ECLI:NL:RBSHE:2008:BG4632, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 29-10-2008, 159393 HA ZA 07-1018
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2008-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Verklaring voor recht dat koopovereenkomst nietig is toegewezen, omdat de gemeente haar bevoegdheid (het al dan niet meewerken aan vrijstelling ex artikel 19 WRO (oud)) heeft misbruikt om verkoper te bewegen de koopovereenkomst aan te gaan.

vonnis
      RECHTBANK 'S-HERTOGENBOSCH
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 159393 / HA ZA 07-1018
    
    Vonnis van 29 oktober 2008
    
    in de zaak van
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats],
      eiseres,
      advocaat mr. J.E. Lenglet,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      GEMEENTE SINT-OEDENRODE,
      zetelend te Sint-Oedenrode,
      gedaagde,
      advocaat  mr. J.W. van Haersma Buma.
    
    
    
    Partijen zullen hierna [eiseres] en de gemeente genoemd worden.
     
    
      1. De procedure
      1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding
      - de conclusie van antwoord
      - de conclusie van repliek
      - de conclusie van dupliek
      - het pleidooi en de ter gelegenheid daarvan overgelegde stukken. 
    
    
    1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
      2. De feiten
      2.1. [eiseres] is de zus van de op 4 februari 2005 overleden heer [V] (hierna: [V]). [eiseres] is benoemd tot executeur van de nalatenschap van [V], welke benoeming zij heeft aanvaard. 
    
    
    2.2. [V] was alleenstaand en de laatste jaren van zijn leven hulpbehoevend in verband met zijn slechte gezondheid. 
    
    2.3. [V] was eigenaar van een perceel grond, kadastraal bekend [adres] (hierna: het perceel).
    
    2.4. Bij brief van 24 januari 1999 heeft [V] zich gewend tot het College van B & W van de gemeente (hierna: B & W) met de vraag of zijn zuster ([eiseres]) op zijn perceel, naast zijn woning, een woning zou mogen bouwen. Zijn zus en haar man zouden dan voor hem kunnen zorgen.
    
    2.5. [eiseres] en haar echtgenoot hebben bij brief van 4 februari 1999 aan B & W hetzelfde verzoek gedaan.
    
    2.6. Het destijds vigerende bestemmingsplan stond ter plaatse geen bebouwing toe, zodat voor het verkrijgen van een bouwvergunning een vrijstellingsprocedure ex artikel 19 Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) (oud) nodig was, waarvoor de gemeente haar medewerking diende te verlenen.
    
    2.7. B & W hebben bij brief van 2 juli 1999 aan [eiseres] en haar echtgenoot meegedeeld geen medewerking aan hun verzoek te verlenen, omdat het gebied Heikant, waarvan de locatie [straat] deel uitmaakt, in fasen wordt ontwikkeld en bebouwing aan de [straat] naast de woning van de heer [V] pas in laatste instantie aan de orde komt.
    
    2.8. Bij brief van 1 februari 2000 heeft [V] zich gericht tot de burgemeester van de gemeente. Hij schrijft in deze brief het volgende: “Naar aanleiding van het gesprek dat wij (mijn zusters en ik) met u hadden (omstreeks juni 1999) over het bouwen van een woning, voor mijn zus, naast mij aan de [straat], richt ik dit schrijven aan u. In dat gesprek stelde u voor wanneer ik ’n gedeelte van mijn grond waarop de gemeente in de toekomst woningen wil bouwen (…) nu reeds aan de gemeente zou verkopen dat dan de gemeente misschien aan mijn zwager en zus (…)  toestemming zou verlenen om naast mij een woning te bouwen. Mijn ogen verslechteren. (…) Zodoende ben ik steeds meer op hulp van anderen aangewezen. Daarom zou het voor mij een grote steun zijn als mijn naaste familie naast mij zou wonen. Omdat ik dus alsnog op uw voorstel wil ingaan, zou ik graag op korte termijn een gesprek met iemand van de gemeente willen hebben.”
    
