ECLI:NL:RBGEL:2024:6291, Rechtbank Gelderland, 04-09-2024, AWB 22/3573
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beheerplan. Recreatieplan. Veluwe. Wijziging beheerplan. Wet natuurbescherming. Rechtbank gedeeltelijk onbevoegd. Beroep gegrond. Geen stikstofberekening.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/3573 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van  
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres 1] , 
    
      
        
          [eiseres 2] , beide uit [plaats] , hierna: eisers
      (gemachtigde: mr. A.M. van Eik),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, hierna: het college 
      (gemachtigden: mr. C.M.J. Ribbers, mr. M. Vroemen, [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het Recreatiezoneringsplan Veluwe dat het college op 17 mei 2022 heeft vastgesteld (het recreatieplan). 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 juni 2024 op zitting behandeld. Namens eisers zijn verschenen: [persoon A] , [persoon B] , [persoon C] , [persoon D] , [persoon E] bijgestaan door de gemachtigde en de deskundige [persoon F] . Namens het college zijn gemachtigden verschenen.  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank beoordeelt het recreatieplan aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen, voor zover het beroep van eisers zich richt tegen de instandhoudingsmaatregelen die zijn neergelegd in tabel A uit bijlage 5 bij het recreatieplan (de instandhoudingsmaatregelen). Voor het overige verklaart de rechtbank het beroep van eisers gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 
      
      
      
      
        
          Achtergrond
        
        3.	Op 11 juni 2014 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de Veluwe aangewezen als Natura 2000-gebied. Op 23 januari 2018 heeft het college voor het Natura 2000-gebied ‘De Veluwe’ een beheerplan vastgesteld (het beheerplan). Een van de maatregelen uit dit beheerplan is dat een recreatiezoneringsplan wordt opgesteld voor ‘De Veluwe’. Dit plan is vervolgens vastgesteld door het college op 17 mei 2022. 
      
      
    
    
      3.1.
      Het recreatiezoneringsplan (recreatieplan) bestaat uit twee bouwstenen. Dit betreft de recreatiezoneringskaart en recreatiezoneringsmaatregelen. Blijkens het recreatieplan is het doel van de recreatieve zonering, het bereiken van een duurzaam evenwicht tussen de natuurkwaliteit van de Veluwe en de beleving van de Veluwenatuur. De recreatiezoneringskaart geeft in grote lijnen weer op welke plek meer nadruk ligt op recreatie en op welke plek meer op natuur. De recreatiezoneringskaart brengt daarmee in beeld welke intensiteiten en recreatieve faciliteiten op welke plek passend zijn. Deze ruimtelijke herschikking van recreatieniveaus, zorgt er volgens het college voor dat de natuurdoelen gewaarborgd worden én dat de kwaliteit van natuurbeleving verbetert. Om dit te bewerkstelligen, moet de recreatiezoneringskaart ook doorwerking krijgen in de natuurterreinen zelf en dat gaat via recreatiezoneringsmaatregelen. Het college heeft de concrete maatregelen opgenomen in twee tabellen in bijlage 5 bij het recreatieplan. Tabel A bevat maatregelen die volgens het college uitsluitend zijn ingegeven door de instandhoudingsdoeleinden. Tabel B bevat maatregelen die niet direct verband houden met het beheer van het Natura 2000-gebied, maar ook met recreatieve mogelijkheden. 
      
      
        
          Is het recreatieplan een (wijziging van) een beheerplan?
        
      
      4. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte het recreatieplan kwalificeert als (wijziging van) een beheerplan zoals bedoeld in artikel 2.3, zesde lid, van de Wnb. Deze onjuiste kwalificatie heeft volgens eisers tot gevolg dat de maatregelen die in het plan zijn neergelegd onverbindend zijn. Eisers onderbouwen deze stelling met de volgende argumenten. Het college heeft het beheerplan voor ‘De Veluwe’ al in 2018 opgesteld en het recreatieplan was daarin al als maatregel opgenomen.  Daarom kan geen sprake zijn van een wijziging, maar is sprake van een reeds voorziene planuitwerking van het beheerplan. Daarnaast stellen eisers dat geen sprake kan zijn van een wijziging omdat het recreatieplan niet bijdraagt aan de in het aanwijzingsbesluit voor de Veluwe opgenomen instandhoudingsdoelstellingen. In een wijziging van het beheerplan mogen namelijk alleen de instandhoudingsdoelstellingen centraal staan en niet de keuze tussen faciliteren van recreatie enerzijds en natuurbeschermingsdoeleinden anderzijds.
      
