ECLI:NL:CRVB:2008:BC4713, Centrale Raad van Beroep, 06-02-2008, 06/6606 ZFW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Weigering machtiging te verlenen voor het uitvoeren van capsulectomie en plaatsen van nieuwe prothese. Voortgezette behandeling? Strijd met ongeschreven recht? Adequate overgangsregeling?

06/6606 ZFW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    de o.w.m. Centrale Zorgverzekeraars groep, Zorgverzekeraar u.a., gevestigd te Tilburg, (hierna: Cz)
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 18 oktober 2006, 06/2303 (hierna: aangevallen uitspraak)
    
    in het geding tussen
    
    [belanghebbende]
    
    en
    
    Cz.
    
    Datum uitspraak: 6 februari 2008
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Cz is de rechtsopvolger van de Stichting Centrale Zorgverzekeraars groep, Ziekenfonds.  In het onderhavige geding wordt onder Cz tevens verstaan de Stichting Centrale Zorgverzekeraars groep, Ziekenfonds.
    
    Cz heeft hoger beroep ingesteld. Bij brief van 12 november 2007 heeft Cz desgevraagd inlichtingen verstrekt.
    
    Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend en een brief d.d. 23 oktober 2007 ingezonden.
    
    Het geding is behandeld op de zitting van 14 november 2007. Voor Cz is daar verschenen mr. J.M.H. Louer-Verhoof, werkzaam bij Cz. Voorts is daar belanghebbende verschenen.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Bij belanghebbende, geboren [in] 1940, heeft zich tengevolge van een aangeboren afwijking aan de rechterzijde geen borst ontwikkeld. In 1967 is een prothese ingebracht. In 1992 en 1998 heeft vervanging van de prothese plaatsgevonden. De kosten zijn steeds door Cz vergoed. 
    
    1.2. Namens belanghebbende heeft de plastisch chirurg M.R. Fechner Cz bij brief van 5 december 2005 om een machtiging gevraagd voor het uitvoeren van capsulectomie en het plaatsen van een nieuwe prothese. Hij heeft daarbij melding gemaakt van de bevindingen van zijn onderzoek, te weten pijnklachten bij recidief kapselcontractuur in de rechter borst.
    
    1.3. Cz heeft deze aanvraag bij besluit van 20 december 2005 afgewezen. 
    
    1.4. Belanghebbende heeft daartegen bij brief van 21 januari 2006 bezwaar gemaakt.
    
    1.5. Het College voor Zorgverzekeringen (CvZ) heeft Cz bij brief van 27 maart 2006 van advies gediend. Het kan zich verenigen met de afwijzing van de aanvraag van belanghebbende.  
    
    1.6. Cz heeft het bezwaar van belanghebbende tegen het besluit van 20 december 2005 bij besluit van 30 maart 2006 ongegrond verklaard. Zij stelt zich op het standpunt dat een behandeling bestaande uit het vervangen van een borstprothese met ingang van 1 januari 2005 is uitgesloten van het pakket van verstrekkingen ingevolge de Ziekenfondswet (hierna: Zfw). Deze uitsluiting berust op artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Regeling medisch-specialistische zorg Ziekenfondswet (hierna: Regeling), welk artikelonderdeel met ingang van 1 januari 2005 in werking is getreden. Deze wijziging van het verstrekkingenpakket betekent dat het plaatsen of vervangen van een borstprothese alleen nog wordt vergoed in geval van status na gehele of gedeeltelijke borstamputatie. Bij belanghebbende is daarvan geen sprake. 
    
    2.1. Belanghebbende heeft tegen het besluit van 30 maart 2006 beroep ingesteld. Zij heeft aangevoerd dat het niet gaat om een cosmetische behandeling en dat de protheses steeds zijn geplaatst op grond van een medische indicatie. Zij vindt het onrechtvaardig dat alleen de kosten van het verwijderen van de oude prothese wordt vergoed. Naar haar mening is zonder prothese sprake van verminking aangezien ter rechterzijde alleen littekens zullen resteren. 
    
