ECLI:NL:RVS:2021:1888, Raad van State, 25-08-2021, 202000129/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2019 heeft de raad van de gemeente Waalwijk het bestemmingsplan "Waalwijk, Tilburgseweg 1" (hierna: het plan) gewijzigd vastgesteld. Het plan maakt de bouw van drie gebouwen met bijbehorende parkeervoorzieningen mogelijk aan de Tilburgseweg 1 in Waalwijk voor horeca, kantoren en maatschappelijke en dienstverlenende functies. Voorheen was ter plaatse een tuincentrum gevestigd. De initiatiefnemer wil op de locatie onder meer een nieuw hotel met maximaal 150 kamers, een gebouw met dienstverlenende functies, een restaurant en parkeervoorzieningen realiseren. De vennootschap exploiteert aan de Gasthuisstraat 118 in Kaatsheuvel, op een hemelsbreed gemeten afstand van ongeveer 2 kilometer van het plangebied, een hotel met 69 kamers en een restaurant. Zij kan zich niet verenigen met het plandeel met de functieaanduiding horeca, omdat zij vreest voor aantasting van haar marktpositie door de vestiging van nog een hotel binnen haar verzorgingsgebied.

202000129/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    GuestHouse Hotel Kaatsheuvel B.V. (hierna ook: de vennootschap), gevestigd te Kaatsheuvel, gemeente Loon op Zand,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Waalwijk (hierna: de raad),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 november 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Waalwijk, Tilburgseweg 1" (hierna: het plan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de vennootschap beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De vennootschap heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2021, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en bijgestaan door mr. M. de Jong, advocaat te Kerkdriel, en de raad, vertegenwoordigd door drs. L.A.F. Vorster, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [drie bedrijven] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: de initiatiefnemer), vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en vergezeld door J.C. Jansen Venneboer van BRO, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan maakt de bouw van drie gebouwen met bijbehorende parkeervoorzieningen mogelijk aan de Tilburgseweg 1 in Waalwijk voor horeca, kantoren en maatschappelijke en dienstverlenende functies. Voorheen was ter plaatse een tuincentrum gevestigd.
    2.       De initiatiefnemer wil op de locatie onder meer een nieuw hotel met maximaal 150 kamers, een gebouw met dienstverlenende functies, een restaurant en parkeervoorzieningen realiseren.
    3.       De vennootschap exploiteert aan de Gasthuisstraat 118 in Kaatsheuvel, op een hemelsbreed gemeten afstand van ongeveer 2 kilometer van het plangebied, een hotel met 69 kamers en een restaurant. Zij kan zich niet verenigen met het plandeel met de functieaanduiding horeca, omdat zij vreest voor aantasting van haar marktpositie door de vestiging van nog een hotel binnen haar verzorgingsgebied.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Motivering wijziging standpunt
    5.       De vennootschap betoogt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij plotseling zijn standpunt onder het voorgaande bestemmingsplan "Gemengd gebied", dat onlangs nog is vastgesteld en geen horeca op de locatie toestond, in dit plan heeft verlaten.
    5.1.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
    5.2.    Uit de stukken van de raadsvergadering van 14 november 2019 volgt dat de aanleiding voor de huidige ontwikkeling is dat het gebruik van de locatie door een tuincentrum is beëindigd en dat het college van burgemeester en wethouders eind 2017 in principe heeft ingestemd met de ontwikkeling van een hotel ter plaatse. In 2018 is overeenstemming bereikt met de initiatiefnemer, die eigenaar is van de gronden, over de totale invulling van de locatie. Omdat het toen geldende planologische regime de ontwikkeling niet toeliet, is het plan herzien.
    In de toelichting bij het plan is vermeld dat de invulling van de locatie bestaat uit een hotel met maximaal 150 kamers, inclusief bijbehorende faciliteiten, zoals een restaurant, bar en vergaderfaciliteiten, met name gericht op de zakelijke markt, maar ook op het publiek van de nabijgelegen woonboulevard en van de Efteling. Daarnaast is voorzien in een zelfstandig restaurant, niet zijnde fastfood, kantoorruimte, maatschappelijke dienstverlening in de vorm van zorg- en medische dienstverlening en consumentgerichte dienstverlening.
    In de toelichting bij het plan is ook vermeld dat het plangebied een oppervlakte heeft van bijna 25.000 m2. Volgens de raad is het plangebied goed bereikbaar. Het ligt aan een afslag van de provinciale weg N261, die van Waalwijk naar Tilburg loopt en de entreeroute naar de Efteling is. Het plangebied ligt verder nabij de snelwegen A59 en A58, zodat het volgens de raad ook van grotere afstand goed bereikbaar is. In de toelichting bij het plan is ook gewezen op de ruime eigen parkeergelegenheid en de bij het plangebied gelegen bushalte met meerdere busverbindingen.
