ECLI:NL:CRVB:2014:885, Centrale Raad van Beroep, 13-03-2014, 12-1640 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontheffing en overplaatsing. Verstoorde verhouding. Passende functie.

12/1640 AW, 13/1166 AW 
  
    Datum uitspraak: 13 maart 2014
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 
    9 februari 2012, 11/4704 (aangevallen uitspraak 1), en de uitspraak van de rechtbank 
    Oost-Nederland van 31 januari 2013, 12/2515 (aangevallen uitspraak 2) 
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de Minister van Infrastructuur en Milieu (minister)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Appellant heeft hoger beroepen ingesteld.
  
  
    De minister heeft verweerschriften ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 januari 2014. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J. van Wely en 
    drs. [naam leidinggevende appellant].
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1. Appellant was vanaf 18 augustus 2008 afdelingshoofd [naam afdeling 1] ([naam afdeling 1]) bij Rijkswaterstaat (RWS), dienst Noord-Holland, directie [naam directie] (salarisschaal 14).
    
    
    
      1.2. Tijdens een managementconferentie in november 2009 vond een incident plaats tussen appellant en een lid van het Managementteam (MT). Vanaf eind 2009 heeft de leidinggevende van appellant, [naam leidinggevende appellant] ([naam leidinggevende appellant]), directeur [naam directie], regelmatig gesprekken gevoerd met appellant over zijn functioneren. Tijdens een gesprek op 10 mei 2010 heeft [naam leidinggevende appellant] appellant meegedeeld dat zij van mening is dat hij onvoldoende functioneert, zowel in zijn rol als manager van de afdeling [naam afdeling 1] als in zijn rol als lid van MT, en dat zij het aangewezen acht dat appellant een andere functie gaat vervullen waarin geen managementtaken voorkomen. Appellant heeft te kennen gegeven dat hij de visie van [naam leidinggevende appellant] op zijn functioneren niet deelt en dat hij een andere managementfunctie wil gaan vervullen. 
    
    
    
      1.3. Nadat diverse vervolggesprekken hadden plaatsgevonden tussen appellant en [naam leidinggevende appellant], hebben zij op 1 februari 2011 gesproken over een door [naam leidinggevende appellant] opgestelde conceptvaststellingsovereenkomst. In het gespreksverslag is vermeld dat beide partijen concluderen dat er een onwenselijke situatie is ontstaan. In dat verband zijn diverse scenario’s besproken. Op 1 maart 2011 heeft [naam leidinggevende appellant] een aangepaste conceptvaststellingsovereenkomst opgesteld, die erop was gericht dat appellant zich zou inspannen om vóór 1 juli 2013 een passende functie te verkrijgen, binnen of buiten de sector Rijk. Appellant zou gedurende deze periode worden geplaatst in de functie van [functie 1] bij de directie [naam directie] (functieschaal 13) met behoud van bezoldiging in salarisschaal 14. Als appellant er niet in zou slagen om vóór 30 juni 2013 een passende functie te vinden, zou hem ontslag worden verleend op grond van artikel 99, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Nadat appellant te kennen had gegeven een gesprek niet zinvol te achten, heeft de minister appellant de dienstopdracht gegeven om op 29 maart 2011 te verschijnen om de ontstane situatie te bespreken. Appellant heeft aan deze opdracht gevolg gegeven. Tijdens het gesprek van 29 maart 2011 is appellant een aangepast voorstel gedaan. Appellant heeft vervolgens bij brief van 6 april 2011 meegedeeld zich niet te kunnen verenigen met het gedane voorstel.
    
    
    
      1.4. Bij besluit van 9 mei 2011 heeft de minister appellant met toepassing van artikel 58, eerste lid, van het ARAR tijdelijk andere werkzaamheden opgedragen, te weten diverse projectmatige werkzaamheden. Aan het besluit is ten grondslag gelegd dat sprake is van een verstoorde werkverhouding en dat een onderzoek zal worden ingesteld, met als doel om deze situatie te doorbreken. Het opdragen van andere werkzaamheden is in het belang van dit onderzoek geacht, omdat in het kader van dat onderzoek zowel medewerkers van afdeling [naam afdeling 1] als medewerkers met wie appellant externe contacten onderhoudt gehoord zullen worden. Het opdragen van de andere werkzaamheden zal duren tot het moment dat, na afronding van het onderzoek, een nader besluit zal worden genomen over de positie van appellant.
    
    
    
      1.5. Het bezwaar tegen het besluit van 9 mei 2011 is bij besluit van 7 oktober 2011 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
    
    
    
      1.6. In vervolg op het besluit van 9 mei 2011 heeft P.M.G.F. Brok, werkzaam bij SZP Training & Advies te Zevenaar, onderzoek gedaan naar het functioneren van appellant. Daarbij zijn gehoord: medewerkers van afdeling [naam afdeling 1], een voormalig lid van het MT en een lid van het Directieteam, overige functionarissen met wie appellant binnen RWS functionele contacten onderhield en voormalige MT-leden die hebben deelgenomen aan de onder 1.2 vermelde managementconferentie. Brok heeft op 21 juli 2011 een rapport uitgebracht aan de minister.
    
