ECLI:NL:CBB:2015:376, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-11-2015, 14/86
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2015-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: kapitaallasten, invoering NHC/integrale tarieven

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/86 
      13950
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 november 2015 in de zaak tussen
    
      
        de Protestantse Interkerkelijke Stichting Huis ter Leede, te Leerdam, appellante
      (gemachtigden: mr. N. van den Burg),
    
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster 
    (gemachtigden: mr. M.A.M. Verduijn en mr. E.C. Pietermaat).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 20 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerster het verzoek van appellante om gedurende het invoeringstraject van de normatieve huisvestingscomponent nog de werkelijke kapitaallasten in het budget op te nemen afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 20 december 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2015. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante was voorts C.J.M. Schetters aanwezig. 
    
    
    
      Bij beschikking van 4 september 2015 heeft het College het onderzoek heropend en daarbij partijen om nadere inlichtingen verzocht. Verweerster heeft op 10 september 2015 nadere inlichtingen verstrekt. Op 7 oktober 2015 heeft het College het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante verleent intramurale zorg, tot 1 januari 2015 in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), vanaf 1 januari 2015 in het kader van de Wet langdurige zorg (Wlz). De tarieven van instellingen voor intramurale zorg worden berekend op basis van een telkens voor een jaar geldend bedrag aan aanvaardbare kosten (het budget). De wijze waarop aanvaardbare kosten worden berekend, is opgenomen in de Beleidsregel aanvaardbare kosten Wlz 2015 (Beleidsregel CA-BR-1501a). Deze beleidsregel bepaalt uit welke posten de aanvaardbare kosten zijn opgebouwd en verwijst naar andere beleidsregels waarin de hoogte van de verschillende posten is bepaald, onder meer betreffende de productieafspraken en de kapitaallasten. Vanaf 1 januari 2009 worden productieafspraken gemaakt tussen zorgaanbieder en zorgkantoor op basis van zorgzwaartepakketten (ZZP's). Verder wordt in de periode 2012-2018 de bestaande kapitaallastenvergoeding vervangen door een kapitaallastenvergoeding die gekoppeld is aan het aantal ZZP's dat een zorgaanbieder levert. In de tarieven voor de zorgzwaartepakketten wordt een normatieve huisvestingscomponent (NHC) opgenomen, waarmee zogenoemde integrale tarieven ontstaan. 
      
    
    
      1.2
      Op 1 juni 2011 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (staatssecretaris) aan de Tweede Kamer een brief gestuurd over de invoering van integrale tarieven voor de langdurige zorg en de gehele GGZ (voorhangbrief). In deze voorhangbrief is, conform artikel 8 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg), de Kamer geïnformeerd over de zakelijke inhoud van een aanwijzing die de staatssecretaris van plan was op grond van artikel 7 Wmg aan verweerster te geven. In deze voorhangbrief zijn de uitgangspunten van de NHC en de vast te stellen overgangsregelingen weergegeven. Deze voorhangbrief vermeldt onder meer: 
      
      
        "Ik wil graag in een periode van zes jaar de overstap van het ene naar het andere bekostigingsysteem gemaakt zien worden. Ik ben van mening dat aanbieders in de care in staat moeten worden gesteld om in deze zes jaar hun vastgoedstrategie op orde te brengen. Deze periode heb ik nodig om de benodigde financiële middelen binnen het Budgettair Kader Zorg te kunnen reserveren, met inbegrip van de groei (inflatie, volume en kwaliteit/nominaal), voor de normatieve huisvestingscomponenten." (Voorhangbrief, p. 8)
      
      
      
        "Huur
        In een separaat onderzoek in opdracht van de NZa is aandacht besteed aan de situatie waarin instellingen huren van oa woningcorporaties. Daarbij is de vraag aan de orde gekomen of in het kader van de immateriële vaste activa een parallel moet worden getrokken tussen boekwaardes in eigendomssituaties en huursituaties.
      
      
      
        Dat beoordeel ik als volgt. Allereerst merk ik op dat een huurder geen immateriële vaste activa op de balans heeft, maar dat de verhuurder dit eventueel heeft.
      
