ECLI:NL:CRVB:2008:BD5395, Centrale Raad van Beroep, 05-06-2008, 06/5278 AW, 06/5151 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Beoordelingsbesluit ten onrechte na bezwaar gehandhaafd. Procedure fouten. Geen tussentijdse formele beoordeling. 2) Ontslagbesluit vernietigd. Bestuur dient rechtsgevolgen van ontslag zoveel mogelijk ongedaan te maken. 3) Schadevergoeding?

06/5278 AW
      06/5151 AW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op de hoger beroepen van:
    
    [Naam bestuur] (hierna: bestuur),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 27 juli 2006, 05/543 (hierna: uitspraak 1), 
    
    en
    
    de erven van wijlen [Betrokkene], laatstelijk gewoond hebbend te [woonplaats], (hierna: erven),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 27 juli 2006, 04/2192 (hierna: uitspraak 2),
    
    in de gedingen tussen: 
    
    de erven
    
    en 
    
    het bestuur
    
    
    Datum uitspraak: 5 juni 2008
     
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Het bestuur heeft hoger beroep ingesteld tegen uitspraak 1.
    
    De erven hebben hoger beroep ingesteld tegen uitspraak 2.
    
    Het bestuur en de erven hebben verweerschriften ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2008. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.S. van Loon, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en [naam directeur] (hierna: directeur) en mr. A. Brouwer, beiden werkzaam bij de Dienst Werkbedrijf voor gesubsidieerde arbeid, activering en trajecten Midden-Langstraat (hierna: WML). Namens de erven is verschenen [naam partner], partner van wijlen [Betrokkene] (hierna: betrokkene), bijgestaan door mr. A.A.C. Schouten, juridisch adviseur.
    
    II. OVERWEGINGEN 
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Betrokkene was vanaf september 1998 werkzaam als hoofd Organisatie, Personeel en Juridische Zaken (hierna: OPJ) bij WML. In deze functie op salarisniveau 14 was hij lid van het managementteam dat onder leiding stond van de directeur. Betrokkene kreeg over zijn functioneren in de jaren 1999 tot en met 2001 telkens een boven gemiddelde (“gaat uit boven de eisen”) beoordeling, waaraan ook een financiële bonus en/of een periodieke salarisverhoging verbonden werd. De over het jaar 2002 opgemaakte beoordeling bevatte op zes onderdelen een bovengemiddelde score en op de overige onderdelen een gemiddelde score, met uitzondering van het onderwerp “initiatief”. Bij de daarvoor gegeven score “onder het gemiddelde” (of “voldoet niet aan de gestelde eisen”) plaatste de directeur-beoordelaar enkele kritische kanttekeningen. Verder werd beslist dat er geen aanpassing plaatsvond van het salaris. Betrokkene gaf een uitvoerige schriftelijke reactie op de door hem betwiste score voor “initiatief” en vroeg om een periodieke salaris-verhoging, maar zag vervolgens af van het aanwenden van een rechtsmiddel tegen de gehandhaafde beslissingen.
    
    1.2. Het samenvattend oordeel van de directeur in de over het jaar 2003 opgemaakte beoordeling luidde: “Ver onder het gemiddelde” (of “schiet duidelijk te kort”). Op een separaat blad bij het beoordelingsformulier, dat met betrekking tot het onderwerp “leidinggeven” nog geen scores bevatte, werd de kritiek op een aantal belangrijke onderwerpen toegelicht. In het (beoordelings)gesprek op 13 januari 2004 besprak de directeur niet de per onderwerp toegekende scores maar gaf hij in hoofdlijnen zijn oordeel over het functioneren van betrokkene. Hij deelde mede dat dit functioneren zijns inziens onvoldoende was en aanleiding voor de conclusie dat er onvoldoende basis was voor het voortzetten van de samenwerking. Door die mededeling voelde betrokkene zich volstrekt verrast. Er vond een nieuw gesprek plaats dat resulteerde in een ontzegging van de toegang van betrokkene tot WML. 
    