    
    
      1.7. Bij brief van 9 augustus 2011 heeft de minister het voornemen kenbaar gemaakt om appellant over te plaatsen naar de functie van[functie 2]. Appellant heeft op dit voornemen zijn zienswijze gegeven. Bij besluit van 14 november 2011 heeft de minister appellant met toepassing van artikel 57, tweede lid, aanhef en onder b, van het ARAR overgeplaatst naar de functie van [functie 3] bij de afdeling [naam afdeling 2] van de dienst Noord-Holland (salarisschaal 13). Daarbij is beslist dat appellant zijn bezoldiging naar salarisschaal 14 behoudt. Het bezwaar tegen het besluit van 
      14 november 2011 heeft de minister bij besluit van 29 augustus 2012 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat geen overeenstemming kon worden bereikt tussen appellant en [naam leidinggevende appellant] over een minnelijke oplossing en dat sprake was van een verstoorde werkverhouding. Verder is, onder verwijzing naar de gesprekken tussen appellant en [naam leidinggevende appellant] alsmede het onder 1.6 aangehaalde rapport van 21 juli 2011, vermeld dat het functioneren van appellant tekortschiet en dat hierin, ondanks geboden verbeterkansen, geen verbetering is opgetreden. Daarbij is erop gewezen dat de minister een zwaarwegend dienstbelang heeft bij de ontheffing van appellant uit zijn functie van afdelingshoofd [naam afdeling 1], gezien de verantwoordelijkheid die deze functie meebrengt, onder meer wat betreft de juridische component van grootschalige projecten en de aankoop van onroerend goed.
    
    
    
      2.
      De rechtbank heeft de beroepen tegen bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 ongegrond verklaard bij respectievelijk aangevallen uitspraak 1 en aangevallen uitspraak 2.
      
    
    
      3.
      De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
  
  
    
      121640 AW
    
    
      3.1. Op grond van artikel 58, eerste lid, van het ARAR kan de ambtenaar worden verplicht tijdelijk andere ambtelijke werkzaamheden te verrichten dan die, welke hij gewoonlijk verricht, mits die werkzaamheden hem redelijkerwijs kunnen worden opgedragen. Op grond van artikel 58, vierde lid, van het ARAR, wordt bij de toepassing van het bepaalde in het eerste lid zoveel mogelijk rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de ambtenaar.
    
    
    
      3.2. Met de rechtbank, en anders dan appellant heeft betoogd, is de Raad van oordeel dat de minister in dit geval in redelijkheid gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om appellant tijdelijk andere werkzaamheden op te dragen. Uit de vele gespreksverslagen uit de periode voorafgaande aan het besluit van 9 mei 2011, waarvan veelal naast een door [naam leidinggevende appellant] opgestelde versie ook een door appellant opgestelde versie aanwezig is, blijkt dat sprake was van een verstoorde werkverhouding. Verder heeft de minister zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat er, gezien de aard van het in te stellen onderzoek, een belang bij was dat appellant tijdelijk andere werkzaamheden zou gaan verrichten buiten de afdeling [naam afdeling 1].
    
    
    
      3.3. De tijdelijk aan appellant opgedragen werkzaamheden zijn opgesomd in het besluit van 
      9 mei 2011. Het betrof projectmatige werkzaamheden die niet aan andere ambtenaren waren opgedragen, maar die volgens de minister wel van belang waren voor de organisatie. Het niveau van deze werkzaamheden is door de minister ingeschat als behorende bij een functie die is ingeschaald in salarisschaal 12. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 8 mei 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD2846) heeft de minister bij de toepassing van artikel 58, eerste lid, van het ARAR een ruime beoordelingsvrijheid bij de keuze van de werkzaamheden en kan bij dergelijke tijdelijke werkzaamheden niet spoedig gezegd worden dat deze niet redelijkerwijs opgedragen kunnen worden. Met inachtneming van deze toetsingsmaatstaf kan in dit geval niet worden geconcludeerd dat de desbetreffende werkzaamheden niet aan appellant konden worden opgedragen. Daarvoor is onvoldoende dat, zoals appellant naar voren heeft gebracht, de werkzaamheden niet zuiver juridisch van aard waren en van een lager niveau dan de werkzaamheden behorende bij de functie van afdelingshoofd [naam afdeling 1].
    
    
    
      3.4. Uit 3.1 tot en met 3.3 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd.
    
    
  
  
    
      131166 AW
    
    
      3.5. Op grond van artikel 57, tweede lid, aanhef en onder b, van het ARAR is de ambtenaar, wanneer het belang van de dienst dit vordert, verplicht om een andere passende functie te aanvaarden overeenkomstig het bepaalde in artikel 49h.
    
