ECLI:NL:GHDHA:2015:2555, Gerechtshof Den Haag, 22-09-2015, 200.176.674/01
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2015-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Politiestaking, art. 6 lid 4 ESG, art. G ESG, proportionaliteisttoets

GERECHTSHOF DEN HAAG 
    Afdeling Civiel recht
    
    
      Zaaknummer	: 200.176.674/01
    
    
    
      Zaaknummer rechtbank	: C/09/495432/ KG ZA 15/1338 
    
    
    
      
        arrest van 22 september 2015
      
    
    
    
      inzake
    
    
  
  
    
      1Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie),
    zetelend te Den Haag,
  
  
    
      2Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders,
    
      zetelend te Utrecht,
      appellanten, 
      hierna te noemen: de Staat en de KBvG,
      advocaat: mr. M.B. de Witte-van den Haak te Den Haag,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    
      1de vereniging met volledige rechtsbevoegdheidAlgemeen Christelijke Politiebond,
    zetelend te Leusden,
  
  
    
      2de vereniging met volledige rechtsbevoegdheidNederlandse Politiebond,
    zetelend te Woerden,
  
  
    
      3de vereniging met volledige rechtsbevoegdheidVereniging van Middelbare en Hogere Politie Ambtenaren,
    zetelend te Amsterdam,
  
  
    
      4de vereniging met volledige rechtsbevoegdheidAlgemene Nederlandse Politie Vereniging,
    
      zetelend te Utrecht,
      geïntimeerden,
      hierna te noemen: de politiebonden,
      advocaat: mr. A.W.H. Joosten te Utrecht.
    
    
    
      
        Het geding
      
    
    
    
      Bij exploot van 10 september 2015 zijn de Staat en de KBvG in hoger beroep gekomen van een door de rechtbank Den Haag, Team Handel- voorzieningenrechter tussen partijen gewezen vonnis van 3 september 2015. In het appelexploot met producties hebben de Staat en de KBvG vijf grieven aangevoerd. Bij memorie van antwoord met een productie hebben de politiebonden de grieven bestreden. 
    
    
    
      Vervolgens hebben partijen op 18 september 2015 de zaak doen bepleiten, de Staat en de KBvG door mr. R. van Arkel, advocaat te Den Haag, en de politiebonden door mr. A.W.H. Joosten, advocaat te Utrecht. Aan de kant van de Staat en de KBvG is gepleit aan de hand van overgelegde pleitnotities. Ten slotte hebben partijen de stukken overgelegd en heeft het hof is arrest bepaald.
    
    
    
      
        Beoordeling van het hoger beroep
      
    
    
    
      1. De door de rechtbank in het vonnis van 3 september 2015 vastgestelde feiten zijn niet in geschil. Ook het hof zal daarvan uitgaan. Het gaat om het volgende.
    
    
    
      1.1.
      Begin 2015 heeft overleg plaatsgehad over de totstandkoming van een nieuwe CAO voor de politie. De voorgaande CAO is per 31 december 2014 geëxpireerd. De politiebonden hebben dit overleg begin maart 2015 opgeschort – omdat zij vonden dat de standpunten van partijen in het overleg te ver uiteenliepen – en zijn overgegaan tot het voeren van acties. 
    
    
      1.2.
      Op 10 juli 2015 is een onderhandelaarsakkoord gesloten met betrekking tot een centraal loonakkoord. Naar verwachting zal voor de sector politie op grond hiervan per 1 september 2015 een salarisverhoging van 1,25% tot stand komen en per 1 januari 2016 een salaris verhoging van 3%. Hierdoor zullen tezamen met de reeds afgesproken salarisverhoging van 0,8% per 1 januari 2016 de salarissen van politiemedewerkers per 1 januari 2016 met 5,05% stijgen. Daarnaast is sprake van een eenmalige uitkering van € 500,-- per 1 september 2015.
    
    
      1.3.
      Op 31 augustus 2015 is een achterbanraadpleging door de centrales die het onderhandelaarsakkoord hadden getekend positief afgerond. Op 3 september 2015 zijn de in het akkoord opgenomen wijzigingen bekrachtigd door de Pensioenkamer.
    