    2.2. Cz heeft in beroep gepersisteerd bij het besluit van 30 maart 2006.
    
    
      2.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 
      30 maart 2006 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en Cz opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Tevens is een bepaling over griffierecht gegeven. De rechtbank heeft overwogen dat in casu sprake is van een medische behandeling die sedert 1967 is verricht op kosten van het ziekenfonds en waarvan van het begin af aan vaststond dat deze in voorkomend geval - indien de geplaatste borstprothese medische problemen zou veroorzaken en deswege van tijd tot tijd zou moeten worden vervangen - steeds zou moeten worden voortgezet. De rechtszekerheid wordt naar haar oordeel ernstig geschonden indien vergoeding van de kosten van die voort te zetten medische behandeling abrupt wordt stopgezet. Artikel 2, tweede lid, onderdelen c en d, van de Regeling dient naar haar oordeel in het onderhavige geval dan ook wegens strijd met de rechtszekerheid buiten toepassing te blijven. Het is aan de regelgever om voor gevallen als het onderhavige desgewenst een - wel de eisen van rechtszekerheid in acht nemende - overgangsregeling te treffen. 
    
    
    
      3.1. Cz heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Aangevoerd is dat bij belanghebbende geen sprake is van voortgezette behandeling als bedoeld in de jurisprudentie van de Raad. Evenmin is sprake van een uitzondering op het dwingendrechtelijke limitatieve systeem van verstrekkingen als bedoeld in de uitspraken van de Raad van 28 september 2000, LJN AA7653 en 28 januari 2004, LJN  AO4504. De uitsluiting van de aangevraagde behandeling berust op de uitdrukkelijke bedoeling van de regelgever om zonder overgangsregeling een bezuinigingsdoelstelling te realiseren door middel van een beperking van de omvang van het verstrekkingenpakket. Gezien het imperatief limitatieve stelsel van verstrekkingen ingevolge de Zfw is er geen ruimte voor een ruime uitleg. Voorts is een beroep gedaan op uitspraken van de rechtbanken Roermond, Middelburg, Rotterdam en Maastricht die anders hebben geoordeeld dan de rechtbank ’s-Hertogenbosch. 
      3.2. Belanghebbende heeft in hoger beroep benadrukt dat het niet gaat om een cosmetische ingreep. Er was een medische noodzaak voor de vervanging. De ingreep heeft feitelijk plaatsgevonden op 20 april 2006. Cz heeft de kosten van het verwijderen van de oude prothese en de capsulectomie vergoed. De kosten van het plaatsen van de nieuwe prothese, € 1.050,--, heeft zij zelf moeten betalen. Gezien haar inkomen is dit een hoog bedrag.
    
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1. Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Zfw hebben verzekerden aanspraak op verstrekkingen ter voorziening in hun geneeskundige verzorging, voor zover met betrekking tot die zorg geen aanspraak bestaat ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Artikel 8, derde lid, van de Zfw bepaalt dat de inhoud en omvang van de aanspraken bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nader kan worden geregeld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Verstrekkingenbesluit ziekenfondsverzekering (Vb). Artikel 12 van het Vb bepaalt dat onder medisch-specialistische zorg wordt verstaan genees-, heel- en verloskundige zorg naar de omvang bepaald door hetgeen in de kring van beroepsgenoten gebruikelijk is. Deze zorg kan bij ministeriële regeling worden beperkt en de aanspraak kan afhankelijk worden gesteld van daarbij te stellen voorwaarden. Bedoelde regeling is de Regeling. 
    
    4.2. Volgens vaste rechtspraak behelzen de Zfw en de daarop berustende regelingen een gesloten systeem van de ten laste van de in deze wet geregelde verzekering komende verstrekkingen, in die zin dat in beginsel op geen andere verstrekkingen aanspraak bestaat dan in deze regelgeving is bepaald. Voorts vloeit hieruit voort dat in de aard van een dergelijk enumeratief en limitatief systeem van aanspraken besloten ligt dat er in beginsel geen ruimte is voor een extensieve interpretatie van de daarin geregelde aanspraken en gevallen.
    
    4.3. De Minister van Volksgezondheid en Sport (hierna: de minister) heeft artikel 2 van de Regeling bij besluit van 17 december 2004, Stcrt 23 december 2004/248, gewijzigd. Blijkens artikel III van dit besluit is de gewijzigde Regeling met ingang van 1 januari 2005 in werking getreden. 
    
