ECLI:NL:RVS:2017:3322, Raad van State, 06-12-2017, 201703347/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Veegbestemmingsplan 2015" vastgesteld.

201703347/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B], wonend te Geulle, gemeente Meerssen (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]),
    
    en
    
    de raad van de gemeente Meerssen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 februari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Veegbestemmingsplan 2015" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2017, waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door mr. C. Mohr, advocaat te Maastricht, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.A.A. Thijssen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan is opgesteld in het kader van de uitvoering van het Plan van Aanpak "Meer uit Meerssen halen: Meer ruimte voor coulance" (hierna: Plan van Aanpak), vastgesteld door de raad op 29 januari 2015. Het plan betreft onder andere het perceel [locatie 1] te Geulle, waarop een bestaand gebouw wordt gelegaliseerd door het gebouw te bestemmen als recreatiewoning. Het gebouw is indertijd zonder de benodigde vergunning opgericht en de bouw alsmede het gebruik ervan als recreatiewoning is in strijd met de voorheen geldende beheersverordening "Kernen" (hierna: Beheersverordening).
    
    2.    Het gebouw op het perceel is eigendom van [belanghebbende]. De woning van [appellant] op het perceel [locatie 2] te Geulle bevindt zich op een afstand van ongeveer 33 m van het gebouw. [appellant] voert onder meer aan dat met het bestemmen van het gebouw als recreatiewoning een inbreuk wordt gemaakt op de in de Beheersverordening aangeduide "specifieke vorm van agrarisch - kleinschalig gebruik" en dat de raad had moeten handhaven in plaats van legaliseren.
    
    3.    Aan het onderhavige gebouw is op de verbeelding van het onderhavige plan de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. Het perceel waarop het bouwvlak ligt heeft de gebiedsaanduiding "milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied". Onder de Beheersverordening was aan het gehele perceel de bestemming "Agrarisch met waarden" en de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - kleinschalig gebruik" toegekend. Op de verbeelding van de Beheersverordening zijn aangrenzende percelen bestemd als "Wonen".
    
        In het plan is het volgende bepaald:
    
    "Artikel 5 Recreatie - Verblijfsrecreatie
    
    5.1 Bestemmingsomschrijving
    
    5.1.1 Algemeen
    
    De voor ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. verblijfsrecreatie
    
    (…)
    
    Artikel 15 Algemene aanduidingsregels
    
    (…)
    
    15.3 milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied
    
    Ter plaatse van de aanduiding ‘milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied’ zijn de gronden mede bedoeld voor bescherming van de kwaliteit van het grondwater ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening. Hier gelden beperkingen op grond van de Omgevingsverordening 2014."
    
        In de Beheersverordening is het volgende bepaald:
    
    "Artikel 5 Agrarisch met waarden
    
    5.1 Bestemmingsomschrijving
    
    5.1.1 Algemeen
    
    De voor ‘Agrarisch met waarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    (…)
    
    b. kleinschalig agrarisch gebruik ten behoeve van hobbymatig gebruik in de vorm van bijvoorbeeld schapen- en paardenweiden, siertuinen met inheemse beplanting, moestuinen en kruidentuinen, ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - kleinschalig gebruik’;
    
    (…)  
    
    Artikel 26 Wonen
    
    26.1 Bestemmingsomschrijving
    
    26.1.1 Algemeen
    
    De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    (…)
    
    d. een bed en breakfast, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bed en breakfast’.
    
    (…)
    
    26.5.3 Afwijken van de gebruiksregels ten behoeve van een verblijfsrecreatieve voorziening in de vorm van een Bed en Breakfast
    
    Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen ten behoeve van een verblijfsrecreatieve voorziening in de vorm van bed en breakfast met dien verstande dat:
    
    (…)"
    
    Toetsingskader
    
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Legalisatie bestaand gebouw
    
    5.    [appellant] betoogt dat de raad in het plan ten onrechte een recreatiewoning mogelijk heeft gemaakt op het perceel [locatie 1]. Het gebouw is volgens [appellant] namelijk niet in gebruik en nooit in gebruik geweest als recreatiewoning. Het gebouw is volgens [appellant] zelfs nooit bewoond geweest. Hieruit volgt volgens [appellant] dat niet wordt voldaan aan het Plan van Aanpak, omdat uit de criteria van het Plan van Aanpak blijkt dat het noodzakelijk is dat het gebouw werd gebouwd en gebruikt als recreatiewoning voor de peildatum 9 februari 2010. Daarnaast volgt hier volgens [appellant] uit dat niet kan worden gesteld dat de ruimtelijke uitstraling, wat betreft geur en geluid, niet anders is dan in de huidige situatie het geval is.
    