    
    
      3.6. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 28 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL2847) bestaat een overplaatsing uit twee componenten, namelijk het ontheffen uit de eigen functie en het opdragen van een andere functie. Het dienstbelang om over te plaatsen kan gelegen zijn in de wens om de ambtenaar uit een functie te ontheffen of om de ambtenaar een andere functie te laten vervullen. In beide gevallen moet de nieuwe functie passend zijn. Verder heeft de Raad in zijn uitspraak van 31 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK9663, geoordeeld dat als de reden voor een overplaatsing is gelegen in de ongeschiktheid van de ambtenaar, die overplaatsing wat betreft de feitelijke grondslag niet behoeft te voldoen aan de eisen waaraan een ontslag om die zelfde reden moet voldoen. Weliswaar moet het bestuursorgaan aantonen dat het functioneren van de ambtenaar tekortschiet, maar verder is voldoende dat het bestuursorgaan aannemelijk maakt dat zijn belang om de ambtenaar te ontheffen groter is dan het belang van de ambtenaar bij behoud van zijn functie. In gevallen waarin geen acuut belang tot ontheffing aanwezig is, kan een juiste afweging van belangen meebrengen dat aan betrokkene eerst nog een verbeterkans wordt geboden.
    
    
    
      3.7. Anders dan appellant heeft betoogd, kan niet worden vastgesteld dat aan de ontheffing van appellant uit zijn functie van afdelingshoofd [naam afdeling 1] uiteindelijk alleen ongeschiktheid voor de functie ten grondslag is gelegd. In bestreden besluit 2 is expliciet ook melding gemaakt van een verstoorde werkverhouding. Dat de gemachtigde van de minister tijdens de op 12 juli 2012 gehouden hoorzitting in dit verband heeft meegedeeld dat de kern is gelegen in het disfunctioneren van appellant, maakt dat niet anders.
    
    
    
      3.8. Evenals de rechtbank is de Raad tot de conclusie gekomen dat er voldoende grond bestond voor de ontheffing. Zoals is overwogen in 3.2 was in de periode voorafgaand aan het besluit van 9 mei 2011 gaandeweg een verstoorde werkverhouding ontstaan tussen appellant en zijn leidinggevende [naam leidinggevende appellant]. Vervolgens heeft het onder 1.6 vermelde onderzoek plaatsgevonden, dat is uitgemond in het rapport van 21 juli 2011. Wat appellant heeft aangevoerd over de totstandkoming van dit rapport geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de in het rapport opgenomen verklaringen niet heeft mogen meewegen bij het nemen van het bestreden besluit 2. Uit die verklaringen blijkt dat de contacten van appellant binnen het MT en met overige medewerkers buiten de afdeling [naam afdeling 1] stroef en problematisch konden verlopen. Daarbij heeft een aantal van de ondervraagde medewerkers melding gemaakt van een starre houding van appellant en van een sterke gerichtheid op het belang van zijn eigen afdeling. Daarnaast is melding gemaakt van problemen op het vlak van organisatie en aansturing door appellant wat betreft het werkterrein grondverwerving. Zoals in bestreden besluit 2 is vermeld en namens de minister ter zitting nader is toegelicht, spelen bij grootschalige projecten en de aankoop van vastgoed vaak grote financiële belangen en moeten daarbij vertragingen en onverantwoorde risico’s worden vermeden. Gelet hierop was er voor de minister een toereikend dienstbelang aanwezig om appellant uit zijn functie te ontheffen. Daarbij was de minister niet gehouden om appellant, in vervolg op de diverse gesprekken waarbij [naam leidinggevende appellant] appellant op zijn functioneren heeft aangesproken, eerst nog een verdere verbeterkans te bieden.
    
    
    
      3.9. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de functie van [functie 3] bij de afdeling [naam afdeling 2] van de dienst Noord-Holland passend kan worden geacht. De functie is gewaardeerd op salarisschaal 13, terwijl aan appellant de garantie van behoud van bezoldiging naar salarisschaal 14 is verleend. Dat het geen zuiver juridische functie betreft waarin appellant zich kan bezighouden met complexe juridische vraagstukken, zoals appellant had gewenst, maakt nog niet dat de functie niet passend is. Het is ook niet gebleken dat een dergelijke functie ten tijde van de onderhavige besluitvorming voorhanden was. Wat appellant heeft aangevoerd over de gevolgen die de huidige reorganisatie binnen RWS zou kunnen hebben voor zijn functie, valt buiten de omvang van dit geding. Hetzelfde geldt voor wat appellant naar voren heeft gebracht over de overplaatsing per 1 november 2013 naar de afdeling [naam afdeling 2].
    
    
    
      3.10. Uit 3.5 tot en met 3.9 volgt dat ook dit hoger beroep geen doel treft. Ook aangevallen uitspraak 2 moet daarom worden bevestigd.
    
    
    
      4.
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma als voorzitter en J.J.A. Kooijman en 
      C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2014.
    
    
    
    
    
    
      (getekend) J.N.A. Bootsma
    
    
    
    
    
      (getekend) O.P.L. Hovens
    
    
    
    
  
  
    HD