ECLI:NL:RVS:2017:140, Raad van State, 24-01-2017, 201608981/1/A1 en 201608981/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 januari 2015 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van pension- en dressuurstal ‘De Duinrand’ in Egmond-Binnen te staken en gestaakt te houden.

201608981/1/A1 en 201608981/2/A1.
    Datum uitspraak: 24 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Egmond-Binnen, gemeente Bergen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 november 2016 in zaak nr. 16/859 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 januari 2015 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van pension- en dressuurstal ‘De Duinrand’ in Egmond-Binnen te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 15 februari 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Bij deze brief heeft [appellante] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 13 december 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn, vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Excel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    Inleiding
    
    2. [appellante] exploiteert een manege aan de Herenweg 37 in Egmond-Binnen. In de manege worden ongeveer 50 paarden gehouden. Sinds 2006 bewoont [appellante] een gedeelte van de bij de manege behorende bebouwing en staat ze op het adres van de manege ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP). Op hetzelfde perceel bevindt zich Hoeve […], een groepsvakantieboerderij die geëxploiteerd wordt door de familie [naam].
    
    3. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 22 januari 2015 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het gebruik van een gedeelte van de bedrijfsgebouwen als bedrijfswoning is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en wordt volgens het college niet beschermd door het overgangsrecht.
    
    Overtreding
    
    4. [appellante] betoogt dat het gebruik als bedrijfswoning door het overgangsrecht van de opeenvolgende bestemmingsplannen wordt beschermd. De rechtbank is er volgens haar ten onrechte vanuit gegaan dat het betrokken gedeelte van de bedrijfsgebouwen in de periode vanaf 18 juli 1989 tot medio 1993 niet onafgebroken bewoond was.
    
    4.1. De rechtbank heeft overwogen dat uit de door [appellante] overgelegde verklaringen en het verklaarde ter zitting niet volgt dat het pand vanaf 18 juli 1989 onafgebroken bewoond is geweest. Volgens de rechtbank staat niet vast dat het pand in de periode 1988 tot 1991 permanent werd bewoond door de stagiaires [stagiaire A] en [stagiaire B]. Ook indien zij er echter vanuit zou gaan dat het pand in die periode wel door de stagiaires werd bewoond, is de bewoning volgens de rechtbank in ieder geval vanaf het vertrek van de stagiaires in 1991 onderbroken. Daaraan legt de rechtbank ten grondslag dat de toenmalige exploitant [exploitant] heeft verklaard dat hij na het vertrek van de stagiaires in 1991 vrijwel onafgebroken - en dus niet onafgebroken - woonachtig was in het pand. Zijn eigen woning had hij aangehouden en hij stond op het adres van zijn eigen woning ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, thans BRP. Ook heeft [exploitant] verklaard zijn post op een ander adres dan het adres van de manege te ontvangen. Gelet hierop slaagt het beroep van [appellante] op het overgangsrecht volgens de rechtbank niet.
    
    4.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    4.3. Ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied Zuid" rust op het perceel de bestemming "Sport" met de nadere aanduiding "specifieke vorm van sport-1". Deze bestemming laat, naar niet in geschil is, een bedrijfswoning op het bouwvlak van de manege niet toe. Het gebruik van een gedeelte van de bedrijfsgebouwen als bedrijfswoning is derhalve op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan.
    
    4.4. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, is voor de vraag of het gebruik als bedrijfswoning onder het overgangsrecht valt, bepalend of het pand op het moment van inwerkingtreding van het op 29 november 1988 vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk Gebied" als bedrijfswoning in gebruik was en of dat gebruik sindsdien onafgebroken is voortgezet. Bedoeld bestemmingsplan is op 18 juli 1989 in werking getreden.
    
    4.5. Met de verklaringen van [exploitant] heeft [appellante] niet voldoende aannemelijk gemaakt dat het betrokken gedeelte van de bedrijfsgebouwen van de manege in de periode van 1991 tot medio 1993 werd bewoond. De omstandigheid dat [exploitant] op een ander adres in de gemeentelijke basisadministratie was ingeschreven, doet vermoeden dat hij zijn hoofdverblijf niet op het adres van de manege had. Dat vermoeden wordt versterkt doordat hij zijn post niet op het adres van de manege ontving. Dat [exploitant] geregeld op de manege overnachtte om toezicht op de paarden te houden, maakt op zichzelf voorts niet dat hij daar zijn hoofdverblijf had. Dit laatste geldt ook voor de stagiaires die in de periode tot 1991 afwisselend in de slaapruimte van de manege overnachtten.
    
    Hieruit volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beroep van [appellante] op het overgangsrecht niet slaagt. Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden tegen de bewoning van een gedeelte van de bedrijfsgebouwen van de manege.
    
    4.6. Het betoog faalt.
    
    Handhaving
    
    5. [appellante] betoogt dat voor de manege, waar continu ten minste 50 pension- en dressuurpaarden aanwezig zijn, een 24-uurs toezicht noodzakelijk is. De rechtbank heeft hierin volgens haar ten onrechte geen aanleiding gezien om handhaving onevenredig te achten. De onderhavige bedrijfsvoering had volgens [appellante] nooit als zodanig mogen worden bestemd zonder de aanwezigheid van een bedrijfswoning. Voorts maakt het voor de ruimtelijke uitstraling niet uit of mensen enkel op de manege overnachten of daar wonen. Voor het toezicht zal zij bovendien, om aan de uitgangspunten van het bestemmingsplan te kunnen voldoen, één persoon extra full time in dienst moeten nemen. Een dergelijke investering zou volgens haar het einde van de exploitatie van de manege betekenen.
    
