ECLI:NL:RVS:2016:3274, Raad van State, 07-12-2016, 201603360/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Nijverheid-’t Belt, Twello, herziening Oude Rijksstraatweg [nummer locatie A] en [nummer locatie B]" vastgesteld.

201603360/1/R1.
    Datum uitspraak: 7 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Twello, gemeente Voorst,
    2. [appellant sub 2], wonend te Apeldoorn,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Voorst,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Nijverheid-’t Belt, Twello, herziening Oude Rijksstraatweg [nummer locatie A] en [nummer locatie B]" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 november 2016, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan mr. J.T.F. van Berkel, en de raad, vertegenwoordigd door S. Braakman en mr. F.H. van Sintmaartensdijk, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.E. Nauta, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Inleiding en planregeling
    
    2. [partij] huurt een pand aan de [locatie B] te Twello. De eigenaar van het pand zal dit op termijn gaan slopen. [partij] beoogt haar bedrijfsvoering voort te zetten in het pand op het perceel [locatie A], aan de overzijde van de weg. Omdat het vorige bestemmingsplan niet voorzag in detailhandel op die locatie, heeft [partij] de raad verzocht voor de [locatie A] te voorzien in detailhandel voor tweewielers.
    
    2.1. Aan de percelen [locatie B] en 44 zijn de bestemming "Bedrijventerrein" en - per perceel - de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - detailhandel in tweewielers" toegekend. Op het perceel [locatie B] is het aanduidingsvlak ongeveer 310 m2 groot; op het perceel [locatie A] is dat ongeveer 540 m2. Tussen de plandelen met de voornoemde aanduiding is op de verbeelding een relatielijn getrokken. Beide percelen liggen schuin tegenover elkaar op het bedrijventerrein Nijverheid-’t Belt.
    
    In hoofdstuk 2 van de planregels is bepaald dat de regels die deel uitmaken van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Nijverheid-’t Belt, Twello", zoals vastgesteld op 1 juli 2013, onverkort van toepassing zijn, met dien verstande dat die regels worden aangepast en/of aangevuld zoals aangegeven in de volgende artikelen.
    
    In artikel 3, lid 3.4.1, onder b, van de planregels is bepaald dat indien er blijkens het figuur "relatie" sprake is van gekoppelde bestemmingsvlakken, ter plaatse van de aanduidingen "specifieke vorm van bedrijventerrein - detailhandel in tweewielers" gezamenlijk maximaal één rijwielhandel aanwezig mag zijn, met dien verstande dat de winkeloppervlakte maximaal 525 m2 mag bedragen en deze aaneengesloten dient te zijn.
    
    Op grond van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Nijverheid-’t Belt, Twello" was op het perceel [locatie A] geen detailhandel mogelijk.
    
    Het beroep van [appellant sub 2].
    
    3. De raad heeft gesteld dat [appellant sub 2] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit en dat zijn beroep daarom niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
    
    3.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) staat dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    3.2. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijke persoon een objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit. Bij de beoordeling daarvan dient te worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden zoals deze waren voor het einde van de termijn waarin tegen het besluit van 21 maart 2016 beroep kon worden ingesteld.
    
    3.3. [appellant sub 2] woont niet in de omgeving van het plangebied. Hij heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, bij brief van 26 juli 2016 laten weten dat hij en zijn compagnons contacten hebben met een aantal groothandelaren in de tweewielerbranche om een vierde detailhandel voor tweewielers op te starten in Twello. De uitbreiding van de fietsenhandel, waarin het plan voorziet, zou dat plan echter economisch niet levensvatbaar maken.
    
    In de brief is niet vermeld waar de beoogde fietsenhandel zou moeten komen en of [appellant sub 2] al eigenaar is van een perceel in de omgeving van het plangebied waardoor hij rechtstreeks belanghebbende zou kunnen zijn bij het besluit tot vaststelling van het plan. [appellant sub 2] is ter zitting niet verschenen om vragen ter zake te beantwoorden. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 2] geen actueel belang heeft bij het besluit tot het vaststellen van het plan. Om die reden kan hij niet als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb worden aangemerkt. Het beroep van [appellant sub 2] dient om die reden niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    Het beroep van [appellante sub 1]
    
    Strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, Bro
    
    4. [appellante sub 1] stelt dat in de toelichting van het plan niet is gemotiveerd of wordt voldaan aan de ladder voor duurzame verstedelijking zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening.
    
    4.1. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bepaalt dat de toelichting bij een bestemmingsplan, dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de daar genoemde voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte.
    