      5. Artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, voor dat gebied een beheerplan vaststellen.
      
      
      
        Artikel 2.3, tweede lid, van de Wnb luidt: Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingdoelstellingen:
      
      
        
          nodige instandhoudingsmaatregelen, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en passende maatregelen, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn;
        
        
          de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a.
        
      
      
      
        Artikel 2.3, zesde lid, van de Wnb luidt: ‘Gedeputeerde staten kunnen een beheerplan wijzigen gedurende het tijdvak waarvoor het is vastgesteld. Bij de voorbereiding van een besluit tot wijziging van ondergeschikte aard of tot verlenging van het tijdvak als bedoeld in het vierde lid, behoeven zij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
      
      
    
    
      5.1.
      
        Maatregel 22 uit het beheerplan luidt: 
        ‘M22 Opstellen recreactiezoneringsplan
        
          (…)Om de instandhoudingsdoelen voor met name de vogelrichtlijnsoorten te kunnen realiseren is een substantiële afname van recreatiedruk op kwetsbare plaatsen noodzakelijk. 
        
        
          Tegen deze behoefte in groeit de behoefte vanuit de recreatiesector tot uitbreiding van 
        
        
          activiteiten en nieuwe ontwikkelingen. Om beide behoeften goed op elkaar te kunnen 
        
        
          afstemmen is de opstelling van een recreatie-zoneringsplan noodzakelijk. 
        
        
          De provincie zal zelf het initiatief nemen en het plan verder uitwerken, samen met 
        
        
          beheerders, natuurorganisaties, recreatiesector en gemeenten. Het gaat daarbij om de 
        
        
          kwetsbare plekken voor natuur in beeld te brengen en daarvoor extensiverings-maatregelen 
        
        
          te ontwikkelen zoals onder meer het extensiveren van de padenstructuur. Anderzijds gaat 
        
        
          het om het inventariseren van behoeften vanuit de recreatie en het selecteren van gebieden 
        
        
          waar intensivering goed is te combineren met de aanwezige natuur. 
        
        
          Gezien de urgentie voor met name de vogelrichtlijnsoorten maar ook gezien de gevoelde 
        
        
          urgentie vanuit de recreatiesector wordt er van uitgegaan dat reeds in de eerste 
        
        
          beheerplanperiode uitvoering wordt gegeven aan een aantal maatregelen die voort zullen 
        
        
          komen uit dit zoneringsplan.’
          
        
      
      
    
    
      5.2.
      
        In het recreatieplan zijn de volgende passages opgenomen:
        
          ‘Doordat het Recreatiezoneringsplan onderdeel vormt van het Natura 2000-beheerplan stellen Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland het Recreatiezoneringsplan vast. (…) Het Recreatiezoneringsplan valt, als onderdeel van Beheerplan Natura 2000 Veluwe, onder de werking van de Wet natuurbescherming (Wnb).’
          
        
      
      
      
        
          ‘De provincie is bevoegd gezag voor het Natura 2000-gebied Veluwe en heeft het beheerplan voor dit gebied vastgesteld. Het recreatiezoneringsplan is in het Beheerplan Natura 2000 Veluwe opgenomen als maatregel M22. Het Recreatiezoneringsplan is daarom een planuitwerking van het beheerplan.
          
          ´
        
      
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank oordeelt dat het college het recreatieplan terecht heeft gekwalificeerd als een wijziging van het beheerplan. Daartoe neemt de rechtbank de volgende omstandigheden in acht. Uit artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb volgt dat voor een Natura 2000-gebied (slechts) één beheerplan wordt opgesteld. Dat heeft het college in 2018 opgesteld. Op grond van artikel 2.3, zesde lid, van de Wnb bestaat echter de bevoegdheid tot het wijzigen van een reeds bestaand beheerplan. Het recreatieplan kan worden gezien als een verdere invulling, en daarmee wijziging, van dat bestaande beheerplan. Het recreatieplan bevat ook instandhoudingsmaatregelen en de daarmee beoogde resultaten zodat het voldoet aan de inhoudelijke vereisten van artikel 2.3, tweede lid, van de Wnb. Dat in het recreatieplan ook wordt gekeken naar recreatieve belangen, maakt dit niet anders. In een beheerplan hoeft namelijk niet alleen te worden gekeken naar natuurbelangen. Dit blijkt ook wel uit artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb, dat hierna nog aan de orde zal komen. In dat artikel wordt immers de mogelijkheid geboden om projecten en andere handelingen in een beheerplan te beschrijven en daarmee uit te zonderen van de vergunningplicht uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Deze vergunningplicht geldt echter alleen voor projecten die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Hieruit volgt dat, in dit geval, projecten in het kader van recreatie mogen worden opgenomen in een beheerplan. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Tegen welke onderdelen van het recreatieplan staat beroep open? 
        
