ECLI:NL:RVS:2022:3983, Raad van State, 28-12-2022, 202100288/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Meierijstad een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] is sinds 26 juni 1997 eigenaar van een woning aan de [locatie A] in Veghel. Aan de eigenaar van het naast zijn perceel gelegen perceel [locatie B] is een omgevingsvergunning verleend waarmee, in afwijking van het bestemmingsplan, één van de op het perceel aanwezige bedrijfsgebouwen mag worden gebruikt voor de huisvesting van maximaal 24 arbeidsmigranten. Dit besluit is op 19 november 2016 in werking getreden. [appellant] heeft het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade. Hij stelt dat zijn woning door de omgevingsvergunning in waarde is gedaald.

202100288/2/A2.
    Datum uitspraak: 28 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tweede tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Veghel, gemeente Meierijstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 3 december 2020 in zaak nr. 19/842 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Meierijstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 6 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 februari 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een nader stuk ingebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2022, waar [appellant], via een videoverbinding bijgestaan door mr. L.A. Pronk, rechtsbijstandverlener te Helmond, en het college, via een videoverbinding vertegenwoordigd door mr. M. de Jong, advocaat te Kerkdriel, zijn verschenen.
    Bij tussenuitspraak van 2 maart 2022, in zaak nr. 202100288/1/A2, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van de uitspraak het gebrek in het besluit van 6 februari 2019 te herstellen en de Afdeling en [appellant] de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij beschikking van 14 juni 2022 heeft de Afdeling de termijn tot en met 6 juli 2022 verlengd.
    Bij besluit van 14 juni 2022 heeft het college het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [appellant] heeft een zienswijze ingediend.
    De Afdeling heeft, met gebruikmaking van de in artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb neergelegde bevoegdheid, bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 26 juni 1997 eigenaar van een woning aan de [locatie A] in Veghel. Aan de eigenaar van het naast zijn perceel gelegen perceel [locatie B] is een omgevingsvergunning verleend waarmee, in afwijking van het bestemmingsplan, één van de op het perceel aanwezige bedrijfsgebouwen mag worden gebruikt voor de huisvesting van maximaal 24 arbeidsmigranten. Dit besluit is op 19 november 2016 in werking getreden. [appellant] heeft het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade. Hij stelt dat zijn woning door de omgevingsvergunning in waarde is gedaald.
    2.       Bij besluit van 16 februari 2018 heeft het college de aanvraag afgewezen. Het hiertegen ingediende bezwaar van [appellant] heeft het college bij besluit van 6 februari 2019 ongegrond verklaard.
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 6 februari 2019 in stand heeft gelaten. De rechtbank heeft ten onrechte geen aanknopingspunten gezien om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de tweede taxatie van Thorbecke van 18 juni 2020, op basis waarvan de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten.
    4.       In de tussenuitspraak is het college opgedragen om het geconstateerde gebrek te herstellen door opnieuw advies van een deskundige in te winnen, waarbij de deskundige, op basis van de door Thorbecke gemaakte vergelijking tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" en de mogelijkheden na de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning, de waarden van de onroerende zaak op de peildatum onder het oude en nieuwe planologische regime moet vaststellen.
    Besluit van 14 juni 2022
    5.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) gevraagd om een advies uit te brengen. In het advies van 14 juni 2022 heeft de SAOZ de waarde van de woning van [appellant] voorafgaand aan de planologische wijziging vastgesteld op een bedrag van € 400.000,00. De waarde na inwerkingtreding van de omgevingsvergunning is vastgesteld op een bedrag van € 390.000,00, zodat sprake is van schade ter hoogte van € 10.000,00.
    6.       In het besluit van 14 juni 2022 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze schade niet voor vergoeding in aanmerking komt omdat het bedrag geheel binnen het normale maatschappelijk risico valt, zodat het redelijkerwijs voor rekening van [appellant] dient te blijven. Het college hanteert daarbij een percentage van 4 procent van de waarde van de woning voorafgaand aan de planologische wijziging, wat overeenkomt met een bedrag van € 16.000,00. Het college handhaaft daarom de beslissing om de aanvraag af te wijzen.
