ECLI:NL:RBSGR:2003:AF9298, Rechtbank 's-Gravenhage, 15-05-2003, AWB 02/63513
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2003-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Gemeenschapsonderdaan / openbare orde / intensiteit toetsing.
        Blijkens het arrest in de zaak Boucherau heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om openbare-ordemaatregelen te rechtvaardigen op grond van een strafrechtelijke veroordeling beperkt. Uit het arrest in de zaak Van Duyn (C41/74) blijkt dat de aan de nationale autoriteiten toegekende beoordelingsmarge op het punt van de openbare orde wordt begrensd door het Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen. De rechtbank dient dan ook vol te toetsen of de conclusie van verweerder dat sprake is van een actuele bedreiging van de openbare orde zich verdraagt met het communautaire recht. Verweerders motivering verdraagt zich niet met het communautaire toetsingskader; verweerder heeft zich geen rekenschap gegeven van alle relevante factoren en het persoonlijk gedrag van eiser.
        Beroep gegrond.

Rechtbank te 's-Gravenhage
      zittinghoudende te Amsterdam
      meervoudige kamer vreemdelingenzaken
    
    
    
    
      	Uitspraak
      artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    
    
    reg. nr.: 	AWB 02/63513 BEPTDN 
    
    
      inzake: 	A, geboren op [...] 1968, van Duitse nationaliteit, wonende te B, eiser,
      	gemachtigde: mr. S.H.J.M. Roelofs, advocaat te Amsterdam,
    
    
    
      tegen: 	de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, voorheen de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
      gemachtigde:    mr. M. van Driel, advocaat te 's-Gravenhage.
    
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    1. Bij besluit van 27 juni 2001 heeft verweerder geconcludeerd dat eisers verblijfsrecht op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 van rechtswege is vervallen. Bij datzelfde besluit is eiser tevens ongewenst verklaard. Dit besluit is op 11 juli 2001 aan eiser in persoon uitgereikt. Bij bezwaarschrift van 12 juli 2001 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 26 september 2001. Op 28 januari 2002 is eiser gehoord door de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ). De ACVZ heeft bij advies van 28 januari 2002 verweerder geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. Het bezwaar is bij besluit van 13 augustus 2002, conform het advies, ongegrond verklaard.
    
    2. Bij beroepschrift van 19 augustus 2002 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft partijen meegedeeld het beroep versneld te zullen behandelen. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 4 oktober 2002. Op 24 oktober 2002 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 7 januari 2003 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. 
    
    3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2003. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde. Ter zitting was mede aanwezig mevrouw C, de partner van eiser.
    
    II. FEITEN
    
    1. Op 18 oktober 2000 heeft eiser zich in Nederland aangemeld. Bij besluit van 15 november 2000 is eiser in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, geldig van 18 oktober 2000 tot 20 maart 2001.
    
    2. Eiser is sinds 6 maart 2000 werkzaam in Nederland. Hij woont vanaf mei 2001 in Nederland samen met mevrouw C. 
    
    3. Bij vonnis van 25 maart 1996 van het Landesgericht te Rostock (Duitsland) is eiser veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van zeven jaren ter zake van doodslag, gepleegd op 25 augustus 1994. In april 1999 is eiser vervroegd in vrijheid gesteld. Bij vonnis van de rechtbank Zwolle van 19 april 2001 is eiser veroordeeld tot een werkstraf voor de duur van 120 uur en één maand voorwaardelijke gevangenisstraf met een proeftijd van twee jaren ter zake van een poging tot zware mishandeling gepleegd op 2 februari 2001. Eisers proeftijd is ingegaan op 4 mei 2001. Eiser heeft zijn werkstraf inmiddels volbracht.
    
    III. STANDPUNTEN PARTIJEN
    
    1.Verweerder stelt dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Eiser is een gemeenschapsonderdaan in de zin van artikel 1, aanhef en onder e van de Vw 2000. De weigering van zijn verblijf in Nederland is mogelijk zowel op grond van nationale wet- en regelgeving als op grond van EU-regelgeving. Op basis van deze regelgeving kan eiser ook ongewenst worden verklaard. Eisers criminele antecedenten, de veroordeling in Duitsland tot een gevangenisstraf van zeven jaren wegens doodslag én de veroordeling in Nederland tot een werkstraf van 120 uur en één maand voorwaardelijke gevangenisstraf met een proeftijd van twee jaren ter zake van een poging tot zware mishandeling, vormen daartoe een voldoende grondslag. Naar het oordeel van verweerder bestaat er, gelet op de ernst en de overeenkomsten in aard van de gepleegde delicten, een reëel gevaar voor recidive. Deze redenen vormen de grondslag voor de conclusie dat met het voorgezet verblijf van eiser sprake is van een reëel gevaar voor de openbare orde.
    