    1.3. Betrokkene kreeg vervolgens het beoordelingsformulier ter tekening toegezonden, nadat hij in een aparte brief in kennis was gesteld van de (gemiddeld onvoldoende) scores voor een viertal aspecten, vallende onder het onderwerp “leidinggeven”. Hij werd in de gelegenheid gesteld bedenkingen kenbaar te maken, van welke gelegenheid hij ruim-schoots gebruik maakte. Daarbij wees hij onder meer op een groot aantal procedurele onvolkomenheden. Het bestuur zag daarin aanleiding van zijn kant een aantal stukken en een uitgebreide reactie te sturen aan de Bedenkingencommissie. Deze commissie is in haar advies niet inhoudelijk ingegaan op de beoordeling; evenmin heeft zij betrokkene in de gelegenheid gesteld te reageren op het verweerschrift dat de directeur-beoordelaar aan die commissie had gezonden. Na verdere correspondentie tussen betrokkene(s toenmalige raadsman) en het bestuur is het volledig ingevulde beoordelingsformulier bij besluit van 28 juni 2004 (hierna: beoordelingsbesluit) ongewijzigd vastgesteld. 
    
    1.4. In bezwaar heeft betrokkene een zeer groot aantal grieven van procedurele en inhoudelijke aard naar voren gebracht. Daarbij heeft hij onder meer nog gewezen op het ontbreken van een formele tussentijdse beoordeling. De meerderheid van de bezwaar-schriftencommissie heeft in uitsluitend de (ook) door haar vastgestelde procedurefouten aanleiding gevonden het bestuur te adviseren het beoordelingsbesluit te vernietigen. Aan een advies over de inhoudelijke aspecten is de commissie niet toegekomen. 
    
    1.5. Het bestuur heeft in weerwil van dit advies bij besluit van 19 januari 2005 (hierna: bestreden besluit 1) het bezwaar ongegrond verklaard. Het acht betrokkene door - een aantal door het bestuur erkende - procedurefouten, waaronder het ontbreken van een formele tussentijdse beoordeling, niet in zijn belangen geschaad. Verder acht het bestuur de inhoudelijke bezwaren niet steekhoudend en blijft het van oordeel dat het beoorde-lingsbesluit met de reeks van voorbeelden die zijns inziens aan elke negatieve kwalificatie ten grondslag kan worden gelegd, op goede gronden berust.
    
    1.6. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Zij heeft het beoordelingsbesluit herroepen en bepalingen gegeven over de vergoeding van griffierecht en proceskosten.
    
    1.7. Het bestuur heeft, lopende de procedure tegen het beoordelingsbesluit, aan betrokkene het voornemen kenbaar gemaakt hem ontslag te verlenen op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid anders dan op grond van ziekten of gebreken. Daarbij is verwezen naar de onvoldoende beoordeling over 2003 en het (onvoldoende) functioneren in breder verband. Gesteld is dat een belangrijk signaal dat zijn functioneren moest verbeteren aan betrokkene reeds was gegeven bij de beoordeling over het jaar 2002, in het bijzonder ten aanzien van het onderwerp “initiatief”. Verder is naar voren gebracht dat betrokkene, ondanks de vele coachings- en begeleidingsgesprekken met de directeur, niet in staat is gebleken de noodzakelijke verbeteringen in zijn functioneren door te voeren. 
    
    1.8. Betrokkene heeft daarop als zijn zienswijze kenbaar gemaakt dat van disfunctioneren geen sprake was en - zo hier toch sprake van zou zijn - hij daarop niet is gewezen en voorts niet in de gelegenheid is gesteld daarin verbetering te brengen. Het bestuur heeft hierin geen aanleiding gezien van zijn voornemen terug te komen. Het bestuur heeft betrokkene met ingang van 26 april 2004 ontslag verleend bij besluit van 21 april 2004 (hierna: ontslagbesluit). Na bezwaar is het ontslagbesluit gehandhaafd bij het besluit van 7 september 2004 (hierna: bestreden besluit 2).
    
    1.9. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het bestreden besluit 2, voor zover dat ziet op ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het ontslagbesluit, in stand gelaten. Zij heeft WML veroordeeld tot vergoeding van griffierecht en proceskosten.
    
    2. Het bestuur kan zich niet vinden in de beslissing van de rechtbank in uitspraak 1. Het is van opvatting dat het (gehandhaafde) beoordelingsbesluit weliswaar strikt formeel niet op alle onderdelen conform de regels tot stand is gekomen, maar het acht betrokkene door die schending van vormvoorschriften niet onherstelbaar geschaad.
    
