ECLI:NL:CBB:2015:129, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-04-2015, AWB 13/482
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2015-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Landbouwer verantwoordelijk voor samenstelling van door hem bestelde en ontvangen mest. Beroep op ontbrekende financiële draagkracht slaagt niet. Geen reden tot verdergaande matiging boete dan rechtbank heeft gedaan.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
    
      zaaknummer: 13/482
      16005
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2015 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1], te [plaats], appellant 
    (gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 mei 2013, kenmerk
      AWB 12/4004 WET, in het geding tussen
      
        appellant
      en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris),
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de
      rechtbank Zeeland- West-Brabant (rechtbank) van 17 mei 2013 met kenmerk 
      AWB 12/3740 WET (ECLI:NL:RBZWB:2013:4049).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2014. Appellant is
      verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het onderzoek ter zitting is geschorst. 
      Appellant heeft een nadere toelichting en stukken in het geding gebracht ter onderbouwing van zijn financiële situatie en verweerder heeft daarop gereageerd. Partijen hebben toestemming verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen. Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
      1.1
      
        Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader
        en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden,
        wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
      
    
    
      1.2
      
        Bij besluit van 28 januari 2011 heeft de staatssecretaris aan appellant een bestuurlijke
        boete van in totaal € 33.268,- opgelegd wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met
        artikel 8, aanhef en onder a, b en c, van de Meststoffenwet (Msw). De overtreding baseert de
        staatssecretaris op een controle op de naleving van de gebruiksnormen in 2009 door appellant.
        Op grond van deze controle concludeert de staatssecretaris dat appellant in 2009 de voor hem geldende gebruiksnormen heeft overschreden.
      
      
      
        Bij besluit van 21 juni 2012 heeft de staatssecretaris het tegen de boete gerichte bezwaar van
        appellant ongegrond verklaard.
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2. De rechtbank heeft het beroep van appellant gegrond verklaard, het besluit van
    
      21 juni 2012 vernietigd, het besluit van 28 januari 2011 herroepen en de boete vastgesteld op
      een bedrag van € 24.951,-. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van
      belang, het volgende overwogen:
    
    
    
      "[…]
    
    
    
      4. 	Het geschil spitst zich toe op de vraag of de Staatssecretaris op goede gronden heeft besloten eiser voor een drietal overtredingen van de Msw een bedrag aan bestuurlijke boetes op te leggen van in totaal € 33.268,00.
    
    
    
      4.1.1 	Eiser betwist niet dat hij in 2009 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de
      stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overtreden. Daardoor staat, in
      combinatie met de boeteberekening van de Staatssecretaris, vast dat er sprake is van
      meerdere overtredingen in de zin van de Msw.
    
    
    
      4.1.2 	De vraag die de rechtbank vervolgens dient te beantwoorden is of deovertreding van voornoemde normen eiser kan worden verweten. [...]
    
    
    
      4.1.3 	De rechtbank overweegt dat, zoals onder meer volgt uit de Memorie van Toelichting bij de Msw (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr.3, pagina 123), in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding mag worden uitgegaan. Slechts indien eiser aannemelijk weet te maken dat wegens de bijzondere omstandigheden van het geval hem ter zake geen enkel verwijt kan worden gemaakt, dient de Staatssecretaris af te zien van het opleggen van een boete. De rechtbank neemt in aanmerking dat eiser jarenlange ervaring heeft met mest, namelijk vijfenveertig jaar. Daarnaast overweegt de rechtbank dat eiser ervoor heeft gekozen om volledig af te gaan op de informatie van [naam 2], zijn leverancier, over de aangeleverde mest. Dit ondanks eerdere ervaringen van eiser met te hoge waarden in de mest afkomstig van [naam 2]. Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij, als hij op het bedrijf van [naam 2] was
      geweest, met het blote oog had kunnen zien of de mest dunne of dikke mest betrof, omdat de dunne mest uit de mestsilo komt en de dikke mest uit een mestput. Een labanalyse was hiervoor dus niet noodzakelijk. Eiser heeft weliswaar monsters van de aangevoerde mest naar een laboratorium laten zenden voor een analyse, echter, hij heeft niet de uitkomsten van de analyse afgewacht. Op basis van zijn ervaring heeft hij de waarden van de mest ingeschat en heeft hij de mest uitgereden over zijn land. Hoewel de rechtbank deze handelwijze niet geheel onbegrijpelijk acht, gelet op de toelichting van eiser op zijn werkwijze en op het feit dat het opslaan van de mest voor hem niet praktisch is, is de rechtbank toch van oordeel dat deze omstandigheden niet maken dat eiser geen enkel verwijt kan worden gemaakt. Eiser is immers zelf verantwoordelijk voor het voorkomen van overtredingen van de Msw. Het zou
      daarom, zeker gezien de eerdere ervaringen van eiser met te hoge waarden in de mest, op zijn weg hebben gelegen om wél aanwezig te zijn op het bedrijf van [naam 2] bij het inladen van de mest, dan wel om eerst de uitkomsten van de labanalyse af te wachten, alvorens alle mest over zijn land uit te rijden. De stelling van eiser dat de overtredingen niet aan hem kunnen worden verweten, kan dan ook niet slagen.
    
