ECLI:NL:CRVB:2008:BG3718, Centrale Raad van Beroep, 05-11-2008, 05-6682 WAO
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Anticumulatie met terugwerkende kracht. Richtlijnen “redelijkerwijs duidelijk”.  Bestendige gedragslijn is op één lijn te stellen met een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Naar vaste jurisprudentie dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Consistente toepassing. Rechtszekerheid. Belangenafweging.

05/6682 WAO
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 12 oktober 2005, 05/561 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).
    
    Datum uitspraak: 5 november 2008
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellant heeft mr. E. Hoek, advocaat te Utrecht, hoger beroep ingesteld.
    
    Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2007. 
      Appellant is - met kennisgeving - niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Delfgaauw.
    
    
    Na de behandeling van het geding ter zitting van de Raad is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.
    
    Bij brief van 14 december 2007 heeft de Raad het Uwv een vraagstelling voorgelegd, welke vraagstelling tevens betrekking heeft op twee andere bij de Raad aanhangige hoger beroepszaken, geregistreerd onder nummer 05/6021 en nummer 05/7306.
    
    
      Het Uwv heeft de hem voorgelegde vraagstelling beantwoord bij schrijven van 
      11 maart 2008. Van de kant van appellant is daarop bij brief van 14 april 2008 gereageerd.
    
    
    Het onderzoek ter zitting heeft - gevoegd met de twee hierboven genoemde hoger beroepszaken - plaatsgevonden op 2 juli 2008. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Hoek voornoemd. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Kouveld en mr. E. van Hilten. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst teneinde afzonderlijk uitspraak te doen.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat bij zijn oordeelsvorming uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant was werkzaam als vrachtwagenchauffeur toen hij zich op 20 april 1999 arbeidsongeschikt meldde. Met ingang van 17 april 2000 ontving appellant een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), welke ingevolge de uitspraak van de rechtbank van 8 november 2001 in de beroepsprocedure tegen de besluitvorming van het Uwv omtrent de vaststelling van die uitkering, met ingang van 17 april 2000 werd berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 65 tot 80%. Deze uitkering is met ingang van 7 januari 2002 herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
    
    1.2. In de periode van 1 juli 2000 tot 1 mei 2002 heeft appellant werkzaamheden als chauffeur verricht, welke hij in die periode steeds met inbegrip van de verdiensten aan het Uwv heeft gemeld en welke hij in juni 2002 nogmaals, ditmaal over de gehele periode en met inbegrip van alle verdiensten, aan het Uwv heeft opgegeven.
    
    
      1.3. Bij besluit van 26 april 2004 heeft het Uwv de WAO-uitkering van appellant in verband met de inkomsten uit arbeid met toepassing van artikel 44 van de WAO over nader in dat besluit aangegeven perioden, gelegen in het tijdvak van 1 augustus 2000 tot 
      1 mei 2002, uitbetaald als ware appellant arbeidsongeschikt naar verschillende en telkens lagere arbeidsongeschiktheidspercentages dan waarnaar die uitkering in die perioden werd berekend. Bij besluit van 17 mei 2004 heeft het Uwv de over de periode van 1 augustus 2000 tot en met 31 maart 2002 onverschuldigd betaalde WAO-uitkering ten bedrage van € 15.816,15 (bruto + overhevelingstoeslag) van appellant teruggevorderd. Appellant heeft tegen de besluiten van 26 april 2004 en 17 mei 2004 bezwaar gemaakt.
    
