ECLI:NL:RVS:2024:2323, Raad van State, 05-06-2024, 202300368/1/R1, 202300370/1/R1 en 202300372/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 23 september 2020 hebben onder anderen [appellant sub 1A] en anderen en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk verzocht handhavend op te treden op het perceel Hondsbosseweg 7 te Heemskerk. Het perceel Hondsbosseweg 7, kadastraal bekend als sectie E, perceelnummer 544 is eigendom van Duin &amp; Tuin. Op het perceel staat een gebouw, dat het algemene gebouw wordt genoemd. Daarvoor is een omgevingsvergunning verleend. Verder zijn er 22 kleinere bouwwerken in aanbouw. Van 14 bouwwerken is alleen nog de fundering gerealiseerd. Duin &amp; Tuin heeft de bouwwerkzaamheden ten behoeve van deze 22 bouwwerken vooralsnog gestaakt. [appellant sub 1A] en anderen en [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] wonen in de omgeving van het perceel. [appellant sub 2A] woonde ook in de omgeving van het perceel, maar heeft zijn woning begin 2021 verkocht en is toen verhuisd.

202300368/1/R1, 202300370/1/R1 en 202300372/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] (hierna: [appellant sub 1A] en anderen), wonend te Heemskerk,
    2.       [appellant sub 2A], wonend te [woonplaats], [appellant sub 2B], wonend te Heemskerk, en [appellant sub 2C], wonend te Heemskerk,
    3.       het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk,
    4.       Duin & Tuin recreatiepark de Verandering B.V. (hierna: Duin & Tuin), gevestigd te Heemskerk,
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Noord­-Holland van 9 december 2022 in zaken nrs. 21/3546, 21/3548 en 21/3577 in de gedingen tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en anderen,
    2.       [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C],
    3.       Duin & Tuin,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk.
    Procesverloop
    Op 23 september 2020 hebben onder anderen [appellant sub 1A] en anderen en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] het college verzocht handhavend op te treden op het perceel Hondsbosseweg 7 te Heemskerk.
    Bij brief van 17 november 2020 heeft het college de verzoekers om handhaving meegedeeld dat het niet binnen acht weken een besluit kan nemen en dat het een extra termijn van acht weken redelijk acht.
    Op 21 november 2020, herhaald op 6 december 2020, hebben [appellant sub 1A] en anderen en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op hun handhavingsverzoek.
    Bij besluit van 12 januari 2021 heeft het college het verzoek om handhaving gedeeltelijk afgewezen en vastgesteld dat het geen dwangsom verschuldigd is.
    Bij besluit van 12 januari 2021 heeft het college aan Duin & Tuin een last onder dwangsom opgelegd met een begunstigingstermijn van drie maanden (hierna: het dwangsombesluit).
    [appellant sub 1A] en anderen en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] hebben bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. Duin & Tuin heeft bezwaar gemaakt tegen het dwangsombesluit.
    Bij besluit van 11 maart 2021 heeft het college het dwangsombesluit gewijzigd door de begunstigingstermijn te verlengen tot vier maanden na de te nemen beslissing op bezwaar.
    Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college het door [appellant sub 1A] en anderen gemaakte bezwaar ongegrond en het door [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard (hierna: het besluit op bezwaar I).
    [appellant sub 1A] en anderen en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] hebben hiertegen beroep ingesteld.
    Bij afzonderlijk besluit van 20 juli 2021 heeft het college het door Duin & Tuin gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: het besluit op bezwaar II).
    Duin & Tuin heeft hiertegen beroep ingesteld.
    Bij besluit van 27 oktober 2022 is beweerdelijk namens het college de verlenging van de begunstigingstermijn van 1 november 2021 tot vier maanden na de uitspraak van de rechtbank op het beroep van Duin & Tuin, bekrachtigd.
    Zaak 202300368/1/R1
    Bij uitspraak van 9 december 2022, in zaak nr. 21/3546, heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1A] en anderen niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat is gericht tegen de brief van 17 november 2020 en gegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen het besluit op bezwaar I en het besluit van 27 oktober 2022. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar I, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant sub 1A] en anderen ongegrond is verklaard, en het besluit van 27 oktober 2022 vernietigd. De rechtbank heeft het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 1A] en anderen te nemen, met inachtneming van haar uitspraak. Verder heeft de rechtbank het dwangsombesluit geschorst totdat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 1A] en anderen heeft genomen.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A] en anderen en het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 9 maart 2023 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 1A] en anderen genomen.
    [appellant sub 1A] en anderen hebben daartegen gronden aangevoerd.
    Duin & Tuin heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 13 juni 2023 heeft het college het dwangsombesluit opnieuw gewijzigd door de begunstigingstermijn te verlengen tot drie maanden na de uitspraak van de Afdeling.
    [appellant sub 1A] en anderen hebben daartegen gronden aangevoerd.
    Zaak 202300370/1/R1
    Bij uitspraak van 9 december 2022, in zaak nr. 21/3548, heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] hoger beroep ingesteld.
    Duin & Tuin heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Zaak 202300372/1/R1
    Bij uitspraak van 9 december 2022, in zaak nr. 21/3577, heeft de rechtbank het beroep van Duin & Tuin gegrond verklaard en het besluit op bezwaar II vernietigd. De rechtbank heeft het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van Duin & Tuin te nemen, met inachtneming van haar uitspraak. Verder heeft de rechtbank het dwangsombesluit geschorst totdat het college een nieuw besluit op het bezwaar van Duin & Tuin heeft genomen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Duin & Tuin heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. 
    Bij besluit van 9 maart 2023 heeft het college het door Duin & Tuin gemaakte bezwaar tegen het dwangsombesluit alsnog gegrond verklaard en het dwangsombesluit gedeeltelijk herroepen.
    Duin & Tuin heeft daartegen gronden aangevoerd.
    Het college en Duin & Tuin hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 14 maart 2024, waar [appellant sub 1A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, advocaat te Heemskerk, [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], eveneens vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, Duin & Tuin, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. S.A. van Doren, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, en mr. L. Offerman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Het perceel Hondsbosseweg 7, kadastraal bekend als sectie E, perceelnummer 544 (hierna: het perceel) is eigendom van Duin & Tuin. Op het perceel staat een gebouw, dat het algemene gebouw wordt genoemd. Daarvoor is een omgevingsvergunning verleend. Verder zijn er 22 kleinere bouwwerken in aanbouw. Van 14 bouwwerken is alleen nog de fundering gerealiseerd. Duin & Tuin heeft de bouwwerkzaamheden ten behoeve van deze 22 bouwwerken vooralsnog gestaakt.
    [appellant sub 1A] en anderen en [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] wonen in de omgeving van het perceel. [appellant sub 2A] woonde ook in de omgeving van het perceel, maar heeft zijn woning begin 2021 verkocht en is toen verhuisd.
    3.       Het perceel heeft in het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 3". Verder heeft het perceel de functieaanduiding ‘volkstuin’.
    Op gronden met deze bestemming en aanduiding laat het bestemmingsplan een volkstuinencomplex toe. Op grond van artikel 14.2.3.1 van de planregels mag per volkstuin een tuinhuis/schuilgelegenheid/ opbergruimte van maximaal 16 m2 en een hobbykas van maximaal 21 m2 worden gebouwd. Verder is op het perceel een gezamenlijk gebouw toegestaan met een maximum oppervlakte van 150 m2.