    
      4.4. Artikel 2 van de Regeling is als volgt komen te luiden:
      “1. Op behandeling van plastisch-chirurgische aard bestaat slechts aanspraak indien de behandeling strekt tot correctie van:
      a. afwijkingen in het uiterlijk die gepaard gaan met aantoonbare lichamelijke functiestoornissen; 
      b. verminkingen die het gevolg zijn van een ziekte, ongeval of geneeskundige verrichting (…)
      2. De in het eerste lid bedoelde behandelingen omvatten niet: (…)
      c. het operatief plaatsen van een borstprothese anders dan na status bij een gehele of gedeeltelijke borstamputatie;
      d. het operatief verwijderen en plaatsen van een borstprothese na de in onderdeel c bedoelde behandeling.”
    
    
    
      4.5. De Raad ontleent aan de toelichting bij het besluit van 17 december 2004 het volgende:
      “Tot de ombuigingsmaatregelen waartoe bij de Begroting 2005 is besloten, behoren een aantal pakketbeperkingen op het terrein van de curatieve zorg die per 1 januari 2005 in het ziekenfondspakket (…) worden doorgevoerd. De pakketmaatregelen in de curatieve zorg zijn gericht op behandelingen die voldoen aan de volgende criteria:
      a. behandelingen die niet tot geneeskundige behandeling strekken en die ook geen erkend preventief doel dienen;
      b. behandelingen die een onverklaarbare grote variatiebreedte hebben;
      c. behandelingen die in de meeste gevallen niet strikt medisch noodzakelijk zijn;
      d. behandelingen die voorzienbaar noodzakelijk zijn om een behandeling behorende tot categorie c ongedaan te maken of die voorzienbaar voortvloeien uit een eerdere behandeling behorende tot categorie c.
      Met toepassing van deze criteria is besloten per 1 januari 2005 de volgende behandelingen uit het pakket te verwijderen: (…)
      -   behandeling voor het operatief plaatsen van borstprothesen anders dan bij status na een (gedeeltelijke) borstamputatie. Het gaat hierbij ook om operaties ter vervanging van borstprothesen anders dan na het implanteren van dergelijke prothesen na een gedeeltelijke borstamputatie. Deze behandelingen vallen onder criterium c. (…)
      Met deze pakketmaatregelen worden, behalve de behandelingen met een primair cosmetisch doel die al van het pakket waren uitgesloten, in een aantal gevallen ook behandelingen van vergoeding uitgesloten die een geneeskundig doel hebben. In het bijzonder de toepassing van de criteria b en c heeft deze consequentie. Desondanks heb ik hiervoor gekozen omdat het hanteren van een onderscheid medisch noodzakelijk versus niet-medisch noodzakelijk, aanleiding zou kunnen zijn voor oneigenlijke of niet-aannemelijke argumentaties om te bereiken dat de behandeling toch door de verzekering vergoed wordt. Dat zou in de praktijk tot toename van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures leiden en tot veel extra werk. (…)
      In het tweede lid, onderdeel c, is geregeld dat het operatief aanbrengen van een borstprothese in andere gevallen dan een gehele of gedeeltelijke borstamputatie niet langer wordt vergoed. Het gaat hierbij om behandelingen waarbij de nadruk vooral op cosmetisch vlak ligt. (…)
      In het tweede lid, onderdeel d, is bepaald dat het vervangen van een borstprothese uitsluitend wordt vergoed indien de eerdere prothese operatief was geplaatst na een (gedeeltelijke) borstamputatie. In andere gevallen wordt vervanging niet meer vergoed omdat het daarbij gaat om een behandeling die voortkomt uit een behandeling die niet strikt medisch noodzakelijk was maar veelal primair een cosmetisch doel had.”
    
    
    
      4.6. Met betrekking tot het overgangsrecht wordt in de toelichting bij het besluit van 17 december 2004 het volgende overwogen:
      “Daar staat tegenover dat een overgangsregeling in 2005 incidenteel tot een lagere opbrengst leidt. Daarvoor is geen financiële ruimte voorzien. Bij de pakketmaatregelen 2004 heb ik uitsluitend een overgangsmaatregel getroffen voor die situaties dat een reeds gestarte reeks behandelingen na 1 januari 2004 mocht worden afgerond. Voor eenmalige behandelingen heb ik toen geen overgangsregeling getroffen. Het gaat bij de onderhavige pakketingrepen om eenmalige behandelingen. Voor de behandelingen die vallen onder de nu aan de orde zijnde pakketingrepen is geen aanvraag- en toestemmingsprocedure voorgeschreven. Op grond van artikel 2a van het Verstrekkingenbesluit ziekenfondsverzekering kunnen de ziekenfondsen bij reglement de voorwaarden vaststellen waaronder de aanspraken tot gelding worden gebracht. Deze voorwaarden betreffen bijvoorbeeld de aanvraag- en eventuele toestemmingsvereisten. Deze bevoegdheid van ziekenfondsen kan dus inhouden dat het ene ziekenfonds wel de eis stelt van een schriftelijke aanvraag en een ander ziekenfonds niet. Hierdoor kan de door CVZ voorgestelde overgangsregeling voor verzekerden die overigens in dezelfde situatie verkeren, verschillend uitpakken. Alles afwegend heb ik besloten voor deze pakketingrepen geen overgangsregeling te treffen.”
    
