AZC hebben verbleven hun asielzoekersstatus niet aantoont. Omdat verweerder eiseres in de besluitvormingsfase alleen om COA-registratieformulieren en niet om andere documenten heeft gevraagd, is de rechtbank van oordeel dat het eiseres niet kan worden verweten dat zij de asielzoekersstatus van de 12 leerlingen in de besluitvormingsfase niet met andere documenten dan COA-registratieformulieren heeft onderbouwd. Er is daarom sprake van een motiveringsgebrek. De rechtbank passeert dat gebrek omdat eiseres in beroep alsnog de asielzoekersstatus met documenten als bedoeld in artikel 31, zesde lid, van de Regeling kon onderbouwen, maar hierin niet is geslaagd. Dat de leerlingen in een AZC hebben verbleven toont hun asielzoekersstatus niet aan. Omdat eiseres niet heeft aangetoond dat de 12 leerlingen asielzoekerskinderen zijn, geldt voor hen niet de coulanceregeling maar de reguliere beoordeling. Dit betekent dat ten aanzien van deze leerlingen wel een ouderverklaring moet worden overgelegd. Omdat ook aan de ten aanzien van deze leerlingen overgelegde ouderverklaringen gebreken kleven, kon verweerder hun leerlinggewichten niet vaststellen. Verweerder mocht daarom ook de leerlinggewichten van de overige 12 leerlingen naar 0 verlagen. Het beroep is ongegrond. Vanwege het geconstateerde gebrek veroordeelt de rechtbank verweerder wel in de door eiseres gemaakte proceskosten. Verweerder moet ook het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 18/614 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2019 in de zaak tussen
    
    Stichting Protestants Christelijk Onderwijs Utrecht, te Utrecht, eiseres, 
    (gemachtigde: mr. J.B.M. Veenhuis),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, namens deze, de directeur-generaal van de Dienst Uitvoering Onderwijs, verweerder
      (gemachtigden: mr. M. Kalpoe en mr. J.T.M. Arkesteijn).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 31 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder voor de onder het 
      gezag van eiseres vallende [school 1] ( [nummer] ), met de vestigingen [school 1] ( [nummer] ) 
      en [school 2] ( [nummer] ), de gewichten van een aantal leerlingen met teldatum 
      1 oktober 2014 gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 29 december 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ten aanzien van een aantal leerlinggewichten gegrond verklaard en ten aanzien van de overige leerlinggewichten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres is tegen het bestreden besluit 1 in beroep gegaan, voor zover daarbij het bezwaar ten aanzien van 16 leerlinggewichten van de vestiging [school 1] ongegrond is verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 1 mei 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 
      1 gewijzigd in die zin dat het bezwaar van eiseres ten aanzien van nog twee 
      leerlinggewichten (waarvan één van de vestiging [school 1] ) gegrond is 
      verklaard. Voor het overige heeft verweerder het bestreden besluit 1 ongewijzigd gelaten.
    
    
    
      Eiseres is na ontvangst van het bestreden besluit 2 gevraagd of zij het met dat besluit eens is en zo nee, of zij daarop wil reageren. Eiseres heeft hierop niet gereageerd.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 30 januari 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor haar zijn tevens verschenen, [A] , [B] , [C] en [D] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. De rechtbank heeft eiseres de gelegenheid gegeven om aanvullende gegevens aan verweerder te verstrekken. Eiseres heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. Verweerder heeft in de door eiseres verstrekte gegevens geen aanleiding gezien tot wijziging van de bestreden besluitvorming.
    
    
    
      Nadat partijen de rechtbank toestemming hebben gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep mede geacht te zijn gericht tegen het bestreden besluit 2.
    
    2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        De aanloop.
      
    
    3. In 2006 is een nieuwe gewichtenregeling ingevoerd met als doel een verbeterde verdeling van achterstandsmiddelen. Naar aanleiding hiervan zijn in maart 2006 en april 2008 twee brochures uitgebracht. Het criterium om een basisschool extra middelen toe te wijzen is het opleidingsniveau van de ouder(s). De gewichtenregeling kent twee gewichten (0,3 en 1,2), waarbij een hoger leerlinggewicht leidt tot een hogere bekostiging. Het leerlinggewicht wordt vastgesteld bij de toelating van de leerling tot de basisschool. Dit gebeurt op grond van een door de ouders ingevulde en ondertekende ouderverklaring. Een eenmaal vastgesteld leerlinggewicht verandert niet, ook niet als leefsituatie tijdens de schooltijd van de leerling verandert. Scholen moeten alle leerlinggegevens, waaronder de ouderverklaringen, voor het vaststellen van de leerlinggewichten, bewaren in het leerlingadministratiesysteem en het digitale informatiesysteem BRON (Basisregister Onderwijs).
    
