ECLI:NL:RVS:2021:2600, Raad van State, 17-11-2021, 202005886/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk [appellant] gelast om binnen twee maanden na de verzenddatum van dit besluit het recreatieverblijf (inclusief vloer), de berging (inclusief vloer), de steiger en de brug op zijn perceel aan de Lecksdijk in Reeuwijk te verwijderen en verwijderd te houden onder verbeurte van dwangsommen. Het college heeft voor het recreatieverblijf een dwangsom van € 3.000,00 ineens opgelegd, voor de berging een dwangsom van € 2.000,00 ineens, voor de steiger een dwangsom van € 1.500,00 ineens en voor de brug een dwangsom van € 1.500,00 ineens. Nadat het bestemmingsplan "Plassengebied" in werking was getreden, is het college gestart met het uitvoeren van controles of de aanwezige bebouwing op natuurpercelen binnen het plangebied voldoet aan de regels van dit bestemmingsplan en of voor deze bebouwing een omgevingsvergunning is verleend.

202005886/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 september 2020 in zaak nr. 19/4042 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college [appellant] gelast om binnen twee maanden na de verzenddatum van dit besluit het recreatieverblijf (inclusief vloer), de berging (inclusief vloer), de steiger en de brug op zijn perceel aan de Lecksdijk in Reeuwijk te verwijderen en verwijderd te houden onder verbeurte van dwangsommen. Het college heeft voor het recreatieverblijf een dwangsom van € 3.000,00 ineens opgelegd, voor de berging een dwangsom van € 2.000,00 ineens, voor de steiger een dwangsom van € 1.500,00 ineens en voor de brug een dwangsom van € 1.500,00 ineens.
    Op 18 maart 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de brug.
    Bij besluit van 10 mei 2019 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 17 december 2018 ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 30 januari 2020 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 3.000,00 ten aanzien van het recreatieverblijf en de verbeurde dwangsom van € 2.000,00 ten aanzien van de berging.
    Bij uitspraak van 15 september 2020 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 oktober 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Kruk en mr. R.C. de Jong, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Nadat het bestemmingsplan "Plassengebied" in werking was getreden, is het college gestart met het uitvoeren van controles of de aanwezige bebouwing op natuurpercelen binnen het plangebied voldoet aan de regels van dit bestemmingsplan en of voor deze bebouwing een omgevingsvergunning is verleend. Eén van deze natuurpercelen is het perceel aan de Lecksdijk in Reeuwijk, kadastraal aangeduid als Reeuwijk, sectie F, nummer […] (hierna: het perceel). [appellant] is eigenaar van dit perceel.
    Op 1 april 2016 heeft een toezichthouder namens het college een controle uitgevoerd op het perceel en geconstateerd dat op het perceel een recreatieverblijf/schuur, een recreatieverblijf, een steiger en een brug zijn gebouwd. Bij brief van 30 mei 2017 heeft het college [appellant] ervan op de hoogte gebracht dat is geconstateerd dat op het perceel zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning bebouwing is geplaatst. Verder wordt in deze brief aangekondigd dat opnieuw een controle zal plaatsvinden op het perceel en dat als daaruit blijkt dat de illegale bebouwing niet is verwijderd, een handhavingsprocedure zal worden gestart.
    2.    Op 7 augustus 2017 heeft een toezichthouder namens het college opnieuw een controle uitgevoerd op het perceel. Het college heeft naar aanleiding van deze hercontrole [appellant] bij brief van 7 december 2017 ervan op de hoogte gesteld dat het voornemens is een last onder dwangsom op te leggen, inhoudende dat binnen een nader vast te stellen begunstigingstermijn de bebouwing verwijderd moet zijn en verwijderd moet blijven.
    Op 13 maart 2018 hebben twee toezichthouders namens het college nogmaals een controle uitgevoerd op het perceel. Bij brief van
    29 oktober 2018 heeft het college naar aanleiding van deze controle [appellant] ervan op de hoogte gesteld dat het handhavend optreden zal worden hervat en dat uiterlijk in het laatste kwartaal van 2018 een definitief besluit zal worden genomen.