    2.9. De burgemeester van de gemeente heeft bij brief van 10 februari 2000 aan [V] meegedeeld gaarne bereid zijn met hem verder te spreken over zijn brief van 1 februari 2000 en hem daartoe uitgenodigd voor een gesprek op 17 februari 2000.  
    
    
      2.10. Op of omstreeks 18 februari 2000 heeft [V] een gedeelte van zijn perceel, ter grootte van ongeveer 2.626 m², verkocht aan de gemeente voor een prijs van 
      ƒ 105.000,--. De terzake tussen [V] en de gemeente gesloten overeenkomst bevat onder meer de volgende ontbindende voorwaarde: “11. Deze overeenkomst is ontbonden: a. (…) b. indien er geen onherroepelijke bouwvergunningen voor de bouw van twee vrijstaande woningen wordt verleend voor de percelen kadastraal bekend gemeente Sint-Oedenrode, sectie C nummer 3749 en 3758” (de rechtbank zal deze percelen hierna “de percelen 3749 en 3758” noemen). In artikel 12 van deze overeenkomst neemt de gemeente de inspanningsverplichting op zich te bewerkstelligen dat op de percelen 3749 en 3758 maximaal twee vrijstaande woningen gerealiseerd kunnen worden, door voor genoemde percelen de bestemming “woondoeleinden” op te nemen in het bestemmingsplan Heikant. 
    
    
    2.11. De bedoelde bouwvergunningen voor twee vrijstaande woningen zijn verleend. De levering van het perceel aan de gemeente heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2001. 
    
    2.12. Bij brief van 1 juni 2004 heeft [V] de gemeente meegedeeld het perceel te willen terugkopen, omdat hij dit onvrijwillig zou hebben verkocht aan de gemeente. Hij stelt in deze brief als enige te zijn gedwongen een ‘hap’ grond aan de gemeente te verkopen, omdat anderen dit niet hoefden te doen in ruil voor een bouwvergunning. 
    
    2.13. Na het overlijden van [V] heeft de gemeente aan de erven [V] bericht dat zij geen redenen ziet om de grond terug te verkopen. 
    
    
    
      3. Het geschil en de beoordeling daarvan
      3.1. [eiseres] vordert   samengevat -
      1. primair: voor recht te verklaren dat de tussen de gemeente en [V] op of omstreeks 18 februari 2000 gesloten koopovereenkomst nietig is,
      subsidiair: de tussen de gemeente en [V] op of omstreeks 18 februari 2000 gesloten overeenkomst te vernietigen,
      2. voor recht te verklaren dat de gemeente dient mee te werken aan de levering van het perceel, kadastraal bekend [het perceel], ter grootte van ongeveer 2.626 m², aan de erven [V] in ruil voor betaling door de erven van de destijds door [V] ontvangen koopprijs van ƒ 105.000,-- (EUR 47.467,--), te vermeerderen met wettelijke rente,
      met veroordeling van de gemeente in de proceskosten.
    
    
    Nu het gedeelte van het perceel dat [V] aan de gemeente heeft geleverd 2.625 m² bedraagt en niet het hele perceel, begrijpt de rechtbank de vordering van [eiseres] aldus, dat de gemeente dient mee te werken aan levering van dat gedeelte van het perceel dat op 31 augustus 2000 aan de gemeente is geleverd.
    
