ECLI:NL:RBMNE:2021:6214, Rechtbank Midden-Nederland, 23-12-2021, 21/1474
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder heeft aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, omdat hij in strijd met de Wabo een zelfstandige woning heeft gerealiseerd. De last houdt in dat eiser twee van de drie woonvoorzieningen in de aanbouw moet verwijderen. Als eiser dat niet doet verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,-. De rechtbank vindt dat handhaving in de geval onevenredig is. Zij voorziet zelf in de zaak en herroept de last onder dwangsom.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/1474 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2021 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigden: mr. A.D. van Koningsveld en mr. S.E. van Meyl),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren (het college), verweerder 
      (gemachtigde: mr. P. Gorter).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde-partij], uit [woonplaats] (derde-belanghebbende),
      (gemachtigde: mr. M.M. Breukers).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eiser en derde-belanghebbende zijn broers. Zij hebben samen de woning met perceel aan de [adres] in [woonplaats] geërfd. Het perceel is kadestraal gesplitst. Eiser en derde-belanghebbende zijn beide eigenaar van een deel van het perceel en een deel van de woning. De woning bestaat uit een hoofdwoning en een aanbouw. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan [woonplaats] landelijk gebied noordoost -2012 (het bestemmingsplan). Het perceel heeft de bestemming “Wonen-1”, en ligt in het gebied waarvoor een maatvoering van maximaal 9 wooneenheden geldt. 
    
    2. Derde-belanghebbende is eigenaar van de hoofdwoning en het gedeelte van het perceel waarop de hoofdwoning staat. Hij verhuurt de hoofdwoning via Airbnb en woont zelf ergens anders. Eiser is eigenaar van de aanbouw en het gedeelte van het perceel waarop de aanbouw staat. Hij heeft daar van 1976 tot 1978 gewoond en woont sinds 1996 weer in de aanbouw. In de aanbouw zijn een woonkamer, keuken, slaapkamer en badkamer aanwezig.
    
    3. Voor het bouwen van de aanbouw is op 17 november 1954 een vergunning verleend. De aanbouw werd aanvankelijk gebruikt als atelier, maar sinds 1976 zijn er woonvoorzieningen in de aanbouw aanwezig en is de doorgang met de hoofdwoning afgesloten. Op 6 december 1999 is een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een verdieping op de aanbouw en het doortrekken van de rieten kap van het hoofdgebouw tot boven de aanbouw. 
    
    4. Eiser heeft om financiële redenen afgezien van het bouwen van de verdieping met rieten kap. Wel heeft hij in 2000 het bestaande gedeelte van de aanbouw verbouwd/gerenoveerd. De woonvoorzieningen die al in de aanbouw aanwezig waren heeft hij toen opnieuw geplaatst. 
    
    5. Op 14 februari 2018 heeft derde-belanghebbende het college verzocht om handhavend op te treden tegen de bewoning van de aanbouw door eiser. 
    
    6. Op 4 mei 2020 heeft een toezichthouder van het college een controle uitgevoerd en een constateringsrapport opgemaakt. In het constateringsrapport staat dat in afwijking van de verleende omgevingsvergunning van 6 december 1999 is gebouwd, omdat de 1e verdieping met badkamer, de rieten kap en de doorgang naar het hoofdgebouw niet zijn uitgevoerd. Ook staat in het constateringsrapport dat de aanbouw een zelfstandige woning is geworden, doordat de doorgang naar het hoofdgebouw niet is gerealiseerd en er een woonkamer, keuken, slaapkamer en badkamer aanwezig zijn. 
    
    7. Op 8 mei 2020 heeft het college een vooraankondiging van een last onder dwangsom aan eiser gestuurd. Eiser heeft een zienswijze ingebracht. Op 18 juni 2020 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd (de last onder dwangsom). Deze last houdt in dat eiser binnen drie maanden twee van de drie woonvoorzieningen (badkamer, keuken en toilet) uit de aanbouw moet verwijderen en verwijderd moet houden. Als eiser dit niet doet, verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,- ineens. 
    
    8. Eiser is in bezwaar gegaan tegen de last onder dwangsom. Met het besluit van 18 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft het college eisers bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd. 
    