    3.    Op 7 december 2018 heeft een toezichthouder namens het college wederom een controle uitgevoerd op het perceel. Op 17 december 2018 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant], inhoudende dat hij het recreatieverblijf, de berging, de steiger en de brug moet verwijderen en verwijderd moet houden. Als [appellant] dat niet doet, verbeurt hij op grond van dit besluit voor het recreatieverblijf een eenmalige dwangsom van € 3.000,00, voor de berging een eenmalige dwangsom van
    € 2.000,00, voor de steiger een eenmalige dwangsom van € 1.500,00 en voor de brug een eenmalige dwangsom van € 1.500,00. Hiervoor geldt een begunstigingstermijn van twee maanden na de verzenddatum van het besluit.
    4.    Op 18 maart 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de brug op het perceel.
    5.    Bij besluit van 10 mei 2019 heeft het college het door [appellant] ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard. [appellant] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    Bij besluit van 30 januari 2020 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 3.000,00 ten aanzien van het recreatieverblijf en de verbeurde dwangsom van € 2.000,00 ten aanzien van de berging. Op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 10 mei 2019 ook betrekking op het besluit tot invordering van 30 januari 2020. [appellant] heeft tegen het besluit van 30 januari 2020 gronden aangevoerd.
    6.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank zag in de beroepsgronden van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat het college geen last onder dwangsom had mogen opleggen vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Omdat [appellant] de overtredingen niet binnen de begunstigingstermijn ongedaan heeft gemaakt, was het college ook bevoegd om tot invordering over te gaan, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft verder geen aanleiding gezien om het besluit tot invordering onrechtmatig te achten.
    [appellant] kan zich niet met deze uitspraak van de rechtbank verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Het hoger beroep
    De last is te verstrekkend
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom te ver strekt. De last heeft namelijk ook betrekking op de op het perceel aanwezige brug en de steiger, terwijl [appellant] voor de brug tijdens de bezwaarfase een omgevingsvergunning heeft verkregen en de steiger tijdens de bezwaarfase heeft verwijderd. Het college heeft in het besluit op bezwaar ten onrechte de bouw en instandhouding van de brug en steiger meegenomen, terwijl deze overtredingen al waren beëindigd. Het college had bij de heroverweging in bezwaar moeten besluiten de op de brug en de steiger betrekking hebbende last te herroepen.
    7.1.    De rechtbank heeft overwogen dat in het advies van de commissie bezwaarschriften expliciet is opgenomen dat de brug is vergund en dat de steiger/vlonder is verwijderd. Daarom heeft de commissie zich in haar advies beperkt tot een beoordeling van de bezwaren met betrekking tot het recreatieverblijf en de schuilhut/berging. Het college heeft het advies van de commissie grotendeels overgenomen. Volgens de rechtbank is daarmee voldoende duidelijk vast komen te staan dat [appellant] heeft voldaan aan de last met betrekking tot de brug en de steiger en dat de last enkel nog ziet op het recreatieverblijf en de berging. Dat blijkt volgens de rechtbank ook uit het besluit tot invordering, omdat het college daarin enkel de verbeurde dwangsommen ten aanzien van het recreatieverblijf en de berging heeft ingevorderd.
    7.2.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat uit het besluit op bezwaar niet kan worden afgeleid dat de last onder dwangsom alleen nog ziet op het op het perceel aanwezige recreatieverblijf en de berging. Het college heeft in het besluit op bezwaar de last onder dwangsom namelijk niet gewijzigd of herroepen, maar heeft besloten de last onder dwangsom in stand te laten onder aanvulling van de motivering. Daardoor ziet de last, naast het recreatieverblijf en de berging, ook nog steeds op de brug en de steiger.
