ECLI:NL:RVS:2022:1559, Raad van State, 01-06-2022, 202108187/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 december 2020 heeft het CBR het rijbewijs van [appellante] ongeldig verklaard vanaf 30 december 2020. Op 4 juli 2020 trof de politie [appellante] aan in haar stilstaande auto op een afrit naar een industrieterrein. In het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van 5 juli 2020 staat vermeld dat zij moeite had met antwoord geven op verschillende vragen en dat zij verwilderd of verdwaasd uit haar ogen keek. In de auto troffen verbalisanten twee lachgascilinders en ballonnen aan. In het proces-verbaal staat dat [appellante] heeft verklaard een half uur daarvoor lachgas te hebben gebruikt. Ook staat hierin vermeld dat [appellante] in een registratie van 3 februari 2017 wordt genoemd als verslaafd aan lachgas. Op 8 juli 2020 veroorzaakte [appellante] een aanrijding op de A73 door met haar auto achterop een andere auto te rijden.

202108187/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 17 november 2021 in zaak nr. 21/1324 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 december 2020 heeft het CBR het rijbewijs van [appellante] ongeldig verklaard vanaf 30 december 2020.
    Bij besluit van 15 februari 2021 heeft het CBR het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en haar verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 mei 2022, waar [appellante], bijgestaan door mr. drs. M.R. van Leeuwen, advocaat te Zoetermeer, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. I.S.B. Metaal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 4 juli 2020 trof de politie [appellante] aan in haar stilstaande auto op een afrit naar een industrieterrein. In het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van 5 juli 2020 staat vermeld dat zij moeite had met antwoord geven op verschillende vragen en dat zij verwilderd of verdwaasd uit haar ogen keek. In de auto troffen verbalisanten twee lachgascilinders en ballonnen aan. In het proces-verbaal staat dat [appellante] heeft verklaard een half uur daarvoor lachgas te hebben gebruikt. Ook staat hierin vermeld dat [appellante] in een registratie van 3 februari 2017 wordt genoemd als verslaafd aan lachgas.
    Op 8 juli 2020 veroorzaakte [appellante] een aanrijding op de A73 door met haar auto achterop een andere auto te rijden. In het naar aanleiding hiervan op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van bevindingen staat dat de bestuurster van de andere auto de politie heeft ingeschakeld omdat ze vond dat [appellante] vreemd reageerde. In het proces-verbaal beschrijft de verbalisant dat [appellante] niet kon vertellen welke dag en datum het was en waar zij vandaan was gekomen. Ook leek zij onvast ter been en keek zij glazig uit haar ogen. In de auto van [appellante] werd een 5 liter lachgascilinder gevonden op de achterbank en een ballon tussen de achterbank en de kofferbak. In het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van verhoor staat vermeld dat [appellante] verklaarde dat zij verslaafd dan wel afhankelijk was van lachgas en dat zij in de ochtend lachgas had gebruikt. De afgenomen speeksel- en alcoholtest waren negatief. Omdat de verbalisant van mening was dat [appellante] niet in staat was om de auto verder nog veilig te kunnen besturen is haar rijbewijs op grond van artikel 130 van de Wegenverkeerswet 1994 ingevorderd.
    2.       Bij besluit van 21 juli 2020 heeft het CBR [appellante] verplicht een medisch onderzoek naar haar rijgeschiktheid te ondergaan. Tegen dit besluit heeft [appellante] geen rechtsmiddel ingesteld.
    De psychiater die [appellante] heeft onderzocht komt in haar rapportage tot de volgende bevindingen:
    "- Lachgas effect is vaak kortdurend, maar heftig. Gebruik hiervan in het verkeer leidt tot gevaarlijk rijgedrag.
    - Lachgas wordt in de anesthesie gebruikt, dit betekent dat het een zwaar middel is met o.a. sederende en motorische effecten. Gebruik in de anesthesie (narcose, kortwerkende pijnstiller) gebeurt onder strikte regels en in een gecontroleerde omgeving.
    - Betrokkene voelde zich goed in staat om te rijden t.t.v. de laatste aanhouding; dit is een aanwijzing voor verhoogde tolerantie.
    - Betrokkene had t.t.v. de aanrijding onder invloed van lachgas een flinke afstand gereden; dit is een aanwijzing voor verhoogde tolerantie.
    - Betrokkene heeft tolerantie opgebouwd dat niet te verklaren is met het anamnestisch opgegeven gebruik in die periode; dit is een aanwijzing voor onderrapportage.
    - Er is een discrepantie tussen het anamnestisch opgegeven matige gebruik van 6x per jaar in het jaar voorafgaand aan de aanhouding en de meerdere verklaringen van betrokkene dat zij verslaafd en afhankelijk is van lachgas. Daarnaast wordt zij momenteel behandeld wegens een matig/ernstige stoornis in lachgasgebruik bij de Brijderstichting. Derhalve is aannemelijk dat betrokkene in deze periode meer lachgas heeft gebruikt dan is opgegeven. Dit is een aanwijzing voor onderrapportage.