        [appellant] stelt verder dat de raad in strijd handelt met de beginselplicht tot handhaving. Het enkele feit dat een handhavingsverzoek ontbreekt maakt volgens [appellant] niet dat de raad niet had moeten handhaven. Volgens [appellant] weegt de enkele omstandigheid dat het gebouw reeds lange tijd aanwezig is, niet zwaarder dan de beginselplicht tot handhaving.
    
    5.1.    De raad heeft toegelicht dat het Plan van Aanpak geldt als afwegingskader voor de raad ten aanzien van de vraag of legalisatie mogelijk is. Uit de toets aan het Plan van Aanpak en aan het criterium goede ruimtelijke ordening als opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing en de Nota van zienswijzen blijkt volgens de raad dat medewerking kan worden verleend aan legalisatie.
    
        De Afdeling stelt vast dat de raad niet voorbij is gegaan aan de beginselplicht tot handhaving. In het Plan van Aanpak heeft een belangenafweging plaatsgevonden waarin ook de beginselplicht tot handhaving is meegewogen. Uit het Plan van Aanpak volgt immers dat indien geen verzoek tot handhaving wordt ingediend, er vanuit wordt gegaan dat omwonenden in beginsel geen bezwaar hebben tegen legalisatie van een lang bestaande situatie. Verder stelt de Afdeling vast dat het Plan van Aanpak twee verschillende situaties onderscheidt, namelijk situaties die vóór de peildatum zijn ontstaan en situaties die ná de peildatum zijn ontstaan. Uit het Plan van Aanpak volgt dat beide situaties kunnen worden gelegaliseerd. Het verschil is gelegen in de intensiteit van de toets die de situatie moet ondergaan. De situaties die vóór de peildatum zijn ontstaan ondergaan de "lichte toets" en de situaties van ná de peildatum ondergaan de reguliere en volle toets. De Afdeling overweegt dat het als zodanig bestemmen van situaties die vóór, maar ook situaties die ná de peildatum zijn ontstaan slechts gerechtvaardigd is voor zover daartegen vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen bezwaren bestaan. Ten aanzien van het perceel [locatie 1] heeft de raad "regulier" beoordeeld of er vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen bezwaren bestaan tegen het bestemmen van het gebouw op dit perceel als recreatiewoning. Onder die omstandigheid zal de Afdeling in het midden laten of de woning als recreatiewoning werd gebruikt vóór de peildatum. Getoetst dient te worden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het toestaan van een recreatiewoning op het perceel [locatie 1] sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
    
        Ter onderbouwing van het standpunt dat legalisatie van het gebouw in overeenstemming is met het vereiste van de goede ruimtelijke ordening heeft de raad toegelicht dat het gebouw van circa 45 m², dan wel het gebruik daarvan, geen onaanvaardbare inbreuk maakt op het karakter van het perceel, dan wel de omgeving, gezien de beperkte omvang van het gebouw in relatie tot de omvang van het perceel - van meer dan 4.200 m² - en gezien het feit dat de ligging van het gebouw aansluit bij een bestaand cluster van woningen aan Westbroek. Daarbij heeft de raad van belang geacht dat het perceel in de Beheersverordening reeds een aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - kleinschalig gebruik" had, waardoor verruimde gebruiks- en bouwmogelijkheden golden ten opzichte van andere percelen met de bestemming "Agrarisch met waarden". Wat betreft de ruimtelijke uitstraling van het gebouw en het gebruik daarvan heeft de raad toegelicht dat een en ander weinig afwijkt van een woonbestemming en dat gezien de bestaande oppervlakte van het gebouw redelijkerwijs kan worden gesteld dat het aantal personen waaraan nachtverblijf zal worden geboden niet meer zal bedragen dan het geval is bij reguliere woningen zoals gelegen in de directe omgeving. In de omgeving is dan wel geen sprake van verblijfsrecreatieve functies, maar voor bed & breakfast worden wel mogelijkheden geboden in de Beheersverordening met toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, aldus de raad. Ten aanzien van het geluid heeft de raad toegelicht dat gezien de aard, omvang en de ligging van het gebouw, alsmede de afstand van ongeveer 33 m tot de woning van [appellant], geen onevenredige geluidsoverlast hoeft te worden verwacht. Ten aanzien van de geur heeft de raad toegelicht dat voor [appellant] geen overlast wordt voorzien, aangezien geen relevante geurbronnen aanwezig zijn bij een recreatiewoning.
    
        De Afdeling ziet, gelet op de hiervoor weergegeven toelichting van de raad, in het betoog van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het toestaan van een recreatiewoning op het perceel [locatie 1].    
    
        Het betoog faalt.
    