    
      1.4.
      Op 27 juli 2015 hebben de politiebonden de minister van justitie een “estafette actie geen inzet bij zogenaamde “prioriteit 3” meldingen” aangezegd. Deze actie is op 3 augustus 2015 begonnen met één dag in de week en bouwt iedere week op in dagen.
    
    
      1.5.
      Op 18 augustus 2015 hebben de politiebonden de minister van Veiligheid en Justitie aangezegd dat zij politiemedewerkers, werkzaam bij de afdeling AVIM, hebben opgeroepen om per 27 augustus 2015 niet langer mee te werken aan de procedure die leidt tot uitzetting van illegale vreemdelingen. Ook is aangezegd dat de politiebonden de collega’s die werkzaam zijn bij de afdelingen Korpscheftaken (voorheen Bijzondere Wetten) hebben opgeroepen om met ingang van 20 augustus 2015 de behandeling van nieuwe aanvragen voor verloven voor de schietsport, jachtakten, beveiligingspassen, etc. uit te stellen.
    
    
      1.6.
      Op 27 augustus 2015 hebben de politiebonden de minister van Veiligheid en Justitie een uitbreiding van de onder 1.4 bedoelde actie – hier aangeduid als “Geen spoed, geen politie” – aangezegd. Deze uitbreiding van de actie (die hierna wordt aangeduid als: ‘de actie’) bestaat uit het per 31 augustus 2015 stopzetten van politieassistentie aan deurwaarders. De aanzegging houdt onder meer in:
      
      
        
          “Update:
        
        
          Genoemde actie (de onder 1.4 bedoelde actie, toevoeging hof) wordt per 31 augustus 2015 uitgebreid met het stopzetten van de politieassistentie aan deurwaarders. De gezamenlijke politiebonden roepen alle politiemedewerkers die belast zijn met de begeleiding van deurwaarders, op om dit tijdens de actiedagen niet meer te doen. De actie ‘Geen spoed, geen politie’ kent een opbouw waarbij iedere week met één dag wordt uitgebreid. Concreet betekent dit dat in week 36 slechts nog politiebegeleiding zal plaatsvinden op zaterdag en zondag en in week 37 alleen op zondag. Vanaf week 38 zal er in het geheel geen assistentie aan deurwaarders meer verleend worden. Uiteraard kunnen deurwaarders een beroep blijven doen op politie-inzet op het moment dat zich een calamiteit voordoet. Voor dergelijke meldingen blijft de politie beschikbaar.”
        
      
      
    
    
      1.7.
      Op 28 augustus 2015 hebben de Staat en de KBvG de politiebonden gesommeerd deze aangekondigde uitbreiding van de actie te annuleren. Daarbij heeft de Staat te kennen gegeven dat hij open staat voor het bespreken van een alternatief voor de actie en de suggestie gedaan om daar op 31 augustus 2015 over te spreken.
    
    
      1.8.
      Op 31 augustus 2015 hebben de politiebonden kenbaar gemaakt dat zij geen gehoor geven aan de sommatie.
    
    
      1.9.
      
        De Staat en de KBvG hebben in eerste aanleg gevorderd - samengevat - de politiebonden op straffe van een dwangsom van € 25.000,-- te bevelen:
        i. de oproep tot het voeren van actie, inhoudende het stopzetten van politieassistentie aan gerechtsdeurwaarders als omschreven in de aanzegging van 27 augustus 2015 en hun medewerking aan het voeren van deze actie en hun bijdrage daaraan in wat voor vorm dan ook, te beëindigen;
        ii. met onmiddellijke ingang, doch uiterlijk binnen twee uur na de uitspraak aan haar leden, dan wel de betrokken politieambtenaren bekend te maken dat de aangekondigde of reeds aangevangen actie onrechtmatig is en/of dat het haar leden, dan wel de betrokken politieambtenaren niet is toegestaan op enigerlei wijze de acties doorgang te laten vinden en/of dat de aankondigde of reeds aangevangen acties onmiddellijk dienen te worden beëindigd en ook beëindigd dienen te blijven.
      