    
    1.4. Bij besluit van 27 januari 2005 heeft het Uwv de door appellant tegen de besluiten van 26 april en 17 mei 2004 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. 
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het besluit van 27 januari 2005 (hierna: het bestreden besluit) ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe geoordeeld dat, anders dan appellant heeft gesteld, uit het bestreden besluit en het besluit van 26 april 2004 blijkt dat de WAO-uitkering van appellant door het Uwv in verband met inkomsten uit arbeid is gekort met toepassing van artikel 44 van de WAO en dus niet is herzien en dat om die reden de Regeling schorsing, opschorting, herziening en intrekking uitkeringen van 18 april 2000 (Stcrt 2000, 89; hierna: de Regeling) niet van toepassing is, nu deze geen betrekking heeft op artikel 44 van de WAO. De rechtbank heeft voorts overwogen dat uit de systematiek van de WAO voortvloeit dat de feitelijke verdiensten slechts achteraf kunnen worden vastgesteld, zodat toepasselijkheid van de Regeling om die reden niet goed denkbaar is. De rechtbank verwierp voorts het beroep van appellant op het rechtszekerheidsbeginsel. Het feit dat het Uwv een kleine twee jaar heeft stilgezeten, terwijl appellant telkens alle inkomsten heeft opgegeven, betekent volgens de rechtbank niet dat appellant erop mocht vertrouwen dat dit laatste geen gevolg zou hebben voor de uitbetaling van zijn WAO-uitkering in de in geding zijnde periode en dat het Uwv niet tot terugvordering zou besluiten. De rechtbank wees in dit verband op de dwingende tekst van de artikelen 44 en 57 van de WAO, waarin de korting, respectievelijk de terugvordering is geregeld.
    
    3.1. In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank de Regeling ten onrechte niet in het kader van artikel 44 van de WAO van toepassing heeft geacht. Ingeval de Raad dit standpunt niet volgt, heeft appellant analoge toepassing van de Regeling in het kader van dat artikel bepleit. Verder heeft appellant gesteld dat het Uwv had moeten beoordelen of in verband met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) na afweging van alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen tot het bestreden besluit had kunnen worden gekomen. Volgens appellant is daarbij mede van belang het beginsel van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel, nu hij altijd heeft voldaan aan zijn informatieverplichtingen en er op mocht vertrouwen dat zijn uitkering juist was vastgesteld en dat hij niet jaren later met een hoge terugvordering zou worden geconfronteerd.
    
    
      3.2. Het Uwv heeft in hoger beroep gewezen op de uitspraak van de Raad van 
      25 juni 2004 (LJN AQ1958), waarin het leest dat artikel 44 van de WAO niet over herziening gaat en dat om die reden de Regeling niet op artikel 44 van de WAO van toepassing is. Voor het overige heeft het Uwv verwezen naar zijn in eerste aanleg uitgebrachte verweerschrift, waarin onder andere is gesteld dat er geen reden is de terugwerkende kracht van anticumulatie te beperken als regelgeving daartoe niet noodzaakt. Daarnaast heeft het Uwv gesteld dat, indien inkomsten uit arbeid worden genoten, altijd rekening dient te worden gehouden met een korting met terugwerkende kracht omdat de feitelijke verdiensten eerst achteraf kunnen worden vastgesteld. Verder is er volgens het Uwv geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel, nu van zijn kant geen ongeclausuleerde toezegging is gedaan. Tot slot heeft het Uwv in zijn brief van 11 maart 2008, voor zover hier van belang, aangegeven welke bestendige gedragslijn door hem wordt gevolgd bij de toepassing van artikel 44 van de WAO.
    
    
    4. Ter beoordeling staat of de Raad de rechtbank kan volgen in haar oordeel over het bestreden besluit. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend, daar hij het hiervoor weergegeven oordeel van de rechtbank in grote lijnen onderschrijft. Hij voegt daar nog het volgende aan toe.
    
    4.1. Artikel 44, eerste lid, van de WAO houdt in dat, indien degene die recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering, inkomsten uit arbeid geniet, zo lang niet vaststaat of deze arbeid als arbeid, bedoeld in artikel 18, vijfde lid, van de WAO, kan worden aangemerkt, de arbeidsongeschiktheidsuitkering niet wordt ingetrokken of herzien, doch die uitkering niet wordt uitbetaald indien de inkomsten uit arbeid zodanig zijn, dat als die arbeid wel de in artikel 18, vijfde lid, bedoelde arbeid zou zijn, niet langer sprake zou zijn van een arbeidsongeschiktheid van ten minste 15%, dan wel wordt de uitkering uitbetaald tot een bedrag ter grootte van de uitkering, zoals deze zou zijn vastgesteld, indien die arbeid wel de in artikel 18, vijfde lid, bedoelde arbeid zou zijn.
    
