ECLI:NL:RVS:2017:1783, Raad van State, 05-07-2017, 201604778/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft het college aan de gemeente Goes omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van een fietspad tussen Goes en Kattendijke ter hoogte van de Kattendijksedijk.

201604778/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Exploitatiemaatschappij Goese Golf B.V. en [appellant], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Goes,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 mei 2016 in zaak nr. 15/6079 in het geding tussen onder meer:
    
    Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Goes.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft het college aan de gemeente Goes omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van een fietspad tussen Goes en Kattendijke ter hoogte van de Kattendijksedijk.
    
    Bij uitspraak van 26 mei 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Exploitatiemaatschappij Goese Golf heeft nog nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2017, waar Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J.L. Mieras, en het college, vertegenwoordigd door M. Jonker en J. Stortelder, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het project ziet op de aanleg van een fietspad aan de noordzijde van de Kattendijksedijk met bijbehorende voorzieningen, zoals een hekwerk met een hoogte van 3,5 m ter wering van afzwaaiende golfballen van de naastgelegen golfbaan De Goese Golf. Exploitatiemaatschappij Goese Golf is exploitant van de golfbaan en [appellant] is eigenaar daarvan. Zij verzetten zich tegen de aanleg van het fietspad, omdat zij vrezen dat het gebruik van het fietspad negatieve gevolgen zal hebben voor de exploitatie van de golfbaan.
    
    2.    De gronden waarop het fietspad is voorzien, zijn gelegen binnen de bestemmingsplannen "Goese Meer", "Mannee" en "Buitengebied 2010". De aanleg van het fietspad met bijbehorende voorzieningen is in strijd met de bestemmingsplannen "Goese Meer" en "Mannee". Teneinde dit project niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend.
    
    3.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat het aanleggen van het fietspad met bijbehorende voorzieningen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de aan het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing niet tekort schiet. De rechtbank is voorts van oordeel dat het college na afweging van de bij het besluit betrokken belangen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de bestemmingsplannen.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    4.    Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de aanleg van het fietspad in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de aan het besluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de eisen die daaraan gesteld dienen te worden. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank het door haar geconstateerde gebrek dat de vereiste verklaring van geen bedenkingen ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning niet was afgegeven door de raad van de gemeente Goes niet met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had mogen passeren. Voorts voeren zij aan dat een noodzaak voor de aanleg van het fietspad ontbreekt en dat het college zonder gegronde reden niet heeft gekozen voor de aanleg van een fietspad aan de zuidzijde van de Kattendijksedijk, zoals in het verleden met hen was overeengekomen. Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] voeren voorts aan dat het college onvoldoende heeft onderzocht of een ontheffing van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) nodig is en dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat de aanleg van het fietspad geen afbreuk zal doen aan de verbindende functie van de Kattendijksedijk binnen de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS). Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] voeren verder aan dat het college bij de afweging van de betrokken belangen te weinig gewicht heeft toegekend aan het feit dat de plaatsing van het hek negatieve gevolgen zal hebben voor de bedrijfsvoering van de golfbaan nu daardoor de spelbeleving van de golfers en het aantal te realiseren spelrondes zullen afnemen.
    
    4.1.    Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), luidt: "Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is."
    
        Artikel 6:22 van de Awb luidt: "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    
    4.2.    Niet in geschil is het oordeel van de rechtbank dat er ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning ten onrechte geen verklaring van bedenkingen is verleend, nu de raad deze eerst op 7 april 2016 heeft afgegeven. Gelet hierop is de omgevingsvergunning verleend in strijd met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor. De rechtbank heeft echter aanleiding gezien om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
    
        In hetgeen Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank geen toepassing aan artikel 6:22 van de Awb kon geven en het besluit had dienen te vernietigen. De rechtbank heeft terecht aannemelijk geacht dat in dit geval Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] alsmede andere belanghebbenden door het passeren van de schending van artikel 6.5, eerste lid, van het Bor niet zijn benadeeld dan wel dat de op 7 april 2016 afgegeven verklaring van geen bedenkingen onzorgvuldig is voorbereid. Voor zover Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] wijzen op de negatieve financiële gevolgen voor de exploitatie van de golfbaan, overweegt de Afdeling dat die gestelde schade niet het gevolg is van het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, leidt de enkele omstandigheid dat de verklaring van geen bedenkingen niet inhoudelijk is besproken in de raadsvergadering van 7 april 2016, niet tot de conclusie dat sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding. Nu uit het raadsvoorstel is op te maken dat daarbij aan de raad zijn meegezonden de verleende omgevingsvergunning, de ingediende zienswijze en ook de zienswijzennotitie, bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de raad onvoldoende kennis heeft kunnen nemen van de tegen de aanleg van het fietspad bestaande bezwaren van Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] en de weerlegging ervan door het college.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.3.    Artikel 2.12, vijfde lid, van de Verordening ruimte provincie Zeeland (hierna: de Verordening) luidt: "In een bestemmingsplan worden geen bestemmingen aangewezen of regels gesteld die, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan, mogelijk maken dat de wezenlijke kenmerken of waarden van de op kaart 8 aangegeven gebieden met de aanduiding Bestaande natuur per saldo significant worden aangetast. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan, nieuwe bebouwing of nieuwe vormen van grondgebruik worden toegelaten wordt aannemelijk gemaakt dat de in de vorige volzin bedoelde aantasting zich niet voordoet."
    
