ECLI:NL:CRVB:2020:2292, Centrale Raad van Beroep, 08-10-2020, 20/1180 MAW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2020-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Coulanceregeling chroom VI defensie, onderzoek NCvB en reactie RIVM, hardheidsclausule. De aanvraag van betrokkene is afgewezen op de grond dat geen sprake is van een aandoening die  is genoemd in bijlage II van de Coulanceregeling. De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. De door de rechtbank gehanteerde toepassing van de hardheidsclausule brengt mee dat de lijst van bijlage II wordt uitgebreid met aandoeningen zonder (medisch) wetenschappelijke onderbouwing die als uitgangspunt voor de Coulanceregeling en bijlage II wordt gehanteerd. Dat een (medisch) wetenschappelijke onderbouwing niet aanwezig is, heeft de staatssecretaris gemotiveerd toegelicht met de reacties van het RIVM, waarin het RIVM concludeert dat de conclusie dat er voldoende beperkte aanwijzingen zijn om aan te nemen dat er een verband bestaat tussen leiomyosarcoom en blootstelling aan chroom VI, wetenschappelijk gezien niet is gerechtvaardigd. De omstandigheid dat er (vooralsnog) onvoldoende wetenschappelijke onderbouwing aanwezig is, kan naar het oordeel van de Raad niet worden aangemerkt als een omstandigheid waarin de staatssecretaris aanleiding had behoren te vinden om de hardheidsclausule toe te passen. De rechtbank is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris op grond van de hardheidsclausule een tegemoetkoming aan betrokkene had moeten toekennen.

201180 MAW
    
    
      Datum uitspraak: 8 oktober 2020
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 februari 2020, 18/818 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      de Minister van Defensie, thans de staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)
    
    
    
      
        [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de Minister van Defensie, is in verband met wijziging van taken voortgezet ten name van de Staatssecretaris van Defensie. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van staatssecretaris, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de Minister van Defensie.
    
    
    
      De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens betrokkene heeft mr. L. van den Broek een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Beide partijen hebben een nader stuk ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2020. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door H.A.L. Knoben. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. W.A. van Veen, advocaat. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1
      Betrokkene is beroepsmilitair en was in de periode 1978-2005 werkzaam bij de Koninklijke Marechaussee . Op 5 augustus 2015 heeft betrokkene een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming op grond van de Tijdelijke regeling tegemoetkoming en ondersteuning slachtoffers blootstelling chroom VI houdende stoffen defensie, Stcrt 2015, nr. 6329 (Coulanceregeling). 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 13 augustus 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 april 2017 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris de aanvraag van betrokkene afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de aandoeningen waaraan betrokkene lijdt, waaronder leiomyosarcoom aan de linkerknie, niet in bijlage II van de Coulanceregeling zijn opgenomen. Verder is niet gebleken dat betrokkene heeft gewerkt in een functie als omschreven in bijlage I van de Coulanceregeling. Evenmin is voldoende aannemelijk geworden dat bij het verrichten van arbeid als werknemer van Defensie gedurende een periode van minimaal een jaar blootstelling heeft plaatsgevonden aan chroom VI houdende stoffen en dat er daadwerkelijk met chroom VI is gewerkt. Daarmee valt betrokkene ook niet onder artikel 2.2 van de Coulanceregeling. Evenmin bestaat aanleiding voor toepassing van artikel 5.1 van de Coulanceregeling, omdat toepassing van de Coulanceregeling niet leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De staatssecretaris heeft zich hierbij gebaseerd op de adviezen van 9 september 2016 en 10 januari 2017 van zijn medisch adviseur – bedrijfsarts S. Franklin van Yellow Factory.
      
      
        1.3.1.
        Betrokkene heeft in beroep een rapportage van 15 mei 2019 overgelegd van bedrijfsarts J. Jonker. Jonker concludeert dat leiomyosarcoom (een weke delen tumor) vrij zeldzaam is, maar dat er in de literatuur sterke aanwijzingen zijn voor een causaal verband met blootstelling aan chroom VI, waarbij een incidentieratio wordt gezien van 1,2. Jonker heeft hiertoe verwezen naar een wetenschappelijk artikel van Deng en collega’s (Frontiers in Oncology 2019 Feb 4; 9:24). 
        