    3. De erven kunnen zich niet verenigen met de beslissing van de rechtbank in uitspraak 2 voor zover daarbij het (gehandhaafde) ontslagbesluit in rechte in stand is gelaten. De erven zijn van opvatting dat niet voldoende is onderbouwd dat betrokkene onbekwaam of ongeschikt was voor zijn functie van hoofd OPJ en dat - zo hier al sprake van zou zijn - betrokkene daarop niet is gewezen en voorts niet in de gelegenheid is gesteld daarin verbetering te brengen. De erven verzoeken WML te veroordelen tot schadevergoeding. In dat verband zien zij een causaal verband tussen het overlijden van betrokkene op 21 september 2005 ten gevolge van een hartstilstand en hetgeen betrokkene door het beoordelingsbesluit en het ontslagbesluit is overkomen. 
    
    4. De Raad overweegt naar aanleiding daarvan als volgt.
    
    4.1. Het beoordelingsbesluit.
    
    
      4.1.1. De Raad stelt voorop dat in de rechtspraak grote betekenis pleegt te worden toegekend aan een in rechte onaantastbaar geworden beoordeling (bijvoorbeeld
      CRvB 6 maart 2008, LJN BC6939). Daarbij verdient opmerkelijk dat de rechter de inhoud van een vastgestelde beoordeling slechts terughoudend kan toetsen. Voor een beoordeelde is daarom van belang dat de voorschriften over de totstandkoming van een beoordeling zo goed mogelijk worden nageleefd. Dat neemt niet weg dat het (ook) in het kader van de besluitvorming inzake een beoordeling denkbaar is dat het niet inachtnemen van een vormvoorschrift niet behoeft te leiden tot vernietiging van de beoordeling. Dat kan het geval zijn, zoals ook tot uitdrukking is gebracht in artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), indien blijkt dat de beoordeelde door de schending van het vormvoorschrift niet is benadeeld.
    
    
    4.1.2. De Raad stelt vast dat de beoordeling over het jaar 2003 heeft plaatsgevonden in strijd met een groot aantal bepalingen uit het hier toepasselijke Beoordelingsreglement WML 1996 (hierna: Beoordelingsreglement). In de aangevallen uitspraak 1 zijn (slechts) twee strijdigheden door de rechtbank besproken. Als de benadeling door elk van die  schendingen op zichzelf wordt bezien, zou gesteld kunnen worden dat het met de ernst daarvan meevalt. Na een niet conform het Beoordelingsreglement gehouden eerste gesprek, zoals zich hier heeft voorgedaan, is reparatie daarvan in de loop van de procedure immers wel denkbaar. Een niet adequate behandeling van de bedenkingen door de Bedenkingencommissie kan hersteld worden door compensatie van dat gebrek door het bestuur zelf in de verdere fase van de besluitvorming. Daarbij moet dan wel uitdrukkelijk rekening worden gehouden met de positie van de beoordeelde, die in kennis is gesteld van resultaten van een beoordeling waarmee hij het niet eens is. Dat wordt nog belangrijker, indien duidelijk is dat de beoordeelde zijn bezwaren mede richt tegen een zijns inziens niet deugdelijke totstandkoming van de beoordeling.
     
    
      4.1.3. Van groter belang acht de Raad in dit geval dat het bestuur voorts in strijd heeft gehandeld met de - in de toelichting op het Beoordelingsreglement opgenomen - regel dat het, uitgaande van één beoordeling per jaar, niet mogelijk kan zijn dat een medewerker een samenvattend oordeel krijgt dat twee scores beneden de vorige score is. “In een dergelijke situatie”, zo stelt de toelichting, “is de chef verplicht eerder te reageren en middels het geven van een tussentijdse beoordeling te trachten het funktioneren bijtijds bij te sturen en te verbeteren. Indien het samenvattend oordeel in de extremen scoort dan moet de score niet alleen verplicht toegelicht worden maar verdient het eveneens aan-beveling dit vooraf te toetsen met de beoordelingsautoriteit en / of personeelsconsulent.” 
      De Raad stelt vast dat een dergelijke situatie zich hier voordeed en volstaat met een verwijzing naar de onder 1.1 en 1.2 weergegeven feiten.
    