    Verder is in de toelichting bij het plan gewezen op het behoefteonderzoek dat is uitgevoerd door BRO. Op basis van dit onderzoek heeft BRO geconcludeerd, in het rapport "Waalwijk; Behoefteonderzoek ontwikkeling locatie N261" van 15 januari 2019, dat als bijlage bij de toelichting is gevoegd, dat er kwantitatieve en kwalitatieve behoefte aanwezig is voor alle programma-onderdelen, binnen de aangegeven bandbreedtes in oppervlakte, dat het plangebied binnen bestaand stedelijk gebied ligt en voldoet aan de locatievoorkeuren van die onderdelen.
    De raad heeft in de zienswijzennota geconcludeerd dat met de beoogde ontwikkeling recht wordt gedaan aan de locatie en haar omgeving en dat deze ontwikkeling bijdraagt aan zowel de ruimtelijke als de stedenbouwkundige kwaliteit van de locatie. Volgens de raad is de invulling met de diverse maatschappelijke en commerciële functies passend, ook gelet op de functies in de omgeving en de goede logistieke ontsluiting. Onder verwijzing naar het rapport van BRO heeft de raad opgemerkt dat ook BRO van mening is dat de ontwikkeling voorziet in een programma op een daarvoor zeer geschikte locatie, met een grote ruimtelijke meerwaarde, ook voor de omgeving, en met voldoende marktpotentieel.
    5.3.    Gelet op het voorgaande, betoogt de vennootschap tevergeefs dat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en dat het standpunt van de raad plotseling is gewijzigd. Het besluit tot vaststelling van het plan is bestuurlijk voorbereid sinds eind 2017. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling in de toelichting bij het plan voldoende gemotiveerd welke omstandigheden aanleiding hebben gegeven tot de planvorming. Die toelichting met bijlagen draagt ook het standpunt van de raad dat het plan ruimtelijk aanvaardbaar is.
    Het betoog faalt.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    6.       De vennootschap betoogt verder dat de raad in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid en vierde lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) de behoefte aan de stedelijke ontwikkeling niet goed heeft aangetoond en onderzocht. Onder verwijzing naar de "Visie verblijfsaccommodatiemarkt regio Hart van Brabant" voert de vennootschap aan dat het beoogde hotel, anders dan in het rapport van BRO is geconcludeerd, niet voorziet in een behoefte. Volgens de vennootschap ontstijgt het bestaande aanbod nu al de vraag en zal de overcapaciteit aan hotelkamers tot leegstand leiden. De minimale bezetting van 60% die nodig is voor een verantwoorde exploitatie van het beoogde hotel zal volgens de vennootschap niet worden behaald.
    6.1.    Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    6.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    6.2.    Artikel 3.1.6 van het Bro is bedoeld om uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren.
    6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 (onder 10.27 t/m 10.29) dienen, als een concurrent stelt dat het besluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.
    Relevante leegstand als hiervoor bedoeld wordt niet reeds aangenomen als de voorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een bestemmingsplan, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.
    Niet aannemelijk hoeft te worden gemaakt dat het project zal kunnen leiden tot relevante leegstand van identieke zaken, bijvoorbeeld supermarkten. Voldoende is dat aannemelijk wordt gemaakt dat het project kan leiden tot leegstand van omliggende panden en dat die leegstand relevant kan zijn voor het ondernemingsklimaat in de directe omgeving van de winkel van de concurrent, zo is in de uitspraak van 11 november 2020 overwogen.
    6.4.    De vennootschap exploiteert een hotel op een hemelsbreed gemeten afstand van ongeveer twee kilometer van het plangebied. Ter zitting heeft zij over de door haar gestelde overcapaciteit en leegstand gesteld, dat zij vreest dat realisatie van het beoogde hotel andere hotels leeg trekt. Zij heeft echter geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht waarmee aannemelijk is gemaakt dat de ontwikkeling kan leiden tot relevante leegstand in de hiervoor vermelde zin. Wel heeft zij verwezen naar de "Visie verblijfsaccommodatiemarkt regio Hart van Brabant" (hierna: de Visie). In de Visie is de resterende marktruimte voor nieuw aanbod van hotels tot en met 2026 berekend, na aftrek van de harde planvoorraad. Uit de Visie en bijlage 4 bij de Visie volgt dat het hotel dat in het plangebied is beoogd, deel uitmaakt van die harde planvoorraad, zoals de raad ook ter zitting heeft opgemerkt. De berekening van de resterende markruimte heeft dus betrekking op de situatie na realisatie van het beoogde hotel. De Visie gaat niet in op de vraag wat de gevolgen zijn van de beoogde ontwikkeling. Uit de Visie kan dus ook niet worden afgeleid dat de beoogde ontwikkeling tot relevante leegstand in de hiervoor vermelde zin kan leiden.
    Dit laatste kan ook niet uit het rapport van BRO worden afgeleid. BRO heeft op basis van analyses van de hotelsector geconcludeerd dat binnen de regio voldoende behoefte bestaat aan het beoogde hotel met
    150 kamers, een ondersteunend restaurant en vergaderruimten, dat de ontwikkeling een grote ruimtelijke meerwaarde heeft, ook voor de omgeving, en dat de effecten op de ruimtelijk-economische structuur van Waalwijk en de regio per saldo positief zijn.
