ECLI:NL:HR:2017:883, Hoge Raad, 16-05-2017, 15/05461
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2017-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Strafrecht

Samenvatting: Immuniteit t.a.v. beledigende uitlatingen gedaan door fractievoorzitster van lokale politieke partij tijdens overleg met fractievoorzitters en leden van de Werkgeverscommissie in Alphen aan den Rijn? Art. 22 en art. 83.1 en 83.4 Gemeentewet. De bescherming tegen vervolging in rechte die art. 22 Gemeentewet aan een gemeenteraadslid biedt, strekt zich niet uit tot andere handelingen dan die welke in die wettelijke bepalingen worden genoemd (vgl. ECLI:NL:HR:1983:AD2221, NJ 1984/801). Mede gelet op de wetsgeschiedenis geldt hetzelfde m.b.t. de bescherming tegen vervolging in rechte die art. 83.4 jo. art. 22 Gemeentewet aan een lid van een door de gemeenteraad ingestelde bestuurscommissie en aan andere deelnemers aan de beraadslagingen van zo’n commissie biedt. Hof heeft vastgesteld dat het overleg, gedurende welk de in de tll. vermelde uitlatingen door verdachte zijn gedaan, “een informeel karakter had, zonder voorzitter en zonder notulist” en dat het plaatsvond bij gelegenheid van een vergadering van fractievoorzitters van een aantal lokale partijen welke op initiatief van een van die fractievoorzitters was belegd, terwijl de voorzitter en een van de andere leden van de Werkgeverscommissie op uitnodiging van die initiatiefnemer bij deze vergadering tegenwoordig waren. ’s Hofs oordeel dat voormeld overleg niet kan worden aangemerkt als een vergadering van een bestuurscommissie a.b.i. art. 84.4 Gemeentewet - en dat verdachte derhalve aan het in die bepaling van overeenkomstige toepassing verklaarde art. 22 Gemeentewet geen immuniteit kan ontlenen voor uitlatingen die zij tijdens dat overleg heeft gedaan - getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is toereikend gemotiveerd.

16 mei 2017
    Strafkamer
    nr. S 15/05461
    DAZ/SA
    
     
    Hoge Raad der Nederlanden
    
     
    
      Arrest
    
    
      
      op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof Den Haag van 8 september 2015, nummer 22/005253-14, in de strafzaak tegen:
    
    
      
        
          [verdachte]
        , geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1941.
    
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
    
      Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft D.V.A. Brouwer, advocaat te ꞌs-Gravenhage, bij schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Advocaat-Generaal E.J. Hofstee heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
    
  
  
    
      2Beoordeling van het middel
    
    
      2.1.
      Het middel klaagt dat het Hof ten onrechte althans onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd heeft geoordeeld dat het Openbaar Ministerie ontvankelijk is in de vervolging van de verdachte. Het voert daartoe aan dat de verdachte krachtens de Gemeentewet immuniteit bezat ten aanzien van de door haar gedane, in de tenlastelegging omschreven beledigende uitlatingen.
      
      
        2.2.1.
        
          Overeenkomstig de tenlastelegging is ten laste van de verdachte bewezenverklaard dat:
          "zij op 16 juli 2014 te Alphen aan den Rijn opzettelijk beledigend [betrokkene 1] in dier tegenwoordigheid mondeling heeft toegevoegd de woorden "vuile leugenaar" en "klerewijf" en/of "tyfuswijf", althans woorden van gelijke beledigende aard en strekking."
        
        
      
      
        2.2.2.
        
          Deze bewezenverklaring steunt op de volgende bewijsmiddelen:
          "1. De ter terechtzitting in hoger beroep van 25 augustus 2015 afgelegde verklaring van de verdachte, voor zover inhoudende - zakelijk weergegeven -:
          Ik word [verdachte] genoemd. Ik heb op 16 juli 2014 tegen [betrokkene 1] gezegd: "Wat ben je toch een gemeen leugenachtig rotwijf".
        