    1.1. In het verweerschrift stelt verweerder dat hij in redelijkheid tot de conclusie kon komen dat eiser nog steeds een actueel gevaar vormt voor de openbare orde. Verweerder meent dat het gelet op de aard van de delicten en de zwaarte van de bestraffing op de weg van eiser ligt om aannemelijk te maken dat er geen actuele bedreiging van de openbare orde bestaat. Naar het oordeel van verweerder heeft eiser dit niet gedaan. Daarbij heeft verweerder het navolgende in aanmerking genomen. Verweerder volgt eiser niet in zijn stelling dat hij sinds 1994 niet meer zou hebben gerecidiveerd. Eiser heeft na 1994 immers strafbare feiten begaan, hoewel hij geen misdrijven tegen het leven meer heeft gepleegd. Het goed gedrag van eiser tijdens zijn detentie en de als gevolg daarvan vervroegde invrijheidstelling, leidt volgens verweerder niet tot een ander oordeel. Verweerder wijst in dit verband naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waaruit naar voren komt dat in het algemeen tijdens detentie verkregen indicaties dat een voorheen gevaarlijke gedetineerde geen bedreiging meer vormt voor de openbare orde, niet doorslaggevend zijn. Verder meent verweerder dat het in Nederland gepleegde strafbare feit in samenhang met het in Duitsland gepleegde strafbare feit van voldoende gewicht is om de communautaire openbare orde-exceptie tegen te werpen. Verweerder acht de samenhang tussen de gepleegde misdrijven en de sedert de invrijheidstelling van eiser verstreken tijdspanne van groot belang. Tot slot heeft verweerder er op gewezen dat er geen sprake is van een aanzienlijke periode waarbinnen eiser in het dagelijks leven heeft gefunctioneerd zonder (wederom) in aanraking te komen met politie of justitie in verband met het plegen van misdrijven. Het op 2 februari 2001 in Nederland gepleegde strafbare feit is bovendien gepleegd in de ‘Duitse’ proeftijd. Verweerder meent voorts dat hij gelet op de hoogte van de opgelegde straf kon overgaan tot ongewenstverklaring van eiser. Verweerder meent dat het belang van de bescherming van de openbare orde prevaleert boven het belang van eiser dat is gediend met zijn toelating en het achterwege laten van de ongewenstverklaring. Bovendien meent verweerder dat de als gevolg van de ongewenstverklaring ontstane inmenging in het familie- of gezinsleven van eiser en mevrouw C gerechtvaardigd is op grond van artikel 8, tweede lid van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) omdat eiser naar aard en ernst zeer ernstige misdrijven heeft begaan, waarvoor hij onder meer is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van zeven jaren. Daar komt nog bij dat het familie- of gezinsleven in Nederland is gecreëerd terwijl eiser wist dat hij gegevens omtrent zijn strafrechtelijke antecedenten had achtergehouden. Ook is eiser eerst gaan samenwonen na het plegen van het strafbare feit op 2 februari 2001 en dus op een moment dat het hem niet was toegestaan in Nederland te verblijven. Van objectieve belemmeringen om het familie- en gezinsleven in Duitsland uit te oefenen is bovendien niet gebleken. 
    
    1.2. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de door eiser naar voren gebrachte omstandigheden niet aan de conclusie in de weg staan dat eiser ook thans nog een actuele bedreiging vormt voor de openbare orde; de door eiser gepleegde delicten zijn ernstig genoeg. Verweerder heeft desgevraagd naar voren gebracht dat uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) in de zaak Santillo van 22 mei 1980, RV 1980, 105, blijkt dat de rechtbank marginaal dient te toetsen. Uit de Mededeling van de Europese Commissie over Richtlijn 64/221/EEG van 19 juli 1999 blijkt evenmin dat sprake moet zijn van een volle toets. 
    
