ECLI:NL:CRVB:2017:1234, Centrale Raad van Beroep, 30-03-2017, 15/3421 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Terugzetten naar lagere salarisschaal. Het aan appellanten verweten plichtsverzuim is niet op deugdelijke wijze vastgesteld. De Raad komt daarmee niet meer toe aan de meer formele beroepsgronden die appellanten hebben geformuleerd met betrekking tot het verrichte disciplinaire onderzoek. De strafbesluiten kunnen geen stand houden. Nu de rechtbank dit niet heeft onderkend, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking, behoudens de bepalingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht. Ook de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien en de strafbesluiten herroepen. Geen dwangsom. Schadevergoeding. Proceskostenvergoeding.

15/3421 AW, 15/4135 AW, 15/3422 AW, 15/4166AW, 15/3423 AW, 15/4129 AW
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 2 april 2015, 13/10462, 14/1558 en 14/1562 (aangevallen uitspraken) en op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [Appellant 1] te [woonplaats 1] (appellant 1)
      
        [Appellant 2] te [woonplaats 2] (appellant 2)
      
        [Appellant 3] te [woonplaats 3] (appellant 3),
      (appellanten)
    
    
    
      de Minister van Defensie (minister)
    
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 30 maart 2017
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellanten heeft mr. W.E. Louwerse hoger beroepen ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2017. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Louwerse. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.M. van der Weijden en mr. T. Legein-Bozilovic. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellanten zijn als [naam functie] werkzaam bij de Defensie Bewakings- en Beveiligingsorganisatie ( [organisatie a] ). Zij waren ten tijde van belang werkzaam op de [naam kazerne] / [naam complex] ( [complex] ) in [vestigingsplaats] . 
      
    
    
      1.2.
      
        Na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en appellant 1 gelegenheid te hebben geboden daarop te reageren, heeft de minister appellant 1 bij besluit van 4 juli 2013, met toepassing van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder i, van het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (BARD), ingaande 1 augustus 2013 teruggezet naar salarisschaal 4 met vermindering van de bezoldiging voor de duur van een jaar. Dit besluit berust op het verwijt dat appellant 1 zich schuldig heeft gemaakt aan toerekenbaar plichtsverzuim door niet op te treden als leidinggevende tegen ongewenst en intimiderend gedrag van ten minste twee medewerkers uit zijn groep - bedoeld worden appellanten 2 en 
        3 - welk gedrag inhield het gedurende langere tijd maken van seksistische en intimiderende opmerkingen tegen en over collegabewakers. Na eveneens voornemens daartoe bekend te hebben gemaakt en appellanten 2 en 3 gelegenheid te hebben geboden daarop te reageren, heeft de minister bij besluit van 30 augustus 2013, zoals aangevuld bij besluit van 5 december 2013, onderscheidenlijk bij besluit van 14 oktober 2013, eveneens met toepassing van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder i, van het BARD, appellant 2 met ingang van 1 januari 2014 en appellant 3 met ingang van 1 november 2013 teruggezet naar salarisschaal 3 met vermindering van de bezoldiging voor de duur van een jaar. Deze besluiten berusten op de verwijten dat appellanten 2 en 3 zich schuldig hebben gemaakt aan toerekenbaar plichtsverzuim door het maken van ongenuanceerde, provocerende dan wel intimiderende opmerkingen met een seksueel en racistisch karakter richting collega’s en aan hen gerelateerde personen. 
      
      
    
    
      1.3.
      Appellanten hebben tegen de jegens hen genomen besluiten bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 11 november 2013, 11 februari 2014 en 21 februari 2014 zijn de bezwaren van onderscheidenlijk appellant 1, appellant 2 en appellant 3 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraken, met bepalingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht, de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard voor zover het betreft de tenuitvoerlegging van de opgelegde straffen met ingang van respectievelijk 1 augustus 2013, 1 januari 2014 en 1 november 2013, de besluiten in zoverre vernietigd en bepaald dat de minister de feitelijke handelingen die zijn verricht in het kader van de tenuitvoerlegging van de straffen terug moet draaien. De beroepen zijn voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het door de minister verrichte onderzoek de conclusie kan dragen dat appellanten zich schuldig hebben gemaakt aan wat hen wordt verweten, dat de minister de bewuste gedragingen terecht heeft gekwalificeerd als plichtsverzuim en dat de opgelegde straffen niet onevenredig zijn in verhouding tot de aard en ernst van de verweten gedragingen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister evenwel in strijd met artikel 103, eerste lid, van het BARD gehandeld door de straffen op de zojuist genoemde data te laten ingaan terwijl deze nog niet onherroepelijk waren en daarbij geen onmiddellijke tenuitvoerlegging was bevolen.
      