    9. Vervolgens heeft eiser beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Derde-belanghebbende heeft op 15 juni 2021 een reactie op het beroepschrift ingediend. 
    
    10. De zaak is voor de eerste keer op de zitting van 30 juni 2021 behandeld. Eiser en derde-belanghebbende waren aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Op de zitting hebben partijen afgesproken dat zij een mediationtraject gaan volgen. De rechtbank heeft daarom het onderzoek ter zitting geschorst.
    
    11. Op 19 juli 2021 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot 30 december 2021. 
    
    12. Omdat het mediationtraject niet heeft geleid tot een minnelijke regeling tussen partijen, heeft de rechtbank de zaak op 23 november 2011 opnieuw op een zitting behandeld. Eiser was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. S.E. van Meyl. Derde-belanghebbende was ook aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    13. Het college heeft op de zitting een verweerschrift overgelegd. Met toestemming van partijen heeft eiser na sluiting van het onderzoek ter zitting een reactie op het verweerschrift ingediend. Deze reactie is toegevoegd aan het dossier. 
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    14. Deze zaak gaat over de last onder dwangsom die verweerder aan eiser heeft opgelegd. Het college is bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Als sprake is van zo’n overtreding, moet het college in beginsel gebruik maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Op die regel is een uitzondering als er sprake is van bijzondere omstandigheden. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als er concreet zicht op legalisatie is, of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving moet worden afgezien. 
    
    15. Verweerder heeft de last onder dwangsom aan eiser opgelegd, omdat eiser bij de renovatie in 2000 van de aanbouw een woning heeft gemaakt, terwijl hij daar geen omgevingsvergunning voor had. Die omgevingsvergunning was volgens het college wel nodig op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo), omdat een extra woning in strijd is met het bestemmingsplan. Op grond van het bestemmingsplan mogen er in het gebied waar eiser woont maar 9 woningen worden gebouwd, en met de aanbouw erbij zijn dat er nu 10. Het college stelt zich daarom op het standpunt dat sprake is van een overtreding van de Wabo waartegen verweerder handhavend kan optreden en dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van handhaven moet worden afgezien. 
    
    16. Eiser is het hier niet mee eens. Hij stelt zich op het standpunt dat verweerder niet mag handhaven, omdat er geen sprake is van een overtreding. Ook vindt eiser dat er wel degelijk bijzondere omstandigheden zijn om van handhaving af te zien. In de eerste plaats meent eiser dat handhaving in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat de huidige situatie al 42 jaar bestaat. In de tweede plaats stelt eiser zich op het standpunt dat handhaving in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat de heer [A] , destijds hoofd van de afdeling ruimtelijke ordening van de gemeente [gemeente] , mondeling aan eisers vader heeft toegezegd dat het verbouwen van de aanbouw tot zelfstandige woning akkoord was. In de derde plaats vindt eiser dat handhaving in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Eiser heeft een groot belang om in de woning te blijven wonen. Dat belang is groter dan het algemeen belang en het belang van derde-belanghebbende. 
    
    
      
        Wat vindt de rechtbank?
      
    
    17. De rechtbank vindt dat verweerder bevoegd is om handhavend op te treden omdat eiser de Wabo heeft overtreden door van de aanbouw een zelfstandige woning te maken, maar dat er een bijzondere omstandigheid is om van handhaven af te zien. De rechtbank legt hierna uit waarom zij dat vindt. Vervolgens legt zij uit wat dit betekent voor het bestreden besluit. 
    
    
      
        Er is sprake van een overtreding
      
    
    18. De rechtbank stelt voorop dat de last onder dwangsom is opgelegd voor het illegaal bouwen van een extra woning. Op de zitting heeft het college verklaard dat hij eiser ook verwijt dat hij de aanbouw in strijd met het bestemmingsplan gebruikt door er te wonen en dat hij in afwijking van de bouwvergunning van 6 december 1999 heeft gebouwd, maar zo staat dat niet in de last onder dwangsom. Dat wordt bevestigd door het antwoord van het college op eisers zienswijze. Daarin schrijft het college: “Het gaat in deze last onder dwangsom niet om strijdig gebruik, maar om het bouwen van een (extra) zelfstandige woning in strijd met het bestemmingsplan.” De rechtbank beoordeelt dus alleen of eiser, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, een extra woning heeft gebouwd. Dat betekent ook dat het gebruiksovergangsrecht niet van toepassing is. De rechtbank zal daarom het beroep van eiser op het gebruiksovergangsrecht niet bespreken. 
    