    4.2. Uit de bewoordingen van artikel 44 van de WAO vloeit naar het oordeel van de Raad voort dat het Uwv, indien het vaststelt dat aan de in artikel 44, eerste lid, van de WAO aangegeven voorwaarden is voldaan, niet kan overgaan tot intrekking of herziening van de uitkering maar gehouden is om over te gaan tot anticumulatie. Voorts is de Raad van oordeel dat de bewoordingen van dit artikel er in beginsel niet aan in de weg staan dat dit artikel met terugwerkende kracht wordt toegepast. Ook doel en strekking van dit artikel staan daar in beginsel niet aan in de weg; de Raad verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 3 juni 2005, LJN AT7663, RSV 2005/240. Indien met toepassing van artikel 44 van de WAO inkomsten uit arbeid worden geanticumuleerd, zal immers in de regel sprake zijn van anticumulatie met terugwerkende kracht. Te denken valt aan de situatie van de zelfstandige, die na ommekomst van een boekjaar de gegevens over de door hem genoten inkomsten in dat boekjaar aan het Uwv dient door te geven, of aan de situatie van degene die inkomsten uit arbeid in wisselende omvang heeft (bijvoorbeeld als uitzend- of oproepkracht) en waar anticumulatie pas achteraf kan plaatshebben, of aan de situatie dat een betrokkene zijn inkomsten niet aan het Uwv heeft gemeld en het Uwv op een later moment van die inkomsten uit arbeid op de hoogte wordt gesteld.
    
    4.3. De Raad voegt daar nog aan toe dat in artikel 3 van de Regeling uitdrukkelijk is bepaald dat deze van toepassing is op opschortings- en schorsingsbeslissingen en herzienings- en intrekkingsbeslissingen, en dat er naar zijn oordeel, gelet op de aard van de Regeling, geen enkele grond is om haar rechtstreeks dan wel naar analogie van toepassing te achten op andere besluiten dan bij de Regeling is bepaald. 
    
    4.4. Het hiervoor gestelde, laat naar het oordeel van de Raad evenwel onverlet dat de toepassing van artikel 44 van de WAO onder omstandigheden in strijd kan zijn met het beginsel van rechtszekerheid, dan wel een (andere) ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel. In dit verband is van belang dat het Uwv, hoewel het zich op het standpunt stelt dat de Regeling niet rechtstreeks van toepassing is in de situatie dat het Uwv met toepassing van artikel 44 van de WAO inkomsten uit arbeid anticumuleert op de uitbetaling van een aan een verzekerde toegekende WAO-uitkering, heeft aangegeven in laatstbedoelde situatie een bestendige gedragslijn te hanteren die er op neerkomt dat ook in die situatie de instructies worden gevolgd die ter uitvoering van de Regeling zijn opgesteld.
    
    
      4.5. Aan de brief van het Uwv van 11 maart 2008 ontleent de Raad ter zake van die instructies het volgende:
      “Richtlijnen “redelijkerwijs duidelijk”
      - hoofdregels (richtlijn 1 en 2)
      - nadere beoordelingsregels (richtlijn 4 t/m 6)
    
    
    Voor de beoordeling of het betrokkene redelijkerwijs duidelijk was of kon zijn dat hij te veel uitkering ontving, zijn enkele richtlijnen opgesteld. De eerste twee richtlijnen zijn de hoofdregels; de andere vier hebben een verzwakkende of versterkende werking op de hoofdregels.
    