    
    4.7. De Raad leidt uit de tekst en toelichting van de Regeling af dat de minister met de vaststelling van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling, zoals dit artikel met ingang van 1 januari 2005 is komen te luiden, voor ogen heeft gestaan dat een behandeling bestaande uit het vervangen van een borstprothese, te weten het gecombineerd verwijderen van een oude prothese en het inbrengen van een nieuwe prothese, anders dan na een gehele of gedeeltelijke borstamputatie, niet langer tot het verstrekkingenpakket van de Zfw behoort. Het enkele verwijderen van een prothese, al dan niet onder het verrichten van capsulectomie, valt in die optiek nog wel onder de verzekerde prestaties. De Raad vindt voor deze uitleg steun in een zich onder de stukken bevindende verklaring van CvZ van die inhoud.  
    
    4.8. De Raad is van oordeel dat de minister met de vaststelling van dit artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling, zoals dit artikel met ingang van 1 januari 2005 is komen te luiden, niet buiten zijn bevoegdheid is getreden aangezien de bevoegdheid tot vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift de bevoegdheid tot wijziging ervan, ook ten nadele van mogelijke belanghebbenden, impliceert.
    
    Voortgezette behandeling
    
    
      4.9. Cz heeft in hoger beroep allereerst aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte een beroep heeft gedaan op de jurisprudentie van de Raad over c.
      De Raad overweegt hierover dat uit vaste jurisprudentie van de Raad - bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juni 2006, LJN AX8861 - voortvloeit dat van een voortgezette behandeling slechts sprake is indien het een ingreep betreft die strekt tot het alsnog bewerkstelligen van het met de betreffende vorige operatie beoogde, en naar medisch deskundig oordeel in redelijkheid haalbare operatieresultaat. Anders dan Cz aanneemt, leest de Raad niet dat de rechtbank de aangevallen uitspraak hierop heeft gebaseerd. Daarom treft deze grief geen doel.   
    
    
    Strijd met ongeschreven recht
    
    4.10. De tweede grief van Cz gaat er kennelijk van uit dat er buiten gevallen als bedoeld in de uitspraken van de Raad van 28 september 2000, LJN AA7653 en 28 januari 2004, LJN AO4504, geen ruimte is voor het oordeel dat de toepassing van een door een bestuursorgaan vastgesteld algemeen verbindend voorschrift niet geoorloofd is wegens strijd met één of meer algemene rechtsbeginselen of beginselen van behoorlijk bestuur. Die aanname is onjuist. In de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 februari 1995, LJN ZB3287, is tot uitdrukking gebracht dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter, behoudens het geval dat zulk een toetsing hem uitdrukkelijk is ontzegd, zoals met betrekking tot wetten in formele zin het geval is, de bevoegdheid toekomt te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. De rechter dient daarbij te beoordelen of het desbetreffende voorschrift al dan niet in strijd komt met een of meer regels van geschreven recht of ongeschreven recht, daaronder begrepen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beoordeling zal hij gezien zijn staatsrechtelijke positie de nodige terughoudendheid dienen te betrachten.  
    
    4.11. Uitgaande van dit toetsingskader is de Raad van oordeel dat de minister door in het besluit van 17 september 2004 tot wijziging van onder meer artikel 2 van de Regeling geen adequate overgangsregeling te treffen voor gevallen waarin een borstprothese, die onder het oude recht is vergoed op grond van een toen aanvaarde indicatie, op grond van een medische noodzaak dient te worden vervangen, een besluit heeft genomen dat hij bij afweging van de in aanmerking belangen, die hem ten tijde van het nemen van dat besluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet heeft kunnen nemen. De Raad heeft hierbij het volgende in aanmerking genomen. 
    