    - Betrokkene geeft aan in het jaar voorafgaande aan de laatste aanhouding stiekem lachgas te hebben gebruikt hetgeen een aanwijzing vormt voor een stoornis in lachgasgebruik.
    - Betrokkene bevestigt in het verleden een lachgasprobleem te hebben gehad. Dit impliceert een verhoogd risico op een hernieuwd stoornis in lachgasgebruik door betrokkene.
    - Betrokkene bevestigt op dit moment behandeld te worden voor een lachgasprobleem. Dit impliceert een verhoogd risico op een hernieuwde stoornis in lachgasgebruik door betrokkene.
    - Als betrokkene wilde stoppen of minderen met gebruiken van lachgas, in de twaalf maanden voorafgaande aan de laatste aanhouding, is dit niet altijd gelukt. Dit is een aanwijzing voor een stoornis in lachgasgebruik.
    - Betrokkene bevestigt dat lachgasgebruik in het verleden heeft geleid tot emotionele of psychische problemen, of verergering daarvan. Desondanks heeft zij haar lachgasgebruik hervat. Dit is een aanwijzing voor een stoornis in lachgasgebruik.
    - Tijdens het psychiatrisch onderzoek maakt betrokkene een vriendelijke, emotionele indruk en geeft ze wijdlopig antwoord op de vragen.
    - Betrokkene had een normale urine-uitslag."
    De psychiater concludeert dat ten tijde van de aanhouding op 8 juli 2020 bij [appellante] sprake was van een stoornis in lachgasgebruik "licht" volgens de DSM-5. Ook concludeert zij dat op basis van alle relevante gegevens de psychiatrische diagnose lachgasmisbruik gesteld kan worden.
    3.       Op basis van deze rapportage heeft het CBR het rijbewijs van [appellante] ongeldig verklaard. Dit besluit heeft het CBR in bezwaar gehandhaafd. Hiertegen is [appellante] in beroep gegaan bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat, anders dan [appellante] betoogt, de omstandigheid dat een middel op grond van de Opiumwet niet verboden is, niet betekent dat het geen psychoactief middel kan zijn als bedoeld in de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling). Het gebruik van lachgas heeft effect op de werking van de hersenen en daarom moet het worden aangemerkt als psychoactief middel met bijwerkingen die meebrengen dat de gebruiker een gevaar vormt in het verkeer en dus niet meer geschikt is als bestuurder van een auto.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat niet ter beoordeling voorligt of de verbalisanten ten tijde van de gebeurtenissen op 4 en 8 juli 2020 toereikend hebben vastgesteld dat [appellante] onder invloed van lachgas heeft gereden. De vraag die voorligt is of bij [appellante] sprake was van misbruik van lachgas die haar ongeschikt maakte tot het besturen van een auto. Om deze vraag te beantwoorden moet worden vastgesteld of het CBR het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs mocht baseren op het onderzoeksrapport van de psychiater. Deze vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. De rechtbank heeft overwogen dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de rapportage van de psychiater de daarin getrokken conclusies niet kan dragen. Hoewel dit niet hoeft vast te staan, zijn er in het geval van [appellante] voldoende feiten en omstandigheden die de conclusie wettigen dat zij het gebruik van lachgas in combinatie met autorijden ook op 4 en 8 juli 2020 niet in de hand had. Daarnaast is op grond van de bevindingen van de politie voldoende aannemelijk dat zij, ofwel tijdens het rijden, dan wel relatief kort daarvoor lachgas heeft gebruikt, en dat haar rijvaardigheid daar toen door werd beïnvloed.
    Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] niet in haar stelling kan worden gevolgd dat de psychiater onterecht heeft vastgesteld dat sprake is van een stoornis in het lachgasgebruik en dat zij afhankelijk is van lachgas. Daarnaast heeft [appellante] de bevindingen niet met bewijs weerlegd. Het CBR heeft zijn besluit daarom mogen baseren op de conclusies van het psychiatrisch onderzoek, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    Gronden
    5.       [appellante] is het niet eens met deze uitspraak en is daarom in hoger beroep gekomen. [appellante] betoogt dat het besluit van 21 juli 2020, op basis waarvan het onderzoek bij de psychiater is opgelegd, nietig is omdat daarbij niet kenbaar is gemaakt op welke wijze bezwaar kon worden aangetekend. Daarnaast heeft het CBR volgens [appellante] in zijn besluiten onterecht de term drugsmisbruik gebruikt, terwijl daarvan geen sprake is. Lachgas is geen verboden stof in de zin van de Opiumwet en kan daarom niet als drug worden aangemerkt. Van misbruik is bovendien geen sprake omdat slechts sprake was van recreatief gebruik in de privésfeer.