    4.       In de brief van 23 september 2020 is verzocht om handhavend op te treden tegen de bouwwerkzaamheden en het gebruik van het perceel. Volgens de indieners van het verzoek wordt niet een volkstuinencomplex gerealiseerd, maar een recreatiepark of een dorp. Zij stellen dat dit gebeurt zonder de vereiste omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, aanleggen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Verder stellen zij dat zonder ontheffing buiten de geldende bouwtijden wordt gebouwd.
    Bij besluit van 12 januari 2021 heeft het college het verzoek afgewezen voor zover dat de gestelde overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo en de toegestane bouwtijden betreft. Het college heeft daarbij vastgesteld dat het geen dwangsom aan verzoekers verschuldigd is, omdat het tijdig op het verzoek om handhaving heeft beslist.
    5.       Bij het dwangsombesluit is Duin & Tuin gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo binnen een termijn van drie maanden ongedaan te (doen) maken en ongedaan te (doen) houden. Zij verbeurt een dwangsom van € 100.000,00 per week, met een maximum van € 500.000,00, indien de overtredingen niet of niet tijdig ongedaan zijn gemaakt. Het dwangsombesluit vermeldt dat aan de last kan worden voldaan door de bouwwerken te (doen) verwijderen en verwijderd te (doen) houden of alles in een staat te (doen) brengen dat geen omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan benodigd is. In het laatste geval geldt:
    - dat er geen sprake mag zijn van een overschrijding van de toegestane oppervlakte van de bouwwerken en dat deze onderling niet bereikbaar mogen zijn (geen interne doorgang);
    - dat de daken van de hobbykassen lichtdoorlatend moeten zijn, en
    - dat de bouwwerken geen voorzieningen (bijvoorbeeld een keuken en sanitair) mogen hebben die verblijfsrecreatie of bewoning mogelijk maken.
    Bij besluit van 11 maart 2021 is de begunstigingstermijn verlengd.
    6.       Het besluit van 12 januari 2021 en het dwangsombesluit, met de verlengde begunstigingstermijn, zijn in bezwaar met een aangepaste motivering gehandhaafd. Het bezwaar van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] is niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij volgens het college geen belanghebbenden zijn.
    7.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] ongegrond verklaard, omdat zij ook volgens de rechtbank geen belanghebbenden zijn en het college hun bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    De rechtbank heeft de beroepen van [appellant sub 1A] en anderen en Duin & Tuin gegrond verklaard en de besluiten op bezwaar (gedeeltelijk) vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is overtreden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo alleen is overtreden voor zover de acht bouwwerken met de nummers 7a-15 tot en met 7a-22 de maximaal toegestane oppervlakte van in totaal 37 m2 overschrijden. Het college was alleen bevoegd om daartegen handhavend op te treden en kon daarom volgens de rechtbank uitsluitend als herstelmaatregel opnemen dat de overschrijding van de toegestane oppervlakte teniet moet worden gedaan. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat handhavend optreden tegen die overschrijding evenredig is. De rechtbank heeft ook het van rechtswege ontstane beroep van [appellant sub 1A] en anderen tegen het besluit van 27 oktober 2022 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Voor zover de op 11 maart 2021 verlengde begunstigingstermijn in bezwaar is gehandhaafd, is dat besluit volgens de rechtbank in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft verder het betoog van [appellant sub 1A] en anderen dat de mededeling van 17 november 2020 over de redelijke beslistermijn onrechtmatig is, opgevat als een beroep tegen die mededeling en dat beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    De rechtbank heeft het dwangsombesluit geschorst, omdat dit volgens haar bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar grotendeels zal moeten worden herroepen en nog onduidelijk is of de last wat betreft de overschrijding van maximale oppervlakte in stand kan blijven.
    8.       Bij de besluiten van 9 maart 2023 heeft het college opnieuw op de bezwaren van [appellant sub 1A] en anderen en Duin & Tuin beslist. Het heeft het bezwaar van [appellant sub 1A] en anderen opnieuw ongegrond verklaard, het bezwaar van Duin & Tuin gegrond verklaard en het dwangsombesluit gewijzigd.
    Bij besluit van 13 juni 2023 heeft het college de begunstigingstermijn opnieuw verlengd.
    9.       De besluiten van 9 maart 2023 en 13 juni 2023 worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    10.     De relevante regelgeving en planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Hoger beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C]
    11.     [appellant sub 2A] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het college zijn bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat hij op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar geen belanghebbende meer zou zijn.
    11.1.  Bij het indienen van het bezwaarschrift op 25 januari 2021 was [appellant sub 2A] als eigenaar en bewoner van de woning tegenover het perceel belanghebbende bij de primaire besluiten van 12 januari 2021. Ten tijde van het nemen van besluit op bezwaar I was hij geen bewoner en eigenaar meer van die woning en ook niet van een andere nabijgelegen woning.
    Op de zitting heeft [appellant sub 2A] toegelicht dat het hem in deze procedure alleen nog om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten gaat.
    11.2.  De Afdeling overweegt dat het niet inwilligen van een verzoek om vergoeding van de kosten van bezwaar tot nu toe een zelfstandig procesbelang oplevert.
    De Centrale Raad van Beroep heeft in twee uitspraken van 2 april 2024 (ECLI:NL:CRVB:2024:635 en ECLI:NL:CRVB:2024:636) overwogen dat voortaan uitgangspunt is dat het enkele niet vergoeden van bezwaarkosten niet langer een zelfstandig procesbelang oplevert. Wel geldt hierop de volgende uitzondering. Mede in verband met het ontbreken van een bepaling als artikel 8:75a van de Awb voor de bezwaarfase, moet nog steeds procesbelang aanwezig worden geacht als het betrokken bestuursorgaan zijn besluit in bezwaar heeft herroepen zonder daarbij een vergoeding van bezwaarkosten toe te kennen terwijl daar wel om was gevraagd, of als de hoogte van een toegekende vergoeding van bezwaarkosten in geschil is. De rechterlijke beoordeling blijft dan in beginsel beperkt tot de gegeven beslissing over de bezwaarkosten als zodanig.
    In het kader van de rechtseenheid sluit de Afdeling zich hierbij aan. De Afdeling hanteert voortaan ook dit uitgangspunt en de uitzondering daarop.
    11.3.  De situatie waarvoor de uitzondering geldt, doet zich in dit geval niet voor. Dat betekent dat [appellant sub 2A] geen (proces)belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep.
    11.4.  Het hoger beroep van [appellant sub 2A] is niet-ontvankelijk.
    12.     [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij belanghebbenden zijn. Zij wonen op relatief korte afstand van het perceel, waar volgens hen een dorp met 22 woningen zou worden gebouwd. Aan de Hondsbosseweg staan maar een paar woningen, waaronder die van hen. De toename van het aantal woningen gelegen aan deze weg zal zoveel extra verkeer genereren dat dit verkeer volgens hen niet opgaat in het huidige verkeersbeeld. Verder zullen de woningen leiden tot geluidoverlast, een verslechtering van het woon- en leefklimaat en wijziging van het open karakter van het landschap.
    12.1.  In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    Uit artikel 7:1, eerste lid, in samenhang met artikel 8:1 van de Awb volgt dat bezwaar kan worden gemaakt door een belanghebbende.
    12.2.  Niet in geschil is dat de woningen van [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] op een afstand van respectievelijk ongeveer 200 m en 530 m van het perceel staan en dat zij vanuit hun woningen geen zicht op de bouwwerken op het perceel hebben.
