ECLI:NL:RVS:2022:3742, Raad van State, 14-12-2022, 202107897/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Texel [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd voor meerdere overtredingen op het perceel [locatie] in Den Burg.  In 2016 heeft [appellant] het perceel gekocht. Op dit perceel staat een schapenboet die is aangewezen als gemeentelijk monument. [appellant] houdt een paddenstoelenkwekerij in de schapenboet. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" de bestemming "Agrarisch - Oude Land", de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 3" en geen bouwvlak. Op de gronden waarop de schapenboet staat, ligt de functieaanduiding "Specifieke vorm van agrarisch - schapenboet". Op het perceel hebben op 8 augustus 2017, 21 mei 2019, 3 december 2019 en 13 januari 2020 controles door toezichthouders van de gemeente plaatsgevonden. Tijdens die controles is onder meer geconstateerd dat op het perceel een maaimachine en twee aanhangers stonden.

202107897/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 8 november 2021 in zaak nr. 20/4707 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Texel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd voor meerdere overtredingen op het perceel [locatie] in Den Burg (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 21 juli 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, maar wel met intrekking van een van de opgelegde lasten onder dwangsom.
    Bij besluit van 9 juni 2021 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de van rechtswege verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 10.000,00.
    Bij uitspraak van 8 november 2021 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen de besluiten van 21 juli 2020 en 9 juni 2021 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.D. Kooistra en F. Galarce Morales, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In 2016 heeft [appellant] het perceel gekocht. Op dit perceel staat een schapenboet die is aangewezen als gemeentelijk monument. [appellant] houdt een paddenstoelenkwekerij in de schapenboet.
    Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarisch - Oude Land", de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 3" en geen bouwvlak. Op de gronden waarop de schapenboet staat, ligt de functieaanduiding "Specifieke vorm van agrarisch - schapenboet".
    2.       Op het perceel hebben op 8 augustus 2017, 21 mei 2019, 3 december 2019 en 13 januari 2020 controles door toezichthouders van de gemeente plaatsgevonden. Tijdens die controles is onder meer geconstateerd dat op het perceel een maaimachine en twee aanhangers stonden. Ook waren er allerlei resthout en oude materialen opgeslagen rond alle zijden van de schapenboet.
    Volgens het college zijn de maaimachine, de aanhangers en alle overige opslag in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en de artikelen 5.4.4, aanhef en onder a en b, en 60 van de planregels. Verder leidt de opslag tot strijd met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 11, eerste lid, van de Erfgoedverordening Texel 2018. Volgens het college is de opslag in strijd met de hiervoor genoemde planregels omdat de opslag niet plaatsvindt ten behoeve van de agrarische activiteiten op het perceel, te weten de paddenstoelenkwekerij. Opslag die wel ten behoeve van de paddenstoelenkwekerij is, mag volgens de planregels alleen binnen het bouwvlak plaatsvinden. Het perceel heeft zoals gezegd echter geen bouwvlak. Voor dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik heeft [appellant] geen omgevingsvergunning. De opslag ontsiert volgens het college het gemeentelijke monument en het landschap. Het college wil daarom niet meewerken aan de legalisering van de opslag en het college is daarom overgegaan tot handhaving van de geconstateerde overtredingen.
    Bij besluit van 11 februari 2022 heeft het college [appellant] onder meer gelast de maaimachine en de aanhangers binnen 6 maanden van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Daarop staat een dwangsom van € 5.000,00 ineens. Daarnaast heeft het [appellant] gelast alle overige opslag binnen 1 maand van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Daarop staat ook een dwangsom van € 5.000,00 ineens. Ten slotte heeft het [appellant] gelast de koelkast, conform de verleende omgevingsvergunning, links van de schapenboet te plaatsen, omtimmerd met juthout, en de stapel pallets onder de koelkast te verwijderen. Daarop staat een dwangsom van € 1.000,00 ineens. In het besluit van 21 juli 2020 is de last over de koelkast ingetrokken, omdat de koelkast inmiddels verplaatst en goed omtimmerd is. De andere twee lasten zijn in stand gelaten.
