ECLI:NL:CRVB:2011:BT8395, Centrale Raad van Beroep, 06-10-2011, 10-6587 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2011-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Geen extra compensatie wegens het vervallen van de FPU. Het college had appellant, alvorens op het bezwaar te beslissen, in de gelegenheid behoren te stellen op de second opinion een reactie te geven. Onzorgvuldige voorbereiding. Koopsomconstructie ter compensatie van eventuele toekomstige, uit wetswijziging voortvloeiende verschillen in regelgeving voor enerzijds (executieve) politieambtenaren (FLO) en anderzijds gemeenteambtenaren (FPU). De in 2001 vastgelegde afspraak kan en behoort niet anders te worden uitgelegd dan als een definitieve regeling en afdoening van het hier bedoelde aspect van de overstap van appellant van de politieregio naar de gemeente. Niet is gebleken dat van de zijde van het bevoegd gezag enige uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging aan appellant is gedaan tot het bieden van compensatie voor eventuele toekomstige ongunstige effecten van wetswijziging (vervallen FPU).

10/6587 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 26 oktober 2010, 09/338 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (hierna: college)
    
    Datum uitspraak: 6 oktober 2011
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 september 2011. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. R.J.M.C.I. Janischka, werkzaam bij CNV Publieke Zaak. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.M. Kamst en 
      H.P. van der Kooi, beiden werkzaam bij de gemeente Groningen.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1. Appellant, die is geboren in 1958, was werkzaam bij de politieregio Groningen. In 2001 is door het college besloten om de taken met betrekking tot verkeer(sbesluiten) en terrasvergunningen niet langer te laten uitvoeren door de politieregio, maar onder te brengen bij de dienst Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken van de gemeente Groningen. Appellant heeft desgevraagd besloten om in dat kader de overstap te maken van de politieregio naar de gemeente. Met betrekking tot zijn rechtspositie bij de nieuwe werkgever zijn tussen de regiopolitie en het college afspraken gemaakt. Appellant is door middel van een brief van de korpsbeheerder van 28 november 2001, welke hij op 20 december 2001 voor akkoord heeft getekend, van deze afspraken op de hoogte gesteld. In de genoemde brief is de volgende passage opgenomen:
      “Gelet op uw huidige rechtspositie kunt u op 60-jarige leeftijd de politiedienst met 80% uitkering verlaten. Bij de Gemeente Groningen is voor u de FPU-Gemeenten van toepassing, die u in de gelegenheid stelt op zestigjarige leeftijd de dienst te verlaten met een uitkeringspercentage van 58%. Het verschil tussen beide regelingen (22%) zal door de Gemeente Groningen via een koopsomconstructie via het ABP worden verzekerd en wel zodanig dat u bij het verlaten van de Gemeentelijke dienst, op zestigjarige leeftijd, een bruto-inkomen verkrijgt dat gelijk is aan 80% uitkering.”
    
    
    1.2. Appellant is op 1 september 2002 bij de gemeente Groningen in dienst getreden. In 2003 is, naar aanleiding van de hierboven weergegeven afspraak, een schadeloosstelling ten bedrage van € 43.110,- overgemaakt op rekening van een door appellant verkozen pensioenverzekeraar.
    
    1.3. In een brief van 3 maart 2006 heeft appellant het college gevraagd naar de consequenties, in het licht van de over zijn uittreding gemaakte afspraak in de brief van 28 november 2001, van het vervallen van de FPU-Gemeenten per 1 juli 2006. In antwoord daarop heeft het college appellant op 12 juni 2007 meegedeeld in het vervallen van de FPU-regeling geen aanleiding te zien hem opnieuw te compenseren, aangezien het een generieke maatregel betreft waar het college geen invloed op heeft. Het college heeft daarbij aangegeven appellant op voorhand gecompenseerd te achten door de koopsomconstructie ter zake van het verschil tussen FLO en de FPU zoals die in 2003 tot stand is gebracht, ongeacht eventuele latere wijzigingen in de FLO dan wel de FPU in het voor- of nadeel van appellant.
    
    1.4. Appellant heeft tegen het besluit van het college van 12 juni 2007 bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van dit bezwaar is appellant op 7 november 2007 gehoord door de Commissie voor bezwaarschriften in Algemene Rechtspositionele Aangelegenheden (hierna: commissie). Op verzoek van de commissie heeft mr. J.D. Leerink, werkzaam bij Trip Advocaten en Notarissen te Groningen, op 19 november 2008 een advies verstrekt omtrent het bezwaar van appellant, inhoudende dat er geen aanleiding is appellant een extra compensatie toe te kennen. Er is geen afschrift van het advies van mr. Leerink toegestuurd aan appellant. Bij besluit van 5 maart 2009 (hierna: bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant, overeenkomstig het advies van de commissie, ongegrond verklaard.
            
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
    
    3.1. De Raad deelt niet het oordeel van de rechtbank dat geen consequenties behoeven te worden verbonden aan het onthouden aan appellant van gelegenheid om in het kader van de afhandeling van zijn bezwaar te reageren op het advies van mr. Leerink. Dat de adviesaanvraag was vormgegeven als een verzoek om een second opinion, hetgeen toetsing van een al gevormd voorlopig oordeel impliceert, maakt, anders dan de rechtbank blijkens haar overwegingen heeft geoordeeld, niet dat het advies niet doorslaggevend of medebepalend kan zijn geweest voor de beslissing op bezwaar. Alleen al het gegeven dat de commissie het nodig heeft gevonden het advies op te vragen wijst op het tegendeel. Het daadwerkelijk meegewogen zijn van de second opinion blijkt voorts nadrukkelijk uit het advies van de commissie. Mede in aanmerking genomen dat aan de second opinion mondelinge verklaringen van medewerkers van gemeente en politie ten grondslag zijn gelegd, is de Raad van oordeel dat het college appellant, alvorens op het bezwaar te beslissen, op de voet van artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de gelegenheid had behoren te stellen op de second opinion een reactie te geven. Nu dat is nagelaten, moet worden geoordeeld dat de beslissing op bezwaar niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. In het gegeven dat appellant in beroep alsnog de gelegenheid heeft gehad op de second opinion te reageren, ziet de Raad geen aanleiding dit gebrek te passeren.
    