    De rechtbank heeft overwogen dat het niet aannemelijk is dat [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] ter plaatse van hun percelen gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van de activiteiten op het perceel. Daarbij heeft zij de mogelijkheid van extra verkeersbewegingen betrokken.
    Wat [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] in hoger beroep aanvoeren, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat zij gevolgen van enige betekenis ondervinden.
    12.3.  Het betoog slaagt niet.
    13.     Het hoger beroep van [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 21/3548 moet in zoverre worden bevestigd.
    Hoger beroepen van [appellant sub 1A] en anderen, het college en Duin & Tuin
    14.     [appellant sub 1A] en anderen hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank op hun beroep. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank op de beroepen van [appellant sub 1A] en anderen en Duin & Tuin.
    Duin & Tuin heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank op haar beroep onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college tegen die uitspraak gegrond is.
    Ingetrokken beroepsgronden
    15.     [appellant sub 1A] en anderen hebben op de zitting de beroepsgrond over overtreding van artikel 8.3 van het Bouwbesluit 2012 ingetrokken. Zij hebben op de zitting ook ingetrokken de beroepsgrond over het niet opleggen van een last onder dwangsom aan de bestuurders van Duin & Tuin.
    Dwangsom bij niet tijdig beslissen
    16.     [appellant sub 1A] en anderen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het beroep, voor zover dat betrekking heeft op de verlenging van de beslistermijn, niet-ontvankelijk is. Verder heeft de rechtbank volgens hen niet onderkend dat een dwangsom verbeurd is wegens het niet tijdig beslissen op hun handhavingsverzoek.
    16.1.  Het college heeft bij brief van 17 november 2020 een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 4:13, tweede lid, in samenhang gelezen met artikel 4:14, derde lid, van de Awb. In de brief is vermeld dat het college op 27 oktober 2020 heeft besloten om een handhavingstraject te starten, dat betrokkenen daarover op 2 november 2020 mondeling zijn geïnformeerd en dat [appellant sub 1A] en anderen daarvan op 9 november 2020 per e-mail op de hoogte zijn gesteld. Verder is in de brief vermeld dat de betrokkenen het college hebben verzocht om een langere termijn voor het naar voren brengen van een zienswijze op het voornemen om handhavend op te treden. Verder hebben zij het college verzocht om duidelijk te maken wat precies de inhoud van de verwijten is. Omdat de beslistermijn van acht weken op 18 november 2020 zou verstrijken, heeft het college een extra termijn van acht weken om te beslissen op het handhavingsverzoek redelijk geacht.
    In het besluit van 12 januari 2021, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar I, heeft het college vastgesteld dat het geen dwangsom aan [appellant sub 1A] en anderen verschuldigd is. Het college stelt dat het tijdig, namelijk vóór 13 januari 2021, een besluit op het handhavingsverzoek genomen heeft
    16.2.  In beroep tegen het besluit op bezwaar I hebben [appellant sub 1A] en anderen aangevoerd dat de redelijke beslistermijn na acht weken verstreken is en dat de verlenging van de beslistermijn niet rechtmatig is. Volgens hen heeft het college daarom een dwangsom verbeurd en heeft het de verschuldigdheid daarvan ten onrechte niet vastgesteld.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dit betoog ten onrechte opgevat als een beroep tegen de mededeling over de redelijke beslistermijn. Het betoog was gericht tegen het besluit op bezwaar I, voor zover daarbij voor de verschuldigdheid van een dwangsom is uitgegaan van een beslistermijn van 16 weken. De rechtbank had daarom moeten beoordelen of het college van die beslistermijn heeft mogen uitgaan. Het beroep is in zoverre ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    16.3.  Niet in geschil is dat het college de mededeling over de beslistermijn binnen de in artikel 4.13, tweede lid, van de Awb genoemde termijn van acht weken na ontvangst van het handhavingsverzoek heeft gedaan. Ook is niet in geschil dat het besluit van 12 januari 2021 is genomen en is bekendgemaakt binnen de door het college genoemde termijn van 16 weken.
    De Afdeling is van oordeel dat het college in dit geval een beslistermijn van 16 weken als een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4.13, eerste lid, van de Awb heeft mogen aanmerken. Het college heeft de verzoekers om handhaving binnen acht weken na ontvangst van hun verzoek op de hoogte gesteld van zijn voornemen om handhavend op te treden. Zoals is verwoord in de mededeling, had Duin & Tuin op dat moment echter nog niet adequaat op het voornemen kunnen reageren. Met het oog op een zorgvuldige besluitvorming, waarbij de belangen van Duin & Tuin moeten worden betrokken, heeft het college redelijkerwijs een beslistermijn van in totaal 16 weken nodig kunnen achten. Daarbij betrekt de Afdeling dat Duin & Tuin de bouwwerkzaamheden, na overleg met de toezichthouder, vanaf 28 september 2020 vrijwillig heeft gestaakt. Het college heeft daarom niet hoeven kiezen voor het opleggen van een bouwstop, waar verzoekers onder meer om hadden gevraagd.
    Hieruit volgt dat de ingebrekestellingen van 21 november 2020 en 6 december 2020 prematuur waren. Zoals de rechtbank wel terecht heeft overwogen, is binnen de beslistermijn een besluit op het handhavingsverzoek genomen en is dus geen dwangsom verbeurd wegens niet tijdig beslissen.
    16.4.  Het betoog slaagt gedeeltelijk.
    Relativiteitsvereiste
    17.     [appellant sub 1A] en anderen betogen dat de rechtbank hun beroepsgronden over het afgraven van grond en daarmee over de aantasting van archeologische waarden als bedoeld in artikel 32 van de planregels, ten onrechte met verwijzing naar artikel 8:69a van de Awb buiten beschouwing heeft gelaten.
    17.1.  Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    Dit wordt het relativiteitsvereiste genoemd.
    17.2.  In artikel 32 van de planregels zijn normen opgenomen die strekken tot behoud en bescherming van archeologische waarden. Deze normen strekken kennelijk niet tot bescherming van het belang van [appellant sub 1A] en anderen om gevrijwaard te blijven van negatieve gevolgen van de bouwwerken voor hun woon- en leefklimaat. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom in de weg aan vernietiging van het besluit op bezwaar I vanwege beroepsgronden van [appellant sub 1A] en anderen over de aantasting van archeologische waarden. De rechtbank heeft deze beroepsgronden van hen daarom buiten beschouwing mogen laten.
    17.3.  Het betoog slaagt niet.
    Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
    18.     [appellant sub 1A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en overtreding van die bepaling daarom niet aan het dwangsombesluit ten grondslag kon worden gelegd. Zij bestrijden dat is voldaan aan de eisen om op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) vergunningsvrij te kunnen bouwen. Volgens hen heeft de rechtbank het algemene gebouw op het perceel ten onrechte aangemerkt als hoofdgebouw en heeft de rechtbank ook ten onrechte aangenomen dat de bouwwerken in een achtererfgebied als bedoeld in het Bor liggen. Verder gaat de rechtbank er volgens hen aan voorbij dat geen tuinhuisjes worden gebouwd, maar (recreatie)woningen die niet in het bestemmingsplan passen.