    
    
      2.2.
      Bij brieven van 19 mei 2015 hebben appellanten de minister in gebreke gesteld vanwege het, volgens appellanten, verstrijken van de termijn om de feitelijke handelingen terug te draaien die zijn verricht in het kader van de tenuitvoerlegging van de straffen. Bij afzonderlijke brieven van 29 mei 2015 heeft de minister appellanten laten weten dat het achterstallige salaris zal worden uitbetaald. Binnen enkele dagen worden, aldus deze brieven, voorschotten gestort; het restant wordt betaalbaar gesteld bij het salaris over juni 2015. 
      
      
        3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling. 
      
      
      
        
          De strafbesluiten 
        
      
      
    
    
      3.1.
      Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel kan leiden is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
      
    
    
      3.2.
      In dit geval vertoont het verrichte feitenonderzoek duidelijke tekortkomingen. Aan de onder 3.1 omschreven voorwaarde is niet voldaan. Dit wordt als volgt toegelicht. Aanleiding tot het disciplinair onderzoek was een zevental klachten van collega’s uit november 2011. Het onderzoek heeft enkel daarin bestaan, dat deze zeven klagers, en daarnaast nog elf andere collega’s van appellanten, zijn gehoord. Een aantal van deze betrokkenen heeft in algemene zin verklaard over wat appellant 2 en/of appellant 3 zou hebben gezegd of gedaan en hoe appellant 1 daarop zou hebben gereageerd. Tijdsaanduidingen ontbreken geheel of zijn slechts zeer globaal gegeven. Voor een niet onbelangrijk deel van de genoemde gedragingen geldt dat betrokkenen deze meerdere jaren geleden situeren. De verklaringen - afgelegd in de periode van eind december 2011 tot begin september 2012 - vallen dan ook slechts beperkt terug te voeren op de periode waarop de onderzoeksrapportage van de minister betrekking heeft, namelijk de periode 1 januari 2011 tot 12 december 2011. Lang niet altijd is bovendien duidelijk gemaakt welke uitlatingen nu eigenlijk van appellant 2 en welke van appellant 3 afkomstig zouden zijn geweest. Over appellant 1 is niet veel meer verklaard dan de algemeen geformuleerde stelling dat hij niet ingreep. Appellanten hebben, op gedetailleerd niveau, een veelheid aan ongerijmdheden en tegenstrijdigheden uit de diverse verklaringen gedestilleerd. De minister heeft deze argumenten niet willen of kunnen weerleggen. Analyse van de ten nadele van appellanten afgelegde verklaringen leert daarbij dat een aanzienlijk deel daarvan geen waarnemingen uit de eerste hand betreft, maar enkel en alleen handelt over wat van anderen is gehoord. Door een aantal van de bevraagde collega’s is, ten slotte, juist in positieve zin over appellanten verklaard en is geen melding gemaakt van gedragingen zoals die hen worden verweten. 
      
    
    
      3.3.
      Het onderzoek vertoont daarmee de nodige lacunes en onduidelijkheden. De minister stelt zich op het standpunt dat daar overheen kan worden gestapt en dat het niet nodig is om concrete gedragingen gedetailleerder naar tijd, plaats en persoon te benoemen dan is gebeurd, nu uit de afgelegde verklaringen blijkt van een ingebed patroon dat veelvuldig door appellanten is toegepast en van een grondhouding aan de zijde van appellanten waarmee zij binnen het [complex] hebben bijgedragen aan een cultuur van seksueel en/of discriminatoir getinte opmerkingen. Anders dan de rechtbank volgt de Raad de minister niet in dit standpunt. De Raad wijst in dat verband op zijn vaste rechtspraak (uitspraak van 19 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2093) volgens welke een bestuursorgaan in het kader van een tegen een ambtenaar gericht disciplinair onderzoek voorzichtig moet omgaan met verklaringen van collega’s. Zij kunnen slechts goed op waarde worden geschat tegen de achtergrond van de bestaande verhoudingen in de desbetreffende groep medewerkers. In beginsel zal het daarom nodig zijn de inhoud van zulke verklaringen te verifiëren en na te gaan of op grond van meer objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de betrokken ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan wat hem wordt verweten. 
      