    Uit artikel 6:19 van de Awb volgt dat het besluit van 14 juni 2022 voorwerp is van dit geding.
    Beroep
    Taxatie
    7.       [appellant] betoogt dat de taxatie niet voldoet aan de vereisten dat deze bevoegdelijk en deskundig moet worden uitgevoerd. Hij betoogt in zijn zienswijze dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek zag op de eerder ondeugdelijk uitgevoerde taxatie. Dit gebrek is, volgens hem, niet hersteld. Hij stelt zich op het standpunt dat in dit advies ten onrechte een taxatie is uitgevoerd door een daartoe niet bevoegde adviseur. Volgens hem dient een taxatie door een registertaxateur ingeschreven bij het Nederlands Register Vastgoed Taxateurs (hierna: NRVT) te worden uitgevoerd. Daarvan is hier geen sprake.
    Hofmans betwist verder dat de adviseur door kennis en ervaring deskundig is. Daarnaast bestrijdt hij de stelling van de SAOZ, dat het niet nodig is om een NRVT-taxateur op de zaak te zetten, omdat dit bij planschadeprocedures volgens SAOZ helemaal niet nodig is, gegeven de bijzondere aard van de waardering die nogal afwijkt van wat bij NRVT- marktwaardetaxaties gebruikelijk is. Volgens hem is niet relevant dat deze taxatie niet de verkoop van het object tot doel heeft. Daarvoor is met een 'marktwaardetaxatie' geen relevant verschil. Het doel is de waarde van het object vast te stellen bij verkoop naar inzicht van een redelijk denkend en handelend koper. Hofmans stelt dan ook vast dat er materieel geen verschil is in de taxaties en persisteert in zijn standpunt dat deze bevoegdelijk én deskundig dienen te worden uitgevoerd.
    7.1.    In de inleiding van het advies van de SAOZ dat het college ten grondslag heeft gelegd aan het besluit van 14 juni 2022 wordt gesteld dat ten behoeve van de advisering over de aanvraag tot tegemoetkoming in planschade, de opsteller van het advies, in de hoedanigheid van kandidaat register makelaar taxateur (KRMT) en als deskundige geregistreerd bij het Landelijk Register van Gerechtelijke Deskundigen (hierna: LRGD) de onderhavige onroerende zaak heeft gewaardeerd.
    Onder het kopje "Communicatie met partijen" is in dit advies aangegeven dat de planschadedeskundige van de SAOZ die het advies heeft opgesteld overleg heeft gevoerd met de gemachtigde van [appellant] over een eventuele in- en uitwendige opname van het object ten behoeve van de waardering in deze procedure. De deskundige heeft het object in het kader van een andere op het object betrekking hebbende planschadeprocedure op 28 oktober 2021 volledig in- en uitwendig opgenomen. De deskundige was en is van mening dat een hernieuwde opname vanwege de recente eerdere opname niet per se noodzakelijk was, maar heeft [appellant] wel in de gelegenheid gesteld om een nieuwe opname te laten plaatsvinden. Van de zijde van [appellant] is in dat kader daarop de eis gesteld dat de opname zou worden verricht door een bij het NRVT ingeschreven registertaxateur. Aangezien de opsteller van het advies niet aan die kwalificatie voldoet, maar wel van mening is dat hij door opleiding, inschrijvingen en ervaring volledig gekwalificeerd is om de onderhavige waardering te verrichten, is aan deze eis geen gehoor gegeven. Het object is daarom niet opnieuw in- en uitwendig bezichtigd. Dit was overigens ook geen uit de tussenuitspraak voortvloeiende eis, aldus het advies van de SAOZ.