    3.1.1. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, evenals de aangevallen uitspraak waarbij dat besluit in stand is gelaten. Dat appellant in beroep, en inmiddels ook in hoger beroep, gelegenheid heeft gehad zijn standpunt over de second opinion kenbaar te maken en die gelegenheden ook heeft benut, vormt voor de Raad echter wel reden om na te gaan of het bestreden besluit inhoudelijk de rechterlijke toetsing kan doorstaan en of aldus de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    3.2. Appellant heeft enerzijds aangevoerd dat de brief van 28 november 2001 zo moet worden uitgelegd dat er, wat er ook gebeurt, voor zal worden (blijven) gezorgd dat hij kan uittreden als ware hij tot aan zijn uittreding in dienst gebleven van de politie. Anderzijds heeft hij gesteld dat er indertijd naast de schriftelijke overeenkomst, die dus volgens appellant niet volledig is, sprake is geweest van mondelinge toezeggingen in de bedoelde richting. Appellant is van mening dat het college hem dient te compenseren als zouden na het vervallen van de FPU Gemeenten de per 1 januari 2006 geldende regels op hem van toepassing zijn geworden die voor hem zouden hebben gegolden als hij bij de politie was gebleven, neerkomende op de mogelijkheid tot uittreding op de leeftijd van 60 jaar tegen een uitkeringspercentage van 76. 
    
    3.2.1. De Raad stelt voorop dat in de onder 1.2. weergegeven passage uit de brief van 28 november 2001 geen garanties vallen te lezen tot compensatie van eventuele toekomstige, uit wetswijziging voortvloeiende verschillen in regelgeving voor enerzijds (executieve) politieambtenaren en anderzijds gemeenteambtenaren. De totstandbrenging van een eenmalige koopsomconstructie houdt, in tegendeel, een finale regeling zonder open einde in. Naar het oordeel van de Raad kan evenmin worden gezegd dat een redelijke uitleg van de gemaakte afspraken en van hetgeen partijen ter zake over en weer van elkaar mogen verwachten, niettemin met zich zou moeten brengen dat aan appellant de door hem gewenste aanvullende compensatie wordt verstrekt. Met de aan appellant toegekende schadeloosstelling is beoogd een uitzicht in stand te houden op nog niet ingetreden, in de toekomst te realiseren aanspraken. Aan een dergelijk uitzicht is inherent de mogelijkheid van verandering van regelgeving, met het gevolg dat dat uitzicht geheel of ten dele wegvalt. De Raad ziet niet in dat het college specifiek aan appellant, vanwege de indertijd getroffen regeling met betrekking tot zijn overkomst van de politie, blijvend compensatie zou moeten bieden voor (elk van) dergelijke wijzigingen in de regelgeving. Het enkele feit dat de toegekende schadeloosstelling betrekking had op een achteruitgang in een uitzicht als hiervoor bedoeld, maakt niet dat die schadeloosstelling vervolgens in de loop der tijd behoort mee te veranderen met alle eventualiteiten die de verwerkelijking van die achteruitgang, ten nadele of ten voordele van appellant, (kunnen) beïnvloeden. Het college heeft in dit verband ook aandacht gevraagd voor zaken die voor appellant juist een vooruitgang inhouden ten opzichte van zijn dienstverband bij de politie, zoals de salarisverhoging die hij bij de gemeente heeft verkregen. Overigens valt ook niet met zekerheid te zeggen dat appellant, als hij de overstap naar de gemeente niet had gemaakt, daadwerkelijk tot aan zijn (toekomstige) uittreding bij de politie in dienst zou zijn gebleven. De Raad stelt, kortom, vast dat de in 2001 vastgelegde afspraak niet anders kan en behoort te worden uitgelegd dan als een definitieve regeling en afdoening van het hier bedoelde aspect van de overstap van appellant van de politieregio naar de gemeente.
    
    3.2.2. De Raad overweegt ten slotte dat hem niet is gebleken dat van de zijde van het bevoegd gezag enige uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging aan appellant is gedaan tot het bieden van compensatie voor eventuele toekomstige ongunstige effecten van wetswijziging zoals hier aan de orde. Niet alleen is dat van de zijde van het college uitdrukkelijk weersproken, ook uit de door appellant ten bewijze van zijn stelling overgelegde verklaringen van toenmalige collega’s blijkt van een zodanige toezegging niet.
    
    3.2.3. Het voorgaande brengt de Raad tot het oordeel dat het bestreden besluit inhoudelijk de rechterlijke toets kan doorstaan. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.
    
    4. De Raad acht termen aanwezig om het college op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg tot een bedrag van € 644,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 874,- aan kosten van rechtsbijstand. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
      Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
      Veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in eerste aanleg tot een bedrag van € 644,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 874,-;
      Bepaalt dat het college aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 374,-- vergoedt. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.Th. Wolleswinkel als voorzitter en M.C. Bruning en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van J. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2011. 
    
    (get.) J.Th. Wolleswinkel.
    
    (get.) J. de Jong.
    
    HD