    
      2. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat sprake is van een reëel gevaar voor de openbare orde. Naar het oordeel van eiser moet de communautaire openbare orde-exceptie ten gunste van de gemeenschapsonderdaan en in het licht van de gehele gemeenschapsregelgeving worden geïnterpreteerd. Eiser stelt dat de communautaire openbare orde toets uit drie elementen bestaat, te weten:
      a. uit het persoonlijk gedrag van de vreemdeling moet een actuele bedreiging van de openbare orde kunnen worden afgeleid,
      b. de strafrechtelijke misdraging dient een fundamenteel belang van de Nederlandse samenleving te hebben aangetast, en
      c. de inbreuk van verweerder op het recht op vrije personenverkeer moet evenredig zijn in het licht van alle relevante factoren en de huidige persoonlijke omstandigheden. 
      Eiser meent dat per misdrijf afzonderlijk moet worden bezien of de communautaire openbare orde-exceptie kan worden ingeroepen. Ten aanzien van het in Duitsland gepleegde misdrijf meent eiser dat hij, gezien het tijdsverloop na het plegen van het delict, de bijzondere strafmaatoverwegingen van de rechter, de vervroegde invrijheidstelling, de omstandigheid dat geen sprake is van recidive en het feit dat hij de draad van zijn leven weer heeft opgepakt, ten tijde van het bestreden besluit en ook thans geen actuele bedreiging meer vormt voor de Nederlandse openbare orde. Het in Nederland gepleegde misdrijf is voorts van onvoldoende gewicht om de openbare orde-exceptie in te roepen. Omdat er geen sprake is van relevante recidive is ook de combinatie van gedragingen onvoldoende. Verder is het in Nederland gepleegde misdrijf niet ernstig van aard, zodat aan de ernst van de misdrijven geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend. Verweerder heeft voorts onvoldoende recht gedaan aan de evenredigheidscomponent: de actuele persoonlijke omstandigheden van eiser, zoals het rustige vaarwater waarin hij verkeert en het door hem getoonde berouw zijn onvoldoende in de belangenafweging betrokken. Eveneens is onvoldoende onderkend dat ook beoordeeld moet worden of de strafrechtelijke misdraging een fundamenteel belang van de Nederlandse samenleving heeft aangetast. 
    
    
    2.1. Eiser heeft ter zitting nog benadrukt dat verweerder bij de beantwoording van de vraag of uit de strafrechtelijke misdragingen van eiser een actuele bedreiging van de openbare orde kan worden afgeleid uitgaat van onjuiste veronderstellingen. Anders dan verweerder meent eiser dat uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat bij de beantwoording van deze vraag rekening moet worden gehouden met goed gedrag tijdens detentie (zie arrest in de zaak Santillo van 22 mei 1980, RV 1980, 105). Ook de Europese Commissie stelt zich blijkens haar Mededeling over Richtlijn 64/221/EEG van 19 juli 1999 op dit standpunt. Eiser bestrijdt het standpunt van verweerder dat de actuele bedreiging van de openbare orde weer is geactiveerd omdat hij zich in Nederland schuldig heeft gemaakt aan een geweldsmisdrijf. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft al uitgemaakt dat een sanctie lager dan een onvoorwaardelijke gevangenisstraf niet kan worden aangemerkt als een persoonlijke gedraging die kan leiden tot een actuele bedreiging van de openbare orde. Ook moet een voorwaardelijke gevangenisstraf onvoldoende worden geacht voor de conclusie dat eiser een fundamenteel Nederlands belang heeft aangetast. Naar de mening van eiser rust op verweerder de bewijslast om aannemelijk te maken dat eiser een actuele bedreiging vormt voor de openbare orde, aangezien verweerder een inbreuk maakt op het vrije verkeer van personen. Naar de mening van eiser is de motivering van het bestreden besluit in ieder geval te summier; het gemeenschapsrecht eist dat bij inbreuken op het vrije verkeer van personen alle aspecten moeten worden bekeken en dat ook op alle aspecten moet worden ingegaan. Eiser meent dat uit de jurisprudentie van het Hof blijkt dat de rechter bij de vraag of sprake is van een actuele bedreiging van de openbare orde een volle (evenredigheids-)toets moet toepassen. Naar de mening van eiser is de vaststelling van een actuele bedreiging een vraag van waardering waar het bestuur geen beoordelingsruimte behoeft te worden gelaten. 
    
    IV. OVERWEGINGEN
    
    1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
    
    2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e van de Vw 2000 wordt onder gemeenschapsonderdanen onder meer verstaan onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie die op grond van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gerechtigd zijn een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven.
    
    3. In artikel 3, eerste en tweede lid van de Richtlijn 64/221/EEG van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (hierna: Richtlijn 64/221/EEG) is bepaald dat de maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid uitsluitend moeten berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokkene en dat het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen op zichzelf geen motivering vormt van deze maatregelen.
    
    4. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moeten uitzonderingen betreffende de openbare orde, evenals alle afwijkingen van een fundamenteel beginsel van het Verdrag, beperkend worden uitgelegd. Een beroep op de openbare orde kan worden gedaan wanneer er een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging bestaat, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Voorts doet het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen slechts ter zake voor zover uit de omstandigheden die tot deze veroordelingen hebben geleid, blijkt van het bestaan van een persoonlijk gedrag dat een actuele bedreiging van de openbare orde vormt (zie arresten in de zaken Bonsignore van 26 februari 1975, RV 1975, 58, Bouchereau van 27 oktober 1977, RV 1977, 87 en Calfa van 19 januari 1999, C-348/96). 
    
    5. Ingevolge artikel 8, aanhef en onder e van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. 
    
    6. Ingevolge het beleid van verweerder als neergelegd in hoofdstuk B10/7.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) vervalt het verblijfsrecht van een Gemeenschapsonderdaan onder meer indien hij een actuele bedreiging vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid. 
    