      
      
        1.3.2.
        De staatssecretaris heeft de rapportage van Jonker voorgelegd aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), dat bij brief van 24 juni 2019 heeft gereageerd. De resultaten in het onderzoek van Deng geven geen sterke aanwijzing voor het bestaan van een causaal verband tussen leiomyosarcoom en blootstelling aan chroom VI. 
        
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 13 augustus 2015 herroepen en aan betrokkene een tegemoetkoming toegekend van € 7.500,- op grond van de hardheidsclausule in samenhang met artikel 2.4, derde lid, van de Coulanceregeling. Tevens heeft de rechtbank bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat en voor zover hier van belang, overwogen. De staatssecretaris betwist niet (langer) de stelling van betrokkene dat gedurende zijn werkzaamheden voor Defensie blootstelling aan chroom VI heeft plaatsgevonden. De staatssecretaris gaat er thans vanuit dat artikel 2.2. van de Coulanceregeling op betrokkene van toepassing is, maar dat hij niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming, omdat geen van zijn aandoeningen in de lijst van bijlage II is opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat een redelijke uitleg van de hardheidsclausule van de Coulanceregeling met zich brengt dat de staatssecretaris de hardheidsclausule hoort toe te passen als betrokkene aan een aandoening lijdt die vergelijkbaar is met een aandoening uit bijlage II van de Coulanceregeling. Naar het oordeel van de rechtbank is leiomyosarcoom een ernstige aandoening die in zoverre vergelijkbaar is met de aandoeningen uit de categorieën 1 en 3 van bijlage II van de Coulanceregeling. 
        De rechtbank overweegt dat het rapport van Deng kan worden aangemerkt als een wetenschappelijk onderzoek, waarin de resultaten van epidemiologische studies naar de relatie tussen beroepsmatige blootstelling aan chroom VI en verschillende typen kanker zijn onderzocht en beoordeeld, waaronder drie studies over incidentie van soft tissue cancers en drie studies over mortaliteit als gevolg van connective and soft tissue cancers. De gegevens in het rapport van Deng duiden erop dat de ziekte relatief vaker optreedt onder de onderzochte groepen met blootstelling aan chroom VI. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de staatssecretaris, dat bij gebreke van sterke aanwijzingen het leiomyosarcoom niet op een lijn te stellen is met de aandoeningen uit categorie 1 van bijlage II van de Coulanceregeling, stand houdt. Wel zijn er beperkte aanwijzingen dat leiomyosarcoom te vergelijken is met een aandoening uit categorie 3 van bijlage II van de Coulanceregeling. Op grond van deze categorie heeft betrokkene recht op een tegemoetkoming van € 7.500,-.
        
        3. In hoger beroep heeft de staatssecretaris zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
        
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
        
      
      
        4.1.1.
        Artikel 2.1 van de Coulanceregeling bepaalt dat aan de werknemer die in zijn hoedanigheid als werknemer heeft gewerkt met chroom VI houdende stoffen inclusief het bewerken van materialen waarop chroom VI houdende stoffen zijn aangebracht, op zijn aanvraag een tegemoetkoming ineens wordt verleend indien hij: 
        1. in totaal gedurende de periode van minimaal een jaar werkzaam is geweest in een in de bijlage omschreven functie of functies of werkzaamheden en daadwerkelijk met chroom VI houdende stoffen heeft gewerkt; 
        2. lijdt aan één of meerdere in de bijlage II omschreven aandoeningen;
        3. niet eerder een bedrag heeft ontvangen in verband met blootstelling aan chroom VI houdende stoffen, dan wel een bedrag heeft ontvangen dat lager is dan € 15.000; en 
        4. meewerkt aan een geneeskundig onderzoek zoals bedoeld in artikel 3.2, derde lid, door het ABP of de door haar aangewezen personen of instellingen. 
        