      
      
        Daarbij geldt dat huur een privaatrechtelijke overeenkomst is tussen huurder en verhuurder. Daarnaast is een deel van de huisvesting die wordt gehuurd door zorginstellingen tot stand gekomen in de tijd dat de AWBZ noch de Wet ziekenhuisvoorzieningen op die instellingen van toepassing was. Het vermelde onderzoek is daarom geen onderzoek naar boekwaardes, maar een hypothetische benadering van de gevolgen van het tussentijds opzeggen van huurcontracten, een contractwaardeonderzoek.
      
      
      
        Ik stel mij dan ook op het standpunt dat huurder en verhuurder onderling hun contractuele afspraken dienen te regelen. Alleen als de verhuurder op grond van de huurovereenkomst hogere kapitaallasten (afschrijvingslasten) in de huurprijs verdisconteert en deze onvoldoende gedekt worden door de nieuwe tarieven, ontstaat een probleem. Het is/was de verantwoordelijkheid van de huurder om te zorgen dat in dat geval het huurcontract beëindigd kan worden.
        Het is eveneens de verantwoordelijkheid van de huurder om de huur te kunnen beëindigen als de kwaliteit van het gehuurde gebouw dusdanig is dat de huurder te maken krijgt met leegstand, of als de prijs van het gehuurde niet in overeenstemming is met de kwaliteit daarvan.
      
      
      
        Bovendien wordt opgemerkt dat huurcontracten sterk verschillen. Er is sprake is van een enorme variatie in looptijden van huurcontracten (van één jaar tot en met 50 jaar), in opzegtermijnen (maandelijks of jaarlijks) en in betalingsvoorwaarden. Zo zijn er huurcontracten waarin is gesteld dat de huur gelijk is aan de AWBZ-vergoeding. Er zijn huurcontracten met huren die worden gecorrigeerd op het moment dat de verhuurder (bijvoorbeeld een woningcorporatie) zijn kapitaal tegen een lagere rente kan aantrekken (doorberekening rentevoordeel aan huurder) en er zijn tevens huurcontracten tegen inflatiereeksen gesloten. Overigens is gebleken dat een aantal huurcontracten door partijen nimmer op papier is gezet.
        Gelet op de enorme variëteit aan huurcontracten die zijn ontstaan onder hetzelfde regime, de mate waarin deze huurcontracten de zorginstelling de mogelijkheid geven om flexibel met de vastgoedportefeuille om te gaan, kunnen deze huurcontracten niet gelijkelijk worden gewaardeerd. Laat staan dat er in zijn algemeenheid – als het gaat om IMVA – een gelijkenis tussen huur en eigendom is." (Voorhangbrief, p. 12-13)
      
      
      
        "Onevenredige gevolgen
        Zowel tijdens de overgangsperiode van 2012 tot en met 2018 als daarna kan het uiteraard zo zijn dat een instelling in een individueel geval het niet eens is met de uitkomst van de toepassing van de dan geldende beleidsregels door de NZa.
        De zorginstelling meent dan daarvan onevenredige gevolgen te ondervinden. De introductie van integrale tarieven met een overgangstraject doet niets af aan het bepaalde in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht.
        Dit artikel luidt: “Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen”. Op basis van dit artikel kan door een zorgaanbieder aan de NZa gevraagd worden af te wijken van de beleidsregels.
        De NZa kan een beroep op de inherente afwijkingsbevoegdheid slechts honoreren als sprake is van bijzondere omstandigheden en onevenredige gevolgen, uitgaand boven datgene dat reeds in de overgangsperiode en de overgangsregeling is verdisconteerd en niet vallend in de categorie omstandigheden die bewust niet zijn meegenomen." (Voorhangbrief, p. 15)
      
      
      
    
    
      1.3
      Op 12 juli 2011 heeft de minister van Volksgezondheid , Welzijn en Sport (minister) vervolgens aan verweerster een aanwijzing gegeven over de NHC, die op 8 augustus 2011 op enkele punten is gewijzigd. (Stcrt. 2011, nr. 13319 en nr. 16189).
      