    
    
      4.2.1 	Gelet op het voorgaande heeft de Staatssecretaris aan eiser terecht boetes opgelegd. De rechtbank dient dan ook slechts nog te beoordelen of de Staatssecretaris het totaalbedrag aan bestuurlijke boetes van € 33.268,00 ten onrechte niet heeft gematigd.
    
    
    
      4.2.2 	Uit vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) volgt dat de bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie (‘criminal charge’) in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Dit betekent dat de rechtbank vol dient te toetsen of de opgelegde boete in een redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding.
    
    
    
      Uit de uitspraak van het CBb van 28 februari 2012 (LJN: BV8605) volgt dat artikel 59 Msw het kader vormt waarbinnen moet worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is, gelet op de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zonodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Op deze wijze zal volgens het CBb in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding.
    
    
    
      Uit de al eerder aangehaalde Memorie van Toelichting (pagina 125-126) en de hiervoor genoemde uitspraak van het CBb blijkt verder dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, namelijk het behaalde economisch voordeel en de bestraffing voor de overtreding.
    
    
    
      4.2.3 	De rechtbank is gelet op de omstandigheden waaronder de overtredingen zijn begaan van oordeel dat de Staatssecretaris de boete had moeten matigen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiser direct na het verzoek van de Staatssecretaris het formulier “Meer informatie graasdieren 2009” en het formulier “Meer informatie (kunst)mest 2009” heeft ingevuld en op correcte wijze opgave heeft gedaan, waardoor de Staatssecretaris de overtredingen eenvoudig heeft kunnen vaststellen. Daarnaast neemt de rechtbank in aanmerking dat het gaat om deeerste overtredingen van eiser van de Msw en dat hij heeft getracht zorgvuldig te zijn door labanalyses te laten uitvoeren op monsters van de bij hem aangevoerde mest. Verder is de rechtbank ter zitting gebleken dat eiser maatregelen heeft getroffen om te voorkomen dat hij nogmaals mest met te hoge waarden krijgt aangeleverd van het bedrijf van [naam 2]. Hij heeft namelijk het contract met [naam 2] verbroken. Voorts heeft eiser zijn akkerbouwbedrijf beëindigd en heeft hij nu alleen nog paarden.
    
    
    
      Ter zitting heeft eiser gesteld dat hij een beperkt inkomen heeft, omdat hij is afgekeurd. De rechtbank overweegt dat eiser deze stelling niet nader heeft onderbouwd. Daarbij is deze stelling door de Staatssecretaris betwist. De rechtbank laat deze stelling dan ook buiten beschouwing in de beoordeling.
    
    
    
      Aan de andere kant neemt de rechtbank in haar beoordeling mee dat het gaat om een zeer forse overschrijding van de gebruiksnormen en dat deze overtredingen niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt.
    
    
    
      Gelet op deze omstandigheden van het geval, in onderlinge samenhang bezien, is de
      rechtbank van oordeel dat een boete gelijk aan 75% van het oorspronkelijk vastgestelde boetebedrag in dit geval passend is.
    