    4.4.    Vast staat dat de gronden waarop het fietspad en het hekwerk zijn voorzien, op kaart 8 van de Verordening zijn aangeduid als bestaande natuur en zijn gelegen binnen de EHS. Het ruimtebeslag dat de aanleg van het fietspad heeft op de EHS zal worden gecompenseerd. Het college is in dit verband met het college van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland overeengekomen dat de bestemming van enkele stroken grond met een oppervlakte van 5000 m² zal worden gewijzigd van "Groen" in "Natuur".
    
    Het college heeft zich mede op basis van de door Bureau Waardenburg B.V. uitgevoerde "Quick scan aanleg fietspad Kattendijksedijk, Goes" van 3 oktober 2013 op het standpunt gesteld dat de voorgenomen aanleg van het fietspad geen nadelig effecten heeft op de aanwezige natuurwaarden. In deze quickscan is gemotiveerd geconcludeerd dat het ruimtebeslag op de EHS als gevolg van de aanleg van het fietspad geen afbreuk zal doen aan de verbindende functie van de Kattendijksedijk binnen de EHS, nu er ook langs de rand van de golfbaan voor de fauna allerlei mogelijkheden zijn om zich te verplaatsen en een fietspad aan de teen van de dijk hieraan geen afbreuk doet. Een fietspad zal volgens de quickscan niet leiden tot veranderende biotische en abiotische condities op de dijk die het ontwikkelen van een bloemendijk bemoeilijken of onmogelijk maken, zodat met de aanleg van een fietspad evenmin afbreuk zal worden gedaan aan het behalen van de doelstelling bloemendijk. In het door Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] in het geding gebrachte rapport van "Beoordeling broedvogelonderzoek Kattendijkse dijk" van maart 2017 van Buiting Advies B.V. is gelet op vorenstaande derhalve ten onrechte vermeld dat de effecten van de aanleg van het fietspad op de natuurwaarden binnen de EHS niet zijn getoetst. Dat in voormelde quickscan geen rekening is gehouden met de gevolgen van de 3,5 m hoge ballenvanger voor de natuurwaarden in de EHS, zoals Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] hebben aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het college de quickscan niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De ballenvanger zal geen noemenswaardig extra ruimtebeslag op de EHS leggen en nu de ballenvanger evenwijdig aan een deel van het fietspad zal worden geplaatst, bestaat geen grond voor het oordeel dat plaatsing ervan afbreuk zal doen aan de verbindende functie van de Kattendijksedijk. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met de aanleg van het fietspad de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS niet significant worden aangetast als bedoeld in artikel 2.12, vijfde lid, van de Verordening.
    
    4.5.    Gelet op artikel 75c, eerste lid, van de ten tijde van het besluit van toepassing zijnde Ffw moet worden bezien of het college zich ten tijde van het nemen van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning terecht op het standpunt heeft gesteld, dat de aanleg van het fietspad en plaatsing van het hekwerk geen handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw omvatten.
    
        In hetgeen Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] hebben aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college aan zijn standpunt dat geen handelingen zullen worden verricht als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw, geen deugdelijke motivering ten grondslag heeft gelegd. Blijkens de aan het besluit ten grondslag gelegde voormelde quickscan is bij het ter plaatse uitgevoerde veldbezoek onderzoek gedaan naar de (mogelijke) aanwezigheid van beschermde planten- en diersoorten en de vaste rust- en verblijfplaatsen hiervan en is geconcludeerd dat de aanleg van het fietspad geen negatief effect zal hebben op beschermde soorten van tabel 2 en 3. Wel dient volgens de quickscan rekening te worden gehouden met het broedseizoen van vogels. In het door het college in aanvulling op de quickscan overgelegde "Verslag vogelobservaties Kattendijkse dijk 2016" en het "Verslag broedvogelonderzoek Kattendijkse dijk 2016" van ecologische adviesbureau Wieland is verder geconcludeerd dat het plaatsen van het hekwerk met de beoogde hoogte geen belemmering zal opleveren voor ter plaatse mogelijk voorkomende wintervogels. Evenmin zal plaatsing van het hek grote nadelige gevolgen hebben voor broedvogels indien de onderkant van het hekwerk minimaal 15 cm boven het maaiveld komt te staan zodat jonge vogels (en zoogdieren) onder het hek door kunnen. Het college heeft in dit verband te kennen gegeven dat het hekwerk aldus zal worden uitgevoerd.
    