    
      Hoofdregels:
      -Richtlijn 1:Wanneer het bruto betaalde bedrag per dag 10% (of meer) meer bedroeg dan de verschuldigde bruto-uitkering, dan nemen wij in het algemeen aan dat het betrokkene redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij teveel ontving. Hierbij gaan wij uit van 10% (of meer) van de verschuldigde uitkering. Deze richtlijn moet niet al te strikt op de norm van 10% worden beoordeeld. Er zijn situaties denkbaar waarin minder dan 10% teveel wordt betaald en het toch redelijkerwijs duidelijk kan zijn dat er teveel betaald is. Aan de andere kant zijn er situaties denkbaar waarin meer dan 10% teveel wordt betaald en het betrokkene niet redelijkerwijs duidelijk kan zijn dat dit zo is.
      -Richtlijn 2:Wanneer het bedrag aan uitkering(en), of - in geval van samenloop - het bedrag van inkomsten plus uitkering dat betrokkene ontvangt, meer is dan wat hij voorheen aan inkomsten of aan inkomsten plus uitkering ontving, dan nemen wij aan dat het betrokkene redelijkerwijs duidelijk is.
    
    
    
      Nadere beoordelingsregels:
      -Richtlijn 3:Hoe langer betrokkene een te hoge betaling heeft ontvangen hoe minder het hem redelijkerwijs duidelijk zal zijn geweest dat hij te veel uitkering ontving.
      -Richtlijn 4:Wanneer wij de informatie over het recht niet tijdig of onduidelijk verstrekken, is het lastiger om te stellen dat het betrokkene redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij te veel uitkering ontving. Als betrokkene bijvoorbeeld uitkering heeft ontvangen naar een te hoge grondslag maar de uitkering was gelijk aan het (gemiddelde) inkomen dat hij voorheen ontving én wij hebben geen of onjuiste informatie over de hoogte van de grondslag gezonden, dan kan niet gesteld worden dat betrokkene redelijkerwijs kon weten dat hij te veel uitkering ontving.
      -Richtlijn 5:De complexiteit van een geval kan van invloed zijn op het begrip “redelijkerwijs duidelijk”. Als er bijvoorbeeld ingewikkelde berekeningen aan de orde zijn bij het bepalen van het recht op en de hoogte van de uitkering, of er is sprake van onregelmatige betalingen, dan kan dat een reden zijn dat het betrokkene niet redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij te veel ontving.
      -Richtlijn 6:In uitzonderlijke situaties kunnen de persoonlijke omstandigheden van betrokkene een rol spelen, bijvoorbeeld als betrokkene niet over zijn volledige verstandelijke vermogens beschikt of wanneer van betrokkene meer dan normale wetskennis mag worden verwacht.
      (Bron: UWV instructies wet en regelgeving AG, Instructie WAO-WAZ-WAJONG wet en regelgeving, Herzien) Concluderend is er geen sprake van gepubliceerde beleidsregels inzake het met terugwerkende kracht toepassen van artikel 44 WAO, maar wel is er sprake van een bestendige (interne) gedragslijn die aansluit bij de geldende jurisprudentie. In die zin is het UWV gehouden de geldende uitvoeringsinstructies toe te passen.”
    
    
    4.6. Op grond van het voorgaande stelt de Raad vast dat het Uwv in een situatie als in het hier voorliggende geval aan de orde een bestendige gedragslijn hanteert. Een zodanige gedragslijn is op één lijn te stellen met een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Naar vaste jurisprudentie - zie onder meer CRvB 3 augustus 2004, LJN AQ6598, AB 2005,36, en CRvB 29 maart 2005, LJN AT3544, RSV 2005/176 - dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. 
    