      
      
        4.1.2.
        Artikel 2.4 van de Coulanceregeling bepaalt dat de tegemoetkoming bedraagt:
        1. bij één of meerdere aandoeningen uit de categorie 1 uit bijlage II: € 15.000;
        2. bij één of meerdere aandoeningen uit de categorie 2 uit bijlage II: € 5.000;
        3. bij één of meerdere aandoeningen uit de categorie 3 uit bijlage II: € 7.500;
        4. bij één of meerdere aandoeningen uit de categorie 4 uit bijlage II: € 3.000;
        5. bij een combinatie van meerdere aandoeningen uit meerdere categorieën uit bijlage II: het bedrag bijhorende bij de hoogste categorie waartoe de aandoening van de werknemer behoort;
        6. de tegemoetkoming in bovenstaande leden wordt verminderd met een eerdere betaling, die in verband met blootstelling aan chroom VI houdende stoffen van defensie is ontvangen. 
        
      
      
        4.1.3.
        Ingevolge artikel 5.1 van de Coulanceregeling is de Minister bevoegd af te wijken van deze regeling indien de toepassing leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.
        
      
      
        4.2.1.
        Uit de Nota van toelichting bij de Coulanceregeling, Stcrt 2015, nr. 6329 (Nota van toelichting), blijkt dat deze regeling een tegemoetkomingsregeling is, waarbij de tegemoetkoming wordt gegeven vanwege een voorstelbare relatie tussen de werkzaamheden met chroom VI houdende stoffen die zijn verricht binnen Defensie, en de aandoening waaraan de werknemer of gewezen werknemer op dit moment lijdt en waardoor kan worden aangenomen dat hij daardoor schade heeft. Omdat het lang duurt voordat de onderzoeken naar de causaliteit dan wel aansprakelijkheid zijn afgerond, is er in deze regeling voor gekozen de betrokken (voormalige) werknemers die in een moeilijke situatie zitten, niet te belasten met een tijdrovend en belastend proces, maar snel tot een regeling te komen om de situatie te verlichten. In verband daarmee kan bij een combinatie van een functie, een bepaalde duur van de werkzaamheden en een aandoening, voor de uitvoering van deze regeling een voorstelbare relatie worden aangenomen en een tegemoetkoming op aanvraag worden verstrekt.
        
      
      
        4.2.2.
        In de toelichting op artikel 2.4 van de Coulanceregeling is vermeld dat met dit artikel de hoogte van de tegemoetkoming wordt bepaald, met een onderscheid in de hoogte van de tegemoetkoming naar de ernst van de aandoening en de mate van bewijs voor de relatie van blootstelling aan chroom VI en de aandoening. Hierbij is onder meer toegelicht dat op basis van oriënterend literatuuronderzoek van het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten geconcludeerd kan worden dat er sterke aanwijzingen zijn voor een verband met chroom VI‑blootstelling voor longkanker, neuskanker, allergisch contacteczeem, allergisch beroepsastma, chroomzweren en neusseptumperforatie en beperkte aanwijzingen zijn voor maagkanker, chronische longaandoeningen en andere gastro-intestinale kanker, nieraandoeningen en immunologische aandoeningen anders dan allergie. Hiermee wordt in de regeling en de hoogte van de bedragen rekening gehouden. 
      
      
        4.2.3.
        Verder blijkt uit de Nota van toelichting dat ondanks het tijdelijke karakter van de regeling is voorzien in een hardheidsclausule voor zover de uitvoering leidt tot uitkomsten die onbillijk zijn. Zo bevat de lijst van aandoeningen genoemd in bijlage II alleen die aandoeningen waarvoor sterke of beperkte aanwijzingen zijn dat die veroorzaakt kunnen worden door blootstelling aan chroom VI houdende stoffen. Om de (voormalige) werknemer met een aandoening die niet voorkomt in bijlage II niet bij voorbaat uit te sluiten, is er in een hardheidsclausule voorzien. 
        
      
    
    
      4.3.
      De vraag ligt voor of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 5.1 van de Coulanceregeling.
      
    
    