    
    4.1.4. De Raad kan het bestuur niet volgen in zijn opvatting dat betrokkene (ook) door deze schending van het Beoordelingsreglement niet is benadeeld omdat betrokkene tussentijds toch voldoende is gewezen op zijn tekortkomingen. De Raad kan de vele gesprekken die de directeur kennelijk met betrokkene heeft gehad, maar waaraan jegens betrokkene nooit de kwalificatie coachingsgesprek is gegeven en waarvan geen enkele keer een verslag is gemaakt waaruit voor betrokkene duidelijk kon zijn dat hij een ernstig  functioneringsprobleem had, niet bestempelen als het geven van een tussentijdse beoordeling. Ook de verklaringen over het gestelde tekortschieten van betrokkene in het managementteam zijn te algemeen van aard om te kunnen zeggen dat betrokkene daar duidelijk is geconfronteerd met zijn (dis)functioneren. Betrokkene heeft niet een op schrift gesteld signaal ontvangen dat verbetering van zijn functioneren noodzakelijk was. De Raad is van oordeel dat de beoordeling over het jaar 2002 evenmin een dergelijk signaal is geweest, ook niet als daarbij betrokken worden de kritische kanttekeningen bij het onvoldoende gescoorde onderwerp “initiatief” en de uitgebreide reactie daarop van betrokkene. Feit blijft toch, dat het samenvattend oordeel over het functioneren in 2002 door de directeur is beoordeeld als “voldoet aan de gestelde eisen”. Daarmee paste deze beoordeling bovendien vrij goed in de reeks van voorafgaande beoordelingen. Aan dit een en ander kan ook niet afdoen dat betrokkene als hoofd OPJ een zware functie vervulde en deskundige was op personeelsgebied, waardoor hij heeft kunnen en moeten onderkennen - ook zonder uitdrukkelijke aanwijzingen - dat de directeur en anderen op sommige punten niet tevreden waren met (resultaten van) het functioneren van OPJ en het hoofd daarvan.  
    
    4.1.5. De Raad komt dan ook tot de conclusie dat het hoger beroep van het bestuur tegen uitspraak 1 niet slaagt. Het beoordelingsbesluit is ten onrechte na bezwaar gehandhaafd. De aangevallen uitspraak 1 moet daarom worden bevestigd.  
    
    4.2. Het ontslagbesluit.
    
    4.2.1. Naar vaste jurisprudentie van de Raad (CRvB 23 augustus 2006, LJN AY8059 en TAR 2006, 188) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie anders dan op grond van ziekten of gebreken, in het algemeen niet mogelijk als de ambtenaar niet op zijn functioneren is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit uitgangspunt leidt volgens de jurisprudentie uitzondering indien de ambtenaar dusdanig blijk heeft gegeven niet over de vereiste eigenschappen, mentaliteit of instelling te beschikken dat het bevoegd gezag zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bieden van een verbeterkans niet zinvol is.
    
    4.2.2. Zoals uit het onder 4.1.4 overwogene blijkt, is de Raad van oordeel dat betrokkene niet duidelijk (genoeg) geconfronteerd is met de opvatting van de directeur dat sprake was van disfunctioneren. Daarmee is betrokkene niet (uitdrukkelijk) in de gelegenheid gesteld het functioneren te verbeteren in de door de directeur gewenste zin. 
    
    4.2.3. Gelet op de reeks van goede of voldoende beoordelingen in de voorafgaande jaren doet zich hier naar het oordeel van de Raad niet een uitzondering voor als bedoeld onder 4.2.1. Daarvoor is ook onvoldoende dat betrokkene een vooraanstaande positie innam binnen WML. Uit de verklaringen van betrokkene, de directeur en anderen is de Raad niet gebleken dat opeens sprake zou zijn geweest van een zodanig onaanvaardbaar niveau van functioneren dat het bestuur daarin aanleiding had mogen vinden af te zien van het bieden van een verbeterkans.
    
    
      4.2.4. De Raad komt dan ook tot de conclusie dat het hoger beroep van de erven tegen uitspraak 2 doel treft. Die uitspraak moet worden vernietigd, evenals het bestreden besluit 2. Het aan dat besluit klevende gebrek kan niet worden hersteld bij een nieuwe beslissing op bezwaar, zodat de Raad aanleiding ziet zelf het ontslagbesluit te herroepen.
      Ofschoon van een feitelijk herstel van het dienstverband geen sprake meer kan zijn, heeft de Raad, mede in verband met de door de erven gestelde situatie van het nabestaanden-pensioen, ervan afgezien de rechtsgevolgen in stand te laten. Het bestuur zal de rechtsgevolgen van het nu vernietigde ontslag zoveel mogelijk ongedaan moeten maken. De erven hebben recht op nabetaling van de bezoldiging, waarop door het bestuur in mindering mag worden gebracht een door betrokkene in de desbetreffende periode genoten loon en/of een door het bestuur aan betrokkene betaalde bovenwettelijke ontslaguitkering. Anders dan kan worden afgeleid uit de uitspraak van de Raad van 21 september 2006, LJN AY9051, mag niet in mindering worden gebracht een door betrokkene genoten uitkering ingevolge de Werkloosheidswet. 
    