    4. De Inspectie van het Onderwijs heeft in april 2013 vastgesteld dat veel fouten worden gemaakt bij het bepalen van de leerlinggewichten. Bij brief van 24 april 2013 heeft de toenmalig staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. Vervolgens hebben vanaf 2013 controles plaatsgevonden van de leerlinggewichten. Hierbij zijn de fouten in een drietal foutsoorten verdeeld:
    
    - Foutsoort A: het opleidingsniveau van de Nederlandse opleiding is onjuist vastgesteld;
    - Foutsoort B: het opleidingsniveau van de buitenlandse opleiding is onjuist vastgesteld;
    - Foutsoort C: de ouderverklaring is onvolledig of onduidelijk ingevuld, waardoor het leerlinggewicht niet kon worden vastgesteld.
    
    5. De leerlinggewichten ten aanzien waarvan bij de controle foutsoort C is vastgesteld, heeft verweerder uit coulance niet meteen gewijzigd vastgesteld. Om de leerlinggewichten definitief vast te stellen, heeft hij later een hercontrole ingesteld. Hiervoor is gekozen om scholen de gelegenheid te geven onvolledige dossiers aan te vullen in plaats van deze zonder meer af te keuren.
    
    6. Bij brief van 12 februari 2015 heeft verweerder aan alle basisscholen meegedeeld dat in 2015 deze hercontroles zullen plaatsvinden. Bij brief van 3 juli 2015 heeft verweerder aan alle basisscholen meegedeeld dat die controles vanaf medio september 2015 zullen plaatsvinden en geadviseerd om vóór 15 september 2015 de ouderverklaringen te controleren op volledigheid en de geregistreerde leerlinggewichten te controleren op juistheid.
    
    
      
        De bestreden besluitvorming.
      
    
    7. Naar aanleiding van deze hercontrole heeft verweerder bij het primaire besluit ten aanzien van de onder het gezag van eiseres vallende [school 1] ( [nummer] ), met de vestigingen [school 1] ( [nummer] ) en [school 2] ( [nummer] ), een aantal leerlinggewichten gewijzigd vastgesteld. Dit betreft een herziening van het eerdere besluit van 20 januari 2015, waarbij de leerlinggegevens per teldatum 1 oktober 2014 voor de genoemde basisscholen zijn vastgesteld.
    
    8. Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar zag op 64 gewijzigd vastgestelde leerlinggewichten. Voor een deel van de leerlingen zijn nieuwe ouderverklaringen overgelegd, voor een ander deel zijn dezelfde ouderverklaringen overgelegd die al door de accountant tijdens de controle zijn beoordeeld en voor het overige deel zijn geen ouderverklaringen overgelegd.
    
    9. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar ten aanzien van 23 leerlinggewichten van de [school 1] en 4 leerlinggewichten van de [school 2] gegrond verklaard. Ten aanzien van 38 leerlinggewichten van de [school 1] en 3 leerlinggewichten van de [school 2] heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard omdat het gewicht in die gevallen niet op de onderliggende ouderverklaringen kon worden gebaseerd. Verweerder heeft van horen in bezwaar afgezien wegens kennelijke ongegrondheid van het bezwaar.
    
    10. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld voor zover daarbij de bezwaren ten aanzien van 16 leerlinggewichten van de [school 1] ongegrond zijn verklaard. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder, voor zover hier van belang, het bezwaar ten aanzien van één van deze 16 leerlinggewichten alsnog gegrond verklaard.
    
    11. Het bij de rechtbank voorliggende geschil ziet daarmee op de gewijzigde vaststelling van de gewichten van de volgende 15 leerlingen van de [school 1] :
    
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              Nr.
            
            
              Naam leerling
            
            
              Oorspronkelijk gewicht
            
            
              Herzien gewicht
            
          
          
            
              1
            
            
              
                [leerling 1]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              2
            
            
              
                [leerling 2]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              3
            
            
              
                [leerling 3]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              4
            
            
              
                [leerling 4]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              5
            
            
              
                [leerling 5]
              
            
            
              0,3
            
            
              0
            
          
          
            
              6
            
            
              
                [leerling 6]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              7
            
            
              
                [leerling 7]
              
            
            
              0,3
            
            
              0
            
          
          
            
              8
            
            
              
                [leerling 8]
              
            
            
              0,3
            
            
              0
            
          
          
            
              9
            
            
              
                [leerling 9]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              10
            
            
              
                [leerling 10]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              11
            
            
              
                [leerling 11]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              12
            
            
              
                [leerling 12]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              13
            
            
              
                [leerling 13]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              14
            
            
              
                [leerling 14]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
          
            
              15
            
            
              
                [leerling 15]
              
            
            
              1,2
            
            
              0
            
          
        
      
    
    
    
      
        Het standpunt van eiseres in beroep.
      