    7.2.    Onder de kopjes "wettelijke taxatie" en "niet-marktwaarde taxatie" wordt in dit advies, onder meer, betoogd dat er sprake is van een ander waardebegrip dan het waardebegrip "marktwaarde" bij reguliere  taxaties, die bijvoorbeeld ten behoeve van een (hypothecaire)financiering worden opgesteld. Ter toelichting wordt gesteld dat bij de bepaling van de waarde in het kader van de beoordeling van planschade maatgevend is welke prijs een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime, uitgaande van hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd. In die maatstaf ligt besloten dat in een planschadezaak niet louter de marktwaarde bepalend is voor de bepaling van de waarde van een onroerende zaak. Volgens die maatstaf moet een redelijk denkend en handelend koper bij het bepalen van zijn koopprijs immers rekening houden met de maximale mogelijkheden van het voor de onroerende zaak en de omgeving daarvan geldende planologische regime. Deze maximale planologische mogelijkheden worden in de praktijk bij de bepaling van de "marktwaarde" echter regelmatig niet of onvoldoende onderkend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:870), aldus het SAOZ-advies.
    7.3.    Het betoog van [appellant] strekt ertoe dat de opsteller van het advies van de SAOZ, die ook de opsteller is van het daarin opgenomen taxatieverslag, niet kan worden aangemerkt als een deskundige ter zake van het taxeren van de onroerende zaak, waarvan hij stelt dat deze als gevolg van de planologische wijziging in waarde is verminderd. Volgens hem had het college daarom dit advies niet aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen.
    Uit het besluit blijkt niet dat, en zo ja hoe, het college zich heeft vergewist van de deskundigheid van de opsteller van het advies ter zake van het taxeren van een object als hier aan de orde.
    7.4.    Het is de Afdeling niet gebleken dat de opsteller van het advies van de SAOZ aan het college en aan [appellant] een schriftelijke verklaring ter beschikking heeft gesteld, waaruit, onder meer, blijkt dat en waarom hij objectief bezien en controleerbaar kan worden aangemerkt als deskundige ter zake van het taxeren van een object als hier aan de orde. De Afdeling stelt verder vast dat de opsteller van het advies van de SAOZ in het, door de SAOZ in haar advies bedoelde LRGD, voor zover hier van belang, staat ingeschreven met als specialisaties planschade en nadeelcompensatie. De opsteller van het advies staat in dit register - anders overigens dan enkele andere medewerkers van de SAOZ - niet ingeschreven voor de specialisatie taxatie.
    Het betoog van de opsteller van het advies dat hij zelf van mening is dat hij desondanks door opleiding, inschrijvingen en ervaring volledig gekwalificeerd is om de onderhavige waardering te verrichten, is, zonder inzichtelijke onderbouwing daarvan, die ontbreekt, niet voldoende om de door het betoog van [appellant] gewekte twijfel aan de deskundigheid van deze adviseur ter zake van het taxeren van een object als hier aan de orde, weg te nemen.
    Dat, zoals in het advies van de SAOZ is gesteld, in een planschadezaak niet louter de marktwaarde bepalend is voor de taxatie van de waarde van een onroerende zaak, impliceert, anders dan de SAOZ betoogt, niet dat de taxatie van de waarde daarvan niet behoeft te worden verricht door een deskundig taxateur en dat kan worden volstaan met een taxatie van een planschadedeskundige, die niet tevens is gekwalificeerd als taxateur.
    Het betoog slaagt.
    Normaal maatschappelijk risico
    8.       [appellant] betwist de aanvaardbaarheid van het door het college gehanteerde percentage voor het deel van de schade dat redelijkerwijs voor zijn rekening dient te blijven. Hij bestrijdt ten eerste het standpunt van het college dat de huisvesting van arbeidsmigranten in vrijkomende bebouwing in het buitengebied een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Volgens [appellant] is dit niet in zijn algemeenheid te zeggen en is het afhankelijk van de specifieke omstandigheden ter plaatse en het geldende gemeentelijke beleid. Dit is in het besluit ten onrechte niet betrokken. Ook bestrijdt [appellant] het standpunt van het college dat de ontwikkeling past in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Hij wijst erop dat de omgeving wordt gekenmerkt door burgerwoningen en niet door vrijkomende agrarische bebouwing. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat het college een te hoog percentage heeft gehanteerd heeft [appellant] een taxatierapport, opgesteld door taxateur J.B.B. Korsten, van november 2022 overgelegd waarin de taxateur een percentage van 2 procent hanteert.