    
    
      1.10.
      De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van de Staat en de KBvG afgewezen en hen in de proceskosten veroordeeld.
      2. De Staat en de KBvG vorderen in hoger beroep de vernietiging van het bestreden vonnis en het alsnog toewijzen van de in r.o. 1.9 genoemde vorderingen. 
      3. Met de vijf grieven wordt betoogd dat de aangekondigde - en inmiddels vanaf week 36 lopende - actie onrechtmatig is jegens de Staat en de KBvG, omdat de actie: (i) de uitvoering van de wettelijke taak van de gerechtsdeurwaarder in essentiële mate onmogelijk maakt, waardoor de rechtstaat niet goed functioneert, hetgeen een (ontoelaatbare) beperking oplevert van het recht op een “fair trial” van derden (art. 6 EVRM) en (ii) de grenzen van het recht op collectieve actie (ver) overschrijdt. De grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling als volgt.
      4. Het debat spitst zich toe op (de toelaatbaarheid van) het stopzetten van politieassistentie aan gerechtsdeurwaarders bij beslag op roerende zaken, ontruimingen en gijzelingen. Daarbij is het volgende van belang.
    
    
      4.1.
      Een deurwaarder is belast met ambtshandelingen, zoals het leggen van beslag op roerende zaken, ontruimingen en gijzelingen (art. 2 lid 2 sub c Gerechtsdeurwaarderswet (Gdw)). In beginsel is de deurwaarder verplicht deze ambtshandelingen te verrichten (art. 11 Gdw).
    
    
      4.2.
      De deurwaarder heeft voor deze ambtshandelingen toegang tot elke plaats voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor de verrichting van deze handelingen (art. 444 lid 1 Rv, art. 557 Rv). 
    
    
      4.3.
      Art. 444 lid 2 Rv bepaalt dat indien (i) de deuren gesloten zijn, of (ii) de opening daarvan geweigerd wordt, of (iii) indien geweigerd wordt enige kamer of stuk huisraad te openen, de deurwaarder zich zal vervoegen bij de burgemeester der gemeente, in wiens tegenwoordigheid de opening van de deuren en van het huisraad zal worden gedaan voor zover dat redelijkerwijs nodig is. De burgemeester kan zich doen vertegenwoordigen door een ambtenaar van politie die tevens hulpofficier van justitie is. 
    
    
      4.4.
      De politie heeft onder meer tot taak aan deze inzet mee te werken (art. 3 Politiewet). In de praktijk wordt de taak aanwezig te zijn bij de opening van deuren altijd uitgevoerd door een politiefunctionaris die tevens hulpofficier van justitie is.
    