    18.1.  In het besluit op bezwaar II, waarnaar in het besluit op bezwaar I is verwezen, heeft het college gesteld dat alle huisjes en kassen in het achtererfgebied liggen en daarom in principe vergunningsvrij kunnen worden gebouwd op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor. Het beoogde gebruik van de bouwwerken is volgens het college echter in strijd met het bestemmingsplan. In het besluit op bezwaar II staat dat op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor dan geen sprake meer is van vergunningsvrij bouwen.
    18.2.  Uit artikel 2.3, eerste lid, van het Bor in samenhang met artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor volgt dat geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist is, als de bouwwerken moeten worden aangemerkt als bijbehorende bouwwerken in achtererfgebied en als wordt voldaan aan de overige in artikel 3, aanhef en onderdeel 1, gestelde eisen. Zoals de rechtbank heeft overwogen in de uitspraak op het beroep van Duin & Tuin, is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen in dat geval ook niet vereist als de bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (gaan) worden gebruikt.
    18.3.  De rechtbank heeft echter ten onrechte overwogen dat de bouwwerken voldoen aan onderdeel 1 van artikel 3 van bijlage II van het Bor. De bouwwerken zijn naar het oordeel van de Afdeling niet aan te merken als bijbehorende bouwwerken. Uit de begripsomschrijving van ‘bijbehorend bouwwerk’ in artikel 1 van bijlage II van het Bor volgt namelijk dat een bouwwerk alleen een bijbehorend bouwwerk kan zijn, als op het perceel ook een hoofdgebouw aanwezig is. Een hoofdgebouw ontbreekt echter. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het algemene gebouw geen hoofdgebouw in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor is. Om als hoofdgebouw te kunnen worden aangemerkt, moet het gebouw noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de recreatieve bestemming van het perceel. Het algemene gebouw, dat als gezamenlijk gebouw in de zin van artikel 14.2.3.1 van de planregels vergund is, is mogelijk wel functioneel voor een volkstuinencomplex, maar is daarvoor niet noodzakelijk. Het gebouw wordt vooralsnog gebruikt voor administratieve werkzaamheden en zal verder bijvoorbeeld worden gebruikt als vergaderruimte en voor de opslag van materialen ten behoeve van de eigenaren en gebruikers van het volkstuinencomplex. Daarmee staat het gebouw ten dienste van het gebruik van de omliggende gronden als volkstuinencomplex en zijn de gronden, omgekeerd, niet ingericht ten dienste van het gebruik van het gebouw. In de nota van toelichting bij het Bor is beschreven dat een gebouw in zo’n situatie niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming (Stb. 2010, 143, blz. 136). Ook zonder het gebruik van het algemene gebouw als een gezamenlijk gebouw van de volkstuinders kan de bestemming worden verwezenlijkt (vergelijk de uitspraak van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1284, onder 4.1). Dat een gezamenlijk gebouw planologisch mogelijk is, maakt dat niet anders (vergelijk de uitspraak 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:572, onder 3.2).
    Omdat het geen bijbehorende bouwwerken zijn, mogen de bouwwerken niet op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen worden gebouwd. De vraag of de bouwwerken zich in een achtererfgebied bevinden, hoeft gelet hierop niet te worden beantwoord.
    18.4.  Het betoog slaagt.
    Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
    19.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het geen last strekkende tot het ongedaan maken van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft kunnen opleggen voor zover het gaat om beoogd gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Het begrip ‘planologisch strijdig gebruik’ moet ruim worden uitgelegd en heeft ook betrekking op het bouwen in strijd met het bestemmingsplan. Volgens het college zijn er voldoende aanwijzingen dat de bouwwerken zijn gebouwd voor gebruik als woning of recreatiewoning en dat is in strijd met het bestemmingsplan. Het college betwist dat hiertegen alleen kon worden opgetreden met een preventieve last onder dwangsom.
    19.1.  In het dwangsombesluit is gesteld dat de gerealiseerde bouwwerken naar aard en verschijningsvorm alle kenmerken hebben van zelfstandige (recreatie)woningen bedoeld voor verblijfsrecreatie of bewoning. Daardoor is volgens het college geen sprake meer van tuinhuisjes en hobbykassen en is artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo overtreden. Het besluit op bezwaar II vermeldt dat het beoogde gebruik van de bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan. Er wordt gebouwd ten behoeve van een gebruiksvorm die niet is toegestaan en daarom is volgens het college een vergunning nodig voor bouwen in afwijking van het bestemmingsplan.
    19.2.  Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is een omgevingsvergunning vereist voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. De Afdeling heeft eerder overwogen dat het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in die bepaling, in ruime zin moet worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip gebruiken als daar bedoeld, niet alleen betrekking heeft op het gebruik van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan. Zie bijvoorbeeld de  uitspraak van 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1640.
    Het bouwen van een woning of een recreatiewoning op het perceel is in strijd met het bestemmingsplan.
    19.3.  Uit de rapportage van de toezichthouder van de gemeente van 29 oktober 2020 blijkt dat de als tuinhuisjes en hobbykassen gepresenteerde bouwwerken, voor zover gerealiseerd, aan elkaar zijn gebouwd. Verder blijkt daaruit dat de hobbykas-gedeelten een niet-lichtdoorlatend dak hebben. Foto’s van bouwwerk 7a-20 laten zien dat in het hobbykas-gedeelte een keukenblok is geplaatst, dat er een doorgang is naar het tuinhuisgedeelte en dat in het tuinhuisgedeelte een badkamer wordt gerealiseerd. Op de hekken op het perceel zijn reclamedoeken aangebracht met afbeeldingen van de beoogde eindsituatie. De foto’s daarvan laten zien dat de hobbykas-gedeelten van de 22 huisjes worden ingericht als leefruimte met een bank, haard en keuken en dat de huisjes worden voorzien van een badkamer met toilet en douche. De toezichthouder heeft op 28 juni 2021 ten behoeve van het nemen van de besluiten op bezwaar nader onderzoek gedaan naar de daken van de kassen. In de daarover opgemaakte rapportage staat dat de daken gemaakt zijn van gelaagd glas, voorzien van een witkleurige folie. Aan de binnenzijde is het plafond afgetimmerd met witte houten platen.
    De Afdeling is van oordeel dat het college op basis van deze gegevens heeft mogen concluderen dat geen tuinhuisjes en hobbykassen worden gebouwd. Met de doorgang, de aftimmering van het dak van de "hobbykas", het keukenblok en de badkamer zijn de bouwwerken, voor zover gerealiseerd, geschikt gemaakt voor verblijfsrecreatie of bewoning. Uit de afbeeldingen op de reclamedoeken kan worden opgemaakt dat met die bouwkundige inrichting en voorzieningen ook is beoogd om de bouwwerken die functie te geven en dat dit ook geldt voor de nog te bouwen huisjes. Dat beeld wordt bevestigd door een bij het handhavingsverzoek gevoegd krantenartikel van 15 september 2020 en een brief van Duin & Tuin van 30 augustus 2020, waarnaar het college in hoger beroep verwijst. In het krantenartikel en de brief is beschreven hoe de huisjes zijn en worden gebouwd. Gewezen wordt onder meer op de betonnen fundering, volledig geïsoleerde buitengevels, een volledige keuken en een badkamer met douche, wc, wastafel en wasmachine aansluiting. Daarin staat ook dat in de huisjes zou kunnen worden gewoond en dat de gemeente om toestemming voor bewoning wordt gevraagd.