    4.11.1. Door bedoelde wijziging van de Regeling worden personen getroffen bij wie destijds op grond van een toen aanvaarde medische indicatie (verminking, lichamelijke functiestoornissen of psychisch lijden) ten laste van de ziekenfondsverzekering een of meer borstprotheses zijn ingebracht. In die situatie is redelijkerwijs te verwachten dat de verzekerden in geval van een medische noodzaak tot verwijdering van die prothese(s) deze in de regel zullen willen laten vervangen door (een) nieuwe. Klaarblijkelijk heeft de minister voor ogen gestaan dat deze verzekerden het inbrengen van de nieuwe prothese(s) (in een afzonderlijke operatie) zelf zouden moeten bekostigen. Dat stelt die verzekerden echter voor een uitgave van beduidende omvang, waarvoor zij niet hebben gereserveerd, en waarmee zij destijds, ten tijde van het inbrengen van de te vervangen prothese(s), ook geen rekening behoefden te houden. Noch uit de tekst, noch uit de toelichting bij het besluit van 17 september 2004 tot wijziging van de Regeling blijkt dat het belang van die verzekerden is afgewogen, als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    4.11.2. Voor zover uit de toelichting bij het besluit van 17 september 2004 tot wijziging van de Regeling afgeleid zou moeten worden dat het belang van die verzekerden wel is meegewogen, blijkt daaruit niet welk gewicht daaraan is toegekend in verhouding tot de met het besluit te dienen belangen. De Raad is van oordeel dat aan dat belang, gegeven de antecedenten van die verzekerden en gelet op het algemene rechtsbeginsel van de rechtszekerheid, niet kan worden voorbijgegaan door daaraan geen enkele betekenis toe te kennen. Een passende overgangsregeling die deze verzekerden in staat stelt zich aan te passen aan de nieuwe situatie had niet mogen ontbreken. Niet valt in te zien waarom de budgettaire en uitvoeringstechnische belangen van de overheid, zoals deze zijn aangevoerd om het niet opnemen van een overgangsregeling te rechtvaardigen, zoveel zwaarder zouden moeten wegen dan de belangen van verzekerden die onder het oude recht op grond van een medische indicatie ten laste van de ziekenfondsverzekering een prothese hebben laten inbrengen die op medische gronden vervangen moet worden.    
    
    4.11.3. Daarbij komt dat niet aannemelijk is gemaakt dat het met de onderhavige pakketmaatregel beoogde bezuinigingsdoel, voor zover het de vervanging van borstprotheses betreft, daarmee ook daadwerkelijk wordt gediend. De desgevraagd door Cz ingezonden DBC-code 04110002160023 vermeldt dat deze ziet op de volgende handelingen: “capsul(ec)tomie evt vervangen protheses, verwijderen protheses, enkel- of dubbelzijdig / operatief met klinische episode.” Cz heeft verklaard dat dit betekent dat op het verwijderen van borstprotheses dezelfde code van toepassing is als op het vervangen van borstprotheses en dat op beide behandelingen hetzelfde tarief van toepassing is. Cz heeft daarvoor geen verklaring kunnen geven.     
    
    4.12. De conclusie is dat het bepaalde in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Regeling buiten toepassing dient te worden gelaten wegens strijd met het verbod van willekeur. Dit betekent dat deze bepaling niet kan dienen als grondslag voor het niet vergoeden van de door belanghebbende aangevraagde behandeling. 
    
    Het beroep op uitspraken van andere rechtbanken
    
    4.13. Hiermee is gegeven dat het beroep van Cz op uitspraken van de rechtbanken Roermond, Middelburg, Rotterdam en Maastricht niet kan slagen.
    	
    Slotoverwegingen
    
    4.14. Het vorenstaande betekent dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, dient te worden bevestigd. Cz zal een nieuw besluit op het bezwaar van belanghebbende moeten nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad.
    
    5. De Raad ziet aanleiding om Cz te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van belanghebbende. Deze worden begroot op € 25,16 voor reiskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak met dien verstande dat Cz een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak van de Raad;
      Veroordeelt Cz tot vergoeding van de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 25,16;
      Bepaalt dat van Cz een griffierecht van € 433,-- wordt geheven.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en J.N.A. Bootsma als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Bagga als griffier, uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2008.
    
    (get.) R.M. van Male.
    	
    	
    (get.) S.R. Bagga.
    	
    	
    IJ