    
      4.5.
      Door de actie in haar huidige stadium – met ingang van week 38 - is de politie bij het "openen van deuren" niet langer aanwezig behalve in  - door de politiefunctionaris te beoordelen - “schrijnende gevallen”.
      5. Niet in geschil is dat de actie is gedekt door art. 6, aanhef en onder 4, Europees Sociaal Handvest (ESH). Deze bepaling heeft rechtstreekse werking in Nederland. De actie dient daarom, ondanks de daaruit voortvloeiende en op de koop toe te nemen schadelijke gevolgen voor werkgever (de Staat) en derden (zoals de KBvG en (rechts)personen die beslag willen leggen op roerende zaken of een ontruimingsvonnis ten uitvoer willen leggen), in beginsel te worden geduld als een rechtmatige uitoefening van het in deze verdragsbepaling erkende grondrecht. 
      6. Het ligt dan op de weg van de Staat en de KBvG om aannemelijk te maken dat deze beperking of uitsluiting naar de maatstaf van art. G ESH gerechtvaardigd is. Dit laatste is slechts het geval indien beperkingen aan het recht op collectieve actie maatschappelijk gezien “dringend noodzakelijk” zijn (zie voor dit laatste HR 21 maart 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZC2309, NJ 1997/437, r.o. 4.3 (Streekvervoer)). 
      7. Bij de beoordeling of een beperking of uitsluiting van de uitoefening van het recht op collectieve actie in het concrete geval, maatschappelijk gezien, dringend noodzakelijk is, dient de rechter alle omstandigheden mee te wegen (zie HR 30 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9402, NJ 1986/688 en HR 21 maart 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZC2309, NJ 1997/437). Deze toets is een vraag van proportionaliteit. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de aard en duur van de actie, de verhouding tussen de actie en het daarmee nagestreefde doel, de daardoor veroorzaakte schade aan de belangen van de werkgever of derden, en de aard van die belangen en die schade. Daargelaten of een scherpe scheiding mogelijk is tussen “essentiële” en “niet essentiële” diensten, geldt verder als uitgangspunt in de rechtspraak dat naarmate een dienst essentiëler is, er eerder plaats zal zijn voor beperkingen als bedoeld in artikel G ESH.
      8. De Staat en de KBvG stellen dat de actie het grondrecht van de burger op een eerlijk proces beperkt. Het beschikken over een deugdelijk werkend stelsel van tenuitvoerlegging van rechterlijke uitspraken en beschikkingen als sluitstuk van de civielrechtelijke rechtsgang, valt binnen de reikwijdte van art. 6 EVRM. Er zijn derhalve grondrechten in het geding. Omdat de tenuitvoerlegging van vonnissen, beschikkingen en andere titels door de actie in het geding komt, functioneert de rechtstaat niet goed meer. Een beperking op het grondrecht op een eerlijk proces is volgens het EVRM niet mogelijk. Art. G ESH laat wel ruimte om tot een beperking op het recht op collectieve actie te komen. Het belang van de burger op een eerlijk proces dient zwaarder te wegen dan het recht op collectieve actie, aldus nog steeds de Staat en de KBvG.
      9. Voor zover de Staat en de KBvG stellen dat het door art. 6 EVRM beschermde grondrecht op een eerlijk proces per definitie in de weg staat aan de actie, omdat dat grondrecht (dat mede het recht op tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen omvat) in abstracto zwaarder weegt dan het grondrecht op collectieve actie, wordt die stelling verworpen. Op zich is het juist dat art. 6 EVRM betrekking heeft op een stelsel dat voorziet in “protecting the implementation of judicial decisions” als een “integral part of the trail” for purposes of Article 6 (art.6)” (EHRM 19 maart 1997, 18357/91 (Hornsby/Griekenland), r.o. 40), waarbij “the execution cannot be unduly delayed” (EHRM 28 juli 1999, 22774/93 (Imobiliare Safi/Italië), r.o. 66) en dat de verdragsstaat dient te garanderen “to everyone the right to have a binding and enforceable judicial decision enforced within a reasonable time” (EHRM 21 juli 2015, 31833/06 en 37537/06 (Cingilli holding en Cingilioglu/Turkije) r.o. 37 t/m 39). In Nederland is voorzien in een stelsel dat aan deze voorwaarden beantwoordt. De onderhavige actie maakt - in elk geval op dit moment - niet dat dit stelsel als zodanig, dat wil zeggen: als systeem, niet meer aan deze voorwaarden voldoet, of dat - anders gezegd - de rechtstaat niet meer goed functioneert. Dat de actie voor onbepaalde tijd is aangezegd maakt dit - op dit moment - niet anders. Dat neemt niet weg dat het door art. 6 EVRM beschermde recht op  - geparafraseerd -  enforcement within a reasonable time van judicial decisions, van grote betekenis is in het kader van de door de rechter aan te leggen, onder 7 bedoelde proportionaliteitstoets. 
      10.  Het hof komt in het licht van het voorgaande tot de volgende afweging.