    3.       Op 23 maart 2021 hebben toezichthouders bij een controle geconstateerd dat [appellant] niet aan de lasten onder dwangsom over de aanhangers en overige opslag heeft voldaan. Daarom heeft het college op 9 juni 2021 besloten de van rechtswege verbeurde dwangsommen in te vorderen.
    Gronden van het hoger beroep
    Lasten onder dwangsom
    Is er sprake van een overtreding?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er sprake is van een overtreding en dat het college dus niet bevoegd was handhavend op te treden. [appellant] voert aan dat de omgevingsvergunning die hij op 26 oktober 2016 heeft gekregen twee parkeerplaatsen mogelijk maakt, zodat deze parkeerplaatsen ook door de aanhangers mogen worden gebruikt. Bovendien heeft het team Vergunningen, Toezicht en Handhaving (hierna: VTH) van de gemeente geholpen met de vergunningaanvraag. Ook stelt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van stalling van de aanhangers door het hele jaar heen. [appellant] licht verder toe dat hij de aanhangers gebruikt als overslag voor zijn paddenstoelenkwekerij. Hij bewaart er namelijk kweekbaaltjes in. Eén aanhanger gebruikt hij om nieuwe kweek te beginnen en de andere aanhanger gebruikt hij om compost in te verzamelen. [appellant] stelt verder dat hij tijdens de aanpassing van de schapenboet maar één aanhanger heeft gebruikt voor de aan- en afvoer van bouwmateriaal.
    4.1.    Artikel 5.4.4 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in ieder geval gerekend:
    a. het opslaan van mest, hooibalen en/of andere agrarische producten buiten het bouwvlak, met uitzondering van tijdelijke opslag (maximaal zes maanden) en met uitzondering van gronden ter plaatse van de aanduiding 'Specifieke vorm van agrarisch - erf';
    b. het opslaan van niet-agrarische producten buiten de gebouwen zoals auto’s, caravans, boten en strandhuisjes;"
    Artikel 60 van de planregels luidt:
    "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in ieder geval gerekend:
    a. het gebruik van de gronden voor de opslag van schroot, afbraak- en bouwmaterialen, anders dan ten behoeve van de uitvoering van krachtens de bestemming toegelaten bouwactiviteiten en werken en werkzaamheden;
    b. het storten van puin en afvalstoffen;
    c. de stalling en opslag van aan het oorspronkelijk gebruik onttrokken voer-, vaar- of vliegtuigen;
    d. het gebruik ten behoeve van prostitutie of seksinrichting;
    e. het gebruik van gronden voor opslag van aan het gebruik onttrokken werktuigen, gereedschappen en materialen en overigens al hetgeen niet in overeenstemming is met de krachtens de bestemming toegelaten activiteiten."
    4.2.    Artikel 11 van de Erfgoedverordening luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders een gemeentelijk monument:
    a. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen, of
    b. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht."
    4.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om aan [appellant] lasten onder dwangsom op te leggen voor de aanhangers en allerhande opslag op het perceel. Omdat op het perceel geen bouwvlak ligt, mogen op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang bezien met de artikelen 5.4.4, aanhef en onder a en b, en 60 van de planregels buiten de gebouwen geen aanhangers en allerlei andere (bouw)materialen, gereedschappen en agrarische producten worden opgeslagen.
