ECLI:NL:CRVB:2018:3523, Centrale Raad van Beroep, 22-11-2018, 18/679 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: College heeft zich terecht op standpunt gesteld dat overgangsrecht, en daarmee ook onderdeel B3 van Bijlage R, niet van toepassing is ten aanzien van de toelage van betrokkenen. Voor toekenning van TOR 2 aan betrokkenen bestond daarom geen grond. De besluiten tot beëindiging van de toelage moeten afzonderlijk worden beoordeeld en staan in die zin los van Tor- besluiten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het belang van het college om de toelage van betrokkenen NRGA-conform te maken op zichzelf al een bijzondere omstandigheid is die beëindiging van de toelage rechtvaardigt. College stelt zich thans op standpunt dat de beëindiging van de toelage gepaard had dienen te gaan met de toekenning van een afbouwregeling. Analogie met artikel 3.16 van de NRGA, periode van 1 januari 2017 tot 1 januari 2020, waarbij het reeds toegekende bedrag gegarandeerd blijft. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak geheel vernietigen, behoudens de bepalingen over de proceskosten.

18/679 AW e.v.
  
    Datum uitspraak: 22 november 2018
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2017, 16/4814 e.v. (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
  
  
    
      [Betrokkene 1] en acht anderen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (betrokkenen)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Het college heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens betrokkenen 1 tot en met 6 heeft mr. A. Lange een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene 7 heeft mr. P. Bots een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene 8 heeft mr. H.A. van Dalsen een verweerschrift ingediend. Namens betrokkene 9 heeft mr. F.N. Decossaux, advocaat, een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft schriftelijk zijn zienswijzen omtrent de voorwaardelijk incidenteel hoger beroepen naar voren gebracht. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 18/633 AW, 18/5075 AW, 18/677 AW en 18/2700 AW, plaatsgevonden op 11 oktober 2018. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.M. Wijmans, drs. D. Kerpestein en F. Titahena. Betrokkenen 2 tot en met 6 zijn verschenen, bijgestaan door mr. Lange, die ook betrokkene 1 heeft vertegenwoordigd. Betrokkene 7 is verschenen, bijgestaan door mr. Bots. Betrokkene 8 is verschenen, bijgestaan door mr. Van Dalsen. Betrokkene 9 is verschenen, bijgestaan door mr. H. de Lint, advocaat en opvolgend gemachtigde.
  
  
    In de gevoegde zaken is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Betrokkenen 1 tot en met 4 en 7 tot en met 9 zijn als [naam functie 1] en betrokkenen 5 en 6 als [naam functie 2] aangesteld bij de afdeling [naam afdeling] van de resultaatverantwoordelijke eenheid [naam eenheid] van de gemeente Amsterdam. 
    
    
      1.2.
      Betrokkenen ontvingen al vele jaren een toelage. Deze toelage, die in besluiten uit 2006 functietoelage is genoemd, werd toegekend vanwege het regelmatig werken op avonden en in de weekenden. De toelage werd alleen toegekend voor zover betrokkenen daadwerkelijk voor de bedoelde werkzaamheden op afwijkende tijdstippen beschikbaar waren. Deze toelage werd op de salarisspecificaties om administratieve redenen als persoonlijke toelage vermeld.
    
    
      1.3.
      In 2012 is binnen de gemeente Amsterdam het project ‘Handhaving NRGA’ gestart. Aanleiding voor het project was de ongewenst geachte situatie dat in de loop van de jaren zowel op individueel niveau als op diensttakniveau veel afwijkingen waren ontstaan ten opzichte van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA). De doelstelling van het project was een gemeentebrede strikte toepassing van de NRGA. In het kader van dit project zijn in 2013 en 2014 aan de directeuren en stadsdeelsecretarissen schriftelijke instructies gegeven over het terugdringen en afbouwen van bestaande afwijkingen van de NRGA.
      
    
    
      1.4.
      
        Bij besluiten van verschillende data begin 2016, vervangen bij besluiten van 12 mei 2016 dan wel 17 juni 2016 en gehandhaafd bij beslissingen op bezwaar van 17 juni 2016, 
        21 juni 2016 dan wel 17 november 2016 (bestreden besluiten 1), heeft het college de toelage van betrokkenen met ingang van 1 januari 2017 beëindigd.
      