    Hieruit volgt dat in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Het college was bevoegd om daartegen op te treden met een last onder dwangsom die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    19.4.  Het betoog slaagt.
    20.     Gelet op het voorgaande, zal het hoger beroep van het college tegen de uitspraak op het beroep van Duin & Tuin gegrond worden verklaard. Daarmee is de voorwaarde van het incidenteel ingestelde hoger beroep van Duin & Tuin vervuld. De Afdeling zal dat hoger beroep daarom inhoudelijk beoordelen.
    21.     Duin & Tuin betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overgang waarvan de bouwwerken zijn voorzien niet is aan te merken als een bouwdeel van ondergeschikte aard als bedoeld in artikel 2.12 van de planregels. Het gaat volgens haar overduidelijk om een overstek en dakgoot.
    21.1.  De rechtbank heeft overwogen dat de overgang niet een buitendeel is dat is overkapt, maar een deel dat onderdeel is gemaakt van de bouwwerken. Het bestaat uit muren en een dak en vormt in functioneel opzicht een geheel met de bouwwerken. De overgangen zijn daarom volgens de rechtbank niet aan te merken als ondergeschikte bouwdelen die bij het bepalen van de oppervlakte van de bouwwerken buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Als de oppervlakten van de overgangen worden meegerekend bij het bepalen van de oppervlakte van de bouwwerken 7a-15 tot en met 7a-22, bedraagt de oppervlakte van elk van deze bouwwerken ongeveer 1,8 m2  meer dan de maximale oppervlakte van in totaal 37 m2 die op grond van artikel 14.2.3.1 van de planregels voor een tuinhuis en een hobbykas gezamenlijk is toegestaan. Het college heeft daarom volgens de rechtbank in zoverre terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding.
    21.2.  Duin & Tuin heeft op de zitting gesteld dat de overschrijding niet 1,8 m2, maar 1,6 m2 zou zijn. Het dwangsombesluit gaat daar ook van uit. Maar wat daar ook van zij, niet in geschil is dat de maximaal toegestane bouwoppervlakte wordt overschreden als de oppervlakten van de overgangen worden meegerekend. Volgens Duin & Tuin mogen deze echter niet worden meegerekend op grond van artikel 2.12 van de planregels. 
    Uit de rapportages van de toezichthouder en de daarbij behorende foto’s blijkt dat de overgangen deel uitmaken van de bouwwerken, zoals de rechtbank heeft overwogen.
    Artikel 2.12 van de planregels heeft betrekking op de planregels over het bouwen binnen bouwvlakken of bestemmingsvlakken. Ondergeschikte bouwdelen worden bij de toepassing van die planregels buiten beschouwing gelaten, mits de bouw- of bestemmingsgrens met niet meer dan 0,5 m wordt overschreden. Artikel 2.12 geldt niet voor het bepalen van de oppervlakte van een bouwwerk. Daarvoor geldt artikel 2.8 van de planregels en daarin komt geen betekenis toe aan de al dan niet ondergeschikte aard van een bouwdeel.  
    21.3.  Het betoog slaagt niet.
    22.     [appellant sub 1A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan ter zake van aaneengesloten bouwen. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verwijderen van de overgang bij de bouwwerken zou leiden tot strijdigheid met artikel 14.2.1, onder c, van de planregels. Volgens het college kunnen de overgangen worden verwijderd om aan de oppervlakte-eis te voldoen zonder dat dit een nieuwe strijdigheid oplevert.
    22.1.  De rechtbank heeft overwogen dat in het bestemmingsplan geen planregel is opgenomen op grond waarvan het is vereist dat een hobbykas en een tuinhuis of welk ander bouwwerk dan ook los van elkaar worden gebouwd. Indien de overgang die is gerealiseerd bij de bouwwerken 7a-15 tot en met 7a-22 zou worden verwijderd en er twee los van elkaar staande bouwwerken ontstaan, levert dat volgens de rechtbank juist strijd op met de in artikel 14.2.1, aanhef en onder c, van de planregels opgenomen eis dat de afstand van gebouwen onderling niet minder dan 2,00 m mag bedragen. Het college heeft daarom volgens de rechtbank in zoverre ten onrechte geconcludeerd dat sprake is van een overtreding ten aanzien van de bouwwerken 7a-15 tot en met 7a-22.
    22.2.  De Afdeling stelt vast dat aan het in bezwaar gehandhaafde dwangsombesluit niet een overtreding als door de rechtbank bedoeld ten grondslag is gelegd. [appellant sub 1A] en anderen hebben in hun beroep bij de rechtbank ook niet aangevoerd dat zo’n overtreding aan de orde is. Hun betoog heeft daarom niet het door hen beoogde gevolg.
    22.3.  Anders dan de rechtbank heeft overwogen, geldt de afstandseis voor gebouwen in artikel 14.2.1, aanhef en onder c, van de planregels niet voor bouwwerken op een volkstuin. De bouwregels voor hobbykassen en tuinhuisjes op volkstuinen zijn opgenomen in artikel 14.2.3.1 van de planregels. Daarin is geen afstandseis opgenomen.
    22.4.  Het betoog van het college slaagt.
    23.     [appellant sub 1A] en anderen bestrijden verder de overweging van de rechtbank dat op grond van het bestemmingsplan niet vereist is dat de daken van de bouwwerken 7a-15 tot en met 7a-22, voor zover deze zijn bedoeld om te fungeren als hobbykas, lichtdoorlatend zijn. Volgens hen zal vanzelfsprekend licht in de kas moeten toetreden.
    23.1.  De rechtbank heeft overwogen dat in het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip "hobbykas" en dat het college voor de uitleg van dat begrip aansluiting heeft kunnen zoeken bij het begrip "kassen" in artikel 1.55 van de planregels. Kassen zijn daarin, voor zover van belang, omschreven als "bedrijfsgebouwen van glas of ander lichtdoorlatend materiaal". Om als kas te kunnen worden aangemerkt is het volgens de rechtbank, gelet op deze definitie, voldoende dat het bouwwerk bestaat uit glas of lichtdoorlatend materiaal. Omdat de bouwwerken, voor zover deze bedoeld zijn om te gaan fungeren als hobbykas, van glas zijn, zijn deze  volgens de rechtbank in zoverre aan te merken als hobbykassen. Het college heeft in de definitie ten onrechte de eis gelezen dat het glas lichtdoorlatend moet zijn en heeft volgens de rechtbank daardoor in zoverre ten onrechte geconcludeerd dat sprake is van een overtreding.
    23.2.  Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college voor de uitleg van het begrip "hobbykas" aansluiting kunnen zoeken bij het begrip "kassen" in artikel 1.55 van de planregels. Daarbij moet dan niet worden uitgegaan van een bedrijfsmatig, maar van een hobbymatig karakter. Uit artikel 1.55 van de planregels volgt dat een hobbykas een gebouw van glas is of van ander lichtdoorlatend materiaal. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent dit dat het glas of het andere materiaal lichtdoorlatend moet zijn. Omdat de daken zijn gemaakt van gelaagd glas, voorzien van een witkleurige folie en afgetimmerd met houten platen, wordt daaraan niet voldaan. De gedeelten van de bouwwerken die zouden moeten fungeren als hobbykas, zijn daarmee geen gebouwen van lichtdoorlatend materiaal als bedoeld in artikel 1.55 van de planregels. Het college heeft in het dwangsombesluit terecht geconcludeerd dat de niet-lichtdoorlatende uitvoering van de daken in strijd is met het bestemmingsplan.
