ECLI:NL:RVS:2024:1063, Raad van State, 13-03-2024, 202205053/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2022 heeft de raad van de gemeente Berg en Dal het bestemmingsplan "Recreatieterrein de Oude Molen" vastgesteld. Het plan heeft betrekking op het recreatieterrein de Oude Molen aan de Wylerbaan 2a in Groesbeek. De aanleiding voor de vaststelling van het plan zijn ontwikkelingen binnen de recreatiemarkt en de veranderingen in de regio, waardoor de Oude Molen haar recreatieterrein anders wenst in te vullen. Het voorgaande bestemmingsplan "De Zeven Heuvelen e.o." bood onvoldoende mogelijkheden om in te spelen op die veranderingen en ontwikkelingen. Het voorliggende plan biedt ruimte voor ontwikkeling van zowel kleinschalig kamperen als voor ontwikkeling van grootschaliger voorzieningen en ruimere, luxere recreatiemiddelen. [appellant A] is sinds 1984 in wisselende functies werkzaam geweest voor de Oude Molen. In 1994 heeft de toenmalige eigenaar van de Oude Molen een deel van het perceel waar het recreatieterrein op aanwezig is, afgesplitst en verkocht aan [appellanten]. Dat perceel heeft het adres [locatie] in Groesbeek. Op dat perceel hebben [appellanten] een bedrijfswoning gerealiseerd.

202205053/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Groesbeek, gemeente Berg en Dal,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Berg en Dal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juni 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Recreatieterrein de Oude Molen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Vakantiepark de Oude Molen B.V. (hierna: de Oude Molen) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2023, waar [appellanten], bijgestaan door mr. S.C.A. Nuijen, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door ing. A.H. van der Wielen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Oude Molen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. Hemelaar, advocaat te Leiden, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 30 juni 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Intrekking beroepsgrond
    2.       [appellanten] hebben hun beroepsgrond dat het plan is vastgesteld in strijd met de bepalingen over gebiedsbescherming uit de Wet natuurbescherming ingetrokken.
    Inleiding
    3.       Het plan heeft betrekking op het recreatieterrein de Oude Molen aan de Wylerbaan 2a in Groesbeek. De aanleiding voor de vaststelling van het plan zijn ontwikkelingen binnen de recreatiemarkt en de veranderingen in de regio, waardoor de Oude Molen haar recreatieterrein anders wenst in te vullen. Het voorgaande bestemmingsplan "De Zeven Heuvelen e.o." (hierna: het voorgaande plan) bood onvoldoende mogelijkheden om in te spelen op die veranderingen en ontwikkelingen. Het voorliggende plan biedt ruimte voor ontwikkeling van zowel kleinschalig kamperen als voor ontwikkeling van grootschaliger voorzieningen en ruimere, luxere recreatiemiddelen.
    4.       [appellant A] is sinds 1984 in wisselende functies werkzaam geweest voor de Oude Molen. In 1994 heeft de toenmalige eigenaar van de Oude Molen een deel van het perceel waar het recreatieterrein op aanwezig is, afgesplitst en verkocht aan [appellanten]. Dat perceel heeft het adres [locatie] in Groesbeek (hierna: het perceel). Op dat perceel hebben [appellanten] een bedrijfswoning gerealiseerd. Zij bewonen deze bedrijfswoning sinds de realisatie daarvan. Net als onder het voorgaande plan heeft het perceel met het voorliggende plan een recreatieve bestemming, waarbij op het perceel een bedrijfswoning is toegestaan. Aan het dienstverband van [appellant A] is per 1 juli 2018 een einde gekomen. [appellanten] zijn het er niet mee eens dat de woning weer als bedrijfswoning is bestemd. Zij hebben namelijk geen functionele band meer met het recreatieterrein zodat zij de woning daarom nu niet meer mogen bewonen. Zij wensen dat het perceel, in overeenstemming met het huidige gebruik, een woonbestemming krijgt. Zij hebben daarom beroep ingesteld tegen het plan.
    Relevante planregels
    5.       Het perceel heeft de bestemming "Recreatie - 2" en de functieaanduiding "bedrijfswoning".
    Artikel 4.1 van de planregels bevat de doeleindenomschrijving voor die bestemming. Dat artikel luidt, voor zover van belang:
    "De voor ‘Recreatie - 2’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    f. een bedrijfswoning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning'; […]".