    7. In artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 is bepaald dat een vreemdeling door Onze Minister ongewenst kan worden verklaard indien hij bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem terzake de maatregel als bedoeld in artikel 37 a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd.
    
    8. In artikel 6.5 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) is bepaald dat de vreemdeling op grond van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b of c, van de Vw 2000 door onze Minister in ieder geval ongewenst kan worden verklaard indien het rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e, dan wel l van de Vw 2000 wegens gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid is beëindigd.
    
    9. De rechtbank stelt vast dat eiser is aan te merken als gemeenschapsonderdaan in de zin van artikel 1, aanhef en onder e van de Vw 2000. Blijkens het hiervoor weergegeven communautaire recht zijn maatregelen ter zake het verblijf van gemeenschapsonderdanen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van onder meer de openbare orde of de openbare veiligheid (zoals het verval van het verblijfsrecht en de ongewenstverklaring) toegestaan indien de gemeenschapsonderdaan een actuele bedreiging vormt van de openbare orde. Blijkens het arrest in de zaak Bouchereau heeft het Hof de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om maatregelen uit hoofde van de openbare orde te rechtvaardigen op grond van een strafrechtelijke veroordeling beperkt. Uit het arrest van het Hof in de zaak Van Duyn (C 41/74) valt af te leiden dat de nationale rechter de uit Richtlijn 64/221/EEG ontstane rechten voor particulieren dient te handhaven en dat de aan de nationale autoriteiten toegekende beoordelingsmarge op het punt van de openbare orde wordt begrensd door het Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen. Gelet hierop dient de rechtbank vol te toetsen of de conclusie van verweerder dat sprake is van een actuele bedreiging van de openbare orde zich verdraagt met het communautaire recht. Het arrest van het Hof in de zaak Santillo geeft geen aanleiding tot een ander oordeel, aangezien dit arrest niet ziet op de door de nationale rechter aan te leggen maatstaf bij de beoordeling van de actuele bedreiging van de openbare orde. Het Hof heeft in dit arrest veeleer ten aanzien van artikel 9 van Richtlijn 64/221/EEG bepaald binnen welke grenzen de Richtlijn de Lidstaten een discretionaire bevoegdheid laat bij de aanwijzing van de in dit artikel genoemde ‘tot advies’ bevoegde instantie. 
    
    10. De rechtbank stelt vast dat uit het bestreden besluit noch uit het daaraan ten grondslag liggende advies van de ACVZ valt af te leiden dat verweerder heeft getoetst of eiser ten tijde van het bestreden besluit een actuele bedreiging vormde van de openbare orde. De door verweerder in het bestreden besluit overgenomen motivering van de ACVZ dat, gelet op de aard en de ernst van de gepleegde delicten en de overeenkomsten in de aard van de gepleegde delicten, een reëel gevaar voor recidive bestaat en dat om deze reden wordt geconcludeerd dat met het voortgezet verblijf van eiser in Nederland sprake is van een reëel gevaar voor de openbare orde, verdraagt zich voorts niet met het hiervoor weergegeven toetsingskader van het Hof. Blijkens de hiervoor weergegeven arresten van het Hof komt het immers -buiten het feit waarvoor de veroordeling is gevolgd- aan op de beoordeling of het gedrag van de betrokkene een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Niet is gebleken dat verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit rekenschap heeft gegeven van het persoonlijk gedrag van eiser tot op dat moment en dat alle relevante factoren, waaronder ook de wijziging van eisers persoonlijke omstandigheden na 2 februari 2001, bij de beoordeling zijn betrokken. 
    
    
      11. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit reeds voor vernietiging in aanmerking komt omdat het een draagkrachtige motivering ontbeert. Het beroep van eiser is dan ook gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak. 
      Gezien het vorenstaande behoeven de overigens aangevoerde stellingen van partijen geen nadere bespreking meer.
    
    
    12. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
    
    13. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van de Awb wijst de rechtbank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht.
    
    V. BESLISSING
    
    De rechtbank
    
    1. verklaart het beroep gegrond;
    
    2. vernietigt het bestreden besluit;
    
    3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
    
    4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 644,-- (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan eiser;
    
    5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad € 109,-- (zegge: honderd en negen euro).
    
    
    Gewezen door mr. M.P. Verloop, voorzitter, mrs. W.J. van Bennekom en M.F.J.M. de Werd, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A.M. de Beer, griffier en openbaar gemaakt op: 15 mei 2003
    
    
      De griffier, 		
      De voorzitter,
    
    
    Afschrift verzonden op: 15 mei 2003
    
    
      Conc: HB
      Coll:
      Bp:
      D: B 
    
    
    Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage). Ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000 bedraagt de termijn voor het instellen van hoger beroep vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van de uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb is niet van toepassing.