ECLI:NL:CBB:2015:190, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-07-2015, 15/275
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2015-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet dwangsom

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/275
    
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 juli 2015 in de zaak tussen
    Stichting Natuur en Milieu te Utrecht en 
    
      
        Stichting Greenpeace, te Amsterdam, 
      appellanten (gemachtigde: mr. drs. J. Rutteman),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        College voor de Toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb), verweerder (gemachtigde: mr. D.S.P. Roelands-Fransen).
    
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 
    
    
    Bayer CropScience SA-N.V. (Bayer) te Mijdrecht, (gemachtigde: mr. E. Broeren)
    
      
        ADAMA Registrations B.V. (ADAMA) te Leusden, 	(gemachtigde: mr. E. Broeren)
      
        Stichting de Bijenstichting (Bijenstichting) te Kolhorn, (gemachtigde: mr. L.J. Smale)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      De stichting Natuur en Milieu heeft met een bezwaarschrift van 3 maart 2014 bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder van 10 januari 2014 (14345N) omtrent de toelating van het middel Potato Prid, dat is gepubliceerd in de Staatscourant van 20 januari 2014. 
    
    
    
      Appellanten hebben met een bezwaarschrift van 12 maart 2014 bezwaar gemaakt tegen besluiten van verweerder omtrent intrekking, herbeoordeling en herregistratie van de middelen Admire (11483N) en Gaucho Tuinbouw (12341N) en tot wijziging van de toelating van het middel Kohinor 700 (13831N) die zijn gepubliceerd in de Staatscourant van 30 januari 2014 of 31 januari 2014. De aanvullende gronden zijn ingediend op 7 april 2014. 
    
    
    
      Appellanten hebben met een bezwaarschrift van 27 maart 2014 bezwaar gemaakt tegen besluiten van verweerder tot ambtshalve wijziging van de middelen Admire (11483N), Gaucho Tuinbouw (12341N) en Kohinor 700 (13831N) die volgens verweerder al waren gepubliceerd in de Staatscourant van 30 januari 2014 of 31 januari 2014 en abusievelijk nogmaals zijn gepubliceerd in de Staatscourant van 13 februari 2014. De aanvullende gronden zijn ingediend op 21 mei 2014.
    
    
    
      Appellanten hebben verweerder met twee brieven van 3 november 2014 in gebreke gesteld voor het niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften.
    
    
    
      Appellanten hebben met een brief van 14 januari 2015 beroep ingesteld tegen het door verweerder niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften en hebben dit beroep met een brief van 4 februari 2015 ingetrokken. 
    
    
    
      Appellanten hebben met een brief van 9 april 2015 opnieuw beroep ingesteld tegen het door verweerder niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften. Daarbij hebben zij het College verzocht om te bepalen dat het beroep gegrond is, om een termijn vast te stellen waarbinnen verweerder op de bezwaren moet hebben beslist, om vast te stellen dat verweerder aan hen een dwangsom verbeurt als hij niet binnen die termijn heeft beslist en om verweerder te veroordelen in de kosten van deze procedure. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het College heeft partijen uitgenodigd voor een onderzoek ter zitting op 26 juni 2015. Appellanten hebben het College schriftelijk bericht dat wat hen betreft van het houden van een zitting kan worden afgezien. Vervolgens hebben de overige partijen het College desgevraagd laten weten dat zij eveneens instemmen met het achterwege laten van een zitting.
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellanten hebben blijkens de hiervoor vermelde brief van 4 februari 2015 het door hen op 14 januari 2015 ingediende beroep tegen het door verweerder niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften ingetrokken omdat met verweerder overeenstemming was bereikt over de verdere afhandeling van de bezwaarschriften. Aan het thans in geding zijnde beroep is ten grondslag gelegd dat verweerder zich niet aan de daarbij gemaakte afspraak heeft gehouden dat de behandeling van de bezwaren binnen afzienbare tijd zou plaatsvinden. Appellanten willen met het beroep voorkomen dat de besluitvorming over hun bezwaren nog langer en voor onbepaalde tijd door verweerder wordt uitgesteld. De bezwaren betreffen toepassingen van middelen ten aanzien van welke de beoordeling is afgerond en (her)registratie heeft plaatsgevonden. De bestreden besluiten leiden ertoe dat de middelen kunnen worden gebruikt en in het milieu gebracht. Appellanten hebben er dan ook belang bij dat binnen een redelijke termijn op hun bezwaren wordt beslist. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft aangevoerd dat hij de beslistermijn niet, dan wel niet verwijtbaar, heeft overschreden omdat hij, in verband met de hierna onder 1.3. vermelde omstandigheden, de beslistermijn redelijkerwijs heeft kunnen opschorten. Volgens verweerder weegt bovendien de plicht tot een zorgvuldige heroverweging van het primaire besluit zwaarder dan de plicht om binnen de in artikel 7:10 van de Awb genoemde termijn te beslissen. Verder stelt verweerder dat geen dwangsom kan worden opgelegd omdat de in geding zijnde besluiten moeten worden aangemerkt als besluiten van algemene strekking waarop artikel 4:17 van de Awb niet van toepassing is. 
      