        6.	In hun beroep richten eisers zich op verschillende aspecten van het besluit. Zij betwisten ten eerste het uitgangspunt van het recreatieplan, te weten dat recreatiezonering de instandhoudingsdoelstellingen zal bevorderen. Daarbij wijzen zij er op dat uit een rapport van Sovon Vogelonderzoek Nederland volgt dat het op 28% van de Veluwe drukker zal blijven dan voor vogels en daaraan gerelateerde dier- en plantensoorten is gewenst. Het recreatieplan kan in verschillende gebieden zelfs tot een verslechtering leiden. Dit komt omdat in het plan teveel belang is gehecht aan recreatie. Ook is volgens eisers de monitoring van de natuurontwikkeling onvoldoende gewaarborgd. Verder betwisten zij dat de in bijlage 5, tabel A opgenomen maatregelen uitsluitend verband houden met het beheer van het natuurgebied. Deels zouden deze maatregelen ook zijn ingegeven door recreatieve overwegingen. Ten aanzien van tabel B betogen zij dat een passende beoordeling ontbreekt. 
      
      
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb kan een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan uitsluitend betrekking hebben op de beschrijvingen van projecten of andere handelingen die op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb zijn uitgezonderd van de natuurvergunningplicht. 
      
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb zijn projecten en andere handelingen die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan, onder de daar genoemde voorwaarden, uitgezonderd van het in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb genoemde verbod. 
      
      
        In artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is opgenomen dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Een natuurvergunning kan vervolgens alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb).
      
    
    
      6.3.
      
        De rechtbank stelt vast dat in de rechtsmiddelenclausule van het besluit het volgende is opgenomen: 
        ‘(…) Beroep is alleen mogelijk tegen de recreatiezoneringsmaatregelen die zijn opgenomen in tabel B van het maatregelprogramma Recreatiezonering onder de noemer ‘’Tabel met maatregelen uit voortoets’’. Deze tabel is te vinden in bijlage 5 van het Recreatiezoneringsplan op pagina 93 e.v.. Deze tabel bevat maatregelen die wel bijdragen aan de staat van instandhouding van de aangewezen Natura 2000-doelen, maar daar niet direct noodzakelijk voor zijn. 
        
          Beroep is niet mogelijk op de recreatiezoneringskaart en evenmin tegen de zoneringsmaatregelen die volledig en direct bijdragen aan instandhouding van de natuur. Dit betreft de maatregelen in tabel A van het maatregelprogramma onder de noemer ‘Tabel met instandhoudingsmaatregelen’. Deze tabel is eveneens te vinden in Bijlage 5, op pagina 73 e.v..’
        
      
      
    
    
      6.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank is deze rechtsmiddelenclausule juist en kan het beroep alleen betrekking hebben op de maatregelen die in tabel B zijn opgenomen. Op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen kan namelijk, voor zover hier van belang, alleen beroep worden ingesteld tegen projecten als bedoeld in artikel 2.9 van de Wnb. Naar de rechtbank begrijpt is de gedachte hierachter dat op grond van artikel 2.9 van de Wnb bepaalde projecten die normaal gesproken vergunningplichtig zouden zijn, vergunningvrij worden door opname in een beheerplan. Dit maakt dat de rechtsbescherming die normaal gesproken bestaat bij het vergunningtraject, nu moet worden geboden in het kader van het vaststellen van het beheerplan. 
      
    
    
      6.5.
      Het voorgaande betekent ten eerste dat het beroep geen betrekking kan hebben op de keuze van het college om het beginsel van recreatiezonering toe te passen en evenmin op de in dat kader opgestelde zoneringskaart. Dit betreffen immers geen concrete projecten als bedoeld in artikel 2.9 van de Wnb. 
      
    
    
      6.6.
      