    
    12. Eiseres voert aan dat verweerder het leerlinggewicht van voornoemde leerlingen ten onrechte heeft teruggebracht tot 0. Van de leerling [leerling 4] (4) is een ouderverklaring overgelegd, ondertekend door één ouder. Het is onduidelijk of het een éénoudergezin betreft.
    
      Van de leerlingen [leerling 2] (2) en [leerling 11] (11) is eveneens een door één ouder ondertekende ouderverklaring overgelegd. In hun geval verblijft de vader in Turkije, zodat zijn handtekening niet kon worden verkregen. Volgens eiseres is ondertekening van de genoemde ouderverklaringen door één ouder voldoende. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) werkt sinds een aantal jaren met een nieuwe ouderverklaring. In een uitgebreide toelichting op die nieuwe verklaring stelt DUO onder meer: ‘Bedoelde nieuwe ouderverklaring die door minstens één van de ouders ondertekend is, mag gebruikt worden als vervanger van de oorspronkelijke ouderverklaring.’
      Ten aanzien van de overige 12 leerlingen ontbreken op de ouderverklaringen ofwel een handtekening ofwel de opleidingsgegevens. Het gaat hierbij echter om asielzoekerskinderen. Hoewel DUO eiseres heeft gewezen op de registratieformulieren die bij het COA zijn op te vragen, heeft het COA ten aanzien van alle 12 genoemde leerlingen desgevraagd geen registratieformulier verstrekt. Daarmee is eiseres de mogelijkheid ontnomen om via deze formulieren aan te tonen dat deze leerlingen asielzoekerskinderen zijn en dat hen om die reden een ander gewicht moet worden toebedeeld. Eiseres stelt verder dat verweerder het leerlinggewicht ten aanzien van een aantal van deze 12 leerlingen heeft teruggebracht tot 0, terwijl het opleidingsniveau van hun ouders wel bekend is en alleen het land waarin de opleiding is gevolgd ontbreekt. Verweerder negeert daarmee volgens eiseres de essentie van het achterstandenbeleid, namelijk dat de opleiding van de ouders bepalend is voor de mate van (veronderstelde) achterstand. Eiseres stelt verder dat verweerder ten onrechte heeft afgezien van horen in bezwaar.
    
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank.
      
      
        Over het leerlinggewicht van [leerling 2] (2).
      
    
    13. Verweerder betoogt in het verweerschrift dat hoewel ondertekening van de ouderverklaring van leerling 2 door één ouder inderdaad voldoende is, en op die verklaring wel is aangekruist dat het niet om een eenoudergezin gaat, die ouderverklaring geen opleidingsgegevens van de tweede ouder bevat. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat duidelijkheid over het opleidingsniveau van beide ouders noodzakelijk is om een leerlinggewicht te kunnen bepalen. Omdat de opleidingsgegevens van de tweede ouder ontbreken en het leerlinggewicht van deze leerling daarom niet kan worden vastgesteld, heeft verweerder het leerlinggewicht van deze leerling terecht verlaagd naar 0.
    
    
      
        Over de leerlinggewichten van [leerling 4] (4) en [leerling 11] (11).
      
    
    14. Verweerder betoogt in het verweerschrift dat hoewel ondertekening van de ouderverklaringen van leerlingen 4 en 11 door één ouder inderdaad voldoende is, op die verklaring niet is aangekruist of het om een éénoudergezin gaat. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat duidelijkheid over de vraag of sprake is van een gezin met één of twee ouders noodzakelijk is om het opleidingsniveau van de ouders en daarmee ook het leerlinggewicht te kunnen bepalen. Omdat op de ouderverklaringen van leerlingen 4 en 11 niet is aangegeven of het om een eenoudergezin gaat, heeft verweerder het leerlinggewicht van deze leerlingen daarom ook terecht verlaagd naar 0.
    
    
      
        Over de asielzoekersstatus van de overige 12 leerlingen.
      