    8.1.    Het college stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2402, op het standpunt dat de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten in vrijgekomen bebouwing in het buitengebied een normale maatschappelijke ontwikkeling is, zodat aan de eerste indicator voldaan wordt. Het college stelt zich daarnaast, mede gebaseerd op de beperkte invloed op de omgeving waar ook de diverse betrokken adviseurs van uitgaan, op het standpunt dat de ontwikkeling naar aard en omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Nu er geen sprake is van een gedurende jaren gevoerd ruimtelijk beleid in deze, wordt aan de tweede indicator volgens het college gedeeltelijk voldaan. Nu geheel aan de eerste indicator en gedeeltelijk aan de tweede indicator wordt voldaan, past daarbij een drempel van 4 procent (€ 16.000,-), aldus het college.
    8.2.    De omstandigheid dat een bepaalde planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, wordt namelijk los van de omstandigheden van het geval beoordeeld. Of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, wordt beoordeeld met inachtneming van de omstandigheden van het geval. Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. In de uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2402 ( onder 7.12-7.15), heeft de Afdeling voor het bepalen van de hoogte van het normale maatschappelijke risico, voor zover hier van belang, de volgende handvatten gegeven. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Als aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Als aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of als aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Als maar aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of als aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening aangewezen.
    8.3.    Het college heeft in het besluit niet onderkend dat de gestelde omstandigheid dat tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten in vrijgekomen bebouwing in het buitengebied een normale maatschappelijke ontwikkeling is, geen betrekking heeft op een indicator in vorenbedoelde zin. De twee in de uitspraak genoemde indicatoren zijn de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Deze zijn niet van belang voor de beantwoording van de vraag of de beweerdelijk schade veroorzakende planologische ontwikkeling in het algemeen een normale maatschappelijke ontwikkeling is, maar voor de beantwoording van de vraag of deze ontwikkeling op deze specifieke locatie in de lijn der verwachtingen lag.
    8.4.    Het college heeft bovendien niet onderkend dat in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling, voor zover hier van belang, is overwogen dat als aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan, het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen is. Aangezien het college zich op het standpunt stelt dat in dit geval niet gesproken kan worden van een gedurende jaren gevoerd ruimtelijk beleid en dus niet is voldaan aan één van beide indicatoren, is alleen al daarom de door het college toegepaste drempel van 4 procent onvoldoende gemotiveerd.
    8.5.    Het college heeft bovendien in het besluit niet deugdelijk gemotiveerd waarom de beweerdelijk schade veroorzakende ontwikkeling, die voorziet in de huisvesting van maximaal 24 arbeidsmigranten, naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past. De enkele stelling dat, mede gebaseerd op de beperkte invloed op de omgeving waar ook de diverse betrokken adviseurs van uitgaan, de ontwikkeling naar aard en omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving, is daarvoor onvoldoende.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    9.       Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 14 juni 2022 niet in stand kan blijven. Om het geschil spoedig te kunnen beslechten, ziet de Afdeling aanleiding om het college nogmaals op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de in het besluit van 14 juni 2022 geconstateerde gebreken te herstellen door dat besluit alsnog toereikend te motiveren dan wel te wijzigen. Het college moet in dat kader alsnog motiveren waarom de opsteller van het SAOZ advies objectief bezien en controleerbaar kan worden aangemerkt als deskundige ter zake van het taxeren van een object als hier aan de orde, dan wel advies van een andere deskundige inwinnen. Verder moet het college de in het kader van het normale maatschappelijke risico gehanteerde drempel nader motiveren dan wel wijzigen.
    Het college moet de Afdeling en [appellant] de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    10.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Meierijstad op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    a.       het gebrek in het besluit van 14 juni 2022 te herstellen, en
    b.       de Afdeling en [appellant] de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Donner-Haan
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
    674