        
        
          2. Het proces-verbaal van aangifte van de politie eenheid Den Haag, HLM district Rijn- en Veenstreek, HLM team Alphen-Rijnwoude, d.d. 22 juli 2014, met proces-verbaalnummer PL1500-2014161763-1. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
          als de op 22 juli 2014 tegenover een opsporingsambtenaar afgelegde verklaring van [betrokkene 1] (pag. 15-19):
          Op 16 juli 2014 had ik samen met meerdere raadsleden een overleg op het stadskantoor te Alphen aan den Rijn. De raadsleden die bij dit overleg aanwezig waren, zijn onder anderen: [betrokkene 2] , [betrokkene 3] (hof: [betrokkene 3] ), [verdachte] en [betrokkene 4] .
          
            [betrokkene 4] en ik zitten in de werkgeverscommissie. Tijdens het overleg, dat over de griffie ging, werd ter sprake gebracht dat er een vierde brief aan de werkgeverscommissie was verzonden. Ik zei dat ik als voorzitter van die commissie kon melden dat er slechts drie brieven waren ontvangen. Toen ik dit had gezegd, werd [verdachte] woedend. Ik hoorde dat zij schreeuwde: "Je liegt, je bent een klerewijf, je bent een tyfuswijf, vuile leugenaar". Ik zag dat [verdachte] naar mij keek terwijl zij schreeuwde. Ik zag dat zij met priemende vinger naar mij wees en ik hoorde haar schreeuwen: "Klerewijf". Ik voel mij door de woorden van [verdachte] beledigd.
        
        
        
          3. Het proces-verbaal van verhoor getuige van de politie eenheid Den Haag, HLM district Rijn- en Veenstreek, HLM team Alphen-Rijnwoude, d.d. 28 juli 2014, met proces-verbaalnummer PL1500-2014161763-3. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
          als de op 28 juli 2014 tegenover een opsporingsambtenaar afgelegde verklaring van [betrokkene 4] (pag. 23-26):
          Ik ben raadslid van de gemeente Alphen aan den Rijn en vorm samen met [betrokkene 1] en [betrokkene 5] de werkgeverscommissie. Op 16 juli 2014 was er met een aantal fractievoorzitters een vergadering over het functioneren van de griffier. [verdachte] begon [betrokkene 1] tijdens deze vergadering te beschuldigen van leugens over een brief die bij de werkgeverscommissie bekend zou moeten zijn. Ik zag dat [verdachte] naar [betrokkene 1] keek en ik hoorde dat zij schreeuwde dat [betrokkene 1] een teringwijf en een leugenaar was.
        
        
        
          4. Het proces-verbaal van verhoor getuige van de politie Hollands Midden, district Gouwe IJssel, team Gouda, d.d. 11 augustus 2014 (het hof leest: 15 augustus 2014), met proces-verbaalnummer PL1600-2014161763. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
          als de op 15 augustus 2014 tegenover een opsporingsambtenaar afgelegde verklaring van [betrokkene 3] (pag. 30-33):
          Op het overleg van 16 juli 2014 was een aantal fractievoorzitters aanwezig, onder wie [betrokkene 2] en [verdachte] . Voorts waren [betrokkene 4] en [betrokkene 1] in hun hoedanigheid van respectievelijk lid en voorzitter van de werkgeverscommissie aanwezig. [betrokkene 1] zei onder andere dat het probleem op de griffie maar bij één medewerker lag. [verdachte] werd hier heel erg boos om. Ik hoorde haar iets zeggen in de trant van: "Wat ben jij een leugenachtig rotwijf".
        
        
        
          5. Het proces-verbaal van verhoor getuige van de politie eenheid Den Haag, HLM district Gouwe IJssel, HLM team opsporing opvang D2, d.d. 19 augustus 2014, met proces-verbaalnummer PL1500-2014161763-5. Dit proces-verbaal houdt onder meer in - zakelijk weergegeven -:
          als de op 19 augustus 2014 tegenover een opsporingsambtenaar afgelegde verklaring van [betrokkene 2] (pag. 34-37):
          
            [verdachte] werd tijdens het overleg van 16 juli 2014 ongelooflijk boos op [betrokkene 1] . [verdachte] zei iets in de trant van: "Kutwijf, gemeen loeder" tegen [betrokkene 1] . Het is mij bijgebleven dat [verdachte] tegen [betrokkene 1] zei: "Wat ben je toch een rotwijf"."
        