    
    15. Verweerder betoogt in het verweerschrift dat eiseres niet heeft aangetoond dat het bij de overige 12 leerlingen om asielzoekerskinderen gaat, omdat eiseres ten aanzien van hen niet alleen geen registratieformulieren van het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers (COA) heeft overgelegd, maar ook geen andere documenten zoals genoemd in artikel 31, zesde lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018 en aanpassing bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2017-2018 (de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018). Als aangetoond wordt dat het om asielzoekerskinderen gaat, wordt geen ouderverklaring verlangd. Verweerder noemt dit de coulanceregeling. Omdat eiseres niet heeft aangetoond dat het bij deze 12 leerlingen om asielzoekerskinderen gaat, geldt voor hen niet de coulanceregeling maar de reguliere beoordeling, aldus verweerder.
    
    16. Ter zitting heeft eiseres herhaald dat het COA ten aanzien van de 12 genoemde leerlingen desgevraagd geen registratieformulier heeft verstrekt. Eiseres heeft van het COA alleen op 4 december 2018 een e-mail ontvangen waaruit volgt dat de leerlingen 1, 3, 6, 9, 10, 12, 13, 14 en 15 een periode in een asielzoekerscentrum (AZC) hebben verbleven. Eiseres heeft dit e-mailbericht ter zitting overgelegd. Eiseres heeft ter zitting verder aangevoerd dat verweerder haar in de brief over de coulanceregeling van 31 oktober 2017 alleen om de registratieformulieren van het COA heeft gevraagd en niet om documenten als bedoeld in artikel 31, zesde lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018, zodat eiseres niet kon weten dat zij ook anders dan met registratieformulieren kon aantonen dat het om asielzoekerskinderen gaat. Verder heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat het in casu gaat om een controle van de leerlinggewichten op de teldatum 1 oktober 2014, toen de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018 er nog niet was. Eiseres heeft ter zitting wel erkend dat zij in het verleden naast bekostiging in het kader van de gewichtenregeling ook bijzondere bekostiging voor de asielzoekerskinderen heeft aangevraagd, en dat er daarom documenten aangaande hun asielzoekersstatus in haar schooladministratie aanwezig zouden moeten zijn.
    17. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat er in 2014 al een Regeling bekostiging personeel PO bestond, met daarin eenzelfde opsomming van documenten als in artikel 31, zesde lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018. Eiseres had daarom volgens verweerder kunnen weten dat hij ook met andere documenten dan met registratieformulieren van het COA kon aantonen dat de betreffende leerlingen asielzoekerskinderen zijn. Hoewel verweerder ter zitting verder heeft erkend dat hij eiseres in de brief van 31 oktober 2017 alleen om registratieformulieren van het COA heeft gevraagd, heeft verweerder ook erop gewezen dat verweerder juist vanwege de moeilijkheden bij het verkrijgen van COA-registratieformulieren heeft besloten om de documenten genoemd in artikel 31, zesde lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018 ook in het kader van de gewichtenregeling toe te laten als bewijs voor de asielzoekersstatus. Verweerder heeft het eiseres dus makkelijker gemaakt om aan te tonen dat het om asielzoekerskinderen gaat.
    
    18. De rechtbank heeft in het voorgaande aanleiding gezien het onderzoek ter zitting te schorsen. De rechtbank heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om alsnog in haar administratie te zoeken naar documenten als bedoeld in artikel 31, zesde lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018. 
    
    19. Eiseres heeft verweerder vervolgens in een e-mail van 6 februari 2019 laten weten dat hij van het COA op 4 februari 2019 een e-mail heeft ontvangen waaruit blijkt dat ook de leerlingen 7 en 8 een periode in een AZC hebben verbleven. Eiseres heeft in haar e-mail van 6 februari 2019 verder aangegeven dat de zoektocht naar andere documenten niets heeft opgeleverd. Er zijn administratieve fouten gemaakt. Het gaat om gegevens van ruim vier jaar geleden die kennelijk niet bewaard zijn gebleven. Volgens eiseres is met de e-mails van het COA van 4 december 2018 en 4 februari 2019 echter voldoende aangetoond dat de 12 betreffende leerlingen (met uitzondering van leerling 5) asielzoekerskinderen zijn.
    20. Verweerder heeft in het voorgaande geen aanleiding gezien tot wijziging van de bestreden besluitvorming. Volgens verweerder is nog altijd niet vast komen te staan dat de betreffende 12 leerlingen asielzoekerskinderen zijn. Het enkele verblijf van in een AZC bewijst de asielzoekersstatus niet, aldus verweerder.
    