    
      3.2. [eiseres] stelt dat de gemeente alleen wilde meewerken aan de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19 WRO (oud), die nodig was voor het verkrijgen van bouwvergunningen voor de bouw van de woningen van haar en haar zus naast de woning van hun broer [V] aan de [straat], als [V] de onderhavige koopovereenkomst zou sluiten. 
      Volgens [eiseres] is eind 2004 gebleken dat de gemeente – in tegenstelling tot het beweerde in de brief van 2 juli 1999 – wel degelijk bebouwing heeft toegestaan aan de [straat] vooruitlopend op de gefaseerde ontwikkeling, zonder dergelijke voorwaarden te stellen. Kennelijk had de gemeente dus geen planologische bezwaren, aldus [eiseres]. Door de verlening van haar medewerking desalniettemin afhankelijk te stellen van aanvaarding van het bod van de gemeente op een (ander) gedeelte van het perceel van [V], heeft de gemeente volgens [eiseres] haar bevoegdheid voor een ander doel gebruikt dan waarvoor deze is verleend en zich aldus schuldig gemaakt aan détournement de pouvoir. [eiseres] stelt dat de koopovereenkomst derhalve in strijd met de openbare orde en goede zeden en dus nietig is. Als subsidiaire grondslag stelt [eiseres] dat de koopovereenkomst vernietigbaar is op grond van bedrog althans dwaling. 
    
    
    Formele rechtskracht?
    
    3.3. De gemeente voert allereerst aan dat [eiseres] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in haar vorderingen, in verband met de formele rechtskracht van het besluit van de gemeente tot verlening van de bouwvergunningen. Volgens de gemeente maakt de voorwaarde van grondverkoop naar de stellingen van [eiseres] deel uit van de vrijstelling, zodat de voorwaarde deelt in de formele rechtskracht van de vrijstelling. De gemeente stelt dat [V] een bestuursrechtelijk besluit had moeten uitlokken tegen de weigering van de gemeente om een vrijstellingsprocedure te starten. 
    
    3.4. De rechtbank overweegt het volgende. De rechtbank dient inderdaad uit te gaan van de formele rechtskracht van de besluiten van de gemeente, zowel van de aanvankelijke weigering als van de latere medewerking die heeft geresulteerd in de verleende bouwvergunningen. Dit houdt in dat de rechtbank de rechtsgeldigheid van deze besluiten in de onderhavige procedure niet kan toetsen en dat deze besluiten vast staan. De rechtsgeldigheid van deze besluiten is echter niet de orde. Centraal staat de vraag of de gemeente haar discretionaire bevoegdheid in deze heeft gebruikt voor een ander doel (het bewegen van [V] tot het aangaan van een koopovereenkomst) dan waarvoor deze is verleend en of dientengevolge de koopovereenkomst nietig is. De verklaring voor recht dat de overeenkomst nietig is, is voorbehouden aan de burgerlijke rechter. Terzake staat geen bestuursrechtelijke rechtsgang open. De rechtbank verwerpt dan ook dit door de gemeente opgeworpen verweer. 
    
    Is de vordering verjaard? 
    
    3.5. De gemeente stelt voorts dat de vordering aanvankelijk ingekleed was als vordering tot vernietiging op basis van wilsgebreken. Op grond van artikel 3:52 BW is de vordering tot vernietiging van de rechtshandeling (de koopovereenkomst van 18 februari 2000) volgens de gemeente verjaard. De gemeente stelt dat [eiseres] de vordering heeft “geheretiketteerd” tot nietigheid op grond van misbruik van recht om aan die verjaring te ontkomen. De gemeente verwijst naar HR 21 april 2006, NJ 2006/272, waarin de Hoge Raad overwoog dat de feitelijke grondslag van de gestelde vordering uit onrechtmatige daad bestond in de stelling dat de afgeleverde zaak niet aan de overeenkomst beantwoordt en dat deze rechtsvordering wordt beheerst door de verjaringsregel van artikel 7:23 lid 2 BW. Volgens de gemeente blijkt uit deze overweging van de Hoge Raad dat “convertering” van een vordering teneinde tot een gunstiger verjaringsregime te komen niet is toegestaan. De gemeente stelt zich daarom op het standpunt dat zowel de primaire als de subsidiaire vordering van [eiseres] is verjaard. 
    