        
      
      
        2.2.3.
        
          Het Hof heeft voorts - voor zover voor de beoordeling van het middel van belang - het volgende overwogen:
          "De advocaat-generaal en de raadsman van de verdachte hebben zich ter terechtzitting in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het openbaar ministerie in de vervolging van de verdachte ter zake van het onder 2 ten laste gelegde niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, nu de verdachte de haar verweten uitlatingen heeft gedaan tijdens een vergadering van een bestuurscommissie, als bedoeld in artikel 83, eerste lid, van de Gemeentewet, zodat de verdachte op grond van artikel 83, vierde lid, in verbinding met artikel 22 van de Gemeentewet voor die uitlatingen niet in rechte kan worden vervolgd.
          Het hof overweegt dienaangaande dat uit het onderliggende strafdossier blijkt dat op 16 juli 2014 een vergadering heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de gang van zaken rondom de aanstelling van de nieuwe griffier van de gemeente Alphen aan den Rijn en diens functioneren, bij welke vergadering een zestal leden van de gemeenteraad aanwezig waren, te weten twee van de drie leden, waaronder de voorzitster, van de door die raad ingestelde werkgeverscommissie en de voorzitters van vier fracties die kritiek op (de aanstelling van) de griffier hadden.
          Omtrent de aard van die vergadering zijn de navolgende - door het hof in dit verband van belang geachte - verklaringen afgelegd.
          De verdachte, fractievoorzitster van " [A] ", heeft verklaard: "Het was een extra vergadering, geen officiële. Het was een informeel overleg tussen de fractievoorzitter (hof: fractievoorzitters). [betrokkene 1] (hof: [betrokkene 1] ) was er bijgevraagd als voorzitter van de werkgeverscommissie voor de aanstelling van de nieuwe griffier (...) Er zijn geen notulen gemaakt. [betrokkene 3] of [betrokkene 2] (hof: [betrokkene 3] respectievelijk [betrokkene 2] ) had het gesprek georganiseerd." (pag. 11)
          
            [betrokkene 2] , fractievoorzitter van " [B] ", heeft verklaard: "Ik heb toen om een extra fractievoorzittersvergadering gevraagd. Op maandag 15 juli heb ik op verzoek van de burgemeester [betrokkene 1] gebeld en gezegd dat er volgens mij wel een middenweg te vinden is (...) We besloten om de tafel te gaan zitten op dinsdag 16 juli 2014 (...) Op dinsdagmorgen gaf [betrokkene 4] (hof: [betrokkene 4] , lid van de werkgeverscommissie) aan dat hij erbij kon zijn (...) Het was een informeel overleg (...) er was geen voorzitter. Ik was de initiatiefnemer." (pag. 35 t/m 37)
          
            [betrokkene 1] , voorzitster van de werkgeverscommissie, heeft ook verklaard dat het een informeel overleg betrof, waaraan zij heeft toegevoegd: "Het was om een voorstel te bespreken om een aantal fractievoorzitters tegemoet te komen vanwege hun onvrede over de griffier (...) Bij de ꞌkritischeꞌ partijen was er onvrede (...) Dat waren (de) partijen waarmee we op 16 juli aan de tafel zaten." (pag. 20 en 21) 
          