        Het beroep kan ook geen betrekking hebben op de maatregelen die zijn neergelegd in tabel A in bijlage 5. Zoals hiervoor overwogen kan geen beroep worden ingesteld tegen het onderdeel van het beheerplan waarin de instandhoudingsmaatregelen zijn beschreven. Eiser betogen wel dat het college deze maatregelen ten onrechte heeft gekwalificeerd als instandhoudingsmaatregelen, maar vast staat dat het college ze in ieder geval heeft aangemerkt als instandhoudingsmaatregelen. Op pagina 73 van het recreatieplan is het volgende neergelegd: 
        ‘De eerste tabel bevat zoneringsmaatregelen die direct bijdragen aan behoud en herstel van verstoringsgevoelige natuur, de zogenaamde instandhoudingsmaatregelen. 
        
          (…) 
        
        
          A Tabel met instandhoudingsmaatregelen.’
        
      
      
      
        Hieruit volgt dat het college deze maatregelen niet heeft opgenomen als projecten in de zin van artikel 2.9 van de Wnb. Daarom worden deze maatregelen niet vergunningvrij als gevolg van het opnemen in het beheerplan. Voor zover eisers van mening zijn dat voor deze projecten een vergunning vereist is, kunnen zij dat bij het uitvoeren van het project aanvoeren. De argumenten over het ontbreken van een deugdelijke voorbereiding en motivering kunnen zij dan ook aan de orde stellen. Anders dan bij de in tabel B opgenomen maatregelen kan hen vervolgens niet worden tegengeworpen dat het project met de vaststelling van het beheerplan vergunningvrij is geworden. Vast staat immers dat ze in het beheerplan niet als projecten in de zin van artikel 2.9 van de Wnb zijn aangemerkt. 
      
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
    
    
      6.7.
      De conclusie is dat de rechtbank onbevoegd is om van het beroep kennis te nemen voor zover het is gericht tegen de algemene uitgangspunten van het recreatieplan, de recreatiezoneringskaart en de in tabel A van bijlage 5 genoemde maatregelen. 
      
      
        
          Dienen de recreatieve maatregelen passend te worden beoordeeld?
        
        7.	Eisers voeren aan dat de in tabel B van bijlage 5 genoemde ‘recreatieve maatregelen’ ten onrechte zijn vrijgesteld van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.7, tweede van de Wnb, omdat zonder passende beoordeling niet kan worden geconcludeerd dat de recreatieve maatregelen geen significante gevolgen hebben. Eisers onderbouwen dit standpunt met de stelling dat de voortoets die is verricht ten aanzien van de recreatieve maatregelen niet deugdelijk ecologisch is onderbouwd en de toetsingscriteria voor de effectbeoordeling ook niet deugdelijk zijn onderbouwd. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond hebben eisers een contra-expertise laten uitvoeren door het milieuadviesbureau Eco Reest (Eco Reest).
      
      
    
    
      7.1.
      Zoals hiervoor al weergegeven is in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb opgenomen dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Een natuurvergunning kan vervolgens alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb). 
      
    
    
      7.2.
      
        Niet in geschil is dat de in tabel B genoemde projecten niet nodig zijn voor het beheer van het Natura 2000-gebied. In het recreatieplan is hierover op pagina 28 en 29 de volgende passage opgenomen: 
        ‘Maatregelen te beoordelen met een voortoets
        
          Het Recreatiezoneringsplan bevat ook maatregelen die bijdragen aan de staat van instandhouding van de aangewezen Natura 2000-doelen, maar daar niet direct noodzakelijk voor zijn. Denk bijvoorbeeld aan het verplaatsen van een ruiterpad. Het verplaatsen helpt om verstoring weg te halen op een plek waar zich kwetsbare natuur bevindt en is in die zin nuttig in het kader van het Recreatiezoneringsplan. Echter, voor het bijdragen aan de instandhoudingsdoelen volstaat het weghalen van het ruiterpad, het terugleggen op een 
        
        
          betere plek is niet noodzakelijk voor de natuurkwaliteit. De maatregel kwalificeert daarom slechts deels als instandhoudingsmaatregel: het weghalen wel, het terugplaatsen niet als die terugplaatsing gebeurt binnen de begrenzing van het N2000-gebied Veluwe. Voor dit soort maatregelen geldt dat de effecten ervan – in samenhang – beoordeeld moeten worden. De beoordeling van de zoneringsmaatregelen die genomen worden voor natuur én recreatie is uitgevoerd door Altenburg & Wymenga, bureau voor ecologisch onderzoek en 
        
        
          advies. De resultaten van de toetsing zijn vastgelegd in het onderzoeksrapport ‘Voortoets Recreatiezoneringsmaatregelen Veluwe’ (A&W-rapport 21-371, 2022). Alle maatregelen waarvoor in de voortoets geoordeeld is dat er geen significante negatieve effecten te verwachten zijn (effecten op Natura 2000-doelen zijn of positief of beperkt), zijn opgenomen in tabel B in bijlage 5. Voor uitvoering van deze maatregelen is geen Wnb-vergunning nodig.
        