    
    
      1.3.
      Verweerder wijst er in zijn verweerschrift op dat de procedure ziet op een groot aantal besluiten inzake gewasbeschermingsmiddelen op basis van neonicotinoïden. Het ligt voor de hand de bezwaren tegen deze besluiten gezamenlijk te behandelen. Dit neemt de nodige tijd in beslag omdat naast appellanten ook de Stichting de Bijenstichting en de toelatingshouders bezwaar hebben gemaakt tegen de in geding zijnde besluiten en zij bij verweerder verschillende verzoeken hebben ingediend die hebben geleid tot uitstel van de laatst geplande hoorzitting. Ten aanzien van het middel Admire heeft verweerder bovendien tot nu toe slechts voor een deel op de aanvraag tot herregistratie besloten. De aanvraag is voor het resterende deel aangehouden. Het lag niet voor de hand een hoorzitting te houden voordat alle besluiten gereed zijn, maar verweerder heeft in het verweerschrift laten weten thans aanleiding te zien om de bezwaarprocedure te splitsen. De bezwaren inzake Admire zullen worden behandeld zodra de besluitvorming op de aanvraag gereed is. De bezwaren inzake de overige middelen, te weten Gaucho Tuinbouw, PotatoPrid en Kohinor 700 WG zullen nu eerst worden behandeld. Verweerder heeft in zijn verweerschrift vermeld dat uiterlijk op 2 september 2015 op de bezwaren zal worden beslist. 
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft in zijn aanvullend verweerschrift van 22 juni 2015 aangegeven dat “uiterlijk omstreeks 25 november 2015 een beslissing op de bezwaren van Stichting Natuur en Milieu en Greenpeace genomen zal worden”. Uit het verweerschrift, in samenhang met het aanvullend verweerschrift, volgt dat verweerder het College verzoekt het beroep van appellanten ongegrond te verklaren, dan wel om met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, te bepalen dat verweerder uiterlijk op 25 november 2015 op de bezwaren dient te beslissen en om het verzoek van appellanten om een dwangsom op te leggen niet in te willigen.
      
    
    
      1.5.
      Appellanten hebben het College met een brief van 23 juni 2015 bericht dat zij zich kunnen vinden in de in het aanvullend bezwaarschrift vermelde datum waarop uiterlijk op hun bezwaren zal worden beslist. Bayer en Adama hebben geen inhoudelijke reactie gegeven op deze, door verweerder genoemde, datum. De Bijenstichting heeft in een aan het College gerichte brief van 24 juni 2015 aangegeven het niet eens te zijn “met nader uitstel van de beslissingen op bezwaar”. Appellanten hebben verder nog aangegeven het beroep te handhaven om de besluitvorming door verweerder in voldoende mate te bespoedigen.
      
      
        2.	Het College komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      2.1.
      Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit. Ingevolge artikel 6:7 van de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken. 
      
