ECLI:NL:CRVB:2017:3256, Centrale Raad van Beroep, 21-09-2017, 17/408 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Verlenging van de schorsing en de ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen. Er bestond nog steeds een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim. Voldoende basis om over te gaan tot verlenging van de ordemaatregelen met opnieuw drie maanden. 2) Tenuitvoerlegging van het eerder opgelegde voorwaardelijke strafontslag. Plichtsverzuim bestaande uit het onvoldoende verantwoordelijkheid nemen om te voorkomen dat loonbeslag zou worden gelegd en het niet tijdig indienden van belastingaangiften. Toerekenbaarheid. Geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de staatsecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om van zijn ontslagbevoegdheid gebruik te maken.

17/408 AW, 17/804 AW 
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 december 2016, 13/7297 en 15/3862 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
  
  
    Datum uitspraak: 21 september 2017
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellante heeft mr. J.J. Bronsveld, advocaat, hoger beroep ingesteld. 
  
  
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2017. Voor appellante is 
    mr. Bronsveld verschenen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. M.C. Nijholt.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellante was sinds 1 september 1980 werkzaam bij de [Dienst], laatstelijk in de functie van [functie], specialist [specialisme]. 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 14 juli 2010, voor zover hier van belang, is aan appellante de disciplinaire straf van ontslag opgelegd, waarbij is bepaald dat het ontslag niet ten uitvoer zal worden gelegd indien zij zich gedurende een periode van drie jaar niet schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim. Deze voorwaardelijke straf is aan appellante opgelegd wegens ernstig plichtsverzuim, bestaande uit het misbruiken van haar bevoegdheden als belastingambtenaar door verkrijging van gegevens in een privékwestie, waarover zij op een andere wijze geen beschikking kreeg. 
      
    
    
      1.3.
      Op 14 december 2012 is executoriaal beslag gelegd op de bezoldiging van appellante tot een bedrag van € 10.433,36 in verband met achterstallige huur. Naar aanleiding van dit loonbeslag is de staatssecretaris een disciplinair onderzoek gestart. Bij besluit van 6 februari 2013 is appellante tijdens dit onderzoek in het belang van de dienst geschorst en is haar de toegang tot de dienstgebouwen ontzegd. Deze ordemaatregelen golden tot 4 mei 2013. Desgevraagd heeft appellante inzicht gegeven in haar financiën. 
      
    
    
      1.4.
      Naar aanleiding van de door appellante verstrekte financiële gegevens is het vermoeden gerezen dat zij haar aangiften Inkomstenbelasting en premieheffing volksverzekeringen (aangifte IH) gedurende enkele jaren onjuist heeft ingediend vanwege het aftrekken van hypotheekrente. Om die reden heeft de [Dienst] een onderzoek ingesteld naar de aangiften IH van appellante over de jaren 2009 tot en met 2011. Daartoe is ontheffing verleend van de fiscale geheimhoudingsplicht ten aanzien van de gegevens uit de aangiften. 
      
    
    
      1.5.
      
        Bij tenlastelegging van 4 april 2013 heeft de staatssecretaris het vermoeden van plichtsverzuim aan appellante kenbaar gemaakt. Appellante heeft zich schriftelijk en mondeling verantwoord. Bij besluit van 27 mei 2013 zijn de ordemaatregelen verlengd tot 
        4 augustus 2013. Bij beslissing op bezwaar van 8 juli 2013 zijn de bezwaren tegen de besluiten van 6 februari 2013 en 27 mei 2013 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 
        3 februari 2014 (ECLI:NL:RBZWB:2014:572) heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 8 juli 2013 ongegrond verklaard. Er is geen hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak. 
      
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 23 juli 2013 is de eerder gegeven schorsing (op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR)) en de ontzegging van de toegang (op grond van artikel 77, eerste lid, van het ARAR) tot de dienstgebouwen verlengd tot 4 november 2013. Aan deze verlenging is ten grondslag gelegd dat het onderzoek naar het gepleegde plichtsverzuim erin heeft geresulteerd dat er een voorstel tot onvoorwaardelijk strafontslag ter beoordeling naar de staatssecretaris zal worden verzonden en dat het daarom niet verantwoord is appellante tot het werk toe te laten. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.7.
      
