ECLI:NL:CRVB:2021:2990, Centrale Raad van Beroep, 02-12-2021, 20/1257 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Strafontslag terecht gegeven. Toerekenbaar (ernstig) plichtsverzuim bestaande uit alcoholgebruik onder werktijd, waarbij nog komt dat in de functie sprake is van het besturen van een (gemeentelijk) voertuig en het bedienen van gereedschappen. De opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag is evenredig aan het vastgestelde plichtsverzuim. Het college heeft derhalve in redelijkheid van zijn ontslagbevoegdheid gebruik kunnen maken.

201257 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 2 december 2021
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 februari 2020, 19/1494 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. R.G.P. Voragen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2021. Appellant is evenals zijn gemachtigde niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Costongs.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die voor 1 januari 2020 zijn bekendgemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
      
    
    
      1.2.
      Appellant was sinds 1979 werkzaam bij de gemeente Landgraaf, laatstelijk in de functie van [naam functie] bij de afdeling [naam afdeling].
      
    
    
      1.3.
      Naar aanleiding van een melding vanuit de gemeente Heerlen op 29 maart 2018 dat meerdere keren onder werktijd een op een afgelegen plek in de gemeente Heerlen geparkeerd voertuig van de gemeente Landgraaf is waargenomen, waarbij een of meerdere medewerkers zich mogelijk schuldig maakten aan plichtsverzuim, heeft het college een onderzoek ingesteld. In eerste instantie heeft een medewerker van de gemeente enkele controles uitgevoerd op de bewuste plek, waarbij het voertuig met appellant en een andere medewerker van de gemeente Landgraaf als inzittenden is waargenomen. Vervolgens heeft het college Hoffmann Bedrijfsrecherche B.V. (Hoffmann) opdracht gegeven een onderzoek in te stellen. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode van 2 mei 2018 tot en met 3 oktober 2018. In het kader van het onderzoek zijn observaties uitgevoerd nabij de desbetreffende locatie, zijn GPS-gegevens geanalyseerd van de GPS-zender die onder het desbetreffende bedrijfsvoertuig is geplaatst en zijn weekstaten en werkbonnen geanalyseerd. Ook zijn gesprekken gevoerd met verschillende medewerkers, onder wie appellant. Het gesprek met appellant heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2018. Tijdens dit gesprek zijn de resultaten van het onderzoek besproken. Uit de GPS-gegevens is gebleken dat appellant met het voertuig 23 keer voor het einde van de dienst ten minste een half uur tot maximaal een uur heeft stilgestaan op een locatie die niet werkgerelateerd is, waarvan 22 keer buiten de gemeentegrens van Landgraaf. Appellant was de bestuurder van het voertuig met kenteken [kenteken]. Ook is uit de observaties en het gesprek met appellant gebleken dat hij op een moment dat het bedrijfsvoertuig buiten de gemeentegrens van Landgraaf heeft stilgestaan twee halve literblikken bier heeft gedronken. Verder is uit de weekstaten en werkbonnen gebleken dat appellant de tijd die hij heeft stilgestaan als werkuren heeft verantwoord. Appellant heeft hierover verklaard dat hij weleens ergens een uur met het voertuig gaat stilstaan, veelal buiten de gemeente, en dat hij dit uur op de werkbon verantwoordt als werk. Ook heeft appellant verklaard dat hij soms bier drinkt in het uur dat hij en zijn collega stilstaan. Voormelde handelingen zijn uitgevoerd met en in een bedrijfsvoertuig met opdruk van de gemeente Landgraaf, terwijl appellant was gekleed in bedrijfskleding van deze gemeente.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 3 oktober 2018 (besluit I) heeft het college appellant met onmiddellijke ingang voor de duur van het verdere onderzoek geschorst op grond van artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Landgraaf (ARL) (schorsing in het belang van de dienst). Voorts heeft het college appellant voor dezelfde periode de toegang tot de kantoren, werkplaatsen of andere arbeidsterreinen, dan wel het verblijf aldaar ontzegd op grond van artikel 15:1:19 van de ARL. Appellant heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.5.
      Op 8 november 2018 heeft Hoffmann het onderzoeksrapport uitgebracht.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 13 november 2018 (besluit II) heeft het college appellant met onmiddellijke ingang geschorst op grond van artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de ARL (schorsing als ordemaatregel na kennisgeving van een voorgenomen besluit tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag). Appellant heeft ook hiertegen bezwaar gemaakt. Hierbij heeft het college aan appellant medegedeeld dat het voornemens is hem op grond van artikel 8:13 van de ARL per 1 januari 2019 ongevraagd ontslag te verlenen wegens (ernstig) plichtsverzuim. Appellant wordt het volgende verweten: ‘Er is sprake van alcoholgebruik onder werktijd, waarbij nog komt dat in de functie sprake is van het besturen van een (gemeentelijk) voertuig en het bedienen van gereedschappen. Het is van algemene bekendheid dat het niet is toegestaan om alcohol tijdens het werk als ambtenaar te nuttigen. Er is ook sprake van langer en regelmatig verzaken van het uitvoeren van werkzaamheden door stil te staan met het voertuig en geen werkzaamheden uit te voeren (diefstal van uren) alsmede fraude met weekstaten en werkbonnen om dit verzaken niet zichtbaar te maken. Het plichtsverzuim werd ook nog gepleegd in werkkleding voorzien van gemeentelijk logo en met een duidelijk herkenbaar voertuig van de gemeente. Ambtenaren worden geacht een voorbeeldfunctie te hebben.’ Bij brief van 12 december 2018 heeft mr. Voragen namens appellant een zienswijze op het voorgenomen besluit gegeven.
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 18 december 2018 (besluit III) heeft het college appellant met ingang van 1 januari 2019 op grond van artikel 8:13 van de ARL de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag opgelegd. Met de verweten gedragingen heeft appellant zich niet gedragen als een goed ambtenaar in zijn functie behoort te doen en heeft hij zich schuldig gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Ook tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Tevens heeft appellant de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 12 februari 2019, AWB/ROE 19/164, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg dit verzoek van appellant afgewezen.
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 9 april 2019 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de hiervoor genoemde besluiten I, II en III ongegrond verklaard.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat appellant geen specifieke beroepsgronden gericht tegen de schorsingsbesluiten heeft ingediend, waardoor deze besluiten geen bespreking behoeven. Ten aanzien van het besluit tot strafontslag heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de voorhanden zijnde gedingstukken, met name het rapport van Hoffmann, is gebleken dat de verweten gedragingen hebben plaatsgevonden. Appellant heeft deze feiten ook zelf erkend. Appellant moet gedurende de vastgestelde werktijden arbeid verrichten en het is niet de bedoeling dat hij daar op eigen initiatief een andere invulling aan geeft door zijn voertuig ergens een half uur tot een uur te parkeren om zijn tijd uit te zitten tot het einde van zijn werkdag. De stelling van appellant dat hij zijn werk altijd af had en hij sneller en harder werkte dan zijn collega’s kan niet als rechtvaardiging dienen voor de verweten gedragingen. Het college heeft de verweten gedragingen terecht aangemerkt als ernstig plichtsverzuim. De rechtbank ziet geen aanwijzingen dat het plichtsverzuim niet aan appellant kan worden toegerekend. Ook wordt de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag evenredig geacht aan het vastgestelde plichtsverzuim. Dat het college appellant eerst had moeten waarschuwen, zoals appellant stelt, is naar het oordeel van de rechtbank niet nodig, nu de verweten gedragingen dermate ernstig zijn dat een waarschuwing hier niet aan de orde heeft hoeven zijn. Voorts heeft het college aannemelijk gemaakt dat de collega’s van appellant, die ook disciplinair zijn gestraft maar geen onvoorwaardelijk strafontslag opgelegd hebben gekregen, zich niet in gelijke mate schuldig hebben gemaakt aan het aan appellant verweten plichtsverzuim. Tot slot is naar het oordeel van de rechtbank het college ten aanzien van het onderzoek voortvarend en zorgvuldig te werk gegaan.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad oordeelt als volgt.
      