    
    
      2.2.
      Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb bedraagt de beslistermijn in bezwaar zes weken, dan wel twaalf weken als het bestuursorgaan een commissie als bedoeld in artikel 7:13 heeft ingesteld. De beslistermijn begint op de dag na afloop van de termijn die is gesteld voor het indienen van een bezwaarschrift. Ingevolge artikel 7:10, derde lid, van de Awb, kan verweerder de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen (verlengen). In artikel 7:10, vierde lid, van de Awb, is vermeld onder welke voorwaarden verder uitstel nog mogelijk is. In artikel 7:10, vijfde lid, van de Awb is vermeld dat het bestuursorgaan van verdaging of uitstel op grond van voormelde bepalingen schriftelijk mededeling moet doen aan belanghebbenden. 
      
    
    
      2.3.
      Ingevolge artikel 7:14 Awb zijn, voor zover relevant, de artikelen 4:15, inzake opschorting van de beslistermijn van een beschikking op aanvraag, en artikel 4:17 Awb, inzake het verbeuren van een dwangsom bij het niet tijdig geven van een beschikking op een aanvraag, van overeenkomstige toepassing op de bezwaarschriftprocedure. Dit betekent dat in een bezwaarprocedure met overeenkomstige toepassing van artikel 4:15, tweede lid, onder b, van de Awb, de beslistermijnen van rechtswege worden geacht te zijn opgeschort gedurende de periode waarin de vertraging aan de indiener van het bezwaar kan worden toegerekend.  
      
    
    
      2.4.
      
        Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, Awb kan een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingediend zodra (a) het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en (b) twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. 
        3.	Het College komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      3.1.
      Het College stelt voorop dat, anders dan verweerder stelt en zoals uit overweging 2.3. volgt, in dit geding niet ter zake doet of de primaire besluiten al dan niet beschikkingen zijn. Het hiervoor onder 1.2 vermelde verweer dat geen dwangsom kan worden opgelegd slaagt al daarom niet, nog daargelaten dat artikel 4:17 Awb ziet op een dwangsom die van rechtswege verbeurd wordt en waarop appellanten in deze zaak geen aanspraak hebben gemaakt, en niet op een door de rechter op te leggen dwangsom, waarom appellanten hebben verzocht. 
      
    
    
      3.2.
      Het College volgt verweerder niet in zijn standpunt dat hij de in artikel 7:10 van de Awb bedoelde beslistermijnen niet heeft overschreden. 
      
        3.2.1.
        Verweerder heeft voor de behandeling van de bezwaarschriften een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb ingesteld, zodat hij ingevolge artikel 7:10 van de Awb verplicht was om binnen twaalf weken na afloop van de betreffende bezwaartermijn op de in geding zijnde bezwaarschriften te beslissen. 
        
      
      
        3.2.2.
        De bezwaartermijn bedraagt zes weken na de dag waarop het primaire besluit bekend is gemaakt. Het besluit inzake Potato Prid is voor het eerst bekend gemaakt op 10 januari 2014 en is gepubliceerd in de Staatscourant van 20 januari 2014. Met betrekking tot de overige besluiten kan uit het dossier niet worden afgeleid op welke data deze - voor het eerst  bekend zijn gemaakt. Het College gaat bij gebrek aan deze informatie voor de in dit geding aan de orde zijnde rechtsvraag daarom uit van de publicatiedata van de besluiten, te weten 20, 30 en 31 januari 2014 en stelt aan de hand daarvan vast dat de bezwaartermijnen in ieder geval waren afgelopen op 4, 14 en 17 maart 2014.
        
      
      
        3.2.3.
        Het College stelt vast dat de bezwaarschriften geen gronden bevatten. Dit is een aan appellanten toe te rekenen verzuim als bedoeld in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb. Het College ziet op grond van wat hiervoor onder 2.3 is overwogen, aanleiding om te oordelen dat in dit geding de beslistermijnen van rechtswege zijn opgeschort voor de duur van de periode waarin nog geen gronden waren ingediend. Uitgaande van het indienen van de gronden, voor zover thans van belang, op 7 april 2014 respectievelijk op 6 mei 2014, moet de eerste dag van de beslistermijn worden vastgesteld op 8 april 2014, respectievelijk 7 mei 2014 en de laatste dag van de beslistermijn op 30 juni 2014, respectievelijk 29 juli 2015.  
        