    
    
      […]"
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      
        Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat hem niets valt te verwijten. Appellant heeft mest nodig om de vruchtbaarheid van zijn land zeker te stellen. Probleem is dat niemand kan zien wat exact de mineralensamenstelling is van de mest die wordt aangevoerd; dat moet maar worden afgewacht. Het gaat hier om kalvergier, waarvan bekend is dat deze een zeer laag mineralengehalte heeft. Daarop mocht appellant vertrouwen, ware het niet dat achteraf is gebleken dat zijn leverancier mest heeft geleverd met een hoog mineralengehalte. Appellant is te goeder trouw geweest en heeft heldere afspraken gemaakt.
        De boete is weliswaar met 25% gematigd, maar is nog steeds exorbitant hoog, en het College
        matigt in zijn uitspraak van 28 februari 2012 wezenlijk verder. De wettelijk vastgestelde
        hoogte van de boetebedragen doet daar niet aan af: elke sanctie moet op maat gesneden
        worden, met zorgvuldige weging van feiten en omstandigheden. Er is geen rekening
        gehouden met de financiële situatie van appellant.
        Verder verkeert appellant nu al sinds oktober 2010 in het ongewisse. Met het voornemen om
        een boete op te leggen is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste
        lid, EVRM gaan lopen. De lange duur van de procedure veroorzaakt onnodige spanning en frustratie. Eris sprake van immateriële schade, hetgeen dwingt tot een extra matiging.
      
      
    
    
      3.2
      
        De staatssecretaris is van mening dat niet juist is dat appellant niets valt te verwijten. Uit de aanvoerdata van de mest blijkt dat appellant, nadat hij eerder in het jaar vrachten mest met hoge mineralengehalten had aangevoerd, op het moment van het aanvoeren van de in juli en augustus aangevoerde vrachten had kunnen weten dat de kans groot was dat de normen zouden worden overschreden; de analyseresultaten van de eerdere vrachten waren toen immers al bekend. Appellant heeft toch bewust mest aangevoerd op het grasland voor zijn paarden, dit terwijl er ook andere mogelijkheden bestonden om in het voer voor zijn paarden te voorzien. De situatie van appellant verschilt verder van die in de uitspraak van 28 februari 2012. Appellant is geen van buiten de landbouw afkomstige gepensioneerde, maar heeft ruime ervaring in de landbouwwereld. Gelet op zijn ervaring had hij moeten weten dat mest geen homogeen product is. Dat de mineralengehalten van mest schommelen is geen bijzondere omstandigheid.
        Ten aanzien van het beroep op verminderde draagkracht geldt dat appellant dit niet heeft
        onderbouwd. Ook heeft appellant met zijn mestleverancier afspraken gemaakt over de
        financiële gevolgen van de eventuele aanvoer van te veel mineralen. Dat appellant geen
        gebruik maakt van deze contractuele mogelijkheid om zijn schade te verhalen, komt voor zijn
        rekening.Appellant heeft zijn beroep dat hij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de (gehele) boete te betalen niet onderbouwd. Uit de na de zitting van het College overgelegde stukken blijkt dat hij beschikt over voldoende vermogen om de boete te kunnen betalen
        Wat betreft het beroep op de redelijke termijn van artikel 6 EVRM stelt de staatssecretaris
        zich op het standpunt dat, indien wordt gerekend vanaf de verzenddatum van het
        boetevoornemen tot aan de uitspraak van de rechtbank, de behandeltermijn is overschreden.
        Nu echter hoger beroep is ingesteld, moet bij de beoordeling van de redelijke termijn ook de
        duur van de behandeling in hoger beroep in aanmerking worden genomen; dit kan pas worden
        beoordeeld op het moment dat het College uitspraak doet. Een relatief trage behandeling in
        een eerdere fase kan immers worden gecompenseerd door een voortvarende behandeling in
        hoger beroep.
      
      
    
    
      3.3
      
        Naar aanleiding van hetgeen partijen over en weer hebben aangevoerd overweegt het College als volgt.
        Het College is van oordeel dat de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat appellant, samengevat weergegeven, hier verantwoordelijk kan worden gehouden voor de samenstelling van de door hem bestelde en ontvangen vrachten mest.
        Het College volstaat er op dit punt mee te verwijzen  naar hetgeen de rechtbank ter zake heeft overwogen en maakt die overwegingen tot de zijne. Het door appellant op dit punt ontwikkelde betoog slaagt dus niet. 
        Het College voegt daar nog aan toe dat appellant het standpunt van verweerder dat hij gelet op de aanwezigheid van vermogensbestanddelen in staat is de boete te betalen onvoldoende heeft weersproken. Ook overigens ziet het Collegegeen aanleiding de boete verder te matigen dan de rechtbank heeft gedaan.
      
      
    
    
      3.4
      Naar aanleiding van het betoog van appellant dat hier sprake is van overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College het volgende.
      