    
    
      1.4
      Verweerster heeft diverse beleidsregels vastgesteld waarin zij heeft vermeld op welke wijze zij de invoering van de normatieve huisvestingscomponent vormgeeft, onder meer de Beleidsregel invoering normatieve huisvestingscomponent bestaande zorgaanbieders (CA‑300‑564), de Beleidsregel kapitaallasten bestaande zorgaanbieders (CA‑300‑610) en de Beleidsregel compensatie vaste activa AWBZ en GGZ in verband met invoering normatieve huisvestingscomponent (CA‑300‑493). Laatstgenoemde beleidsregel voorziet in de mogelijkheid voor bestaande zorgaanbieders om onder voorwaarden versneld af te schrijven op de resterende boekwaarde van vaste activa in het kader van de invoering van de NHC.
      
    
    
      1.5
      Op grond van onderdeel 4.1 van de Beleidsregel invoering normatieve huisvestingscomponent bestaande zorgaanbieders wordt de bekostiging op basis van het budget kapitaallasten voor bestaande zorgaanbieders geleidelijk afgebouwd en de bekostiging op basis van NHC-tarieven geleidelijk opgebouwd om met ingang van 2018 de bekostiging uitsluitend op basis van integrale tarieven te laten plaatsvinden. De in genoemde beleidsregel op p. 4 opgenomen en hierna weergegeven tabel 1 geeft het verloop weer van het afnemende budget kapitaallasten en de toenemende bekostiging op basis van de NHC.
      
      
        Tabel 1: Invoertraject integrale tarieven
      
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                Jaar
              
              
                Budget Kapitaallasten
              
              
                Budget NHC
              
            
            
              
                2011 
              
              
                100%
              
              
                0%
              
            
            
              
                2012
              
              
                90%
              
              
                10%
              
            
            
              
                2013
              
              
                80%
              
              
                20%
              
            
            
              
                2014
              
              
                70%
              
              
                30%
              
            
            
              
                2015
              
              
                50%
              
              
                50%
              
            
            
              
                2016
              
              
                30%
              
              
                70%
              
            
            
              
                2017
              
              
                15%
              
              
                85%
              
            
            
              
                2018
              
              
                0%
              
              
                100%
              
            
          
        
      
      
      
      
        Voorts heeft verweerster de Beleidsregel Beëindiging mogelijkheid wijziging afschrijvingssystematiek (CA-300-508) (Beleidsregel beëindiging) vastgesteld, die op 29 augustus 2011 gepubliceerd is in de Staatscourant (Stcrt. 2011, nr. 15758). Onderdeel 3 van de Beleidsregel beëindiging bepaalt dat aanvragen van zorgaanbieders tot aanpassing van de aanvaardbare kosten op grond van een wijziging van de afschrijvingssystematiek van activa worden afgewezen, zo nodig in afwijking van de Beleidsregel kapitaallasten (CA-300-473) dan wel voorgaande of opvolgende beleidsregels die hetzelfde onderwerp regelen. Dit geldt zowel voor aanvragen die betrekking hebben op activa waarvoor in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen is opgenomen als voor aanvragen die betrekking hebben op activa waarvoor in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor huur is opgenomen. In de beleidsregel staat vermeld dat deze wordt toegepast op aanvragen die op of na 1 juni 2011 door verweerster zijn ontvangen. 
      
      
      
        2. 	Op 24 januari 2012 heeft appellante een verzoek ingediend om gedurende de overgangsperiode 2012-2017 in afwijking van de beleidsregels nog de werkelijke kapitaallasten, waaronder de huurlasten, op nacalculatiebasis in haar budget op te nemen. Dit verzoek heeft verweerster op 20 maart 2013 afgewezen. Verweerster heeft deze afwijzing bij het bestreden besluit van 20 december 2013 gehandhaafd. Tussen partijen is in geschil of verweerster het bezwaar terecht ongegrond heeft verklaard. 
      