    
      4.7. De Raad is van oordeel dat de beschreven gedragslijn in het voorliggende geval op consistente wijze is toegepast. Uit de voorhanden zijnde gegevens blijkt dat aan appellant in eerste instantie met ingang van 17 april 2000 een WAO-uitkering is toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 55 tot 65% en dat deze uitkering op grond van een uitspraak van de rechtbank Utrecht van 8 november 2001 alsnog met ingang van 17 april 2000 werd berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 65 tot 80%. Het maatmanloon van appellant bedroeg per juli 2000 € 1.477,26 per maand. Appellant is met ingang van 20 juli 2000 gaan werken als chauffeur. In de maand juli 2000 bedroegen de inkomsten uit die werkzaamheden € 291,43 en met ingang van de maand augustus 2000 bedroegen die inkomsten minimaal € 1.062,96 tot de maand januari 2002. In de maanden januari 2002, maart 2002 en april 2002 bedroegen de inkomsten € 624,56 of minder, maar met ingang van 7 januari 2002 is de uitkering herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Gedurende de hele periode in geding 
      - te weten de periode 1 augustus 2000 tot en met 31 maart 2002 - werd de WAO-uitkering ongekort uitbetaald. Uit de hierboven weergegeven hoofdregels vloeit onder deze omstandigheden voort dat door het Uwv kon worden aangenomen dat het appellant redelijkerwijs duidelijk was of kon zijn dat hij teveel uitkering ontving. In de door appellant aangevoerde omstandigheden, ter onderbouwing van de stelling dat uit de nadere beoordelingsregels voortvloeit dat het hem toch niet redelijkerwijs duidelijk was of kon zijn dat hij teveel uitkering ontving, ziet de Raad onvoldoende grond om zich achter deze stelling van appellant te kunnen scharen, nu uit de toepassing van de hoofdregels een andere uitkomst kennelijk volgt.
    
    
    4.8. Naar het oordeel van de Raad treft ook de grief dat, gelet op alle omstandigheden van het geval, het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel zich tegen de toepassing met terugwerkende kracht van artikel 44 van de WAO verzetten, geen doel. Uit de voorhanden zijnde gegevens is de Raad niet gebleken van een bevoegdelijk gedane, schriftelijke, uitdrukkelijke en eenduidige toezegging, dan wel van gerechtvaardigde verwachtingen, op grond waarvan genoemde beginselen zouden meebrengen dat het Uwv in het voorliggende geval, in weerwil van de uit artikel 44 van de WAO voortvloeiende gehoudenheid, niet tot anticumulatie had mogen besluiten. De omstandigheid dat het Uwv niet naar behoren heeft gereageerd op de door appellant verstrekte informatie, is daarvoor onvoldoende. Ook aan het feit dat het Uwv, onmiddellijk na de melding van de inkomsten uit arbeid, wel de met ingang van 17 april 2000 aan appellant toegekende uitkering ingevolge de Werkloosheidswet heeft beëindigd, kan appellant niet een zodanig vertrouwen ontlenen dat op grond daarvan de genoemde beginselen zouden meebrengen dat het Uwv niet tot anticumulatie had mogen besluiten.
    
    4.9. Nu appellant niet de juistheid betwist van het bij het bestreden besluit gehandhaafde standpunt van het Uwv dat de mate van appellants arbeidsongeschiktheid, gelet op de hoogte van diens inkomsten uit arbeid, fictief diende te worden gesteld op de door de rechtbank vermelde, uit de bestreden besluitvorming overgenomen voor onderscheiden perioden in het tijdvak van 1 augustus 2000 tot 1 mei 2001 geldende verschillende percentages, is de Raad van oordeel dat het kortingsbesluit bij het bestreden besluit terecht door het Uwv is gehandhaafd.
    
    4.10. Met betrekking tot het beroep van appellant op de op grond van artikel 3:4 van de Awb door het Uwv te verrichten belangenafweging overweegt de Raad dat daarvoor bij de toepassing van een dwingende wetsbepaling als artikel 44 van de WAO geen plaats is. 
    
    4.11. Nu in hoger beroep geen zelfstandige grieven meer zijn aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank omtrent de terugvordering en de door de rechtbank aangenomen afwezigheid van dringende redenen, volstaat de Raad met te verwijzen naar hetgeen de rechtbank dienaangaande met juistheid heeft overwogen.
    
    5. Uit al het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
    
    6. Voor een veroordeling van een partij in de proceskosten van een andere partij ziet de Raad ten slotte geen aanleiding.
    
    III. BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep,
      Recht doende:
    
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Deze uitspraak is gedaan door T. Hoogenboom als voorzitter en H. Bolt en H. Bedee als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.D.F. de Moor als griffier, uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008.
    
    
     (get.) T. Hoogenboom.
    
    
    (get.) M.D.F. de Moor.
    
    
    RB