    
      3.6. De rechtbank overweegt het volgende. De onderhavige zaak is niet vergelijkbaar met HR 21 april 2006. Daar viel immers de feitelijke grondslag voor de gestelde onrechtmatige daad (de afgeleverde zaak beantwoordt niet aan de overeenkomst) samen met de feitelijke grondslag van de verjaarde vordering uit hoofde van non-conformiteit (de afgeleverde zaak beantwoordt niet aan de overeenkomst). Misbruik van bevoegdheid door de gemeente (reeds in de dagvaarding de primaire grondslag) valt niet samen met het, door [eiseres] als subsidiaire grondslag genoemde, bestaan van een wilsgebrek bij [V]. Van convertering of heretikettering is dan ook geen sprake. 
      De rechtsvordering tot verklaring voor recht dat een overeenkomst nietig is, kent geen bijzondere verjaringstermijn, zodat deze vordering ingevolge artikel 3:306 BW verjaart door verloop van twintig jaren. Van verjaring van deze vordering is derhalve geen sprake, zodat [eiseres] in deze vordering kan worden ontvangen. Omdat de primaire vordering zal worden toegewezen, zoals uit het hiernavolgende zal blijken, gaat de rechtbank niet in op de vraag of de subsidiaire vordering eventueel is verjaard. 
    
    
    Is de overeenkomst geldig?
    
    3.7. De gemeente bestrijdt dat zij misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid en is van mening dat zij mocht handelen zoals zij heeft gedaan. Volgens de gemeente is sprake van een win-winsituatie. De gemeente stelt dat [V] zijn grond te koop heeft aangeboden aan de gemeente en hiervoor vrijstellingen heeft verkregen voor de bouw van twee woningen. Volgens de gemeente is aannemelijk dat deze vrijstellingen niet zouden zijn verkregen volgens de reguliere procedure, gelet op het feit dat de ontwikkeling van de [straat] pas in de laatste fase van het project Heikant was voorzien. Uit de toelichting op het bestemmingsplan volgt volgens de gemeente dat slechts een vrijstelling van het bestemmingsplan mogelijk was voor 24 woningen, als incidentele bebouwing, gedurende een periode van 10 jaar. Dit noopte tot een zeer terughoudend vrijstellingsbeleid. Alleen in zeer uitzonderlijke situaties werd een vrijstelling verleend. Het door [V] aangedragen medisch motief was geen doorslaggevend motief. Van een uitzonderlijk geval was wel sprake in een win-winsituatie, waarbij ook de gemeente baat zou hebben bij de vrijstelling. Pas bij de planvaststelling heeft de gemeente de bouw van een aantal woningen die onder incidentele bebouwing vielen toegestaan zonder tegenprestatie, dus zonder win-winsituatie. Het betrof hier percelen die voor de gemeente niet interessant waren voor de woningbouwontwikkeling. Dit alles aldus de gemeente. 
    
    3.8. De rechtbank overweegt het volgende. De gemeente heeft een discretionaire bevoegdheid om te besluiten al dan niet medewerking te verlenen aan een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan. Het staat de gemeente ook vrij om koopovereenkomsten te sluiten teneinde haar planologische belangen te behartigen. Het stond de gemeente echter niet vrij haar discretionaire bevoegdheid te gebruiken om [V] ertoe te bewegen grond, die hij niet wilde verkopen, toch aan haar te verkopen. Daarvoor staan de gemeente andere instrumenten ter beschikking, zoals de Wet voorkeursrecht gemeenten of de Onteigeningswet, zoals [eiseres] aanvoert. De door de gemeente genoemde “planologische bezwaren” (de gefaseerde ontwikkeling van het project Heikant en de richtgetallen van GS) stonden, zoals [eiseres] aanvoert, kennelijk niet aan het verlenen van vrijstelling in de weg. Gesteld noch gebleken (en ook hoogst onwaarschijnlijk) is immers dat deze bezwaren door de onderhavige koopovereenkomst zijn weggenomen. Bovendien heeft de gemeente erkend dat voor andere woningen aan de [straat] eveneens vrijstellingen zijn verleend. Ook hieruit volgt dat er geen planologische bezwaren waren. De gemeente heeft aan deze andere vrijstellingen geen voorwaarden verbonden, omdat deze percelen niet interessant waren voor de woningbouwontwikkeling. Blijkbaar stonden niet planologische bezwaren in de weg, maar de omstandigheid of iemand over gronden beschikte die voor de gemeente interessant waren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente daarmee haar discretionaire bevoegdheid gebruikt voor een doel waarvoor deze niet is verleend. De aldus met schending van het verbod van détournement de pouvoir gesloten koopovereenkomst is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de openbare orde en daarom nietig. De rechtbank zal de gevorderde verklaring voor recht daarom toewijzen.  
    