    6.5.    Omdat de vennootschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat de voorziene ontwikkeling tot relevante leegstand zou kunnen leiden, staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van haar betoog over de strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    Natura 2000-gebied
    7.       De vennootschap betoogt dat een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) is vereist, omdat tijdens de bouwfase en als gevolg van intensiever gebruik van het plangebied een toename van stikstofdepositie valt te verwachten op het nabijgelegen Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen. Daarnaast betoogt de vennootschap dat de stikstofdepositie niet had mogen worden berekend met de Aerius Calculator. Verder bestrijdt zij het standpunt van de raad dat interne saldering heeft plaatsgevonden en stelt zij dat interne saldering in ieder geval niet is geborgd in het plan. Ook betoogt de vennootschap dat de raad de "Memo effectbeoordeling stikstofdepositie Tilburgseweg 1 Waalwijk" van Langelaar Milieuadvies van 31 juli 2019 niet aan het plan ten grondslag mocht leggen, omdat het uitgaat van onjuiste uitgangspunten, zoals van de conceptaanvraag van de omgevingsvergunning in plaats van wat maximaal mogelijk is onder het plan. Volgens de vennootschap is het onderzoek over de stikstofdepositie ook niet goed uitgevoerd, omdat daarin ten onrechte niet een leegstaand tuincentrum als referentiesituatie is gehanteerd.
    7.1.    De raad heeft het standpunt ingenomen dat het relativiteitsvereiste ook in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond over de Wnb. De vennootschap komt namelijk tegen het besluit op om gevrijwaard te blijven van meer concurrentie door het beoogde hotel, terwijl de Wnb waarop de vennootschap zich beroept, niet tot doel heeft die concurrentiebelangen te beschermen, maar dient ter bescherming en het behoud van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 (onder 10.53), strekken de bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen, projecten of andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, kennelijk niet tot bescherming van bedrijfseconomische belangen, waaronder het concurrentiebelang. De bedrijfseconomische belangen van een appellant kunnen echter zo verweven zijn met het algemeen belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het betrokken Natura 2000-gebied, een belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze appellant, aldus de overzichtsuitspraak.
    7.3.    De vennootschap stelt dat de instandhouding van het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen het belang van de vennootschap direct raakt, omdat een deel van de aantrekkingskracht van haar hotel is gelegen in de nabijheid van dit gebied als recreatiegebied voor haar klanten. Ter zitting heeft de vennootschap opgemerkt dat 65 tot 70% van haar klantenkring bestaat uit bezoekers van de Efteling, ongeveer 10% van haar klantenkring uit zakelijke bezoekers en het resterende deel uit bezoekers van de omgeving, waaronder de omliggende natuur.
    Met deze algemene stelling over de aantrekkingskracht van het Natura 2000-gebied op een deel van haar klanten, heeft de vennootschap niet aannemelijk gemaakt dat de staat van instandhouding van dit gebied haar bedrijfsvoering beïnvloedt. Daarbij komt dat het hotel van de vennootschap weliswaar dichtbij de Efteling ligt, volgens haar website op een afstand van 500 meter, maar verder weg ligt van het Natura 2000-gebied, op een afstand van ongeveer 2 kilometer, met bebouwing van derden en de provinciale weg N261 ertussen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de belangen van het hotel zodanig verweven zijn met het belang bij bescherming van de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied, dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk strekken tot bescherming van de belangen van de vennootschap. Gelet op artikel 8:69a van de Awb kan deze beroepsgrond dus evenmin leiden tot vernietiging van het besluit. De Afdeling zal ook deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk beoordelen.
    Uitvoerbaarheid
    8.       De vennootschap betoogt tot slot dat de raad niet deugdelijk in het besluit heeft gemotiveerd dat het plan uitvoerbaar is. Volgens de vennootschap heeft de raad, naar verluidt, als voorwaarde voor de ontwikkeling gesteld dat de uitvoerbaarheid in alle opzichten vooraf moet zijn gewaarborgd. Dat is volgens de vennootschap niet het geval, omdat het plan geen exploitant vermeldt. Daardoor is ook niet duidelijk of de hotelkamers in het hoge segment zullen worden gerealiseerd, zoals in het plan is verondersteld. De uitvoerbaarheid op het door de raad gewenste kwaliteitsniveau staat volgens de vennootschap dan ook niet vast, omdat kwaliteitseisen in het plan ontbreken.
    8.1.    Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad in redelijkheid had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen zonder meer niet uitvoerbaar is.
    8.2.    Dat de toelichting en het vaststellingsbesluit van het plan geen exploitant vermeldt, betekent niet dat het plan zonder meer niet uitvoerbaar is. Het plan moet op zichzelf uitvoerbaar zijn, ongeacht wie het plan gaat uitvoeren.
    Dat de classificatie van het hotel niet in de planregels is opgenomen, betekent evenmin dat het plan zonder meer niet uitvoerbaar is. De raad heeft zich, onder verwijzing naar het door BRO uitgevoerde behoefte-onderzoek, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er goede mogelijkheden zijn om tot een rendabele exploitatie te komen van horecavoorzieningen op deze locatie en dat er geen redenen zijn om aan te nemen dat het plan niet uitvoerbaar is.
    Dit betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    615