      
      
        3.2.4.
        Het College stelt tenslotte op grond van de beschikbare gegevens vast dat voorafgaand aan het verstrijken van deze termijnen geen sprake is geweest van opschorting als bedoeld in artikel 7:10, tweede lid, Awb, van verdaging als bedoeld in artikel 7:10, derde lid, Awb, of verder uitstel als bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, Awb. 
        
      
      
        3.2.5.
        De beslistermijnen eindigden op 30 juni 2014 respectievelijk 29 juli 2014. 
        
      
    
    
      3.3.
      Het beroep voldoet aan de voorwaarden van artikel 6:12, tweede lid, Awb en is ontvankelijk.
      
      
        3.3.1.
        Appellanten hebben verweerder met brieven van 3 november 2014, dus ruim na het verstrijken van de beslistermijnen, in gebreke gesteld. Gesteld noch gebleken is dat verweerder in de periode tussen het verstrijken van de beslistermijnen en het uitbrengen van de ingebrekestelling tot verlenging is overgegaan.
        
      
      
        3.3.2
        Vervolgens hebben appellanten op 14 januari 2015, dus ruimschoots meer dan twee weken na de ingebrekestelling, beroep ingesteld tegen het uitblijven van de beslissingen op bezwaar. Dit beroep was derhalve ontvankelijk. Gesteld noch gebleken is dat verweerder in de periode vanaf de ingebrekestelling tot het eerste beroep actie heeft ondernomen om de beslistermijnen te verlengen. Een dergelijke beoogde termijnverlenging is naar het oordeel van het College overigens niet mogelijk.
      
    
    
      3.4.
      Vervolgens en kennelijk naar aanleiding van dit beroep heeft verweerder met appellanten afgesproken dat de bezwaren zouden worden behandeld op een hoorzitting op 18 maart 2015, nadien opgeschoven naar 22 april 2015. Daarop hebben appellanten bij brief van 4 februari 2015 het beroep ingetrokken. Op 8 april 2015 is de beslissing op bezwaar evenwel opnieuw voor onbepaalde tijd uitgesteld, reden waarom appellanten opnieuw beroep hebben ingesteld. Het College is van oordeel dat ook dit beroep ontvankelijk is.
      
        3.4.1
        Er is geen rechtsregel die zich in het algemeen ertegen verzet dat na een ingetrokken beroep een tweede beroep wordt ingesteld, waarbij dit tweede beroep zelfstandig moet voldoen aan de daarvoor geldende ontvankelijkheidseisen, in dit geval die welke zijn neergelegd in artikel 6:12 Awb.
      
      
        3.4.2
        Er is op grond van artikel 6:12, eerste lid, Awb, geen termijn voor het instellen van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, anders dan dat het beroep op grond van artikel 6:12, vierde lid, Awb, niet onredelijk laat mag worden ingesteld. Een tijdsverloop van vijf maanden na de ingebrekestelling, daargelaten of een dergelijk tijdsverloop op zichzelf al als onredelijk laat zou kunnen worden aangemerkt, is onder de hiervoor weergegeven omstandigheden in ieder geval niet als onredelijk laat te aan te merken. 
        