    
    
      3.4.
      Niet valt in te zien dat de bedoelde noodzaak zich in dit geval, zoals de minister en in zijn navolging de rechtbank menen, niet voordoet. Het onderhavige geval is, integendeel, een schoolvoorbeeld van een situatie als in de onder 3.3 genoemde rechtspraak bedoeld. Zoals blijkt uit een verklaring van een leidinggevende van appellanten, H, werd de aanleiding tot de klachten kennelijk gevormd door het, rond april 2011, aankaarten door appellanten van functioneringsproblemen in de ploeg. Appellanten hebben bij H melding gemaakt van een incident met een auto die onder de modder was geraakt en van het de kantjes eraf lopen en het niet willen accepteren van leiding door enkele collega’s. De bewuste collega’s zijn de voornaamste initiatiefnemers tot de latere klachten geweest. Het indienen van de klachten is geschied met gebruikmaking van klachtformulieren die door deze collega’s zijn vervaardigd en verspreid. Er is, zo stelt leidinggevende H dan ook, actief gezocht naar medestanders. Meerdere van de zeven klagers hebben laten weten niet vanwege eigen ervaringen, maar uit solidariteit het formulier te hebben ingevuld. Op de achtergrond speelden nog meerdere andere zaken een rol, zoals een vermeende seksuele relatie tussen twee collega’s. Met dit alles moeten de klachten, alsook de naar aanleiding daarvan afgelegde getuigenverklaringen, evident worden geplaatst binnen het kader van de bestaande, problematische werkverhoudingen binnen de groep. Dat de klachten en verklaringen niet los vallen te bezien van de groepsdynamiek zoals die zich had ontwikkeld, wordt bevestigd door het al genoemde gegeven dat deze kennelijk mede betrekking hebben op gedragingen uit een verder verleden, die op de momenten waarop zij beweerdelijk aan de orde waren niet tot enige klacht of melding hebben geleid. 
      
    
    
      3.5.
      Juist vanwege het overwogene onder 3.4, hadden de onder 3.2 beschreven lacunes en onduidelijkheden in het verrichte onderzoek alarmbellen bij de minister moeten doen rinkelen. Bij gebreke van objectivering van de gedragingen die de minister uit de klachten en verklaringen heeft afgeleid, bieden die klachten en verklaringen bepaald onvoldoende grondslag voor de aan appellanten gemaakte verwijten. Dat wordt vanzelfsprekend niet anders doordat er volgens de minister geen mogelijkheden waren om die klachten en verklaringen te verifiëren. Dat de aan appellanten gemaakte verwijten een toereikende grondslag ontberen, betekent overigens niet dat er binnen de bewuste groep medewerkers, waar als gezegd klaarblijkelijk problematische werkverhoudingen heersten, geen sprake kan zijn geweest van ongewenste omgangsvormen. Voor zover dat het geval is geweest, komt het de Raad voor dat op de gehele groep betrekking hebbende maatregelen een effectievere remedie daartegen hadden gevormd dan de keuze voor een op specifieke medewerkers toegespitst disciplinair traject dat enkel en alleen steunt op onderling binnen de groep afgelegde verklaringen. Leidinggevende H had voorafgaand aan de indiening van de klachten met het eerste overigens al een begin gemaakt door het, in onderling overleg, overplaatsen van de latere initiatiefnemers tot die klachten en het maken van nadere afspraken met zowel deze betrokkenen als appellanten. 
      
    
    
      3.6.
      Conclusie is dat het aan appellanten verweten plichtsverzuim niet op deugdelijke wijze is vastgesteld. De Raad komt daarmee niet meer toe aan de meer formele beroepsgronden die appellanten hebben geformuleerd met betrekking tot het verrichte disciplinaire onderzoek. De strafbesluiten kunnen geen stand houden. Nu de rechtbank dit niet heeft onderkend, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking, behoudens de bepalingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht. Ook de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien en de strafbesluiten herroepen.
      