            [betrokkene 3] , fractievoorzitster van " [C] ", tenslotte heeft eveneens verklaard dat het overleg een informeel karakter had, dat het niet door iemand werd voorgezeten en dat [betrokkene 2] volgens haar het voortouw had genomen. (pag. 31)
          Uit deze verklaringen komt naar voren dat het overleg van 16 juli 2014 een informeel karakter had, zonder voorzitter en zonder notulist, dat dit overleg heeft plaatsgevonden bij gelegenheid van een vergadering van de fractievoorzitters van de partijen die zich kritisch ten opzichte van (de aanstelling van) de griffier hadden opgesteld, dat die vergadering op initiatief van één van die fractievoorzitters was belegd en dat op uitnodiging van die initiatiefnemer de voorzitster van de werkgeverscommissie alsmede - op uitnodiging althans met instemming van de initiatiefnemer - één van de andere leden van die commissie bij deze vergadering van fractievoorzitters tegenwoordig zijn geweest. Dat in aanmerking genomen, valt naar het oordeel van het hof de betreffende vergadering niet aan te merken als een vergadering van een bestuurscommissie, als bedoeld in artikel 83, vierde lid, van de Gemeentewet. De verdachte kan derhalve aan die bepaling - waarin onder meer artikel 22 van de Gemeentewet op een vergadering van een bestuurscommissie van overeenkomstige toepassing wordt verklaard - geen immuniteit ontlenen voor uitlatingen die zij tijdens de vergadering van 16 juli 2014 heeft gedaan. Nu er ook overigens geen beletsel bestaat om de verdachte voor die uitlatingen in rechte te betrekken, acht het hof het openbaar ministerie ontvankelijk in de vervolging van de verdachte ter zake van het onder 2 ten laste gelegde."
        
        
      
      
        2.3.1.
        Voor de beoordeling van het middel zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang:
        - art. 22 Gemeentewet:
        "De leden van het gemeentebestuur en andere personen die deelnemen aan de beraadslaging kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken voor dan wel worden verplicht getuigenis af te leggen als bedoeld in artikel 165, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering over hetgeen zij in de vergadering van de raad hebben gezegd of aan de raad schriftelijk hebben overgelegd."
        
        - art. 83, eerste en vierde lid, Gemeentewet:
        
          "1. De raad, het college of de burgemeester kan bestuurscommissies instellen die bevoegdheden uitoefenen die hun door de raad, het college, onderscheidenlijk de burgemeester zijn overgedragen. Hij regelt daarbij de taken, de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze, daaronder begrepen de wijze waarop hij inzage heeft in de stukken waaromtrent door een bestuurscommissie geheimhouding is opgelegd. Deze inzage kan slechts worden geweigerd voor zover zij in strijd is met het openbaar belang.
          4. De artikelen 19, tweede lid, 22 en 23, eerste tot en met vierde lid zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de vergadering van een door de raad ingestelde bestuurscommissie, met dien verstande dat in artikel 19, tweede lid, voor «de burgemeester» wordt gelezen: de voorzitter van een bestuurscommissie."
        
        
      
      
        2.3.2.
        
          De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot invoering van art. 22 Gemeentewet, houdt onder meer het volgende in:
          "De bewoordingen van (...) deze bepaling zijn in vergelijking met artikel 53 van de huidige gemeentewet verruimd, ten einde zoveel mogelijk het beginsel tot zijn recht te doen komen, dat zij die over een bepaalde zaak hebben te oordelen, zich in het publiek belang zonder terughoudendheid in de vergadering moeten kunnen uiten. Gelet op de bestaande praktijk, waarin deze bepaling terecht niet als een vrijbrief voor allerlei noodzakelijke uitlatingen wordt opgevat, behoeft tegen de voorgestelde verruiming geen bezwaar te bestaan. De bepaling is zo geredigeerd, dat de onschendbaarheid niet alleen geldt voor de raadsleden maar voor elk lid van het gemeentebestuur, dat wil zeggen ieder die individueel of tezamen met andere leden van een college, gemeentelijke bevoegdheden uitoefent. 
          Het artikel is in navolging van art. 71 van de nieuwe Grondwet eveneens van toepassing verklaard op hen die de raad bijstaan. Gedacht wordt onder andere aan gemeenteambtenaren die door de raad zijn gevraagd ten aanzien van bepaalde zaken de raad schriftelijk of mondeling van advies te dienen. Immers het is niet gewenst de ambtenaar bloot te stellen aan sancties voor hetgeen hij ter vergadering zegt of schriftelijk heeft overgelegd. Opgemerkt zij nog dat dit artikel slechts geldt voor hen die deelnemen aan de beraadslaging van de raad. De vraag wanneer er sprake is van deelname aan de beraadslagingen, moet worden beantwoord aan de hand van het reglement van orde."
          (Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 81)
        
        
      
      
        2.3.3.
        