    Artikel 1.14 van de planregels bepaalt dat onder "bedrijfswoning" het volgende wordt verstaan:
    "een woning in of bij een bedrijf of instelling, bestemd voor (het gezin van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming noodzakelijk is; deze woning wordt begrepen onder de bedrijfsgebouwen".
    Het standpunt van de raad
    6.       De raad stelt zich op standpunt dat hij de bedrijfswoning met het plan opnieuw als zodanig heeft mogen bestemmen. Volgens de raad leidt de woonbestemming die [appellanten] wensen tot beperkingen in de bedrijfsvoering van de Oude Molen. In dat kader wijst de raad op het akoestisch onderzoek van Adviesburo Van der Boom van 3 mei 2022 en het stedenbouwkundig onderzoek van Buro SRO van februari 2021 dat aan het plan ten grondslag ligt. In die onderzoeken is gekeken naar de effecten van het plan op de omliggende reguliere woningen. In beide onderzoeken is geconstateerd dat de uitbreiding van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het recreatieterrein niet leidt tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van de omliggende reguliere woningen, maar dat wel stedenbouwkundige en akoestische maatregelen nodig zijn om dat te garanderen. Die maatregelen zijn vertaald in het plan door tussen de omliggende reguliere woningen en het recreatieterrein een groenstrook van 3 m op te nemen en rondom die woningen binnen een afstand van 8 m terrassen en recreatiewoningen uit te sluiten. Omdat de afstand tussen de bedrijfswoning en het recreatieterrein nog minder is dan de afstand tussen het recreatieterrein en de omliggende reguliere woningen, namelijk 2 m tot de gevel van de woning en 0 m tot de perceelgrens, zullen minstens deze maatregelen benodigd zijn om ter plaatse van het perceel, als dat een woonbestemming zou krijgen, een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. Dat betekent dat een woonbestemming zou leiden tot een beperking van de bedrijfsvoering van de Oude Molen en dat vindt de raad niet wenselijk. Bovendien heeft de Oude Molen te kennen gegeven behoefte te hebben aan een bedrijfswoning ten behoeve van de exploitatie van het recreatieterrein. Volgens de raad is van de zijde van [appellanten] niet gebleken van zwaarwegende belangen die maken dat desondanks het herbestemmen van de woning op het perceel als bedrijfswoning onevenredig is.
    Het betoog van [appellanten]
    7.       [appellanten] betogen dat de raad de bedrijfswoning niet opnieuw met het voorliggende plan als zodanig heeft mogen bestemmen. Volgens hen had een woonbestemming voor het perceel, in overeenstemming met het huidige gebruik, in de rede gelegen.
    Zij voeren daarover aan dat, anders dan de raad meent, een woonbestemming op het perceel ruimtelijk aanvaardbaar is en geen beperkingen oplevert voor de bedrijfsvoering van de Oude Molen. Ter onderbouwing van hun standpunt wijzen [appellanten] naar het memo van HSRO van 19 september 2022. In dat memo constateert HSRO dat, hoewel het perceel grenst aan het recreatieterrein, het onwaarschijnlijk is dat de geluidnormen met de huidige indeling van het recreatieterrein ter plaatse van de woning worden overschreden. Ook al zouden eventuele maatregelen moet worden genomen om, als de bedrijfswoning zou worden omgezet naar een burgerwoning, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen, dan nog zou dat geen gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van de Oude Molen. Het gaat immers om kleine maatregelen, zoals het realiseren van een groenstrook rondom de woning. Volgens [appellanten] heeft de raad naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een woonbestemming voor het perceel onvoldoende onderzoek gedaan en heeft de raad zijn standpunt daarover onvoldoende gemotiveerd. De raad verwijst wel naar het akoestisch en het stedenbouwkundig onderzoek, maar die onderzoeken gaan specifiek over de effecten van het plan op andere burgerwoningen en kunnen dus niet worden gebruikt voor het perceel. Ook heeft de raad geen onderzoek gedaan naar voor [appellanten] minder bezwaarlijke alternatieven, zoals het opnemen van een voorwaardelijke verplichting om ter plaatse van het perceel geluidswerende maatregelen te treffen.