      
    
    
      1.5.
      Met ingang van 1 juni 2016 is hoofdstuk 3 van de NRGA in zijn geheel vervangen door een nieuw beloningshoofdstuk. Het nieuwe hoofdstuk 3 was een gevolg van de CAO gemeenten 2013-2015, die (onder meer) voorziet in een harmonisatie, vereenvoudiging en modernisering van de regels over salaris, toelagen en vergoedingen voor alle gemeenten. De invoering van het nieuwe beloningshoofdstuk 3 had niet als doel te bezuinigen. Voor de situaties dat medewerkers er door de invoering van het nieuwe hoofdstuk 3 in inkomen op achteruit gaan, is overgangsrecht afgesproken. Voor de gemeente Amsterdam is dat overgangsrecht neergelegd in artikel 3.27 van de NRGA in verbinding met Bijlage R van de NRGA. Uit Bijlage R volgt dat, onder de daar gestelde uitgangspunten en voorwaarden, een toelage overgangsrecht 1 (TOR 1) kan worden toegekend - de TOR 1 ziet op de Amsterdamse eindejaarsuitkering - alsmede een toelage overgangsrecht 2 (TOR 2) - de TOR 2 ziet op bepaalde andere toelagen. 
      
    
    
      1.6.
      Bij besluiten van 23 mei 2016, gehandhaafd bij besluiten op bezwaar van 10 november 2016, 17 november 2016, 7 december 2016, 8 december 2016 dan wel 26 januari 2017 (bestreden besluiten 2), heeft het college aan betrokkenen een TOR 1 toegekend. Voor een TOR 2 komen betrokkenen volgens het college niet in aanmerking.
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen over griffierecht en proceskosten - de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaard, de bestreden besluiten 1 en 2 vernietigd, de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten 1 in stand gelaten, de besluiten van 23 mei 2016 herroepen, bepaald dat betrokkenen met ingang van 1 januari 2017 een TOR 2 ontvangen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten 2. De rechtbank heeft hiertoe, kort samengevat, het volgende overwogen.
      
      
    
    
      2.1.
      Ten aanzien van de beëindiging van de toelage van betrokkenen heeft de rechtbank, samengevat, als volgt geoordeeld. Kenmerkend voor de ambtelijke rechtsverhouding is het feit dat de overheidswerkgever eenzijdig rechtspositionele besluiten kan nemen. Een eenzijdige wijziging van arbeidsvoorwaarden is dan ook toegestaan, mits daarbij het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel niet worden geschonden en er een behoorlijke belangenafweging plaatsvindt. Het belang van het college om de toelagen die betrokkenen ontvangen NRGA-conform te maken, is op zichzelf al een bijzondere omstandigheid die intrekking van de toelage rechtvaardigt. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van 30 maart 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1346), waarin de Raad gelijkluidend heeft geoordeeld over de uniformering van rechtspositieregelingen bij de Nationale Politie. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel is geen sprake. Het college heeft randvoorwaarden geschapen die in principe voldoende rekening (kunnen) houden met de belangen van betrokkenen. Er is enerzijds een afbouw-overbruggingsregeling van een half jaar en anderzijds een overgangsregeling (de TOR 2). Of deze regelingen in de individuele gevallen van betrokkenen ook juist zijn toegepast, wordt besproken in het kader van de TOR 2.
      
    
    
      2.2.
      Ten aanzien van de weigering van het college aan betrokkenen een TOR 2 toe te kennen, heeft de rechtbank, samengevat en voor zover nu nog van belang, het volgende overwogen. Niet is in te zien waarom de toelage die betrokkenen ontvingen niet onder de opsomming van B3 van Bijlage R van de NRGA zou kunnen vallen. Die toelage was in elk geval geen persoonlijke toelage als bedoeld in B1b van Bijlage R, maar eerder een (de facto) roostertoelage. Ook was de toelage geen tijdelijke toelage als bedoeld in B1b van Bijlage R, maar een duurtoelage. Het college had de toelage die betrokkenen ontvingen in redelijkheid onder de TOR 2 moeten brengen en had aan betrokkenen een TOR 2 moeten geven.
      