          De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur houdt met betrekking tot art. 83 Gemeentewet onder meer het volgende in:
          "Voor commissies waarvoor de openbaarheidsregeling van artikel [22] van toepassing is - dit zijn de door de raadscommissies en de door de raad ingestelde bestuurscommissies - geldt ook dat deelnemers aan de beraadslagingen van de commissie niet in rechte kunnen worden vervolgd dan wel worden verplicht om te getuigen voor hetgeen zij hebben gezegd in de vergadering van de commissie of schriftelijk aan de commissie hebben overgelegd. Thans is deze regeling van immuniteit en verschoning voor alle commissie vastgelegd in artikel 94. De regeling dient echter uitsluitend te gelden voor commissies die intrinsiek raadswerk doen. Het is van belang dat raadsleden en leden van commissies die raadswerk verrichten, in vrijheid opvattingen kunnen verkondigen zonder het risico te lopen voor de inhoud daarvan in rechte ter verantwoording te worden geroepen. Tevens dienen zij in rechte te kunnen weigeren getuigenis af te leggen om zo hun informatiebron te kunnen beschermen."
          (Kamerstukken II, 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 75)
        
        
      
      
        2.3.4.
        
          Art. 1, aanhef en onder c, van de Verordening werkgeverscommissie griffie(r) Alphen aan den Rijn, Gemeenteblad Alphen aan den Rijn 2014/7950, luidt:
          "In deze verordening wordt verstaan onder:
          c. Werkgeverscommissie: een door de raad op grond van artikel 83 van de Gemeentewet ingestelde commissie waaraan de werkgeversfunctie van de griffie(r) is gedelegeerd."
        
        
      
      
        2.4.1.
        De bescherming tegen vervolging in rechte die art. 22 Gemeentewet aan een gemeenteraadslid biedt, strekt zich niet uit tot andere handelingen dan die welke in die wettelijke bepaling worden genoemd (vgl. HR 24 juni 1983, ECLI:NL:HR:1983:AD2221, NJ 1984/801). Mede gelet op de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis heeft hetzelfde te gelden met betrekking tot de bescherming tegen vervolging in rechte die art. 83, vierde lid, in verbinding met art. 22 Gemeentewet aan een lid van een door de gemeenteraad ingestelde bestuurscommissie en aan andere deelnemers aan de beraadslagingen van zo een commissie biedt.
        
      
      
        2.4.2.
        Het middel berust onder meer op de stelling dat de in de tenlastelegging opgenomen uitlatingen zijn gedaan tijdens een vergadering van de Werkgeverscommissie van de gemeente Alphen aan den Rijn. Het Hof heeft vastgesteld dat het overleg van 16 juli 2014, gedurende hetwelk de in de tenlastelegging vermelde uitlatingen door de verdachte zijn gedaan, "een informeel karakter had, zonder voorzitter en zonder notulist" en dat het plaatsvond bij gelegenheid van een vergadering van fractievoorzitters van een aantal lokale partijen welke op initiatief van een van die fractievoorzitters was belegd, terwijl de voorzitter en een van de andere leden van de Werkgeverscommissie op uitnodiging van die initiatiefnemer bij deze vergadering tegenwoordig waren. Het op deze vaststellingen gebaseerde oordeel van het Hof dat voormeld overleg niet kan worden aangemerkt als een vergadering van een bestuurscommissie, als bedoeld in art. 83, vierde lid, Gemeentewet - en dat de verdachte derhalve aan het in die bepaling van overeenkomstige toepassing verklaarde art. 22 Gemeentewet geen immuniteit kan ontlenen voor uitlatingen die zij tijdens dat overleg heeft gedaan - getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is toereikend gemotiveerd.
        
      
    
    
      2.5.
      Het middel faalt.
      
    
  
  
    
      3Beslissing
    
    
      De Hoge Raad verwerpt het beroep.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president A.J.A. van Dorst als voorzitter, en de raadsheren E.S.G.N.A.I. van de Griend en E.F. Faase, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 16 mei 2017.