    23.3.  Het betoog slaagt.
    24.     [appellant sub 1A] en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij hun betoog over het opknippen van het perceel niet hebben weten te onderbouwen. Zij wijzen erop dat met het kadastraal opknippen van een perceel het exploiteren van een volkstuinvereniging niet goed voorstelbaar is.
    24.1.  Dit betoog slaagt niet. Op grond van artikel 14.1, aanhef en onder n, van de planregels mag op het perceel een volkstuinencomplex worden gerealiseerd. Dat betekent dat meer dan één volkstuin mogelijk is. Het kadastraal opknippen van het perceel staat op zichzelf niet in de weg aan gebruik overeenkomstig deze bestemming.
    Bijzondere omstandigheden
    25.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    26.     Duin & Tuin betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij aan een e-mailbericht van 3 mei 2018 het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat de bouwwerken zonder omgevingsvergunning mochten worden gebouwd, althans dat zij daaraan in ieder geval mocht ontlenen dat de tuinhuisjes en de kassen aaneengesloten mochten worden gerealiseerd en met elkaar mochten worden verbonden op grond van de op de bouwtekeningen weergegeven overgang.
    26.1.  Op 25 april 2018 heeft RD Plan per e-mail stukken aan een medewerker van Bureau Leefomgeving van de gemeente Heemskerk gezonden. Het gaat om tekeningen en afbeeldingen van bouwwerken op het perceel. Op de daartoe behorende situatietekening staan op 22 kavels een tuinhuis en een kas. Op de detailtekening staan de afmetingen van de bouwwerken. Op deze tekening heeft het tuinhuis een oppervlakte van 16 m2, de kas een oppervlakte van 21 m2. Ook is op de tekening aangegeven dat beide bouwwerken niet hoger dan 3,5 m zijn. Op de 3D impressies hebben de kassen een lichtdoorlatend dak.
    In reactie op de e-mail van RD Plan heeft de betrokken medewerker op 3 mei 2018 per e-mail meegedeeld dat de voorgenomen realisatie van het volkstuincomplex vergunningsvrij kan overeenkomstig artikel 3 van bijlage II van het Bor.
    26.2.  Het college stelt zich op het standpunt dat in de e-mail van 3 mei 2018 een toezegging is gedaan door een medewerker die bevoegd is tot het verlenen van omgevingsvergunningen. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, waarnaar is verwezen in de besluiten op bezwaar I en II, staat dat alleen een toezegging is gedaan over de bij de e-mail gevoegde tekeningen. Omdat is afgeweken van die tekeningen, kan Duin & Tuin volgens het college in zoverre geen beroep op het vertrouwensbeginsel doen. Bovendien gaat de toezegging volgens het college over bouwen ten behoeve van een volkstuinencomplex en niet over bouwen in afwijking van de bestemming ten behoeve van verblijfsrecreatie of wonen.
    26.3.  In de stukken die aan de medewerker ter beoordeling waren  voorgelegd, zijn de tuinhuisjes en kassen gepresenteerd als afzonderlijke gebouwen in de zin van artikel 1.42 van de planregels. Op de tekeningen zijn de tuinhuisjes en hobbykassen wel met verbindingsmuurtjes aan elkaar verbonden, maar zijn de tussenliggende ruimten niet voorzien van een dak. Aan de zijde van die tussenliggende ruimte, op de detailtekening aangeduid als overgang, zijn geen deuren getekend. Via de overgang is er dus geen doorgang. Op de detailtekening is geen keuken en geen badkamer getekend en de hobbykassen zijn als volledig lichtdoorlatende gebouwen gepresenteerd, dus als echte kassen.
    De e-mail van 3 mei 2018 heeft betrekking op dit bouwplan, dat volgens de medewerker zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen mag worden uitgevoerd. Duin & Tuin heeft uit de e-mail redelijkerwijs niet mogen afleiden dat haar daarmee werd toegestaan om in afwijking van het bouwplan en in strijd met het bestemmingsplan te gaan bouwen. De rechtbank heeft daarom in de e-mail terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet handhavend mocht optreden tegen de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    26.4.  Het betoog slaagt niet.
    27.     Het college en [appellant sub 1A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de besluiten op bezwaar niet deugdelijk is gemotiveerd dat handhavend optreden in dit geval evenredig is.
    27.1.  In het dwangsombesluit, dat in bezwaar gehandhaafd is, is de door het college verrichte belangenafweging toegelicht. Daarin staat dat het college een groter gewicht toekent aan het algemene belang dat gediend is met naleving en handhaving van gestelde voorschriften en de belangen van derden, dan aan de belangen van Duin & Tuin. Volgens het college is niet gebleken dat bepaalde, bijzondere omstandigheden het handelen in strijd met de wettelijke voorschriften rechtvaardigen.
    27.2.  Bij de beoordeling van het betoog van Duin & Tuin dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is, is de rechtbank ervan uitgegaan dat alleen de in artikel 14.2.3.1 van de planregels opgenomen maximale oppervlakte is overschreden en dat de last daarom hoogstens kan strekken tot het ongedaan maken van die overschrijding. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat dit niet juist is. De overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft ook betrekking op het bouwen voor gebruik als woning of recreatiewoning en, ook los daarvan, op de daken van de kassen die niet lichtdoorlatend zijn. Daarnaast zijn de bouwwerken niet vergunningsvrij op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. De overtreding kan daarmee niet worden gezien als een overtreding van geringe ernst of omvang.
    In het dwangsombesluit is verder toegelicht dat legalisatie van de gebouwen niet mogelijk is. De huidige situatie is volgens het college in strijd met zowel provinciaal als gemeentelijk beleid en legalisatie zou kunnen leiden tot een ongewenste precedentwerking. Het college is daarom niet bereid om medewerking te verlenen aan een afwijking van het bestemmingsplan.
    Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank in wat Duin & Tuin in beroep had aangevoerd geen aanleiding kunnen zien voor het oordeel dat het opleggen van een last onder dwangsom onevenredig zou kunnen zijn. Het bouwen in afwijking van het voorgelegde bouwplan en in strijd met het bestemmingsplan komt voor risico van Duin & Tuin. Het college heeft de afweging van de betrokken belangen deugdelijk gemotiveerd.
    27.3.  De betogen slagen.
    Begunstigingstermijn
    28.     [appellant sub 1A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte geen inhoudelijk oordeel heeft gegeven over de verlenging van de begunstigingstermijn bij de besluiten van 11 maart 2021 en 27 oktober 2022. Volgens hen zijn hun belangen niet meegewogen bij de beslissing om de termijn te verlengen. De verlengde termijn is volgens hen ook erg lang en onbepaald en in strijd met het beleid van de gemeente, dat een termijn langer dan een jaar niet toestaat. Bovendien is volgens hen niet duidelijk waarom de in het dwangsombesluit gestelde begunstigingstermijn van drie maanden is veranderd in vier maanden.
    28.1.  De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 27 oktober 2022 is genomen door een daartoe niet gemandateerde medewerker, zodat het onbevoegd genomen is. De rechtbank heeft dat besluit daarom vernietigd. De rechtbank heeft verder overwogen dat het besluit van 27 oktober 2022, behalve onbevoegd genomen, ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd is en dat dit ook geldt voor het besluit op bezwaar I, voor zover daarbij het besluit van 11 maart 2021 gehandhaafd is.