      
    
    
      3.1
      Appellante voert ten eerste aan dat de toepassing van de Beleidsregel invoering normatieve huisvestingscomponent bestaande zorgaanbieders in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Zij stelt daartoe het volgende. Appellante huurt het verzorgingshuis van woningcorporatie Habion. In het jaar 2000 is de huurovereenkomst voor 20 jaar verlengd; deze huurovereenkomst is niet tussentijds opzegbaar. Appellante heeft in overleg met Habion en met toestemming van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ) het verzorgingshuis laten renoveren. Het CBZ heeft de vergunningen hiervoor op 20 januari 2003, 6 november 2003 en 8 juli 2005 verleend. De kosten van de renovatie en de investeringen zijn gedragen door Habion en verwerkt in de door appellante te betalen huur. Het CBZ heeft de hoogte van de jaarhuur vastgesteld en opgemerkt dat het investeringsbedrag in aanmerking komt voor doorberekening in de tarieven en dat op het in de vergunning opgenomen investeringsbedrag wordt nagecalculeerd. Appellante betoogt dat zij vanwege het speciale karakter van de vergunningverlening door het CBZ (en de toetsing van de huurovereenkomst en vaststelling van de huurprijs die in dat kader heeft plaatsgevonden), erop mocht vertrouwen dat bij wijziging van het beleid in ieder geval een deugdelijke overgangsregeling zou worden getroffen voor de bestaande situatie, zodat de van overheidswege goedgekeurde kapitaallasten van de woonvoorziening, in ieder geval tot het einde van de lopende en door het CBZ akkoord bevonden huurovereenkomst zouden worden vergoed. Appellante is immers op basis van de verstrekte vergunningen en in de wetenschap van de toegezegde financiering met goedkeuring een langlopende verplichting aangegaan. Appellante stelt dat de Beleidsregel invoering normatieve huisvestingscomponent tot onevenredige financiële nadelen leidt die zij niet zelfstandig kan beperken. Ze kan zelfstandig geen eigen vastgoedstrategie ontwikkelen omdat ze geen eigenaar van het vastgoed is en gebonden is aan de huurovereenkomst. Zij kon deze gevolgen niet voorzien bij het aangaan van de huurovereenkomst, noch bij de verhoging van de huurprijs. 
      
    
    
      3.2
      
        Appellante voert voorts aan dat het beroep op de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten onrechte is afgewezen. Appellante heeft haar renovatieplannen bekend gemaakt voordat bekend werd dat de NHC zou worden ingevoerd en voordat sprake was van scheiden van wonen en zorg. Zij is een kleine zorgaanbieder en kan het probleem niet in haar eigen portefeuille oplossen. Zij kan het huurcontract met Habion niet beëindigen. Appellante heeft verweerster voorgesteld om in gezamenlijk overleg met Habion te treden om over de hoogte van de huur en de ontstane situatie te praten, maar verweerster is op dit voorstel niet ingegaan. Habion kan evenmin de huurprijs aanpassen omdat de huurlasten bepaald zijn aan de hand van de werkelijke kapitaallasten.
        Appellante benadrukt dat haar continuïteit in gevaar komt vanwege de grote financiële gevolgen. Verweerster heeft deze gevolgen gebagatelliseerd door te concluderen dat het tekort over 2012 slechts € 40.000 bedraagt. Verweerster miskent daarmee dat het tekort in de jaren daarna oploopt, in 2013 bedraagt het jaarlijkse tekort € 80.000, in 2014 € 120.000, in 2015 € 200.000, in 2016 € 280.000 en in 2017 € 340.000. Dit leidt bij appellante tot een negatief eigen vermogen.
      
      
    
    
      3.3
      Tot slot wijst appellante erop dat verweerster bij besluit van 25 oktober 2011 haar aanvraag van 5 juli 2011, inhoudende het verzoek om in te stemmen met een wijziging van de afschrijvingssystematiek voor huurlocaties heeft afgewezen, op grond van het feit dat appellantes aanvraag door verweerster na de datum 1 juni 2011 is ontvangen. Pas met de uitspraak van het College van 8 december 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:432) werd duidelijk dat verweerster aan de datum 1 juni 2011 geen beslissende betekenis had mogen toekennen voor de beantwoording van de vraag of de aanvragen voor honorering in aanmerking komen. Zij heeft daarom verweerster op 8 januari 2015 gevraagd om terug te komen van de beslissing van 25 oktober 2011. 
      