    De rechtbank heeft daardoor ten onrechte geen oordeel gegeven over de vraag of de omstandigheden dat [appellant] de steiger heeft verwijderd en een omgevingsvergunning heeft verkregen voor de brug met zich meebrengen dat het college in het besluit op bezwaar had moeten besluiten de last in zoverre te herroepen. Hierover overweegt de Afdeling als volgt.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in wat [appellant] heeft aangevoerd over de steiger terecht geen aanleiding gezien de last op dit punt te herroepen. Het enkele feit dat [appellant] gevolg heeft gegeven aan de last en de steiger heeft verwijderd voordat het besluit op bezwaar is genomen, laat onverlet dat ten tijde van het opleggen van de last de steiger zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning aanwezig was. De Afdeling wijst er verder op dat de last naast het verwijderen van de steiger ook ziet op het verwijderd houden van de steiger.
    Voor de op het perceel aanwezige brug is echter op 18 maart 2019 een omgevingsvergunning verleend. Het college had hier ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar rekening mee moeten houden, te meer nu deze omgevingsvergunning op dat moment onherroepelijk was. Door de verleende omgevingsvergunning is de overtreding immers gelegaliseerd. Dit betekent dat het college vanaf 18 maart 2019 niet langer bevoegd was om handhavend op te treden tegen de brug. Het college heeft bij het besluit op bezwaar ten onrechte de opgelegde last onder dwangsom, voor zover deze ziet op de brug, in stand gelaten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3804, overweging 9.2.
    Het betoog slaagt.
    7.3.    Anders dan waar [appellant] vanuit lijkt te gaan, brengt de omstandigheid dat het college niet langer bevoegd was handhavend op te treden tegen de brug niet met zich mee dat het college ook niet langer bevoegd was om handhavend op te treden tegen het op het perceel aanwezige recreatieverblijf en de berging. Op het moment dat het college het besluit op bezwaar heeft genomen, had [appellant] geen omgevingsvergunning voor het recreatieverblijf en de berging. Deze overtredingen waren ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar dus niet gelegaliseerd. [appellant] heeft verder geen redenen aangevoerd waarom de last, voor zover deze ziet op het recreatieverblijf en de berging, geen stand kan houden. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college de last in zoverre niet in stand heeft kunnen houden.
    Invorderingsbesluit
    8.    [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen onrechtmatig is. Doordat het besluit tot oplegging van de last geen stand kan houden, vervalt de grondslag aan het invorderingsbesluit.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat het college bij besluit van 30 januari 2020 alleen heeft besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 3.000,00 ten aanzien van het recreatieverblijf en de verbeurde dwangsom van € 2.000,00 ten aanzien van de berging. Zoals de Afdeling onder 7.3 heeft overwogen, brengt de omstandigheid dat voor de brug inmiddels een omgevingsvergunning is verleend niet met zich dat het college niet langer bevoegd is handhavend op te treden ten aanzien van het recreatieverblijf en de berging en de last daarvoor niet in stand kon houden. De grondslag aan het invorderingsbesluit vervalt daardoor niet. De Afdeling ziet daarom, net als de rechtbank, geen aanleiding het besluit tot invordering onrechtmatig te achten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 10 mei 2019 gegrond verklaren, het besluit van 10 mei 2019 vernietigen, voor zover daarbij de in het besluit van 17 december 2018 opgenomen last is gehandhaafd voor zover deze last ziet op de brug en het beroep van [appellant] tegen het besluit van 30 januari 2020 ongegrond verklaren.
    10.    Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zal de Afdeling het besluit van 17 december 2018 herroepen vanaf 18 maart 2019 voor zover de daarin opgenomen last ziet op de brug en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 10 mei 2019.
    11.    Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 september 2020 in zaak nr. 19/4042;
    III.    verklaart het bij de rechtbank door [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 10 mei 2019, kenmerk Z/19/079479/ DOC-19104888, ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 10 mei 2019, kenmerk Z/19/079479/ DOC-19104888, voor zover daarbij het besluit van 17 december 2018 ook na 18 maart 2019 voor wat betreft de brug in stand is gelaten;
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 17 december 2018, kenmerk 2017308022, vanaf 18 maart 2019 voor zover daarin de brug is opgenomen;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 10 mei 2019, kenmerk Z/19/079479/ DOC-19104888;
    VII.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 30 januari 2020, kenmerk 2019451462, ongegrond;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.992,00;
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
    159-952