      
        
          Dwangsom
        
      
      
    
    
      3.7.
      Appellanten hebben de Raad verzocht om vaststelling van verschuldigde dwangsommen in verband met het niet tijdig uitvoering geven aan de aangevallen uitspraken. Volgens appellanten is deze uitvoering nog altijd niet geheel voltooid. De aangevallen uitspraken moeten aldus worden gelezen dat de rechtbank heeft beoogd zelf in de zaak te voorzien op het punt van de in de strafbesluiten opgenomen ingangsdata. Zoals appellanten hebben onderkend, noopten de aangevallen uitspraken niet tot nieuwe besluitvorming, maar enkel tot feitelijk handelen in de vorm van nabetaling van salaris. De artikelen 4:17 en verder van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben betrekking op het niet tijdig nemen van besluiten. Feitelijke handelingen vallen buiten het kader van deze bepalingen. Aan artikel 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, kan in dit verband niet de betekenis worden gehecht die appellanten daaraan gehecht willen zien. Deze bepaling maakt het slechts mogelijk tegen een andere handeling jegens een ambtenaar beroep in te stellen bij de bestuursrechter door deze handeling met een besluit gelijk te stellen. Een en ander betekent dat van verschuldigdheid van dwangsommen geen sprake is, zodat aan het verzoek van appellanten niet kan worden voldaan.
      
    
    
      3.8.
      Thans is de verplichting tot het ongedaan maken van de tenuitvoerlegging van de strafbesluiten definitief en berust zij op de herroeping van die besluiten in deze uitspraak. Voor zover nog niet alle gevolgen van die besluiten zijn teruggedraaid, zal dat dus alsnog moeten gebeuren. De Raad begrijpt uit wat ter zitting namens de minister naar voren is gebracht dat, voor zover over de te laat betaalde bedragen nog geen wettelijke rente is betaald, daarvoor alsnog zal worden zorggedragen.   
      
      
        
          Schadevergoeding 
        
      
      
    
    
      3.9.
      Appellanten hebben verzocht de minister te veroordelen tot vergoeding van immateriële schade. Zij hebben uiteengezet dat zij gedurende het besluitvormingstraject, dat mede in verband met een vruchteloze aangifte bij de politie lang heeft geduurd, door collega’s niet meer met normaal vertrouwen tegemoet zijn getreden en dat zij ook overigens door de gang van zaken dusdanig zijn belemmerd in hun functioneren dat arbeidsverzuim is ingetreden. Na de voltooiing van het disciplinair onderzoek is onder de collega’s publiek gemaakt dat appellanten zouden worden gestraft. Ook thans ondervinden appellanten nog de gevolgen van het gebeurde, onder meer in hun samenwerking met collega’s die bij het onderzoek betrokken zijn geweest. Appellant 2 heeft wegens ziekte nog altijd niet kunnen hervatten in zijn functie. Appellanten 2 en 3 hebben hulp bij een psycholoog gezocht, en appellant 2 is daar nog altijd onder behandeling. Dit alles in aanmerking genomen, moet worden gesproken van het schaden in eer en goede naam van appellanten in de zin van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek. De Raad zal de aan ieder van appellanten te verstrekken vergoeding voor geleden immateriële schade naar billijkheid vaststellen op € 1.000,-. Gelet op het feit dat appellanten 2 en 3 niet nader hebben onderbouwd met welke klachten zij zich tot een psycholoog hebben gewend en wat diens bevindingen zijn geweest, is er onvoldoende grondslag om aan hen vanwege die behandeling een hogere vergoeding toe te kennen. 
      
      
        
          Proceskostenveroordeling
        
      
      
      
        4. Er is tot slot aanleiding de minister te veroordelen in de kosten van appellanten in bezwaar, tot een bedrag van € 990,- voor ieder van hen, alsmede in de proceskosten in hoger beroep, eveneens tot een bedrag van € 990,- voor ieder van appellanten. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraken, behoudens de bepalingen inzake vergoeding van proceskosten en griffierecht;
    - vernietigt de bestreden besluiten van 11 november 2013, 11 februari 2014 en 
    21 februari 2014;
    - herroept de strafbesluiten van 4 juli 2013, van 30 augustus 2013 zoals aangevuld op 
    5 december 2013, en van 14 oktober 2013;
    - veroordeelt de minister tot vergoeding van schade aan appellanten, tot een bedrag van 
    € 1.000,- voor ieder van hen;
    - veroordeelt de minister in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 1.980,- voor ieder van hen;
    - bepaalt dat de minister aan appellanten het door ieder van hen in hoger beroep betaalde griffierecht van € 248,- vergoedt. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.T. van den Corput en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2017.
    
    
    
    
      					(getekend) B.J. van de Griend
    
    
    
    
    
      					(getekend) L.V. van Donk 
    
    
  
  
    JL