    
    
      4.1.
      Zoals in 1.1 is overwogen blijft ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat vóór 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 januari 2020. Het betoog van appellant dat onderhavige zaak naar het civiele arbeidsrecht beoordeeld moet worden, vindt dan ook geen steun in het recht, zodat kan worden overgegaan tot de inhoudelijke beoordeling.
      
    
    
      4.2.
      In artikel 16:1:1, eerste lid, van de ARL is bepaald, voor zover hier van belang, dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt deswege disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge artikel 16:1:1, tweede lid, van de ARL omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Op grond van artikel 8:13 van de ARL kan als disciplinaire straf aan de ambtenaar ongevraagd ontslag worden verleend.
      
    
    
      4.3.
      
        Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire 
        straf aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 
        15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
      
      
    
    
      4.4.
      Appellant betoogt dat sprake is van een onrechtmatig onderzoek. Appellant stelt zich primair op het standpunt dat er nooit een melding is geweest en subsidiair dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een melding is binnengekomen dat inzittenden van een voertuig van de gemeente bier drinken. Dit betoog slaagt niet. Uit de stukken blijkt dat een melding is gedaan. Voorts is het college ook zonder melding bevoegd onderzoek te doen. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat melding is gemaakt van het drinken van bier berust dit op een kennelijke verschrijving. Ook stelt appellant dat hij niet zolang gevolgd had mogen worden en dat daartoe ook geen noodzaak was, aangezien het college hem erop had kunnen aanspreken dat hij zijn dienstvoertuig buiten de gemeentegrenzen parkeerde. Ook dit betoog slaagt niet. Uit de aard van het ambtenarentuchtrecht vloeit voort dat het wenselijk is dat het college, nadat het bekend is geworden met een gepleegd plichtsverzuim, voortvarend overgaat tot het, zo nodig, opleggen van een disciplinaire straf. Het college dient daartoe tot een zorgvuldige vaststelling van de feiten te komen met inachtneming van de procedurele voorschriften en waarborgen voor de betrokken ambtenaar. Uit de stukken is niet gebleken dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Daarbij is van belang dat de observaties zich beperkten tot de openbare ruimte en plaatsvonden onder werktijd, waardoor geen sprake is van schending van de privacy van appellant.
      