    
    
      2.3.
      Nu het college de toelage die betrokkenen ontvingen ten onrechte buiten de TOR heeft gehouden, kunnen ook de besluiten tot beëindiging van de persoonlijke toelage niet standhouden. Het college heeft hiermee immers niet voldaan aan het vereiste dat de intrekking van de persoonlijke toelage met redelijke waarborgen moet zijn omringd. In de zaken tegen de bestreden besluiten 1 kan worden volstaan met vernietiging van die besluiten. Herroeping van de primaire besluiten zou tot gevolg hebben dat de beëindiging van de persoonlijke toelage ongedaan wordt gemaakt. Dat zou betekenen dat betrokkenen zowel voor TOR 2 in aanmerking komen als recht blijven behouden op hun persoonlijke toelage. Dat is niet de bedoeling, ook niet van betrokkenen, zoals zij immers ter zitting uitdrukkelijk hebben verklaard. Nu de rechtbank de kwestie al finaal heeft beslecht, kunnen de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten 1 in stand blijven. 
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft in hoger beroep, samengevat en voor zover voor de beoordeling van belang, het volgende aangevoerd. De aangevallen uitspraak miskent de bedoeling en uitgangspunten van het overgangsrecht zoals opgenomen in Bijlage R van de NRGA. Algemeen uitgangspunt is dat een compensatie wordt gegeven indien het inkomen van een medewerker vermindert vanwege de inwerkingtreding van het nieuwe hoofdstuk 3. B3 van Bijlage R heeft als opschrift “Alle overige financiële arbeidsvoorwaarden die met de invoering van hoofdstuk 3 vervallen of in hoogte wijzigen”. De toelage van betrokkenen is echter niet een toelage die met de invoering van hoofdstuk 3 vervalt of in hoogte wijzigt. De beëindiging van de toelage vond plaats geheel los van de invoering van het nieuwe hoofdstuk 3 en komt voort uit het eerdere project ‘Handhaving NRGA’. Het overgangsrecht is hier niet van toepassing. De rechtbank heeft ten onrechte een koppeling gemaakt tussen het beëindigen van de toelage van betrokkenen en de invoering van het nieuwe hoofdstuk 3 van de NRGA en het daarbij behorende overgangsrecht. Uiteraard dient wel bij het beëindigen van de toelage het rechtszekerheidsbeginsel in acht te worden genomen. Het college heeft zich daarom neergelegd bij het oordeel van de rechtbank in de uitspraak van 20 december 2017 in de zaak 16/4809 en stelt zich thans op het standpunt dat alle ambtenaren met een toelage als die van betrokkenen, ook degenen die geen rechtsmiddelen hebben ingesteld, alsnog in aanmerking dienen te komen voor een afbouwregeling zoals die door de rechtbank in de zaak 16/4809 is toegekend. Evenals in de zaak 16/4809 had de rechtbank in de onderhavige zaken zelf moeten voorzien door betrokkenen een afbouwregeling naar analogie van artikel 3.16 van de NRGA toe te kennen over de periode van 1 januari 2017 tot 1 januari 2020, waarbij het tot 1 januari 2018 reeds toegekende bedrag (in de vorm van een toelage onregelmatige dienst) gegarandeerd blijft. Het college heeft de Raad verzocht op diezelfde wijze zelf in de zaak te voorzien. Het college heeft verder te kennen gegeven dat het deze afbouwregeling op alle betrokken ambtenaren, ook degenen die tegen de betreffende besluiten geen rechtsmiddelen hebben aangewend, zal toepassen.
      
    
    
      3.2.
      