        Na bij brief van 11 september 2013 het voornemen daartoe kenbaar te hebben gemaakt, waarover appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft de staatssecretaris bij besluit van 
        26 februari 2014 het voorwaardelijk strafontslag ten uitvoer gelegd. Appellante is verweten dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Hieraan is het volgende ten grondslag gelegd: 
      
      - appellante heeft onvoldoende verantwoordelijkheid genomen en zorg gedragen voor het tijdig en volledig voldoen aan (haar) betalingsverplichtingen in de privésfeer en voorts onvoldoende verantwoordelijkheid genomen en zorg gedragen om te voorkomen dat loonbeslag zou worden gelegd, ten gevolge waarvan haar werkgever met onnodige werkzaamheden, die voortvloeien uit het loonbeslag, is belast; 
      - appellante heeft haar aangiften IH over de belastingjaren 2009, 2010 en 2011 niet (tijdig) ingediend. 
      
    
    
      1.8.
      Na het voornemen heeft de staatssecretaris nog een medisch onderzoek laten uitvoeren naar de toerekenbaarheid van het aan appellante verweten plichtsverzuim. De bevindingen van het medisch onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 8 januari 2014 van psychiater dr. P. Remijnse (Remijnse). 
      
    
    
      1.9.
      Bij besluit van 18 november 2013 (bestreden besluit 1) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 23 juli 2013 over de verlenging van de schorsing en de ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.10.
      Bij besluit van 24 april 2015 (bestreden besluit 2) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 26 februari 2014 over de tenuitvoerlegging van het eerder opgelegde voorwaardelijke strafontslag ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 
      niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat de ordemaatregelen betrekking hebben op een afgesloten periode. Verder heeft appellante onvoldoende gesteld dan wel aannemelijk gemaakt dat zij door deze maatregelen schade heeft geleden. Om die reden is er naar het oordeel van de rechtbank geen procesbelang meer aanwezig bij de beoordeling van bestreden besluit 1. De rechtbank heeft voorts het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.  
      
      3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Bestreden besluit 1
        
      
      
    
    
      4.1.
      Appellante heeft aangevoerd dat de in geding zijnde ordemaatregelen weliswaar betrekking hebben op een in het verleden liggende afgesloten periode, maar dat zij een belang heeft bij de beoordeling daarvan, omdat zij door die maatregelen schade heeft geleden. Omdat zij niet heeft kunnen werken is haar gemiddelde aantal arbeidsuren lager geworden, waardoor haar werkloosheidsuitkering op een lager bedrag is vastgesteld. De Raad stelt op basis van de gedingstukken vast dat appellante reeds ter zitting bij de rechtbank heeft gesteld schade te hebben geleden door de verlenging van de ordemaatregelen. Bovendien acht de Raad de gestelde schade op voorhand niet onaannemelijk. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat appellante geen procesbelang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit 1. Het hoger beroep slaagt in zoverre. De Raad zal bestreden besluit 1 alsnog inhoudelijk beoordelen. 
      
    
    
      4.2.
      Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 7 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3512) is een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen. 
      
    
    
      4.3.
      Appellante heeft betoogd dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot verlenging van de ordemaatregelen heeft kunnen overgaan vanwege de lange duur van de eerder opgelegde schorsing en ontzegging van de toegang. Dit betoog slaagt niet. De eerder opgelegde ordemaatregelen zijn opgelegd voor een periode van steeds drie maanden. Ten tijde van de in geding zijnde tweede verlenging bestond nog steeds een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim, dat inmiddels had geresulteerd in een ambtelijk voorstel tot onvoorwaardelijk strafontslag dat vervolgens op 7 augustus 2013 ter beoordeling naar de staatssecretaris is gezonden. Hierdoor bestond voldoende basis om over te gaan tot verlenging van de ordemaatregelen met opnieuw drie maanden. 
      
      
        
          Bestreden besluit 2
        
      
      
    
    
      4.4.
      De Raad stelt allereerst vast dat het besluit tot voorwaardelijk strafontslag van 14 juli 2010 in rechte vaststaat. In dit geding dient dan ook de vraag te worden beantwoord of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het besluit van de staatssecretaris tot tenuitvoerlegging van dat voorwaardelijk ontslag in rechte stand kan houden.
      
    
    
      4.5.
      Anders dan appellante heeft aangevoerd, blijkt uit de gedingstukken niet dat het niet tijdig doen van aangifte over de jaren 2009 en 2010 reeds bekend was ten tijde van het opleggen van het voorwaardelijke strafontslag. Dat dit, na een daarop gericht onderzoek, vóór het opleggen van het voorwaardelijke strafontslag aan het licht had kunnen komen, doet hier niet aan af. De staatssecretaris mocht deze feiten dan ook betrekken bij het besluit tot tenuitvoerlegging van het voorwaardelijke strafontslag.
      