    19. Tussen partijen is niet in geschil dat in de aanbouw woonvoorzieningen aanwezig zijn en dat de aanbouw daarmee geschikt is voor bewoning. De aanbouw moet dus worden aangemerkt als een zelfstandige woning ten opzichte van het de hoofdwoning. Het realiseren van een nieuwe, zelfstandige woning is niet vergunningvrij. Daarvoor is dus een vergunning nodig. Dat was voor inwerkingtreding van de Wabo ook al het geval.
    
    20. De aanbouw als zelfstandige woning bestaat al sinds 1976, maar eiser heeft de aanbouw met de verbouwing/renovatie (opnieuw) geschikt gemaakt voor bewoning door daarin weer woonvoorzieningen te plaatsen en geen doorgang tussen de aanbouw en de hoofdwoning te realiseren. Eiser heeft toen dus (weer) een extra woning gebouwd. Dat kon niet zonder vergunning. 
    
    21. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij de verbouwing/renovatie heeft uitgevoerd in overeenstemming met de bouwvergunning van 6 december 1999 en dat er daarom geen sprake is van een overtreding, maar de rechtbank is het op dit punt niet met eiser eens. 
    Eiser heeft een bouwvergunning aangevraagd voor het bouwen van een verdieping met een rieten kap op de aanbouw. De bouwvergunning van 6 december 1999 is verleend voor “uitbreiding van het hoofdgebouw”. Nergens blijkt dat er een vergunning is aangevraagd en verleend voor het bouwen van een extra woning. Uit de stukken in het dossier blijkt juist dat het uitdrukkelijk niet de bedoeling van het college was om een vergunning voor het bouwen van een extra woning te verlenen, of om de toen al bestaande extra woning te legaliseren. Het college heef top 15 april 1999 namelijk een brief aan eiser gestuurd waarin staat dat er geen bezwaren zijn tegen het plan om het hoofdgebouw uit te breiden, maar wel tegen het eerder ingediende plan om een dubbele woning te realiseren. 
    
    22. Voor de verbouwing/renovatie, waarmee (opnieuw) een extra woning is gebouwd, is dus geen vergunning verleend, terwijl de activiteit wel vergunningplichtig was en is. Daarmee is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo en is verweerder bevoegd om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        Er is een bijzondere omstandigheid om van handhaven af te zien
      
    
    23. De rechtbank stelt vast dat er geen concreet zicht is op legalisatie. Om de aanbouw als zelfstandige woning te kunnen legaliseren is een omgevingsvergunning nodig voor bouwen in strijd met het bestemmingsplan, omdat er met de aanbouw meer woningen zijn dan het bestemmingsplan in dat gebied toestaat. Het college heeft laten weten dat hij niet bereid is om zo’n omgevingsvergunning te verlenen. 
    
    24. Maar de rechtbank is het met eiser eens dat handhavend op treden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te bedienen doelen. Eiser heeft in het beroepschrift en op de zitting toegelicht dat hij niet in zijn woning kan blijven als hij twee van de drie woonvoorzieningen moet verwijderen en dat hij in de huidige woningmarkt en met zijn beperkte financiële middelen niet zomaar een nieuwe woning heeft gevonden. Ook heeft hij een financieel belang. De aanbouw, waar hij eigenaar van is, zal in waarde verminderen. 
    
    25. Het college is in het bestreden besluit niet ingegaan op het standpunt van eiser dat handhaving in dit geval onevenredig is. Het bestreden besluit heeft op dit punt een motiveringsgebrek. In de last onder dwangsom en in het verweerschrift heeft het college slechts toegelicht dat zijn belang bij handhavend optreden het algemene belang van naleving van wet- en regelgeving is. 
    