    
    
      4.5.
      Vast staat dat appellant de onder 1.6 verweten gedragingen heeft begaan. Appellant heeft zich hiermee niet gedragen als een goed ambtenaar in zijn functie behoort te doen en heeft zich derhalve schuldig gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. De Raad kent aan de stellingen van appellant dat het niet ongebruikelijk is om alcohol te drinken onder werktijd en dat niet is bewezen dat onder invloed van alcohol minder goed werk wordt verricht, wat daar verder van zij, niet het gewicht toe dat appellant daar kennelijk aan wenst te verbinden. Ook wordt appellant niet gevolgd in zijn betoog dat zijn collega’s net zoals hij zelf geen enkel probleem ermee hebben om eerder te stoppen met werken en dat dit veel zo niet alles zegt over de bedrijfscultuur binnen de gemeente Landgraaf. Zelfs als sprake zou zijn van een zekere cultuur binnen de afdeling van appellant, kan dit het handelen van appellant niet verontschuldigen en doet dit niet af aan de ernst van het plichtsverzuim. Appellant blijft immers verantwoordelijk voor zijn eigen laakbare handelen.
      
    
    
      4.6.
      Bij de vraag of het plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 20 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3895) van belang of de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend.
    
    
      4.7.
      Niet is gebleken dat het plichtsverzuim appellant niet kan worden toegerekend. Appellant heeft de aanwezigheid van een door zijn gemachtigde gesuggereerde alcoholverslaving niet aannemelijk gemaakt. Ook anderszins waren er geen aanknopingspunten voor het college waardoor het gehouden was om een onderzoek te starten naar een mogelijke alcoholverslaving. Daar komt bij dat volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 21 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2813) een alcoholverslaving op zichzelf niet een verontschuldigende factor vormt bij de beoordeling van onder invloed van die verslaving gepleegd plichtsverzuim. Dit is slechts anders indien die verslaving moet worden toegeschreven aan een zodanig, niet door die verslaving veroorzaakt, psychisch defect dat de ambtenaar niet meer in staat moet worden geacht zijn wil over zijn drinkgedrag in vrijheid te bepalen. Het betoog van appellant dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet had hoeven te onderzoeken of appellant een alcoholist was, slaagt dan ook niet. Het college was derhalve bevoegd tot het opleggen van een disciplinaire straf.
      
    
    
      4.8.
      De opgelegde disciplinaire straf van ongevraagd ontslag is, gezien de ernst en de aard van de gedragingen, de betekenis hiervan voor het functioneren binnen de afdeling [naam afdeling] en de terecht gestelde eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid van ambtenaren van die afdeling niet onevenredig aan het vastgestelde plichtsverzuim. Appellant heeft door zijn gedrag het in hem te stellen vertrouwen in ernstige mate geschonden en aldus aan het eigen aanzien en aan dat van de gemeente schade toegebracht. Dat appellant een lange staat van dienst heeft, goed heeft gefunctioneerd en de financiële gevolgen van het ontslag ingrijpend zijn, maakt niet dat het strafontslag onevenredig is. Het betoog van appellant dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellant (slechts) naar eigen zeggen uitmuntend heeft gefunctioneerd en niet duidelijk is waarom alcoholgebruik onder werktijd zwaar wordt bestraft, slaagt dan ook niet. Voorts is het bieden van een verbetertraject niet vereist bij een strafontslag. Het college heeft derhalve in redelijkheid van zijn ontslagbevoegdheid gebruik kunnen maken.
    
    
      4.9.
      Over de schorsingen betoogt appellant in het hoger beroepschrift dat “er geen grond was voor wat dan ook” en “Er was derhalve ook geen grond om hem te schorsen”. Tegen de schorsing in het belang van de dienst en de schorsing als ordemaatregel zijn in beroep geen gronden aangevoerd. Nu deze besluitonderdelen van het bestreden besluit in beroep niet zijn aangevochten, brengt toepassing van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht met zich mee dat deze niet voor het eerst ter discussie kunnen worden gesteld in hoger beroep. De Raad zal voornoemd betoog dan ook niet in zijn oordeel betrekken.
      
    
    
      4.10.
      Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en T. Avedissian en A. Beuker-Tilstra als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 december 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.J.T. van den Corput
    
    
    
    
    
      						(getekend) M.E. van Donk