ECLI:NL:RVS:2021:1897, Raad van State, 25-08-2021, 202002402/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat hij het aanmeren met een Nautic Loft in jachthaven ’t Fissertje aan de Beatrixlaan 42 in Kaag binnen twee weken moet beëindigen en beëindigd moet houden. Op 20 april 2018 is tijdens een controle door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de Nautic Loft, in eigendom van [wederpartij], in de jachthaven was aangemeerd. Naar aanleiding van deze controle heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft de Nautic Loft aangemerkt als woonschip en het aanmeren van een woonschip op die plek is volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang met artikel 19 van het bestemmingsplan "Kaag". De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen het aanmeren van de Nautic Loft.

202002402/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 februari 2020 in zaak nr. 19/145 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juli 2018 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat hij het aanmeren met een Nautic Loft in jachthaven ’t Fissertje (hierna: de jachthaven) aan de Beatrixlaan 42 in Kaag binnen twee weken moet beëindigen en beëindigd moet houden.
    Bij besluit van 13 december 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar onder aanpassing van de motivering ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 februari 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 december 2018 vernietigd en het besluit van 11 juli 2018 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. V. Platteeuw, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 20 april 2018 is tijdens een controle door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de Nautic Loft, in eigendom van [wederpartij], in de jachthaven was aangemeerd.
    Naar aanleiding van deze controle heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft de Nautic Loft aangemerkt als woonschip en het aanmeren van een woonschip op die plek is volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang met artikel 19 van het bestemmingsplan "Kaag".
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen het aanmeren van de Nautic Loft in de jachthaven. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college aansluiting heeft gezocht bij de definities van de begrippen "pleziervaartuig" en "woonschip" in de Schepenverordening Kaag en Braassem 2009 (hierna: de Schepenverordening) en dat deze definities een bepaalde overlap hebben, waardoor een duidelijk onderscheid tussen een pleziervaartuig en een woonschip niet wordt gemaakt. De rechtbank heeft overwogen dat uit het oogpunt van rechtszekerheid het onderscheid tussen pleziervaartuig en woonschip in de definitiebepalingen helder naar voren moet komen als het college op basis daarvan handhavend wil optreden. De rechtbank heeft geoordeeld dat niet kan worden vastgesteld dat sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en de artikelen 19.3.2 en 19.3.1 van de planregels, waardoor geen sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het primaire besluit herroepen.
    3.       [wederpartij] heeft de Nautic Loft ondertussen uit de jachthaven verwijderd.
    Overtreding?
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd was om tot handhavend optreden over te gaan.
    Het college voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat uit de plansystematiek volgt dat met het begrip "pleziervaartuig", als onderdeel van het begrip "jachthaven", is beoogd vaartuigen aan te duiden die gericht zijn op dagrecreatieve activiteiten, omdat jachthavens alleen zijn toegestaan binnen bestemmingen waar activiteiten gericht op dagrecreatie zijn toegestaan. Ook stelt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de plantoelichting geen duidelijke aanknopingspunten biedt voor de wijze waarop het begrip "pleziervaartuig" moet worden uitgelegd.
    Verder voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat de Schepenverordening een duidelijk beoogd en nadrukkelijk onderscheid maakt tussen de verschillende vaartuigen. Het college stelt dat de constructie, inrichting en de uiterlijke kenmerken van de Nautic Loft maken dat in dit geval sprake is van een woonschip en niet van een pleziervaartuig. Het college verwijst naar de definitie van "woonschip" in artikel 1, onder a, van de Schepenverordening.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2896, ro. 3.3) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan - of zoals hier het gebruik - in strijd is met het bestemmingsplan. Zoals volgt uit de uitspraak van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3579, ro. 15.2) dienen planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Verder volgt uit de hiervoor genoemde uitspraak van 28 augustus 2019 dat de niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan in zoverre betekenis heeft dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn.
    4.2.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Kaag". Het water waar de Nautic Loft ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom was gelegen, heeft de bestemming "Water" met de functieaanduiding "jachthaven". Op grond van artikel 19.1, aanhef en onder d, van de planregels zijn de voor "Water" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "jachthaven" bestemd voor een jachthaven, botenverhuur en zeilschool, met inachtneming van artikel 19.3.2 van de planregels.
    Artikel 19.3.1 van de planregels bepaalt dat het ter plaatse van de aanduiding "jachthaven" is toegestaan pleziervaartuigen aan te leggen, af te meren of afgemeerd te houden.