      
        4.	Verweerster betwist dat het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel zijn geschonden. De minister en verweerster hebben niet de toezegging gedaan dat de oude budgetsystematiek voor kapitaallasten altijd zou blijven bestaan. Volgens verweerster was vanaf 8 maart 2005 duidelijk dat de NHC ingevoerd zou worden. Dat had appellante bij haar tweede renovatieproject kunnen weten. Evenmin kan appellante aan een vergunning van het CBZ een gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen, omdat verweerster, en niet het CBZ de budgetvergoeding bepaalde.
        Verweerster betwist dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan zij zou moeten afwijken van de Beleidsregel invoering. Er zijn meer zorgaanbieders die renovatieplannen hebben gemaakt in de periode voorafgaand aan de invoering van de NHC en het scheiden van wonen en zorg. Ook zijn er diverse kleine zorgaanbieders. Het feit dat appellante haar huurovereenkomst niet kan beëindigen is een omstandigheid waarvan de minister bewust heeft geabstraheerd bij het vaststellen van het overgangsbeleid, omdat zij zich op het standpunt heeft gesteld dat het de verantwoordelijkheid van de huurder is dat een huurcontract beëindigd kan worden. 
        Verweerster stelt dat de financiële gevolgen geen bijzondere omstandigheid zijn. Appellante heeft de gegevens daarover pas in beroep overgelegd zodat die in deze procedure buiten beschouwing dienen te blijven. Verweerster vindt bovendien onduidelijk of het negatieve resultaat en het negatieve vermogen het gevolg zijn van de invoering van de NHC.
        Verweerster merkt op dat zij zich nog beraadt over het verzoek van appellante om terug te komen van haar besluit van 25 oktober 2011. De beslissing op dat verzoek maakt geen deel uit van de huidige procedure. 
      
      
    
    
      5.1
      
        Zoals het College eerder heeft overwogen, staat het verweerster in beginsel vrij om indien naar haar oordeel het beleid met betrekking tot de bekostiging van kapitaallasten wijziging behoeft, met het oog daarop passende maatregelen te nemen, een en ander binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Zorginstellingen zullen voorts, reeds gelet op de lange duur van de verplichtingen die hier aan de orde zijn, niet zonder meer ervan kunnen uitgaan dat het beleid nimmer gewijzigd zal worden. Van zorginstellingen mag verwacht worden dat zij zich tot het uiterste zullen inspannen om hun bedrijfsvoering op het nieuwe financieringssysteem af te stemmen. Daarom mochten de minister en verweerster ervan uitgaan dat instellingen in beginsel in zes jaar de overstap van het oude systeem van kapitaallastenvergoeding met nacalculatie op basis van feitelijke kosten naar het nieuwe financieringssysteem op basis van de NHC zouden kunnen maken. 
        In de voorhangbrief heeft de staatssecretaris opgemerkt dat huurcontracten sterk verschillen, met een enorme variatie in looptijden, opzegtermijnen en betalingsvoorwaarden. Blijkens de voorhangbrief heeft de staatssecretaris onder ogen gezien dat instellingen die wegens bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgen ondervinden van de invoering van de integrale tarieven een beroep kunnen doen op artikel 4:84 Awb. Volgens de minister kan verweerster een beroep op de inherente afwijkingsbevoegdheid slechts honoreren als sprake is van bijzondere omstandigheden en onevenredige gevolgen, uitgaand boven datgene dat reeds in de overgangsperiode en de overgangsregeling is verdisconteerd en niet vallend in de categorie omstandigheden die bewust niet zijn meegenomen.
      
      
    
    
      5.2
      Appellante heeft in beroep haar moeilijke financiële situatie nader geadstrueerd. Het College ziet geen grond om de daartoe verstrekte informatie niet bij de beoordeling van het onderhavige beroep te betrekken.
      
    
    