    Het geschil tussen partijen gaat vooral om het gebruik van het perceel als stalling van aanhangers. Uit de verschillende verslagen van de in hiervoor onder 2 genoemde controles en de tijdens die controles gemaakte foto’s blijkt dat, naast allerhande opslag, ook telkens twee aanhangers op het perceel naast de schapenboet staan. Die aanhangers worden gebruikt voor de opslag van verschillende (bouw)materialen en kweekbaaltjes. Het college heeft dat aannemelijk gemaakt en met wat [appellant] naar voren brengt over ’tijdelijke opslag’ of ‘overslag’ heeft hij daar niet voldoende twijfel bij gezaaid. Dit betekent dat het gebruik van het perceel voor aanhangers in ieder geval in strijd is met het bestemmingsplan. Ook wat betreft de overige opslag, voor zover bestreden door [appellant], heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat deze opslag in strijd is het bestemmingsplan. Uit eerdergenoemde controlerapporten blijkt immers van allerhande opslag van (bouw)materialen, gereedschappen en andere zaken zoals kweekbaaltjes in de aanhangers, op het perceel. De op 26 oktober 2016 aan [appellant] verleende omgevingsvergunning leidt niet tot een ander oordeel. Uit die omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor monumenten’ blijkt namelijk dat deze uitsluitend is verleend voor het uitvoeren van werken, een toegangspad, parkeerplaatsen en het plaatsen van een koelkast en een reclamebord ten behoeve van de paddenstoelenkwekerij. Stalling van aanhangers en overige opslag is niet vergund. Bovendien zijn parkeerplaatsen niet bedoeld voor allerlei opslag.
    Het betoog faalt.
    Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college gehouden was af te zien van handhavend optreden. [appellant] wijst erop dat de opslag buiten de schapenboet door de verbouwing van de schapenboet kwam, die lang duurde omdat hij dit alleen moest doen. Toen de verbouwing eind 2019 was afgerond, heeft hij begin 2020 nagenoeg alle (bouw)materialen opgeruimd. [appellant] stelt verder dat hij pas met de brief van 24 januari 2020 door het college op de hoogte werd gesteld van een mogelijk handhavingstraject. Ook betoogt [appellant] dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door wel te handhaven op de opslag op zijn perceel en niet op de opslag bij de schapenboet op het adres Hoornderweg 42 in Den Hoorn. Die schapenboet is ook een gemeentelijk monument en daar ligt meer opslag dan bij hem, stelt [appellant].
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden.
    De omstandigheid dat de verbouwing van de schapenboet lang heeft geduurd, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. Het besluit van 11 februari 2020 is immers pas na het afronden van de verbouwing opgelegd en ook toen was er nog allerhande opslag op het perceel aanwezig. Ook de omstandigheid dat het college [appellant] naar zijn zeggen pas op 24 januari 2020 op de hoogte heeft gesteld van het mogelijke handhavingstraject is geen omstandigheid waarom het college van handhavend optreden moest afzien. [appellant] heeft voldoende tijd gehad om de opslag en de aanhangers te verwijderen, zelfs als [appellant] wordt gevolgd in zijn stelling dat hij pas op 24 januari 2020 voor het eerst op de hoogte werd gesteld van het voornemen van het college om handhavend op te treden tegen de opslag op het perceel.
    Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is niet gebleken. Op zitting heeft het college toegelicht dat het voor de opslag buiten de schapenboet aan de Hoornderweg 42 in Den Hoorn ook een last onder dwangsom heeft opgelegd met een begunstigingstermijn voor het verwijderen van de opslag rondom die schapenboet. De Afdeling ziet geen aanleiding aan deze toelichting te twijfelen.
    Het betoog faalt.
    Invorderingsbesluit
    Zijn de lasten onder dwangsom overtreden?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de opgelegde lasten onder dwangsom heeft overtreden. Hij wijst erop dat hij na de afronding van de verbouwing eind 2019, begin 2020 alle bouwmaterialen, behalve de gele ijsselsteentjes, dakpannen en aanhangers, heeft opgeruimd. Verder stelt hij dat de koelkast begin 2021 kapot ging, waardoor hij een nieuwe moest kopen. De opslag die tijdens de controle op 23 maart 2021 is geconstateerd, is de omtimmering van de oude koelkast. Deze materialen hebben er nog geen drie weken gelegen, zo stelt [appellant].