    21. De rechtbank ziet in verweerders betoog ter zitting bevestigd dat het eiseres niet kan worden verweten dat zij ten aanzien van de genoemde 12 leerlingen in de besluitvormingsfase geen COA-registratieformulieren heeft overgelegd. De rechtbank stelt verder vast dat de limitatieve opsomming van documenten als bedoeld in artikel 31, zesde lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017–2018, in de Regeling bekostiging personeel PO 2014–2015 nog niet voorkwam. Blijkens artikel 45, vierde lid, van de destijds geldende regeling golden andere voorwaarden, maar ook de verklaring waarin het COA de school noemt, is niet overgelegd. Verder stelt de rechtbank vast dat de Regeling bekostiging personeel PO 2017–2018 net als de voorgaande regeling over 2014-2015 ziet op bijzondere bekostiging van scholen voor de opvang van asielzoekerskinderen en andere vreemdelingenkinderen, en niet op bekostiging in het kader van de gewichtenregeling. Gelet op het voorgaande en op het feit dat verweerder eiseres in de brief van 31 oktober 2017 alleen om registratieformulieren van het COA en niet om andere documenten heeft gevraagd, is de rechtbank van oordeel dat het eiseres niet kan worden verweten dat zij de asielzoekersstatus van de genoemde 12 leerlingen in de besluitvormingsfase niet met andere documenten dan COA-registratieformulieren heeft onderbouwd.
    22. Omdat verweerder in het bestreden besluit niet enkel vanwege het ontbreken van COA-inschrijfformulieren kon concluderen dat de 12 leerlingen geen asielzoekerskinderen zijn, en verweerder eiseres in de besluitvormingsfase niet erop heeft gewezen dat zij de asielzoekersstatus van die leerlingen ook met andere documenten mocht onderbouwen en eiseres dit in redelijkheid ook niet hoefde te weten, berust het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank op een ondeugdelijke motivering. Hierbij acht de rechtbank ook van belang dat verweerder eiseres in het kader van een hoorzitting in bezwaar erop had kunnen wijzen dat zij de asielzoekersstatus van de 12 leerlingen ook met andere documenten kon onderbouwen. Verweerder heeft dit nagelaten.
    23. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht te passeren. Eiseres is in beroep alsnog in de gelegenheid gesteld de asielzoekersstatus met documenten als bedoeld in artikel 31, zesde lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018 te onderbouwen, maar is hierin niet geslaagd. Eiseres heeft alleen de genoemde e-mails overgelegd waaruit blijkt dat alle genoemde leerlingen met uitzondering van leerling 5 in een AZC hebben verbleven. De rechtbank is, met verweerder, van oordeel dat het enkele verblijf van de leerlingen in een AZC hun asielzoekersstatus niet aantoont. Eiseres heeft verder erkend dat er administratieve fouten zijn gemaakt waardoor er ten aanzien van de gestelde asielzoekersstatus van de 12 leerlingen geen documenten bewaard zijn gebleven. De rechtbank is van oordeel dat dit voor rekening van eiseres dient te komen. Eiseres moet een deugdelijke administratie bijhouden.
    
    24. Omdat eiseres niet heeft aangetoond dat de 12 leerlingen asielzoekerskinderen zijn, geldt voor hen niet de coulanceregeling maar de reguliere beoordeling. Dit betekent dat ten aanzien van deze leerlingen wel een ouderverklaring moet worden overgelegd.
    
    
      
        Over het gewicht van de leerlingen [leerling 3] (3), [leerling 5] (5), [leerling 6] (6), [leerling 7] (7), [leerling 8] (8), [leerling 14] (14) en [leerling 15] (15).
      
    
    25. Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat het gewicht van de leerlingen 3, 5, 6, 7, 8, 14 en 15 niet kan worden vastgesteld, omdat de ten aanzien van hen overgelegde ouderverklaringen niet zijn ondertekend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat het ontbreken van een handtekening op de toestemmingsverklaringen maakt dat aan die verklaringen niet de waarde toekomt die eiseres daaraan gehecht wil zien. Artikel 27, tweede lid, van het Besluit bekostiging WPO bepaalt immers dat de indeling van een leerling in een van de categorieën, genoemd in het eerste lid, wordt gebaseerd op de gegevens over de schoolopleiding van de ouders of verzorgers van de leerling, zoals blijkt uit een door die ouders of verzorgers ingevuld en ondertekend formulier dat is opgenomen in de leerlingenadministratie van de school. In het verweerschrift heeft verweerder verder toegelicht dat de ouder door ondertekening van de ouderverklaring verklaart die verklaring naar waarheid te hebben ingevuld en ermee akkoord te gaan dat de informatie in die verklaring wordt opgenomen in de leerlingenadministratie. Verweerder heeft het leerlinggewicht van deze leerlingen terecht vanwege het ontbreken van een handtekening op de ouderverklaringen verlaagd naar 0.
    