      4.4.
      De Raad beantwoordt deze vraag, met de staatssecretaris, ontkennend. De door de rechtbank gehanteerde toepassing van de hardheidsclausule brengt mee dat de lijst van bijlage II wordt uitgebreid met aandoeningen zonder de in onder 4.2.2 weergegeven (medisch) wetenschappelijke onderbouwing die als uitgangspunt voor de Coulanceregeling en bijlage II wordt gehanteerd, terwijl een hardheidsclausule als hier aan de orde ziet op onbillijkheden van overwegende aard. Dat een (medisch) wetenschappelijke onderbouwing met de publicatie van Deng niet aanwezig is, heeft de staatssecretaris gemotiveerd toegelicht met de reacties van het RIVM van 24 juni 2019 en 24 juli 2020. In deze reacties heeft het RIVM uiteengezet dat in de publicatie van Deng over de categorie kanker waartoe leiomyosarcoom behoort, namelijk ‘soft tissue cancer’ (weke delen kanker), drie studies zijn opgenomen over incidentie in relatie tot beroepsmatige blootstelling aan chroom VI en drie studies over mortaliteit als gevolg van (de bredere categorie) ‘connective and soft tissue cancers’, maar dat van deze studies het zogenoemde betrouwbaarheidsinterval niet voldoet aan het daarvoor gehanteerde gangbare en breed geaccepteerde criterium. Pas indien daaraan wordt voldaan is het onderzochte verband voldoende statistisch betrouwbaar en berust het waarschijnlijk niet op toeval. Bovendien gaat het in de publicatie van Deng om een klein aantal epidemiologische studies die niet herleidbaar zijn en waarvan de details en kwaliteit niet in de publicatie worden gespecificeerd. Hierdoor is het toepassen van de standaard wetenschappelijke benadering niet mogelijk. Hierbij is het van belang te benadrukken dat in de conclusie van de publicatie van Deng niet is opgenomen dat op basis van het onderzoek enige aanwijzingen zijn voor een relatie tussen blootstelling aan chroom VI en een verhoogde incidentie van en/of specifieke mortaliteit door weke delen kanker. Wat betreft de constatering van Jonker dat uit de publicatie van Deng een sterke dosis-respons relatie blijkt tussen de kans op overlijden door kanker en de duur en intensiteit van de blootstelling aan chroom VI, merkt het RIVM op dat voor deze analyse alle typen kanker zijn samengevoegd. Dit vormt echter geen onderbouwing van de veronderstelling dat kanker van een specifiek orgaan of weefsel, zoals weke delen kanker, al dan niet kan worden veroorzaakt door blootstelling aan chroom VI. Gelet hierop concludeert het RIVM dat de conclusie dat voldoende beperkte aanwijzingen zijn om aan te nemen dat er een verband bestaat tussen leiomyosarcoom en blootstelling aan chroom VI, wetenschappelijk gezien niet is gerechtvaardigd. 
      
    
    
      4.5.
      Betrokkene heeft in reactie op de conclusie van het RIVM nog gewezen op het standpunt van internist-immunoloog Prof. dr. J.W. Cohen Tervaert zoals hij dat in de media en in zijn brief van 21 oktober 2018 aan de Tweede Kamer naar voren heeft gebracht. Hierin benadrukt hij dat uit onderzoek blijkt dat blootstelling aan chroom-6 een risicofactor is voor het ontwikkelen van een auto-immuunziekte. Hoewel epidemiologisch onderzoek ontbreekt waardoor er onvoldoende wetenschappelijk bewijs is dat dergelijke aandoeningen zijn ontstaan door blootstelling aan chroom-6, is het zijn persoonlijke mening dat het zeer waarschijnlijk is dat chroom-6 mensen die aan een dergelijke ziekte lijden ziek heeft gemaakt. De bewijskracht dat chroom-6 ziekmakend is lijkt volgens Cohen Tervaert op de situatie zoals die in het verleden gold voor bijvoorbeeld roken. In het verleden werd immers langdurig volgehouden dat roken geen reuma zou veroorzaken. Pas na jarenlange studies werd het “bewijs” geaccepteerd. De omstandigheid dat er (vooralsnog) onvoldoende wetenschappelijke onderbouwing aanwezig is, kan naar het oordeel van de Raad niet worden aangemerkt als een omstandigheid waarin de staatssecretaris aanleiding had behoren te vinden om de hardheidsclausule toe te passen. Dit leidt tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de staatssecretaris op grond van de hardheidsclausule een tegemoetkoming aan betrokkene had moeten toekennen. 
      
    
    
      4.6.
      Uit wat in 4.4 en 4.5 is overwogen volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. 
      
      
        5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 6 april 2017 ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas, in tegenwoordigheid van F.E.M. Boon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2020.
    
    
    
    
    
      						(getekend) H. Lagas
    
    
    
    
    
      						(getekend) F.E.M. Boon