    6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet heeft voldaan aan de lasten en dat het college daarom kon overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Volgens de lasten onder dwangsom moest [appellant] de aanhangers en alle overige opslag verwijderen en verwijderd houden. De begunstigingstermijn om aan de lasten te voldoen liep tot 12 augustus 2020. Aan het invorderingsbesluit van 9 juni 2021 ligt het controlerapport van 23 maart 2021 ten grondslag. De Afdeling stelt vast dat uit de foto’s bij dat controlerapport blijkt dat twee volle aanhangers op het perceel staan. Ook stelt de Afdeling vast dat op dezelfde foto’s onder meer een aantal pallets, een kruiwagen en meerdere ladders te zien zijn. De Afdeling acht het verder niet aannemelijk dat de opslag die de toezichthouders op 23 maart 2021 op het perceel aantroffen, gezien de omvang ervan, enkel de oude omtimmering van de kapotte koelkast betrof.
    Het betoog faalt.
    Zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering moet worden afgezien?
    7.       Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb; Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    8.       Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college gehouden was geheel of gedeeltelijk van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien. Hij voert aan dat hij het dwangsombedrag niet kan betalen. Hij heeft dit onderbouwd met zijn belastingaangiftes over de jaren 2019 en 2020. Volgens [appellant] heeft hij contact gezocht met het college om over zijn financiële situatie te praten maar is het college niet bereikbaar.
    9.1.    Uit overweging 9 van de uitspraak van de rechtbank volgt dat het college op zitting heeft toegezegd dat als [appellant] alsnog met een onderbouwing komt van zijn stelling dat hij het dwangsombedrag niet kan betalen, het college na wil denken over een mogelijke financiële oplossing. In hoger beroep heeft [appellant] zijn belastingaangiftes over de jaren 2019 en 2020 overgelegd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat met [appellant] is gesproken over een oplossing voor de aanhangers maar dat door gewijzigde regelgeving die oplossing niet haalbaar lijkt. Kwijtschelding van het verbeurde bedrag van € 10.000,00 is volgens het college gezien het inkomen van [appellant] zeker denkbaar, maar dat is pas aan de orde als er geen opslag meer plaatsvindt op het perceel. Dat laatste vindt volgens het college namelijk nog steeds plaats. Op zitting bij de Afdeling heeft het college, mede gelet op wat hem bekend is van de financiële situatie van [appellant] en de overgelegde belastingaangiftes, echter niet betwist dat de financiële draagkracht van [appellant] laag is en dat voor hem een bedrag van € 10.000,00 moeilijk te dragen is. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college aanleiding had moeten zien om gedeeltelijk van invordering af te zien. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is, gelet op wat staat in overweging 9.1, gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet daarom worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 9 juni 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Dat besluit is, voor zover daarin is bepaald dat het in te vorderen bedrag € 10.000,00 bedraagt, genomen in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
    De Afdeling ziet op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Zij zal bepalen dat het in te vorderen bedrag € 5.000,00 bedraagt. De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 9 juni 2021, voor zover dit is vernietigd.
    Wat betekent dit voor [appellant]?
    11.     Dat betekent dat het college de lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen. Verder mocht het college besluiten tot invordering. Het in te vorderen bedrag wordt wel verlaagd van € 10.000,00 naar € 5.000,00. [appellant] kan desgewenst in overleg treden met het college over de mogelijkheid van een betalingsregeling.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 november 2021, in zaak nr. 20/4707;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Texel van 9 juni 2021, met kenmerk 1426717, gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit, voor zover daarbij is bepaald dat het in te vorderen bedrag € 10.000,00 bedraagt;
    V.      bepaalt dat de hoogte van het in te vorderen bedrag € 5.000,00 is;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 9 juni 2021, voor zover dit is vernietigd;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Texel aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
    374-1008