ECLI:NL:CRVB:2017:3543, Centrale Raad van Beroep, 12-10-2017, 16/7940 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: De functiewaardering bij de functie uit andere voormalige stadsdelen van de gemeente viel in elk geval hoger uit dan bij appellante. De bouwtechnische complexiteit in het stadsdeel Centrum was niet geringer dan in andere stadsdelen. Vernietiging uitspraak voor zover de rechtbank daarbij het bezwaar tegen het besluit van 23 juli 2015 ongegrond heeft verklaard. De uitspraak komt in de plaats van het vernietigde besluit van 11 mei 2016. Behandeling in bezwaar, beroep en hoger beroep is tot dusver onvoldoende gericht geweest op de vraag of het functiewaarderingsbesluit van 23 juli 2015 inhoudelijk op voldoende gronden berust. Geen mogelijkheid tot definitieve geschilbeslechting. Nieuwe beslissing op bezwaar. Heroverweging functiewaardering van 23 juli 2015, uitgaande van de opsommingen van taken waarover partijen het blijkens de uitspraak van de Raad van 18 juli 2013 eens waren, en op basis van een inhoudelijke beoordeling van al wat appellante over deze functiewaardering naar voren heeft gebracht.

16/7940 AW 
  Centrale Raad van Beroep
  Meervoudige kamer
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 
    23 november 2016, 16/4040 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
  
  
    Datum uitspraak: 12 oktober 2017
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellante heeft mr. E. Unger, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Mr. Unger heeft nadere stukken ingezonden.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Unger. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. C.M. Wijmans.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellante was werkzaam bij de afdeling [afdeling 1] , [team] van de gemeente [gemeente] . In verband met een reorganisatie van deze afdeling is appellante bij besluit van 23 december 2009, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 13 juli 2010, met ingang van 1 september 2009 geplaatst in de generieke functie van [functie 1] , salarisschaal 10. Laatstelijk daarvoor was appellante geplaatst in de functie [functie 2] . De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het besluit van 13 juli 2010 bij uitspraak van 8 december 2011 ongegrond verklaard, welke uitspraak de Raad in hoger beroep heeft bevestigd (uitspraak van 18 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1069). Bij besluit van 30 augustus 2012 is appellante met behoud van rechtspositie en haar generieke en specifieke functie per 1 september 2012 geplaatst binnen de afdeling [afdeling 2] .  
      
    
    
      1.2.
      In een e-mail van 5 december 2013 heeft appellante het dagelijks bestuur van het [team] verzocht om haar functie van [functie 2] te waarderen; ondanks herhaalde verzoeken is typering en waardering van deze functie achterwege gebleven. Zij heeft gesteld er recht op te hebben, nu het voornemen bestaat haar eervol te ontslaan wegens de overdracht van haar taken aan de Omgevingsdienst, om uiteindelijk een waardering van die functie te ontvangen zodat Sociale Plannen van opeenvolgende reorganisaties nagekomen kunnen worden.   
      
    
    
      1.3.
      In verband met overdracht van taken van de afdeling [afdeling 2] aan de Omgevingsdienst [werkgebied] is aan appellante met ingang van 1 januari 2014 ontslag verleend en is zij per diezelfde datum in dienst getreden bij de Omgevingsdienst [werkgebied] (Omgevingsdienst) .  
      
    
    