      Ten aanzien van leerling 5 heeft verweerder het leerlinggewicht ook terecht naar 0 verlaagd omdat op de ouderverklaring over die leerling niet is ingevuld of het om een eenoudergezin gaat. 
      
        Over het gewicht van de leerlingen [leerling 9] (9) en [leerling 10] (10).
      
    
    26. Verweerder betoogt in het verweerschrift dat hoewel de ouderverklaringen van de leerlingen 9 en 10 wel ondertekend zijn, op die verklaringen niet de opleidingsgegevens van de ouders zijn ingevuld. Omdat door het ontbreken van de opleidingsgegevens van de ouders van de leerlingen 9 en 10 het gewicht van die leerlingen niet kan worden vastgesteld, heeft verweerder hun leerlinggewicht ook terecht verlaagd naar 0.
    
    
      
        Over het gewicht van de leerlingen [leerling 12] (12) en [leerling 13] (13).
      
    
    27. Verweerder betoogt in het verweerschrift dat hoewel op de ouderverklaringen van de leerlingen 12 en 13, die zusjes van elkaar zijn, is ingevuld dat hun beide ouders basisonderwijs hebben gevolgd, daarop niet is ingevuld hoeveel jaren zij basisonderwijs hebben gevolgd en in welk land. Verweerder betoogt verder dat basisonderwijs een categorie 1, 2 of 3 opleiding kan zijn en dat zonder informatie over de duur van het genoten basisonderwijs en het land waar dat onderwijs is genoten, niet kan worden vastgesteld in welke categorie dat onderwijs valt, zodat ook het gewicht van de leerlingen niet kan worden vastgesteld. Eiseres heeft dit niet inhoudelijk bestreden en de rechtbank ziet geen aanleiding verweerder hierin niet te volgen. De rechtbank concludeert daarom dat verweerder ook het leerlinggewicht van de leerlingen 12 en 13 naar 0 heeft mogen verlagen.
    
      
      Over het gewicht van de leerling 
      [leerling 1] (1).
    28. Verweerder betoogt in het verweerschrift dat de ouder van leerling 1 op de ouderverklaring heeft ingevuld dat zij tot haar zestiende, gedurende tien jaar, middelbaar onderwijs heeft gevolgd in Somalië. Verweerder betoogt verder dat uit landeninformatie over Somalië blijkt dat algemeen voortgezet onderwijs tot 16 jaar in Somalië in categorie 3 valt, maar beroepsonderwijs tot 16 jaar in categorie 2 en dat, omdat onduidelijk is welk van die twee soorten opleidingen de ouder van leerling 1 heeft gevolgd, het gewicht van die leerling niet kan worden vastgesteld. Eiseres heeft dit niet inhoudelijk bestreden en de rechtbank ziet geen aanleiding verweerder hierin niet te volgen. De rechtbank concludeert daarom dat verweerder ook het leerlinggewicht van de leerling 1 naar 0 heeft mogen verlagen.
    
    
      
        Over de gewichten van alle 15 leerlingen.
      
    
    29. Eiseres heeft ter zitting nog aangevoerd dat schaamte en taalproblemen bij het (niet of niet volledig) invullen van de ouderverklaringen een rol kan spelen, dat het verkrijgen van volledig ingevulde en ondertekende ouderverklaringen een precair proces is en dat het de prioriteit van eiseres is dat kinderen de maandag na inschrijving naar school kunnen. Dit betoog kan eiseres niet baten. Het Besluit bekostiging WPO laat verweerder geen ruimte om van het eisen van een ingevulde en ondertekende ouderverklaring af te zien. 
    
    
      
        Over de wijziging van formulieren.
      
    
    30. Voor zover eiseres aanvoert dat onder andere door wijziging van formulieren de regeling is aangescherpt, volgt de rechtbank dit niet. Na kennelijke onduidelijkheid zijn de formulieren voor ouderverklaringen om leerlinggewichten te kunnen vaststellen verduidelijkt. Verder is de rechtbank van oordeel dat de regelgeving, met name artikelen 6 en 27 van het Besluit bekostiging WPO en (bijlage 5 van) de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC, voldoende grondslag biedt voor de door verweerder gestelde eisen aan de ouderverklaringen. De rechtbank begrijpt dat het voor eiseres niet eenvoudig is de juiste gegevens van de ouders van haar vaak buitenlandse kinderen te verkrijgen. Dit neemt echter niet weg dat dit van haar wel mag worden verwacht, temeer nu het voor eiseres om een grote doelgroep gaat.
    