    Inbreuk op de Beheersverordening
    
    6.    [appellant] betoogt dat de raad met het toestaan van een recreatiewoning op het perceel [locatie 1] een inbreuk maakt op de in de Beheersverordening aangeduide "specifieke vorm van agrarisch kleinschalig gebruik". [appellant] stelt dat bij deze aanduiding geen gebouw ten behoeve van recreatief nachtverblijf is toegestaan, alleen bouwwerken, geen gebouw zijnde zonder dak. Ook het gebruik van bebouwing voor recreatief nachtverblijf is niet toegestaan op grond van deze aanduiding, aldus [appellant]. Daarnaast wordt in hoofdstuk 5.2.2 onder 9 van de toelichting op de Beheersverordening vermeld dat het gebruik als kampeerterrein niet is toegestaan, wat er volgens [appellant] op duidt dat een recreatiewoning eveneens niet is toegestaan.
    
    6.1.    De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een voorheen geldende beheersverordening geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Dat in de Beheersverordening de bestemming "Agrarisch met waarden" aan het perceel was toegekend, betekent niet dat het de raad niet vrijstond om bij dit plan een andere bestemming te geven aan het gebouw op het perceel. De raad heeft toegelicht dat toetsing heeft plaatsgevonden aan het relevante beleid, een belangenafweging heeft plaatsgevonden en is getoetst aan het criterium van de goede ruimtelijke ordening. De Afdeling ziet, gelet op de toelichting van de raad, alsmede gezien hetgeen hiervoor onder 5.1 is overwogen, in het betoog van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat de raad geen andere bestemming mocht toekennen aan het gebouw op het perceel. De Afdeling overweegt ten aanzien van de stelling van [appellant] dat het gebruik als kampeerterrein niet is toegestaan, wat er op duidt dat een recreatiewoning eveneens niet is toegestaan, wat daar ook van zij, dat het gebouw van 45 m², gelet op deze relatief beperkte oppervlakte, niet vergelijkbaar is met een kampeerterrein.
    
        Het betoog faalt.
    
    De typerende structuur en alternatieven
    
    7.    [appellant] voert aan dat in de Beheersverordening staat opgenomen dat de typerende structuur van Westbroek "kleinschalige bebouwing die aan een zijde van de weg zeer ver naar achteren is gelegen" betreft. [appellant] stelt dat rekening dient te worden gehouden met de typerende structuur en het ruimtelijk kenmerk van het gebied en dat hieruit volgt dat de raad had moeten kiezen voor het door [appellant] voorgestelde alternatief, namelijk het naar achteren verplaatsen van de locatie van het gebouw op het betreffende perceel.
    
    7.1.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad heeft toegelicht dat het gebouw aansluit bij de clustering van bebouwing aan Westbroek. Wanneer het gebouw verder naar achteren op het perceel zou worden verplaatst, is dat in de richting van de Kampweg en dus bezien vanuit de Kampweg meer naar voren, waar het gebied open is. De raad heeft toegelicht dat de bebouwing na verplaatsing inbreuk zou maken op deze openheid. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende gemotiveerd waarom niet gekozen is voor de door [appellant] voorgestelde verplaatsing van het gebouw. De Afdeling ziet in het betoog geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de typerende structuur en het ruimtelijk kenmerk van het gebied.
    
        Het betoog faalt.
    
    Uitvoerbaarheid
    
    8.    [appellant] voert aan dat het plan niet uitvoerbaar is omdat er geen rioleringsvoorzieningen zijn getroffen en er asbest golfplaten op het perceel aanwezig zijn. Het perceel ligt volgens [appellant] binnen een grondwaterbeschermingsgebied waar grondwater niet mag worden vervuild, wat wel zal gebeuren als gevolg van de asbest golfplaten en het gebrek aan riolering. [appellant] stelt dat aansluiting op het riool niet mogelijk is, omdat de rioolleiding ligt tot aan zijn perceelgrens en er is geen sprake van een erfdienstbaarheid.
    
    8.1.    De Afdeling overweegt dat het betoog van [appellant] niet leidt tot het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het ontbreken van rioleringsvoorzieningen en de eventuele aanwezigheid van asbest, gelet op de ligging van het perceel in een grondwaterbeschermingsgebied, de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan. Afvoer van huishoudelijk afvalwater kan immers, zoals de raad stelt, ook gebeuren met een aansluiting via andere aangrenzende percelen op het riool aan de Westbroekzijde of op andere passende wijze op eigen perceel, en het eventueel asbesthoudende materiaal kan worden verwijderd.
    
        Het betoog faalt.     
    
    Zienswijzen
    
    9.    [appellant] betoogt dat de raad de door hem geuite bezwaren niet heeft meegewogen in de Nota van zienswijzen waardoor het plan niet voldoende is gemotiveerd.
    
    9.1.    De zienswijze van [appellant] is samengevat en van commentaar voorzien in de Nota van zienswijzen. De Afdeling overweegt dat artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht zich er niet tegen verzet dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10.    Het beroep is ongegrond.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    
    w.g. Van Sloten
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
    
    195-849.