      
        Op 1 juli 2013 is, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, inwerking getreden de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Bij het ontbreken van een wettelijke regeling voor verzoeken om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, kan deze wet naar analogie daarop worden toegepast. 
      
      
      
        Ingevolge artikel IV, eerste lid, van deze wet blijft op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling inwerking is getreden, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing. In gevallen waarin wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van een procedure die betrekking heeft op een besluit of handeling als bedoeld in artikel IV, eerste lid, acht het College die wet van overeenkomstige toepassing, zodat aan het recht zoals dat gold voor 1 juli 2013, in het bijzonder aan artikel 8:73 en 8:73a Algemene wet bestuursrecht (Awb) eerbiedigende werking wordt toegekend.
      
      
      
        Het vorenstaande betekent dat het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn zal worden behandeld met (overeenkomstige) toepassing van artikel 8:73 Awb, zoals dat gold voor 1 juli 2013.
      
      
    
    
      3.5
      Het College stelt voorop dat de procedure waarin verweerder het besluit heeft genomen waarbij aan verzoeker ter zake van overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet een boete is opgelegd, is begrepen onder de werkingssfeer van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Deze procedure dient dan ook binnen een redelijke termijn te zijn voltooid.
      
      
        De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door verweerder jegens de betreffende ondernemer een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en ook in redelijkheid de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat hem wegens overtreding van de Meststoffenwet een boete zal kunnen worden opgelegd.
      
      
      
        In beginsel zal in zaken als deze de redelijke termijn aanvangen bij het aan de betrokken ondernemer bekendmaken van het voornemen hem een boete op te leggen - in deze zaak bij brief van 12 oktober 2010 - zonder dat is uit te sluiten dat specifieke omstandigheden kunnen meebrengen dat de aanvang eerder moet worden gesitueerd. In het voorliggende geval ziet het College geen aanwijzingen dat een ander aanvangsmoment gehanteerd dient te worden.
      
      
      
        De vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de appellant gedurende de hele procesgang en het belang van de appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens naar voren komt. Daarbij komt dat alleen vertragingen die moeten worden toegerekend aan het bestuursorgaan of in voorkomend geval aan rechtelijke instanties, bepalend kunnen zijn voor de motivering van het oordeel dat de redelijke termijn is overschreden.
      
      
      
        In zaken als de voorliggende wordt als algemeen uitgangspunt gehanteerd - en het College ziet geen reden daarvan in dit geval af te wijken - dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. Voor de behandeling van het hoger beroep wordt daarnaast in beginsel een termijn van twee jaar gehanteerd. Eén en ander met dien verstande dat vertraging bij één van de behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere.
      
      
      
        Gelet hierop was, gerekend vanaf de bekendmaking aan verzoeker van het voornemen hem een boete op te leggen bij brief van 12 oktober 2010, de termijn van 2 jaar ten tijde van de uitspraak van de rechtbank op 17 mei 2013 met iets meer dan 7 maanden overschreden. Het hoger beroepsschrift is door het College op 9 juli 2013 ontvangen en daarop is heden beslist. Het voorgaande rechtvaardigt de conclusie dat de redelijke termijn, in totaliteit bezien, met bijna 6 maanden is overschreden.
        Mede onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0191) ziet het College hierin aanleiding om het bedrag van de boete  van € 24.951,- te verlagen met 5%.
      
      
    
    
      3.6
      
        Het hoger beroep slaagt, voor zover appellant zich heeft beroepen op de overschrijding van de redelijke termijn. De aangevallen uitspraak dient in verband hiermee te worden vernietigd. Het College zal de boete vaststellen op een lager bedrag. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd.
        De staatssecretaris zal worden veroordeeld in de door appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten van rechtsbijstand, die op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 980,- (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij het College, met wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 490,-). Tevens zal de staatssecretaris het griffierecht in hoger beroep aan appellant moeten vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de daarbij              vastgestelde boete betreft;
    - stelt de hoogte van de boete vast op € 23.703,45;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige:
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 28 januari 2011 voor           	zover door de rechtbank herroepen;
    - veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de door appellant in verband met de 	behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 980,- ;
    - bepaalt dat de staatssecretaris het door appellant betaalde griffierecht van € 239,- 	vergoedt.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. S.C. Stuldreher, in
      aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2015.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter 				w.g. A.G.J. van Ouwerkerk