    [appellante] betoogt verder dat niet is vastgesteld dat zij ten tijde van het ongeval onder invloed was van lachgas. Zij heeft per abuis verklaard dat zij in de ochtend had gebruikt, maar had voor het laatst gebruikt op de dag voor het ongeval. De rechtbank acht het ten onrechte niet van belang of [appellante] ten tijde van het ongeval onder invloed was. Zelfs als sprake zou zijn van lachgasmisbruik is dat volgens [appellante] onvoldoende om het rijbewijs ongeldig te verklaren.
    Tot slot betoogt [appellante] dat lachgas niet kan worden aangemerkt als psychoactief middel.
    Beoordeling van de gronden
    5.1.    Tegen het besluit van 21 juli 2020, waarbij het CBR onder meer heeft besloten dat [appellante] een medisch onderzoek moet ondergaan, heeft [appellante] geen rechtsmiddelen aangewend, niet binnen de bezwarentermijn en ook niet daarna. De rechtbank heeft reeds daarom terecht geoordeeld dat dit besluit in rechte vaststaat. Voor zover [appellante] betoogt dat zij de bij het besluit behorende toelichting met de daarin opgenomen rechtsmiddelenclausule niet zou hebben ontvangen, heeft het CBR er terecht op gewezen dat in het besluit zelf naar de toelichting wordt verwezen, waarbij wordt opgemerkt dat hierin staat "wat u kunt doen als u het niet eens bent met ons besluit".
    5.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het versimpeld taalgebruik van het CBR in genoemde besluiten niet heeft geleid tot onjuiste conclusies en dat het CBR met de term "drugsmisbruik" kennelijk heeft bedoeld misbruik van een psychoactief middel, te weten lachgas.
    5.3.    Niet meer in geschil is dat lachgas een psychoactief middel is. Zoals op de zitting is gebleken, houdt het betoog van [appellante] niet zozeer in dat lachgas niet kan worden aangemerkt als psychoactief middel, maar dat niet is komen vast te staan dat zij bij de incidenten op 4 en 8 juli 2020 onder invloed was van lachgas. Daarbij is het, anders dan [appellante] lijkt te betogen, voor de toepassing van de Regeling niet noodzakelijk dat het gaat om een psychoactief middel dat bij wet verboden is.
    5.4.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat niet ter beoordeling voorligt of verbalisanten toereikend hebben kunnen vaststellen of [appellante] op 4 en 8 juli 2020 onder invloed van lachgas heeft gereden. Voor het ongeldig verklaren van het rijbewijs wegens misbruik van lachgas is het niet noodzakelijk dat onomstotelijk vaststaat dat [appellante] ten tijde van de incidenten op 4 en 8 juli 2020 onder invloed was van lachgas. Aan de door [appellante] in haar gronden aangehaalde uitspraken over lachgasgebruik achter het stuur komt in dit verband niet de door [appellante] voorgestane betekenis toe omdat het strafzaken betreffen met een ander bewijsrechtelijk kader.
    5.5.    In het onderzoeksrapport van de psychiater staat dat er voldoende aanwijzingen zijn om te kunnen concluderen dat er ten tijde van de laatste aanhouding sprake was van een stoornis in lachgasgebruik en dat de psychiatrische diagnose lachgasmisbruik kan worden gesteld.
    5.6.    Het CBR mag afgaan op het psychiatrisch rapport dat aan hem is uitgebracht, nadat het is nagegaan of dit rapport op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien belanghebbende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het rapport, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het CBR niet zonder nadere motivering op het rapport afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat [appellante] over het advies heeft aangevoerd.
    5.7.    Er zijn, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat het onderzoeksrapport van de psychiater de daarin getrokken conclusies niet kan dragen. Gezien de bevindingen en conclusie van de psychiater en het gegeven dat [appellante] zich wegens haar lachgasgebruik tot de Brijderstichting, een instelling voor verslavingszorg, had gewend, kan [appellante] niet worden gevolgd in haar betoog dat enkel sprake is van recreatief gebruik. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het CBR zijn besluit heeft mogen baseren op de conclusies van het psychiatrisch onderzoek, dat de conclusies leiden tot het oordeel dat bij [appellante] sprake was van misbruik van het psychoactieve middel lachgas en dat [appellante] daardoor de geschiktheid miste om een auto te besturen.
    5.8.    Het betoog slaagt niet.
    6.       Op de zitting heeft [appellante] nog naar voren gebracht dat zij moet worden gecompenseerd voor de door haar geleden schade. Uit het voorgaande volgt echter dat het in beroep bestreden besluit niet onrechtmatig is en dat de rechtbank het beroep terecht ongegrond heeft verklaard. Hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoet op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding dan ook terecht afgewezen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
    8.       Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Van Dokkum
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2022
    480-995