      5.3
      Het College overweegt dat instellingen door een cumulatie van factoren niet in staat kunnen blijken te zijn om hun bedrijfsvoering met de daarbij behorende kosten in de overgangsperiode van zes jaar aan te passen aan het nieuwe financieringssysteem op basis van de NHC. De situatie waarin appellante verkeert, wordt gekenmerkt door de volgende cumulatie van factoren.
      a. Appellante heeft in 2000 een huurovereenkomst gesloten met een looptijd van 20 jaar. Op het moment dat appellante en de verhuurder de huurovereenkomst sloten, was er geen zicht op een verandering van het financieringssysteem. Deze huurovereenkomst is niet opzegbaar. 
      b. De verhuurder is niet bereid tot aanpassing van de huurovereenkomst. Appellante kan niet zomaar een ander geschikt gebouw vinden. Appellante heeft verweerster voorgesteld om in gezamenlijk overleg met de verhuurder te treden. Op dit voorstel is verweerster niet ingegaan.c. Appellante heeft met toestemming van het CBZ twee renovaties/verbouwingen uitgevoerd en geïnvesteerd in de inrichting van het gehuurde. Deze verbouwingen en investeringen hebben tot een huurverhoging geleid. De huurprijs is door het CBZ vastgesteld. d. Appellante is een kleine zorgaanbieder met slechts één locatie. e. De verhuurder berekent de huurprijs van appellante aan de hand van de werkelijke kapitaallasten die gebaseerd zijn op annuïtaire afschrijvingen en niet op basis van lineaire afschrijvingen. Het verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek heeft verweerster geweigerd. Hierdoor is de boekwaarde van het gebouw zowel bij aanvang van de overgangsperiode als aan het einde van de overgangsperiode hoger dan bij lineaire afschrijvingen het geval zou zijn geweest, wat tot gevolg heeft dat appellante een hogere huur betaalt. 
      
    
    
      5.4
      Het College overweegt over deze cumulatie van factoren naar aanleiding van de standpunten van partijen nader als volgt. Het algemeen geformuleerde standpunt van de staatssecretaris, zoals verwoord in de voorhangbrief en overgenomen door verweerster, dat het de verantwoordelijkheid van de huurder is om te zorgen het huurcontract beëindigd kan worden, gaat in de onderhavige zaak niet op, gelet op de hiervoor onder a en b genoemde factoren, en de beperkte onderhandelingsmacht van appellante tegenover de verhuurder zolang de huidige huurovereenkomst nog loopt (tot 2020). Met betrekking tot de onder c genoemde factor volgt het College verweerster niet in haar standpunt dat vanaf 8 maart 2005 duidelijk was dat de NHC ingevoerd zou worden. In de brief van 8 maart 2005 (TK 2004-2005, 27659, nr. 52) over de vereenvoudiging van het stelsel van overheidsbemoeienis met het aanbod van zorginstellingen, kondigde de minister het voornemen aan om integrale tarieven in de zorg in te voeren. Er bestond op dat moment echter geen concreet zicht op de aard en de gevolgen van een mogelijke wijziging in de financiering van een instelling als Huis ter Leede. Het standpunt van verweerster dat appellante de gevolgen van die aangekondigde voorgenomen beleidswijziging bij haar tweede renovatieproject had kunnen en moeten betrekken, deelt het College dan ook niet. Ten aanzien van de hiervoor onder d genoemde factor overweegt het College dat appellante, anders dan de staatssecretaris veronderstelde in de voorhangbrief, als gevolg van de omstandigheid dat zij slechts beschikt over één locatie, een beperkte strategische flexibiliteit in haar vastgoedportefeuille heeft.
      
    
    
      5.5
      Naar het oordeel van het College is de onder 5.3 geschetste cumulatie van factoren een bijzondere omstandigheid waarmee noch in de voorhangbrief, noch in de aanwijzing, noch in de Beleidsregel invoering normatieve huisvestingscomponent bestaande zorgaanbieders, noch in de beslissing op bezwaar kenbaar rekening is gehouden. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij door de verandering van de bekostiging van de kapitaallasten in haar voortbestaan bedreigd wordt. Nu het College deze dreiging reëel acht, is sprake van een gevolg als bedoeld in artikel 4:84 Awb dat wegens de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheid onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 
      
      6. Gelet hierop is het beroep gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerster zal worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Verweerster zal daarbij met een oplossing moeten komen die recht doet aan de door de invoering van de NHC ontstane problematiek van appellante. Het College ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerster – met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen – verschillende mogelijkheden heeft om een dergelijke oplossing te bieden. Met het oog op de penibele omstandigheden waarin appellante verkeert, zal het College verweerster opdragen binnen zes weken opnieuw op het bezwaar te beslissen. 
      
      
      7. Het College veroordeelt verweerster in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490 en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerster op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 318 aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 980.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M. van Duuren en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2015.
    
    
    
      w.g. W.E. Doolaard	w.g. F.E. Mulder