      
      
      
        Hierbij vermeldt het college wel dat, in verband met de zogenoemde Porthos-uitspraak, voor twee recreatieve maatregelen een stikstofberekening is uitgevoerd om de stikstofuitstoot tijdens de bouw- en aanlegfase te berekenen. Gelet op deze berekeningen heeft het college voor deze recreatieve maatregelen een natuurvergunning aangevraagd. Voor de andere recreatieve maatregelen heeft het college deze berekening (nog) niet gemaakt, omdat het college verwacht dat deze recreatieve maatregelen niet op korte termijn worden uitgevoerd, dan wel dat het college verwacht dat geen stikstofdepositie is gemoeid met de realisatie en het gebruik van deze recreatieve maatregelen. Ter zitting heeft het college betoogd dat met het recreatieplan geen invulling is gegeven aan artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb en erkend dat voor zeker 13 van de 26 recreatieve maatregelen een vergunningprocedure moet worden gevolgd.
      
      
    
    
      7.3.
      Zoals hiervoor in 7.4 overwogen begrijpt de rechtbank de gedachte achter de artikelen 2.7, 2.9 en 8.1 van de Wnb zo dat bij projecten zoals opgenomen in tabel B, de rechtsbescherming die normaal gesproken bestaat bij het vergunningtraject, nu moet worden geboden in het kader van het vaststellen van het beheerplan. Uit het besluit volgt dat het college de maatregelen van tabel B ziet als projecten in de zin van artikel 2.9 van de Wnb. Dit wordt bevestigd in de rechtsmiddelenclausule die bepaalt dat tegen de maatregelen in tabel B beroep kan worden ingesteld. Dit houdt in dat de rechtbank in deze procedure tegen het beheerplan moet beoordelen of het college voldoende heeft onderbouwd dat is uitgesloten dat de recreatieve maatregelen significant negatieve effecten zullen hebben op het Natura 2000-gebied. 
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank stelt vast dat het bureau Altenburg & Wymenga (Altenburg) in opdracht van de Provincie Gelderland een voortoets heeft uitgevoerd ten aanzien van de voorgenomen recreatiemaatregelen. Uit de voortoets komt naar voren dat vier recreatiemaatregelen nader moeten worden getoetst in een passende beoordeling. De andere recreatiemaatregelen leiden niet tot negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van de aangewezen broedvogels dan wel op de instandhoudingsdoelen van de aangewezen Natura 2000-habitattypen.
      
    
    
      7.5.
      Op 16 mei 2024 heeft Eco Reest in opdracht van eisers een contra-expertise opgesteld. In deze contra-expertise concludeert Eco Reest dat de uitgevoerde voortoets door Altenburg onvoldoende ecologische diepgang heeft en niet met zekerheid kan worden gesteld dat de instandhoudingsdoelen van de Veluwe niet significant worden aangetast door het recreatieplan. Eco Reest benoemt dat geen van de toetsen wordt ondersteund door stikstofberekeningen. Ter illustratie heeft Eco Reest voor recreatieve maatregel 29 (nieuwe uitkijktoren Tonnenberg) een stikstofberekening met toepassing van het programma Aerius als bijlage bij de contra-expertise toegevoegd. Uit deze berekening blijkt dat voor zowel de realisatie als de gebruiksfase een toename is van stikstofdepositie op meerdere hectaren van reeds stikstof overbelaste habitattypen van de Veluwe.
      
    
    