      11. Door het niet aanwezig zijn bij het openen van deuren kunnen ontruimingen, beslagleggingen op roerende zaken en gijzelingen niet worden uitgevoerd in gevallen waarin de aangezegde partij niet (vrijwillig) meewerkt. Onvoldoende gemotiveerd weersproken is dat er bij dergelijke activiteiten van deurwaarders dikwijls (heftige) emoties aan de orde zijn, waarbij deurwaarders kunnen worden blootgesteld aan agressie en geweld. In dat licht is het niet onbegrijpelijk dat veel deurwaarders om die reden, vanwege de afwezigheid van politie, gedurende de actie geen enkele ontruiming, beslaglegging op roerende zaken of gijzeling plannen en uitvoeren. 
      12. Het is zonder meer duidelijk dat dit uitstel van executie tot (aanzienlijke) schade kan leiden voor derden, zoals bijvoorbeeld woningbouwverenigingen. Ook zal het voor kunnen komen dat roerende zaken door het uitblijven van beslaglegging geen verhaalsobject meer vormen. Het is echter inherent aan het recht op collectieve actie dat derden daardoor schade kunnen lijden. Ondanks de door de Staat en de KBvG genoemde aantallen van beslagen en ontruimingen per week die tijdens de actie niet kunnen plaatsvinden, kan - op dit moment - niet worden geoordeeld dat de schade (van derden) zo omvangrijk is geworden dat deze onaanvaardbaar is. Hierbij is van belang dat de politiebonden onvoldoende gemotiveerd weersproken hebben gesteld dat de deurwaarders - bijvoorbeeld -  ontruimingen niet steeds direct na de uitspraak van de rechter plegen uit te voeren, maar dat deze worden ingepland, zodat er steeds enige tijd overheen gaat voordat deze plaatsvinden. 
      13. De actie is met ingang van week 38 in een stadium dat er in beginsel geen politie meer aanwezig is bij het openen van deuren. Van belang op dit punt is dat de politiebonden hebben toegezegd en georganiseerd dat de politie beschikbaar is in schrijnende gevallen. De stelling van de Staat en de KBvG dat er sprake is van onacceptabele willekeur bij het bepalen van schrijnende gevallen, wordt verworpen. De voorbeelden die ter onderbouwing van deze stelling worden aangedragen zijn inhoudelijk door de politiebonden betwist en van onvoldoende gewicht om de conclusie van willekeur te rechtvaardigen. Hier komt nog bij dat door de politiebonden op vragen van het hof is toegezegd dat ontruimingen op grond van ernstige – acute – overlast in beginsel tot prioriteit 2 worden gerekend, zodat daarbij – eveneens in beginsel – politie aanwezig zal zijn. 
      14. Tot slot is van belang dat de politiebonden vanwege de essentiële taak die de politie in het functioneren van de rechtstaat vervult, beperkt is in de keuze van actiemiddelen die druk kunnen zetten op de inzet van de actie, namelijk de door de politiebonden gewenste arbeidsvoorwaarden. Het feit dat er op korte termijn een gesprek komt tussen de politiebonden en de minister maakt niet dat de actie reeds daarom (tijdelijk) moet worden gestaakt, nog los van het feit dat het voeren van een gesprek nog niet betekent dat er over bedoelde arbeidsvoorwaarden wordt onderhandeld.
      15. Gelet op het voorgaande, in onderlinge samenhang bezien, is het hof van oordeel dat het op dit moment niet dringend noodzakelijk is de actie te verbieden. Het hof tekent daarbij aan dat dit oordeel is gebaseerd op een momentopname. Gelet op de aard van de actie, die - als gezegd - het door art. 6 EVRM beschermde recht op enforcement within a reasonable time van judicial decisions raakt, is niet uitgesloten dat er een moment wordt bereikt waarop de hiervoor uitgevoerde proportionaliteitstoets anders uitvalt. Derden moeten er op kunnen vertrouwen dat gerechtelijke uitspraken binnen redelijke termijn ten uitvoer worden gelegd.
      16. Uit het voorgaande volgt dat de grieven en het hoger beroep falen. Het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd. De Staat en de KBvG zullen als de in het ongelijk gestelde partijen in de proceskosten van het hoger beroep worden veroordeeld. De proceskostenveroordeling zal uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard zoals gevorderd.
      
        Beslissing
      
      
      
        Het hof:
      
      
      
        
          bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank Den Haag, Team Handel- voorzieningenrechter rechtbank van 3 september 2015;
        
        
          veroordeelt de Staat en de KBvG in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de politiebonden tot op heden begroot op € 711,-- aan griffierecht en € 2.682,-- aan salaris advocaat;
        
        
          verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
        
      
      
      
        Dit arrest is gewezen door mrs. R.S. van Coevorden, H.M. Wattendorff en V. Disselkoen en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 22 september 2015 in aanwezigheid van de griffier.