    De vordering tot teruglevering
    
    3.9. De gemeente voert aan dat de met de overeenkomst samenhangende gemeentelijke prestaties, te weten de verlening van de bouwvergunningen, het vrijhouden van het uitzicht en het niet bouwen tot 1 maart 2015 reeds zijn verricht. Als de overeenkomst nietig is en de grond moet worden teruggeleverd, zouden ook de door de gemeente verrichte prestaties ongedaan moeten worden gemaakt, aldus de gemeente.
    
    3.10.	De rechtbank overweegt het volgende. Het besluit van de gemeente tot meewerken aan de vrijstellingsprocedure behoorde nu juist niet samen te hangen met de onderhavige koopovereenkomst. De nietigheid van de koopovereenkomst behoort daarom ook geen invloed te hebben op de bouwvergunningen. Het verweer van de gemeente is in dit opzicht dan ook ongegrond. Ten aanzien van de andere prestaties merkt de rechtbank op dat uitsluitend de verplichting om het gekochte niet te bebouwen in de koopovereenkomst is opgenomen, namelijk in artikel 13. De verplichting om het uitzicht vrij te houden staat niet in de koopovereenkomst en vervalt dus ook niet met de nietigheid van de koopovereenkomst. Het niet bebouwen door de gemeente van de gekochte grond is met het vervallen van de koopovereenkomst niet te beschouwen als een prestatie. De nietigheid van de overeenkomst werkt namelijk terug tot het tijdstip waarop deze is gesloten. Zonder koopovereenkomst mocht de gemeente de grond van [V] derhalve sowieso niet bebouwen. Nu door de nietigheid de titel aan de levering van het perceel komt te ontvallen, zal de gemeente moeten meewerken aan teruglevering. De vordering zal dan ook worden toegewezen. 
    
    3.11. Al hetgeen verder nog is aangevoerd, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. 
    
    
      3.12. De gemeente zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van [eiseres] worden begroot op:
      - dagvaarding	EUR 	84,31
      - overige explootkosten	0,00
      - vast recht		251,00
      - getuigenkosten	0,00
      - deskundigen		0,00
      - overige kosten		0,00
      - salaris 		2.260,00 (5  punten × tarief EUR 452,00)
      Totaal	EUR 	2.595,31
    
      
    
      4.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    4.1. verklaart voor recht dat de tussen de gemeente en [V]  op 18 februari 2000 gesloten koopovereenkomst nietig is,
    
    4.2. verklaart voor recht dat de gemeente dient mee te werken aan de levering aan de erven van [V] van dat gedeelte van het perceel kadastraal bekend [het perceel], ter grootte van ongeveer 2.626 m² dat door [V] op 31 augustus 2000 aan de gemeente is geleverd, in ruil voor betaling door de erven [V] van de destijds door [V] ontvangen koopprijs ad ƒ 105.000,-- (EUR 47.647), te vermeerderen met wettelijke rente,
    
    4.3. veroordeelt gemeente in de proceskosten, aan de zijde van [eiseres] tot op heden begroot op EUR 2.595,31,
    
    4.4. verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. A.M. Koster-van der Linden en in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2008.