    
      
        Concluderende overwegingen.
      
    
    31. Het beroep is ongegrond
    
    32. Vanwege de toepassing van artikel 6:22 van de Awb ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Het bedrag van deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.024,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).
    
    33. De rechtbank bepaalt verder dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 338,- vergoedt.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1024,-;
      
      
        draagt verweerder op het door eiseres betaalde griffierecht van € 338,- te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. B. Fijnheer en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. D.D. van Loopik, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2019.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Wet op het primair onderwijs
      
      Artikel 178a
    
    2. Het bevoegd gezag verstrekt het persoonsgebonden nummer van iedere leerling aan Onze minister, tezamen met de volgende gegevens van de leerling:
    a. geslacht, geboortedatum en postcode van de woonplaats;
    b. de datum van in- of uitschrijving;
    c. de groep;
    d. indien van toepassing het gewicht ten behoeve van de toekenning van aanvullende bekostiging voor personeelskosten voor de bestrijding van onderwijsachterstanden, indien het betreft een leerling die is ingeschreven op een basisschool; (…). 
    
    
      Artikel 178c
    
    2. Voor zover de door het bevoegd gezag op grond van artikel 178a verstrekte gegevens naar het oordeel van Onze minister onjuist of onvolledig zijn, kan Onze minister ten behoeve van de vaststelling van de bekostiging van deze gegevens afwijken, in welk geval de door Onze minister vastgestelde gewijzigde gegevens worden opgenomen in het basisregister onderwijs, nadat het desbetreffende besluit tot vaststelling van de bekostiging onherroepelijk is geworden.
    
    
      
        Besluit bekostiging WPO
      
      Artikel 6
    
    1. De directeur van een school draagt er zorg voor dat een overzichtelijke administratie van de inschrijving, de uitschrijving en het verzuim van de leerlingen op de school beschikbaar is alsmede van de gegevens van de leerlingen en hun ouders die noodzakelijk zijn voor de berekening van de bekostiging voor personeelskosten. Indien de school bestaat uit een hoofdvestiging en een of meer nevenvestigingen wordt in deze administratie een onderverdeling gemaakt naar leerlingen van de hoofdvestiging en leerlingen van elk van de nevenvestigingen en draagt de directeur er zorg voor dat de volledige administratie op de hoofdvestiging aanwezig is.
    2. Bij ministeriële regeling kunnen voorschriften worden gegeven omtrent de wijze waarop de leerlingenadministratie wordt ingericht.
    
    
      Artikel 18
    
    1. Onze Minister stelt jaarlijks uiterlijk op 15 april, de bekostigingsbedragen, bedoeld in artikel 137, eerste en derde lid, van de wet vast voor zover deze bedragen mede gebaseerd zijn op het aantal leerlingen op de teldatum, met dien verstande dat Onze Minister voor het bepalen van het aantal leerlingen op de teldatum, de leerlingen in aanmerking neemt van wie het persoonsgebonden nummer tezamen met de in artikel 178a, tweede lid, van de wet bedoelde gegevens uiterlijk op 1 december van het jaar voorafgaande aan het bekostigingsjaar zijn opgenomen in het basisregister onderwijs overeenkomstig artikel 178b van de wet, dan wel de leerlingen van wie opgave is gedaan aan Onze Minister overeenkomstig artikel 36a, vierde lid. De bedragen hebben betrekking op een schooljaar.
    2. Onze Minister stelt de bekostigingsbedragen, bedoeld in artikel 137, eerste lid, van de wet voor zover het betreft de bekostiging, bedoeld in de artikelen 29 en 30, vast binnen 14 weken na de voor de desbetreffende bekostiging relevante datum.
    3. Indien de verklaring van de accountant, bedoeld in artikel 171, vierde lid, van de wet aanleiding geeft tot wijziging van de bekostiging, bedoeld in het eerste of tweede lid, stelt Onze Minister voor 1 oktober de bekostiging voor dat jaar nader vast.
    4. De in het eerste en tweede lid bedoelde bekostigingsbedragen kunnen door Onze Minister worden gewijzigd wegens algemene salarismaatregelen of wegens andere al dan niet uit de rijksbegroting voortvloeiende maatregelen.
    