    28.2.  De rechtbank heeft het besluit van 27 oktober 2022 vernietigd. De Afdeling laat het betoog van [appellant sub 1A] en anderen daarover daarom onbesproken.
    28.3.  Het besluit op bezwaar I is volgens de rechtbank ondeugdelijk gemotiveerd, omdat alleen de in artikel 14.2.3.1 van de planregels opgenomen maximale oppervlakte is overschreden en het besluit van 11 maart 2021 is toegesneden op de situatie dat meer overtredingen aan de orde zijn. In zoverre is het college volgens de rechtbank uitgegaan van een verkeerd uitgangspunt. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat juist de rechtbank hierbij een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd.
    28.4.  Bij het besluit van 11 maart 2021 is de begunstigingstermijn op verzoek van Duin & Tuin verlengd, omdat de in het dwangsombesluit gestelde termijn zou verlopen voordat de termijn voor het nemen van een beslissing op haar bezwaarschrift verstrijkt. Het college achtte een begunstigingstermijn van drie maanden na de beslissing op het bezwaarschrift te kort om aan de last te voldoen. Bij grote uitbouwen die onderdeel uitmaken van een woonfunctie of daarmee vergelijkbare overtredingen hanteert het college een begunstigingstermijn van vier maanden. Volgens het college gaat het in dit geval om een vergelijkbare overtreding. Het college heeft daarom de begunstigingstermijn verlengd tot vier maanden na de beslissing op het bezwaarschrift van Duin & Tuin.
    In het advies van de bezwaarschriftencommissie, waarnaar in het besluit op bezwaar I is verwezen, staat dat de verlenging past binnen de beleidsregels van de gemeente en dat de keuze voor vier maanden na de beslissing op bezwaar niet onredelijk is. Die keuze is volgens het college bestendige bestuurspraktijk en de bouwwerkzaamheden zijn tijdens de handhavingsperiode stilgelegd.
    28.5.  De verlenging van de begunstigingstermijn bij het besluit van 11 maart 2021 is bedoeld om Duin & Tuin de gelegenheid te bieden om in afwachting van de bezwaarprocedure nog geen uitvoering aan de last te geven. De Afdeling is van oordeel dat het college die gelegenheid redelijkerwijs heeft mogen bieden. De belangen van [appellant sub 1A] en anderen werden daardoor niet onevenredig geschaad, omdat de bouwwerkzaamheden  stilgelegd waren en tijdens de bezwaarprocedure dus geen huisjes in gebruik zouden worden genomen. Anders dan [appellant sub 1A] en anderen, acht de Afdeling de verlengde termijn ook voldoende concreet. Verder voldoet de verlengde termijn ten tijde van het nemen van de besluiten op bezwaar aan het beleid van het college, neergelegd in artikel 9, zesde lid, van de Beleidsregels handhaving omgevingsrecht, dat een begunstigingstermijn maximaal één jaar mag zijn. In het besluit van 11 maart 2021 is ten slotte voldoende toegelicht waarom het college daarin kiest voor een termijn van vier in plaats van drie maanden.
    28.6.  Uit het voorgaande volgt dat het betoog over de op 11 maart 2021 verlengde begunstigingstermijn terecht is voorgedragen, maar niet het door [appellant sub 1A] en anderen daarmee beoogde gevolg heeft.
    Tussenconclusie
    29.     De hoger beroepen van [appellant sub 1A] en anderen en het college zijn gegrond. Het incidentele hoger beroep van Duin & Tuin is ongegrond.
    Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling hierna de onbesproken gronden van de beroepen van [appellant sub 1A] en anderen en Duin & Tuin tegen de besluiten op bezwaar I en II beoordelen.
    Beoordeling onbesproken beroepsgronden
    30.     [appellant sub 1A] en anderen hebben in beroep betoogd dat de e-mail van 3 mei 2018 niet kan worden gezien als een toezegging om zonder omgevingsvergunning bouwwerken te kunnen bouwen. Bovendien staan volgens hen de belangen van omwonenden in de weg aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
    Zoals hiervoor onder 26.2 is vermeld, stelt het college zich op het standpunt dat in de e-mail van 3 mei 2018 een toezegging is gedaan door een medewerker die bevoegd is tot het verlenen van omgevingsvergunningen. De e-mail heeft betrekking op het bij de medewerker ingediende bouwplan, dat volgens de medewerker zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen mag worden uitgevoerd.
    De Afdeling is van oordeel dat Duin & Tuin uit de e-mail redelijkerwijs mocht afleiden dat zij zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen uitvoering kon geven aan het ingediende bouwplan. Zij mocht ook redelijkerwijs veronderstellen dat de betrokken medewerker de opvatting van het college vertolkte. Het college heeft het belang van Duin & Tuin bij het honoreren van dit bij haar gewekte vertrouwen zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van [appellant sub 1A] en anderen bij naleving van de vergunningplicht. Daarbij betrekt de Afdeling dat het bestemmingsplan een volkstuinencomplex op het perceel toelaat en dat de tuinhuisjes en kassen, zoals deze zijn weergegeven op de tekeningen bij de e-mail, voldoen aan de daarvoor geldende bouwregels in artikel 14.2.3.1 van de planregels. Verder was Duin & Tuin op basis van de gewekte verwachtingen al begonnen met de ontwikkeling van het perceel en de bouw van de tuinhuisjes en kassen. Het college heeft daarom in het vertrouwensbeginsel aanleiding mogen zien om Duin & Tuin in het dwangsombesluit de mogelijkheid te bieden het bouwplan waarop de e-mail betrekking had zonder omgevingsvergunning, maar wel in overeenstemming met het bestemmingsplan, uit te voeren.
    Het betoog slaagt niet.
    31.     Duin & Tuin hebben in beroep aangevoerd dat de planoloog van de gemeente in het vooroverleg in 2017 heeft toegezegd dat het plan voor de hobbykas niet verder hoeft te worden aangepast, als het dak van glas is. De eis dat het dak lichtdoorlatend moet zijn, is volgens haar in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    Niet gebleken is dat een aan het college toe te rekenen toezegging is gedaan dat niet-lichtdoorlatende daken zullen worden toegestaan. Bovendien blijkt uit de op 25 april 2018 ingediende stukken, dat Duin & Tuin op dat moment zelf ook uitging van lichtdoorlatende glazen daken.
    Het betoog slaagt niet.
    32.     [appellant sub 1A] en anderen en Duin & Tuin hebben in beroep aangevoerd dat de opgelegde last onvoldoende duidelijk is over het ongedaan maken van de overtreding, voor zover de overtreding betrekking heeft op het met het bestemmingsplan strijdige beoogde gebruik.
    De opgelegde last is naar het oordeel van de Afdeling op dit punt voldoende duidelijk. Duin & Tuin zal de bouwwerken moeten verwijderen of moeten laten voldoen aan het bestemmingsplan. Het laatste betekent dat de daken van de hobbykassen lichtdoorlatend moeten zijn, dat de keukenblokken en de badkamer moeten worden verwijderd en dat er geen interne doorgang tussen een tuinhuisje en een hobbykas is. In het besluit op bezwaar II is dit ook zo toegelicht.
    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    33.     De hoger beroepen van [appellant sub 1A] en anderen en het college zijn gegrond. Het incidentele hoger beroep van Duin & Tuin is ongegrond.