    Artikel 19.3.2 van de planregels bepaalt dat het uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "jachthaven" is toegestaan om bedrijfsmatig: a. aan pleziervaartuigen kleinschalig onderhoud en ondergeschikte reparaties uit te voeren; b. ligplaatsen te verhuren; c. boten te verhuren; en d. zeilschoolactiviteiten te ondernemen.
    In artikel 1.35 van de planregels is "jachthaven" gedefinieerd als: "haven met de daarbij behorende grond waar overwegend gelegenheid wordt gegeven voor het aanleggen, afmeren, afgemeerd houden of stallen van pleziervaartuigen alsmede voor kleinschalig onderhoud en ondergeschikte reparatiewerkzaamheden. Tenzij expliciet anders geregeld wordt onder een jachthaven botenverhuur niet begrepen."
    De Afdeling stelt vast dat het plan geen definitie bevat van de begrippen "pleziervaartuig" en "woonschip". De planregels als zodanig bieden geen aanknopingspunten voor de door het college voorgestane uitleg dat de Nautic Loft vanwege zijn constructie, inrichting en uiterlijke kenmerken niet als pleziervaartuig als bedoeld in art. 19.3.1 van de planregels kan worden beschouwd.
    4.3.    Naar aanleiding van het betoog van het college dat de plansystematiek aanknopingspunten biedt voor de uitleg van het begrip "pleziervaartuig", overweegt de Afdeling als volgt. Artikel 19 van de planregels, waarin de regels voor de bestemming "Water" zijn opgenomen, bevat geen verwijzing naar dagrecreatieve of verblijfsrecreatieve activiteiten. Dit geldt ook voor de definitie van het begrip "jachthaven" in artikel 1.35 van de planregels. Anders dan het college in zijn verweerschrift stelt, is verblijfsrecreatie binnen de bestemming "Water" en de aanduiding "jachthaven" dan ook niet uitgezonderd, zodat aan het begrip "pleziervaartuig" niet de door het college gewenste betekenis kan worden toegekend. Uit de plansystematiek volgt daarom niet dat onder het begrip "pleziervaartuig" alleen vaartuigen worden verstaan die naar hun constructie, inrichting en uiterlijke kenmerkten gericht zijn op dagrecreatieve activiteiten.
    4.4.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit de plantoelichting niet zonder meer kan worden opgemaakt wat de planwetgever heeft beoogd met het begrip "pleziervaartuig". Bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting heeft het college ter onderbouwing van zijn standpunt verder verwezen naar de definitie van het begrip "pleziervaartuig" in de Schepenverordening. De Afdeling zal beoordelen of de uitleg van het begrip "pleziervaartuig" in de Schepenverordening een redelijke uitleg is.
    Artikel 1, aanhef en onder f, van de Schepenverordening definieert "pleziervaartuig" als: "vaartuig dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor de recreatie, niet zijnde passagiersschepen noch zeilende bedrijfsvaartuigen". Deze definitie is niet dermate algemeen dat deze onbruikbaar is om te kunnen bepalen wat onder een pleziervaartuig wordt verstaan. De definitie bevat voldoende onderscheidende elementen, waardoor niet elk vaartuig als een pleziervaartuig kan worden aangemerkt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college voor de betekenis van het begrip "pleziervaartuig" aansluiting heeft mogen zoeken bij de definitie van het begrip in de Schepenverordening. Uit de definitie van "pleziervaartuig" kan echter geenszins worden afgeleid dat de planregels beperkend moeten worden uitgelegd zoals door het college is betoogd. De bepaling biedt eerder aanknopingspunten voor het tegendeel, juist omdat deze definitie van het begrip "pleziervaartuig" uitgaat van het feitelijke gebruik. Omdat de Nautic Loft hoofzakelijk wordt gebruikt voor de recreatie, wordt aan de definitie van het begrip "pleziervaartuig" als opgenomen in de Schepenverordening voldaan.
    Omdat het ter plaatse van de aanduiding "jachthaven" is toegestaan pleziervaartuigen aan te leggen, af te meren of afgemeerd te houden, heeft [wederpartij] met het afmeren van de Nautic Loft niet gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, in samenhang met de artikelen 19.3.2 en 19.3.1 van de planregels. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat geen sprake is van een overtreding, waardoor het college niet bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van de gronden te worden bevestigd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    288-964.