        Betrokkenen hebben in hoger beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. Zij achten het standpunt van het college, dat de beëindiging van de toelage losstaat van de invoering van het nieuwe hoofdstuk 3 van de NRGA en voortkomt uit het project ‘Handhaving NRGA’, ongeloofwaardig. Met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet worden aangenomen dat de dienst feitelijk schoon schip wilde maken in anticipatie op de invoering van het nieuwe hoofdstuk 3. Nu het college ervoor heeft gekozen om voor zijn administratieve gemak een vaste toelage in het leven te roepen in plaats van (een combinatie van) formeel wel in de rechtspositie opgenomen (variabele) voorzieningen, dient het college ook de gevolgen daarvan voor zijn rekening te nemen en daarvoor analoog de overgangsregeling toe te passen die voor het (verminderen of) vervallen van de wel in de rechtspositie opgenomen voorzieningen is gegeven. De rechtbank heeft aan betrokkenen dan ook terecht een TOR 2 toegekend. Voor zover de Raad het oordeel van de rechtbank over de toekenning van een TOR 2 niet zou delen, hebben betrokkenen zich op het standpunt gesteld dat hun toelage, die zij al vele jaren ontvingen, niet had mogen worden beëindigd. Subsidiair hebben zij aangevoerd dat het college hen anderszins volledig financieel had moeten compenseren. Meer subsidiair maken zij aanspraak op de in hoger beroep door het college toegezegde afbouwregeling.
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      4.1.
      De Raad ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het overgangsrecht van Bijlage R op de toelage van betrokkenen van toepassing is.
    
    
      4.2.
      In onderdeel A van Bijlage R zijn de algemene uitgangspunten van het overgangsrecht geformuleerd, waaronder:
      - Medewerkers gaan er in inkomen niet op achteruit door het nieuwe hoofdstuk 3. 
      - Toepassing van de TOR is aan de orde als aan de volgende voorwaarden is voldaan: de medewerker ontvangt aan het eind van het kalenderjaar 2015 een toelage, de aanspraak op deze toelage loopt door in 2016, en het inkomen van de medewerker vermindert vanwege de inwerkingtreding van het nieuwe hoofdstuk 3. 
    
    
      4.3.
      De Raad is met het college van oordeel dat in het geval van betrokkenen geen sprake is van een vermindering van het inkomen vanwege de inwerkingtreding van het nieuwe hoofdstuk 3. Voor zover in het geval van betrokkenen (op termijn) sprake is van een vermindering van inkomen , is dat immers niet het gevolg van de invoering van het nieuwe hoofdstuk 3, maar van de besluiten tot beëindiging van de betreffende toelage. Hierbij komt dat tussen partijen niet in geschil is dat de toelage van betrokkenen geen grondslag heeft en had in hoofdstuk 3 van de NRGA. De wijzigingen die in het nieuwe hoofdstuk 3 ten opzichte van het oude hoofdstuk 3 zijn aangebracht, hebben daarmee geen betrekking op de toelage van betrokkenen en leiden dus niet tot een vermindering van inkomen door of vanwege het nieuwe hoofdstuk 3. Nu aan dit algemene uitgangspunt van het overgangsrecht niet is voldaan, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het overgangsrecht, en daarmee ook onderdeel B3 van Bijlage R, niet van toepassing is ten aanzien van de toelage van betrokkenen. Voor toekenning van een TOR 2 aan betrokkenen bestond daarom geen grond.
      
    
    
      4.4.
      De Raad is verder met het college van oordeel dat de besluiten tot beëindiging van de toelage afzonderlijk moeten worden beoordeeld en in die zin losstaan van de besluiten over de TOR. Het feit dat de betreffende toelage al vele jaren zonder beperking in de tijd aan betrokkenen werd verleend, brengt mee dat die toelage mede uit een oogpunt van rechtszekerheid niet zonder meer kan worden ingetrokken. Er dient dan sprake te zijn van min of meer bijzondere omstandigheden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het belang van het college om de toelage van betrokkenen NRGA-conform te maken op zichzelf al een bijzondere omstandigheid is die beëindiging van de toelage rechtvaardigt. Het bevordert de gelijke behandeling van de ambtenaren van de gemeente Amsterdam. Dat pas in 2016 tot de beëindiging van de toelage van betrokkenen is overgegaan, terwijl al in 2012 het onder 1.3 genoemde project ‘Handhaving NRGA’ is gestart, betekent niet dat het college niet langer bevoegd was de toelage te beëindigen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, brengt het niet toekennen van een TOR 2 aan betrokkenen niet met zich dat het college niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, reeds omdat voor toekenning van een TOR 2, gelet op wat in 4.3 is overwogen, geen grond bestond.
      