      1.4.
      Bij brief van 17 januari 2014 heeft appellante haar verzoek om de functie van [functie 2] te waarderen herhaald. Bij besluit van 23 juli 2015 heeft het college - dat inmiddels als gevolg van de inwerkingtreding op 19 maart 2014 van de Wet van 7 februari 2013 (Stb. 2013, 76) in plaats was getreden van het dagelijks bestuur van het [team] - de functie van [functie 2] definitief gewaardeerd op schaal 10. De toenmalige gemachtigde van appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 23 juli 2015. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 11 mei 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 23 juli 2015, met verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, niet-ontvankelijk verklaard en het verzoek om vergoeding van de kosten van bezwaar afgewezen. Aan dat besluit is ten grondslag gelegd dat appellante bij besluit van 23 december 2009 is ingepast in de functie van [functie 1] (schaal 10) en dat zij na een reorganisatie bij besluit van 30 augustus 2012 wederom in diezelfde functie is geplaatst. De Raad heeft in zijn uitspraak van 18 juli 2013 vastgesteld dat het besluit van 23 december 2009 met betrekking tot de inpassing van appellante in de functie van [functie 1] in rechte standhoudt. Hiermee staat de waardering van de functie van appellante zoals uitgeoefend in de periode vóór 23 december 2009 in rechte vast. Het besluit van 23 juli 2015 is daarmee een herhaald besluit van de besluiten van 23 december 2009 en 30 augustus 2012; het besluit van 23 juli 2015 is een weigering om terug te komen van die beide besluiten. De omstandigheid dat de definitieve functiewaardering is onderbouwd met een ‘oude’ waarderingssystematiek - de Methode voor het Rangordenen van Functies (MRF) - doet niet af aan het gegeven dat daarmee geen rechtsgevolgen in het leven zijn geroepen die niet al door eerdere besluiten teweeg waren gebracht. 
      
      
        2.1.1.
        De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van dat besluit, het bezwaar tegen het besluit van 23 juli 2015 ongegrond verklaard, en bepalingen gegeven over vergoeding van griffierecht en proceskosten in beroep aan appellante. 
        
      
      
        2.1.2.
        
          Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de brief van 23 juli 2015 een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat het college het bezwaar daartegen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat reeds was beslist over de waardering van de oude functie van appellante ( [functie 2] ). Daartoe heeft de rechtbank erop gewezen dat de Raad in zijn uitspraak van 
          18 juli 2013 heeft overwogen dat er, afgezien van een niet meer gebruikte, uit 1991 daterende beschrijving, geen eerdere beschrijving en waardering van de werkzaamheden van appellante voorhanden zijn. Er is volgens de rechtbank ook geen aanleiding om aan te nemen dat door de Raad in zijn uitspraak van 18 juli 2013 al is beslist over die functiewaardering. Het besluit dat daar in geding was is immers door de Raad omschreven als het besluit van 23 december 2009 tot plaatsing in de generieke functie van [functie 1] , schaal 10, zijnde de schaal waarin appellante ook tot dan toe al was ingedeeld. De stelling van het college dat met de inpassing in de nieuwe organisatie tevens de oude functie is gewaardeerd, wordt niet gevolgd. Dat in de door het college gehanteerde systematiek de inpassing in de nieuwe organisatie voor een belangrijk deel is gebaseerd op de beschrijving en waardering van de oude functie, maakt dat inpassingsbesluit echter niet ook tot een waarderingsbesluit, ook niet wanneer het gaat om een zogeheten functievolger. 
        
        
      
      
        2.1.3.
        Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het bezwaar van appellante was gericht tegen het primaire besluit tot waardering van de functie die appellante tot september 2009 heeft vervuld. De stellingname van het college komt er feitelijk op neer dat er geen aanleiding was dat besluit te herroepen. De rechtbank heeft erop gewezen dat de Raad in zijn uitspraak van 18 juli 2013 heeft geoordeeld over de inpassing van de oude functie van appellante in een stelsel van generieke functietyperingen en deze inpassing niet onhoudbaar heeft bevonden. Aangezien de door de Raad gehanteerde beoordelingsmaatstaf ten aanzien van de inpassing identiek is aan de rechterlijke maatstaf bij de beoordeling van de waardering van functies, en de Raad daar ook oordeelde over de door appellante tot de reorganisatie vervulde oude functie, ziet de rechtbank in dit geding geen grond om de waardering van de functie in het primaire besluit onhoudbaar te achten.
        