    
    
      4.6.
      Appellante erkent dat zij de in het voornemen omschreven gedragingen heeft verricht en dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, maar betoogt dat het plichtsverzuim niet als ernstig kan worden gekwalificeerd, waardoor niet is voldaan aan de voorwaarde voor tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag. Appellante wordt niet gevolgd in dit betoog. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1670) mag de staatssecretaris hoge eisen stellen aan ambtenaren van de [Dienst] over het nakomen van hun fiscale verplichtingen, met het oog op het aanzien en de geloofwaardigheid van die dienst. Gemeten aan deze hoge eisen getuigt het plichtsverzuim van appellante van ernstig tekortschieten in integer functioneren. Voorts is van betekenis dat het om herhaalde gedragingen gaat die zich over een langere periode uitstrekken. Dat appellante geen publieksfunctie vervulde, de gedragingen zich in de privésfeer voordeden en de [Dienst] financieel niet is benadeeld, doet niet af aan de ernst van het plichtsverzuim. De stelling van appellante dat zij adequate maatregelen heeft getroffen om het beslag op te heffen, kan haar evenmin baten, nu het door haar eigen nalatigheid om haar huurschuld te voldoen dan wel hiervoor een regeling te treffen zover is gekomen dat een loonbeslag is opgelegd. 
      
    
    
      4.7.
      Voorts heeft appellante aangevoerd dat het plichtsverzuim niet toerekenbaar is. Uit de rapportage van Remijnse blijkt volgens appellante dat sprake is van ernstige copingproblematiek waardoor niet uitgesloten kan worden dat de persoonlijkheidsproblematiek er debet aan is dat zij geen hulp heeft gezocht.
      
    
    
      4.8.
      De vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 11 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4155) een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend.
      
    
    
      4.9.
      Weliswaar komt uit de rapportage naar voren dat er ten tijde in geding sprake was van psychopathologie, die bestond uit recidiverende depressieve episoden, naast een persoonlijkheidsstoornis NAO, maar dat rechtvaardigt niet de constatering dat de gedragingen niet aan appellante zijn toe te rekenen. Remijnse heeft namelijk ook verklaard dat er geen duidelijke aanwijzingen zijn dat appellante psychiatrische symptomen had ten tijde van de gedragingen in geding die zodanig en bij herhaling doorgewerkt hebben in haar wilsvrijheid tot handelen dat het omstreden gedrag niet anders had kunnen plaatsvinden dan geschiedde.  Wat betreft het vermogen van appellante om actie te ondernemen of hulp van anderen te vragen overweegt de Raad, dat uit de rapportage blijkt dat ten tijde in geding in ieder geval geen sprake was van psychiatrische symptomen die appellante volledig verhinderden ter zake hulp te vragen. Dat Remijnse daarnaast heeft verklaard dat er zeker aanwijzingen zijn dat appellante toch ook hierin beperkt is geweest als gevolg van haar persoonlijkheidsstoornis, doet aan het voorgaande niet af, nu zij immers zelf ook heeft erkend dat zij in die periode contact heeft gezocht met het bedrijfsmaatschappelijk werk en evenzeer is gebleken dat zij in maart 2012 brieven heeft geschreven aan de verhuurder en de griffier van het Vredegerecht in België. Alles overwegende is de conclusie dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het ernstige plichtsverzuim niet aan haar kan worden toegerekend. 
      
    
    
      4.10.
      Uit het vorenstaande volgt dat de staatssecretaris bevoegd was over te gaan tot het tenuitvoerleggen van het voorwaardelijk strafontslag. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van tenuitvoerlegging in een geval waarin de voorwaarde voor die tenuitvoerlegging is vervuld. Wat appellante heeft aangevoerd over haar persoonlijke omstandigheden en de financiële gevolgen die een ontslag op deze grond meebrengen, kan niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de staatsecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om van zijn ontslagbevoegdheid gebruik te maken.
      
    
    
      4.11.
      Het hoger beroep gericht tegen het oordeel van de rechtbank over bestreden besluit 2 slaagt niet. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.12.
      
        De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 18 november 2013 niet-ontvankelijk heeft verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen dit besluit ongegrond verklaren. De Raad zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen. 
        
          5. Aanleiding bestaat de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten die appellante in hoger beroep heeft moeten maken. Deze worden begroot op € 990,- wegens verleende rechtsbijstand. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van
      18 november 2013 niet-ontvankelijk heeft verklaard;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 18 november 2013 ongegrond;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 990,-;
    - bepaalt dat de staatssecretaris aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van
      € 250,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans
      en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 september 2017.
    
    
    
    
    
      (getekend) C.H. Bangma
    
    
    
    
    
      (getekend) A. Mansourova
    
    
    
    
  
  HD