    De uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 21/3546 moet worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [appellant sub 1A] en anderen gedeeltelijk niet-ontvankelijk is verklaard. Verder heeft de rechtbank het besluit op bezwaar I terecht vernietigd, echter niet om de door haar genoemde redenen maar omdat het college er ten onrechte van uitging dat voldaan werd aan artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. In de e-mail van 3 mei 2018 had de rechtbank vervolgens aanleiding moeten zien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar I in stand te laten. Omdat zij dit heeft nagelaten, moet de uitspraak ook in zoverre worden vernietigd. De uitspraak moet ook worden vernietigd voor zover het college daarbij is opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen en voor zover het dwangsombesluit daarbij is geschorst. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar I in stand laten.
    De uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 21/3577 moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door Duin & Tuin bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    34.     Het voorgaande betekent dat het besluit op bezwaar II in stand blijft en dat de begunstigingstermijn vier maanden na dat besluit verstreken is. Om te voorkomen dat hierdoor onmiddellijk dwangsommen verbeurd zijn, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen. Het dwangsombesluit wordt met terugwerkende kracht geschorst tot 12 weken na de verzending van deze uitspraak. De Afdeling sluit daarbij aan bij de termijn die het college in het verlengingsbesluit van 13 juni 2023 heeft gesteld en waarmee Duin & Tuin heeft ingestemd. Dit betekent dat Duin & Tuin na het verstrijken van deze periode de in het dwangsombesluit gestelde dwangsommen verbeurt als zij niet aan de opgelegde last voldoet.
    Besluiten op bezwaar van 9 maart 2023
    35.     Bij de besluiten van 9 maart 2023 heeft het college opnieuw beslist op de door [appellant sub 1A] en anderen en Duin & Tuin gemaakte bezwaren. Deze besluiten zijn genomen ter uitvoering van de (gedeeltelijk) vernietigde uitspraken van de rechtbank in zaken nrs. 21/3546 en 21/3577, zodat daaraan de grondslag is komen te ontvallen. Deze besluiten moeten daarom worden vernietigd.
    Besluit verlenging begunstigingstermijn
    36.     Bij het besluit van 13 juni 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot drie maanden na deze uitspraak. Ook aan dit besluit is de grondslag komen te ontvallen en dit zal daarom worden vernietigd.
    Proceskosten
    37.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 1A] en anderen vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A] niet-ontvankelijk;
    II.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 21/3548, voor zover daarbij het beroep van [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] ongegrond is verklaard;
    III.      verklaart het incidenteel ingestelde hoger beroep van Duin & Tuin recreatiepark de Verandering B.V. ongegrond;
    IV.     verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] gegrond;
    V.      verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk gegrond;
    VI.     vernietigt de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 21/3546 voor zover daarbij
    - het beroep van [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] gedeeltelijk niet-ontvankelijk is verklaard,
    - is nagelaten om de rechtsgevolgen in stand te laten van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk van 20 juli 2021, voor zover dat is vernietigd,
    - het college is opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen en
    - het dwangsombesluit is geschorst;
    VII.     bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bij de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 21/3546 gedeeltelijk vernietigde besluit op bezwaar geheel in stand blijven;
    VIII.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 21/3577;
    IX.     verklaart het beroep van Duin & Tuin recreatiepark de Verandering B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk van 20 juli 2021 alsnog ongegrond;
    X.      vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk van 9 maart 2023, kenmerken D/2023/530323 en D/2023/530326, en 13 juni 2023, kenmerk D/2023/556895;
    XI.     treft de voorlopige voorziening dat het dwangsombesluit van 12 januari 2021 met terugwerkende kracht is geschorst tot 12 weken na de verzending van deze uitspraak;
    XII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk tot vergoeding van bij [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    XIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk aan [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024
    148
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    […]
    Artikel 4:13
    1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
    2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.
    Artikel 4:14
    1. Indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
    […].
    3. Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. […].
    […]
    Artikel 4:18
    Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
    Artikel 5:2
    1. In deze wet wordt verstaan onder:
    a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak;
    b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
    […].
    Artikel 5:7
    Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    Artikel 7:1
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, […]:
    […].
    Artikel 7:15
    […]
    2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    […].
    Artikel 8:1
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Artikel 8:75a
    1. In geval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak met toepassing van artikel 8:75 in de kosten worden veroordeeld. Het verzoek wordt gedaan tegelijk met de intrekking van het beroep. Indien aan dit vereiste niet is voldaan, wordt het verzoek niet-ontvankelijk verklaard.
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
    […].
    […]
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.3 Bouwen en planologische gebruiksactiviteiten
    1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    […].
    Bijlage II Behorende bij de artikelen 2.3, 2.5a en 2.7
    Artikel 1
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […]
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […]
    erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    […].
    Artikel 3
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m,
    b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
    d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
    […].
    Bouwbesluit 2012
    Artikel 8.3 Geluidhinder
    1. Bedrijfsmatige bouw- of sloopwerkzaamheden worden op werkdagen en op zaterdag tussen 7.00 uur en 19.00 uur uitgevoerd.
    […].
    Bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015"
    Artikel 1 Begrippen
    1.42 Gebouw
    elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    […]
    1.55 kassen
    bedrijfsgebouwen van glas of ander lichtdoorlatend materiaal oorspronkelijk vergund en/of opgericht ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering, met dien verstande dat ten hoogste 10% van de oppervlakte van de vergunde kassen mag worden gebouwd als gebouw ten behoeve van teeltondersteunende functies zoals bijvoorbeeld verspeenruimte, ketelhuis en kantine.
    Artikel 2 Wijze van meten
    Bij de toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:
    […]
    2.8 oppervlakte van een bouwwerk
    tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of het hart van de scheidingsmuren, neerwaarts geprojecteerd op het gemiddelde niveau van het afgewerkte bouwterrein ter plaatse van het bouwwerk.
    […]
    2.12 ondergeschikte bouwdelen
    Bij de toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen binnen bouwvlakken of bestemmingsvlakken worden ondergeschikte bouwdelen als plinten, pilaster, kozijnen, balkons, gevelversieringen, ventilatiekanalen, schoorstenen, gevel- en kroonlijsten en overstekende daken buiten beschouwing gelaten, mits de bouw- c.q. bestemmingsgrens met niet meer dan 0,5 m wordt overschreden.
    Artikel 14 Recreatie - Dagrecreatie
    14.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Recreatie - Dagrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    en tevens voor:
    […]
    n. een volkstuinencomplex, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'volkstuin'.
    […]
    14.2 Bouwregels
    14.2.1 Gebouwen
    Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    […]
    c. de afstand van gebouwen onderling mag niet minder bedragen dan 2 m tenzij de gebouwen aaneengesloten worden gebouwd;
    […].
    14.2.3 Afwijkende bouwregels
    Voor onderstaande bouwwerken gelden, in afwijking van het bepaalde in lid 14.2.1, de volgende regels:
    14.2.3.1 Volkstuin
    
      
        
          
        
      
    
    Artikel 32 Waarde - Archeologie 3
    32.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Waarde - Archeologie 3' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de bescherming en veiligstelling van archeologische waarden.
    […]
    32.3.1 Aanlegverbod zonder omgevingsvergunning
    Het is verboden op of in de gronden met de bestemming 'Waarde - Archeologie 3' zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    a. het uitvoeren van grondbewerkingen op een grotere diepte dan 40 cm, waartoe worden gerekend afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen, ophogen en aanleggen van drainage;
    […].