      
      
        2.1.4.
        De rechtbank heeft voorts overwogen dat in de bezwaarfase door [Y] , de opsteller van de functiewaardering, bij brief van 23 maart 2016, nog een schriftelijke toelichting is gegeven, waarin op alle bezwaren van appellante is ingegaan, en dat deze toelichting geheel overeenstemt met de overwegingen van de Raad in zijn uitspraak van 18 juli 2013. Een door appellante ingebracht memo - gedateerd 7 april 2016 - van [X] , werkzaam bij [bedrijf] , waarin wordt gesteld dat de functie van appellante de meeste overeenkomsten vertoont met de functie [functie 3] , schaal 10A, leidt de rechtbank niet tot de conclusie dat de door het college gemaakte keuze onhoudbaar is. Dit brengt de rechtbank tot de slotsom dat er voldoende informatie voorhanden is om te komen tot een definitieve beslechting van het inhoudelijk geschil en het bezwaar ongegrond te verklaren.
        
      
    
    
      3.1.
      
        Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de uitspraak van de Raad van 18 juli 2013 geen ruimte meer laat voor een andere waardering van de oude functie dan schaal 10 en dat zij deze uitspraak feitelijk weer ter discussie wil stellen. Door de wijze waarop de procedures in bezwaar en beroep zijn verlopen heeft er nog geen goede inhoudelijke behandeling van de bezwaren tegen de functiewaardering plaatsgevonden. Het college heeft immers in de bezwaarfase niet willen reageren op de door appellante overgelegde contra-expertise van [X] , terwijl de behandeling bij de bezwaarschriftencommissie onvoldoende gericht was op een inhoudelijke behandeling van de zaak en uitmondde in een advies om het bezwaar om formele redenen niet-ontvankelijk te verklaren; welk advies het college heeft gevolgd. Appellante heeft onvoldoende gelegenheid gehad om zich ten overstaan van de bezwaarschriftencommissie uit te laten over de totaalscore en de waardering op de afzonderlijke gezichtspunten die tot deze score hebben geleid. Bij de rechtbank was het beroep van appellante uitsluitend gericht tegen de 
        niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar. Bij gebreke aan een inhoudelijke beslissing op bezwaar was er geen aanleiding voor appellante om een inhoudelijk standpunt in te nemen over de functiewaardering. Desondanks heeft de rechtbank, zonder inhoudelijke behandeling van de functiewaardering ter zitting, ten onrechte zelf in de zaak voorzien. Appellante heeft de Raad verzocht de aangevallen uitspraak te vernietigen voor zover de rechtbank het bezwaar tegen het besluit van 23 juli 2015 ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit van 11 mei 2016. Voorts heeft zij de Raad verzocht niet zelf in de zaak te voorzien, maar het college op te dragen een procedureel en inhoudelijk juiste waardering vast te stellen, met toepassing van de handleiding, die niet is gevolgd, en met koppeling aan het functiegebouw als waarderingssystematiek, in plaats van de “oude” MRF-systematiek. Inhoudelijk heeft zij onder meer gesteld dat uit de nadere toelichting van [Y] blijkt dat deze te zeer het accent heeft gelegd op de vergunningverlenende werkzaamheden en de constructeurswerkzaamheden buiten beschouwing heeft gelaten.
      
      
    
    
      3.2.
      Het college heeft gemotiveerd verweer gevoerd en bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. In geval de Raad zou concluderen dat de functie [functie 2] alsnog moet worden gewaardeerd, zou daarbij de tot eind 2009 gehanteerde MRF moeten worden gevolgd, omdat dat de geldende methode was ten tijde van de vervulling van de functie [functie 2] door appellante. 
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
    
    
      4.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat appellante zowel voor het verleden als voor de toekomst materieel belang heeft bij de uitkomst van deze procedure. Dit blijkt onder meer hieruit dat de Omgevingsdienst haar naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar bij brief van 17 april 2014 heeft bevestigd dat, in het geval komt vast te staan dat de functie van appellant bij de gemeente [gemeente] op een ander niveau wordt ingebracht bij de Omgevingsdienst dan nu het geval is, de Omgevingsdienst appellante met terugwerkende kracht tot januari 2014 in betreffende functie met bijbehorende schaal zal plaatsen.
      