    In artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro staat dat wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    Bij de beantwoording van de vraag of de relativiteitseis in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen enerzijds en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept anderzijds.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585), samengevat weergegeven, strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.
    
    4.3. [appellante sub 1] is werkzaam als concurrent in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als de in het plan voorziene detailhandel in fietsen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in dezelfde uitspraak van 20 mei 2015 geldt voor een concurrent, die zich kwalificeert als belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 van de Awb omdat zijn onderneming actief is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied, dat feiten en omstandigheden naar voren dienen te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden, voor zover hij de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in rechte inroept.
    
    [appellante sub 1] heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan moet worden aangenomen dat zich relevante leegstand rondom haar bedrijfspand zal voordoen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd omtrent artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    Strijd met de Omgevingsverordening Gelderland
    
    5. [appellante sub 1] betoogt dat het plan in strijd is met artikel 2.3.3, lid 2.3.3.1 en lid 2.3.3.2 van de Omgevingsverordening Gelderland, omdat die bepaling geen nieuwvestiging toestaat. Verder zal detailhandel op die locatie leiden tot duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur.
    
    5.1. De raad stelt dat geen sprake is van een nieuwe locatie voor detailhandel. De bestaande detailhandelsfunctie zal in dezelfde omvang naar een locatie schuin tegenover het huidige perceel worden verplaatst. De huidige winkelruimte wordt daarbij opgeheven. In planologische zin is er daarom geen nieuwvestiging in de zin van de Omgevingsverordening.
    
    5.2. In artikel 2.3.3.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening Gelderland staat dat in een bestemmingsplan geen nieuwe locaties voor detailhandel mogelijk worden gemaakt die leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur.
    
    In artikel 2.3.3.2, eerste lid, staat dat in een bestemmingsplan detailhandelsvoorzieningen slechts op perifere detailhandellocaties kunnen worden toegestaan indien deze vanwege specifieke ruimtelijke eisen - volumineuze goederen - en veiligheidseisen binnenstedelijk moeilijk inpasbaar zijn.
    
    5.3. De Afdeling stelt vast dat het plan niet voorziet in een nieuwvestiging van detailhandel op het bedrijventerrein, maar in een verplaatsing. Door het koppelen van de aanduidingsvlakken en de voorwaarde in artikel 3, lid 3.4.1, onder b, dat slechts één rijwielhandel aanwezig mag zijn en deze moet bestaan uit aaneengesloten bebouwing, is het niet mogelijk dat een tweede rijwielhandel zich vestigt op een van beide percelen. Reeds om die reden is artikel 2.3.3.1 van de Omgevingsverordening niet van toepassing.
    
    Voorts bepaalt artikel 2.3.3.2, eerste lid, dat in een bestemmingsplan detailhandelsvoorzieningen slechts kunnen worden toegestaan op detailhandelslocaties in de periferie, als het om volumineuze goederen gaat of deze uit veiligheidsoogpunt binnenstedelijk niet wenselijk zijn. Het plangebied ligt evenwel op een bedrijventerrein en niet op een detailhandelslocatie in de periferie. Reeds om die reden is artikel 2.3.3.2 van de Omgevingverordening niet van toepassing en kan het betoog dat het plan hiermee in strijd is niet slagen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Strijd met gemeentelijk beleid.
    
    6. [appellante sub 1] betoogt dat door detailhandel mogelijk te maken op het bedrijventerrein, het plan bijdraagt aan oneerlijke concurrentie. Zij stelt dat de raad als uitgangspunt hanteert dat detailhandel op bedrijventerreinen niet is toegestaan, maar dat het plan daar wel in voorziet.
    
    6.1. De raad stelt dat hij als beleid hanteert om geen nieuwe detailhandelsvestigingen op de bedrijventerreinen mogelijk te maken. Bij het vaststellen van het vorige plan - bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Nijverheid - ’t Belt, Twello" - in 2013 is een maatwerkbestemming voor detailhandel in tweewielers opgenomen, aangezien daarvoor in 2007 al een vrijstelling was verleend. Hij stelt dat het plan geen nieuwvestiging mogelijk maakt maar een bedrijfsverplaatsing. Om geen tweede detailhandelslocatie mogelijk te maken is met een verbindingsteken op de verbeelding de relatie tussen beide locaties gelegd en is bepaald dat slechts één detailhandel mag bestaan. Over de oneerlijke concurrentie stelt de raad dat concurrentiebelangen ruimtelijk niet relevant zijn en dat het perceel ook al lange tijd feitelijk in gebruik is voor winkelruimte. Verder wijst de raad er op dat [partij] ook scooters verkoopt en dat [appellante sub 1] daarin niet handelt.
    