    [appellanten] doen verder een beroep op het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel. Volgens hen voldoet het plan niet aan de eisen van de evenredigheidstoets. Zij verwijzen in dat kader naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. Volgens hen is het plan niet geschikt om het door de raad beoogde doel, dat is het revitaliseren van het recreatieterrein binnen de kaders van een goede ruimtelijke ordening, te bereiken, omdat met het plan geen goede ruimtelijke ordening is gediend. Ook is het plan zoals dat is vastgesteld volgens hen niet noodzakelijk, omdat de raad had kunnen voorzien in een planregeling die voor [appellanten] minder bezwaarlijk is en die de revitalisering van het recreatieterrein niet in de weg staat. Ten slotte is de vaststelling van het plan ook niet evenwichtig, omdat [appellanten] door het plan zwaar worden geraakt in hun belangen. Zij wijzen er in dat verband op dat zij al meer dan 28 jaar de bedrijfswoning bewonen en dat het plan zeer nadelige financiële gevolgen voor hen heeft, nu de waarde van de bedrijfswoning aanzienlijk lager is dan wanneer deze een reguliere woning zou zijn en daarom het aankopen van een reguliere woning moeilijk zo niet onmogelijk is.
    Al met al is de vaststelling van het plan niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening en is deze ook in strijd met het zorgvuldigheids-, motiverings- en evenredigheidsbeginsel, aldus [appellanten].
    Beoordeling van het beroep
    8.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat het voorheen geldende plan het gebruik van de bedrijfswoning voor reguliere bewoning niet toestond. Dat gebruik was ook niet toegestaan op grond van het onder het voorgaande plan geregelde overgangsrecht. In zoverre vormt het huidige gebruik van de bedrijfswoning voor reguliere bewoning dan ook geen bestaand legaal gebruik dat de raad in beginsel in het plan positief had moeten bestemmen. Zwaarwegende belangen en nieuwe ruimtelijke inzichten kunnen echter reden zijn om voorheen positief bestemd gebruik anders te bestemmen.
    8.2.    De raad heeft om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de in het plan geboden mogelijkheden voor het recreatieterrein voor omliggende reguliere woningen te beoordelen, akoestisch en stedenbouwkundig onderzoek gedaan. Hoewel uit die onderzoeken volgt dat het plan niet leidt tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van die burgerwoningen, zijn wel maatregelen aanbevolen om een goed woon- en leefklimaat in de omgeving te garanderen. Weliswaar is in die onderzoeken specifiek gekeken naar de effecten van het plan op andere woonpercelen dan het perceel, maar dat maakt op zichzelf niet dat de raad zich op grond van die onderzoeken niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat een woonbestemming op het perceel leidt tot een belemmering van de bedrijfsvoering van de Oude Molen. Daarvoor is van belang dat de recreatiemogelijkheden die het plan biedt rondom de omliggende woningen in overwegende mate gelijk zijn aan de mogelijkheden rondom het perceel. Ook is niet gebleken van zodanige verschillen tussen de omliggende woningen en het perceel, als dat een woonbestemming zou hebben, die maken dat de onderzoeken niet ook bruikbaar zijn voor het perceel. Gelet op die onderzoeken en de afstand van 0 m tussen het recreatieterrein en de grens van het perceel, acht de Afdeling het aannemelijk dat ter plaatse van het perceel, om een goed woon- en leefklimaat te garanderen, maatregelen benodigd zijn die vergelijkbaar zijn met de maatregelen voor de omliggende reguliere woningen. Het door [appellanten] overgelegde memo van HSRO maakt dat niet anders, alleen al omdat daar slechts naar de akoestische, en niet ook naar de stedenbouwkundige aspecten van het plan is gekeken. Wel twijfelt de Afdeling eraan of eventuele maatregelen, zoals ook wordt opgemerkt in de memo van HSRO, leiden tot een onaanvaardbare belemmering van de bedrijfsvoering van de Oude Molen. De in het plan opgenomen maatregelen voor de omliggende burgerwoningen bestaan uit het realiseren van een groenstrook van 3 m breed en het uitsluiten van recreatiewoningen en terrassen binnen 8 m van de perceelgrenzen van die woningen. Die maatregelen lijken, ook afgezet tegen de omvang van het recreatieterrein, niet zo vergaand dat daarmee de bedrijfsvoering van de Oude Molen onaanvaardbaar wordt belemmerd. Maar de Afdeling acht het ook niet uitgesloten dat, vanwege de kortere afstand tussen het perceel en het recreatieterrein, verdergaande maatregelen nodig zijn. Niet geconcludeerd kan dus worden dat de huidige bestemming als bedrijfswoning de enige bestemming is die ruimtelijke aanvaardbaar is. Wellicht is ook een woonbestemming ter plaatse ruimtelijk in te passen.