    
    
      4.5.
      
        Dit neemt niet weg dat de besluiten tot beëindiging van de toelage geen stand kunnen houden, nu het college de onrechtmatigheid ervan in hoger beroep heeft erkend. Het college stelt zich immers thans op het standpunt dat de beëindiging van de toelage van betrokkenen per 1 januari 2017 gepaard had dienen te gaan met de toekenning van een afbouwregeling naar analogie van artikel 3.16 van de NRGA over de periode van 1 januari 2017 tot 
        1 januari 2020, waarbij het tot 1 januari 2018 reeds toegekende bedrag (in de vorm van een toelage onregelmatige dienst) gegarandeerd blijft.
      
      
    
    
      4.6.
      
        Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat de aangevallen uitspraak niet geheel in stand kan blijven. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak geheel vernietigen, behoudens de bepalingen over de proceskosten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 gegrond verklaren, de bestreden besluiten 1 vernietigen en de beroepen tegen de bestreden besluiten 2 ongegrond verklaren. De Raad ziet verder aanleiding, mede gelet op het verzoek hiertoe van het college, zelf in de zaken te voorzien door betrokkenen een afbouwregeling naar analogie van artikel 3.16 van de NRGA toe te kennen over de periode van 1 januari 2017 tot 1 januari 2020, waarbij het tot 
        1 januari 2018 reeds toegekende bedrag (in de vorm van een toelage onregelmatige dienst) gegarandeerd blijft. Met deze aanvullende afbouwregeling is er niet langer grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de toelage te beëindigen. Hiermee is in voldoende mate rekening gehouden met de belangen van betrokkenen.
      
      
    
    
      4.7.
      Aanleiding bestaat het college op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht en het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) te veroordelen in de kosten die betrokkenen in hoger beroep hebben gemaakt in verband met de besluiten tot beëindiging van de toelage. Daarbij wordt, voor zover sprake is van samenhangende zaken, rekening gehouden met het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van het Bpb en de daarbij behorende bijlage. Deze kosten bedragen voor:
      - een ieder van betrokkenen 1 tot en met 6: € 375,75;
      - betrokkene 7: € 1.503,-;
      - betrokkene 8: € 1.002,-;- betrokkene 9: € 1.503,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak behoudens de bepalingen over de proceskosten;
    - verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten 1;
    - kent aan betrokkenen een afbouwregeling toe zoals vermeld onder 4.6 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten 1;
    - verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten 2 ongegrond;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep, zoals onder 4.7 vermeld;
    - bepaalt dat het college aan ieder van betrokkenen het in beroep ten aanzien van de bestreden besluiten 1 betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en K.J. Kraan en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 november 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.J.M. Heijs 
    
    
    
    
    
      						(getekend) S.H.H. Slaats 
    
    
    
    
  
  
    JL 
    
    
      Lijst van betrokkenen:
    
    
    
      Betrokkenen				Procedurenummers
    
    
    1. [Betrokkene 1] te [woonplaats 1]		18/679 AW, 18/681 AW, 18/2179 AW, 18/2180 AW 
    2. [Betrokkene 2] te [woonplaats 2]		18/682 AW, 18/683 AW, 18/2184 AW, 18/2185 AW 3. [Betrokkene 3] te [woonplaats 3]		18/684 AW, 18/685 AW, 18/2197 AW, 18/2199 AW4. [Betrokkene 4] te [woonplaats 4]		18/686 AW, 18/687 AW, 18/2194 AW, 18/2195 AW 5. [Betrokkene 5] te [woonplaats 5]	18/689 AW, 18/690 AW, 18/2190 AW, 18/2191 AW6. [Betrokkene 6] te [woonplaats 6]	18/691 AW, 18/692 AW, 18/2187 AW, 18/2188 AW 7. [Betrokkene 7] te [woonplaats 7]		18/694 AW, 18/695 AW, 18/2122 AW, 18/2123 AW8. [Betrokkene 8] te [woonplaats 8] 	18/696 AW, 18/697 AW9. [Betrokkene 8] te [woonplaats 9]	18/698 AW, 18/699 AW, 18/2260 AW, 18/2261 AW