        Het door Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] overgelegde voormelde advies van Buiting Advies, dat op basis van het "Verslag broedvogelonderzoek Kattendijkse dijk 2016" en bronnenonderzoek is opgesteld, biedt geen reden voor het oordeel dat het uitgevoerde onderzoek onvolledig was en dat het college nader onderzoek had moeten verrichten. In het rapport van Buiting Advies is vermeld dat het broedvogelonderzoek volledig en goed is uitgevoerd. Voor zover in dit rapport op de mogelijkheid is gewezen dat vogels die een zacht geluid maken wellicht niet in het onderzoek zijn betrokken, heeft het college ter zitting van de Afdeling onweersproken uiteengezet dat het gebied vanaf de dijk met een verrekijker en telescoop goed te overzien is waardoor minder goed hoorbare soorten konden worden geobserveerd. De in het rapport vermelde omstandigheid dat de locatie van het jaarrond beschermde nest van de in het gebied voorkomende ransuil niet is gevonden, betekent evenmin dat geen goede beoordeling is uitgevoerd. Bij het onderzoek ter plaatse zijn geen nesten van de ransuil aangetroffen op de locatie waar de werkzaamheden zullen plaats vinden. Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat Wieland de aanwezigheid van de ransuil heeft onderkend en dat in de beoordeling is betrokken dat deze soort, die in de schemer en het donker jaagt, goed kan zien in het donker en de kans niet aanwezig is dat deze vogels tegen een hekwerk of net zullen vliegen. Voorts is in de beoordeling betrokken dat het fietspad een beperkt ruimtebeslag heeft waardoor de kwaliteit van het jachtgebied van de ransuil voldoende blijft. Hetgeen in het rapport van Buiting Advies voorts is vermeld over de mogelijke aanwezigheid van amfibieën, in het bijzonder de rugstreeppad, overweegt de Afdeling dat in de quickscan uitvoerig is ingegaan op de mogelijke aanwezigheid van deze soorten en het rapport geen ander licht werpt op de hierin getrokken conclusies. Nu hetgeen Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] hebben aangevoerd evenmin aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat ter plaatse van het voorziene fietspad met bijbehorende voorzieningen beschermde planten- en diersoorten dan wel vaste rust- en verblijfplaatsen voorkomen die niet in de beoordeling zijn betrokken, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanleg van het fietspad en plaatsing van het hekwerk geen handelingen omvatten als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw.
    
    4.6.    De Kattendijksedijk vormt de hoofdfietsroute tussen Goes en Kattendijke. Thans is op de weg een fietssuggestiestrook aanwezig. Met de aanleg van een afzonderlijk fietspad is uit een oogpunt van verkeersveiligheid beoogd een fysieke scheiding aan te brengen tussen fietsers en gemotoriseerd verkeer teneinde daarmee voorkombare ongevallen te vermijden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de keuze om het fietspad aan de noordzijde van de Kattendijksedijk aan te leggen, voldoende heeft onderbouwd. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheden om het fietspad aan de zuidzijde van de dijk aan te leggen, maar dat uit dit onderzoek is gebleken dat de zogenoemde zuidelijke variant minder veilig is gezien de extra fietsoversteken en de onlogische aansluiting op het bestaande fietspad, en dat verwerving van de gronden aan de zuidzijde van de dijk veel tijd in beslag zou nemen. De rechtbank heeft in hetgeen Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] hebben aangevoerd terecht geen aanleiding gezien hieraan te twijfelen. Voor zover Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] in dit verband een beroep op het vertrouwensbeginsel hebben gedaan, heeft de rechtbank dat terecht niet gehonoreerd. Van concrete toezeggingen dat het fietspad aan de zuidzijde van de dijk zou worden aangelegd is niet gebleken. Dat het college gelet op de bij Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] levende bezwaren te kennen heeft gegeven bereid te zijn om, in geval van gelijke geschiktheid van de noordelijke en zuidelijke variant, te kiezen voor de zuidelijke variant, is niet een dergelijke toezegging.
    
        Voor zover Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] hebben aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de geleden schade in de vorm van omzetderving niet in de belangenafweging heeft betrokken, overweegt de Afdeling dat Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] de geschatte omzetderving van € 189.850,00 per jaar niet hebben onderbouwd. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college hieraan onvoldoende gewicht heeft toegekend. Nu ook overigens niet is gebleken dat Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant] door de aanleg van het fietspad onevenredig in hun belangen zullen worden geschaad, heeft het college het belang van de verkeersveiligheid in redelijkheid kunnen laten prevaleren boven het belang van Exploitatiemaatschappij Goese Golf en [appellant]. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat het betoog faalt en niet uitdrukkelijk op de toepasselijkheid van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel van toepassing is.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Hoekstra    w.g. Deen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
    
    604.