    
    4.3. Schadevergoeding.
    
    4.3.1. Nu het beroep tegen het ontslagbesluit gegrond is, komt de Raad toe aan het verzoek om veroordeling van WML tot vergoeding van schade die in verband daarmee is en wordt geleden. De erven hebben ter onderbouwing van het door hen gestelde causale verband tussen het overlijden van betrokkene en het ontslagbesluit, gewezen op een verklaring van de huisarts van betrokkene. De Raad vindt daarin bepaald onvoldoende aanwijzing voor het gestelde verband. Dat geldt eveneens voor het ter zitting gedane beroep op hierop betrekking hebbende rechtspraak. De Raad overweegt dat het blijkens de rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld CRvB 10 augustus 1995, TAR 1995, 241) moet gaan om de situatie waarin acute stress leidt tot een direct daaropvolgend hartfalen. Daarvan was hier geen sprake. 
    
    4.3.2. Met betrekking tot de schade die een gevolg is van het nu vernietigde ontslag-besluit, overweegt de Raad dat hij slechts de schade die een gevolg is van de onterecht niet uitbetaalde bezoldiging voor vergoeding in aanmerking ziet komen. Het gaat dan om renteschade. Deze wordt berekend met toepassing van artikel 6:119 van het Burgerlijk Wetboek (BW) en is - in zoverre eveneens in afwijking van hetgeen is overwogen in de onder 4.2.4 genoemde uitspraak - verschuldigd over het bruto na te betalen bedrag als bedoeld onder 4.2.4. 
    
    
      4.3.3. Voor de gevraagde toepassing van de zogenoemde kantonrechtersformule is volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 22 februari 2007, LJN BA0551 en TAR 2007, 88) geen plaats in een geding als hier aan de orde. 
      Ook het verzoek om vergoeding van immateriële schade moet worden afgewezen. Hoewel invoelbaar is dat betrokkene door het hem verleende ontslag meer dan onaan-genaam getroffen was, is naar het oordeel van de Raad geen sprake geweest van geestelijk leed dat kan worden beschouwd als een aantasting van de persoon van betrokkene als bedoeld in artikel 6:106 van het BW. De Raad volstaat met verwijzing naar zijn vaste rechtspraak, bijvoorbeeld CRvB 16 augustus 2001, LJN AD5344 en TAR 2001, 155.         
      Tot slot is er geen grond om een uitzondering te maken op de hoofdregel van het Besluit proceskosten bestuursrecht dat de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden vergoed overeenkomstig het in de bijlage bij dat besluit vermelde tarief. 
    
    
    5. In het bovenstaande ziet de Raad aanleiding het bestuur te veroordelen tot vergoeding van proceskosten. Deze worden in het geding inzake uitspraak 1 vastgesteld op € 483,- wegens aan de erven verleende rechtsbijstand in het hoger beroep van het bestuur. In het geding inzake uitspraak 2 worden die kosten vastgesteld op € 483,- wegens de aan de erven in hun hoger beroep verleende rechtsbijstand. De kosten voor bijstand ter zitting komt slechts eenmaal voor vergoeding in aanmerking. In totaal € 966,- .
    
    III. BESLISSING   
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt aangevallen uitspraak 1;
      Vernietigt aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten;
      Verklaart het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit 2 gegrond en vernietigt dat besluit;
      Herroept het ontslagbesluit;
      Veroordeelt WML tot vergoeding van de schade als vermeld onder 4.3.2;
      Veroordeelt het bestuur in de proceskosten tot een bedrag van in totaal € 966,-, te betalen door WML; 
      Bepaalt dat WML in het geding inzake uitspraak 2 aan de erven het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 211,- vergoedt;
      Bepaalt dat van WML inzake het hoger beroep van het bestuur tegen uitspraak 1 een griffierecht wordt geheven van € 422,-.
    
     
    Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en M.C. Bruning als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. de Gooijer als griffier, uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2008.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) M.B. de Gooijer.
    
    HD
    
    
    Q