    26. Hoewel er over het algemeen een zwaarwegend belang moet worden toegekend aan het algemene belang van naleving van wet- en regelgeving, vindt de rechtbank dat in dit geval de belangen van eiser bij het behoud van zijn woning zwaarder wegen. Daarbij betrekt de rechtbank dat de aanbouw al sinds 1976 woonvoorzieningen heeft en al lange tijd wordt bewoond door eiser, terwijl er pas in 2018 is verzocht om handhaving. Dat verzoek is gedaan door derde-belanghebbende, eisers broer. Het is niet gebleken dat andere bewoners in het gebied er last van hebben dat de aanbouw een zelfstandige woning is. De aanbouw heeft ook niet de ruimtelijke uitstraling van een woning. Bovendien staan de gebruiksregels van het bestemmingsplan er niet aan in de weg dat er aan de [adres] twee huishoudens wonen. De belangen van omwonenden worden door de aanwezigheid van de aanbouw als zelfstandige woning dus niet, of slechts in geringe mate geschaad, terwijl eiser bij handhaving zijn woning verliest en het voor de hand ligt dat hij in de huidige woningmarkt niet zomaar een nieuwe woning heeft gevonden. 
    
    27. De rechtbank vindt dat het belang van derde-belanghebbende bij handhaving ook niet opweegt tegen het belang van eiser om in zijn woning te kunnen blijven. Derde- belanghebbende heeft op de zitting toegelicht dat hij het handhavingsverzoek heeft gedaan omdat hij graag zelf in het hoofdgebouw wil gaan wonen, maar dat dat geen optie is zolang zijn broer, met wie hij een conflict heeft, in de aanbouw woont. Dat derde-belanghebbende zijn eigen deel van de woning kan betrekken is inderdaad een zwaarwegend belang, maar de aanbouw als zelfstandige woning staat daar feitelijk niet aan in de weg. Zoals hiervoor overwogen staat het bestemmingsplan toe dat er twee huishoudens aan de [adres] wonen. Daar komt nog bij dat derde-belanghebbende op dit moment al een woning heeft. Eiser verliest zijn enige woning als er wordt gehandhaafd. 
    
    28. De conclusie is dat het college onder deze omstandigheden van handhaving had moeten afzien en ten onrechte een last onder dwangsom aan eiser heeft opgelegd. De beroepsgrond slaagt. 
    
    29. De andere bijzondere omstandigheden die eiser heeft aangevoerd (strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel) hoeft de rechtbank niet meer te bespreken. Ook als die beroepsgronden zouden slagen, kan dat niet tot een betere uitkomst voor eiser leiden. 
    
    
    
    
    
    
      
        Wat betekent dit voor het bestreden besluit? 
      
    
    30. Het bestreden besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het bestreden besluit is ook, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, onvoldoende gemotiveerd. Deze gebreken in het bestreden besluit kunnen niet  gepasseerd worden, omdat eiser door deze gebreken is benadeeld. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Vervolgens zijn er twee mogelijkheden: de rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, of de rechtbank neemt zelf een beslissing. De rechtbank vindt dat zij in dit geval zelf een beslissing kan nemen, omdat een nieuw besluit van het college niet iets anders kan inhouden dan dat de last onder dwangsom wordt herroepen. 
    
    31. De rechtbank herroept dus de last onder dwangsom. Dat betekent dat eiser geen dwangsom verbeurt als hij niet twee van de drie woonvoorzieningen verwijdert. Voor de duidelijkheid: er blijft sprake van een illegale situatie. Eiser kan de aanbouw dus niet als woning aan een derde verkopen, het niet-handhaven geldt alleen voor eiser persoonlijk. 
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten
      
    
    32. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
    
    33. Ook moet het college de proceskosten die eiser in bezwaar en beroep heeft gemaakt vergoeden. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 5 punten op: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 534,-, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-, bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 3.312,-.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept de last onder dwangsom;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; 
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 3.312,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van mr. T.E.G. van Heukelom, griffier. De beslissing is uitgesproken op 23 december 2021 en zal openbaar gemaakt worden door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
      
        de griffier is verhinderd deze
      
      
        uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Zie het verkort proces-verbaal van de zitting van 30 juni 2021. 
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a en c van de Wabo. 
  
  
     Artikel 22.2.2, sub a, van de planregels. 
  
  
     Pagina 6 van de last onder dwangsom. 
  
  
     Op grond van artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht kan een woning niet vergunningvrij worden gebouwd. 
  
  
     Artikel 6:22 van de Awb.