    8.3.    Dat ter plaatse van het perceel, als dat een woonbestemming zou hebben, een goed woon- en leefklimaat kan worden geborgd, al dan niet met maatregelen die geen onaanvaardbare belemmering voor de bedrijfsvoering van de Oude Molen opleveren, betekent op zichzelf echter nog niet dat de raad de bedrijfswoning niet als zodanig heeft mogen bestemmen. Het is op zich mogelijk dat verschillende bestemmingen op gronden ruimtelijk aanvaardbaar zijn, maar dat gelet op de belangen die spelen de ene ruimtelijk aanvaardbare bestemming vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening wenselijker wordt geacht dan de andere. Het is in de eerste plaats aan de raad om die afweging te maken. Deze afweging vergt een afweging van belangen waarbij de nadelige gevolgen van het plan niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    8.4.    De Afdeling overweegt dat zij in de uitspraak van 2 februari 2022, waar [appellanten] een beroep op hebben gedaan, heeft uiteengezet hoe de bestuursrechter aan het evenredigheidsbeginsel moet toetsen als het gaat om besluiten waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft. Daar is in dit geval sprake van. Uit die uitspraak volgt dat de bestuursrechter, als daar aanleiding voor is, toetst of het bestreden besluit geschikt is om het doel te bereiken, of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kan worden volstaan, en of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.
    8.5.    De Afdeling stelt vast dat het doel van het plan is om de Oude Molen meer mogelijkheden te bieden in de exploitatie van het recreatieterrein. De vaststelling van het plan, waarmee ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het recreatieterrein worden geboden, heeft de raad daarvoor naar het oordeel van de Afdeling geschikt mogen achten. Gelet op de behoefte van de Oude Molen om het recreatieterrein te kunnen revitaliseren en aan een bedrijfswoning daarbij, is de Afdeling verder van oordeel dat de raad vaststelling van het plan noodzakelijk heeft mogen achten om dat doel van revitalisering te bereiken. De Afdeling ziet tot slot onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad had moeten inzien dat het plan voor [appellanten] onevenwichtige gevolgen heeft. In de langdurige bewoning van de bedrijfswoning waar [appellanten] op wijzen, heeft de raad geen reden hoeven zien de bedrijfswoning niet opnieuw als zodanig te bestemmen. Dit mede omdat [appellanten] het overgrote deel van de periode ook bij het bedrijf betrokken waren en de bedrijfswoning dus als bedrijfswoning gebruikten. Pas sinds een relatief korte periode bewonen [appellanten] de woning regulier. De Afdeling begrijpt dat een woonbestemming op het perceel daarom op dit moment, ook in financiële zin, aantrekkelijker is voor [appellanten], maar ziet hierin evenmin een zwaarwegend belang dat maakt dat de gevolgen van het bestreden besluit onevenwichtig zijn. Daarbij heeft de raad van belang mogen achten dat [appellanten] het perceel en de woning destijds hebben gekocht en gebouwd in de wetenschap dat het een bedrijfswoning is en daarbij het risico aanvaard dat zij op enig moment, als zij niet meer bij het recreatiebedrijf zouden zijn betrokken, de woning zouden moeten verlaten. Tegenover de belangen van [appellanten] staat de uitdrukkelijke wens van de Oude Molen om de bedrijfswoning ten behoeve van het recreatieterrein te willen behouden en om in haar bedrijfsvoering geen (verdere) belemmeringen tegemoet te zien. De raad heeft die belangen van de Oude Molen zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van [appellanten].
    8.6.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht bij de voorbereiding van het besluit en het besluit niet heeft voorzien van een draagkrachtige motivering. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de nadelige gevolgen van het plan niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen en dat het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De betogen slagen niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.I. Heijkoop, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Heijkoop
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
    971