      
    
    
      3.5.
      Uit wat hiervoor is overwogen volgt tevens dat het beroep slaagt. De beslistermijnen zijn immers ruimschoots overschreden. Voor zover verweerder heeft beoogd aan te voeren dat de beslistermijnen in maart 2015 zijn verlengd omdat er toen met appellanten en de overige partijen overeenstemming was over het houden van een hoorzitting, komt daaraan geen betekenis toe, aangezien verweerder toen al in gebreke was en reeds rechtsgeldig in gebreke gesteld was. Wat verweerder heeft aangevoerd ter rechtvaardiging van de duur van de bezwaarprocedure kan hem in het licht van het vorenstaande niet baten en behoeft daarom geen verdere bespreking. Het College volgt verweerder evenmin in zijn subsidiaire standpunt dat hem niet kan worden verweten dat hij de beslistermijnen heeft overschreden. Gesteld noch gebleken is dat hij de beslistermijnen niet tijdig heeft kunnen verlengen, waartoe artikel 7:10 van de Awb immers de mogelijkheid biedt. Het College zal het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing op de bezwaren gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
      
      
        4.	Het College zal verder, als waarom appellanten hebben verzocht, met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, een termijn vaststellen waarbinnen verweerder op de bezwaren moet hebben beslist, en zal, met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb, bepalen dat verweerder een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor bedoelde termijn overschrijdt. 
      
      
    
    
      4.1
      Met betrekking tot het vaststellen van een termijn ziet het College, gelet op de door partijen in het geding gebrachte stukken als hiervoor onder 1.4 en 1.5 kort weergegeven, aanleiding te bepalen dat verweerder uiterlijk op 25 november 2015 op de bezwaren moet hebben beslist. Dit is een datum die volgens verweerder haalbaar is, waarin appellanten zich kunnen vinden en waartegen de derde-belanghebbenden Bayer en Adama geen bezwaar hebben gemaakt. Voor zover uit de reactie van de derde-belanghebbende de Bijenstichting moet worden afgeleid dat zij zich met deze datum niet kan verenigen, leidt dit het College in het licht van voormelde consensus tussen de overige bij dit geding betrokken partijen en gelet op het ontbreken van een deugdelijke motivering van het standpunt van de Bijenstichting, niet tot een ander oordeel. Het College merkt hierbij op dat verweerder op voormelde datum ook zal moeten hebben beslist op de door verweerder afgesplitste bezwaren inzake Admire. Het College volgt appellanten in dit verband in hun standpunt dat het gaat om de toepassing van een middel ten aanzien waarvan reeds besluitvorming heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat een heroverweging in bezwaar van deze besluitvorming voor 25 november 2015 niet mogelijk zou zijn. Het College wijst er ten slotte nog op dat verweerder bij het beslissen op bezwaar de bezwaarschriften zal moeten betrekken die zijn ingediend naar aanleiding van de, naar verweerder stelt, herhaalde publicatie van de primaire besluiten, voor zover deze bezwaarschriften niet zijn ingetrokken.  
      
    
    
      4.2.
      Het College zal vaststellen dat de hoogte van de hiervoor onder 4 bedoelde dwangsom € 500,- bedraagt, gedurende de eerste dertig dagen, € 1.000,--, gedurende de 31e tot en met 60e dag en daarna € 1.500,--, met een maximum van € 90.000,-. Wat verweerder heeft aangevoerd ter ondersteuning van zijn standpunt dat geen dwangsom kan worden opgelegd is gebaseerd op een ander wettelijk kader dan in dit geding aan de orde is. Dit standpunt kan al daarom niet slagen en behoeft geen verdere bespreking. 
      
      
        5.	Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door appellanten in verband met het beroep gemaakte kosten. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze vastgesteld op € 490,-
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College 
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing op de bezwaren van 3 maart 2014, 12 maart 2014 en 27 maart 2014 gegrond;
      
      
        vernietigt dat besluit;
      
      
        draagt verweerder op om uiterlijk op 25 november 2015 een beslissing op de bezwaren te nemen en bekend te maken aan appellanten;
      
      
        bepaalt dat verweerder een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor
      
    
    bedoelde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 500,- bedraagt, gedurende de eerste dertig dagen, € 1.000,--, gedurende de 31e tot en met 60e dag en daarna € 1.500,--, met een maximum van € 90.000,-.; 
    
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 490,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan appellanten het in beroep betaalde griffierecht van € 331 ,- vergoedt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek ,in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2015.
    
    
    
    
    
    
    
      J.L. Verbeek	J.W.E. Pinckaers