    
    
      4.2.
      
        De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het bezwaar tegen de brief van 
        23 juli 2015 door het college ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Hij verwijst naar de motivering van de rechtbank, zoals deze onder 2.1.2 is samengevat. De Raad onderschrijft echter niet het oordeel van de rechtbank dat de Raad met het oordeel dat de inpassing van appellante in 2009 in de generieke functie [functie 1] , met daaraan verbonden salarisschaal 10 niet onhoudbaar was, tevens impliciet heeft geoordeeld dat de pas naderhand, bij besluit van 23 juli 2015, definitief vastgestelde waardering van de oude functie niet onhoudbaar was. Het oordeel van de Raad betrof immers slechts de inpassing. Daarbij merkte de Raad nog op dat het beter was geweest als de inpassing op een eerdere functiebeschrijving en -waardering gebaseerd was geweest; dat klemt te meer nu appellante begin 2009 nog vergeefs om functieonderhoud heeft verzocht. Tot het oordeel dat de inpassing niet onhoudbaar was, kwam de Raad op grond van een taakvergelijking, gebaseerd op enerzijds de opsommingen van taken die volgens beide partijen het werk van appellante ten tijde van de inpassing correct weergeven en anderzijds de taken vermeld in de generieke functietypering waarin appellante werd ingepast. Het is echter, zoals namens appellante is betoogd, geenszins ondenkbaar dat een juiste waardering - met correcte toepassing van de handleiding en de waarderingsmethodiek - tot een voor appellante gunstiger resultaat zou hebben geleid. Naar appellante onweersproken heeft gesteld viel de functiewaardering bij de [functie 2] uit andere voormalige stadsdelen van de gemeente [gemeente] in elk geval hoger uit dan bij appellante, terwijl de bouwtechnische complexiteit in het stadsdeel Centrum niet geringer was dan in andere stadsdelen. De Raad zal daarom de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank daarbij het bezwaar tegen het besluit van 23 juli 2015 ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit van 11 mei 2016.
      
      
    
    
      4.3.
      De Raad deelt voorts de opvatting van appellante, dat de behandeling in bezwaar, beroep en hoger beroep tot dusver onvoldoende gericht is geweest op de vraag of het functiewaarderingsbesluit van 23 juli 2015 inhoudelijk op voldoende gronden berust. De Raad ziet daarom geen mogelijkheid tot definitieve geschilbeslechting binnen zijn bereik. De Raad zal het college opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal het college de functiewaardering van 23 juli 2015 dienen te heroverwegen, uitgaande van de opsommingen van taken waarover partijen het blijkens de uitspraak van de Raad van 18 juli 2013 eens waren, en op basis van een inhoudelijke beoordeling van al wat appellante over deze functiewaardering naar voren heeft gebracht. 
      
    
    
      4.4.
      Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
        5. De Raad ziet aanleiding het college te veroordelen in de kosten van appellante in bezwaar tot een bedrag van € 990,- aan kosten van rechtsbijstand, en in hoger beroep tot een bedrag van € 990,- aan kosten van rechtsbijstand en € 20,28 aan reiskosten, in totaal € 2.000,28.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij het bezwaar tegen het
    
        besluit van 23 juli 2015 ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat de uitspraak in de
        plaats treedt van het vernietigde besluit van 11 mei 2016;
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - draagt het college op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van
    
        deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden
        ingesteld;
    
    - veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.000,28;
    - bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 124,-
      vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.C.P. Venema als voorzitter en K.J. Kraan en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2017.
    
    
    
    
      (getekend) H.C.P. Venema
    
    
    
    
    
      (getekend) S.A. de Graaff
    
    
    
    
    
    
  
  
    HD