    6.2. In de plantoelichting is in paragraaf 3.5 "Gemeentelijk beleid" het volgende vermeld: "Voor reguliere detailhandelsvestigingen is een maatwerkbestemming opgenomen voor de betreffende vorm van detailhandel; de bestaande detailhandelsbedrijven worden gerespecteerd, maar voor nieuwe vormen van detailhandel is op de bedrijventerreinen geen plek. Onder andere voor de locatie van [partij] is een dergelijke maatwerkbestemming opgenomen."
    
    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, voorziet het plan niet in een nieuwe detailhandel, maar in een verplaatsing van een bestaande detailhandel. Nu het plan niet voorziet in nieuwe detailhandel ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met de uitgangspunten van de raad. Het betoog faalt.
    
    Hoeveelheid winkeloppervlak
    
    7. [appellante sub 1] kan zich niet verenigen met het voorzien in een detailhandelsoppervlak van 525 m2. Dit is meer dan de 310 m2 die op de huidige locatie is toegestaan. Zij wijst er op dat de raad heeft gesteld dat hij de feitelijke situatie positief wenst te bestemmen.
    
    7.1. De raad stelt dat op de oude locatie al een oppervlakte van 525 m2 feitelijk werd gebruikt voor de detailhandel in fietsen. Ook al was een deel daarvan in strijd met het bestemmingsplan, de detailhandel heeft daar niet tot ruimtelijke bezwaren geleid. De raad ziet daarom geen bezwaar in het voorzien in diezelfde oppervlakte aan detailhandel op de nieuwe locatie. Volgens hem weegt het belang van [partij] om haar bedrijfsvoering in de huidige omvang te kunnen voortzetten zwaarder dan het belang van [appellante sub 1] om een concurrerende handel in tweewielers te weren.
    
    7.2. De Afdeling overweegt dat de raad niet gehouden was om bij het toekennen van de nieuwe bestemming ten behoeve van de verplaatsing exact dezelfde oppervlakte voor de detailhandel op te nemen. De raad kan op grond van een ruimtelijke afweging bepalen of hij een grotere oppervlakte voor deze ontwikkeling wenselijk en aanvaardbaar acht, ongeacht of de detailhandel op de oude locatie een grotere oppervlakte besloeg dan het bestemmingsplan toestond. De raad heeft gemotiveerd dat er geen ruimtelijke bezwaren zijn tegen een grotere oppervlakte voor detailhandel op de nieuwe locatie, omdat diezelfde oppervlakte op de oude locatie, aan de overzijde van de straat, ook niet tot ruimtelijke bezwaren heeft geleid. [appellante sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat, anders dan de raad stelt, de detailhandel met een oppervlakte van 525 m2 op de nieuwe locatie ruimtelijk niet aanvaardbaar kan worden geacht. De raad heeft daarom in redelijkheid deze oppervlakte aan detailhandel in het plan mogelijk kunnen maken. Het betoog faalt.
    
    Verdere uitbreiding
    
    8. [appellante sub 1] stelt dat het perceel ruimte biedt voor vergroting en dat het bedrijf kan uitbreiden met nog 900 m2 en dat dit volledig benut kan worden voor de verkoop van motorvoertuigen.
    
    8.1. Het plan voorziet in een winkelvloeroppervlakte van 525 m2. Voor een vergroting tot 900 m2 zal [partij] een nieuw verzoek om aanpassing van het plan moeten indienen of een omgevingsvergunning moeten aanvragen om af te wijken van het plan. Evenmin kan [partij] de beide percelen tegelijk gebruiken voor haar detailhandel. De bebouwing dient immers volgens artikel 3, lid 3.4.1, onder b, van de planregels aaneengesloten te zijn en beide percelen worden gescheiden door de Oude Rijksweg. Indien [partij] een grotere oppervlakte dan 525 m2 zal gebruiken voor detailhandel, kan [appellante sub 1] verzoeken om handhaving van het plan. Het betoog faalt.
    
    Alternatieve locaties
    
    9. [appellante sub 1] betoogt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit andere locaties voorhanden waren binnen de gemeente met een oppervlakte van 400 m2 en waar [partij] zich kon vestigen.
    
    9.1. De Afdeling overweegt dat [partij] en de raad een vervangende locatie hebben gezocht voor 525 m2 aan detailhandel en niet voor 400 m2. Reeds om die reden kan het betoog niet slagen.
    
    Slotconclusie en proceskosten
    
    10. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk. Het beroep van [appellante sub 1] is ongegrond.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellante sub 1] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    
    w.g. Pans w.g. Van Helvoort
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2016
    
    361.