    5.1. De rechtbank heeft overwogen dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan een overnachtingsmogelijkheid toestaat. Met het college gaat de rechtbank ervan uit dat het toegestaan is om elke nacht in de manege te overnachten. Daarmee is 24-uurs toezicht op basis van het bestemmingsplan mogelijk. Dat elke nacht in het pand mag worden overnacht, brengt volgens de rechtbank niet met zich dat het college van handhaving had moeten afzien. Ook hetgeen [appellante] in het kader van het noodzakelijke 24-uurs toezicht heeft aangevoerd, levert volgens de rechtbank niet een zodanig zwaarwegend belang op dat van handhaving moest worden afgezien. Voor het toezicht kunnen andere voorzieningen worden getroffen. Dat deze alternatieven voor [appellante] niet ideaal zijn en zij wellicht haar bedrijfsvoering daarop zal moeten aanpassen, is een omstandigheid die in haar risicosfeer ligt, aldus de rechtbank.
    
    5.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.3. In het besluit van 22 januari 2015 is toegelicht dat Hoeve [...] reeds beschikt over een bedrijfswoning. Het gebruik van het perceel is destijds weliswaar door middel van een pacht- of huurovereenkomst gesplitst ten behoeve van een tweede bedrijf, de manege, maar dit betekent niet dat het perceel ook planologisch is gesplitst en daarop een tweede bedrijfswoning zou moeten worden toegestaan. Er is dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat het bestemmingsplan in zoverre een fout bevat, zoals [appellante] betoogt.
    
    De omstandigheid dat overnachten op de manege wel is toegestaan, maakt handhavend optreden in dit geval niet onevenredig in verhouding tot het algemene belang dat met handhaving is gediend. Aangenomen mag worden dat bij het daadwerkelijk bewonen van een gedeelte van de bedrijfsgebouwen, intensiever gebruik wordt gemaakt van het perceel dan indien enkel wordt overnacht ten behoeve van het toezicht op de paarden. Bovendien is het belang bij het voorkomen van precedentwerking zwaarwegend, nu het illegaal wonen in recreatiewoningen, bijgebouwen en loodsen volgens het college veel voorkomt in de gemeente Bergen en aan handhavend optreden daartegen de hoogste prioriteit is toegekend.
    
    Dat het staken van de bewoning meebrengt dat [appellante] haar bedrijfsvoering zal moeten aanpassen, is, zoals de rechtbank heeft overwogen, een omstandigheid die in haar risicosfeer ligt.
    
    Voor zover [appellante] betoogt dat in haar geval een persoonsgebonden gedoogverklaring gerechtvaardigd zou zijn, slaagt dit niet. Het is beleid van het college om alleen persoonsgebonden gedoogverklaringen te verlenen aan bewoners van recreatiewoningen die aan bepaalde voorwaarden voldoen.
    
    5.4. Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt ten slotte met een beroep op het gelijkheidsbeginsel, dat het college in het kader van de toepassing van bestuurlijke handhavingsbevoegdheden het gehele als "Sport" bestemde perceel als uitgangspunt had moeten nemen. In de stolpboerderij en de aangrenzende bedrijfsgebouwen van Hoeve [...] zijn volgens haar inmiddels vier woningen in gebruik. Het college kan te dien aanzien niet volstaan met de mededeling dat dit gebruik voorwerp van nader onderzoek zal zijn, aldus [appellante].
    
    6.1. De rechtbank heeft overwogen dat het college onderzoek heeft verricht naar de situatie en niet heeft kunnen vaststellen dat de desbetreffende gebouwen sinds de peildatum 18 juli 1989 worden bewoond. Het college heeft deze daarom toegevoegd aan zijn werkvoorraad. De overtredingen zullen worden geprioriteerd en aan de hand daarvan worden opgepakt. Gelet hierop is volgens de rechtbank geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    6.2. Nu het college voornemens is ook handhavend op te treden tegen illegale bewoning op de andere gedeelten van het perceel, wordt het gelijkheidsbeginsel niet geschonden. De enkele omstandigheid dat aan [appellante] als eerste een dwangsom is opgelegd, is daarvoor onvoldoende. De stelling van [appellante] dat niet uitgesloten is dat in het kader van de handhaving bij Hoeve [...] wordt besloten dat niet langer wordt vastgehouden aan het aanhouden van maximaal één bedrijfswoning op het gehele als "Sport" bestemde perceel, betekent evenmin dat tegen haar niet reeds handhavend mocht worden opgetreden. Een dergelijke beslissing, waarvoor vooralsnog geen aanwijzingen bestaan, zou bewoning op het achterste bouwvlak nog niet legaliseren.
    
    6.3. Ook dit betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Visser
    voorzieningenrechter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2017
    
    148.