      7.6.
      De rechtbank oordeelt dat het college op basis van de uitgevoerde voortoets niet heeft kunnen concluderen dat de recreatieve maatregelen zijn vrijgesteld van de vergunningplicht, omdat in de voortoets niet de vereiste zekerheid is verkregen dat de maatregelen geen significante gevolgen kunnen hebben voor ‘de Veluwe’. Zo is in de uitgevoerde voortoets door Altenburg voor geen van de maatregelen een stikstofberekening gemaakt. Het college heeft erkend dat zonder stikstofberekening de vereiste zekerheid niet kan worden verkregen en dat daarom de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb mogelijk van toepassing is. Dit volgt ook wel uit de vergunning die het college inmiddels alsnog heeft aangevraagd voor een aantal van de maatregelen en de mededeling dat dit voor andere maatregelen in de toekomst alsnog zal gebeuren. Dit houdt in dat ten aanzien van de maatregelen van tabel B op dit moment onvoldoende zekerheid is verkregen dat ze geen significante gevolgen kunnen hebben voor ‘de Veluwe’, zodat het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voorbereid. Daarom komen deze recreatieve maatregelen voor vernietiging in aanmerking. De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      8. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het gebrek als benoemd in 7.6 te passeren, de rechtsgevolgen in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat onduidelijk óf en zo ja op welke wijze, het college het gebrek wil herstellen. Het college kan er namelijk voor kiezen om deze maatregelen alsnog op te nemen in het recreatieplan, hetgeen een nadere onderbouwing zou vereisen. Het college kan er ook voor kiezen om de maatregelen niet langer als projecten in de zin van artikel 2.9 van de Wnb aan te merken, waardoor de onderbouwing kan volgen op het moment dat de projecten worden uitgevoerd. 
      
      9. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      10. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen de eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
      
      11. [eiseres 1] heeft verder verzocht om vergoeding van de kosten van de contra-expertise van Eco Reest van 16 mei 2024, die zij in de beroepsfase heeft ingebracht. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komen de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. De inschakeling van Eco Reest in het kader van de beroepsprocedure is redelijk. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat zij willen dat het college een bedrag van € 6878,50 aan kosten vergoedt. Dit hebben eisers onderbouwd met drie facturen. Ter zitting heeft het college aangegeven dit geen bovenmatige kosten te vinden. De rechtbank acht de deskundigenkosten voor het in dit geval opstellen van een contra-expertise redelijk. Gelet daarop veroordeelt de rechtbank het college tot betaling van € 6878,50 aan [eiseres 1] . 
      
      12. Verder heeft [eiseres 1] verzocht om vergoeding van de reis- en verblijfkosten die een van de vertegenwoordigers heeft gemaakt om de zitting bij te wonen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen maximaal de reiskosten op basis van tweede klas openbaar vervoer in aanmerking. Gelet daarop zal de rechtbank het college veroordelen een bedrag van € 14,96 (retour [plaats] Arnhem) te vergoeden. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart zich onbevoegd voor zover het beroep is gericht tegen de algemene uitgangspunten van het recreatieplan, de recreatiezoneringskaart en de in tabel A van bijlage 5 genoemde maatregelen;
    - verklaart voor het overige het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 17 mei 2022 voor zover daarin is beslist dat de recreatiemaatregelen in tabel B van bijlage 5 zijn vrijgesteld van de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 6910,96 aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, mr. M. Duifhuizen en mr. J. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     Op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, zoals die destijds gold, Stc 2014, 17732
  
  
     Dit plan heeft het college tezamen met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Defensie vastgesteld. Zie Stc. 2018, 15559. 
  
  
     In het beheerplan is deze maatregel opgenomen als maatregel ‘M22’.
  
  
     Recreatiezoneringsplan Veluwe, mei 2022, p. 5. 
  
  
    Beheerplan Natura 2000 Veluwe (057), Provincie Gelderland, p. 64.
  
  
    Recreatiezoneringsplan Veluwe, mei 2022, p. 7.
  
  
    Recreatiezoneringsplan Veluwe, mei 2022, p. 12.
  
  
     Dit betreft maatregelen: KW20, NP3, ZB16 en OG7.
  
  
     Voortoets bij het Recreatiezoneringsplan Veluwe, A&W-rapport 21-371, P. 6.
  
  
     Second opinion – Recreatiezoneringsplan Veluwe, Eco Reest, 16 mei 2024, p. 1. 
  
  
     Second opinion – Recreatiezoneringsplan Veluwe, Eco Reest, 16 mei 2024, p. 11.
  
  
     Second opinion – Recreatiezoneringsplan Veluwe, Eco Reest, 16 mei 2024, p. 7.
  
  
     Zo blijkt uit de Aerius-berekening (rekenjaar 2024) dat voor de realisatiefase sprake is van een tijdelijke depositie van maximaal 0,03 mol N/ha/jr op 17,3 hectare van reeds stikstofoverbelaste habitattypen van de Veluwe en voor de gebruiksfase sprake is van een toename in depositie van maximaal 0,01 N/ha/jr op 4 hectare van reeds stikstofoverbelaste habitattypen van de Veluwe, zie pagina 9 van Eco Reest.