    
      Artikel 27
    
    1. Voor elke leerling die volgens onderstaande tabel in een categorie kan worden ingedeeld, wordt bij de toelating tot een basisschool het bij die categorie behorende gewicht vastgesteld, met dien verstande dat een leerling slechts bij één categorie wordt ingedeeld.
    
      Leerling categorie
    a. Leerling van wie beide ouders of verzorgers een schoolopleiding hebben gevolgd op maximaal het niveau praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs voor zover het betreft de basisberoepsgerichte leerweg of de kaderberoepsgerichte leerweg. Indien het betreft een leerling uit een eenoudergezin, geldt deze opleidingseis ten aanzien van de desbetreffende ouder of verzorger. [0,3]
    
      b. Leerling van wie een ouder of verzorger een schoolopleiding heeft gevolgd op maximaal het niveau basisonderwijs, en van wie de andere ouder of verzorger een schoolopleiding heeft gevolgd op maximaal het niveau praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs voor zover het betreft de basisberoepsgerichte leerweg of de kaderberoepsgerichte leerweg. Indien het betreft een leerling uit een eenoudergezin, geldt dat de ouder of verzorger een schoolopleiding heeft gevolgd op maximaal het niveau basisonderwijs. [1,2]
    
    
      Met het hebben gevolgd van een schoolopleiding op maximaal het niveau praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs voor zover het betreft de basisberoepsgerichte leerweg of de kaderberoepsgerichte leerweg wordt gelijkgesteld het hebben doorlopen van ten hoogste de eerste twee leerjaren van een andere vorm van voortgezet onderwijs.
    
    
    2. De indeling van een leerling in een van de categorieën, genoemd in het eerste lid, wordt gebaseerd op de gegevens over de schoolopleiding van de ouders of verzorgers van de leerling, zoals blijkt uit een door die ouders of verzorgers ingevuld en ondertekend formulier dat is opgenomen in de leerlingenadministratie van de school.
    3. Het schoolgewicht wordt berekend door de som van de volgens het eerste lid vastgestelde gewichten van de op de teldatum ingeschreven leerlingen te verminderen met een getal, gelijk aan 6% van het aantal leerlingen op de teldatum. De uitkomst wordt rekenkundig afgerond op een geheel getal. Indien de uitkomst negatief is, bedraagt het schoolgewicht nul.
    4. Indien het schoolgewicht hoger is dan 80% van het aantal op de teldatum ingeschreven leerlingen van de basisschool, wordt het schoolgewicht vastgesteld op 80% van het aantal op de teldatum op de basisschool ingeschreven leerlingen.
    5. Indien een basisschool bestaat uit een hoofdvestiging en een of meer nevenvestigingen, bestaat het schoolgewicht van de basisschool uit de som van de schoolgewichten die de afzonderlijke vestigingen zouden hebben, indien zij zelfstandige scholen zouden zijn.
    
    
      
        Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018 en aanpassing bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2017-2018 
      
      Artikel 31
    
    6. Het bevoegd gezag verklaart door indiening van de aanvraag dat in de leerlingenadministratie voor ieder van de in de aanvraag opgenomen asielzoekers en overige vreemdelingen kopieën aanwezig zijn van de in het eerste lid genoemde documenten, schriftelijke verklaringen, paspoorten of identiteitsbewijzen die als voorwaarde gelden voor de toekenning van bijzondere en aanvullende bekostiging op basis van dit artikel. Van alle asielzoekers en overige vreemdelingen die meetellen voor de in de aanvraag opgegeven aantallen leerlingen dienen de gegevens uit de BRP, zoals geregistreerd in het basisregister onderwijs, als uitgangspunt. In het geval de registratie in de BRP ontbreekt of afwijkt van de door het bevoegd gezag van de school aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aangeleverde gegevens, verklaart het bevoegd gezag door de indiening van de aanvraag tevens dat een kopie van één of meer documenten uit onderstaande limitatieve lijst, waarmee de opgegeven datum van binnenkomst in Nederland kan worden aangetoond, in de administratie van de school aanwezig is:
    
    
      – een datumstempel in het paspoort bij binnenkomst in Nederland,
      – een beschikking van de Minister van Veiligheid en Justitie op grond van artikel 9 van de Vreemdelingenwet 2000,
      – een rapportage van de Immigratie- en Naturalisatiedienst,
      – een registratieformulier van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers.
    
    
  
  
     Regeling bekostiging personeel PO 2014–2015 en aanpassing bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2014–2015
  
  
     Zie artikel 6, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO en