ECLI:NL:RVS:2022:178, Raad van State, 19-01-2022, 202101299/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2019 heeft Vereniging Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO 2203 voor de periode 19 november 2019 tot en met 31 juli 2021 een toelaatbaarheidsverklaring speciaal onderwijs voor [zoon], de zoon van [appellante], afgegeven. Het swv is een samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 18a van de Wet op het primair onderwijs en heeft onder meer tot taak om te beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het speciaal onderwijs. Pricoh is het bevoegd gezag van de protestants christelijke basisschool De Palm in Elim. Pricoh is voor die school aangesloten bij het swv. [zoon] is vanaf 26 oktober 2015 als leerling ingeschreven bij basisschool De Palm. In september 2019 heeft de school [zoon] aangemeld bij de Commissie Arrangeren. In de aanmelding heeft de school gemeld handelingsverlegen te zijn vanwege het gedrag van [zoon]. Vanwege de gedragsproblemen op school was hij ten tijde van de aanmelding elke dag slechts kortdurend op school aanwezig.

202101299/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], handelend als wettelijk vertegenwoordiger van [zoon], wonend te [woonplaats], (hierna: [appellante])
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 28 december 2020 in zaak nr. 20/2144 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    Vereniging Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO 2203 (hierna: het swv).
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 november 2019 heeft het swv voor de periode 19 november 2019 tot en met 31 juli 2021 een toelaatbaarheidsverklaring speciaal onderwijs (hierna: tlv) voor [zoon], de zoon van [appellante], afgegeven.
    Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het swv het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het swv heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2021, waar [appellante] via een videoverbinding, en het swv, vertegenwoordigd door mr. J.W.E.M. Engels-Jansen en L.A. ‘t Hart, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het swv is een samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 18a van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo) en heeft onder meer tot taak om te beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het speciaal onderwijs.
    Pricoh is het bevoegd gezag van de protestants christelijke basisschool De Palm in Elim. Pricoh is voor die school aangesloten bij het swv.
    2.       [zoon] is vanaf 26 oktober 2015 als leerling ingeschreven bij basisschool De Palm.
    3.       In september 2019 heeft de school [zoon] aangemeld bij de Commissie Arrangeren. In de aanmelding heeft de school gemeld handelingsverlegen te zijn vanwege het gedrag van [zoon]. Vanwege de gedragsproblemen op school was hij ten tijde van de aanmelding elke dag slechts kortdurend op school aanwezig en het grootste deel van de dag thuis.
    4.       In november 2019 heeft E. Nordkamp MSc., orthopedagoog NVO, namens de Commissie Arrangeren een deskundigenverklaring opgesteld. Daarin is samengevat weergegeven vermeld dat het swv vanaf groep 1 is betrokken bij het realiseren van passend onderwijs voor [zoon] vanwege het door hem vertoonde primaire gedrag. De zorgen nemen in dusdanige mate toe dat de school handelingsverlegenheid heeft gerapporteerd. [zoon] laat volgens de verklaring gedragsproblematiek zien - onder andere weigeren te werken, spullen kapotmaken, spullen door de klas gooien, schreeuwen, schoppen, slaan en weglopen - in een dusdanige mate dat de veiligheid van [zoon] en de groep in het geding is. Het blijkt niet meer mogelijk om hem in een groep te laten functioneren, ook niet met behulp van extra (individuele) ondersteuning. Na uiteindelijk een half uur per dag onder 1-op-1 begeleiding buiten de groep naar school te zijn gegaan, blijkt ook dit inmiddels geen haalbare optie meer. Hierdoor is [zoon] thuis komen te zitten en komt hij niet tot nauwelijks aan leren en ontwikkelen toe. Sinds kort bezoekt [zoon] negen dagdelen per week zorgorganisatie De Baander, waar sprake is van educatieve dagbesteding en waar hij zijn schoolwerk maakt. Volgens de verklaring heeft [zoon] in september 2019 op school toetsen gemaakt waaruit blijkt dat hij op taal bovengemiddeld en op rekenen gemiddeld scoort. Verder zijn er verschillende hulpverleningsinstanties betrokken (geweest) bij [zoon] en het gezin. In de verklaring wordt gesteld dat er veel zorgen zijn over het emotioneel welbevinden, de sociaal-emotionele ontwikkeling en de gedragsproblematiek van [zoon]. [zoon] heeft een veilige, gestructureerde en overzichtelijke schoolomgeving nodig waar gedurende de gehele schooldag veel (individuele) aandacht, begeleiding en nabijheid is, met name op sociaal-emotioneel gebied en op het gebied van gedrag. De Commissie Arrangeren stelt zich volgens Nordkamp op het standpunt dat ook het speciaal basisonderwijs (SBO) onvoldoende aansluit bij de onderwijsbehoeften van [zoon]. Gezien het gegeven dat zijn sociaal-emotionele problematiek en zijn gedragsproblematiek op de voorgrond staan is de Commissie Arrangeren van mening dat het speciaal onderwijs (hierna: SO), richting gedrag, de meest passende onderwijssetting is voor [zoon], aldus Nordkamp. De Commissie Arrangeren adviseert om voor [zoon] een tlv af te geven voor het SO (gedrag), categorie 1, tot en met 31 juli 2022.
    5.       Bij brief van 6 november 2019 heeft de Commissie Arrangeren, bestaande uit E. Konijnenburg (coördinator afdeling Hoogeveen/voorzitter Commissie Arrangeren), E. Nordkamp (orthopedagoog), en G. Hoekstra (schoolondersteuner) aan [appellante] gemeld dat zij van mening is dat een school voor SO voor [zoon] de meest passende onderwijssetting is. De commissie heeft daarom geadviseerd tot het aanvragen van een tlv voor het speciaal onderwijs, categorie 1 (laag), tot en met 31 juli 2022 bij de Commissie Toewijzing van het swv.
    Besluitvorming
    6.       De Commissie Toewijzing, bestaande uit L.A. ’t Hart, directeur van het swv, en A. Visser, orthopedagoog-generalist, heeft namens het swv de aanvraag van de school getoetst en bij besluit van 21 november 2019 een tlv voor de periode 19 november 2019 tot en met 31 juli 2021 afgegeven.
    7.       Nadat [appellante] bezwaar had gemaakt, heeft het swv advies gevraagd aan de Landelijke Bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring (hierna: de bezwaarcommissie).
    8.       Op 18 maart 2020 heeft de bezwaarcommissie een advies uitgebracht. Daarin heeft de bezwaarcommissie voorop gesteld dat kennelijk uit doelmatigheidsoogpunt een summier uittreksel van het dossier is overgelegd en dat een volledige en adequate inhoudelijke beoordeling van het bezwaar door de bezwaarcommissie daardoor niet mogelijk is.
    Verder is de bezwaarcommissie tot de conclusie gekomen dat de tlv SO niet in stand kan blijven vanwege inhoudelijke en formele tekortkomingen. In dit verband heeft de commissie zich op het standpunt gesteld dat aan een tlv ten minste twee deskundigenadviezen ten grondslag moeten liggen. De geraadpleegde deskundigen dienen hun opdracht objectief te vervullen en mogen volgens de commissie dan ook niet bij de aanvraag zijn betrokken. Daarbij moet elke deskundige op basis van zijn eigen deskundigheid beoordelen of voor [zoon] een tlv SO passend is en daarover adviseren.
    De bezwaarcommissie heeft van het tweede deskundigenadvies geen kennis kunnen nemen, omdat dit advies zich niet in het dossier bevond.
    De bezwaarcommissie heeft geconstateerd dat de eerste deskundigenverklaring een gezamenlijk product betreft dat voortkomt uit een overleg van de Commissie Arrangeren. Bij een dergelijk collectief kan volgens de bezwaarcommissie niet worden vastgesteld hoe het zelfstandige advies van de deskundige luidt. De bezwaarcommissie heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de inhoud van het advies tekortschiet omdat een inhoudelijke afweging ontbreekt.
    Ook heeft de bezwaarcommissie geconstateerd dat in de beoordelingsstructuur van het swv de tweede deskundige het collectief advies van de Commissie Arrangeren beoordeelt. Dit strookt volgens de commissie niet met de vereiste objectiviteit van de geraadpleegde deskundigen, omdat ook de tweede deskundige zelfstandig tot een oordeel dient te komen met betrekking tot de vraag of het dossier en de aanvraag voldoende grondslag bieden voor de gevraagde tlv. Bovendien kan een deskundige geen besluit nemen over een aanvraag tot afgifte van een tlv waarover hij zelf eerder heeft geadviseerd, aangezien hij dan zou besluiten over zijn eigen advies.
    De bezwaarcommissie heeft daarom geadviseerd om een nieuw gemotiveerd besluit te nemen. Aan dat besluit dienen twee nieuwe adviezen van deskundigen die hun taak objectief en neutraal kunnen vervullen ten grondslag te worden gelegd, aldus de bezwaarcommissie.
    9.       In april 2020 heeft Nordkamp op eigen gezag een nieuwe deskundigenverklaring opgesteld. Daarin heeft zij geconcludeerd dat binnen het regulier basisonderwijs onvoldoende tegemoet kan worden gekomen aan de onderwijsbehoeften van [zoon]. Gezien de gemiddelde cognitieve capaciteiten van [zoon] en het gegeven dat zijn sociaal-emotionele problematiek en zijn gedragsproblematiek op de voorgrond staan, is Nordkamp van mening dat ook het speciaal basisonderwijs onvoldoende aansluit bij de onderwijsbehoeften. Nordkamp heeft het SO (gedrag) op dat moment de meest passende onderwijssetting voor [zoon] geacht. Plaatsing binnen zowel het SO ZML (Zeer Moeilijk Lerend) als het cluster 2-onderwijs is niet aan de orde omdat [zoon] beschikt over gemiddelde cognitieve capaciteiten en een leeftijdsadequate spraak-taalontwikkeling, aldus Nordkamp. Nordkamp heeft daarom geadviseerd om voor [zoon] een tlv voor het SO gedrag, categorie 1, tot en met 31 juli 2022 af te geven. Zij acht de huidige onderwijsbehoeften van [zoon] dusdanig intensief en de ontwikkelingsmogelijkheden binnen het regulier onderwijs dusdanig beperkt dat [zoon] niet nog een kans op de huidige school moet worden gegeven, zoals [appellante] heeft voorgesteld.
    10.     Op 8 april 2020 hebben L.A. ‘t Hart en A. Visser een tweede deskundigenadvies gegeven. Zij hebben geconcludeerd dat uit de zeer uitgebreide rapportage van de school is gebleken dat de school geen passende ondersteuning voor [zoon] kan bieden. Alle interventies zijn onvoldoende gebleken. Gezien de intensiteit van begeleiding die nodig is voor de sociale en emotionele sturing van [zoon] en tevens ter voorkoming van nieuwe, deels fysieke incidenten lijkt in het belang van [zoon] en zijn omgeving de nabije ondersteuning die geboden kan worden vanuit het SO (gedrag) op dit moment het meest passend.
    11.     Bij het besluit op bezwaar van 19 mei 2020 heeft het swv het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat aan de eerdere besluitvorming ten onrechte geen twee deskundigenadviezen ten grondslag zijn gelegd en de motivering ondeugdelijk was.
    Aan het besluit op bezwaar heeft het swv de deskundigenadviezen van Nordkamp en van ’t Hart en Visser ten grondslag gelegd. Deze deskundigenadviezen hebben geleid tot het op 28 april 2020 afgeven van een nieuwe tlv SO voor de periode 15 april 2020 tot en met 31 juli 2021.
    Voor het overige heeft het swv de bezwaren ongegrond verklaard. Daarbij heeft het swv zich onder verwijzing naar de contactmomenten tussen de school en [appellante] op het standpunt gesteld dat [appellante] door de school voldoende is betrokken bij de aanvraag van een tlv en niet kan worden gesteld dat zij niet wist wat er met die aanvraag werd beoogd. Dat de tlv-aanvraag is gedateerd op september 2019, zoals [appellante] heeft opgemerkt, is het gevolg van de omzetting van een arrangementsaanvraag naar een tlv-aanvraag die gaandeweg heeft plaatsgevonden. Toen duidelijk werd dat een tlv zou worden aangevraagd, is de datum per abuis niet in een latere datum gewijzigd. Voor zover [appellante] heeft gesteld dat zij door het swv niet is betrokken bij de tlv-aanvraag, heeft het swv zich op het standpunt gesteld dat ouders vaker niet meewerken aan een tlv-aanvraag en dat dit geen vereiste is voor een dergelijke aanvraag. Het swv heeft verder aan het besluit ten grondslag gelegd dat zij niet beschikt over een officiële diagnose PTSS, zodat niet zonder meer wordt meegegaan in de stelling van [appellante] dat haar zoon hieraan lijdt. Daarbij heeft het swv zich op het standpunt gesteld dat zelfs als de stelling van [appellante] wordt gevolgd, het reguliere onderwijs niet de ondersteuning kan bieden bij deze zware problematiek. De slotsom van het swv is dat de deskundigenadviezen leidend zijn en dat die deskundigen hebben geadviseerd tot een plaatsing op het SO.
    Uitspraak van de rechtbank
    12.     De rechtbank heeft geoordeeld dat in de bezwaarfase een volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. Weliswaar was het voor de bezwaarcommissie niet mogelijk om een volledige en adequate inhoudelijke beoordeling van het bezwaar van [appellante] te maken omdat slechts een summier uittreksel van het dossier was overgelegd, maar het swv heeft naar het oordeel van de rechtbank een volledige heroverweging gemaakt. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat het swv niet alle bezwaargronden heeft besproken, maar voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat bij het verrichten van de heroverweging wel acht is geslagen op alle bezwaargronden.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het swv de adviezen van Nordkamp van november 2019 en van ’t Hart en Visser van 8 april 2020 aan de volledige heroverweging in het besluit op bezwaar ten grondslag heeft kunnen leggen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat Nordkamp en  Visser beide onafhankelijke orthopedagogen zijn. Dat Nordkamp tot haar advies is gekomen in overleg met de Commissie Arrangeren en dat Visser lid is van de Commissie Toewijzing doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan hun deskundigheid en onafhankelijkheid, nu de Wpo ruimte laat voor deskundigenadvisering in commissieverband. Het is de rechtbank voorts niet gebleken dat de adviezen onjuistheden bevatten.
    De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat het swv, gelet op de deskundigenadviezen en de motivering in het besluit op bezwaar, in voldoende mate heeft onderbouwd waarom in dit geval speciaal onderwijs voor [zoon] aangewezen is.
    Wettelijk kader
    13.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Gronden van het hoger beroep
    14.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het swv de tlv voor [zoon] heeft mogen afgeven. Volgens [appellante] kleven aan het besluit tot afgifte van de tlv zowel procedurele als inhoudelijke gebreken.
    [appellante] voert aan dat er geen op overeenstemming gericht overleg met haar is geweest als bedoeld in artikel 40a, eerste lid, van de Wpo. Het swv heeft een niet-recent ontwikkelingsperspectief uit 2016 gebruikt. Dit ontwikkelingsperspectief voldoet niet en de aanwezigheid van een ontwikkelingsperspectief is een vereiste voor de aanvraag en afgifte van de tlv. Het swv had daarom niet mogen overgaan tot het in behandeling nemen van de aanvraag voor en het afgeven van een tlv, aldus [appellante]. Verder is bij de aanvraag voor een afgifte van een tlv de handtekening van de directeur van de school wettelijk verplicht. Het aanmeldformulier van de school van september 2019 is door de intern begeleider ondertekend die ten onrechte stelt dat zij waarnemend directeur is. Daarnaast had het handelingsplan volgens [appellante] aan haar moeten worden voorgelegd en door haar moeten worden ondertekend. Ook is er geen arrangement, waarvoor zij op 24 april 2019 een aanmeldingsformulier heeft ingevuld, aangevraagd en verleend. Dit formulier is volgens [appellante] vervolgens wel gebruikt voor het aanvragen aan een tlv.
    Verder voert [appellante] aan dat aan het besluit ten minste twee deskundigenverklaringen ten grondslag moeten liggen. De eerste deskundige, Nordkamp, is betrokken geweest bij het opstellen van het handelingsplan, bij overleggen over [zoon] en bij de aanvraag van de tlv. Bovendien is zij in dienst van het schoolbestuur. Zij is daarmee geen onafhankelijke deskundige. De tweede deskundigenverklaring is opgesteld door ‘t Hart en Visser. Deze zijn volgens [appellante] niet gekwalificeerd als kinder- of jeugdpsycholoog, pedagoog, kinderpsychiater, maatschappelijk werker of arts, zoals wettelijk is vereist. Bovendien mag de deskundige die adviseert geen deel uitmaken van de commissie die beslist over de aanvraag. Beide tweede deskundigen zijn lid van de Commissie Toewijzing die beslist over de aanvraag. Er is dus een besluit genomen over een eigen advies en dat is niet toegestaan, aldus [appellante]. De verklaringen van de deskundigen zijn bovendien gebaseerd op het leerlingdossier en de informatie van de school. Die verklaringen stroken niet met de kort daarvoor opgestelde rapportage van het psychologisch onderzoek door W. van Leeuwen, GZ-psycholoog in dienst van Yorneo, een zorg- en welzijnsorganisatie gespecialiseerd in opvoeden en opgroeien van kinderen. Volgens die rapportage heeft [zoon] een goede werkhouding tijdens de door hem gemaakte testen laten zien en is hij coöperatief en gemotiveerd. Het door de school geschetste beeld is veel te negatief en komt bovendien niet overeen met het rapport van groep 3, aldus [appellante]. In dit groep 3-rapport scoort [zoon] goed op sociaal-emotionele vaardigheden. Verder is geen onderzoek verricht naar het ontstaan van de handelingsverlegenheid van de school, namelijk dat de beloofde ondersteuning nooit is ingezet. De school heeft in mei 2019 ten onrechte geen aanvraag om een arrangement ingediend en de vereiste ondersteuningsmogelijkheden zijn daarmee niet ingezet. Bij de aanvraag en de beoordeling van de tlv heeft het swv niet onderzocht of een andere reguliere basisschool de benodigde ondersteuning kon bieden, terwijl volgens [appellante] bekend was dat op basisschool De Palm een groot veiligheidsprobleem was en er al afspraken waren gemaakt om [zoon] en zijn broer en zus vanwege een wederzijdse vertrouwensbreuk naar een andere school te laten gaan. Het swv heeft volgens haar ten onrechte niet onderzocht of andere reguliere basisscholen binnen het swv een sterker schoolondersteuningsprofiel hebben dan De Palm.
    Tot slot voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen andersluidend deskundigenadvies heeft overgelegd. Hiervoor bestond volgens [appellante] geen aanleiding, aangezien in bezwaar door de bezwaarcommissie al was geconstateerd dat de deskundigenadviezen gebreken vertoonden. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft zij alsnog een deskundigenverklaring van drs. J.M.P.C. Snoek-Voorendt, orthopedagoog en GZ-psycholoog, van Praktijk Asgard overgelegd. Die deskundige concludeert dat [zoon] in een reguliere onderwijssituatie kan gaan starten, mits er voldoende ondersteuning is in de eerste maanden. Volgens [appellante] heeft [zoon] sinds de aanvraag om een tlv in september 2019 zijn schooltrauma door middel van EDMR-therapie kunnen verwerken. Bovendien bevindt hij zich niet meer in de voor hem onveilige situatie op basisschool De Palm. De tlv belemmert volgens [appellante] een start in een reguliere onderwijssituatie zoals door Snoek-Voorendt voorgesteld. [zoon] heeft geen psychische stoornissen en gedragsproblemen waardoor plaatsing op speciaal onderwijs, cluster 4, niet passend is en de tlv hem belemmert in een goede voortzetting van zijn schoolgang, aldus [appellante].
    Beoordeling van de hoger beroepsgronden
    14.1.  Een bevoegd gezag van een school kan het samenwerkingsverband waarbij het is aangesloten op grond van artikel 18a, zesde lid, aanhef en onder c, van de Wpo verzoeken om te beoordelen of een leerling toelaatbaar is tot het speciaal onderwijs. Voordat het samenwerkingsverband op het verzoek beslist, dienen op grond van artikel 18a, elfde lid, van de Wpo in samenhang bezien met artikel 34.8 van het Besluit bekostiging Wpo twee deskundigen het samenwerkingsverband te adviseren over de toelaatbaarheid van de leerling tot het speciaal onderwijs.
    14.2.  In september 2019 heeft het bevoegd gezag van de basisschool aanvankelijk beoogd om een arrangement aan te vragen en daarvoor een aanmeldingsformulier ingevuld. Op dat aanmeldingsformulier is vermeld dat orthopedagoog E. Nordkamp op dat moment betrokken was bij de problematiek rondom [zoon]. Verder heeft op 23 september 2019 een multidisciplinair overleg plaatsgevonden waaraan Nordkamp heeft deelgenomen. In dit overleg is - kort gezegd - aan de orde geweest in hoeverre het reguliere onderwijs voor [zoon] nog passend was en in hoeverre SO, cluster 4, meer passend zou zijn.
    Uiteindelijk is op of omstreeks 17 oktober 2019 de beslissing genomen om de oorspronkelijk beoogde arrangementsaanvraag om te zetten in een aanvraag om een tlv.
    Onder deze omstandigheden, waarbij Nordkamp betrokken was bij het voortraject tot de aanvraag, kan naar het oordeel van de Afdeling het nadien door Nordkamp uitgebrachte en aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde advies, mede gelet op de artikelen 2:4 en 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet gelden als één van de twee deskundigenverklaringen zoals noodzakelijk op grond van artikel 18a, elfde lid, van de Wpo in samenhang gelezen met artikel 34.8 van het Besluit bekostiging Wpo. Omdat Nordkamp reeds bij het opstellen van de aanvraag was betrokken, had het swv zich bij het inwinnen van een advies over deze aanvraag door een andere deskundige moeten laten adviseren over de ingediende aanvraag om een tlv. Dit gebrek leidt ertoe dat het besluit van 19 mei 2020 reeds hierom dient te worden vernietigd. Hetgeen overigens is aangevoerd behoeft daarom geen bespreking meer. Nu de periode waarvoor de tlv gold is verstreken, hoeft het swv niet meer opnieuw te beslissen op het bezwaar van [appellante].
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    15.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het swv van 19 mei 2020 gegrond verklaren. Dit besluit dient te worden vernietigd en het besluit van 21 november 2019 dient te worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    16.     Het swv hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 28 december 2020 in zaak nr. 20/2144;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van Vereniging Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO 2203 van 19 mei 2020;
    V.       herroept het besluit van Vereniging Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO 2203 van 19 november 2019, kenmerk PO2203-2020-00683;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     gelast dat Vereniging Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO 2203 aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    705
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 2:4
    1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 18a
    1. Het bevoegd gezag van één of meer scholen is voor elke vestiging van die school of scholen aangesloten bij een samenwerkingsverband als bedoeld in het tweede lid of bij een landelijk samenwerkingsverband als bedoeld in het vijftiende lid.
    2. Een samenwerkingsverband omvat alle binnen een gebied als bedoeld in het derde lid gelegen vestigingen van scholen, scholen voor speciaal onderwijs en scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voor zover daaraan speciaal onderwijs wordt verzorgd, behorende tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wet op de expertisecentra, met uitzondering van vestigingen waarvoor het bevoegd gezag is aangesloten bij een landelijk samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband stelt zich ten doel een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen, bedoeld in de vorige volzin, te realiseren en wel zodanig dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen.
    […]
    6. Het samenwerkingsverband heeft in elk geval tot taak:
    a. het vaststellen van een ondersteuningsplan,
    b. het verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen, bedoeld in het tweede lid,
    c. het beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven, en
    d. het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.
    […]
    8. Het ondersteuningsplan omvat in elk geval:
    […]
    c. de procedure en criteria voor de plaatsing van leerlingen op speciale scholen voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband en op scholen voor speciaal onderwijs en speciaal en voortgezet speciaal onderwijs,
    […]
    11. Het samenwerkingsverband draagt er zorg voor dat deskundigen in elk geval het samenwerkingsverband adviseren over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere voorschriften gegeven met betrekking tot de aard van de noodzakelijke deskundigheid.
    12. Het samenwerkingsverband stelt een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht in, die adviseert over bezwaarschriften betreffende besluiten van het samenwerkingsverband over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs.
    Artikel 40
    1. De beslissing over toelating en verwijdering van leerlingen berust bij het bevoegd gezag. De toelating tot de school is niet afhankelijk van het houden van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000. De toelating mag niet afhankelijk worden gesteld van een geldelijke bijdrage van de ouders.
    […]
    8. Een leerling wordt niet toegelaten tot een speciale school voor basisonderwijs dan nadat het samenwerkingsverband waartoe de speciale school voor basisonderwijs behoort de leerling toelaatbaar heeft verklaard tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband. De beslissing over de toelaatbaarheid is geen besluit als bedoeld in artikel 8:4, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. […]
    […].
    Wet op de expertisecentra
    Artikel 40
    […]
    10. Een leerling wordt niet toegelaten tot een school voor speciaal onderwijs of tot een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs voor wat betreft het daaraan verzorgde speciaal onderwijs, behorende tot cluster 3 of cluster 4, dan nadat de leerling toelaatbaar is verklaard tot het speciaal onderwijs.
    […]
    15. De toelaatbaarheidsverklaring, bedoeld in het tiende onderscheidenlijk twaalfde lid, heeft betrekking op een periode van één of meer schooljaren. Indien de toelaatbaarheidsverklaring in de loop van een schooljaar wordt gegeven, wordt de periode tot de eerste dag van het eerstvolgende schooljaar toegevoegd aan de in de eerste volzin bedoelde periode. In het laatste schooljaar waarop de toelaatbaarheidsverklaring betrekking heeft, draagt het bevoegd gezag van de school er zorg voor dat terugplaatsing of overplaatsing van de leerling naar het basisonderwijs of voortgezet onderwijs plaatsvindt, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat voortgezet verblijf van de leerling in het speciaal onderwijs dan wel het voortgezet speciaal onderwijs noodzakelijk is en het samenwerkingsverband, bedoeld in het tiende onderscheidenlijk twaalfde lid, een nieuwe toelaatbaarheidsverklaring heeft verstrekt.
    […]
    Besluit bekostiging Wpo
    Artikel 34.8
    De deskundigen, bedoeld in artikel 18a, elfde lid, van de wet zijn een orthopedagoog of een psycholoog en afhankelijk van de leerling over wiens toelaatbaarheid wordt geadviseerd ten minste een tweede deskundige, te weten een kinder- of jeugdpsycholoog, een pedagoog, een kinderpsychiater, een maatschappelijk werker of een arts.